农村居家养老方案精选(九篇)

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第1篇：农村居家养老方案范文

一、强化公办养老机构服务宗旨，做好三项工作，一是加强管理，提升服务水平，二是要创立自己的品牌，发挥公办养老机构机构示范作用，三是抓好创新管理，把现有的政策落实好，实行绩效考核。

二、加强社会办养老机构标准化、规范化管理。打造升级达标示范性养老机构，引导社会办养老机构按照我市养老需要发展布局发展，培育助老家庭连锁管理机构科学管理模式，创新管理经验。

三、完善社会办养老机构规章制度。一是以政府令的形式出台《市社会办养老机构管理办法》，增加奖惩和处罚内容，提高执行力度，更好地规范养老机构服务市场；二是认真落实省社会办养老服务机构发展资金管理办法，结合我市实际情况，与市财政局共同研究补贴方案，制定政府补贴标准，将政府鼓励社会力量办养老机构的工作落到实处。

四、创新工作模式。重新启动社会福利行业协会工作，对社会办养老机构实行行业自律管理，对养老从业人员进行专业培训，对养老机构进行等级评定等工作。

第2篇：农村居家养老方案范文

入选评语：武汉市蔡甸区始终将养老事业作为德政、惠民工程来抓，依托区内独有的自然生态环境，结合自身条件，全局规划，产业互动，着力打造华中地区健康养老之都。现在已经建成一个集休闲游憩、商务度假、时尚居住、产业服务于一体的生态型滨湖新城。同时，该区以生态城建设为引领，放开土地政策，放宽投资渠道，共吸纳了300亿元资金，吸引了中国健康谷、侨亚社区、合众人寿健康社区、同济健康社区等养老机构入驻，形成了集生态、科学、便捷等养老必需的完整的生态养老产业链。

江苏如皋：“公建民营”走出公办养老新路子

入选评语：江苏省如皋市民政局在如皋市社会福利院大胆探索，试点推进公建民营模式，改建为医养结合型的博爱康复护理院，并取得了成功的试点经验，收到了较好的社会效益。博爱康复护理院的建成有力推动了如皋市养老产业的快速发展，为盘活公办养老机构闲置资产探索了一条成功的新路子。

浙江金华：“统分结合”构建居家养老服务新模式

入选评语：浙江省金华市金东区以“保基本、广覆盖、可持续”为主要思路，采用统分结合模式推行农村居家养老服务中心建设：一是在服务中心的服务功能上，采取“日间统一照料、夜间分散居住”相结合的统分模式;二是在服务中心的布局运营上，实行“中心较大村统一布点、边缘较小村分餐配送”相结合的运营模式。目前已建成养老照料中心288家，服务老年人4万余人，覆盖全区2/3老年人口。在“家庭养老”面临巨大现实压力，浙江金华市以及机构养老模式难以广泛覆盖的现实情况下，统分结合模式符合国情实际，较好地实现了“保基本、广覆盖、可持续”，具有普适性和可操作性。

河北卓达：“三加三”全龄化健康享老智慧社区模式

入选评语：河北卓达集团致力打造“卓达养老”模式核心竞争力及“卓达养老”银发族养生照护系统标杆。经过10年探索，独创了由“健康、养生、享老”软服务和“居家、社区、机构”硬体系构成的“三加三”全龄化健康养生享老智慧社区模式，并成功导入了相对成熟的台湾“智慧化照护”模式，让老人获得更好的照顾，得到社会各界广泛赞誉。卓达养老模式在全国各地开发的卓达太阳城项目中予以落地及应用，成为中国老龄产业发展的一道靓丽风景。

上海“老了吧”：开创互联网智能养老新模式

入选评语：“上海老了吧”公司以养生科技结合互联网思维，应用020（线下整合+线上平台），构建互联网智能养老产业链，融“养老、养生、养心、养性”于一体。通过科技智能手环与移动终端使老人与家属无缝对接，能使儿女第一时间了解父母状况，送达关爱，为不同需求老人提供家政、医疗、出行等便利服务，开创互联网智能养老综合服务模式，令人关注。

山东钟冠：以海洋产品为核心构建健康养生产业链

入选评语：钟冠以健康文化为内核，经过多年的探索，从产品理念、生产环节、养生养老文化平台建设方面进行了一系列创新探索。通过产业化运营高质量的原生态海洋产品，同时跟产业链进行联盟，用一系列文化项目搭建中老年人养生平台，倡导中国五行养生理论，让新生代的健康养生文化真正走入寻常百姓家，构建起了新型养生养老产业模式。

北京厚德宗兴：宗亲社区养老合作社让养老不再难

入选评语：北京厚德宗兴资产管理中心以契约型基金的形式组建“宗亲社区养老合作社”，利用宗亲与社区人们之间的信任关系、利用财富及财富创造力在不同年龄阶段的分布差异进行资产配置。合作社成员退休（60岁）后至75岁前，生活能够自理，可选择回乡居住，获得城乡房租差异带来的利润;75岁后，回到城市，享受城市相对优质的医疗服务。该中心深入社区，街道和居委会，已经在北京建立10个居家养老服务点，最大限度地开发老龄资源。

湖北侨亚：机构养老现代化、社区养老智能化、居家养老信息化

入选评语：湖北侨亚集团将传统专业机构养老服务与现代科技信息技术相结合，构建起完整的机构养老现代化、社区养老智能化、居家养老信息化的“三化”养老服务体系。湖北侨亚从中国老年人实际需求出发，不断开发与完善各类养老服务产品，为更为广泛的老年客户提供高质量、高效率、个性化的系统养老解决方案，创建了集机构、社区、居家养老为一体的养老服务体系。武汉侨亚颐乐园老人村曾获“全国模范养老机构”称号。

杭州“联众模式”：异地休闲养老促进城乡一体化

入选评语：浙江联众乡村资源开发有限公司创新经营模式，在生态良好、风景优美的村落，与愿意合作的村民签订协议，由公司出资按统一标准对他们的住房进行改建装修为“城仙居”。房子的产权仍归农民所有，农民可任选两间居住，其余房间30年的使用权和经营权则归联众公司所有，期满后归还村民。投资者可以定期或是长期居住，也可以请联众公司代为出租，获得租金收益。在杭州和上海，已有不少老人成为“城仙居”的住户;而不断到来的城里人，又给当地的村民带来了提高收入的希望，“联众模式”有力促进了城乡一体化。

山东盛泉：开创国内养老上市第一股

第3篇：农村居家养老方案范文

关键词：人口老龄化；养老服务业；供给侧改革；需求调查；推进措施

一、引言

21世纪作为我国两个百年目标实现的重要时期，却也是人口全面老龄化的艰难时代。

何谓老龄化？国际上的观点是指社会中超过10%的人口年龄超过60岁，或有超过7%的人口年龄超过65岁。随着世界人口数量的连年增长，人口的组成结构也发生了巨大转变。

以我国为例，在20世纪末21世纪初，我国就已成为较早踏入老龄化阶段的发展中国家。

图1表示我国已经逐渐进入老龄化社会，截止2014年，60岁以上老年人口已经达到2.1亿，在总人口占比15.5%。

而有关部门预测，到2040年老年人口将达4亿人，将有更多的老人失去自理能力。

老龄化下发酵的一系列社会问题，最直接的是养老课题，涉及到养老服务“怎么做”的两个侧面――由谁负担（支付养老金）和由谁提供（养老服务）两个问题，其实质是怎样解决好服务老年群体。

二、研究现状及评述

1.国内研究现状分析

国内部分学者对老龄化下的社会问题研究成果如下：

马楠（2013）：传统养老模式的问题――居家养老：服务不健全、覆盖面小；机构养老：入住率低、公立养老机构数量少等。马晖（2012）：传统养老模式问题重重：家庭养老功能日趋弱化、养老机构服务质量有待提高等。传统养老模式已跟不上人口老龄化的发展趋势，养老方式应愈加社会化。关今（2012）：现代社会多元化的趋向使老年人群对养老的期望值增高，传统的机构养老服务模式已不能满足老人对生活品质的需求。

国内学者研究对现状描述较多，便于得出一般性的解释框架。但对一定范围、角度的问题在整体上把握不够，对实践指导较为有限。

本课题在借鉴理论成果和实证分析结论的基础上，力求做出更全面的理论解释，提出实施性强的解决方案和对策。

2.国外研究现状分析

人口老龄化是社会经济发展和科学技术进步的必然。以下是国外养老服务研究现状：

（1）多功能服务计划澳大利亚农村居民养老服务实验中Neumayer Bob总结：农村社区养老院的舒适住宅，能提供超过标准传统养老服务体系的舒适程度和提高老年人生活质量。

（2）日本老年家庭服务形式化的日益扩展，源于日本的社会和政治力量创造的全面国家计划――“黄金计划”以家庭形式服务于老人。黄金计划立足于制度转变，将养老服务趋同为家庭服务，以扩大在家庭服务工人的数量为基本目标来切实改变养老服务体系。

（3）欧洲和其他世界国家正面临人口年龄结构变化。有研究结论：加速的人口老龄化是一个全球性现象。拉脱维亚引入的新三级养老保险制度，旨在降低人口风险的影响，并展示该国意图提供可行的公共和私人在养老方面的组合。

国外养老服务业发展大多基于本国较高的经济水平和先进的生产技术以夯实基础，针对养老服务业提出并逐步推行相对完善的政策，刺激和推动居家养老模式发展，同时注重产品和服务的标准化、人性化，重视其硬实力保持和软实力提升，彰显养老服务的人文关怀。

中国的经济欠发达，准备尚未充足就提前步入老龄化社会阶段。欠缺的经济发展水平，庞大的老年人口基数，过早步入高程度的人口老龄化进程，决定了我国不能照搬西方的养老服务模式。因此，中国特色社会主义的养老服务业供给侧改革势在必行。

三、成都市养老服务供给情况

四川是人口大省，更是老年人口大省。以成都市为例，老年人口逐年递增，60周岁及以上老人占总人口比例逐年上升，2013年至2015年，新增60周岁及以上老年人口24.30万人，其中2015年全市60周岁及以上老年人口已达259.89万人，占全市总人口的21.17%。据预测，到2020年，全市60周岁老年人将占比25.06%。成都正以加速度进入老龄化社会，养老形势十分紧迫，急需多样化、多层次的养老服务。

在养老机构和床位供给方面，据成都市民政局统计，市内社区养老服务设施c位分布零星，截至2014年底，成都市市域范围内共计886处现状社区养老服务设施，含672处已建及在建设施，214处待建设施，全市共有养老机构257所，床位70414张。

在财政投入方面，2014年，一是投入6318余万元加强养老机构建设，建成城市社区日间照料中心324个；二是投入9600余万元，率先抓好二圈层6个区公建民营养老机构建设，优先为低保及低保边缘家庭中的重点优抚对象、失独老年人、高龄老人等提供服务；三是投入资金1.3亿元，启动三圈层7个公建民营养老机构建设。

四、成都市养老服务需求调查――以锦江区与龙泉驿区为例

我们采取随机抽样问卷调查和上门拜访两种形式，以锦江区和龙泉驿区的社区及养老服务机构为调查点，针对60周岁以上的老年人进行调查。问卷发放共300份，有效问卷276份。调查统计结果如下：

1.基本情况

（1）文化程度不一。调查问卷显示，锦江区和龙泉驿区的老年人文化程度跨度较大。无教育经历的老人占比8.7%，小学文化程度的老人占比18.2%，初中、高中（中专）文化程度分别为33.6%、19.8%，而大学本科（专科）及以上的为19.7%。

（21“空巢”老人较多。在居住方式方面，独居和与配偶居住的老人占比分别为15.2%、40.1%，而与子女同住或与未成年孙辈同住的仅占36.3%，其他形式为8.4%。可见，老年人的“空巢”现象日趋严峻。

（3）经济收入及主要来源。在收入方面，仅有5.3%的老人月收入低于1000元，月收入在1000-2000元，2000-3000元，3000-3500元阶段的老人比例为10.5%、57.9%、10.5%，月收入在3500元及以上的老人占15.8%。在生活来源方面，大部分老年人的主要经济来源为离退休金和子女赡养，其次为养老保险和劳动所得。

（4）健康状况和自理能力。从健康状况和自理能力来看，身体健康的老年人占比56.2%，有慢性疾病或做过重大手术占比43.8%。在自理能力方面，能完全自理，能部分自理和不能自理的老年人比重分别为38.3%，44.9%和16.8%。

2.需求情况

（1）最重视精神需求。经调查，老年人对精神需求最强烈。随着社会发展和物质水平的提高，老年生活被基本保障，进而对精神关怀有更强的需求，子女关照和社会关注，都对老年人的情感需求有帮助，使其得到物质和精神上的双重满足。

f21医疗卫生服务需求。从具体养老服务项目来看，选择“医疗保健”的受访者占比最高：51.2%；其次是“锻炼身体”：41.3%；第三是“生活照料”：34.1%。调查显示，医疗卫生服务是老年人最直接、迫切的需求，多数老人都有不同程度的疾病，看病难，医药费高成为其难题。老年人需要的是有效、安全、方便、平价的医疗服务。

（3）日常生活的需求。家政服务对老年人至关重要。虽然大多数老人能够全部或部分自理，但对于日常生活的家政服务需求却日益增加，如打扫房间，洗衣做饭等。此外，送餐上门，家电维修等便利服务需求也逐日增大。

（4）休闲娱乐的需求。调查结果显示，老年人以看电视，逛公园，打牌，跳广场舞等为主要娱乐，但被调查者多希望所在社区或机构能经常举办集体活动，并着力于社区的娱乐设施建设。

（5）养老模式的选择。调查了解受访者对养老模式的选择，57.7%的受访者表示，倾向于自行居家养老；34.3%的受访者倾向于居家式社区，其中年轻人与受教育程度较高的人群对此模式接受度更高，表明养老服务模式的未来趋势。

五、基于成都市实地调研情况推断我国养老服务业供给现状及问题

1.养老服务有效供给不足，供给侧政策乏力

近年来，鼓励社会资本投资养老服务的政策指向性非常明确，比如优先保障用地供应、税费优惠、财政补贴供方等，都属于供给侧政策。然而公共政策的有效与否并不仅取决于决策者的良好意愿。现实反映，社会对供给侧政策的敏感度无预期高，政策性利好未得到有效回应。

一方面是政策红利不足以产生强烈的利益刺激共鸣，投资者举棋不定；另一方面，中国现阶段发展进程中人们对养老服务的有效需求匮乏。换言之，中国尚未形成一个具有规模的养老服务市场。

2.养老服务质量差，老年人得不到真正的精神慰藉

养老服务质量差，体现在养老设施硬件及养老服务体系软件两个方面。

养老设施硬件方面：以社区养老服务举例，基础设施在各社区之间差别较大，尚未形成制度化的统一规划与建设，硬件建设不完善。因资金、政策等限制，现有养老机构多存在设施简陋、管理制度不健全等问题；少数条件好的养老机构一位难求，大多条件较差的养老机构入住率不高。如我们项目所调研的部分老年公寓管理不严，老人和陌生人随便进出，所承诺的“老有所养”堪忧，老年人身体康健和出行安全等问题亟待保障。

养老服务体系软件方面：产业服务人员大多文化程度低，护工行业评判标准参差不齐，行业准入门槛不健全，使多数养老服务业人员仅能完成简单的家政服务和日常护理，对老年人的生理需求、心理需求敷衍应对，基本不能满足老年人的高级需求而只是停留在简单的低级需求层面（马斯洛需求层次理论）。

3.产业化结构单一，养老服务种类量少且趋同

对比国外发展较成熟的养老服务机构，我国养老服务产业问题表现为经营发展结构相对单一。国内的养老服务产业目前主要分两面：

（1）养老服务业是与居家养老合为一体的家政服务，能提供给老年人的服务项目一般水平较低、范较窄、价格自成一派，不规范合理，不能提供特殊性、个性化、专业性的服务；

（2）作为传统的养老机构，对老年人的服务只停留在衣食住行、简单医疗构成的统一模式服务，经营多样性匮乏，距实现个性化定制、专业化人才对口服务、医养合一等服务目标仍有较大距离。六、推进我国养老服务业供给侧改革的具体措施

经实地调研，各方取证，文献分析等，我们认为我国养老服务业供给侧改革需做到以下方面：

1.借鉴丹麦等国先进经验，建立以社区为基础的养老服务体系

实行分级管理，即中央政府起引导作用，负责制定养老社会保障方面的政策、标准、计划和实施转移支付等宏观调控；地方政府充分发挥群众优势，承担老年人社会保障的具体工作，推动社区落实养老具体服务。进一步，社区提供养老服务的主要内容有：（1）健全医疗护理和家庭服务制度。事先对老人评估并了解需求，据此配以专业护士和服务人员，按需提供医疗、清洁、护理等服务。（2）对老年病人进行复健护理、训练和日常评价，致力恢复老年患者的生活功能。（3）因地制宜地提供就餐饮服务，餐厅就餐，或按老人需求送餐。

2.充分有效利用社会公益资金

借助政府资金和社会公益资金，防患个人养老金收入影响养老服务质量，使老人能获得相同的基础服务。如阿姆斯特丹GGZ养老机构，兴建养老社区，政府批给建筑面积由私人投资，政府据安置人数给予补贴建设。

3.建立专业化服务团队

对养老服务行业的人力资源要求重量更重质――专业水准、服务爱心。整合社会服务资源，在人才培养、就业资格和机制、薪酬待遇等方面，建立实行更先进、合理的措施制度。可将养老服务产业模式企业化，运用“特色养老服务一企业年金”的激励效应，该制度的建立能在一定程度上缓解养老服务业去产能，去库存的后顾之忧，为再就业人员提供保障，帮助养老服务业吸引留住优秀人才，通过投资助推产业结构优化升级。此外养老金管理行业作为金融业重要组成部分，应借助市场化手段为供给侧结构性改革保驾护航。

4.推行发展居家养老模式

居家养老和构建社区养老服务体系是供给侧改革供需矛盾的一个问题的两个方面，应相辅相成，统一于养老服务业的新发展方向和模式，关键措施在于转居家养老。

第4篇：农村居家养老方案范文

一、目标任务

按照“特困对象、托底保障、精准扶贫、同步小康”的工作思想，以35个贫困村为重点，积极争取国家、省、市政策、项目、资金支持，将因病致残、年老体弱、丧失劳动能力、遭受自然灾害，以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的贫困户纳入低保、五保等保障范围；对有劳动能力和劳动意愿的贫困户，通过政府救助、干部帮扶、社会扶贫等方式，解决生产困难，改善生产生活条件，着力帮扶贫困户加快脱贫致富步伐。

二、工作重点

（一）加大社会救助力度。落实最低生活保障标准。自2015年起，将人均月收入低于240元的农村贫困人口全部纳入低保范围，实现应保尽保，且月人均补差达到165元。争取省、市民政部门支持，不断增加我县农村低保对象指导数，扩大我县农村低保覆盖面，确保2020年达到全国平均水平。严格执行五保户“集中供养3660元/人·年、分散供养3120元/人·年”的标准，力争集中供养率达到70%以上，确保五保老人老有所养。认真执行“集中供养标准为1100元/人·月、分散供养为700元/人·月”的孤儿救助政策，并确保相关保障标准随经济社会发展和中央、省、市要求逐年提高。健全临时救助体系。贯彻落实《XX省人民政府关于健全临时救助制度的通知》，进一步完善《XX县城乡困难群众临时生活救助实施细则》，依据贫困程度给予因灾、因病、因残、因学等致贫家庭100至5000元不等的临时救助。扎实开展好“救急难”工作。2015年起，在乡（镇）全面建立统一的“社会救助受理窗口”，规范“一门受理、协同办理”工作流程，确保让突遇不测、因病因灾陷入生存困境的群众得到有效救助，防止极端冲击道德底线事情发生。完善医疗救助制度。落实五保户就医救助政策，新农合、大病保险报销后，医疗救助政策范围内个人负担部分由民政部门按100%救助。对贫困家庭中患尿毒症、重性精神病等8种重大疾病的患者实施大病救助。将符合大病医疗救助政策的贫困户及时纳入大病医疗救助范围，减少因病致贫返贫现象的发生。落实救灾应急政策。积极争取中央、省、市救灾资金，在救灾资金分配上适当向受灾地区的贫困村倾斜。积极创建全国、全省综合减灾示范社区，重点指导贫困村开展相关创建活动，不断提高贫困村的防灾减灾能力。

（二）加快农村供养机构建设。科学编制全县“十三五”养老机构建设发展规划，逐步改善养老机构基础设施条件。力争到2020年，县本级建成2所以上床位数不少于500张的护理型养老机构。“十三五”期间，全县力争新（改、扩）建养老机构10所（次）以上，新增养老床位600张以上，达到每千名老年人拥有床位数40张以上标准。对农村五保等贫困人口实行托底保障。按照“优先考虑、重点扶持、专门安排、单独解决”的原则，积极扶持贫困村辖区内居家养老、农村老年人颐养之家（幸福院）等农村养老服务平台建设。向上争取中央专项彩票公益金、中央预算内资金、省级福彩公益金和市级福彩公益金，重点向贫困村倾斜，确保贫困村养老服务平台等基础建设尽快达到全市平均水平。鼓励民间资本参与农村居家和社区养老服务，重点为农村低保、五保户提供日间照料、短期托养、配餐等服务，拓宽服务渠道，提升服务质量。

（三）加大社会扶贫力度。引导社会组织助力扶贫。探索建立社会组织帮扶贫困村工作机制，鼓励各级社会组织结对帮扶贫困村。对贫困村开展慈善公益活动给予人财物投入倾斜。大力开展慈善救助活动。继续深入开展“慈善一日捐”等慈善活动，筹集善款帮助贫困家庭解决生产生活困难。继续加强慈善项目包装，聚焦困难群众的实际困难，每年推出一批扶贫慈善项目，加大扶贫资金筹集力度。继续落实慈善优惠政策，对社会力量救济性捐赠中先缴入慈善会账目，凭省级财政部门统一印（监）制的公益性捐赠票据，准予在缴纳企业所得税和个人所得税时按规定在税前扣除。加大福利彩票发行力度。加大即开型专项彩票“赣南苏区·荣光”的销售力度，彩票销售所募集的公益金，县留存部分主要用于扶贫济困事业。开展人才智力扶贫活动。引导社会工作机构重点为贫困村留守儿童、老年人、妇女、残疾人等困难群众提供服务，培育发展本地化的社会工作服务模式。发挥好志愿者在扶贫助困中的积极作用，引导志愿者开展帮困济困、就业指导、产业发展等服务活动。

三、保障措施

（一）夯实工作基础。建立农村低保对象精准识别台账，根据致贫原因和对象自身情况，科学划分“常补低保户、非常补低保户、五保户”三种贫困户类型，注明因病、因学、因残、因灾、因缺生产资料等致贫原因。加强对集中供养机构的业务指导，督促集中供养机构认真履职，提高供养服务水平。分散供养的五保对象，由各乡（镇）政府或各村委会、受委托的抚养人和五保对象签订五保供养三方协议，明确权利和责任，确保分散供养对象合法权益不受侵害。

第5篇：农村居家养老方案范文

关键词:养老模式;家庭养老;自我养老;社会养老;社区养老

在世界进入老龄化的背景下,我国先于我国的经济发展水平提前进入了老龄化社会。与人口老龄化直接相关又亟待解决的问题就是整个社会老年人口的养老保障问题。与城市相比,现在和未来农村人口老龄化的速度和程度均会高于城市。据第五次人口普查数据显示,农村老年人口大约占全国老年人口的2/3,农村65岁以上人口占总人口的7.35%,而城市是6.30%,农村老年人口不论从绝对数量还是相对数量都占据多数。中国农村比城市率先进入老龄化社会,但农民这一数量巨大却在“二元经济结构”中处于弱势的群体并未被纳入城镇统一的社会保障范畴。

对于养老模式,学术界没有统一的界定,此种含义的还有“养老方式”、“养老形式”、“养老制度”等等。刘从龙认为,目前家庭养老是老人在收入来源和生活安排上均依赖于家庭其他成员;如果老人有自己的收入来源,自己料理自己的生活,即为自己养老;社区(含乡镇企业)养老指集体经济实力雄厚的乡村或乡镇企业,仿照城镇企事业单位的退休办法,给老年人发放养老金。社会养老指实行养老保险,由社会统筹解决养老问题。本文将使用此种分类方,对我国农村现行的几种养老模式进行分析。

一、家庭养老

学术界目前在养老内容上已基本达成一致,认为养老涉及经济或物质的供养、生活照料、精神慰藉三个方面。穆光宗在《家庭养老面临的挑战及社会对策问题》一文中提出最具代表性的观点,认为根据其“养老支持力”的来源,可将养老模式进行区分。所谓家庭养老顾名思义就是主要由家庭成员来提供养老资源的养老方式和养老制度。在我国广大农村中,老年人仍与子女孙辈们居住,形成三代同堂或四代同堂的大家庭。

家庭承担着农民养老保障的功能,赵瑞正学者在其著作《中国农民养老保障之路》中进行的千户农民调查和百户老年农民调查的数据显示:一是绝大多数的老年农民居住在家。1000名被调查者中与子女、父母、配偶居住在一起的比例之和为86.7%。二是老年人的生活来源和生活照料主要依靠家庭。关于生活给和生活物品的供给,1000名被调查者中主要依靠儿孙、自己或配偶的占98.8%。关于生活照料的,1000名被调查者中主要依靠儿孙、自己或配偶的占97.6%。在关于感情抚慰和生产劳动的调查中,依靠家庭的比例分别是92.8%、94.1%。三是老年农民的医疗费用主要由家庭承担。完全由自己承担、儿孙承担和由儿孙与老人共同承担医疗费的比例达到96.6%。

尽管家庭承担着农民养老保障的功能,但是不得不承认的是,伴随着经济的发展,大量农村剩余劳动力转移到城市,在农村出现了大量的“空巢家庭”,并且养老成本也在不断的增加,使得家庭的经济负担日益加重,在沉重的经济负担面前,赡养老年人变得力不从心,除此之外,农村的“孝”文化也在减弱。上述种种使得我国农村的家庭养老面临巨大的挑战。

二、个人养老

个人养老(自我养老)是指老年人自身解决自己的养老问题。为此,老年人平时要进行经济、健康和情感三个方面的储备。众所周知,在中国的传统养老观念中,老年人一般处于被动地位,把自己的晚年生活保障全部都寄托在子女或晚辈身上,“养儿防老”的观念被视为天经地义。然而随着农村人口结构的变化以及人们观念所受国际经济背景的影响,个人养老的观念和现实正在中国出现。

在农村推行至今,土地一直都是以户为单位的农民家庭维持生计的主要手段。绝大部分,尤其是偏远地区和第三产业不发达地区的农民,吃、穿、住、用都依赖于土地的产出。简单的农业生产使家庭收入有限,子女无法完全承担父母的养老费用,再加上60岁左右老人的身体还能胜任不少的农活,就形成了只要还有劳动能力就不谈退休的情况。他们通常靠耕种责任田来保证口粮,靠种棉花、养猪、养鸡等来换取日常零用钱。由于老年人生活节俭,他们的劳动收入基本上能够满足自身的生活开支,所以他们不愿也不需要完全依赖子女的供养。子女只是在老人完全失去劳动能力或在老人生大病的时候,才对老人进行经济资助和生活照料。类似个人养老独立型的人,随着农村经济的发展将会增多,也是目前农村养老保障的发展趋势之一。这种养老方式,在我国农村地区的富裕家庭,有较多经济和社会资源的老年人,采取此种养老方式的较为普遍。目前,还有些学者倡导建立村民养老“个人账户”。主张农村居民从年轻时就开始为养老做积累准备,实现个人收入的终生调配,这也是实现自养的一种途径。

此种养老模式在老年农民的身体状况随着年龄的不断增长而不断弱化,发生危机,因此个人养老具有不稳定性。当老年农民年老或是生病不能够再自己参加劳动,取得必须的生活保障时,就必须要借助家庭中的子女来取得生活上的保障。所以个人养老并不是纯粹的个人养老,往往到了后期会穿插家庭养老。

三、社会养老

社会养老是与家庭养老相对的一种养老形式,它是指主要由家庭之外的国家、社会、集体等来提供养老资源的养老方式和养老制度。一般来说,社会养老是与社会化大生产联系在一起的正规养老制度,而家庭养老则是一种依靠血缘亲情和道德约束来维持的非正规养老制度。

农村社会养老的形式主要有农村社会养老保险、农村五保供养、农村最低生活保障等。农村养老保险是依据民政部门1992年《县级农村社会养老保险基本方案》实施的,以保障老年人基本生活为目的,坚持资金个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持。但是由于农村的经济发展水平,农民的收入水平低,及农民对农村社会养老保险缺乏信心等原因,大多数的农民都选择了最低的投保档次2元/月。这样如果农民在缴费10年后开始领取养老金,每月只能领取到4.7元,缴费15年以后也只能领取9.9元养老金,如此少的金额根本不能起到农民养老保障的作用。

五保户供养制度是更具1956年《高级农村合作示范章程》规定对丧失劳动力,无依无靠的老、弱、孤寡残疾居民进行“五保”,即“保吃、保穿、保住、保医、保葬”。1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》,五保供养工作初步进入制度化、规范化阶段。2006年国家对此条例进行修订,经原先的从乡统筹、村提留中筹集资金,修改为主要由财政保障,尽管五保制度在日趋完善,但是保障的对象只是农村的极少数人。据统计,2000年中国农村65岁以上的人口有5938万人,社区五保老人有188.9万人,占整个65岁以上老年人口的3.18%。此外,据民政部的统计,目前,全国符合五保条件的全国有570万人,已经纳入到五保供养体系的仅有320万人,由此看来,五保制度并未实现所谓的应保尽保,其覆盖范围还是有限的。

1995年民政部在部分地区开展农村最低生活保障试点工作。在高峰期的1997年,全国曾有900多个县开展了试点,但大多数试点仅仅覆盖了县、镇中拥有城镇户口的人群,仅南方的一些富庶村镇惠及农民。并且由于农民的实际收入受自然气候及农产品市场价格等相关因素的影响,时高时低,具有不确定性,难以表现出一个常态,因此,认定最低生活费用的领取资格就显得比较困难。2006年,1509万农民享受最低生活保障,其中包括一些老年农民,但是收益的老人仍是占众多农村老年人口的少数。

四、社区养老(集体养老)

在各种养老方式中,农村社区养老服务的提供是缓解农村养老压力的一个具有生机和活力的途径。社区养老(集体养老)指以村为基本单位,并作为资源配置主体对社区内的老年人口提供养老保障。村落社区是国家与农村社会的交接点,也是国家与农民联系的中介。特别是随着人口老龄化高峰的到来,人均寿命的延长和计划生育政策的实施,中国家庭规模不断缩小,以往的“金字塔”型家庭结构逐步被“倒金字塔”型结构代替,尤其是“空巢家庭”的出现,社区养老就自然成为应对这一挑战的有效途径之一。

有关研究表明,农村社区养老是由社区组织以保障让区内老年农民基本经济和精神文化生活以及日常生活照料为宗旨,以社区经济和民间赞助为主要经费来源,以灵活多样、经济实用为原则的养老制度,具体包括经济保障、生活保障、医疗保障、精神生活保障等内容。它是在村集体具有一定经济行为能力或村民有一定互助意识的基础上,通过自我开拓、自我创新而形成的养老模式,具有因地制宜、灵活度高、便于协调、前景广阔等优点,更加贴近农村老年人的生活,也能有效改善农村老年人的生活质量。

但是农村社区的发展也面临着诸多的困难。首先是村集体经济积累不足。造成了分散经营的农业生产格局,导致集体经济薄弱,乡村集体经济积累薄弱。尤其是取消农业税之后,原来依靠的农业税附加被截断,农村集体两村干部的工资都难以保障,农村社区养老服务更无从谈起。其次是服务提供主体匮乏,服务人员素质低。从整体上讲,大部分中国农村地区的老年服务仍是空白,农村地区对老年人的生活照料基本上完全依靠家庭,农村中既没有社区养老的意识,也没有社区养老的条件。其最根本的原因是经济条件达不到,服务设施和服务人员缺乏,农村社区养老服务缺位。再次是村民互助意识粗放。虽然农村村民之间的互助比较常见,但是往往只是个体或家庭间的互助,缺乏有组织的互助互济和相关的制度建设。最后是社会对老年人养老的关注不足。目前社会对慈善事业及福利事业往往关注教育、医疗、城市贫困人口方面,对老年人福利的关注相对较少,尤其是农村老年人的养老问题方,没有引起社会各界的重视。

综上,除了上述四种比较典型的养老模式外,目前农村还存在着居家养老、居家式社会养老、售房养老等各种的养老模式,无论采取哪种具体的养老模式,或是采取集中养老模式综合的养老体系,其最终的目标都应该是,改善农村老年人的养老条件,使得农村老年人在一种经济宽松的条件下颐养天年。

参考文献:

1、汪沅.中国农村养老保障制度改革研究[D].东北师范大学,2008.

2、赵瑞正,王爱丽,任伶.中国农民养老保障之路[M].黑龙江人民出版社,2002.

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5、杨燕绥等.建立农村养老保障的战略意义[J].战略与管理,2004(2).

6、李宗华.转型时期我国农村养老保障模式研究[D].山东大学,2007.

7、周绍斌.农村人口老龄化与老年保障研究[M].中国人口出版社,2003(4).

第6篇：农村居家养老方案范文

一是积极推进乡镇（街道）建立“一门受理、协同办理”的社会救助机制，健全完善了《城乡医疗救助暂行办法》和《临时救助制度》，规范了程序、提高了标准，对符合医疗救助的贫困患者政策范围内住院自付费用救助比例达到了55%以上。截止目前，已解决医疗救助10.5万人次1868.3万元，解决临时救助1.5万人次673万元，其中春节期间慰问困难群众300余万元。二是全面落实五保供养政策，切实加强敬老院管理，帮助7户不宜集中供养的五保对象申请维修改造危房，4100名五保老人生活质量不断提高。在清溪敬老院建立了区域性养老服务中心，推进了公办民营养老机构改革试点工作。三是进一步健全自然灾害防控机制，制定完善了《救灾应急预案》，积极开展敬老院消防应急演练、突发自然灾害救灾应急演练，举办防灾减灾专题知识宣传。

一是巩固提升双拥创模成果。以新一轮省级双拥模范区创建为契机，全面落实优抚安置政策，积极开展拥军优属慰问活动。春节期间走访慰问驻区部队11个，看望了我区健在的4名原抗战老兵。主动公开抚恤标准，按时足额发放抚恤金，积极做好抚恤定补对象动态管理。认真做好2014年度冬季退役士兵接收、审查和培训工作，及时发放安置补助金。做好了2015年转业士官报到接收工作，拟定了安置方案。积极解决重点优抚对象“三难”问题，今年上半年为10户重点特困优抚对象维修住房，为 135名优抚对象解决大病医疗救助资金。二是开展烈士英名录编撰工作。加强与文广体局、区党史办协调，广泛收集整理烈士生前事迹，编撰烈士英名录。三是在航空港工业集中区广场以铸铜人物群雕形式，打造以抗洪抢险为题材，以弘扬抗震救灾伟大精神，体现军民鱼水情谊的永久性“双拥”广场。四是全力做好涉军维稳工作。制定了重点人员包案责任制，同时做好了各类重要人员的稳控工作。区上拟定拿出40个公益性岗位解决未实行岗位安置的三、四级退役士官的后顾之忧。通过整合民政政策，对家庭生活特别困难的人员采取关爱行动、临时救助等社会救助形式，予以关心照顾，确保了涉军群体的稳定。

一是城乡社区建设稳步推进。切实抓好城乡社区公共服务设施建设，重点是协调做好__城区望城、江村街等9个社区建设的用地规划、建筑设计、功能配置等工作。目前，通过政府划地、部门指导、街道主管、社区自筹、业主合作的模式，有5个社区办公服务用房建设正有序推进。二是基层民主法治稳步推进。认真做好基层社会治理工作调研，全面加强村居干部培训工作，深化全区村（居）务公开工作，进一步健全基层议事、公开、监督等机制，深入开展民主法治示范村（居）、和谐社区创建活动。目前，按照相关标准和要求，我区5个市级新型和谐社区和5个市级民主法制示范社区创建工作已完成65%，其中__街道办__街社区荣获第六批“全国民主法治示范村（社区）”称号。三是区划地名工作有序推进。按照新型城镇化要求，有序推进行政区划调整改革，进一步优化行政区划设置，已完成__、__、__、__乡设镇上报工作。积极落实小龙物流园区一期还房社区建制调整，做好勘界、界线联检工作，开展平安边界线创建活动，精心组织开展全区第二次地名普查工作。

一是大力推进养老服务体系建设。针对河南鲁山县老年公寓发生的火灾事件，商请安办、公安、消防等部门，对全区养老机构进行了安全大排查，对公办养老机构发整改通知书36份，取缔不合格民办养老机构2处。通过积极争取，政府在青松林海划拨75亩土地，招商引资兴办民办养老服务设施，已完成项目选址、公告、考察，目前正在进行投资协议谈判工作。建设城乡社区日间照料中心4个，农村日间照料中心1个，其余5个城市日间照料中心已完成项目选址、立项等前期工作，完成全年目标任务的68%。大力发展居家养老服务，今年为全区10200名困难家庭失能老人和80周岁以上老人提供生活照料、康复保健、法律维权等服务。二是公共事务管理水平逐步提升。不断加强老龄部门自身建设，提升老龄工作整体水平。按照国家3A级婚姻登记

机关评定要求，对原婚姻登记办公场所进行了改扩建。继续推进殡葬改革，积极开展惠民殡葬，为特殊困难群众约123人免除了基本殡葬服务费用。安置22名弃婴，并为全区482名孤儿购买了医疗保险，为一名兔唇弃婴进行了康复治疗。积极开展“慈善情暖万年，新年关爱”、“福彩进社区帮困慰问活动”、“青苗助学”等活动，200余名特困家庭、困难学生生获得资助，解决了他们生活上的实际困难。一是全面公开群众关注热点。加大民政信息网站建设和政务信息公开力度，全面实施城乡低保、特困人员供养、医疗救助等社会救助信息和办理程序公开，今年7月底将举办行政办公开放日活动。二是低保审批更趋规范。积极推进分类施保、限期施保，进一步巩固低保清理核查成果，严格执行城乡低保评议方案，严把民主评议、公开公示、审核审批关口，调查处理群众举报52起，确保做到应保尽保、应退尽退。强化低保数据录入工作，全程做好指导督促，目前已完成总量的95%，名列全市前茅。三是精准救助重点民政对象。对全区五保、孤儿、重点优抚对象进行了全面清理，结合去年的低保清理，全面准确掌握了全区特困供养人员的基本信息。四是以兜底扶贫为己任，推进救助、扶贫政策相衔接，目前区上出台了《关于进一步加强扶贫攻坚工作的意见》，明确了兜底扶贫控制在3%以内。通过医疗扶贫资助，特困扶贫资助，教育扶贫资助，危房改造扶贫资助筑起了“两不愁、三保障”输血式扶贫保障线。建立了特困群众基本生活信息台账，全面清理掌握特困人员基本信息，实行动态管理、精准救助。五是强化专项资金管理。开展民政专项资金的督查。针对民政经费支出项目多和资金流量大的特点，与区财政监督局对全区32个乡镇（街道）民政专项资金使用情况进行了专项检查，出具了整改通知书，并督查整改的进度和效果，检查、整改结果专报区委、区政府。与区财政局联合制定了《__区民政专项资金管理暂行办法》，明确了民政专项资金的使用范围和原则，拟定下半年与财政局联合举办民政专项资金管理工作培训班，指导各乡镇（街道）进一步完善有关专项资金管理制度和措施，确保各专项资金使用准确拨付及时。

半年来，全区民政工作突出重点、狠抓落实、整体推进，取得了一定成绩，基层政权建设、双拥等工作得到了省市民政部门的充分肯定。但工作中也还存在一些不足之处亟待改进。突出表现在：一是民政资金自然增长机制尚未全面建立，民政工作所需资金与实际投入差距仍然很大，供需矛盾凸显；二是养老、殡葬等民政基础设施落后，从一定程度上影响了民政职能的履行和民政作用的发挥；三是民政干部的创新思想和业务能力参差不齐，应对新形势下民政工作的水平和能力有待进一步提高等等。所有这些问题都有待于在今后的工作中加以解决和克服，以推动全区民政工作的全面发展。

下半年，我局将立足实际，认真履职，着力推进各项民生工作，着力提高人民群众生活水平，着力促进__经济发展、社会和谐稳定。

一是推进社会救助长效化。严格落实低保审批程序，做到应保尽保，按时完成数据录入工作。认真落实分类施保要求，不断提高特殊人群的保障力度，完成低保资金区级打卡直发。提高信息公开力度，制定信息公开实施办法，做好对城乡低保、特困人员供养、医疗救助、临时救助等社会救助信息的及时公开。积极协调相关部门，对各类民政对象实行社会化发放。

二是推进养老服务人性化。切实加强民、公办养老机构建设，协调相关部门，积极推进青松林海民办养老项目建设，力争今年内开工建设。大力推广居家养老服务，积极购买服务的养老模式。加快日间照料中心等项目的建设，提供形式多样的养老模式。加大力度对区内民办养老机构清理力度，与消防、安办、公安等部门联合执法，对新建、已建未达标的民办养老机构进行坚决的清理。积极推进老年人意外保险工作，力争购买人数达到全区老年人口总数30%。

三是推进优抚安置高效化。进一步建立健全优抚对象自然增长机制，加强对各类优抚对象的科学管理。积极推进在青居新建革命烈士林修杰爱国主义教育基地。着力做好“解三难”工作，搞好涉军维稳和矛盾化解。妥善安置年度城镇退伍义务兵和转业士官就业，并广泛宣传新的安置政策，大力倡导和推进退役士兵自谋职业。

四是推进城乡社区建设现代化。加强社区阵地建设，打造5个试点社区，积极协调有关部门解决土地和配套设施。积极推进__街道小龙门社区信息化建设试点工作。

第7篇：农村居家养老方案范文

    中国自1999年开始进入老龄化社会。人口老龄化趋势要求中国政府扩大公共养老金支出，同时提高个人养老金的平均给付水平，以满足老年人的基本生活保障和其他养老福利需求。但是，在“未富先老”的发展格局下，中国养老财政面临着巨大的支付压力，主要表现为基础养老金支付负担系数大、养老金历史欠债多、养老保险制度转轨的成本压力以及老龄化背景下养老福利服务建设的财政需求增多等问题。

    中国财政的中长期规划也应及早考虑养老费用问题，以应对“白潮”带来的挑战。那么在未来数十年里，中国人口老龄化会呈现怎样的发展趋势，养老财政的支付水平如何确定，养老金支付应占财政支出多少比例以及如何减轻养老财政负担，这些关于养老财政支出与负担的问题已成为不同领域学者、专家进行人口老龄化研究的重要内容。综观国内外的相关研究发现，目前有关养老财政支出的研究缺乏系统性、综合性和前瞻性，相关研究主要集中在基础养老金支付以及养老金缺口负担、制度转轨负担方面，对于新兴的农民工养老保险、新农保以及养老福利服务事业的研究较少，关注度较低，而且缺乏对全国范围内老年人养老财政负担的测算研究。因此，加强对中国养老财政支出的预测与评估研究，分析中国的财政支付能力，为可能出现的养老财政危机做好思想及措施准备，以提高中国养老财政支出的科学性和时效性，进而保障全国的老年人能够过上较为体面的晚年生活。

    二、中国养老财政支出与负担

    综合不同学者针对养老财政支出内容的观点，养老财政支出既包括针对老年人个体的退休金、医疗保险费用的支出，又包括面向全体老年人的养老福利服务与福利设施建设投资。当前，企事业单位的退休金多以养老保险形式体现，国家也在向农村居民、农民工、城市个体职业者或无职业者提供相应的养老保险。同时，国家不断地通过财政拨款的形式加强养老机构建设、推行社区居家养老服务，为老年人提供养老福利服务。养老财政负担主要源自过多的老年人口数与有限的财政供给之间的矛盾以及养老金改革背景下新旧养老金制度转轨的高成本等现实状况。当然，养老财政管理与经营不善，以及养老金支付主体责任不清等问题也会加重养老财政负担。

    (一)养老保险的财政支出与负担

    中国养老保险主要由城镇职工基本养老保险、农民工养老保险、新农保组成，城镇居民养老保险正在进行试点工作。目前对养老保险的财政压力研究主要从养老保险的财政收入与支出情况、不同类型养老保险特征与缺陷以及养老保险财政支出存在的问题进行研究。

    1.养老保险的财政收支情况

    关于养老保险财政支出的综合研究比较少，学者多从养老金赤字可能达到的金额、影响以及如何扭转养老金收不抵支的发展趋势进行深入研究。马军、翟凡(2001)运用可计算一般均衡模型，模拟保持现行制度、扩大覆盖范围、提高退休年龄等几种情况，基准仿真结果表明，保持现有的养老保险制度，养老金赤字到2020年将达到550亿元，同时覆盖面扩大将会恶化养老金赤字，到2050年养老金赤字高达7660亿元。社会保障课题组(2008)从扩大养老保险覆盖面的角度出发，建立人口预测模型和养老保险缴费、支出和平衡预测模型，建立价格、生育率、死亡率、工资增长率、城市化水平、劳动力参与率、就业率、投资回报率等相关假设，根据不同的政策目标，即是否适时提高缴费率、降低退休金相对水平，①是否覆盖城乡，是否推迟退休年龄进行分组预测。预测结果表明仅仅覆盖城市地区的养老保险体系不可持续，在2022年支出将大于收入，“基金存量达到峰值16.8万亿元，并在2031年转为负值”。②马军、翟凡和社会保障课题组都考虑到覆盖面以及退休年龄的影响，并进行相关预测，然而在预测结果上有差别，马军、翟凡认为覆盖面扩大造成的养老金赤字恶化情况较为严重，而社会保障课题组则认为其影响不大，只是将收不抵支出现的时间提前两到三年。

    曹艳春、路锦非(2010)从制度整合视角，首先提出上海养老保险制度的整合建议，进而对镇保、农保转化为城保引起的财政收支变化进行分析，指出实现制度整合不会给财政造成太大的压力。并在此基础上建立了养老保险长期精算模型，在对养老金缴费、领取人口、GDP增长率、社会平均工资增长率、养老保险覆盖率、养老保险缴费和支付比例等变量进行假设基础上指出“不考虑上海已有养老保险基金账户盈余或赤字的前提下，若考虑历年的累积结余，上海市自2046年出现财政赤字，到2050年累积赤字金额达1.39万亿元”。③

    2.不同类型养老保险的财政支出与负担情况

    学者对养老保险财政支出与负担的分类研究主要体现在以下几个方面：

    (1)基础养老金财政支付

    中国养老保险制度实行多轨制，公务员机关、事业单位和企业养老保险制度采用不同的标准，其中公务机关、事业单位的养老金由政府包揽，企业员工养老金中政府承担着支付基础养老金的责任，这些养老金的支出均属于政府财政支出的内容。周小川(2001)指出从2025年起，政府每年需要拿出5000亿元到14000亿元来维持退休职工的基本养老保险。④一些学者还指出人口老龄化加剧，养老保险待遇提升，基金负担系数扩大、骗取养老金现象、提前退休等因素将会进一步加重中国的养老保险财政压力(成志刚，2002；郝燕燕，2005)。

    做好养老财政预算、对养老金进行科学精算是减轻养老财政压力的重要途径。V. Gopalakrishnan、Timothy F. Sugrue(1995)提出在对养老金进行精算假设时需要考虑折现率、薪金递增率、退休金计划预期回报率等经济变量，而Marilyn Oliver(2009)在进行经济假设的基础上提出需要进行人口假设的观点，认为需要考虑退休率、死亡率等人口因素，此外将通货膨胀也引入到经济假设中。2007年《PWC 2006 Survey of Actuarial Assumptions》一文在对英国养老金制度分析的基础上也明确提出了不同的预期寿命、死亡率以及投资收益的假设会影响养老金的精算分析。国外学者关于养老金精算问题的研究为中国学者展开基础养老金财政支付预算研究提供了经验价值。目前一些学者已经开始探讨中国基础养老金的支付能力研究，不同学者的研究争议在于把养老金当成确定性年金还是不确定性年金。邓大松、刘昌平(2001)，贾宏波、温源(2005)等学者把养老金当作确定性年金来研究，通 过比较缴费现值和养老金现值分析中国基础养老金支付能力，其中预期寿命使用人口生命表预测，缴费现值由缴费率、利率、工资求得，而养老金现值则是根据利率和养老金等变量得到。而张勇、陈耕云(2008)则是从养老金不确定性的角度出发进行研究，指出运用人口预期寿命是不准确的，应当把死亡率直接引入模型之中。在此基础上，他们运用缴费率、计发比例、法定退休年龄、养老金增长率、工资及其增长率、起始工作年龄和死亡率等变量制定了精算模型，对缴费、养老金进行预算，指出缴费率、计发比例、法定退休年龄、养老金增长率、工资及其增长率、起始工作年龄、死亡率、性别等对中国养老金支付能力均有影响。

    关于如何应对中国的养老金隐性债务以及老龄化问题，一些学者在提出提供财政补贴、延长退休年龄、提高缴费率等具体措施的基础上指出扩大基本养老保险覆盖面也是一种政策选择。Noriyuki Takayama(2002)在研究中国养老金改革问题时，认识到养老金财政赤字问题，希望通过更大的鼓励参与即扩大养老保险覆盖面来解决中期和长期的财政问题。王小春、陈鸿雁(2009)，刘翠霄(2003)认为扩大养老保险覆盖面可以减轻财政支付压力，因为覆盖面扩大客观上使转轨成本的偿付时间与人口老龄化带来的养老金支付压力时间彼此错开，避免双重财政支付的重叠。但是这些学者仅仅是考虑到了短期内的压力减轻作用，并没有全面认识到扩大养老保险覆盖面可能带来的问题。一些学者指出扩大养老保险覆盖面可能造成长期内的养老金支付负担。

    (2)农民工养老保险财政支出

    中国在2009年公布了《农民工参加基本养老保险办法》，将农民工纳入城镇养老保险模式以扩大养老金制度覆盖面。刘玮玮(2010)对2010-2050年农民工养老保险每年的收支进行了精算分析，综合考虑假定退休年龄、参保年龄、2010年的农民工数量、农民工各年龄段参保的人数、各期农民工新参保人口数、最大存活年龄、农民工的平均缴费工资、城镇职工平均工资、实际工资年增长率、农民工个人账户平均缴费比例等因素，指出2010年到2040年期间差额是逐渐增大的，不会对财政造成太大压力，但是在2050年农民工退休以后会出现收不抵支的情况。认为吸收农民工参加养老保险在短期内能够缓解中国养老金资金缺口的压力，但是从长期来看仍会带来财政负担。⑤其精算没有考虑盈余再投资，预测存在偏差，但是在理论上解释了农民工养老保险可能带来的财政负担与压力。

    (3)新农保财政支出

    中国自2009年开始实行新农保的试点工作，并计划在全国范围内推广。新农保制度打破了传统的政府财力不足论，建立政府补贴机制，加大各级政府对新农保的财政投入。多数学者认为目前政府的财政补贴是有必要也是可行的：从公共财政理论角度看，新农保公共产品的本质属性要求公共财政给予支持(何春玲，2009)；根据社会扣除理论，“社会保障基金需要在社会产品分配给个人之前做储备性的扣除，这是中国财政分配的理论基础”(陈淑君，2009)；⑥从现实角度看，中国政府具备充足的财力来推动新农保(刘昌平、谢婷，2009；曹文献、文先明，2009)。《Economic Survey of China 2010：Providing Greater Old-age Security》一文认识到中央政府与地方政府在新农保中的责任分担问题，在主张政府财政支持的基础上指出现行的新农保更多的由地方财政负担可能造成新农保的不可持续性，主张由中央政府转移更多的新农保费用。

    学者在主张新农保政府财政补贴政策的基础上对新农保的财政支出进行了研究，目前对新农保财政支出的研究有以下几个出发点：其一，确定新农保的各级政府财政分担。米红、王鹏(2010)对新农保制度模式与财政投入进行实证研究，引入政府有限财政的观点，在认可财政分担责任的基础上进一步指出财政承担的责任是有限且适度的，提出省、市、县三级财政制度的资金分担与优化模式，同时运用仿真技术预算出中西部20个省新农保制度财政补贴支出占财政收入的比值，估计将会在2029年达到预测峰值；其二，确定新农保采取何种补贴方式。刘昌平、殷宝明(2010)建立年度平衡的现收现付制财政补贴模型以及阶段式平衡的现收现付制财政补贴模型，在模型基础上设计出三种评估方案，即年度平衡的财政补贴模式加待遇补贴、阶段式平衡的财政补贴模式加待遇补贴、阶段式平衡的财政补贴模式加缴费补贴。假定现收现付制养老金财务平衡周期、平均缴费期、平均给付期、农民人均纯收入、人均纯收入增长率、投资收益率、利率等变量，对三种方案进行评估，得出补贴缴费的现收现付制阶段式财政补贴机制更适合于财政补贴型的新型农村社会养老保险制度。

    纵观上述研究可以发现，目前很少有学者以预测新农保带来的财政支出与压力为目的进行研究，新农保的财政支出预测还是一个空白的领域，还没有被纳入养老财政支出与负担研究体系中。同时，学者的研究重点放在了地方财政上，忽略了对中央财政应承担的新农保财政责任进行研究。

    (4)城镇居民养老保险财政支出

    中国城镇无业居民的养老问题至今没有全国性的制度保障，仅仅有北京、成都等几个发达地区依靠地方财政建立了城镇居民养老保险政策。赵湘平(2010)指出不解决这些居民的养老问题，中国政府将会面临严重的社会压力。张时飞(2009)提出了建立城乡无社会保障老年居民养老保障的建议，对基本实现养老保障制度全覆盖所需财政支持进行了静态估计，他假定保障人数为1亿老年人，其中农村老年人为7000万，城市养老待遇为每人每月200元，农村养老待遇为每人每月100元，估算出在全国普遍建立城乡无社会保障老年居民养老保障制度，年需资金1420亿元。⑦但是其采用的估计方法过于笼统，没有考虑到区域差异、人口变动等因素的影响，忽略了这一制度建立是一个动态过程，其待遇补贴、老年人口数均是可变的，因此城乡无社会保障老年居民养老保障制度建立的财政预算也就相对复杂。

    3.隐性债务支付与转轨压力是养老财政的主要问题

    隐性债务和转轨成本是研究养老金支付与制度接续问题时出现频率很高的名词。隐性债务存在于代际之间，即在职职工缴纳的养老保险费用不足以支出退休人员的养老金，所造成的欠债；转轨压力来自新旧养老金制度整合与接续时所需支付的改革成本。当前学者研究主要对养老金支付能力进行预测，从提高投资收益率、缴费率、延长退休年龄 、调整计发比例和养老金增长率等角度提出增强支付能力的措施以减轻国家财政负担。

    在企业养老金制度改革过程中出现了养老金隐性债务问题。那么应当由谁来承担养老金隐性债务的责任呢？一些学者认为政府是养老保险隐性债务的责任主体，应当承担隐性债务支付责任，因此需要加大政府对养老保险资金的财政投入力度(刘翠霄，2003；王利军，2006)。然而卢驰文(2008)认为并不是所有的隐性债务都是政府的责任，统筹账户基金的隐性债务可以通过代际转移实现，只有个人账户的隐性债务才是政府的财政责任。⑧黎民、曾永泉(2004)从博弈论的理论角度出发，认为政府和企业在隐性债务问题方面存在博弈行为，政府把自身责任转嫁给企业，一些企业不愿承担责任，逃避缴费，迫使政府以一次性转移支付的方式解决隐性债务，增加财政支出负担与压力。⑨总体来看，多数学者认为由政府承担隐性债务责任的思想是一致的。在明确了政府是养老金隐性债务责任主体的基础上，一些学者开始对中国养老金隐性债务进行预算模型研究。

    国外关于中国养老金隐性债务的精算研究主要是由世界银行进行的。隐性债务概念理解歧义导致学者对隐性债务预测方法手段的区别，世界银行主张运用终止法⑩计算一个国家或者地区的隐性债务。世界银行(1997)对中国的养老金老人债务与中人债务进行预测，选取中国1995-2050年的人口、劳动力、劳动生产、工资增长和GDP作为研究对象，对适龄劳动人口、人口抚养率、退休年龄、工资增长率、实际回报率等变量进行适当假设，指出老人隐性债务为6813亿元，在职职工隐性债务为12363亿元。(11)此后，在2000年，世界银行采用精算法对中国城镇劳动人口和退休人口的隐性债务进行预算，认为中国的隐性债务规模为74780亿元。Robert Holzmann、Robert Palacios、Asta Zviniene(2004)虽然没有单独对中国的隐性债务进行研究，但是提供了一些思想支持。他们分析了隐性债务的替代定义，为目前养老金隐性债务概念不清的现状指明方向；同时在研究模型预算隐性债务时指出工资增长差异以及替代贴现率是重要影响因素。

    除了对企业养老金制度改革带来的隐性债务压力进行研究外，也有学者开始对其制度转轨带来的财政压力进行预测。近年来中国事业单位和公务员机关的养老保险制度改革逐渐提上日程，卢驰文(2008)对机关事业单位养老保险制度转轨的财政压力进行了分析，根据《中国劳动统计年鉴(2005)》的相关数据，运用机关事业单位就业人数和平均工资计算出应缴纳的基本养老保险费总额，并且将基本养老保险费与机关事业单位离退休费用总额进行比较，估算出机关事业单位养老保险制度转轨时的财政压力。杨燕绥、胡乃军(2010)在财政支出比较视角下对公务员制度改革提出发展建议，即实行公务员养老金的三元组合，他们指出政府财政在公务员养老保险制度中承担着支付基础养老金、部分职业养老金、廉政奖励养老金的责任。以2007年为分界点，制定出新旧制度比较模型，运用公务员工资、工资增长率、公务员人数等变量对新旧制度下的财政支出进行预算并比较分析，认为最初新制度支出高于旧制度，但随着时间推移会逐渐小于旧制度并保持此优势。

    (二)老年福利服务的财政支出与负担

    在人口老龄化发展迅速，基本养老保险尚未全面普及，老年人养老问题突出的背景下，养老福利服务逐渐成为应对养老问题的必要举措。发展养老福利服务需要政府的财力支持。桂世勋(2004)针对上海市提出整合社区为老服务的财力资源，主张市级、区级公共财政投入社区为老服务建设中，以年人均标准以及社区内老人人数为标准确定投入规模。(12)2005年，民政部开展养老服务社会化示范活动，主张“建立以国家、集体投入为主导，以社会力量投入为新的增长点，以居家养老为基础，以社区老年福利服务为依托，以老年福利服务机构为主干的老年福利服务体系，将发展老年福利服务的资金列入财政预算，并对社会力量兴办的老年福利服务机构给予政策和资金支持”。(13)财政投入于老年福利服务事业发展主要用于以下几个方面的建设：

    1.社会福利机构

    中国社会福利机构的发展方向是民办公助，在积极促进民办养老机构发展的同时，政府需要对养老机构给予一定的财政补贴。目前中国还没有统一的补贴原则及标准。民政部主张“对于处在建设阶段的社会福利机构可以按规模、投资额等给予相应的资助；对于已经建成的社会福利机构，可以按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴”。(14)毕素华、陈如勇(2005)在《发展民办养老机构的若干思考》一文中指出政府对养老机构的补助应当以社会需求和解决养老问题的实际效果为依据，而不应以机构的性质为依据，实现养老机构的公平竞争。(15)目前，学者对于中国社会福利机构财政投入的研究较少，张时飞(2009)在研究中曾经探讨过中国新增养老床位的财政需求，以单床位一万元左右的政府财政补贴为标准，估算政府所需财政投入为245亿元。

    2.养老服务基础设施

    一些学者已经开始关注养老服务基础设施的建设问题，主张加大老年福利服务设施建设的财政投入。《中国老龄事业发展“十一五”规划》明确指出要做到在公共服务方面努力增加资金投入，建设好与老年人日常生活密切相关的文化、卫生、社区服务等公共设施。在社区为老服务设施建设方面，要“考虑老年人的需求差异，建设一批不同类型、不同层次的福利服务设施，缓解城市街道和农村乡镇老年人福利服务设施严重匮乏的矛盾，为居家养老提供支持，为老年人活动提供场所。”(16)李芳凡、廖成丽(2009)从统筹城乡发展的角度出发，把养老服务基础设施的建设重点放在农村地区，主张考虑农村的特殊性，给予财政投资的倾斜。以前学者仅是在理论上主张要加大政府的财政投入力度，并没有明确其供给主体，这两位学者进一步思考，主张应该由中央政府和地方政府共同承担财政责任，根据城乡差别确定相对承担比例。

    总体来讲，养老福利服务事业在中国发展不完善，因此学者的研究重点集中在如何促进中国养老福利服务事业的快速发展，忽略了发展养老福利服务事业财政支出与负担的研究。

    三、研究评述

    伴随着人口老龄化趋势，国内外学者对养老财政支出与压力的研究愈加深入细致，研究视野也更为开阔。多数学者能够立足中国现有的多元养老保障制度，围绕老龄化对财 政的支付需求及可能产生的问题进行描述性研究，围绕养老金预算和养老财政支出规模建立模型，预测老龄化和养老财政需求的数额，从扩大覆盖面、推迟退休年龄等方面提出减轻养老财政负担的措施。在未来，人口老龄化趋势仍将持续，因此，在养老财政支出领域的研究现状仍有可完善的空间、研究方向仍有可开拓之处。

    (一)现有研究存在的问题与不足

    1.隐性债务与转轨成本概念混乱

    隐性债务与转轨成本的内涵并不相同。隐性债务是“采取受益基准制原则(DB)的现收现付制养老保险制度向制度覆盖职工做出的养老保险受益承诺，而转制成本则是从现收现付制养老保险制度向基金积累制养老保险制度转轨后隐性养老保险债务显性化的成本。”(17)目前中国学者对养老财政支出的研究多集中在转制成本，即狭义的隐性债务上，忽略了保留下来的现收现付制度的隐性债务问题研究，客观上缩小了中国养老金隐性债务规模。在人口老龄化背景下对中国的养老财政支出进行研究时要正确认识隐性债务与转轨成本，对转轨成本进行研究时也要注意对尚未显性化的隐性债务进行研究。

    2.养老财政支出的研究范围较狭窄

    养老财政支出不仅只是成本付出，更应添加投资规划的元素。目前学者普遍认可各种形式的养老保险是养老财政支出的重要内容，而对日渐兴起的养老福利服务投入较为忽视。人口老龄化背景下，老年人对晚年生活提出了更高的要求，仅凭养老保险提供基本生活保障势必无法满足老年人对高品质晚年生活的需求。老年福利服务具有公共产品的属性，能够尽最大可能的惠及更多的老人，是提高老年人福利的重要举措，近年来中国政府逐步推行社区居家养老服务，投资养老服务建设。但是在学术领域，学者多在阐述发展养老福利服务事业的必要性以及福利项目的如何提供，而对养老福利服务财政投资鲜有涉足，在现实生活中，当前政府对养老服务的投资也缺乏规划性。因此，在未来，学者应加强对老年福利服务事业财政支出的研究，科学规划养老福利服务的投资，实现社会效益和经济效益的统一。

    3.理论研究有待加强

    学者关于中国养老财政压力与负担的研究大多采用的是模型构建与实证分析的方法，具备科学性与说服力。但是在重视模型与实证研究的同时也不能忽略了文章的理论基础研究，目前学者的研究较少进行理论分析，缺乏理论基础。笔者认为在对养老财政支出进行实证研究前需要首先搞清楚财政为什么要增加对某方面的财政支出，分析财政与养老支出的内在联系，这时就需要把其关系的研究置于一定的理论框架内，例如用公共财政理论、公共产品理论、马克思社会主义扣除理论等。在财政与养老支出的关系有充足的理论支撑的基础上再对养老财政支出进行实证分析将会在一定程度上说明实证分析存在的必要性，使文章结构更加清晰完善。

    (二)未来可深入研究的方向与内容

    1.对中央与地方养老财政责任分担的研究

    “财政分权是建立在政府职能或事权基础上，符合经济效率与公平，体现民主精神，采取民主方式并有法律保障，各级政府有相对独立的lwxz8.com 北京写作论文财政收入与支出范围，处理中央政府与地方政府及各政府间关系等的一种财政体制”。(18)关于养老问题中央政府和地方政府均有一定的财政支出义务，且各级政府之间存在责任差别。而目前中国一些学者对养老财政支出的研究忽略了中央政府与地方政府财政支出的责任差别，忽视对中央政府财政责任的研究，仅依靠地方政府的财政实力进行养老投入，则会造成养老福利的非均等性，有失社会公平；忽视对地方政府财政责任的分析，则会掩盖当地特有的养老问题，养老财政投入缺乏针对性。

    2.对养老财政支出的预算体系的研究

    养老财政支出的预算问题即对养老财政支出进行预算时需要对哪些方面的养老财政支出进行研究。目前，中国养老财政支出预算没有统一的标准，多数学者是对养老某一特定方面的支出进行研究的，例如基础养老金预算、养老金缺口评估预测、养老保险制度转轨财政负担研究、新农保财政负担能力研究等，以上研究内容均属于养老财政支出的组成部分。对中国养老财政支出的研究缺乏系统性和综合性，笔者认为在人口老龄化背景下对中国的养老财政压力进行分析需要综合考虑，将中国的城乡养老保险财政支出问题综合起来进行预算分析，同时不能忽略老年福利服务事业发展的财政支出研究，最终应将所有的关于养老财政支出的预算研究成果进行整合，建立中国养老财政支出预算体系。

    3.对人口老龄化预测模型及财政支出预测模型构建的研究

    目前，虽然许多学者进行了大量的人口老龄化预测模型以及财政支出相关模型的试探性构建，但要保证具有预测性的虚拟模型切实可行，则需要综合考虑多维度的影响因素，例如在建立人口老龄化预测模型时需要综合考虑人口基数、各年龄段人口数量、死亡率、人口存活率、平均生育率、总和生育率、人口政策、性别因素、区域因素以及迁移等因素的影响，根据具体情况建立的模型选择恰当变量，进行合理的变量假定，对人口老龄化做出较为科学的预测。关于养老财政支出预测模型以及隐性债务预测模型，学者采用的测算基点、测算范围、建设条件以及依据的资料不同，(19)需要考虑领取人口、GDP增长率、养老保险覆盖率、养老保险缴费和支付比例、养老金增长率、工资及其增长率、起始工作年龄、死亡率、性别、存活的最大年龄、年退休给付、利率折现值、退休前存活的概率等因素，选取适当的变量进行模型设计。

    4.对养老财政支出效果评估的研究

    建立模型是为了更好地服务于养老政策的制订，而科学的公共政策在实施之前需要进行事前评估，因此建立衡量养老财政支出效果的评估指标体系尤为重要。围绕财政与养老金，美国战略与国际研究中心开发出全球老龄化准备状态(GAP)指数，GAP指数又分为两个子指数，分别是财政可持续性指数和收入充足指数，前者包括公共负担、财政空间和福利依赖3个指标，后者又包含老年人的总收入、收入脆弱性和家庭养老3个指标。这是一个关于财政偿付能力和老年人口赡养的新分析工具，为评估世界各国应对全球老龄化的准备进展情况提供了评估途径。(20)中国的学者也应借鉴国外的先进研究成果，结合中国国情，加强对中国养老财政支出的评估指标体系研究，科学测算人口老龄化对财政的影响以及进行财政支出对老龄社会可能产生的效益分析 。

    注释：

    ①“适度降低退休金相对水平”指使退休金增长慢于工资增长。

    ②社会保障课题组.中国养老保险覆盖面扩大及可持续性分析[J].统计研究，2008，25(12)：11—14.

    ③曹艳春，路锦非.长期精算模型下上海基本养老保险制度整合的财政压力测试[J].华东经济管理，2010，24(5)：153—157.

    ④周小川.中国社会保障模式的演变与现状[EB/OL].macrochina.com.cn/zhzt/000028/006/20010418000716.shtml，2001-04-18.

    ⑤刘玮玮.农民工养老保险收支与中国养老金缺口精算分析[J].山东社会科学.2010，(5)：109—112.

    ⑥陈淑君.新型农村社会养老保险的财政支持研究[J].学术交流，2009，(7)：83—86.

    ⑦张时飞.加大政府财政投入，加快发展养老服务业[J].社会福利.2009，(8)：18—19.

    ⑧卢驰文.机关事业单位养老保险制度转轨的财政压力分析[J].理论探索.2008，(1)：78—81.

    ⑨黎民，曾永泉.政府与企业在社会养老保险中的博弈[J].华中科技大学学报.2004，(4)：56—60.

    ⑩“终止法”得到的隐性债务是老人和中人的隐性债务。

    (11)World Bank. Old Age Security: Pension Reform in China[M].Washington, D.C.: World Bank, 1997: 28—33.

    (12)桂世勋.中国人老龄化和老年保障60年回顾及探讨[R/OL].npc.gov.cn/delegate Center/proscenium/2010/2010-01/27/content_1542558.htm，2010-01-27.

    (13)(14)民政部政策研究中心.中国民政事业发展报告[R/OL].china.com.cn/info/0506mz/txt/2006-08/07/content7043500.htm，2010-11-15.

    (15)毕素华，陈如勇.发展民办养老机构的若干思考[J].苏州大学学报，2005，(5)：125—128.

    (16)全国老龄委.关于印发中国老龄事业发展“十一五”规划的通知[EB/OL].china.com.cn/policy/txt/2006-12/12/content7493018.htm，2010-11-16.

    (17)刘昌平.做大社保基金事关养老制度改革成败[EB/OL].finance.sina.com.cn/money/insuran/bxsd/20051117/00052125621.shtlm，2005-11-17.

    (18)王远委，黎华亮.中国财政分权问题[J].合作经济与科技，2009，(12)：126—127.

第8篇：农村居家养老方案范文

〔关键词〕 西部地区，社会养老保险制度，城乡统筹，困境，现实条件，方案设想

〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0077-05

西部地区作为我国经济社会发展相对落后的区域，集大农村、深贫困和多民族于一体，城乡社会养老保险制度发展的缺失性和滞后性尤为突出，农民群体长期无法享受到与城市居民均等的养老保障权益，养老保障待遇的“逆向性”补偿使城乡居民的收入差距不缩反增，严重影响到西部经济和社会的全面进步。因此，加快西部城乡社会养老保险制度的统筹发展是缩小东西部发展差距、构建和谐社会的应有之义和关键之举。

一、西部地区社会养老保险制度城乡统筹面临的困境

我国西部地区的养老保险制度发展既有全国普遍存在的“碎片化”和“分割化”等共性问题，又有根植于特殊区情的发展滞后和水平低下等区域性问题，在加快推进城乡统筹中面临“新老问题交织、内外矛盾重重”的交困局面。综合而言，主要集中在以下方面：

（一）养老保险制度“碎片化”程度深，城乡养老保险统筹整合难度大。我国养老保险制度“碎片化”格局的形成不只是客观的城乡差距、群体差异和职业隔离所致的被动结果，更多地是“量体裁衣式”政策设计和渐进式改革的主动选择。西部地区城乡养老保险制度碎化程度重、水平差距悬殊，除了受上述发展方式的惯性驱使，更缘于经济社会发展滞后、少数民族人口众多的时空境遇制约。在推进制度统筹过程中，不仅有“城城内部”和“乡乡内部”各类养老保险制度的精简提升，更面临着不同内容设计的养老保险制度在城乡间和地域间的整合归并，尤其是西部地区城乡经济发展程度、省际间财政汲取能力和群体间职业收入水平无论是与东部地区的横向比较，还是区域内部的纵向考察，差距相当明显且有进一步扩大的趋势，这严重固化和扩大了城乡间、区域间和群体间的养老保险待遇差距及不公平程度。另外，西部各省在统筹城乡社会养老保险制度实践中，还没有完全摆脱“头痛医头、脚痛医脚”的应急配套思维，还局限在“打补丁”式的被动补救套路，缺乏从全局、整体的观念来解决城乡二元化养老保险制度的内在痼疾，更对少数民族聚居区域和人口的养老问题如何融入现有制度欠缺长远规划，这无疑加重了制度“大碎片”套“小碎片”的复杂程度。

（二）城乡社会养老保险待遇差距持续扩大，城乡养老保险统筹整合障碍多。当前，西部各省城乡养老保险制度非均衡发展态势比东部地区严重的多，这与西部经济发展不平衡、养老保险制度基础弱和养老负担重等密不可分，尤其是西部民族农村牧区集聚了我国最大的贫困群体，其农村养老保险制度发展滞后、脆弱性强，甚至在宁夏和甘肃等地的“新农保”试点工作还没有全面铺开，但在一些经济发展水平较高的地区如成都市却已初步实现了城乡社会养老保险制度的一体化发展，这也侧面反映出西部地区间城乡养老保险制度改革的不同步、发展的不同期和进程的不协调。另外有数据显示，2012年西部多地农村人均养老保险金低于69元/人/月的全国平均水平且较2011年的增幅不大，而城镇企业退休人员月人均养老金高达2700元/人/月，增幅达到10.2%，二者相差40倍之多，城乡养老保险制度待遇差距的持续扩大，给社会养老保险城乡统筹造成了巨大的障碍和困难。

（三）养老保险管理体制“分割化”现象突出，统一城乡社会养老保险管理体制的统筹进程迟滞。西部城乡养老保险制度的“多元碎片”都有其各自的管理机构、体系和规则来实现自我运行和内部利益强化，条块分割、部门封闭和城乡分治等“政出多门”现象势必造成管理标准各异和职责不清，争权、争利、责任推诿等内耗现象降低了制度整体效率，既有制度环境下形成的利益格局和效能惯性强化着社会养老保险制度的区域分割和管理服务的“诸侯割据”，以至于在提高养老保险统筹层次中地方政府利益争夺“频频上演”。另外，分税制改革后，中央政府与地方政府对养老保险项目财政投入的不稳定和区域间的不平衡，以及各级政府间没有明确的养老保障职责划分和缺乏积极协调，导致中央财政和地方财政在养老保障事权、财权方面负担的不合理，尤其是养老金多次“提标”，完全是“中央政府喊口号，地方政府掏腰包”，而且地方政府还要为新农保中农民缴费支付相应的财政补贴，致使西部一些经济欠发达、财政较紧张、保障资金需求量较大的地方政府财政更加入不敷出，而财政状况好的地方政府又不愿意相互调剂资金，搞“突击扩面”甚至故意夸大参保人数以套取更多的中央财政补贴，地区之间“苦乐不均”，部门利益倾向和地方保护主义色彩浓重。

（四）养老保险政策衔接机制不健全，城乡统筹养老保险关系转移接续困难。我国养老保险制度主要是依据城乡二元化户籍制度、群体身份差异和不同就业类型等标准单独设计的，“分门别类”的制度形式静态地固化了群体间的属性边界，阻碍了群体间的相互流动，而养老保险制度在“新老衔接”政策方面的不明朗，以及在全国层面上“新农保”和“城职保”制度衔接办法的长期缺失，反过来加剧了各类养老保险制度“融合对接”的难度，尤其是西部各省份的养老保险制度发展有快有慢，发展环境也有好有坏，在尚未实现基本养老金全国统筹的情况下，各个省份的养老保险制度内容和标准都有很大不同，在缴费比例和待遇标准等方面的差距不小，“一地一套”的管理办法和“互不相干”服务体制给劳动力流动带来了养老保险关系接续和权益记录上的许多困难，于是出现“断保”、“退保”、“重保”等问题，而且在统筹层次普遍较低的情况下，每个统筹地区设立了单独建立了各自的信息管理系统，却并未实现不同统筹区域工作信息的联网化和协调同步化，增加了经办机构的管理成本和管理压力，而且在参保人员基础信息和缴费信息等方面存在失真和难以连贯的现象，这都无形中强化了养老保险制度的区域“碎片化”和城乡差异度。

随着社会经济的发展，以城乡一体化为导向统筹城乡社会养老保险制度，已成为化解上诉矛盾、实现西部地区城乡经济社会良性互动发展的内在要求和必然趋势。〔1 〕

二、推进西部地区社会养老保险制度城乡统筹的现实条件

社会养老保险制度城乡统筹不可能一蹴而就，这不仅要提高建制理念的科学性和制度方案设计的有效性，而且还需要相关制度、政策、设施的外部配套和支持。从西部地区现实的情况及发展趋势来看，统筹城乡社会养老保险制度虽然面临上述困境，但也具备一定的现实条件。

（一）科学、统筹发展的理念和政府对养老保险制度建设的重视，可确保社会养老保险城乡统筹的方向性。从政治层面来讲，“科学发展”已成为国家发展的指导思想，“城乡统筹”是工业反哺农业、城市支持农村的基本方略，而“老有所养”也成为党和政府对人民的政治承诺。因此，如何建立以工促农、以城带乡的长效机制，通过建立健全城乡一体的养老保障体系来解除全体国民的后顾之忧，客观上已成为国家发展的重要目标指向，也是执政党和政府的重大政治责任，〔2 〕 （P37 ）这种清晰的政治取向构成了各级政府加快养老保障制度建设和城乡统筹发展的强烈动力。

西部各省市抓住历史机遇，积极推进养老保险制度的城乡一体化进程，如作为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”的重庆市，从法律完善、制度整合、体制创新和措施配套等多方面来大力推进城乡统筹的养老保障体系建设，为其他地区提供了一种可以借鉴的“重庆经验”；又如2011年GDP总量过万亿元的陕西，在基本养老保险省级统筹以及“新农保”试点中都形成了自身的特色，“宝鸡模式”、“神木模式”已成为全国养老保险制度建设的典型模式，内蒙古在养老保险制度建设中“亮点”也非常突出，尤其是在2011年和2012年出台了多项完善养老保险制度的政策措施，标志着职工基本养老保险制度政策缺失等漏洞的基本补齐和城乡居民养老保险统筹实施的启动，走在了全国前列。〔3 〕不难看出，西部各省市在加快经济建设的同时，始终坚持以人为本的施政理念，在关乎民生建设的长远规划中无不体现出对养老保险制度发展的重视和切实消除西部各族人民养老后顾之忧的政治决心，这将坚实确保养老保险城乡统筹的方向和政策落实。

（二）经济持续增长和财政支持能力的提高，已成为实现社会养老保险城乡统筹的基础和保证。社会养老保险城乡统筹能否顺利实施，不仅需要政府政策的强力推动，而且还要依靠经济和财政实力的巨大支撑，因为任何时代、任何国家的社会保障制度都要以一定的经济发展水平为基础，国民社会保障待遇水平最终还要以生产力水平来保证。从经济角度来看，改革开放以来的经济成就为国民“脱贫致富”和地区“经济腾飞”提供了日益丰厚的物质条件，在“公平、正义、共享”主流价值取向下，如何将经济成果转化并持续增进国民福祉业已成为社会建设的主旋律。西部各省市立足于欠发达的基本现实，始终坚持以经济建设为中心，积极响应党和政府关于加强民生建设的政策指示，把发展作为解决所有问题的关键，经过积极转变经济发展方式和调整产业结构，GDP总量和政府财政收入有了大幅增长。2011年，在全国23个地区生产总值超过万亿元的省份中，西部省份就占了5个（分别是四川省、、陕西省、重庆市和广西省），重庆市的经济增速更是超过连续8年增速第一的而跃居首位，12省份的GDP增速和财政收入增速均超过了全国平均增速。

在西部各省的“十二五”规划纲要中，均把GDP增速定位在10%～15%之间，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。经济总量和财政收入的持续快速增长，已为逐步建立健全城乡养老保险制度奠定了一定的物质基础，各级政府不仅有义务建立完备的养老保障体系，而且也具备推动养老保险城乡统筹的可行性。

（三）城乡居民收入水平提升和参保意识增强，是全面推进社会养老保险城乡统筹的重要保障。养老保险是一项完全体现缴费义务与待遇享受权利相对应的制度，公民的广泛投保是养老保险得以持续发展的充分条件。作为制度主要参与者和受益者的个人，其缴费能力的强弱直接关系到养老风险发生后待遇给付水平的高低，而个人的缴费能力又直接与可支配收入相关联，所以提高个人缴费能力的关键就是要增加个人可支配收入，尤其是大力提高低收入群体的收入水平，提高其参保能力，这才是统筹城乡养老保险的客观基础，也是持续扩大制度覆盖面的现实保证。2011年西部各省城乡居民收入增速虽然尚低于GDP和财政收入增速，但同比增长幅度较大，尤其是农村居民人均纯收入的增幅“可圈可点”，城镇居民人均收入和农村居民人均纯收入均以较快速度逼近全国平均水平。

随着中央对西部地区财政转移支付力度的逐年增大以及惠农政策的深入实施，西部城乡居民收入增速势必在“十二五”期间有明显提高。城乡居民收入水平的快速增长使其有了持续参与养老保险的经济支持能力，城乡养老保险制度的逐步完善以及给参保者带来的利益实惠，让更多的城乡居民有了较强的参保动机和主动参保意识，这将为全面推进社会养老保险城乡统筹提供重要保障。

（四）现有的法律依据和制度基础，为推进社会养老保险城乡统筹提供政策支持。十六大以来，我国加快了社会养老保险制度的建设步伐，定型、完善了城镇职工基本养老保险制度，先后建立、试点了新型农村社会养老保险制度（“新农保”）和城镇居民养老保险制度（“城居保”），并在加快新法立法、修正现有相关法律和衔接新旧法律等方面多管齐下，以规范制度内容和运行为前提，以消除保障对象身份差异和制度分割局面为重点，积极出台有针对性的配套政策和法规，尽量扩大制度覆盖范围、减少制度碎片、提升统筹层次。在2011年7月1日起施行的《社会保险法》中已明确定位我国社会养老保险制度为三大板块，并表示在有条件的地方实现“新农保”和“城居保”的合并实施，由国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，这为社会养老保险城乡统筹提供了法律基础。另外，为了将来更好地统筹整合三大养老保险制度，在顶层设计中就注重建立制度统筹的技术条件，积极创造统筹整合实施的制度基础，针对“城居保”和“新农保”在覆盖人群特点、制度模式、筹资方式、保障水平、运行机制和管理服务等方面都具有高度的“同质性”，已在部分发达地区开展了“新农保”和“城居保”的城乡统筹实践，取得了显著成效，这将为西部地区社会养老保险制度城乡统筹提供可借鉴的有益经验，并减少不必要的制度探索成本和改革代价。

三、西部地区社会养老保险制度城乡统筹的方案设想

统筹城乡社会养老保险制度的任务虽然紧迫，但要尊重西部地区经济欠发达、贫困群体数量大的客观现实，决不能盲目向东部水平“看齐”，更不能搞突击式的项目整合“跃进”，需要立足实际，充分考虑到城乡养老保险制度发展在时间上的连续性、城乡间的平衡性、区域间的梯度性和制度间的层次性。根据城乡养老保险制度分步到位、逐步统一的渐进式发展规律和西部地区养老保险城乡统筹建设的现实条件，笔者认为应通过政府的全面主导，分三个阶段有重点地推进西部地区城乡社会养老保险制度的“统筹并轨”和“体系整合”，以提高制度的社会适应性和发展的可持续性。

（一）到2015年以前，基本实现城乡居民社会养老保险制度的全覆盖。城镇职工基城镇职工基本养老保险制度经过近二十余年的改革调适，“统账结合”模式已基本定型，待遇计发办法和筹资比例等技术性方案业已明确。西部各省“十二五”期间养老保障建设的主要任务应是根据《中国人民共和国劳动合同法》和《中国人民共和国社会保险法》来进一步明确和扩大职工基本养老保险的覆盖范围，把灵活就业人员、农民工、未参保的集体企业职工等统一归并到城镇职工基本养老保险制度中，彻底解决非正规就业群体无保障的历史遗留问题；切实提高基本养老保险制度统筹层次，稳定基本养老保险制度省级统筹并积极向全国统筹转变，建立和完善制度的长效机制；“城居保”和“新农保”的试点时间较短，多数城乡非就业居民还游离在现有制度之外，养老保险在农村的“查漏补缺”应是当务之急。在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则上，继续坚持个人缴费与政府补贴相结合、社会统筹与个人账户相结合的实施模式，不折不扣地落实政府对参保人员缴费及领取养老金的财政补贴以加大制度的吸引力，在允许个人自主选择缴费档次的基础上体现多缴多得的激励机制，在缴费档次和待遇标准设计上要与经济发展水平和各方面承受能力相适应，在合理确定各级政府财政补贴分担机制的基准上，适时、适度地随着财政收入和城乡居民收入的增长调整缴费档次和补贴标准。〔1 〕同时，“城居保”和“新农保”在覆盖人群特点、筹资机制和制度模式上都有很强的相似性，有对接整合的基础条件和制度环境，西部各省要加快实现二者的制度整合和统一实施，但要注意实现新老制度的有效衔接和平稳过渡，避免让旧制度人员的利益受损失。同时，还要做好各级政府的财政补贴责任和比例的合理划分，统一经办管理、信息系统、业务流程、数据标准和参保信息等服务制度，以便将来在更大范围内实现管理技术标准的对接。

（二）到2020年以前，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度。在经过前一阶段的制度扩面、体系整合、结构完善和服务配套后，这一时期应是实现西部地区养老保障体系由外延式扩张向制度内涵充实完善的过程转变，主要任务是完善适度集中、有序组合、没有漏洞的多元制度安排，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度，目标是实现社会劳动者及适度收入者均应享有基本的社会养老保险，非劳动者和贫困者在年老后获得政府公共财政支持的非缴费型国民年金保障。这一时期的主要任务如下：

首先，缩小各行业及各群体间的养老保险待遇差距。在职工基本养老保险制度的宏观框架已建设齐备的基础上，进一步推行机关事业单位劳动雇员制度和养老保险制度改革，着力建设城乡统一的劳动力市场，并在统一的养老保险制度内设定良好的养老保险关系转移接续通道，设定劳动者可承受、有弹性的缴费标准和公平合理的养老金计发机制，不断缩小正规就业劳动者与灵活就业劳动者的养老金待遇差距，真正奠定职工基本养老保险制度作为整个养老保障体系中的主体地位。

其次，城乡居民养老保险制度在前一阶段已基本实现城乡统筹，优化制度结构、提高待遇标准和配套相关服务是这一时期的工作重心。随着城乡基本公共服务均等化进程的大力推进，农民群体的参保意识和参保能力逐渐提高，城乡居民养老保险由自愿参保向强制参保转变的条件和时机均已成熟，这一方面是规避“逆向选择”风险以增强养老保险互助互济能力的需要，另一方面也能真正实现养老保险的城乡全覆盖。同时，大力发展农村老龄服务产业，适时创建城乡老年人护理保险和服务制度，普及社区服务为主、多元化供给的居家养老模式，以不断缩小城乡养老保险水平差距，提高养老保险服务质量，为将来统筹城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度创造条件。

（三）到2030年以前，初步实现城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的统筹并轨。城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的全面定型和稳定发展是统筹城乡社会养老保险制度的前提条件，养老保险基金的省级统筹和养老保险关系的转移接续为统筹提供了现实可能性。鉴于“农保”和“城保”在制度设计上存有较大的差异，实现二者的统筹归并存在一定的技术障碍，这需要围绕养老保险制度筹资模式和给付模式的改良来实现制度内在的深化改革，但要遵循“阶梯过渡、渐进对接、进退自如”的原则来构建城乡养老保险统筹的制度模式。

首先，完善基金管理模式。稳定“农保”和“城保”可衔接的“统账结合”模式，并引入“名义账户积累”制来对其进行改良“变形”，形成“社会统筹账户+名义账户+实质账户”的模式框架。其中，“名义账户”继续实行没有基金积累的“空账”，而实质账户需要“做实”，并引入资产建设理念对其进行公积金性质的运营管理。

其次，统一筹资模式。在三方筹资的风险分担机制中，养老保险的缴费结构和比例设计应在各方主体可承受的前提下实现统一。在提高劳动者劳动所得占初次分配中比重的条件下，劳动者（含农民）的缴费比例从8%提高到10%，企业为职工的缴费和国家为务农人员的缴费比例维持20%的现状，但要把其中4%的缴费划入个人账户，而14%个人账户的规模又分为8%的名义账户和6%的实质账户；至于缴费基数最好能以各省上年度的社会平均工资为基准设定多个比例档次或换算成绝对额供城乡劳动者自由选择，这样“一制多档”的缴费设计就能很好体现城乡地区差别和劳动者个体差异。

最后，改善给付模式。在给付模式中，“社会统筹账户”和“个人名义账户”的资金由企业缴费16%和个人缴费8%共同形成，即期支付退休人员养老金，形同当前我国社会统筹账户透支个人账户资金来支付退休者的“准名义账户”模式，这样就解决了个人账户“空账”隐患。缴费劳动者退休后的养老金给付还继续沿用现行的计发办法，只是区别在于个人账户养老金是由名义账户积累资金与实质账户积累资金总和再除以计发月数，其中，名义账户积累资金是名义账户缴费总额与名义利率下所得利息的总和，在支付时即刻年金化，实质账户积累资金由缴费积累额和投资收益所得，体现个人多缴多得和延长缴费期的激励作用。劳动者跨区域流动时个人账户随人走，养老待遇给付分段计算，转入地统一给付。

不难看出，该模式设计实现了“三方共赢”的效果：企业没有增加缴费比例，却加强了对本单位职工缴费的显性激励（划入个人账户4%）从而“不反对”；个人虽增加2%的缴费，但获得企业划入4%的缴费，同时又做实了6%的公积金性质的“实质账户”，退休后个人账户养老金是以名义账户和实质账户共同积累额为计发基数，总体收益增加从而“不吃亏”；国家既能通过名义账户和社会统筹账户资金现收现付给当期的退休者，又减轻了做实个人账户的压力，从而是“阻力最小”的较佳方案。这样的制度模式建构既保证了以较小的成本实现城乡社会养老保险制度统筹改革，同时又会获得参与主体的支持和拥护，具有一定的技术可行性。

参考文献：

〔1〕王晓东. 社会养老保险制度城乡统筹的路径研究——以内蒙古为例〔J〕.电子科技大学学报（社科版），2012（2）.

第9篇：农村居家养老方案范文

人人平等享有基本公共服务的阳光――

既能助长民众的幸福指数，又能提高民众的消费能力，更能提升社会的公平和谐――

这，也许是当下中国转型的巨大推动力。

基本公共服务的阳光

陕西的神木县并不是中国最有钱的县，却从2008年开始接连烹制“民生盛宴”，时任县委书记郭宝成说，这是结合神木县情，弥补过去在民生方面欠下的账，“我们必须用公共财政这个平衡器来促进社会和谐，必须把钱首先花在民生上，让老百姓共享发展成果。”

2008年，神木推行12年免费教育，近9万名学子不用掏一分钱，还给他们每天补助3.5元的午餐费，为此，县财政每年支出1.6亿元。2009年3月，神木县开始推行全民免费医疗，“看病不要钱”极大地刺激了大众的神经，县内定点医院人满为患。因政策推出之时，正逢新医改出台，许多人评价说：“全民免费医疗开国内之先河，其政策远远高于新医改方案的设计标准。”在“2009第四届中国全面小康论坛”上，谈到全民免费医疗实施之初，病人数量猛增、个别医院床位紧张的问题，郭宝成坦言：这恰恰是老百姓长期看不起病的结果。

神木之外，陕西另一个让全国人民感喟不已的“标杆”是实行免费教育的吴起县。从2007年起，吴起开始推行免费教育，在全县范围内对小学至高中的所有学生实行“五免一补”，即免除杂费、课本费、住宿费、取暖费、信息费，并补贴寄宿学生生活费，一学期以125天计，小学与学前班学生每人每日2元，初中生每人每日3元，高中生每人每日1.5元。从2010年春天起，吴起5300多名儿童也享受到了学前免费教育，全县28所幼儿园，无论公立还是私立，对所有孩子一律免书本费。

享受到基本公共服务“免费大餐”的还有广东东莞石排镇的居民，2010年9月，石排镇迈出了走向免费教育时代的最后一步，该镇4.2万户籍人口实现了从幼儿园到博士阶段的免费教育。现就读于中山大学的廖思政是来自石排镇的学生，也是第一批享受到大学免费教育的学生之一，每年开学之后，只需把学费单和自己的银行账号交到村委会，村里就会统一把材料上交到镇政府，到了年末就可拿到补助。

实行高中免费教育的第一年，在东莞中学读书的廖思政就获得了石排镇的第一笔高中教育补助3000元，与他同时获得补助的还有4位来自石排的同班同学。后来，因他高考时理科综合科得到满分，还获得了镇政府奖励的4万元。

去年7月，石排镇在基本公共服务方面再出新招，户籍居民乘坐镇内公交车正式告别了收费时代，居民可以用当地政府免费提供的“易通卡”乘坐镇内公交车，政府则通过统计本地户籍人口乘公交车刷卡的总次数，再根据这些数据及其他规定补贴项目，清晰地算出每年财政该补贴给公交公司的金额。

沐浴在基本公共服务阳光下的神木、吴起和石排的人们是自豪而幸福的。

所谓基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务，其有三层含义：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济水平和政府保障能力的提高，其范围逐步扩大，标准不断调整。

基本公共服务分四个方面：一是底线生存服务，包括公共就业服务、社会保障等；二是基本发展服务，包括教育、医疗卫生、文化体育、民政等社会事业中的公益性领域；三是基本环境服务，包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等；四是基本安全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等。

基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务均等化指的是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。

“今天的改革是在中国初步建立市场经济体制的基础上开始步入发展型社会的历史新起点上，推进基本公共服务均等化是改善民生、实现社会公平、步入发展型社会的内在需要。”上海金融学院公共经济管理学院副院长王莹认为，“后金融危机时代的‘十二五’，国家将加快中国特色城镇化的建设，加大经济发展方式转变的力度，加速内需社会的建立，通过大转变和大调整，提高经济可持续发展的能力、提升社会公平和和谐程度。而这些都对基本公共服务均等化的推进提出了要求。”

一方面，城镇化进程要求拓展基本公共服务均等化覆盖的广度。在今天的中国，城镇化异军突起，已经被视为现实中国的第一内需和最大内需。这意味着，在当前以及今后很长一段时期，城镇化将作为支撑中国经济发展的重要源泉，人民群众的生活方式和经济社会结构也将随之发生一系列深刻变化。而城镇化所面临的主要制约因素在于基本公共服务均等化和公共财政体系是否完善。

另一方面，经济发展方式转变要求延伸基本公共服务均等化推进的深度。目前国内对以往经济发展方式概括为“四重四轻”，即重国际市场，轻国内需求；重低成本优势，轻自主创新能力；重物质投入，轻资源环境；重财富增长，轻社会福利水平提高。而未来5年所要着力打造的则是将原来的“轻”变为“重”，这种发展方式实质上也是个体更受尊重、地区更有自主、生态更为文明、社会更加和谐的发展过程。

此外，内需社会的建设要求加大基本公共服务均等化推进的力度。建设内需社会将是国家“十二五”规划的核心。而内需社会的建立，消费经济是基础，但在以往GDP政绩观的引领下，以基础教育、基本医疗、社会保障为代表的社会领域落入了过度市场化的陷阱，缺乏成果分享，缺乏社会公平。因此，内需社会建设迫切需要与之相匹配的社会政策，更需要依靠公共财政来加大这些社会政策践行的力度。

江苏的江阴市无疑是实施城乡居民养老保障均等化的先行者。江阴是全国率先实现全面小康的发达地区，原来根据国家的新农保政策，农村60岁以上男性和55岁以上女性，每月可以享受120元养老金。2010年7月，江阴市委、市政府作出决定：将建国以来被征地农民并轨到城市社保，采取财政补贴与被征地农民个人负担相结合的方式，对不同年龄段的被征地农民采取不同的补贴办法。

这个政策的直接结果就是让江阴被征地农民能够享受到与城市居民完全同等的退休养老金。

实施这一政策，江阴市政府要拿出43亿元，即便是对于江阴这样有着“天下第一县”美誉的强县而言也不是一个小数字。这笔资金由市、镇两级财政共同承担。

中国行政学院教授邱霈恩说，从普惠的内容和支撑上看，基本公共服务均等化就是政府根据财力条件而让全体公民、社会的每个角落都充分平等地享受公共财政的阳光和改革发展的成果；也就是一种公共资源在全社会范围内进行的平等共享性再分配。本质上就是财力用度公平化的二次分配。

从政策制定和实施的角度看，基本公共服务均等化必须是这样一种政策选择和举措：以基本公共服务的社会平均水平为基线，根据离该线的远近程度，实施远者多予、近者少予和超者不予的公共政策，使最困难和较困难的群体、地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务，确保全体公民在基本公共服务上的权利得到满足和维护。

从根本上看，基本公共服务均等化是具体落实“以人为本、执政为民、科学发展”等新型执政理念的政策举措和政策实践。目前，我国人均GDP还处在世界100位左右，城乡发展和区域发展还极不平衡；与此同时，经济正在转轨，社会正在转型，作为一种政策导向和政策举措，基本公共服务均等化成为事关经济社会能否成功协调发展的关键，成为这个特定历史时期具有特定历史功能和效用的经济社会发展的促进剂。

在中国（海南）改革发展研究院院长迟福林看来，实现基本公共服务均等化将对我国经济社会的发展产生积极而重要的影响。

首先，基本公共服务均等化能有效缩小城乡差别、贫富差别，调整收入分配结构，防止两极分化。目前我国城乡的收入差距是3.3:1，若把社会福利因素考虑在内，城乡实际收入差距高达5:1或6:1，这意味着基本公共服务的缺失在城乡居民收入差距中所占的比重达到30%―40%。要有效防止我国在快速城镇化过程中出现“拉美陷阱”，重要的战略措施之一就是推进基本公共服务均等化。

第二，基本公共服务均等化有利于促进结构调整。增强自主创新能力是结构调整的关键，这与基本公共服务均等化分不开。广东省原本计划用8000亿元解决基本公共服务均等化问题，后来省委、省政府决定拨出2.48万亿解决广东未来10年的基本公共服务均等化问题。同时，规划未来5年左右解决珠三角基本公共服务一体化问题，把有固定住址、稳定工作的农民工纳入基本公共服务一体化体系中。这样大手笔的投资，必将加快广东形成人力资源优势，从而对广东的发展方式转变产生重要影响。

第三，基本公共服务均等化有利于缓解社会矛盾。未来我国城镇化的风险主要不是来自经济领域，而是社会领域。而相当多的社会问题是同基本公共服务均等化联系在一起的。

现实与期望的距离

据国家发改委社会发展司司长胡祖才介绍，“十一五”以来，随着科学发展观的贯彻落实，推进基本公共服务均等化取得了明显成效：城乡免费义务教育全面实施，国民教育体系比较完备；基本医疗保障实现了制度全覆盖，城乡基层医疗卫生服务体系基本建成，免费基本公共卫生服务项目不断增加，国家基本药物制度开始建立；基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视覆盖全部行政村和20户以上已通电的自然村，博物馆、纪念馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放；社会保障制度不断完善，失业、医疗、养老等基本保险覆盖面不断扩大，城乡最低生活保障制度全面建立；公共就业服务和保障性住房供给能力不断增强。2010年，全国财政预算安排用于教育、文化体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等方面的支出为2.8万亿元，比2005年增加了两倍多。可以说，我国的基本公共服务制度框架已具雏形。

但总体而言，我国基本公共服务供给不足，财政支出规模与基本公共服务需求的增长性不对称。尽管中央政府和各级地方政府保持了在以基础教育、基本医疗、社会保障等为代表的基本公共服务领域的投入增长趋势，但从国际视野来看，各类基本公共服务支出占GDP和财政总支出的比重不容乐观，满足不了全体国民日益扩大的基本公共服务需求。同时财政支出范围与基本公共服务需求的普遍性亦不对称，财政职能的“越位”与“缺位”现象依然存在。

此外，我国基本公共服务发展失衡的矛盾十分突出，主要体现在三个方面：

从城乡情况看，由于我国二元户籍制度所形成的城乡分割的社会结构，使得农村基本公共服务相对于城市严重滞后。一是农民生活条件落后，受自然、社会、经济等条件的限制，我国长期存在农村居民饮水难问题，近几年，中央和地方加大了解决农村饮水难的力度，但目前我国农村的供水设施普遍简陋，仍以传统、落后的分散供水为主，全国还有1.7亿农村人口饮水未达到安全标准，其中80%分布在中西部地区，同时还有9000多万人经常受季节性干旱影响，饮水困难。二是农民行路难的问题未得到彻底解决，在全国3.7万个乡镇、65万个行政村中，有近100个乡镇、近4万个村不通公路，近1万个乡镇、30多万个村不通沥青路和水泥路。三是农村义务教育办学条件差，全国小学和初中生预算内公用经费城乡之比分别为1.4:1和1.3:1，虽然政府通过中小学危房改造工程等专项转移支付改善了农村的办学条件，但目前农村学校的校舍、仪器设备等状况仍较落后，与教学质量明显相关的指标城乡差距巨大。四是基本医疗服务城乡差距较大，农村与城市基本医疗的差距主要表现在卫生投入、医疗卫生资源分布和卫生服务等方面。以2009年为例，人均卫生总费用城市为农村的2.59倍；按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张，而每千农业人口拥有的医疗卫生技术人员为1.16人、床位数为0.81张；患者应住院而未住院的比例农村比城市高出3%。五是城乡就业机会不均等，目前城市劳动人口的登记失业率在5%以内，农村劳动人口的失业率没有确切数据，但农村目前有劳动力4.2亿人，除去已转移就业的2亿多人以及从事农业生产的1亿多人，尚有1亿左右的富余劳动力需要转移。六是农村社会保障体系不健全，目前，基本社会保障体系的重心仍在城镇，农村社会保障体系建设滞后，农村基本社会保障制度仍在探索之中，城镇职工医疗保险基金人均收入是新型农村合作医疗保险基金人均收入的26倍，城镇职工医疗保险基金人均支出是新型农村合作医疗基金人均支出的23倍。

从区域情况看，由于我国各地经济发展不平衡以及实行分税制的财政管理体制，导致不同地区基本公共服务差距较大。根据国家统计局公布的数据，在地方财政收入方面，东南部发达地区明显高于中西部地区，如江苏和广东2010 年的财政收入均超过10000亿元，是欠发达地区财政收入的几倍甚至十几倍。在财政支出方面，各地区的总体水平也存在较大差异，落实到基本公共服务项目人均财政支出上的差异就更为明显，比如就公共安全和教育经费而言，发达地区如北京、江苏和广东的人均财政支出高于江西、河南、甘肃等地几倍甚至十几倍。

从不同人群情况看，城乡低收入家庭和社会困难群体的基本公共服务权益还得不到充分保障。对此，四川富顺75岁的胡老太有着切身的体验。老伴在世时，每月有1000多元养老金，老两口就靠此生活。5年前老伴去世后，没有养老金的胡老太就靠3个儿女隔三差五给的几十、百把元钱艰难度日。一旦得了病，无处筹钱的她只能硬挺着。“老有所养、老有所医”对胡老太来说是一种奢望。在中国1.67亿老年人中，像胡老太这样无法享受“老有所养、老有所医”基本社会保障的不在少数。

通往理想的路径

业内人士认为，从我国的实际情况出发，我们应该从“十二五”开始，将基本公共服务均等化的推进同GDP和财政收入增幅按一定比例挂钩，最好是以财政收入的年度增幅为基本公共服务投入的比率，由此形成一个稳定可靠的物质保障和动态增进机制。

2008年我国人均GDP为3313美元，表明我国仍然较穷，只能低水平着手基本公共服务均等化。不过，我国经济实力总体上增长较快，目前已经超过日本成为世界第二大经济体。未来的人均GDP可以乐观估计，以增幅8%推算，未来10年人均GDP分别是：2011年4161美元，2012年4496美元，2013年4856美元，2014年5245美元，2015年5665美元，2016年6208美元，2017年6609美元，2018年7136美元，2019年7706美元，2020年8324美元。这表明，我国最迟到2014年开始进入中等发达国家行列。2014年、2016年、2018年、2020年将分别提升一个中等发达的档次。显然，这4个年头都应把基本公共服务均等化水平提高一个档次，实现4次有力度的跃升。我们应以城乡、区域一体化为核心目标，以农民工市民化为突破口，具体应着重把握和做好以下四个方面的工作：

形成稳定的财政投入机制，保证基本公共服务均等化持续推进。基本公共服务均等化取决于公共财力，而财力增长可能时高时低。因此，推进基本公共服务均等化必须实事求是、量力而行，做到有多大公共财力，就把基本公共服务均等化目标水平实际定位在多高、具体推进到多深；另一方面，基本公共服务均等化的财政投入波幅也不能太大，必须根据实际的财政收入水平和基本公共服务的需要，统筹考虑、合理确定财政投入的力度，确保基本公共服务均等化持续提升、逐步到位。

统筹规划城乡基本公共教育服务目标，促进公共教育事业全面发展。基本公共教育包括义务教育和职业培训。这两方面的基本公共服务要在“十一五”期间已有突破和进展的基础上作为重点目标，集中力量，定位在国家人才战略上加以特别推进，既抓发展的基础、即确保立国之本，又抓发展的实际、即化解就业之急。一是全面做好义务教育工作。不仅要以更细致有效的措施确保九年制义务教育的全面落实，还要引导和促进有条件的地区实行十二年制义务教育，要注意强化从科学上对学前教育进行战略关注和投入，还要合理调整、配置公共教育资源，建设义务教育学区，确保学区范围内的所有义务教育对象都能无差异地享受就近免费义务教育，全面实现教育公平。二是全面做好职业培训工作。实行更有针对性的免费职业培训，以城市为中心，面对全民，全面开展有效的职业技能培训、就业指导培训和创业指导培训，全面提高民众的劳动技能、就业适应性和创业水平，全面提高民众的社会适应能力、就业竞争能力和生存发展能力，推动全民创业和微观创业，从根本上化解或消除社会性就业压力，要特别帮助待业的中等和高等学校毕业生、退伍或转业军人、待业青年、下岗人员、有地农民、失地农民、进城务工人员、城镇化后的原农村人口、城乡残疾人员实现有效就业乃至成功创业，保障进入社会的劳动力能够健康地成长或转化为生产力。

统筹考虑推进城乡基本公共医疗卫生服务，促进医疗卫生事业全面发展。一是不断扩大基本医疗保障覆盖面，不断提高基本医疗保障水平，不断提高医保报销的最高支付限额和住院费用报销比例，尽快建立和完善医保基金随人迁移的国家统筹机制；根本解决看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫的问题。二是坚持公益性质和为人民健康服务的方向，深化医药卫生体制改革，建立并实施规范、完善的国家基本药物制度和公立医院管理制度；调整公立医院布局和结构，建立公立医院补偿机制，找到管办分开的有效形式与途径。三是加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，实施绩效管理和人力资源开发战略，整体增强基层医疗卫生实力；完善医疗卫生体系内部协作机制，建立三级医院与县级医院长期对口协作关系、县级对基层的医疗卫生机构对口支援与协作机制。四是尽快建成基本成熟的城乡基本医疗保障体系，包括基本完善、比较发达的城市社区卫生服务体系、县乡村三级医疗卫生服务体系、公共医疗救助体系和公共卫生应急安全体系；为城乡社区居民提供便捷、价廉、快速的基本医疗服务和公共卫生保障，全面提高公共卫生突发事件应对能力。

统筹考虑推进城乡基本社保服务，促进社会保障事业全面发展。一是建立和发展城乡标准一致的基本养老金制度、养老保险制度和最低生活保障制度，在相对滞后和欠发达地区启动城乡居民基本养老金月发制度，在相对发达和先行一步的地区逐步提高城乡居民基本养老金标准；建立和完善基本养老金开源节流、稳定保障制度。二是建立和完善社会救济制度、社会救助制度和灾难应急救助体系，对军烈属、五保户、残疾人、贫困户、特困户、受灾户和其他极度困难的社会个体提高生活补助和直接帮助的标准。三是建立健全城乡所有就业人员的工资分配制度、工伤保险制度和退休金保障制度，促进收入分配更加合理，形成退休金适时提高机制，确保劳动关系基本和谐稳定。四是建立健全城乡一致的失业保障制度，由政府、企业、开发商和社会各界提供主要资金来源，完善个人参加失业保险的机制和制度，确保城乡居民失业不失生。五是围绕劳动者的合法权益保障制度建设，建立健全劳动保障法律法规体系及相应的行政执法机制和高效的劳动权益保障机制，提高全国范围内乃至跨国的劳动保障行政执法成效，侧重加强全面保障农民工合法权益的法律和政策成效，基本实现城镇各类就业人员平等享有健全的劳动与社会保障。六是建立应对自然灾害与安全事故的各种保险制度，直接为容易遭受天灾的生产活动和社会生活以及其中的群体与个体提供保障，极大增强全社会抗灾减灾的能力，最大限度降低面对危机时的脆弱度。

在推进基本公共服务均等化中，政府无疑扮演着举足轻重的角色。广东省社科院竞争力评估研究中心主任丁力的观点是：要建立起以基本公共服务均等化为目标的社会政策体系，实现基本公共服务体制建设的重大突破，政府转型是重要的支撑力。政府职能应该从以经济建设为中心逐渐转变为以民生、公共服务为中心，有效地承担起公共责任。

在这方面，杭州进行的是“政府买服务”的探索，由政府购买公共卫生、公共就业、法律等服务提供给老百姓。

目前，生活在北京东城、西城、丰台三区的64171户家庭、149847位居民享有社区家庭医生服务，在未来5年内，北京将搭建一张覆盖所有居京者，包括基本医疗、公共卫生和个人健康管理等职能的服务网络，这张网络将由上万支社区医生、护士、预防保健人员组成的家庭医生团队支撑，而资金则由政府全额支持，两年后，北京平均每600户居民家庭可享有一支社区家庭医生团队。