指导意见和实施意见的区别精选(九篇)

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第1篇：指导意见和实施意见的区别范文

关键词：地理学科；新高考；学考；选考；改进

一、为什么改进

1.新高考的需要

2014年9月，随着《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》正式，浙江作为试点省市之一，出台了《深化高等学校考试招生综合改革实施方案》，这关系到在新高考模式下如何学以及如何教的问题。教师对教学目标定位不清楚，会导致教学设计过偏、过难、过深，而且仍采用陈旧的教学方法，忽视学生的主体地位，使学生的地理学习出现困难，教学出现低效甚至负效的情形。

2.学生的差异

面对高考改革的冲击，不仅学情发生了变化，而且学生的来源也呈现出多样化特征。在这种形势下，不同的班级类型，学习节奏不一样，课程也不能一视同仁，这不仅关系到教师如何把握教学起点，因材施教，而且也对教师的专业素质提出了更高的要求。

3.考生遭遇问题

根据近两年浙江学考（选考）4份真题卷的学生答题情况，选择题反映出学生对学考和选考的难度难以把握，特别是最后一组选择题常常让考生望而却步；而综合题（加试题）反映的问题主要是考生对区域认知有偏差，审题析题能力弱，与以往的高考综合题相比，现行的综合题几个设问之间跳跃性强，需要考生有较强的综合思维能力。

二、改进什么

1.课程资源的选择

从地理视角、地理观念选择课程资源，能拓宽视野而不拘泥于课堂，能注重实践而不局限于课本。例如时事热点是地理命题的活水源泉，要让学生从地理的视角对时事热点材料展开分析讨论，因为这些政策、现象和事件都可以成为地理命题的显性或隐性题材，学生要能够运用地理原理分析原因、提出建议、阐述影响。通过分析近两年4份浙江选考卷发现，“十三五”产业发展方向、城镇化、人口老龄化、微商、“互联网+”等热点话题都成为我们地理考题的背景材料。除了地理的必修教材和选修教材，社会实践活动、研究性学习、微课，甚至是跨学科的知识，都可以开发为地理课程资源，不但能激发学生学习地理的兴趣，而且能成为传统课程的有效补充，提高地理学习效率。

2.课型的选择

新高考模式下地理课迎来了改革的春天，只要适合学生的，尊重学生选择的，都是好课。教师要根据学情，困材施教，对知识点大胆取舍，充分体现学生主体地位，使学生真正成为课堂的主人。针对侧文侧理班，实施不同的课堂教学模式。侧文班的学生，形象思维较好，但逻辑思维、抽象思维不如侧理班学生，因此在地理教学中应以自然地理为突破口，注重地理原理和地理规律的演绎过程，研究适合文科班的理性课堂。例如对地球运动的这部分知识，可采用动画视频的直观教学，有利于学生从感性认识上升到理性认识。而侧理班则需要以人文地理为突破点，注重知识点的有序归纳，研究适合理科班的人文课堂。例如在教师的引导下，让学生通过概念图、思维导图等形式对地理知识进行有效归纳，并大声“说”出来，不但能明晰学生的地理思维过程，而且有利于提高学生的语言组织和表达能力。

三、如何改进

1.立足指导意见

与2012版《浙江省普通高中地理教学指导意见》相比，2014版的学科指导意见在教学课时、教学内容、教学要求及目标等方面作了相应的调整。必修部分课时内容减少，原91课时调整为84课时，而机动课时增加，教材的教学内容发生变化，例如必修I第二章第二节“六大板块分布示意图”中把阿拉伯半岛从印度洋板块分离出去，成为一个独立的小板块；必修III第二章第四节我国东部、中部、西部三大经济地带调整为我国东部、东北部、中部、西部四大地区；必修III第二章第六节作为选学内容，不作考试要求，已经略去等。教学要求也发生了相应变化，根据《浙江省普通高中地理教学指导意见》，教学要求分为基本要求与发展要求，基本要求是学考要求，教学内容为必修模块；发展要求是加试部分，针对高考要求，教学内容为必修模块+限定选修模块（《自然灾害与防治》、《环境保护》）[1]。只有与时俱进，紧扣教学指导意见，才能有的放矢，提高地理学考（选考）学习的有效性。

2.研读教材（1）重视教材的活动题

根据教学内容和要求的变化，新高考背景下的地理选考非常强调活动教学的重要性。活动教学能够弥补学生个体经验的不足，丰富学生的生活体验，激发学生的探究欲望，引发学生的高度参与，提高学生运用地理知识解决实际问题的能力。例如2016年4月份选考卷的第28题第（2）小题：“甲区域农业生产由粗放的放牧业向蔬菜、水果、乳酪为主体的方向转变，说明其农业区位条件发生了哪些变化？”这小题完全来源于必修三第二章52页活动题“加利福尼亚农业生产方式的变化给了我们什么启示”，故平时教学中我们要重视对教材活动题的开发，能直接应用或迁移应用，用“教材”教，而不是教“教材”。（2）整合必修教材和选修教材有效整合必修教材和选修教材，不但能够使地理知识有序化、系统化，也有利于培养学生的综合思维，增强学生的学科素养。根据《浙江省普通高中地理教学指导意见》（2014版），选修模块《自然灾害》从人地关系不协调的角度学习地理知识，而《地理1》第四章“自然环境对人类活动的影响”第四节已涉及某种自然灾害的案例。故本模块与自然地理各要素联系紧密，其拓展加深主要表现在自然灾害的区域分布、自然灾害与人类活动和自然环境的关系。因此，本模块的学习必须基于必修课程《地理1》各单元的学习，整合自然地理环境各个圈层（岩石圈、大气圈、水圈等），进行适当的迁移和拓展。

3.研究真题

通过收集浙江省选考真题卷及最近浙江省各市模拟选考卷，分析试卷特点，发现学生问题，整理出各类题目的答题规范和学生书面表述问题如下。（1）影响类、措施类，可用动宾短语结构如2015年10月浙江选考第29题第（3）小题“该农业生产基地在土地资源保护方面应采取哪些主要措施？”参考答案为“植树种草，防沙治沙；因地制宜，发展农林牧业生产；合理灌溉，防治土壤盐碱化；严禁非法占用耕地，土地整理，增加农用土地面积”。（2）区位类、条件类、原因类，可用主谓短语结构例如2016年4月浙江选考第29题第（3）小题“分析贵州省将易地搬迁作为脱贫途径的主要原因”，参考答案“人均耕地少；土壤贫瘠；地表水缺乏；交通运输不便等”。（3）整理易混淆概念问题和表述不规范问题根据学生答题情况，整理各类概念性问题，如考生对试题中出现的产业链中上游企业和下游企业、农业类型和农业地域类型、工业结构和工业类型、水源与水资源、资源与能源、有机质与有机物等易混概念理解不清，需要教师在平时的教学过程中注重基础概念的辨析。把握地理基本概念，建立概念群体系，既要了解它们的内涵，还要理解它们之间的区别和联系。再如表述不规范问题，表现为①错误化，如“径流”写成“泾流”，“补给”写成“补集”；②随意化，如“水源补给”写成“水源补充”，“东部季风区”写成“东部季风气候区”；③绝对化，如“缓解能源短缺”写成“解决能源短缺”等。因此，平时教师的语言表述要严谨准确，不能口语随意化，须运用专业术语表达地理知识。“其身正，不令则行；其身不正，虽令不从。”教师只有具备良好的专业素养，才能影响学生，教会学生正确表达。

参考文献

第2篇：指导意见和实施意见的区别范文

    一、公共租赁住房——我国保障性住房建设的政策选择

    2007年8月7日，中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出要积极发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。自此，“公共租赁住房”开始逐步成为我国推进保障性住房建设的主导性政策选择。尤其是2010年6月8日住建部等七部委联合印发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（以下简称《指导意见》），更是推动了公共租赁住房在全国范围的快速发展。

    （一）公共租赁住房的含义

    解析公共租赁住房作为有别于廉租住房、经济适用房的一种新型保障性住房，目前尚无一个内涵统一的明确界定。分析《指导意见》中对于发展公共租赁住房的要求，比较各地方公共租赁住房管理办法中对于公共租赁住房的规定，公共租赁住房呈现如下特征：

    第一，保障性。住房权是得到《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除一切形式种族歧视公约》等国际公约一致确认的一项基本人权。《指导意见》也明确指出，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措。由此可见，发展公共租赁住房是我国政府继廉租住房、经济适用房之后推出的保障居民住有所居的一种新型保障性住房。

    第二，政策支持性。公共租赁住房不是在房地产市场中自发生成的，而是由国家推动出现的，是国家为了住房保障的目的人为设计的新型住房类别，因此公共租赁住房的发展，尤其是发展初期，只有在国家特殊政策的支持下，才能步入正常的发展轨道。同时，基于公共租赁住房的保障性特质，国家也有责任通过政策支持来推动公共租赁住房的发展。对此，《指导意见》专设“政策支持”部分，从土地供应、国家投资、税收优惠、金融支持方面给予公共租赁住房发展以政策支持。

    第三，租赁性。这是公共租赁住房的核心特征，也是公共租赁住房与经济适用房的最大区别。经济适用房是为目标群体提供的低于市场价格的产权住房，而公共租赁住房则是向目标群体提供适当的租赁住房来保障其住有所居。

    第四，专业性。这是公共租赁住房与个人出租住房最大的区别。传统的个人出租住房的首要功能是产权者自住，而公共租赁住房不论是通过新建、改建、收购，还是通过在市场上长期租赁住房等方式筹集的房源，都不是为了自住，而是专业用于出租的。

    第五，供应群体广泛性。在我国原有的保障性住房中，廉租住房的供应对象是最低收入群体，经济适用房的供应对象是中等收入群体。而《指导意见》规定：公共租赁住房的供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭，有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。部分地方规定的公共租赁住房供应群体则更加广泛，如上海将公共租赁住房供应对象由户籍人口扩大为常住人口，并且不设收入限制。综上所述，我们可以将公共租赁住房界定为，由国家提供政策支持，各种社会主体通过新建或者其他方式筹集房源、专业面向广泛目标群体出租的保障性住房，是一个国家住房保障体系的重要组成部分。

    （二）公共租赁住房作为我国保障性住房政策选择的比较优势

    国家之所以将发展公共租赁住房建设作为解决当前住房困难问题的政策选择，是因为公共租赁住房相较个人购买、廉租住房、经济适用房和个人出租等方式所具有的比较优势：

    1.公共租赁住房有利于引导国民“先租后买”，合理住房消费。实现“住有所居”的目标，通常有两种方式：一种是购买住房，另一种是租赁住房。据了解，在发达国家，首次购房人的年龄比我国要大很多，年轻人长期租房是一种普遍状态。在日本、德国，首次购房人平均年龄为42岁，法国为37岁，美国也在30岁以上，英国在2008-2009年间近32%的家庭靠租房解决居住问题，而在我国现阶段，国民太过关注购房，而租房则处于相对被忽视的境地。鉴于此，国家应在正确引导国民的住房消费理念方面有所作为，即住房应“从租到买、由小及大”[1]。公共租赁住房为居民提供可租赁适当房源，这不仅可以引导鼓励居民租房，减轻中低收入群体购买住房的经济压力，而且可以减少“被买房”群体的数量，对抑制过高房价起到积极作用。

    2.公共租赁住房有助于克服廉租住房和经济适用房的弊端。首先，公共租赁住房扩大了保障范围，有利于解决“夹心层”住房问题。因为廉租住房只面向最低收入群体，经济适用房尽管保障对象是中等收入群体，但其价格仍然偏高，甚至部分地区的经济适用房和商品房价格相差无几。由于廉租住房、经济适用房和商品房三者之间不能实现对接，形成两个数量庞大的“夹心层”，即收入超过廉租住房申请标准、但无力购买经济适用房的人群和收入超过经济适用房申请标准、但无力购买商品房的人群。而公共租赁住房则是面向中等以下收入群体出租，在保障范围上实现了与商品房的对接。其次，经济适用房是产权房，存在套利空间，且通过行政手段进行分配，极易诱发权力寻租现象的发生，而公共租赁住房则是面向中等以下收入群体出租住房，不存在引发上述弊端的空间或土壤。

    3.公共租赁住房有益于弥补个人出租住房的不足。在我国，个人出租住房主要存在以下不足：一是数量少，尤其是在大城市可供出租的房屋数量远远不能满足需求；二是我国城市人口膨胀，住房资源紧缺，加之各城市纷纷出台“限购令”，致使私人出租住房难以成为租赁住房的主体，发展空间较小；三是因可供出租的房屋远远不能满足需求直接导致了过高的租金和“群租”现象；四是房屋租赁专业经营机构少，出租房屋都是私人闲置房屋，出租并非首要目的，稳定性差，租 赁房的居住功能存在缺陷，难以达到产权房的居家效果。与此不同，公共租赁住房则解决了个人出租住房数量短缺、运营不规范等问题，为中低收入无房群体提供数量充足、租期稳定、价格合理的住房。

    二、我国公共租赁住房政策在实际运行中面临的困境

    公共租赁住房建设作为我国政府解决中低收入群体住房困难的优先政策选择，在全国上下正在加紧推进实施，形势喜人，但是这一政策实施中存在的诸多隐忧更应引起我们的高度重视。

    （一）资金来源问题

    资金来源是我国发展公共租赁住房面临的首要问题。2010年底住建部发出的《关于报送城镇保障性安居工程任务的通知》明确提出，2011年计划建设保障性住房和各类棚户区改造住房1000万套。这相比2010年的580万套，增长72.4%，其面积大体相当于2010年全年商品房的供应量，创历年之最，共需投资约1.4万亿元，将达全国房地产投资规模的20%[2]。尽管这1000万套保障类住房有棚户区改造住房、经济适用房等多个部分构成，但据测算，仅廉租住房和公共租赁住房投资就达约5000亿元[3]，加之其资金占用周期长和投资回报率低等，资金压力之大是可想而知的。

    对于资金来源，《指导意见》规定，发展公共租赁住房应坚持政府组织、社会参与的原则，各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，要切实采取土地、财税、金融等支持政策，充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性。《指导意见》在“政策支持”部分规定：市、县人民政府要通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，加大对公共租赁住房建设和运营的投入。省、自治区人民政府要给予资金支持。中央以适当方式给予资金补助。同时，鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款，支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营，探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道，政府投资建设的公共租赁住房，纳入住房公积金贷款支持保障性住房建设试点范围。由此可见，我国廉租住房和公共租赁住房建设的资金将主要来自国家财政划拨、地方财政支出、住房公积金、银行支持和社会融资。

    在国家财政划拨方面，2011年政府工作报告提出：住房保障方面，中央财政预算拟安排补助资金1030亿元，比上年增加265亿元[4]，根据住建部关于保障性住房建设资金分配方案，这部分国家投资将主要投入廉租住房和公共租赁住房建设。

    对于地方财政支出，国家要求地方政府将保障性安居工程建设资金纳入本级财政预算，在财政预算中列支。由于地方财政主要来自土地出让金，因此国家要求地方政府必须将土地出让净收益的不低于10%投入保障性住房建设。2010年全国土地出让收益累计达2.7万亿元。如果按其中30%－40%为净收益计算，保守估计约近1万亿元，也就是说，有1000亿元土地出让净收益可以投入保障房建设[5]。

    对于住房公积金，2007年国务院第24号文件明确要求，各地公积金增值收益扣除风险准备金等费用外，要全部用于廉租住房建设。2010年全国公积金增值净收益，用于廉租住房建设的有50多亿，预计今年会有进一步提升[3]。另外，2009年10月住建部等七部委《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，随后确定北京、天津、重庆、唐山等28个城市为试点城市[6]。这方面资金去年有400多亿，预计今年和去年相似[3]。但是，因公积金属于缴存职工个人所有，所以必须优先保障缴存职工的权益，加之社会对于公积金参与公共租赁住房建设的颇多疑虑，公积金再加强支持力度的空间有限。

    在银行贷款方面，由于保障房建设资金回收周期长，利润空间小，并且存在一定的资金偿还风险，所以银行对此热情不高，发放贷款基本上是政策原因。目前住建部正在研究制定金融机构支持保障性安居工程建设特别是公共租赁住房建设的中长期贷款政策，拟通过政府补助、注入资本金或者贴息，然后再通过商业银行贷款，提高融资能力[3]。

    就社会融资而言，国家一直鼓励社会资金参与保障房建设，尤其是鼓励参与公共租赁住房建设。无论是《指导意见》，还是国家其他有关保障性住房的文件和地方公共租赁住房管理文件，都有吸引社会资金投入的相关规定。但因公共租赁住房投资回报率低等原因，所以目前各类资金对公共租赁住房建设大都处于观望状态，参与投资的基本上都是有国资背景的投资集团。

    综上所述，我们不难发现公共租赁住房建设资金面临的困难和问题：一是资金缺口巨大，政府财政负担沉重。2011年廉租住房和公共租赁住房建设所需资金巨大，除国家财政划拨、土地出让金和住房公积金这三种确定来源外，还有约2500亿的资金缺口。如果银行贷款和社会融资积极性仍旧不高，大部分资金将只能由地方政府负担，可能会造成部分地方财政不堪重负，以致不能完成公共租赁住房的建设任务，或者造成财政过分倾斜于公共租赁住房建设，影响政府履行其他职能的后果。二是政府资金利用效率低下。在目前的公共租赁住房政策环境下，政府资金投入主导公共租赁住房建设，不动产建设资金投入巨大、周转率低，可能影响国家其他职能的资金投入，不利于国家经济社会的全面协调发展。三是公共租赁住房建设缺乏长期稳定的资金来源。1000万套保障性住房仅是我国保障性住房发展的一个开端，还远不能满足需求。为此，我国将在“十二五”期间新建保障性住房3600万套，以公共租赁住房和廉租住房为主[7]。因此，以提供租赁住房方式解决中低收入群体住房困难问题不是一种临时性对策，而是一种持续性的政策安排，公共租赁住房的建设、维护、退出等都将是一个长期持续的过程，需要长期稳定的资金来源。而我国现有的公共租赁住房建设的资金来源，无论是国家政策性划拨，还是国家政策性贷款，受政策不稳定性的影响是严重的，缺乏公共租赁住房建设运营稳定资金来源的保障制度。

    （二）土地供应问题

    首先，现行政策难以保证公共租赁住房建设用地的足量供应。《指导意见》规定，各地要把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障。2010年3月国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，规定保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建设用地供应总量的70%[8]。但是，我国住房建设用地资源紧张 ，保障性住房建设用地过多会对商品房建设用地形成“挤出”效应，危害地方“土地财政”，在利益博弈下，难以保证地方政府对以上公共租赁住房土地供应政策的实施力度。其次，现行政策难以保证所供土地符合公共租赁住房用地的质量要求。《指导意见》规定，新建公共租赁住房以配建为主，也可以相对集中建设。要科学规划，合理布局，尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域，同步做好小区内外市政配套设施建设。在外来务工人员集中的开发区和工业园区，市、县人民政府应当按照集约用地的原则，统筹规划，引导各类投资主体建设公共租赁住房，面向用工单位或园区就业人员出租。但是，这些规定只具有指导意义。在实际操作中，地方政府在“土地财政”的诱导下或是由于信息不充分、不真实等原因，常常造成公共租赁住房选址偏远、布局不合理，不仅加重城市交通与环保压力，而且增加承租者工作和生活的交通成本，最后甚至被“弃租”。

    再次，现行政策不利于降低公共租赁住房建设成本。《指导意见》规定，面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房，建设用地实行划拨供应。其他方式投资的公共租赁住房，建设用地可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿使用。可以预见，公共租赁住房是我国今后住房保障体系中的一个重要组成部分，提供政策支持、力所能及降低建设成本是各级政府的责任。但是按照当前政策，公共租赁住房建设用地采用划拨和有偿使用相结合的方式，自然提高了公共租赁住房建设的成本，这部分成本不仅会以租金形式加重承租者负担，而且由于面向经济适用住房以外群体的公共租赁住房建设土地成本仍然很高，降低了公共租赁住房的利润，不利于社会投资公共租赁住房建设。

    最后，土地分类供应政策在实践中难以有效付诸实施。按照规定，公共租赁住房用地要按供应对象类别实行无偿划拨或有偿使用。但在实践中，公共租赁住房的供应对象是中等以下收入无房群体，在设计规划时很难确定将来的承租对象类别。如果建设规划时首先确定各种群体承租比例，在配租时对承租群体分类控制，会大大增加操作难度，造成不必要的成本浪费。

    （三）建设运营问题

    对于公共租赁住房的建设运营，《指导意见》规定，充分调动各类企业和其他机构投资经营公共租赁住房的积极性。这表明公共租赁住房可以由政府建设经营、也可以由其他机构建设经营。目前我国各地方对公共租赁住房的建设运营规定差异较大，一些地方规定由企业建设经营公共租赁住房，如天津、上海，还有一些地方规定只由政府建设经营公共租赁住房，如北京、重庆，不一而终。对此，笔者认为公共租赁住房由政府建设运营弊端甚多：

    首先，容易受到政府低效的影响。房屋的建设和管理属于经济活动，需要高效的市场化建设运营管理模式。我国政府机构庞大，行政部门重叠，行政程序复杂，在计划经济体制下形成的命令式的管理模式依然存在，国家行政投入和产出的比例严重失调，在这种情况下由住房保障部门或政府另外组建机构进行公共租赁住房建设，进行公共租赁住房的日常运营工作，如公共租赁住房的租金收取、房屋维护、住房安全检查、对物业服务公司工作进行指导监督等，会造成公共租赁住房建设运营效率不高、服务水平低下、甚至导致公共租赁住房最后沦为贫民窟。

    其次，容易受到政府信息不对称的影响。市场供求关系和价格机制可以促使市场双方信息对称，最后为买方提供符合需求的商品。而国家建设运营公共租赁住房是出于政治原因，不以营利为目的，不受到市场供求关系的调控，《指导意见》和各地具体实施意见中虽然有关于公共租赁住房的选址、设计、装修、物业服务等方面相关规定，但这只是一种指导性的规定，在实践中容易因政府信息不周全、不真实，或是忽视群众意见导致公共租赁住房建设和运营不符合需求，甚至被“弃租”。

    最后，容易为权力寻租提供条件。由于公共工程中政府既作为公共利益的代表，充当裁判者，又直接参与经济活动，所以公共工程中一直都存在严重的权力寻租现象。公共租赁住房建设耗资巨大，由政府建设运营公共租赁住房，其招标投标、政府采购等环节都可能为权力寻租创造空间，滋生腐败，造成公共租赁住房质量低下、成本过高、重复建设、国家资金大量流失等严重问题。

    （四）租金标准问题

    《指导意见》规定，公共租赁住房租金水平，由市、县人民政府统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，并按年度实行动态调整。符合廉租住房保障条件的家庭承租公共租赁住房的，可以申请廉租住房租赁补贴。目前有少部分地区采用公共租赁住房以市场价格出租，对承租对象发放租房补贴的形式，如天津、厦门，大部分地区的具体实施意见都规定公共租赁住房以“低于”市场价格配租，以此体现公共租赁住房的保障作用。如上海规定：按略低于市场租金水平，确定公共租赁住房的租赁价格，具体由各运营机构按规定制定，报住房所在地的区（县）物价部门和房管部门备案；2010年7月北京首次公布公租房项目的成本租金比市场租金低12%-35%；重庆公租房租金只有市场价的60%。但是，这种明显低于市场水平的租金标准也会带来相应的问题或后果：

    首先，低于市场价格的租金标准尤其不利于社会资金投入公共租赁住房建设。社会资金参与公租房建设运营的方式可以有两种：政府主导投资建设的公共租赁住房进行社会融资和社会资金单独投资设立公共租赁住房企业。不论哪种形式，社会资金最看重的是稳定高额的回报，但目前政府严格限制公共租赁住房的租金，公共租赁住房的租金采取低于市场价格的方式，租金回报率只有3%不到[9]，难以吸引社会投资。

    其次，低于市场价格的租金标准不利于建立合理的住房租赁体系。从世界范围来看，个人租赁住房在各国都占有重要比例，甚至很多国家只有个人租赁住房。从中国具体国情分析，个人租赁住房由于数量多、供应弹性强等特点不会被公共租赁住房取代，在住房租赁市场中还会占有重要比例。中国合理的住房租赁市场应该由专业的公共租赁住房和大量个人租赁住房共同组成，但目前我国提供的公共租赁住房租金低于市场定价，过度冲击个人租赁住房市场。根据竞争原理，私人住房租金会相应下调，过低的利润导致越来越少的人出租房屋，国家就需要建设 更多的公共租赁住房，不利于建立合理的租赁房屋体系。

    最后，目前的租金分类标准不能合理保障不同收入人群。根据《指导意见》，我国公共租赁住房的租金实际上分为两个层次，即规定符合廉租住房保障条件的家庭可以申请廉租住房租赁补贴，其他群体都要支付全额租金。公共租赁住房面对中等以下收入群体，但这部分群体的支付能力也有很大差距，国家在租金水平上只划分为两个层次不能满足群众需求，还会造成国家资金的浪费。

    （五）执行监督问题

    目前国家是以行政控制方式执行和监督公共租赁住房建设。《指导意见》规定，发展公共租赁住房实行省级人民政府负总责、市县人民政府抓落实的责任制。各级住房城乡建设（住房保障）部门负责公共租赁住房的行政管理工作，发展改革、监察、财政、国土资源、规划等有关部门按照各自职责负责相关工作。2011年2月住建部陆续与各省、自治区、直辖市以及计划单列市签订《保障性住房目标责任书》，完成1000万套保障性安居工程住房的分配任务，并给地方政府下达“死命令”：所有分配完成的目标任务，必须在今年10月31日前全部开工，否则主要领导将遭到从约谈到行政处分乃至降级、免职的严厉处罚。住建部部长姜伟新讲话称，保障性住房的任务不仅是一项经济任务，“更是一项政治任务”[10]。但是，这种将建设公共租赁住房作为政治任务、以行政控制方式执行监督的体制存在有以下弊端：

    首先，行政控制执行方式的效果难以保证。由于建设公共租赁住房会造成地方政府巨大的财政压力，还会占用商品房用地损害当地政府的“土地财政”，地方政府建设公共租赁住房只是为了完成行政任务，所以难免会缺乏动力。同时，与地方政府签订“责任书”并不是今年的新创举，住建部曾与2010年5月与各地方政府签订当年住房保障工作目标责任书，要求确保完成当年工作任务，但最终该年保障性住房（指经济适用房和廉租住房）用地只完成计划的65.2%[11]；虽然今年国家加强了控制力度，但能否保证最终效果仍需拭目以待。此外，由于国家只要求各地所领目标任务在今年10月31日前全部开工，并没有要求完成时间，所以地方政府完全可以先创造条件于规定期限内全部开工，而对于能否保证资金充足、建设完成等可在所不问。

    其次，行政控制的执行方式具有不稳定性。行政控制的执行方式依赖于国家政策，容易受到政策的变动性或受到国家财政波动的影响，造成公共租赁住房制度难以长期健康运行甚至半途而废，不利于住房保障制度建设的稳定持续发展。

    最后，行政考核的监督方式标准单一。目前国家对地方公共租赁住房建设任务考核的标准只是数量，所以不排除地方政府会为了政绩会多建、滥建公共租赁住房，造成国家资金的浪费；或是一味追求数量，建设一大批质量低下的公共租赁住房。

    三、公共租赁住房的市场化——我国公共租赁住房政策发展的新趋向

    毫无疑问，公共租赁住房是解决我国住房保障问题的最佳政策选择，我们必须坚定不移地推进这一政策措施的顺利实施。但是，由于我国公共租赁住房政策实际面临的诸多困境，我们必须探索推进公共租赁住房制度建设的新路径，促进公共租赁住房在我国的快速健康发展。

    （一）国际经验借鉴

    要想保障中低收入无房群体能够租赁住房，必须同时满足两个条件：一是保障存在大量可出租的适当房源；二是保障中低收入无房群体能够支付房租。从世界范围看，住房保障也有相应的两种方式：实物补贴和货币补贴。

    实物补贴是将住房保障两方面的工作合二为一，由政府集中建造房屋并低价租赁或出售给符合标准的群体，我国的廉租住房制度、经济适用房制度和目前大部分地区实行的公共租赁住房制度都属于实物补贴制度。纵观世界各国的住房保障制度，我们发现成功采用实物补贴方式的国家都是人口较少的国家，如新加坡采用实物补贴保障80%以上的居民居住“组屋”（相当于我国经济适用住房）中[12]，香港采用实物补贴保障30%的人口居于租住公屋，另有18%的人口居于获资助的自置居所[13]。可见，实物补贴具有有效解决住房数量型短缺、保障作用明显等特点，但也存在政府负担过重、保障资金使用效率低、容易受到行政效率低下影响等缺点，难以在需要保障人口数量较多的国家有效运行。

    货币补贴只要求政府做第二方面的工作，即公共财政只需要补贴公民所租赁的适当住房房租中不能承担的部分，国家并不出资建设公共租赁住房，由住房租赁补贴刺激出租房市场的发展来提供房源。虽然从表面上看住房租赁补贴是国家来支付公民租房的部分租金，但从长远看来，住房租赁补贴模式普遍提高了目标群体的租赁住房能力，增加了公共租赁住房的需求，刺激了租房市场的发展。国家以长期支付租金，一次支付少量租金的方式缓解了一次性建设大量住房的巨大压力，能有效提高政府福利支出的效率，用有限的公共财政实现社会效益的最大化，因此，人口较多的国家在住房保障的发展中逐渐由实物补贴过渡到货币补贴，房源交由市场提供。例如，英国住房保障原来采用实物补贴和住房租赁补贴相结合的制度，但从1980年开始实行以“公房私有化”为核心的改革，出卖廉租住房，主要发展住房租赁补贴保障方式[14]。美国也经历了由实物补贴向货币补贴的过渡，美国20世纪30年代至60年代实行国家建房低价配租的实物补贴制度，60年代至70年代，美国开始实行“补贴住房建设计划”，通过利息补贴的方式为公共住房的建设环节提供资金，刺激私人开发商或非营利性机构参与公共住房建设与供应，20世纪70年代以来，开始实行“住房租赁补贴制度”，把联邦住房援助从住房的供应者转向需求者，直接为低收入家庭提供房租补贴[15]。

    （二）公共租赁住房市场化——我国公共租赁住房政策发展的新趋向

    我国人口众多，房价过高，需保障人口数量巨大，加之目前大部分地方采用的具有实物补贴特点的公共租赁住房政策在执行过程中遭遇的重重困难，使得我们必须调整与发展我国现行的实物补贴型的公共租赁租房政策，引入住房租赁补贴制度。但是，我国与英国、美国等国家在可租赁适当房源方面存在较大差别：英美两国需要住房保障的人数较中国少很多，由住房租赁补贴刺激而生成的个人出租住房数量基本可以满足需要，而我国目前可供 租赁适当住房数量型短缺严重，急需建设大量公共租赁住房。因此纯粹的住房租赁补贴制度尚不能担负起我国住房保障的全部任务。为此，从具体国情出发，我国应稳步推进公共租赁住房市场化的政策转型，也就是将住房保障的两方面工作分开运作：在公共租赁住房来源方面，把建设住房出租盈利作为一种产业，由市场主体投资建设住房，开展住房租赁业务，所有公共租赁住房企业通过市场进行竞争，由市场供求关系确定租金价格，以收取租金等方式获得收益，在盈利的同时为社会提供了大量公共租赁房源与优质的管理服务；在保障中等以下收入群体支付房租方面，国家应发挥住房租赁补贴制度的优势，在我国建立全面的住房租赁补贴制度。

    为保证供应数量，国家必须建设公共租赁住房，但市场化条件下国家建设公共租赁住房不再是目前大部分地区采取的政府主导投资建设、由住房保障部门低租金分配的方式，而是国家成立单独的具有法人资格的公共租赁住房公司，进行社会融资，建设运营公共租赁住房，与其他社会公共租赁住房企业一同参与市场竞争，租金同样采取市场定价的方式，收取租金作为盈利，在保障房源供应数量的同时也要保证一定的盈利。这种市场化的制度举措可以有效克服我国目前公共租赁住房政策运行方面的诸多弊端：

    首先，市场化可以解决公共租赁住房建设资金来源问题。一方面市场化中所有公共租赁住房企业通过市场公平竞争，租金采用市场定价，公共租赁住房产业会通过市场价格机制达到合理的盈利水平，这会吸引社会资金单独投资设立公共租赁住房企业，进行住房的建设、租赁、管理业务，节省了国家大量投资，为公共租赁住房建设提供稳定的资金来源；另一方面，市场化政策下的国家公共租赁住房公司也采用市场定价，在提供房源同时也将有较高的收益率，所以可以以企业融资的方式，灵活吸引各种社会资金投入，比如可以吸引社会资金以普通入股、社会基金组合信托、债券等形式投入，还可以吸引银行贷款，保险金等资金的投入。

    其次，市场化可以解决公共租赁住房由政府建设运营的弊端。一方面，由于市场本身具有合理性，众多公共租赁住房企业会形成竞争，在公共租赁住房的选址、设计、装修、质量、日常管理方面都认真考虑群众需求，为最终承租人提供优质租赁服务；另一方面，公共租赁住房由企业建设经营，不会受到政府行政效率低下、权力寻租、垄断等问题的影响，可以促进公共租赁住房的健康快速发展。

    再次，市场化的公共租赁住房租金采用市场标准，不会过度冲击个人出租住房市场，而且还会与个人出租住房形成良性竞争，从而提高个人出租住房的质量，规范个人出租住房的管理，增强个人出租住房的稳定性，引导我国形成由公共租赁住房和个人出租住房共同组成的合理租赁住房体系。

    最后，市场化可以解决目前公共租赁住房执行监督面临的困境。市场化取向下公共租赁住房作为一种产业，其供应规模由供求关系、价格机制等市场因素调节，受国家政策的不稳定性或受国家财政波动的影响较小，也避免了地方政府为了政绩多建、滥建公共租赁住房的现象。

    （三）住房租赁补贴制度——公共租赁住房市场化制度的核心

    无论是从政策可行性来看，还是从国家住房保障职责的履行来看，公共租赁住房的市场化理应成为我国住房保障制度建设的政策新趋向。但是市场化的公共租赁住房的租金必定会高于实物补贴下的租金，进而超出中低收入家庭的承受能力，因此在推进公共租赁住房市场化的过程中，我国必须同步推进住房租赁补贴制度，以货币方式补贴所有中低收入群体租赁的适当住房房租中不能承担的部分。具体而言，建立完善的住房租赁补贴制度需要积极推进以下方面的制度建设：

    第一，建立住房租赁补贴专项财政制度。住房租赁补贴虽然保障对象众多、完全需要由国家财政出资，但因每年每份数额较少，所以总数并不高。我国2011年即将建设的160万套廉租住房和220万套公共租赁住房投资预计5000亿人民币，如果采取住房租赁补贴的形式，国家只补贴公民所租赁的适当住房房租中不能承担的部分，按平均每份每年补贴5000元计算，380万份住房租赁补贴每年只需190亿人民币，约是国家一次性投资建设保障性住房成本的1/25，3600万份住房租赁补贴每年也只需要1800亿人民币，不会成为政府沉重的财政负担，这部分资金可以来自中央财政转移支付和地方政府部分土地出让收益，中央和地方政府应在年度预算中重点列出专项资金，保证每年住房租赁补贴的资金投入。

    第二，合理确定住房租赁补贴的保障对象。住房租赁补贴保障对象范围可以参照目前公共租赁住房的配租对象范围，但保障对象应当满足以下条件：一是该城镇的户籍人口或常住人口；二是在该城镇中没有产权住房或虽然有产权住房，但人均住房小于一定面积需要租赁住房；三是家庭财产和目前收入难以支付市场价格房租；四是没有接受其他住房保障。各地方可以根据实际情况制定相应的具体标准，在制定具体标准时，各地要发挥“筑巢引凤”的作用，将住房保障和人才战略方案结合，为城市的发展不断积累人力资本，将住房保障变成一个有着技术与人力导向的复合工程[16]。

    第三，对目标群体实行分类补贴制度。由于中等以下收入群体支付能力也有很大差异，所以应制定详细的住房分类补贴标准，对不同困难程度的家庭实行不同的补贴，用有限的公共财政实现社会效益的最大化，同时还要充分发挥住房租赁补贴对城市人才结构的优化作用。笔者认为住房租赁补贴的分类标准主要有两种：一是住房租赁补贴的数额要保障不同收入和人口的家庭有能力租赁住房。国家应该建立完善的收入申报制度、收入评估制度和社会监督机制，详细核查满足条件人群的收入，然后对满足条件的家庭按人口数等要素进行分类，评估出满足该家庭生活基本需要的住房最小面积，按照家庭收入和市场租金的差价进行补贴，可以采取补贴给租赁者的形式，也可以采取补贴给出租者的形式。二是制定住房租赁分类补贴标准时要充分发挥分类补贴对人口流动的影响，引导人口的合理定向流动。对于城市发展需要的专业人才，可以适当提高住房租赁补贴，而对于农民工群体，因为农民工一般拥有自有住房，只是在城市工作时缺少临时性的住房，所以对农民工应引导其租赁小面积，或是宿舍性质租赁住房，核算房屋租赁价格时应当按照小面积住房予以 核算。各个城市可以按照自身发展对人才的需求，确定住房补贴分类的标准，吸引所需人才和企业的进入，引导人口的合理流动，优化城市人才结构，促进城市健康发展。

    第四，建立完善的住房租赁补贴分配制度。对此：一是要明确住房租赁补贴部门的责任，确保住房租赁补贴制度的顺利落实；二是住房租赁补贴实行申报审查制度，符合条件的对象要经过申请，审查合格后才获得相应住房租赁补贴；三是住房租赁补贴审查过程要公开透明，充分发挥社会监督的作用，住房租赁补贴部门可以设立专门网站，公开申请人的详细资料，进行社会监督；四是在国家资金有限，不能做到“应补尽补”时，住房租赁补贴可以通过摇号等方式分配，做到分配过程公开透明、分配结果公平公正；五是对于申请内容不真实，骗领住房租赁补贴的人员，应该引入刑法处罚制度，以诈骗罪论处；六是采取直接向出租者发放住房租赁补贴充抵房租的方式，防止申领者将住房租赁补贴挪作他用，不能发挥应有功能；七是建立住房租赁补贴对象动态控制制度，对住房租赁补贴对象实行年度审核，对于不再符合条件的对象，及时停止发放住房租赁补贴。

    四、公共租赁住房市场化的配套制度建设

    建立住房租赁补贴制度解决了公共租赁住房市场化的核心问题，但是要吸引社会资金投入公共租赁住房产业，还需要相应配套制度的及时跟进。

    （一）建立国家公共租赁住房公司制度

    公共租赁住房市场化刚刚兴起时，社会单独投资设立的公共租赁住房企业必定较少，国家要承担起建设大量公共租赁住房的任务，所以各地应尽快将政府中的公共租赁住房建设运营机构改组为国家公共租赁住房公司，在市场化的机制下积极探索盈利方式，吸引社会融资。如果公共租赁住房作为新兴产业融资还是困难，这就需要财政给予国家公共租赁住房公司一定的资金支持，以保障公共租赁住房初期的建设数量。随着公共租赁住房市场的发展与成熟，国家租赁住房公司要做到以下几点：一是要吸引更高比例的社会融资，吸引社会企业参与公共租赁住房业务；二是应根据需要逐渐减少供应数量，国家租赁住房公司可以减少建设数量，也可以将所持公共租赁房出售给社会企业或当作商品房出售，回笼资金；三是国家公共租赁住房公司应利用公共租赁住房的建设和出售调节市场上公共租赁住房的数量与价格，使其维持在合理水平，引导各类公共租赁住房公司形成健康合理的竞争格局。

    （二）建立适应公共租赁住房市场化的新型土地供应制度

    国家要探索新型公共租赁住房土地供应制度，满足公共租赁住房建设用地需求。在供应面积上，各地要把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障；在土地价格上，国家要降低公共租赁住房用地的成本。降低用地成本似乎应该采取土地划拨制度，但在市场化条件下实行公共租赁住房建设用地全部划拨方式也是有困难的。因为信息不对称，容易造成公共租赁住房的选址不能满足群众需求，可能威胁商品房土地供应，公共租赁住房建设用地在公共租赁住房企业之间的分配难以把握。因此，市场化条件下的公共租赁住房用地宜采用出让方式，与商品房公司一同竞价，国家单独建立公共租赁住房土地出让金补贴制度，以该城市相应面积土地出让金平均价格补贴公共租赁住房公司。这种土地供应制度有助于提高公共租赁住房项目与商品房建设项目的竞价能力，确保公共租赁住房土地供应，有利于建立公共租赁住房用地在公共租赁住房企业间的分配标准，还可以由市场调节公共租赁住房的位置规划，满足群众需求。

    （三）建立针对公共租赁住房产业的优惠制度

    《指导意见》中对发展公共租赁住房的优惠制度的规定主要有：各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，要切实采取土地、财税、金融等支持政策；公共租赁住房建设涉及的行政事业性收费和政府性基金，按照经济适用住房的相关政策执行；鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款；支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营。另外2010年财政部和国家税务总局联合《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》，对公租房建设和运营中涉及的土地使用税等多项税收给予了政策上的优惠。要推进公共租赁住房市场化，国家应对公共租赁住房建设扩大政策优惠，根据公共租赁住房产业的盈利情况，适当实行免除建设性规费、金融机构优先予以融资、财政给予贴息等优惠政策，并出台相关文件详细规定，保障优惠政策的落实。

    （四）建立拓展公共租赁住房产业收益模式的相应制度

    要推进公共租赁住房市场化，还要拓展公共租赁住房产业收益模式，提高公共租赁住房产业的收益率。《指导意见》规定新建的公共租赁住房“只能租赁，不得出售”，这是在政府主导公共租赁住房建设下保障公共租赁住房供应数量、防止分配过程中腐败现象的对策。笔者认为在市场化模式下，对于社会企业单独投资开发的公共租赁住房可以采用租售并举的形式，即不必永远当作公共租赁住房，国家可以允许在其出租满一定年限之后，或补交相当于公共租赁住房所享受的优惠之后，重新当作商品房出卖，这种方式降低了公共租赁住房的开发风险，开发商还可以先租后售两次盈利，可以吸引社会投资。由于国家公共租赁住房公司承担提供充足数量公共租赁住房的任务，所以其开发的住房不宜出售盈利，但如果有需要，也可以以出售的方式减少公共租赁住房的数量。另外，还可以允许开发企业在建设公共租赁住房时配建一定比例的商铺出租出售盈利等。

    （五）在不同时期建立相应的准入退出制度

    笔者认为在公共租赁住房市场化成熟的时候，住房保障的准入退出机制应由住房租赁补贴来行使，公共租赁住房只是普通的可租赁住房，面向所有群体，兴建公共租赁房的目的只是增加可租赁住房的数量，不应设定准入标准；公共租赁住房的退出也不应作强制性的规定，对于不再符合住房保障标准的人群应该停止向其发放住房租赁补贴，另外，公共租赁住房可以以小面积等特点引导不再符合住房保障的人群自觉退出公共租赁住房。但在公共租赁住房建设的初期数量不能满足需要时，公共租赁住房还是会由于安定性、安全性等优点成为稀缺性资源。所以在公共租赁住房市场化的前期，国家公共租赁住房公司建设的住房不宜面对所有群体，应只面向住房租赁补贴的对 象，随着公共租赁住房数量的增加，各个地区可以逐渐放宽准入退出条件，使公共租赁住房完全成为可租赁的普通住房。但对于社会公共租赁住房公司的住房，笔者认为在任何时期国家都不宜设立强制的准入退出条件，租赁给何种群体应完全交由公司自己决定。

    （六）建立公共租赁住房产业监管制度

第3篇：指导意见和实施意见的区别范文

关键词：事业单位 岗位设置 研究探讨

一、事业单位实施岗位设置的重要意义

岗位设置是推行事业单位聘用制的前提。聘用制是指用人单位和择业个人通过签订聘用制合同的方式确立人事关系，明确双方与工作关系有关的权利和义务，是事业单位的一项基本用人制度。聘用制的核心是按岗位聘用，有岗则聘，无岗不聘。没有合理的岗位设置，就难以进行岗位分类和评估，就难以对聘用人员进行履职情况的考核，最后使聘用制流于形式，事业单位人员就成终身制。

岗位设置是事业单位内部分配制度改革的依据。事业单位分配制度改革就是要完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，逐步建立起符合事业单位各自特点、与工作业绩紧密联系、鼓励人才创新创业的收入分配激励机制，使工作人员的工资收入与他们的岗位职责、工作业绩、实际贡献以及成果转化所生产的效益直接挂钩。因此，分配制度改革的核心就是按岗位确定薪酬，也就是要通过对各类岗位进行分析和评估，搞清楚哪些岗位是重要岗位、哪些岗位是次要岗位，有了明确岗位职级，才能确定岗位工资的级差系数，才能制定不同类别、不同等级的岗位工资。

岗位设置是建立和完善事业单位岗位管理制度的基础。岗位管理的主体是建立和完善岗位管理制度。岗位管理制度主要包括制订岗位设置办法、竞聘上岗办法、公开招聘办法、辞聘解聘办法和考评考核办法等。而岗位设置办法又是其它各项制度制订的基础，没有科学合理的岗位设置，就无法实施岗位竞聘、公开招聘、辞聘解聘。因此，事业单位岗位设置是实施竞聘上岗的前提，是实现以岗定酬的依据，是形成择优竞争、能上能下用人机制的基础，科学合理的岗位设置对事业单位建立和完善岗位管理制度起着至关重要的作用。

二、岗位设置存在的主要问题及成因分析

事业单位已从2006年起推行了全员聘用制，对因事设岗、按岗聘用、按岗定酬、按绩取酬等岗位管理活动进行了积极的探索和实践。但还没有真正按照“因事设岗”的原则科学合理地设置工作岗位，缺乏具体的岗位设置办法，岗位设置操作的具体内容还需要进一步研究完善。

1.主要问题

岗位设置流于形式。在推行聘用制之初，岗位设置基本延续以往的做法，甚至有些基层单位只是在原有人员岗位基础上签订了聘用合同，用一句“先都起立，然后又按原位坐下”来形容都不为过。没有按照因事设岗的原则，没有根据工作任务和发展的需要科学合理设计工作部门和岗位，没有进行科学规范的岗位评估与分析，没有制订具体明确的岗位职责和任职条件，使岗位设置流于形式。

因人设岗现象还是存在。单位出于对原有人员资历、社会人情关系、民主测评影响、单位和谐等多方面的因素考虑，采取有多少人设置多少岗位，为有资历的人设置“照顾岗”，为有关系的人设置“人情岗”，为惹不起的人设置“特殊岗”。一人一岗，既不用下岗，也不用搞竞聘上岗。

岗位设置与岗位管理结合不够紧密。虽然根据事业和发展的需要设置了各类岗位，虽然组织了“公开竞聘”，但没有严格任职资格和上岗条件，没有把因事设岗与按岗竞聘、按岗定酬、考评考核结合起来，岗位管理不实，使聘用制的推行流于形式，给辞退解聘带来难度，给后聘管理带来影响。

缺乏动态的岗位管理制度。一方面没有把事业发展需要和本单位的人才引进结合起来。另一方面，单位岗位设置长年不变，没有根据事业发展的需要适时调整。

2.成因分析

缺乏政策依据。国家或上级主管部门虽然出台了岗位管理相关规定，但是没有比较具体明确的岗位设置办法及意见，基层单位缺乏岗位设置依据。而单位自行制定的岗位设置办法由于没有规范的指导性意见，效果受到影响。

思想认识不到位。单位有些领导没有从单位自身发展和生存高度去认识岗位设置工作的重要性，认为岗位设置是人事编制部门管的事，只要按照编制、依照上级粗泛的指导意见去做就行了。因此产生了岗位设置流于形式、因人设岗等问题。

配套政策跟不上。目前，单位认为是好的人才“招不来”或“留不住”，认为出工不出力甚至连工都不出的人员又“辞不掉”，人员进出口不畅的现象突出。其根本原因在于事业单位改革的政策措施不够配套。如事业单位人员工资配套措施不够灵活，“人员劳动差异”还不能充分体现，人员解聘后的医疗保险待遇有较大差别，企业与事业养老保险机制不一，养老金差异大等都反映出事业单位改革的政策协调性、配套性较差。

三、岗位设置的对策建议

1.岗位设置的指导思想

事业单位岗位设置应以人为本，以科学发展观、人才观为指导，按照有利于调动工作人员积极性，有利于提升公共服务能力的要求，根据管理岗位、专业技术岗位和工勤岗位的不同特点，研究制定相应的岗位设置办法，科学合理地设置每一个工作岗位，努力实现事业单位人事管理由固定用人向合同用人、身份管理向岗位管理、行政管理向制度法制管理的转变。

2.岗位设置的基本原则

按编设岗原则。事业单位要以上级主管部门或机构编制部门核定的编制员额及人员结构、领导职数为依据，在编制数额内设置岗位，这是红线，绝不能突破。岗位的名称、数量、职能、责任、权利及岗位的任职条件等与本单位的类别、工作性质和任务相符，岗位数不得突破编制数。

因事设岗原则。要根据单位的性质、规模、职能、所承担的工作任务及事业发展的需要，科学合理地设置岗位。要把整体事业职能任务合理分解，分类细化，明确每个岗位的工作内容、工作量、工作要求等。

精简高效原则。应按照最少岗位、最低数量和最佳组合的要求，满负荷地设计每个工作岗位，充分发挥其最佳工作效能。要以提高工作效率和工作质量为前提，不交叉设岗或重复设岗，做到岗位的职责、权利、义务相统一。

优化结构原则。岗位设置要体现出对各类岗位的业务素质、工作技能、人员配备、目标考核等方面的要求。通过分析不同岗位的工作特点、技术要求和责任大小，合理确定各类岗位人员的结构比例，并根据实际发展需要适时优化调整。

职级分明原则。岗位设置要按工作实际需要，确定岗位和职务层次，明确岗位职责，做到有岗有责。要根据工作性质、任务、职能和事业发展需要，合理区分、规范岗位和职务级差，优化组合、科学搭配，形成梯阶效能。

3.岗位设置办法

根据国家规定及上级主管部门的指导意见按行政管理岗位、专业技术岗位和工勤岗位三大类分类设岗。

（1）管理岗位设置

事业单位的行政管理岗位由领导岗位和一般管理岗位两部分组成，岗位设置也分领导岗位和一般管理岗位设置。

第一，实行分类设置。管理岗位的设置应综合考虑机构性质、单位类型、职责任务、级别规格、编制员额、经费预算、发展需要需求等因素，对不同类型的组织机构实行不同的岗位设置办法。近年来，我局对局属各单位的分类工作进行了探索研究，根据事业单位的职责任务等进行了事业单位分类，分别实行不同的管理方法。

第二，严格控制总数。事业单位行政管理岗位总数要严格控制，岗位主体职能相近、任务性质基本相同的岗位，可考虑兼职或一人多职，行政管理人员也可以兼职专业技术岗位。如我局测绘处和航标器材维修中心，行政管理人员也只占职工总数的8%左右，其行政管理人员一人多职并兼职专业技术岗位，大大控制了行政人员的比例。

第三，领导岗位设置。行政领导岗位应根据上级编制部门核定的领导职数、内部机构数及实际工作的需要，专门科学设置。

第四，一般管理岗位设置。一般管理岗位应根据不同的机构规模、单位类别、职责任务、级别规格合理确定本单位的管理层次。一般管理岗位可实行职员职务等级制度。职员职务的等级，应按照岗位职责、任职条件的要求和德才表现、工作实绩、工作资历确定。通过建立科学的、规范的、符合单位实际需要的职员等级制度，以此来区分一般管理岗位的职级层次，从而达到变“身份管理”为“岗位管理”的目的。

（2）专业技术岗位设置

专业技术岗位设置是实行专业技术职务聘任的基础。通过专业技术岗位设置，做到以事定岗、因事设岗，形成科学的结构层次，促进专业技术人员的合理流动和积极性创造性的充分发挥。

第一，合理确定总数。专业技术岗位总数应在编制部门核定的编制数内合理确定，并要兼顾考虑本单位的工作任务、发展方向和业务建设需要。同时，专业技术岗位还应实行岗位总量控制与专业技术职务结构比例控制相结合的原则，逐步实现专业技术职务聘任与岗位聘任的统一。

第二，科学区分层次。专业技术岗位设置应根据本单位性质、规模、职责、所承担的任务等要素，科学选择职务系列、合理确定职务层次。通过区别重要、次要岗位来确定不同类别的岗位级差和待遇。通过大量的调查与实践工作，本人认为，在科学确定主要、辅助职务系列的同时要合理确定每一专业技术职务系列的职级，各系列的职级划分应层次适中、级差合理。

第三，严格控制比例。专业技术岗位设置应根据人事或主管部门的规定合理确定高、中、初三级专业技术人员结构比例，一般高、中、初各级岗位应呈金字塔型结构，其做法体现了专业技术人才队伍的阶梯效能，使每一专业技术职务序列设置的岗位之间，职责任务明确、协调配合有序，发挥出每一专业技术岗位的良好效益。

第四，建立流动岗位。专业技术人员岗位设置应根据事业发展和人才引进的需要探索和建立一定数量的、符合人才流动的岗位。通过流动岗位的设置，不但可以解决聘用制推行过程中的分流问题，还能促进人才的合理引进和流动，推动人才和事业健康发展。

（3）工勤岗位的设置

第一，控制数量结构。工勤技术人员岗位应按照总量控制与等级结构比例控制相结合的原则，结合本单位实际，在岗位总量内科学合理地设置每一具体的岗位工种和控制技术等级结构比例。

第二，工勤岗位社会化。事业单位对于可以实行社会化管理的工勤岗位要逐步实现社会化。通过大量调查得到的信息，多数事业单位干部职工都支持工勤岗位实现社会化。因此，通过把事业单位后勤保障推向社会进行市场化操作，不但可以减少经费开支，还可以推动主营事业的发展。

参考文献

[1]事业单位岗位设置管理试行办法（国人部发[2006]70号）

[2]《事业单位岗位设置管理试行办法》实施意见（国人部发[2006]87号）

[3]顾金飞，郑坤法，何兵，张亚红，陈学清，孙斌.事业单位岗位设置研究[J].经济丛刊

第4篇：指导意见和实施意见的区别范文

关键词：河南；农村养老保险；财政扶持；法制建设

中图分类号：F840.612 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）10-0081-02

2007年，党的十七大报告提出要“探索建立农村养老保险制度”。2009年，国务院《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，河南省在中央政策的指导下，加快了推进农村社会养老保险工作的步伐，但是河南是个中部的农业大省和人口大省，经济发展水平偏低，农村社会养老保险工作推进艰难。为此，我们要加大宣传力度，完善相关政策法律措施，促进河南农村社会养老保险事业的发展，缓解河南城乡差距，实现中原崛起的目标。

一、加大宣传教育，提高农民参保意识

建立新型农村社会养老保险制度，需要政府加大引导力度和宣传力度，帮助农民逐步适应由传统养老方式向现代社会养老保险方式的转变。基于河南省农村的实际情况，政府要积极发挥在农村社会养老保险工作中的组织、引导和宣传作用。首先，在宣传形式上，要充分利用广播、电视、网络等大众传媒的辐射作用，配合其他形式，例如发放宣传资料、政府工作人员上门宣讲、利用农村赶集日上街摆摊设点咨询、定期组织农民参加新农保知识培训等多种方式。总之，河南省及其下属各级政府部门要采取多种群众喜闻乐见的形式，形成省、县、乡、村4级互动的舆论宣传机制。其次，在宣传内容上，乡镇府有关服务部门可以组织农民参加免费的养老保险知识讲座方面的培训，系统介绍农村社会养老保险的制度框架，讲解新老农保、社会保险与商业保险的区别，缴费水平的高低、缴费年限长短与享受待遇的联系，引导农民认识到自身老年的风险性和农村社会养老保险制度的优越性，消除农民对农村养老保险制度的误会和偏见，引导农民转变观念，加深对新农保的认识和政府的信赖，培养农民投保的意识和自觉性。最后，在宣传过程中，做好细致的思想工作。政府要通过政策引导、农民的民主讨论、部分地区的试点推广、典型示范等方法，帮助群众解除各种思想疑虑，调动各方面的积极性，吸引群众参加养老保险。在参保过程中，要本着先领导后群众的原则，分层次提高群众的自觉性。

二、完善组织机构，加强监督管理

新型农村社会养老保险工作条例规定：“地方各级人民政府要充分认识开展新农保试点工作的重大意义，将其列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系，切实加强组织领导。”[1] 河南农村养老保险工作是一个社会系统工程，牵涉到中原地区千千万万农民的切身利益，各级政府部门要强化服务职能，增强责任意识，加大对农村社会养老保险工作的有效监督和管理，使河南农村养老保险工作高效、有序地进行。首先，建立健全组织管理机构。将养老保险的机构网络扩大到各个农村乡镇；统一基金管理机构的设置，制定政策、规划，加强监督、指导，从根本上克服多头领导、各自为政等问题；明确养老保险基金经办机构的性质和功能，主要包括收缴保险金、核定保险金、发放养老保险金，并做好相应的配套服务工作。其次，建立健全农村社会养老保险监督管理机制。要建立健全适应农村当地实际工作需要的业务、财务、基金和档案管理等规章制度，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制；制定农村养老保险基金的所有权和经营权分离的制度，逐步将保险费的征缴、基金运营和养老金的发放业务分开；组建农村社会养老保险基金委员会，加强对农村社会养老保险基金的监督管理；加强信息平台建设，逐步实行网络化管理。最后，加强农村社会养老保险队伍建设。组织现有农村社会保险工作人员进行系统培训，提高其理论水平和实务操作能力；建立健全激励机制，提高养老保险工作人员的福利待遇水平，吸引优秀人才到农村养老保险工作中来。

三、创建基金筹措模式，确保经费的持续性

养老保险资金的来源一直是养老保险问题的核心环节，科学合理的基金筹措模式是确保农村社会养老保障工作持续稳定健康发展的重要动力。我们要积极探索适合河南省省情的多元化的农村社会养老保险资金筹措模式，拓宽河南农村社会养老保险的资金筹措渠道，确保养老保险经费的持续性。首先，加大各级财政和集体经济的补贴力度。在加大政府的财政补贴力度的基础上，壮大农村集体经济，增强集体补贴能力。其次，完善土地流转制度，将土地转让承包、流转收益作为农村社会养老保险基金的重要来源。例如，可以强制划拨一定比例的土地经营权流转“补偿”金作为农村社会养老保险基金。最后，采取其他多种形式扩充基金筹措渠道。例如个人缴费、从计划生育统筹费和社会抚养费、发行社会保障福利彩票和社会捐助收入、开征养老保障税等税收来扩充农村养老保险基金筹集渠道。

四、完善基金管理和运营方式，实现农村养老保险基金保值增值

农村社会养老保险基金是参保农民老年生活的物质保障，是农村社会养老事业发展的基础，基金的运营和管理是否科学和完善直接关系到农民的切身利益。要创新和完善基金运营管理方式，确保基金的保值增值。首先，提升农村养老保险基金管理层次，成立省级管理机构。要改变现有农村养老保险基金由县一级单位管理的方式，提升基金管理层次，把基金的管理权收到省政府相关部门管理，大幅度提高基金管理的安全性能。其次，成立专门的基金运营公司，对农村社会养老保险基金进行专门的投资和运营。一是基金投资运营公司的管理费用从公司盈利中提取，不再需要政府从中提取管理成本。二是政府要加大对投资管理公司的监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，定期审查这些公司的营运资格是否符合要求，确保公司有足够的投资能力和信誉。三是设立农村社会养老保险基金投资风险准备金。投资风险准备金的来源是各级基金管理公司投资的收益部分，政府根据基金投资管理公司的运营能力按比例提取一定的风险准备金，一旦某基金管理公司遭遇大的投资风险，使地区性养老基金的给付出现困难时，可由该准备金给予暂时的弥补[2]。最后，拓宽投资渠道，确保基金保值增值。对于农村社会养老保险资金，确保它安全的前提下，要实现基金的保值和增值，需要通过银行存款、购买国债、投资房地产和股票市场等方式，拓宽基金的投资渠道，加强基金的流动性，提高它的收益性。总之，在基金投资方式安全性、流动性和收益性之间寻求最佳的契合点，确保基金的保值增值。

五、加大政府的财政扶持力度，为农村社会养老保险提供政策保障

河南省属于经济发展水平不高的中部农业大省，农民缴纳养老保险的能力不强，政府要加大对农村社会保障资金的支持力度。第一，针对省内不同经济发展水平的地区实行不同的补助政策，对于经济发展水平落后的地区要提供更多的补助，对于经济发展水平较高、相对富裕的地区，可以酌情减少补助。第二，在养老保险的管理费用方面，农村养老保险管理应该像城镇居民养老保险管理一样，所有管理经费由同级财政予以承担[3]。第三，政府从社会保障支出中每年拿出一部分资金补贴农村基本养老保障。第四，完善农村土地流转制度，将土地转让的收益中，拿出一定比例的收益作为农村养老保险基金账户中。第五，在有条件的乡村，从集体经济收入中拿出一定比例，对参保农民进行补贴。总之，通过各种财政补贴政策，争取形成以下局面：国家支付基础养老金，拿大头、补出口，地方财政补入口。

六、加强法制建设，为农村社会养老保险提供法律支撑

法律是国家意志的体现，具有权威性和强制性，有助于养老保险制度的持续稳定健康发展。加强河南农村社会养老保险制度的路径之一是加强法制建设，通过法律规范和调整农村社会养老保险关系。首先，建立健全农村社会养老保险基金管理的法律规定。尽快出台针对农村社会养老保险基金管理工作的法律法规，例如《河南省农村养老基金管理条例》、《河南省农村养老保险基金监督条例》等。其次，河南省要依据新出台的社会保险法和《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的要求，并结合本省的实际情况把政府责任分解到省属地方各级政府之中，以利于农村养老保障制度和社会保险法规的顺利推行。在《河南省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》的基础上，制定一系列配套的较为全面和完善的有关农村社会养老保险方面的地方性法律法规，例如《河南省农村基本养老保险管理暂行办法》和《河南省农村和城镇基本养老保险关系转移接续办法》等制度。从法律的层面规范和具体明确河南省农村社会养老保险应该遵循的基本原则、主要内容，通过立法的形式强化和明确规定政府、集体和农户在农村社会保险方面的权利和义务，规范社会保险基金的筹措和支付、经办机构、基金的管理和运营，确定监督措施和法律责任。总之，河南省要根据本地实际情况制定具体的保障办法，从而使农村社会保障工作有法可依、有章可循。

参考文献：

[1] 国务院关于开展新农保试点的指导意见(全文)[EB/OL]..

第5篇：指导意见和实施意见的区别范文

关键词：绿色消费；特征；环境；调查

中图分类号：F29 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）26-0040-02

近年来，河北省经济发展较快，人民生活水平不断提高。2015年，河北省城镇居民人均生活消费支出17 587元，同比增长8.5%；农村居民人均消费支出9 023元，同比增长9.4%。然而，日益增长的消费规模也带来了巨大的环境压力。面对新形势，大力发展绿色消费，不仅是顺应消费升级趋势、推动供给侧改革、培育新的经济增长点的重要手段，更是缓解资源环境压力、建设生态文明的现实需要[1]。本研究根据河北省居民绿色消费现状问卷调查结果，探讨绿色发展理念下促进居民绿色生活方式和消费模式形成之对策。

一、问卷设计与调查

本次调查采取当面访谈填写和网上问卷填写方式，调查样本覆盖了河北省石家庄、唐山、秦皇岛、保定、沧州、邯郸、邢台、廊坊、张家口、衡水、承德等11个市。问卷内容共分为四个部分，分别是人口统计变量、绿色消费认知、绿色消费态度和绿色消费行为。

调查时间为2015年10月―2016年6月，期间共有1 002位居民参与了答题，有效问卷926份，有效率92.5%。有效样本中，男性占46.2%，女性占53.8%；年龄主要集中在20―60 岁，合计占89.5%；职业分布上，党政事业单位管理者及职员占41.7%，企业管理及职员占24.5%，学生占22.7%；受教育程度，初中及以下占5.0%，高中及中专占10.7%，大专或本科占64.5%，研究生及以上占19.8%；家庭结构上，已婚占59.7%，未婚占40.3%。本次抽样总体比较均匀，具有一定的代表性和普遍性。

二、结果与分析

1.β躺消费关注度高，但认知存在偏差

在对绿色消费了解程度的调查问题中，有73.2%的居民表示听说过绿色消费的相关知识，但不了解；15.5%的居民表示非常了解；11.3%的居民表示完全不了解。这说明，居民对绿色消费已经有了一定的认识，但真正能深入了解的非常低。进一步的问题“您认为绿色消费是指（多选题）”，给出的三个选项分别是“无损身体健康的消费”、“不会对环境造成危害的消费”、“节约资源、不过度的消费”。在所列的三个选项中，89.7%的居民选择了“无损身体健康的消费”，56.2%的居民选择了“不会对环境造成危害的消费”，44.5%的居民选择了“节约资源、不过度的消费”，而三项都选择的人数仅为36.5%。表明人们高度关注消费中的安全问题，关注消费对身体健康的影响。至于个人的消费是否对环境造成危害，以及消费是否节约资源、是否过度消费，并不十分关心。这说明大多数居民对于绿色消费的具体内容认知还不够全面和深入。

2.对绿色消费认同感高，但没有完全转化为绿色消费行为

调查显示，89.6%的居民认为有必要进行绿色消费，6.9%居民认为没有必要，3.5%的居民选择不知道。这表明，多数居民对绿色消费的认同感较高，支持绿色消费。但是与居民对绿色消费所持的积极态度相矛盾的是，绿色消费意愿没有完全转化为实际的购买行为。进一步调查显示，大多数居民购买过绿色食品、节能家电等绿色产品，其中“只购买”和“经常购买”绿色产品的居民分别占8.4% 和37.2%，“偶尔购买”绿色产品的居民占最大比例，为53.4%，只有1.0% 的居民“从不购买”绿色产品。关于不愿意选购绿色产品的原因， 36.1%的人认为绿色产品的价格太高，31.2%是因为不会识别绿色产品，21.0%的认为绿色产品和普通产品区别不大。这说明，目前河北省居民对于购买绿色产品已形成一定的消费意识，但是由于绿色产品价格普遍较高、绿色产品知识普及不够，具有绿色消费习惯的居民仍然较少，大多数居民仍是偶尔为之。

3.绿色消费缺乏获得感，实施绿色消费的内在动力不足

对问题“您家的生活垃圾是如何处理的？”仅有21.7%的居民选择“分类后将垃圾投放到垃圾箱”，高达72.9%的居民选择“直接将垃圾投放到垃圾箱”，5.4%的居民选择“随意扔了”。在对造成垃圾不分类的原因调查中，52.9%的居民认为太麻烦，耽误时间，42.9%的居民认为没有分类回收的设施，4.2%的居民认为垃圾没有必要分类。说明在真正的消费行为上，考虑方便自己的居民比较多，分类回收设施缺乏、分类回收不便捷，很大程度上阻碍了居民垃圾分类的行为。

三、促进河北省居民绿色消费发展的对策

1.加强宣传教育，提高居民的绿色消费意识

首先，要有针对性地加强宣传教育。对中、低受教育程度的居民，应加强环保知识和绿色产品知识宣传教育，推进消费观念的更新；对高收入阶层居民应加强节俭、适度消费和循环利用物品的教育，建立合理的绿色消费结构。青壮年居民是消费旺盛群体，应加强健康时尚的绿色生活方式宣传教育，力戒奢侈性消费、攀比性消费。其次，要充分发挥新兴媒体和传统媒体的作用。此次调查发现，互联网、电视和社会宣传是居民环保知识和绿色消费知识获取主渠道。因此，各主要新闻媒体和网络媒体要在黄金时段、重要版面制作公益广告，及时宣传报道绿色消费的理念、经验和做法，加强舆论监督，曝光奢侈浪费行为，营造良好社会氛围[2]。

2.健全政策法规，刺激居民的绿色消费需求

本次调查显示，经济激励政策会使垃圾分类投放的居民人数大幅增加。说明绿色消费，不仅靠居民自觉，更要靠政策法规的激励和约束。一方面，应健全绿色消费的法律法规，增强道德约束力，使居民认识到绿色生活和消费方式既是个人选择，也是法律义务；另一方面，应完善绿色消费经济政策。对居民购买绿色产品，提供一定的价格补贴，让居民能从绿色消费中得到更多实惠。而对消费高耗能、高污染产品及部分高档消费品的行为，通过征收消费税进行约束，控制居民对这类产品的消费量，引导居民转向绿色消费。

3.完善基础设施，为居民绿色消费提供支撑

在对造成垃圾不分类的原因调查中，52.9%的居民认为太麻烦、耽误时间，42.9%的居民认为没有分类回收的设施，也就是说高达95.8%的居民对目前垃圾的分类方式不满意。基础设施不完善、不便捷，在很大程度上阻碍了居民绿色消费行为。大力完善基础设施建设，可以为居民发展绿色消费创造环境、增加后劲；反之，则会成为制约绿色消费发展的瓶颈。为此，河北省今后要做好如下工作：推动“互联网+回收”模式创新，建立废弃物在线交易系统；建设以公共交通为主体的城市机动化出行系统，促进低碳绿色出行；鼓励个人闲置资源有效利用，有序发展网络预约拼车、自有车辆租赁、民宿出租、旧物交换利用等[3]，节约资源、物尽其用。

参考文献：

[1] 国家发展改革委、、科技部等十部门.关于促进绿色消费的指导意见，2016.

第6篇：指导意见和实施意见的区别范文

总理在2013年10月国务院第26次常务会议上，首次提出了审计监督全覆盖的要求。2014年1月9日，总理在听取审计署的年度工作汇报时再一次指出，要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。正是由于“审计全覆盖”的提出使我国政府审计机关和政府审计人员面临巨大的工作压力，为之后政府购买审计服务的提出产生了巨大推动作用。

国发[2014]48号文件正式提出了我国审计机关在执行政府审计工作时可以根据审计项目实施需要，探索向社会购买审计服务。

2015年3月17日国务院国资委网站[1]的《国有重点大型企业监事会2015年度集中重点检查项目和境外国有资产检查项目服务采购招标公告》，表明国务院国资委将通过采购社会审计服务的方式检查央企、国企的境外“家底”。

以上政策的出台都表明在审计监督全覆盖新视野下我国政府审计机关面临着巨大的挑战―审计方式和审计职能的转变。因此，整合社会审计资源，弥补政府审计资源的不足，拓展政府审计监督范围，对于促进审计监督全覆盖极具探究意义。注册会计师行业及其从业人员作为市场经济监督的有力工具和有效手段此时应该发挥出行业先进的专业胜任能力，积极应对政府审计服务的公开采购。

二、透析我国政府购买审计服务发展现状

（一）政府部门采购审计服务的需求分析

以全国31个省直辖市自治区等各地方政府采购目录及指南中对于购买外部审计服务的规模和范围进行分析（见表1[2]）。由表1中的数据我们可以看出政府审计服务的购买在实务中的发展还存在一定的问题：

1.各地政府都一定程度开展了审计服务购买

从表1中对我国各地方政府开展的向社会购买公共服务情况的不完全统计发现绝大部分省市都在2013年国务院颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》后根据各地实际情况了实施意见。各地方政府已经按照国务院要求建立了基本的公共服务采购制度，并根据服务性质的不同进行了系统性的分类。我们在这里主要关注审计服务和会计服务的购买。除青海省外其余省市都已经将审计服务和会计服务的购买列入了指导目录，这表明政府部门和审计机关已经可以根据正式的文件对社会审计服务进行公开购买。

2.各地政府购买审计服务分类存在差异

从表1第二列可以看出，不同省市各地方政府对于审计服务和会计服务的采购的分类方式并不相同。大部分地方政府将审计服务归类为“政府辅助类”、“政府履职所需辅事项”、“政府履职所需辅和技术性事项”，如北京、湖北、安徽、吉林。有的政府将审计服务归类为“经济服务”，如黑龙江。陕西省则将审计服务归类为“中介技术服务事项”。表1的第三列列出的不同省市各地方政府采购审计服务和会计服务的详细分类，也存在“审计检查”、“社会审计”、“审计服务”等多种类目。

将审计服务的购买列入不同的采购目录类目下势必会造成各地区采购行为的差异和采购服务质量评价、监督和控制的不一致，甚至会引起注册会计师行业供给审计服务的混乱情况。因此，政府部门和审计机关应该尽快完善审计服务购买的法律法规和监管制度等。

（二）注册会计师行业的服务供给情况

1.《2014注册会计师业务指导目录》的指导作用未充分发挥

首先，从中国注册会计师协会的《注册会计师业务指导目录（2014年）》（下文简称《业务指导目录》）已经详细的列出了我国注册会计师行业及其从业人员可以承接的具体业务范围，明确了所能承接的政府部门委托的各项审计服务的具体内容，主要有：（1）《业务指导目录》中第二大类金融、保险相关业务中的由保监会、银监会及其派出机构委托的部分业务；（2）第三大类国有企业相关业务中由国资委、财政部门、税务机关、国资管理部门委托的部分业务；（3）第四大类外商投资企业相关业务中由外汇管理部门委托的部分业务；（4）第五大类财政预算资金相关业务和部分非营利机构及其他组织相关业务。但是，会计师事务所和注册会计师如今从事的各项业务中仍是传统的财务报表审计占据每年收入的绝大部分比例，即使是中注协公开披露的“百强所”也没有什么显著性的突破，中注协《业务指导目录》上的业务拓展仅仅是纸上谈兵。

2.注册会计师提供政府审计服务的争议

针对政府部门和审计机关公开采购审计服务，并由注册会计师提供的这种审计方式的提出引起了社会各方面力量的极大关注。具体表现如，审计署网站[4]首页《专家视点》栏目内的部分专家对于近日国务院国资委的《国有重点大型企业监事会2015年度集中重点检查项目和境外国有资产检查项目服务采购招标公告》持有不同意见。

中国企业研究院首席研究员李锦认为：“用外部的力量来审计，用市场化、法制化来要求，可以使我们对国企的管理站在制度建设的基础上。不光对改革来说，对于反腐败、制度建设来说都有相当的意义。”相反，全国政协委员、审计署原副审计长董大胜认为，注册会计师的审计往往是针对财务数据报表的真实性。对于反腐，恐怕力度还不够，会计师的审计手段和目标、审计的经验和职业精神与国家审计干部队伍有区别，不能代替国家审计。

三、推动政府购买审计服务发展的建议

无论是我国政府部门的积极实践，还是注册会计师行业的积极响应都表明政府购买审计服务这种新型审计方式对于推动和促进政府审计监督全覆盖具有积极意义，政府向注册会计师行业购买审计服务的需求也日益迫切。目前我国学者对于政府审计机构视角下优化审计服务购买的建议和策略已经很多了，但在审计监督全覆盖新形势下，注册会计师行业及其从业人员作为审计服务的供给方也应该予以充分的关注。因此，笔者基于注册会计师视角对推动政府购买审计服务发展提出几点建议。

（一）明确政府审计业务供给范围及标准

注册会计师行业要想有效的提供政府需求的审计服务首先应该明确所要求提供的审计业务的范围，才能针对不同的政府审计业务和审计内容开展工作。由于我国的政府审计存在多种审计内容，注册会计师事务所在提供政府审计服务时应该综合自己的专业水平和胜任能力，以期能够有效地弥补政府审计资源的不足，依赖规模化和专业化的审计服务供给降低审计成本，提高审计效率。

针对政府审计的不同内容，注册会计师应该采取不同的供给决策：一是，是否能够提供；二是，如何提供。

（1）财务信息审计是指传统的财务报表审计，这类审计业务是注册会计师所最为擅长的，因此也理所应当作为未来注册会计师行业可以广泛地面向政府提供的审计业务。因此，可以采用独立审计的形式来提供这类审计服务。

（2）对于财政资金绩效审计这种非财务信息审计，主要是财政预算执行审计和决算审计，其往往涉及政府行政管理和行政处理处罚等问题，如果采用政府购买社会审计的形式并不能有效实现。此类审计工作应作为我国政府审计机关的未来工作重心和首要任务。

（3）制度审计也是我国政府审计的主要内容，绝大多数政府机构都设立了独立的内部审计部门来进行内部控制的审计，其作用是为了保证政府行政管理职能的有效运行。会计师事务所最主要的非审计服务就是对内部控制制度的设计、建立、完善提供专业的咨询服务。因此，注册会计师具备制度审计的胜任能力，可以进行此类审计服务的供给。

（4）对于经济责任审计这种综合性审计项目，注册会计师行业可以通过与政府审计人员进行适当的合作和分工的方式加以参与。

执行审计工作首先要面临的就是审计依据问题，注册会计师在执行审计工作时往往依据的是《注册会计师审计准则》和《企业会计准则》，这与我国的《政府审计准则》虽然同受《中华人民共和国审计法》总领，但究其细节还是有诸多不同之处，因此，在注册会计师提供政府审计业务时就要谨慎地考虑应该遵循的准则问题。

2014年12月9日，中注协印发《高等学校财务报表审计指引》，对注册会计师执行高校财务报表审计业务进行规范。该指引将于2015年7月1日起施行。《高等学校财务报表审计指引》的法律力度虽然有限，但是足可以看出注册会计师行业正发挥自己的力量，积极参与我国审计监督全覆盖下的政府审计购买。注册会计师行业及其从业人员在未来应该制定更多的有关于规范注册会计师执行政府审计服务的行业准则和指引，与政府审计机关合作完善我国政府审计、内部审计和注册会计师审计的法律和法规。

（二）保证审计独立性

独立性一直以来被认为是审计的灵魂，对于注册会计师审计尤为重要。虽然注册会计师审计的独立性要强于政府审计和内部审计，但是如果由注册会计师来提供政府审计服务的话就会不可避免地引起独立性风险。

保证注册会计师在执行政府审计时的独立性就要从组织上和经济上两方面入手，即地位独立于被审计单位和审计收费独立于被审计单位。注册会计师行业作为独立的社会专业服务机构提供政府审计服务时一定要明确自己的独立性和客观性要求，不能受被审计有关部门的意见和压力所影响，在执行审计业务面临“外部压力”时应与委托单位进行沟通，及时消除独立性风险。对于审计收费方面的独立性要求的主动权在于政府部门，政府部门应该严格按照2014年新《预算法》的要求明确政府购买审计服务的资金来源。而注册会计师要严格遵守签订的《审计业务约定书》中确定的审计合同的委托与被委托关系，执行业务时保持经济上的独立性。

（三）厘清供给双方的审计责任和义务

第7篇：指导意见和实施意见的区别范文

关键词 高职教育；名校工程；山东省；内容分析法；特色化

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）27-0026-062012年，山东省开始以技能型特色名校建设项目为切入点推进高职教育改革试点，探索现代职业教育体系建设的途径。经过4年建设，项目建设院校对高职教育多个方面进行改革探索，出现了一些新的变化动向，涉及高职教育的体制改革的途径与方式、培养模式和课程改革等方面，给高职教育研究提出了新问题。分析实践领域的这些变化，能够把握其发展方向和趋势。

高等教育特色名校建设工程（简称“名校工程”）是山东省为推进高等教育发展而实施的重点建设项目，目的是打造一批人才培养特色院校。通过立项审核的院校将获得专项资金和政策扶持，解决高等教育办学模式单一、专业结构不合理、特色不够鲜明等问题。高职作为技能型特色名校类进行立项，首批13所高职院校于2012年立项，第二批7所于2013年立项，经过3年建设，分别于2015和2016年进行了评估。“名校工程”立项院校的改革方案由学校提出，经政府部门批准后实施，是一种自下而上的改革，强调高职院校在改革中的主体地位和发展的自主性。项目建设总结报告（简称“建设报告”）是立项院校完成建设任务后，提交的评估总结，本研究运用内容分析法，对“建设报告”进行分析，解析山东省高职教育特色化发展的新变化、新问题，及其原因。

一、研究设计与方法

（一）样本

本研究将13所高职的“建设报告”作为研究样本，其中首批立项院校8所，第二批5所，分别位于山东省的5个不同地市。从办学性质来分，7所为政府办学，6所为部门办学，13所院校都是公办院校。“建设报告”是各院校对项目建设的总结，内容涵盖体制建设、重点专业建设、课程建设、师资队伍建设等7个方面，以及重点建设专业的建设方案，能为本研究提供所需的信息。

（二）研究维度

“名校工程”建设的重点是围绕“特色”做文章，特色的外在基本特征体现在“社会需求，优势突出，个性鲜明”[1]上，建设的途径有多个方面，而最关键的是体制、专业、课程和人才培养模式4个方面。这几方面存在着紧密的联系，专业是体制的落脚点、课程是专业的龙首、培养模式是实现培养目标的方法与手段。4个方面相互影响，共同作用影响高职教育发展。

（三）编码

内容分析是一种对大量内容进行系统定量描述的技术[2]。编码是根据研究需要而设计的将资料内容进行分类的项目和标准，系统化的编码是内容分析的基础。一级编码包括体制建设、专业建设、课程建设、培养模式，根据一级编码的内涵，确定了二级编码，二级编码共包含9类，最后根据研究的需要，确定统计的子类。

确保对编码表理解统一，不存在歧义是保证研究信度的前提。在完成初步编码后，邀请两位参与名校建设的专家对编码表进行了审阅，并根据专家意见对编码表进行了重新调整。编码一致性百分比是检验编码信度的最简单方法。2016年6月2-20日，由一名教授和副教授使用质性研究软件包NVivo 9.0对建设总结项目报告进行了编码。在编码完成以后，利用NVivo 9.0的编码比较功能对两位教师的编码进行了比较，编码的一致性为85.23%，一致性大于80%，这意味着编码信度在可接受的范围。对信度检验，还需要查看类目的值及在信度评估中“正确性”偶然一致性检验。利用科恩（Cohen）设计的Kappa公式进行计算[3]：

Kappa=Po-Pe/1-Pe（其中，Po为一致性观察值，Pe一致性的期望值）

运用NVivo 9.0对比计算功能，得Kappa的值为0.74，通常认为的Kappa值为0.7，一致性为80%即为理想的定义，编码表具有一定的研究信度。完成后的编码表，如表1所示。

二、稻莸鞑橛胪臣

（一）体制建设调查

“办学体制主要回答由谁举办学校，即‘由谁投资、谁办学、谁管理’的问题”[4]，核心问题确定办学主体和经费投入。改变当前办学体制沉疴，主体单一化的问题，必须激发各方面的办学活力，而实现这一目标的前提是制度建设，制度是体制创新的前提与保障。制度建设包括两方面：一是政府部门制定相关文件制度，二是高职院校自身制度建设。本研究对建设报告中贯彻的上级文件和院校制定的体制改革文件进行了统计，统计结果如表2所示。

项目建设院校贯彻执行国家层面的文件有《国务院关于加快发展现代职业教育的决定 》（国发[2014]19号）《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》两个文件。在山东省层面的指导文件是《关于加快建设适应经济社会发展的现代职业教育体系的意见》《关于贯彻落实推进现代职业教育体系建设的实施意见》《山东省高等教育内涵提升计划（2011-2015年）》以及《山东省高等教育名校建设工程实施意见》。主办单位是地方政府的7所院校，执行还有地市政府部门制定的推进现代职业教育制度的实施意见，而部门办学的6所院校的主办部门没有出台相应的文件。13所高职院校在体制改革方面共制定了121个文件，主要是以管理办法的形式公布，其中制定主体是院校的有11所，以二级院系为主体的有2所，最多的院校制定了25个相关文件，最少的两所院校只有一个管理办法。

体制改革的目标是实现办学主体多元化，投入多样化，促进校企合作，实现共享资源、共育人才，共同管理的新机制。“名校工程”建设院校在办学模式、合作形式、投入方式等方面有了一些变化。对建设院校的办学模式和投入方式进行分类统计，结果如表3所示。

当前，校企合作是主要的办学模式，形式主要有订单班、定向培养、共建实训中心、厂中校、校中厂等。院校与行业合作组建教育联盟、教育集团由于主管部门的推进，行业参与高职教育的途径打通了，但从投资方式来看，实质性、深层次的进展不大。其他办学模式也有一些变化，包括办学主体变化，投入方式的变化等。

（二）专业建设调查

专业建设是高职教育与社会联接，适应经济发展的起点，也是特色建设的落脚点。调查发现，13所高职院校共设置了626个专业（包含专业方向），有127个专业点，其中，最多的有73个专业，最少的有27个专业，平均每所院校开设48.15个专业。其中，在校生规模超过1000人的专业有22个，占比3.51%，规模少于100人的有288个，占比46%。规模最大的专业在校生达到4473人，最少的只有2人。

重点建设专业是项目建设院校确定由省财政重点支持，院校大力发展的专业。13所院校确立的重点建设专业共124个，最多的有12个，最少的有8个，共有53个专业点。其中，工程技术类专业有31个，占比58.4%；管理和服务类有17个，占比32%；艺术设计类有5个，占比9.4%。这些专业中有国家财政拨款重点支持的专业、省级特色专业和院级特色专业，分类统计结果如表4所示。

为分析重点建设专业的分布情况，对13所院校的重点建设专业的布点数和占比进行了统计。布点数超过6的专业有9个。其中，布点数最多的是机电一体化、物流管理和会计电算化3个专业，占比超过60%。统计结果如表5所示。

除省财政重点支持的重点建设专业，部分项目建设院校还提出了院级重点建设专业。有9所院校提出了33个院级重点建设专业，通过与省财政重点支持专业对比，专业已在目录中，且布点数大于等于6的有4个，大于等于3的有10个，大于等于1的有13个，有6个专业为新专业。结果如表6所示。

（三）课程建设调查

课程是实现专业培养目标的载体。高职课程在建设模式、建设策略、资源建设方面有其自身的要求，符合职业技能学习规律的课程，才能更好地突显职业教育特色。而课程观是决定课程开发模式的前提，课程开发模式决定着课程的内容、结构、教材、实践教学等。通过对重点建设专业的课程建设模式统计发现，校企合作课程开发、模块化课程、项目化课程应用较多，结果如表7所示。

课程开发是在课程观的指导下，确定目标、序化内容、规划实施，以及确定评价反馈方式。不同的开发模式，开发活动和过程也不相同。但是，同一开发模式下，开发的各要素之间需要协调统一，这就是课程开发的适切性。这是反映课程开发现状的一方面，而另一方面是课程体系建设。课程体系是指根据专业目标设置的课程类型，课程之间的组织方式，以及各个课程之间的关系[5]。当前，构建高职课程体系首先面对的是学习者的多样化，高职学生入学方式多样，学习基础和需求差异很大，课程体系要能规划出多样化的学习路径；其次，学生就业目标是“岗位群”，课程体系需要为学生在相关岗位之间的转换提供支持。这体现出课程体系的灵活性。针对这两个方面，由两位专业带头人对核心课程开发的适切性和课程体系的灵活性进行了量化评价，汇总结果如表8所示。

（四）人才培养模式调查

培养模式是人才培养的范式，解决的是“如何培养”的问题。人才培养模式具有指向性和可操作性，能够被学习和借鉴。这也是“名校工程”强调的示范性和引领作用。在建设报告中，各高职都提出了自己的人才培养模式，共有98种，最多的有12种，其中，有8所高职院校每个重点建设专业有1种人才培养模式，而有3所高职院校只提出了1种人才培养模式。由于人才培养模式的着重点各不相同，名称差异很大。本研究对98种人才培养模式按照其内涵重新进行了分类。分类统计的结果如表9所示。

当前人才培养基本分成两个阶段，培养模式主要应用在校学习阶段，一般不包括顶岗实习阶段。顶岗实习是“教学计划中综合性最强的实践性教学环节”[6]。建设院系有3所运用了基于网络的实习管理系统对学生进行管理，有4所院校采用流动指导的方式进行指导和管理。但是，由于师生分离，需要对顶岗实习中的管理、指导、学习资源和评价等方面进行有效的规划，才能保证其时效性。为此，本研究组织相关专业的实习指导教师对重点建设专业的顶岗实习方案的有效性和重视程度进行了量化评价，然后进行汇总，结果如表10所示。

三、问题分析

（一）高职教育体制发展分析

1.校企合作向校企“融通”发展

校企合作是高职教育中应用最广的办学模式，项目建设中校企合作的V度和深度有了进一步拓展。校企合作的变化主要在以下几个方面：校企合作的参与方式从“学校主导、企业参与”向校企“融通”方向发展。院校与企业之间从单向人力资源需求向技术、管理、生产（实习）环境等深层次双向需求发展，生产性的“校中厂”“厂中校”有了实质性进展；校企合作投入方式日趋多样化，包括院校与企业共享土地资源、生产实验设备和专利技术，企业以生产环境、管理与生产技术、员工培训包等作为投入，政府和事业单位以非固定人员编制进行投入等；高职院校从人才、技术和科研条件方面与区域特色产业发展融合，借机发展；在利益分配方面，校企通过社会化服务、技术转让收益、生产性收益分成等方式进行合作；合作主体也日趋多元化，企业、行业协会、政府、军队、事业单位成为参与方，体现出山东省高职教育创新的活力。

2.体制改革制度细则缺失，底层制度难以突破

在项目建设中出现了合作办学、产业合作、混合所有制办学等符合现代职业教育理念的办学模式，但是，值得注意的是，这些模式没有出现在“校企合作”中，而是出现在院校与政府、事业单位的合作中。究其原因，公办院校体制改革需要有上级文件的指导，建设报告中所贯彻的国家、山东省颁布的文件是宏观层面的规划，虽然地市政府出台了促进职业教育发展的文件，但缺少具体的指导意见，政策的执行落地还有很大的距离。高职院校制定了大量的文件推进体制改革，但是，以院校为主体进行体制创新，存在较大障碍。

经济学中有“帕累托优化”理论，是指在资源分配时，当资源从一种分配状态转变成另一种状态，在没有任何人变坏的情况下，使得最少一个人变得更好[7]。借由政府所掌控的资源分配权力，改变当前发展高职教育，只投入给高职院校的现状，使企业、行业等主体都能从高职教育发展中获益。明确投资高职教育获利的合理性、分享比例与方式，更能激发高职教育发展的活力，至少能促进高职教育体制向多元化发展。这除了需要高职院校解放思想、大胆探索，更重要的是体制改革制度细则尽快出台。

（二）高职专业建设分析

1.专业设置契合区域经济发展

专业是高职教育与区域经济紧密联系的纽带。高职专业建设必须以区域性社会需求为依据，服务地方的经济和社会发展。简单地说，区域的主导和重点发展的产业是什么，高职就应办什么专业[8]。这就是专业与经济发展的契合度，是专业持续发展的基础。13所项目建设院校共有127个专业点，专业覆盖面比较广，尤其是机械制造、财经和电子专业设置比例较高。仅就重点建设专业统计发现，工程技术类专业占58.4%，并集中在机械电子、装备制造、汽车工程等领域。高职的专业结构虽然不能准确地反映与社会需求的契合度，但是这与山东省提出的“七个重点产业”“十大支柱产业”以及“从制造业大省向制造业强省”转变中重点发展的行业相对应。反映出山东省高职专业设置越来越贴近社会需求，折射出产业结构与需求变化，以及高职教育与经济协调发展态势。

2.特色品牌效应突显，同质化依然严重

13所高职院校在校生规模超过1000人的专业有22个，这些专业在办学经验、师资、实习实训条件等方面有优势，在社会上有一定的知名度和美誉度，成为特色鲜明的专业，受到考生和家长的认可。也有一部分部门办学院校的专业，规模虽不大，但由于办学水平得到行业内认可，学生就业质量高，专业特色鲜明、优势突出，发展稳定。这反映出高职的专业特色品牌效应对专业发展的影响力越来越大。

13所高职设置了626个专业，平均每个院校有48.15个专业，而在校生规模小于100人的专业，占比46.0%，“大而全，小而全”、发展不均衡问题依然严重。各校的专业区分度不大，专业集中度很低，仅对“名校工程”重点建设的121个专业进行分析，布点数是6以上的有9个，最高的达到了10。专业布点数越高说明重复度越高，专业的集中度越低。在这些专业中有7.6%是国家重点支持的，省级特色或重点支持的专业占37.09%，从全国的范围来看，特色和势不明显。而院校级重点建设专业与省财政重点专业比对，有重复的占比81.8%，进一步进行重点建设，不仅会浪费教育资源，也难以形成优势和特色。出现这些问题的原因，与高职院校片面迎合社会上对“热门”专业追捧，盲目扩张规模有关，追求短期效益的问题突出。

3.专业设置对新兴产业支持不够

山东省公布的战略性新兴产业发展规划中，将新材料、新一代信息产业、海洋产业等8个领域，物联网、海洋生物、新能源等20类产业作为新兴产业重点建设。未来，这些产业将成为带动区域经济发展的重点产业，也是吸引大批高职类专业技术人才就业的重点行业，但是，当前高职院校在专业设置上没有体现出这种新的变化，没有为新兴产业发展提供人才服务准备。反映出高职院校在专业规划上缺少前瞻性，而政府部门在这方面缺少宏观调控，没有将其作为高职教育改革发展的契机。

（三）高职课程建设分析

1.课程开发的多样性和适切性

课程开发的适切性是指以一种课程开发模式为指导，进行课程开发的理念、技术、过程和成果等要素之间能协调和统一。课程开发的适切性反映了过程的科学性、开发成果的适用性。通过对专业核心课程的调查发现，课程开发的总体适切性不高，问题主要有以下几方面：在理念上，最突出的问题是理论与实践之间“两张皮”，以职教课程观改造学科本位的课程现象；在技术上，存在概念“泛化”，开发技术“滥用”的现象，如模块化课程开发中，将学科内容“模块化”，而内容逻辑结构依旧，或是打破学科内容的逻辑结构设计“模块”，致使学习内容“碎片化”；在开发的过程和成果方面，存在着重结果、轻过程的现象，没有按照课程开发的基本过程和规律进行调查、开发、设计、应用及评价，开发的成果或者是“新瓶装旧酒”，或者成了“大杂烩”。高职课程开发在理论和技术上的复杂性，决定了课程改革的艰巨性。课程建设中要突出理论与实践互动、教学与产业互动，协同发展是突破这一障碍的关键。

2.课程体系架构存在不足

课程体系架构是突显高职作为一个“类别”的基础特性。尽管普遍认为学科本位的课程体系不适合高职教育，但是，对于如何构建符合现代职业教育的课程体系，以什么样的模式建设，思路和途径仍不清晰。这表现在相同专业的课程体系，培养目标相近，但课程的结构和内容、教材、实践教学体系等各不相同，大幅缩减或取消如高等数学、物理、大学语文等基础课程，课程体系“功利性”明显，存在向培训教育发展的趋势。这反映出当前高职课程体系建设仍处在探索阶段，对于以什么样的知识体系支撑起培养目标的认识仍比较模糊。

近几年，山东省高职院校自主办学的权力在扩大，高职教育与市场、产业的互动越来越频繁，根据市场人才需求快速进行调整成为“新常态”。但是，高职教育课程体系建设却与社会发展现状脱节，主要表现在两方面：一是课程体系单一、没有针对学习对象做出区别化的规划；二是随意性大，不遵重课程体系的权威性，以学生“能力差”为由随意修改，对就业目标中的 “岗位群”支持不够。

（四）人才培养模式维度分析

人才培养模式最能体现高职教育的特色。“名校工程”建设院校将人才培养模式改革作为特色建设的重点，进行了实践探索。

1.培养模式创新处在经验总结层面

经过统计，建设院校共提出了98种人才培养模式，分类汇总成6种，应用较多的是“工学结合”“2+1”模式和订单式培养。所提出的模式都是以实践为基础，进行探索和总结，强调具有自身特色，这是本次模式创新的特点，还有26种模式难以进行归类。这与以往研究中高职培养模式注重借鉴、引进先进的培养模式不同，反映出高职教育主体意识增强，培养模式“本土化”探索成为新变化。

培养模式需要长期的实践和探索，通过调查分析发现，当前模式创新有以下几方面的问题。首先，注重培养过程的调整，忽视内部要素的规划，所提出的培养模式多是针对培养过程进行调整，缺少与模式相适应的资源、学习环境、运行机制的规划和设计。其次，缺少培养模式绩效评价与反馈，培养模式创新需要针对实践问题，不断调整和完善，通过对教育绩效评估，对培养模式的适用性和针对性等方面进行调整和改进，是完善的基础，没有反馈机制，难以确保培养模式发展的稳定性。第三，培养模式与课程体系互动不足，课程是培养模式的一个要素，培养模式改革需要课程体系支撑，缺少与课程的“互动”。这些问题反映出培养模式建设仍处在经验总结阶段，教师不仅需要革新理念，更需要方法、技术上的提升。

2.实践教学规划存在不足

顶岗实习是当前高职中应用最为广泛的实践教学模式，占据整个学习过程的1/3时间，有“2+1”或“2.5+0.5”等方式，是高职专业实践教学的“盖顶石”。但是，由于师生分离，顶岗实习甚至出现“放羊”的现象，指导和管理存在着缺失。要应对师生分离给教学带来的挑战，需要改变传统的教育理念，以学生实习岗位技能需求为中心，以“定制学习”为策略，利用远程学习、移动学习技术，构建基于岗位能力的、个性化的学习支持与管理系统。教师的指导从单纯的知识传输，向搭建学习环境、提供学习资源、加强社会化交互方向转变，指导学生自主化学习。

四、Y论与建议

（一）制度建设、政策转变是高职教育特色化发展基础

当前，高职院校的体制创新已有所突破，但是标志着校企之间深层合作的股份制、混合所有制办学模式等深层融合的合作，发展缓慢。政策要“落地”，关键的环节是，尽快推出改革指导意见和配套制度，重点是解放思想，改变高职教育资源投入和分配机制，完善利益分配和保护，提升发展活力。

（二）加强高职院校专业布局宏观调控，改进指导策略

高职院校应顺应山东省重点项目建设进程，提升专业设置与山东省重点建设的“行业”的匹配度。推动高职专业与新兴产业、绿色产业的对接。将“校企融合，共同建设”作为新上专业和确定特色专业的前提，以市场为导向，通过竞争，指导专业跨度大的院校提升专业集中度。

（三）转变职业教育理念，提升教育创新能力

高职教育突出实践性，走工学结合的发展道路，已经成为共识。但是，对于如何围绕这一目标构建课程体系、开发核心课程，创新培养模式，仍在探索中。高职教育创新中，提高教师的教育理论水平，提升教育实践创新能力是实现特色化发展的基础。

参 考 文 献

[1][4]龙德毅.工学结合职业教育人才培养模式研究[J].天津职业院校联合学报，2011（2）：3-21.

[2][3][美]里夫，[美]赖斯，[美]菲克.内容分析法媒介信息量化研究技巧[M]. 嵇美云，译.北京：清华大学出版社，2010：154.

[5]李波.按培养模式重构地方高校课程体系[J].教育研究，2011（8）：59-63.

[6]张平安，陈小波，梁东莺.顶岗实习实践教学管理模式的研究 [J].深圳信息职业技术学院学报，2010（3）：63-66.

第8篇：指导意见和实施意见的区别范文

广州大学公法研究中心

随着土地出让金步步攀高，地方政府对于一些污染高、能耗高、纳税低的企业通过旧厂房改造征收淘汰出局。这样就难以回避旧厂房征收补偿的内容和原则，处理不好将影响社会发展和稳定。本文围绕该问题进行阐述和分析，以期对地方政府破解旧厂房改造征收补偿难题有所裨益。

国土资源部、监察部《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》明确规定：“政府实施城市规划进行旧城区改建，需要搬迁的工业项目符合国家产业政策的，经市、县国土资源行政主管部门审核并报市、县人民政府批准，收回原国有土地使用权，以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地”。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《条例》）的相关规定，应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿，这里的“公平补偿”的基本要求是按市场价格进行补偿。《条例》同时规定，对被征收房屋可以通过货币补偿和产权调换两种方式进行补偿和安置。因征收造成的停产停业损失，应该予以补偿。可见，对于企业旧厂房的征收补偿，同样应该有货币补偿和产权调换两种补偿安置方式。

根据上述规定和实际情况，对于企业旧厂房改造中的征收补偿，一般可以把它分为被征收房屋和土地的补偿、被征收机械设备的补偿、对职工损失的补偿和停产停业损失补偿四种情况。

一、被征收企业应当补偿的内容

1.被征收房屋和土地的补偿

企业的房屋土地性质一般为工业用地，通过出让或租赁的方式取得，房屋用途一般为厂房、仓库、办公用房、住宅，补偿时应当以相关房产证登记的用途和建筑面积为计算标准。因为历史原因没有或无法办理房产证明和土地证明的，可经实际丈量确定。根据《条例》的规定，被征收房屋和土地的价值应当委托具有相应资质的评估公司，以征收公告公布之日为时点，根据相关评估技术标准，来确定房屋、土地的实际价值，以做到“公平补偿”。

2.被征收机械设备的补偿

机器设备分为两类：一类是可搬迁设备；另一类是不可搬迁设备。对于可搬迁的设备，应当本着继续利用的原则，进行异地搬迁安装，继续投入使用。因此而产生的费用是征收引起的必然损失，应当予以补偿。可搬迁设备因征收而引起的损失又可分为实物损失费和功能损失费。实物损失费包括拆卸费用、运输费用、安装费用、调试费用等。功能损失费用包括搬迁引起的机器精度下降、不合格产品的增多而带来的损失。对于不可搬迁设备，征收会导致该设备的废弃，故应结合其成新和重置价，对设备所有人进行补偿。对于机械设备的补偿金额，可以由征收人与被征收人协商确定，协商不成的，也可委托专业的评估公司进行评估确定。但由于被征收企业很难提供详细的损失资料，因而经常会出现补偿金额与实际损失差距较大的情况。政府在补偿中应当综合分析，充分考虑被征收企业的实际损失，给予妥善补偿。

3.对职工损失的补偿

征收会导致企业停产停业、员工停工，甚至出现企业解散、员工解聘的情况。因企业被征收而给员工带来的损失应当进行补偿，但如何安置补偿，在法律法规中并没有详细规定，企业根据《劳动合同法》规定，由企业和员工通过相互协商达成一致，或根据实际工资支付的有关情况测算补偿。如果导致员工解聘，应当根据企业与员工签订的劳动合同，结合劳动法有关规定给予补偿。

4.停产停业损失补偿

《条例》第23条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。在法律实践中，补偿的标准、依据一般由地方政府以政策性文件规定，因此各地补偿标准不同，计算方法也不同。本文认为，对于停产停业损失也应当由评估机构进行评估确定。针对企业的经营性质、经营状况、赢利情况进行个案评估，才能确保补偿的公平公正。当然具体数额也可以由当事人协商确定。

二、无法异地安置

没有合适的土地或者产业政策不允许被征收企业继续经营，只能采用货币买断、企业解散的方式进行征收。如果征收之前企业已经关闭，无需再对其进行安置。对于这类企业的旧厂房和土地按评估价格采用货币补偿的方式即可。如果企业用地是租赁的，则只对土地上面的厂房等建筑物及附属设施进行评估补偿。改革开放后，所推行的民营化和市场化改革，推进区域工业化和城市化，这种粗放型经济增长的格局不能适合社会生产力的发展。产业层次偏低、组织化程度不高、产业布局分散等生产要素支撑力不足缺点逐渐暴露。为了推进产业结构调整，优化城市功能，加快经济转型升级，国家有关部门提出企业“退二进三”的战略。之后各地纷纷响应，并出台了详细的方案措施，逐步迁出或关闭城市中心区内污染大、占地多的工业企业，将土地集约化利用。对于“退二进三”企业的补偿，各地的规定虽有不同，但大同小异。比如唐山市“退二进三”搬迁改造实施意见中规定，对以出让方式取得的企业用地，按照原土地使用权性质评估且政府确认后的价格给予补偿；以划拨方式取得的企业用地，按原用地性质基准地价标准的100%给予补偿。

而对于被征收机器设备的补偿应该按征收时企业是否正常经营而区别对待。如果在征收之前，企业已经关闭停产的，被征收企业可以自行拆除机器设备，不拆除或不能拆除的，在征收补偿过程中则不予补偿。但对于正常生产的企业，因征收而造成正常运行的机器设备的损失，应该补偿。被征收的机器设备应该结合其成新和重置价，对所有人予以补偿。即机器设备的补偿价值=设备重置价×成新率-设备可变现净值，设备重置价包括购买的市价、运杂费和安装调试费等费用。不可搬迁构筑物及设施费用补偿，由具有相应资质的中介机构进行评估，依据评估结果确定补偿金额。对因搬迁生产设备而发生的费用，依据专业评估机构的评估、测算结果并经政府确认后给予一次性补偿。

对于因企业解散而失业的职工，应当根据企业与员工签订的劳动合同，结合劳动法有关规定给予补偿。对于国有企业搬迁同时改制的，解除国有企业职工劳动关系给予的一次性经济补偿金和清偿职工合理债务的费用，按相关规定执行。

企业因征收而关闭的，不存在停产停业损失的补偿问题。

三、有产权的异地安置

对被征收企业采用异地安置的补偿方式，同时土地通过出让方式，由企业所取得。土地因区位的不同，土地价值也有所不同，企业由城市中心区被安置到比较偏僻的地区，如果仅仅是等面积置换，而忽视土地价值的差异，对企业来说是不公平的。此时应该由征收人与被征收人共同委托专业的评估公司分别对被征收土地与安置土地进行双向评估，并根据评估结果结算土地差价。而企业在被安置之后，需要对厂房、库房等必要的建筑进行重建，而重建的费用也是由于征收而给企业带来的损失，所以应同时对旧厂房等建筑物按重置价评估后进行补偿，以弥补企业损失。

对被征收机器设备的补偿应区分为可搬迁设备和不可搬迁设备进行补偿。一般采用成本法对设备进行评估。不可搬迁设备的一次性补偿价值=设备重置价×综合成新率-设备可变现净值。其中设备重置价应包括购买设备的市价、运杂费和安装调试费等费用。可搬迁设备的补偿价值=拆除费+拆除损失+运杂费+安装调试费+设备基础费。其中运杂费包括基本运费、装卸费、基本包装费、合理损耗费、运输保险费等。一般小型的设备只有极少的运杂费和安装调试费，在评估时可根据具体情况确定，也可按照设备的评估价值以一定比例计算。

因征收而造成企业的停产，给企业职工带来损失的补偿，应由企业与员工通过协商，达成一致。或者按地方相关规定，以当地最低平均工资水平发放补助。

停产停业损失的补偿标准，各地方有不同的具体规定。但总体来说，可以概括为下列几种常用方式：

1.按被征收房屋总体价值的一定比例计算

比如《重庆市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法（暂行）》规定，被征收人选择货币补偿的，按房屋评估价值的6%一次性给予停产停业损失补偿费。被征收人选择产权调换的，每月按房屋评估价值的5‰支付停产停业损失补偿费，停产停业期限按实际过渡期限计算。这样的方式避免了协商、评估的程序，按房屋价值为依据也有一定的合理性。但是这种规定的弊端是显而易见的，没有充分考虑营业性质和经营状况，其营业损失可能差别较大。

2.根据经营收入、利润等指标确定

例如《贵州省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿指导意见》规定，征收国有土地上的房屋造成的停产停业损失，被征收人能够提供税务部门出具的应纳税所得额证明的，按照上一年度月均应纳税所得额计算每月的经营性损失补偿；被征收人不能提供税务部门出具的应纳税所得额证明的，经营性损失补偿标准由市、县人民政府根据当地经济发展水平、房屋被征收前的经济效益等因素制定。

3.由评估机构进行评估

比如《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》规定，被征收房屋为非住宅房屋的，由房屋征收当事人按照房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素协商确定停产停业损失补偿金额；协商不成的，由房地产价格评估机构评估确定。评估的计算公式为：停产停业损失补偿费=（用于生产经营的非住宅房屋的月租金+月净利润×修正系数+员工月生活补助）×停产停业补偿期限。另外，还有按被征收面积和经营时间等方式进行计算的，但不是很普遍。

四、无产权的异地安置

无产权的异地安置，是指将被征收企业异地安置到政府统一建造的标准厂房，企业以租赁方式使用厂房，只需定期缴纳租金即可。因征收而造成企业原土地使用权的丧失，应对被征收企业原有的土地按照市场评估价格给予货币补偿，同时也应该对企业原有厂房等建筑物按重置价评估，以弥补企业因重建厂房等造成的损失。而对于机器设备、职工工资和停产停业损失的补偿与上述有产权的异地安置情况形同，不再赘述。

第9篇：指导意见和实施意见的区别范文

关键词：中小企业；区域性股权交易；融资模式

文章编号：1003-4625 （2015）06-0068-06 中图分类号：F830.91 文献标识码：A

一、研究背景及文献综述

（一）研究背景

目前我国经济正处于转型中，经济市场化的任务不仅仅是国有企业的改革，而且也包括经济发展各种配套设施的完善，因此，辅助中小企业发展壮大，尤其是帮助中小企业解决融资难问题显得特别重要。虽然政策呼吁银行需要加大对中小企业贷款的扶持力度，但由于银行的风险控制结构和中小企业的信用结构存在差错，所以这条路依然走得很艰辛。国家统计局第三次全国经济普查主要数据公报披露，中小企业数占全部企业法人单位95.6%，其资产占全部企业法人单位资产总计29.6%；中国银监会2013年年报报告中小企业贷款余额占各项贷款余额的23.26%，较2005年贷款余额占16%有了较大的提高，但仍然满足不了其需求。可见，解决中小企业巨大的资金缺口，不能仅靠银行贷款，需拓展新的融资渠道。2012年8月证监会《关于规范证券公司参与区域性股权交易市场的指导意见》，正式把区域性股权交易市场纳入到构建我国多层次的资本市场结构体系中，要使该市场成为中小企业获得发展资金的一个重要渠道。在此背景下，我国陆续成立了29家股权交易中心，截至2015年l季度，全国区域性股权交易市场挂牌企业超过20000家，且多为中小企业。因此，研究区域性股权交易如何帮助中小企业融资显得非常有必要。

（二）文献综述

对中小企业融资难现象的描述、分析以及解决措施的研究已经非常的丰富。融资难表现为直接融资渠道不畅通、间接融资规模偏低等，原因包括企业自身财务和信用条件欠缺、银行担心承担过度的风险、政策扶持上的缺位等。秦嗣毅、任媛媛（2004）是试着从国外寻找解决之道的学者代表，他们介绍了美国、日本解决中小企业融资困难的措施，认为可以从法律、信贷担保制度、政府职能、民间金融体系上进行规范。该类研究给我国在解决中小企业融资难问题上提供重要借鉴意义。除了方向性的战略性研究外，也出现大量对具体的融资模式的研究，比如发行集合债券融资模式、中小企业供应链融资模式、众筹融资模式、P2P网贷融资模式等。龚海（2014）认为中小企业融资难的根本原因在于银行和中小企业之间存在信息不对称问题，导致银行对中小企业贷款成本高，如果利用互联网金融大数据的分析，则可以有效解决该问题，从而解决中小企业融资难问题，如“天使汇”就是互联网金融的众筹网站典例。钮明（2012）研究了互联网金融中众多的网贷平台，比较了各模型在平台盈利、投资者资金安全方面的优劣势，提出如何规范P2P网贷环境，为解决中小企业融资难问题做贡献。谢长千（2013）在分析区域性OTC、创业板和“新三板”的区别时，提及股权交易中心建立有利于中小企业的发展。

目前已有多个地区对所在地的区域性股权交易市场进行探索，郑铉和严姣（2014）结合成都地方特点探讨成都股权交易市场制度构建，张楠（2014）对吉林省区域性股权交易市场发展现状进行分析，提出引入券商参与建设吉林省股权交易市场的必要性。也有学者从OTC与我国多层次资本市场体系构建关系人手，分析区域性股权交易市场的发展前景，以及区域性股权交易市场的法律问题研究。但是，从中小企业融资模式角度来研究区域性股权交易的还较少。所以本文将在前人研究的基础上，针对中小企业如何从区域性股权交易市场获得融资，还存在哪些问题，以及如何使区域性股权交易融资模式运行机制得以畅通运作进行研究。

二、区域性股权交易融资及其发展

（一）区域性股权交易融资的概念及特点

区域性市场是为市场所在地省级行政区域内的企业特别是中小微企业提供股权、债券的转让和融资服务的私募市场，属于场外交易市场（OTC，over-the-counter market）范畴。具体融资方式包括企业挂牌直接融资、股权、债券转让融资、私募债以及权益质押贷款融资。

区域性股权交易融资的特点明显，归纳为五方面：（1）准入门槛低，主板市场主要服务于大型成熟企业，创业板和中小板则主要为“二高六新”企业提供股权融资和转让服务，属场内市场，其进入的门槛高；“新三板”即全国股权代办转让系统虽然也属场外交易市场，但“新三板”有国家级高新区或者行业的限制，而区域性股权交易市场以服务本地区为主，对企业历史的财务盈利条件基本不做要求，挂牌的限制非常少。（2）融资耗时短，不需繁杂的各种审核，相比传统上市需要1至2年的审核等待期，区域性股权交易融资下的挂牌交易耗时约为3个月，不易错过企业发展机会。（3）信息披露成本低，中小企业提交的申请材料较简单，且可获得合作服务机构专项指导服务，降低了中小企业自行搜寻资讯的成本和服务费用。（4）融资方式灵活，依企业自身发展状况，在增发扩股或者股权、债券转让，股权质押贷款等多种方式中选择。（5）融资额度上，企业可以在1年之内从股权交易所获得多次融资。这些特点满足中小企业融资“短、频、快”的需求。

（二）区域性股权融资在国内外的发展概况

美国是资本市场最发达的国家，其资本市场结构历经了由下往上发展的过程，处于金字塔最低端的场外交易市场先于场内交易市场的形成。在场外交易市场组成中，粉单市场最先出现，且延续到现在仍然发挥着完整资本市场体系不可缺少的作用。粉单市场按照市场监管的高低、信息披露要求的不同，将市场细分为OTCQX、OTCQB、OTCPINK三个子市场。OTCQX市场针对的是场外市场中的较大型企业，监控和信息披露要求高；OTCQB主要是针对类似场外公告牌市场的目标企业，需要向SEC注册和披露财务信息；OTCPINK为最初级的市场，只要满足国际财务规范和OTC市场集团披露要求，就可以进行报价交易。有资料显示仅2011年就有1万多种证券在粉单市场上进行报价，年成交总额2000多亿美元。由此可见，美国的柜台市场真正发挥着为美国众多中小企业融资的作用。

我国的区域性股权交易功能类似于美国粉单市场，起步晚但发展速度较快。2008年，国务院《国务院关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》（国函[2008]26号），我国第一家区域股权市场――天津股权交易所成立，该文件也成为区域股权交易市场正式建设的标志性政策文件。2012年证监会《关于规范证券公司参与区域性股权交易市场的指导意见》，伴随着金融改革的步伐，各地方政府加大对区域易所设立的支持力度。2013年，国务院办公厅发出《关于金融支持小微企业发展的实施意见》，将区域性股权交易市场纳入多层次资本市场体系，为促进小微企业改制、股份定向转让、挂牌和融资提供便利。在政府的鼓励和政策的规范下，截至2015年1季度，全国区域性股权交易市场已有29家，基本上每个省份都有了本省份的股权交易所。表1是各省级行政区域设立的股权交易所及其成立时间。

三、区域性股权交易融资的运行机制

中小企业能否从区域性股权交易市场获得有效的资金融通，取决于该市场的运作效率，而运作效率的高低取决于该市场是否有一个良性的循环机制。完整的参与主体、合理的市场规则和各主体互惠互利是确保区域性股权融资模式有效运作的三要素。

（一）区域性股权交易融资的参与主体

该融资模式至少包括四类参与主体：股权交易中心、中介服务机构、合格投资者、中小企业。

股权交易中心是该模式的组织者，其职能是发展和管理中介服务会员，制定各种规则以沟通协调投资者和中小企业间的需求，同时接受当地政府和证券部门的监管。中介服务机构包括推荐机构、专业服务机构等，为中小企业提供上市挂牌辅导和推荐，以及法律和财务方面的咨询服务。合格投资者包括机构投资者和个人。中小企业是资金的需求者，同时也是真正为市场创造价值的实体主体，在中介辅助机构的督导下完善企业治理结构，以获得投资者的青睐。

（二）区域性股权交易融资的基本流程

目前，由于各个股权交易中心的设立由所在区域省级政府负责，所以各股权交易中心的具体运作流程并不完全一致，但基本流程类似。如图1是挂牌企业股权增发和私募债的发行流程。中小企业向股权交易中心提出融资申请，股权交易中心组织中介服务机构给予中小企业咨询服务，中介服务机构对企业进行价值评估后，起草投资价值分析报告和股权、债权融资方案，然后向在股权交易中心注册的合格投资者推荐，投资者根据自己的风险和收益结构决定投资，股权交易中心对股权或者债权进行登记托管，投资者的资金划入到中小企业指定的账户中。

如果是通过股权质押方式向银行贷款，首先也是由中小企业向股权交易中心提出申请，股权交易中心向合作银行提出股权质押贷款请求，合作银行同意放贷，股权交易中心托管中小企业的股权，贷款进入到中小企业的专项账户。

（三）区域性股权交易融资的利润分配

区域性股权交易融资模式的有效性体现在各参与主体可以实现互惠互利。股权交易中心在长期的运作积累中获得会员单位的会费，以及企业发展壮大后的转板回馈。服务中介拥有庞大且稳定的客户资源，获得新的收入增长点；优先发掘优质企业，为企业日后转板场内市场的上市推荐业务奠定客户资源。由于中小企业对资金渴求较急迫，投资者在议价上处于优势，可以较低的成本获得企业的股权，再以更高的价格转卖，在股权转让交易中获得巨额差价。此外，区域性股权交易市场集中了大量具有高成长潜力的未来明星企业，可以为投资者节约大量的搜寻成本。对中小企业而言，不仅可以以较低成本满足其“短、频、快”的融资需求，还能获得其他附加服务和便利。

四、区域性股权融资模式的不足与原因分析

区域性股权交易融资模式的运作机制有很强的理论依据和现实依据，但实施过程中仍然存在许多的问题，表现在以下方面。

（一）在低门槛的挂牌制度下，市场定位不明确引起同质恶性竞争 低门槛的挂牌制度是指对企业的法律形态、经营业绩、融资规模和融资方式不受限制，并且在企业来源上也突破了行政区域的限制，只需要交易中心所在地的政府与企业所在地的政府协调沟通，办理许可证明即可。如表2是三家具有代表性的股权交易所挂牌要求。

另外，由于市场定位不明确，也容易引起重复建设的问题，使得交易所及服务会员机构等资源闲置，企业挂牌需求和服务供给过多产生的不平衡，引起同质化恶性竞争的问题。如表3列举了珠三角地区和京津冀地区市场建设情况，从表中可以看到珠三角和京津冀地区虽然经济发达、企业众多，然而从各交易所挂牌企业数量和融资额度的差异上可以看出，两个经济区都布有三家交易所，但主导该地区区域性股权交易市场的只有一家，分别是前海股权交易中心和天津股权交易所，表明另两家的资源未被充分利用。ml.

（二）交易方式不灵活，价格发现机制缺失导致市场运作效率低

随着各行政区域内股权交易所的建立，大量的中小企业得以在场外市场挂牌交易，但是从表4可知，真正能从中获得融资的企业不多，从挂牌股权转让中获得流转的企业更少。做得最好的是天津股权交易所，将近90%的挂牌企业都有交易记录，成交量也最大，其次是齐鲁股权交易中心，而上海股权托管交易中心和前海股权交易中心虽然企业挂牌数量大，而且前海股权交易中心每月新增近百家的企业挂牌，但是有股份交易记录的企业不多。由此可知，我国的股权交易市场运作效率有待提高。

注：数据来自各股权交易所官网，“/”表示数据无法获得。前海股权交易中心网址链接见表3。上海股权托管交易中心http：///index.do；天津股权交易所http.//tj /we b/date.aspx；齐鲁股权交易中心http：///hangq-ing-guapai-list.php.

（三）会员配置不合理，服务会员素质参差不齐，投资会员疑虑较多而缺乏投资积极性

一般而言，经济越发达的地区相应的经纪、咨询服务越发达，同样，该地区设立的股权交易所管理的会员单位也就越多；同理，推荐会员的数量越多，挂牌企业也就越多。如表5所示，除齐鲁股权交易中心成立时间较早外，其他三所股权交易中心成立时间相当，推荐机构数量和企业挂牌数量大致上成正相关关系，但比较齐鲁股权交易中心和新疆股权交易中心，发现二者挂牌企业数量相差不大，但是推荐机构和服务机构数却相差甚远，另外若从企业挂牌数量与推荐会员数量的比例上看，虽然新疆推荐会员只有5家，但平均每家推荐100家挂牌企业，这种反差不得不让我们猜想造成其中差距的原因，可能和会员单位的业务素质有密不可分的关系。而事实上，从新疆股权交易中心官网查证，5家推荐会员确实为国内的知名券商。

目前多数股权交易所的推荐会员只有少部分知名的证券公司和银行，大多是当地不知名的投资管理公司或者担保公司，专业服务会员中律师事务所和会计师事务所、资产评估也大多为本地公司，所以导致业务水平参差不齐。有些会员单位为了能够获得客户资源，在利益的驱使下铤而走险，放弃其中间立场，选择和中小企业同谋欺骗投资者，或者和恶意的投资者合谋低估中小企业的资产价值。

（四）业务单一，使得多种融资方式未能充分利用

大多数区域性股权交易所设有供股权或债券转让融资、定向增发融资、私募债融资及权益质押融资等多样化服务，但事实上，各股权交易中心业务单――。

表6显示多数交易所股权转让和私募债及资产质押业务有记录，但仅有天津交易所业务较齐全且交易活跃，新疆股权交易中心虽业务较齐全但交易不活跃。而从2014年成立的几家交易所来看，不但业务不全，而且交易量非常少，仅开展了企业注册展示业务。另外，从表中可以看出广州股权交易中心和广东金融高新区股权交易中心的业务具有较强的互补性，说明存在重复建设的问题。

市场业务单一原因有四：第一，小企业先天不足，不能达到某些融资业务的要求，目光短浅，不敢尝试不同的融资方式。第二，推荐机构和咨询机构没有很好地发挥自己的业务水准，不能够因企业特点而采用相应的融资方式。第三，投资市场上投资者形成固有偏好，投资者习惯了大银行时代的投资风险低、收益稳定的时代，进入利率市场化、金融业深化改革的大资管时代，显得有点不适应，他们的风险识别、风险控制和风险管理能力明显不够，内部风险管理能力有待提高。第四，各股权交易中心有意形成自己的主打业务，而放弃另一些业务。

（五）市场监管主体太多，职权不明，责任不清，抑制市场机制的正常发挥

证监会于2012年8月的《关于规范证券公司参与区域性股权交易市场的指导意见（试行）》，指导意见指出由当地政府金融办负责批准设立，地方证监会监管，证券业协会制定交易规则和自律，于是多数的区域性股权交易市场形成类似吉林的监管思路，即“在中国证监会主导下，由吉林省政府批准建立，吉林省金融办主管，吉林省证券业协会监管，由地方券商作为主办单位，全面负责区域性市场的搭建工作”。这种监管机构沉冗的监管路径和市场经济――要求把更多的职权交于市场来行驶――是背道而驰的。如此多的职责主体，到底谁是哪一块的责任人，很难分清，以至于在行使权力面前争先恐后，而在担当责任面前相互推诿，从而导致监管质量不高，又增加了监管成本，不利于资本市场自身机制的发挥。

五、完善区域性股权交易融资模式的对策

上文中运用较多的数据指出中小企业区域性股权交易融资模式存在的问题及原因，对此，可从以下四个方面进行完善。

（一）统一的挂牌制度和多层次市场相结合

解决由市场定位不明确引起同质恶性竞争的总体思路是统一的挂牌制度和多层次市场相结合，具体举措如下：第一，一定区域范围内按市场容量科学设立区域性股权交易中心，对有相似市场特征交易场所进行合并，避免重复建设，从而降低总体市场的营运成本。第二，各区域股权交易中心间建立信息共享平台，统一挂牌制度，避免各区域股权交易所为了吸引客户资源而竞相降低入市门槛，造成市场混乱，增大市场的投资风险。第三，借鉴美国的做法，对粉单市场进一步划分成三个子市场，我国在区域市场内部也可以按照信息披露和监管要求设定不同层次的挂牌制度，这既可以体现差异性，避免企业因发展水平的差异而不能上市尴尬，同时也为满足了不同风险承受能力的投资者需求。第四，完善各市场间的转板制度，满足挂牌企业在区域内不同层级的升降，及向更高级的全国代办市场、场内市场等转板需求，充分发挥资本市场金字塔的宽大底座作用。

（二）完善立法，优化交易制度，加快股权与资金的流动性

借鉴国际上场外资本市场发达的国家的经验，采用做市商制度是有效率的，但是，由于我国立法滞后，我国现有的法律制度制约了区域性股权交易市场采用做市商制度，导致有效的交易制度不能利用，阻碍了股权的流转，降低了资金的利用效率，降低了市场活跃度。所以引入做市商制度的前提是修改《公司法》和《证券法》不合理的部分，调整关于区域性市场股权持有人最高数额的限制，修改有悖做市商制度的相关法条。

（三）加强会员单位的管理和引导，提高服务会员配套服务水平

服务会员的信誉形象体现在专业业务素质和职业操守上，所以，第一，为了提高推荐会员和其他专业服务会员的业务素质，交易中心定期依据市场需要给会员机构进行培训和引导。第二，为保证其职业节操，交易中心需建立会员信息档案管理制度，设定严厉的违规惩处措施以减少违规操作现象。第三，和区域性市场内部分层级管理不同层次的挂牌企业一样，面对推荐机构良莠不齐的现状，对服务会员的管理也可以采用分层次管理，服务机构依照自身层次服务相应层次的挂牌企业，同时可以随着挂牌企业的升降而升降，培育一个充分竞争的会员市场。如此，可以建立起服务企业和中小企业利益密切相关的关系，从而来保证服务机构的持续督导职责，以及督促其不断提高自身信誉和形象。

（四）合并冗余的交易所，活跃各种融资方式，提高中小企业吸引力，增强投资会员投资适应能力