耕地保护激励办法精选(九篇)

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第1篇：耕地保护激励办法范文

关键词：耕地保护；政府；农民；激励

一、 相关概念

（一） 耕地与耕地保护

耕地自古是农民们赖以生存的基础，有了耕地粮食安全才有保障，社会稳定才能得以实现。可如今我国耕地面积在经济快速发展的背景下不断减少。“从1985～2008年，全国耕地面积减少了346万公顷，年均减少15. 1万公顷。”从数量上来看已经是岌岌可危的了。怎么在当今似乎保护耕地与城市发展相互矛盾的命题里寻找解决的办法，必须从了解耕地下手。

耕地是指种植农作物的土地。其中包括了：（1）熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；（2）以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树，桑树或其他树木的土地；（3）平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。

耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。我国要用世界7%的耕地养活世界上22%的人口，形式相当严峻。为此我国提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切实保护耕地”的基本国策， 并通过出台一系列法律、法规， 建立了严格的耕地保护制度。但是我国在耕地保护上更多的是在数量上进行保护，譬如18亿亩耕地红线、实行占补平衡制度……都是从数量上来保护耕地，而对于耕地质量的保护，我国并没有实质性的进展。

（二） 耕地保护中的主体

通过研究可以发现，在耕地保护中，与它相关的主体其一是把握国家宏观大局的中央政府，其二是推动地方经济发展的地方政府，其三是拥有农村集体土地所有权的集体，其四是以耕种为生，直接和耕地相接触的农民。

他们都在耕地保护中发挥着各自的作用，但由于它们存在的利益差，它们耕地保护的目标其实也是不相同的，而这也就成了影响它们对待耕地保护的态度以及影响政策制定、执行和最后的效果的原因。

二、 耕地保护各主体的目标与行为

（一） 中央政府的目标与行为

中央政府土地调控的目标是“实现土地资源的可持续利用和经济社会协调发展。”这是中央在经济和政治双重层面上进行考量的结果。

中央政府为了实现这一目标，花大力气制定了许多政策、法律法规。制定了诸如土地管理法、基本农田保护条例，实施耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制等等的法规政策。希望以此来推动耕地保护的顺利进行，保证我国粮食安全与社会和谐稳定。

（二） 地方政府的目标与行为

地方政府由于目前的财政分权和政绩考核体制， 其行为目标主要是区域内的经济发展速度和财政增收速度，而耕地保护实际上是与地方政府这一目的相背离的。有调查显示，截止2012年底浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来偿还，而其余省份，最少也有1/5的债务是靠卖地来偿还的。由此可见地方政府对于土地的依赖程度。而征地作为将农村集体土地变为城市建设用地的主要途径，为地方政府提供着重要财源，而一旦加大对耕地的保护势必对征地造成影响，这不是地方政府所乐见的。因此在耕地保护中，地方政府的作用并没有得到有效发挥，甚至是起着负的作用。对于中央关于耕地保护的政策法规也没有有效执行。

（三） 集体的目标与行为

理论上来说，集体所有制是广大农民群众一起所有，自然集体的目标应该是为了农民争取权益，在耕地保护中也应该与农民一道，切实保护耕地不被破坏，让耕地得以高效种植。集体也应该为此而努力。但我国法律虽然规定农村集体土地归集体所有，但是集体存在组、村、乡三级，到底归哪一级集体所有，法律上存在着矛盾，因此这样的产权不明也就导致了各级集体在保护耕地上存在不一致的目标。规模更大更向地方政府靠近的村、乡更容易受到地方政府的影响，从而成为征地的推手，无法真正的保护耕地，而组一级集体力量较小，多方受限，很难在耕地保护上有所作为。

（四） 农民的目标与行为

在我国现行农村土地制度下，农民是农业生产的微观主体，是耕地的直接使用者和耕地保护的主要承担者。他们对耕地保护的意愿、以及耕地利用方式等都会对耕地保护起到很大的促进或阻碍作用。

农民耕地保护的目标是获得经济收益，只有在耕地能为他们取得满意的经济收益时，他们才会积极主动的去保护耕地。在传统农业地区，农民进行的农业生产是“穷而有效率的”，他们进行农业生产的行为也是“理性的”。因为在这样一种环境下，农民生产生活环境相对封闭，没有其他增加收益的途径，农民预期的收益全靠耕作耕地估算。当对耕地的预期收益高的时候，农民就会积极主动的保护耕地，而当他们对耕地的预期收益低的时候，他们则没有足够的动力来从事耕地保护，因为对农民来说，摆脱贫穷提高收益维持生计才是最重要的。

三、 耕地保护的主体存在的问题

“中央政府是以增加全社会福利水平为出发点，而地方政府则是以地方的经济增长来谋求其向上级的政绩显示，农民的出发点是个人利益的最大化。”各个主体有着不一样的出发，也就是说在它们进行具体的决策时，存在不一样的决策动机和过程，从而导致了它们在行为上的差异。而也因此让它们在耕地保护中遇到了困境与问题。

（一） 中央政府和地方政府的矛盾

中央政府虽然为耕地保护制定了一系列强势的政策制度，但是每每下到地方，地方政府由于对土地财政的依赖，以及上一章所谈及的地方自身利益的驱动，会运用它比中央政府更加灵活变通这一特点，减弱各项政策在当地的有效性，以保证地方政府在收入和政绩上的利益最大化。

这样一来，就使得中央政府理论上行之有效的耕地保护手段在地方政府的应变之下被架空，地方政府成了土地实际的支配主体。中央与地方的矛盾，让政令无法通达，从而无法对耕地形成有效保护。

（二） 集体的界定不清晰

《宪法》规定我国农村土地归集体所有。但是并没有明确指出是哪一级集体，而在不同的法律文件中对此又做出相互矛盾的解释，导致农村土地集体所有制主体虚化，从而不能发挥集体在耕地保护中应有的作用。在于地方政府的博弈中没有真正的主导力量，处于弱势地位，在对待征地的问题上缺乏真正的发言权。

（三） 农民对耕地保护的认知和意愿不足

耕地历来是农民赖以生存的基础，农民作为耕地的直接使用者，以及祖祖辈辈对于土地的感情，被认为是耕地保护最重要的主体，是耕地保护最后的一道防线。然而，根据调查结果显示，农民虽然普遍认同对耕地需要实施必要的保护，但对于相关的政策却缺乏了解，而在承担耕地保护的责任上也存在着分歧。甚至他们中的大部分人连基本农田这一概念都不清楚。

本章开头就有指出，农民的出发点是追求个人利益的最大化。然而如今农民耕作所得却并不能达到他们的预期的收益，从事非农生产反而能获得比耕地更高的收益，农民也就不可能承担起保护耕地的责任，缺乏保护耕地的积极性。

四、 如何让耕地保护各主体更好的发挥作用

从前面的分析可以看出，农民认同耕地保护的必要性，但是他们对耕地保护的政策缺乏了解，并且没有积极性。地方政府则是与之相反，了解必要性和政策，但没有保护耕地的正面激励，

反而是存在利益上的冲突。为此要让各主体更好的发挥作用，需要进行必须的改进。

（一） 中央政府要加强监督和扶持

中央政府作为国家权力中枢，要坚定不移的查出土地违法。做到绝不姑息绝不手软。同时给与耕地进一步的税费减免，对耕作的农民进行直接的补贴。把税收和行政手段结合，提高耕地的占用税、土地增值税等经济杠杆以及设立土地银行、发行土地债券等金融杠杆来调节耕地资源的可持续利用，达到宏观上保护耕地的目的。

（二） 改革地方政府考核指标

地方政府的政绩考核是硬指标而耕地保护则是软性的指标，在分税制与追求漂亮政绩考核的驱动下，必然会优先考虑发展经济，而不是保护耕地。在这样一种冲突中，地方政府选择发展经济而忽视耕地保护也就成了一种“明智”的选择。与中央政府的博弈也就成了必然。要改变这一状况，需要对地方政府进行有效的激励。改革考核指标，把耕地保护也纳入政绩考核中，并且其重要性不低于经济发展的考核权重。让地方政府内部进行经济发展和耕地保护的运筹抉择，得出符合实际情况的最优解。同时要转变地方经济增长的方式，地方经济的发展不能依赖于土地买卖。

（三） 明晰集体土地产权

把集体土地的所有权明确到组一级的集体，撤销村和乡镇一级的集体。组一级的集体更贴近于真实的农民，能够更加真实的代表农民的意志，不易被地方政府所左右。同时，组一级的集体虽然与地方政府相比仍然处于弱势地位，但产权的明晰能带给农民集体法律上切实的保护，防止地方政府为追逐利益损害农村集体。

（四） 提高农民收益，激发农民积极性

作为耕地保护的最后一环，也是最重要的一环，农民的认知和意愿是非常重要的。而农民追求个人利益最大化的出发点也就决定了要提高农民保护耕地的积极性必须从提高农民收益水平下手。

“在征地出让金中政府及其部门则得到土地收益的60%～70%”这一增值收益分配是存在问题的。应该从土地出让金中拿出更多的部分分给当地的农民以及用于被征地地区剩余耕地的资本投入，免费为农民提高耕地的质量，提升耕作水平，让农民可以从耕地中获取更多的收益。

其次作为农民根深蒂固的一种观念，拥有了土地就等于拥有了一份生存的保障，再怎么也不至于饿死。政府应该建立农村养老保险分级与耕地耕作水平相挂钩的机制。拥有耕地的农户都可以进行投保，而每户农民的耕地，自家进行商议，投保给家中确定的一个人一定的耕地数。往后则按照该耕地的耕作好坏，给与对应投保人较高或较低等级的养老保险评级，影响最终的养老金额发放。

这样的增值收益分配和养老保险分级与耕地挂钩势必让农民在耕地保护中表现的更加积极，从而促使耕地得到真正有效的保护。（作者单位：四川大学经济学院）

参考文献：

[1]许恒周. 耕地保护：农户、地方政府与中央政府的博弈分析[J]. 经济体制改革. 2011（04）： 65-68.

[2]曹端海. 我国耕地保护的困境及几点思考[J]. 中国国土资源经济. 2013（06）： 27-29.

[3]侯学平，陈茵茵. 农村土地制度改革中耕地保护若干问题探讨[J]. 国土资源科技管理. 2009（03）： 139-142.

[4]朱红波. 粮食安全的耕地资源保障措施研究[J]. 水土保持研究. 2006（05）： 160-162.

[5]李广东，邱道持，王平，等. 耕地保护机制建设面临的挑战与对策[J]. 农机化研究. 2011（01）： 9-12.

[6]郑纪芳，史建民. 保护耕地与农户的认知度：462个样本[J]. 改革. 2008（12）： 82-86.

第2篇：耕地保护激励办法范文

[关键词]成都市；耕保基金；土地产权

[中图分类号]F832.35 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2012）08-0080-03

作为全国统筹城乡发展试验区，成都市坚持先行先试，于2008年正式启动农村产权制度改革。其基本思路是：以市场化为导向，以还权赋能、农民自主为核心，逐步建立现代产权制度，推动城乡要素白南流动。耕地保护基金（以下简称耕保基金）是其中一项基础性制度安排，也是确保整体改革顺利推进的重要激励手段，一经推出就引起了广泛关注，并被一些地区学习借鉴。目前，成都市农村土地确权工作已基本完成，耕保基金已开始按年发放，积极效应正逐渐显现。本文将对成都市耕保基金制度的实践情况进行研究。

一、成都市耕保基金基本情况

成都市耕保基金是成都市人民政府为严格保护耕地，提高耕地综合生产能力，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《基本农田保护条例》有关规定建立的耕地保护补偿机制。改革伊始，成都市就将保护耕地列为产权改革的基本原则之一。成都市针对农民保护耕地内在动力不足，以及如何提高农民收入和破解农民社保、养老的资金难题，创造性地提出设立耕保基金的新思路。这一政策的主要内容有三个：一是耕保基金由市和区（市）县共同筹集，主要来源是每年新增建设用地土地有偿使用费和一定比例的土地出让收入，当这两项不足时，由政府财政资金补足；二是对完成确权颁证的耕地每年发放耕保基金，补贴标准为基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元；三是耕保基金总量的10%用于耕地流转担保资金和农业保险补贴，由市级统筹使用，剩余资金发放到农户和集体经济组织，专款用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。领取耕保基金的农户和集体经济组织承担相应的耕地保护义务。

目前，成都市耕地保有量647万亩，每年需发放耕保基金约26亿元。截至2010年6月末，成都市已在全市242个乡镇发放2009年度耕保基金19.4亿元，发放到农户14.6亿元，涉及农户140多万户，保护耕地面积400多万亩。

二、成都市实施耕保基金制度取得的初步成效

（一）农民保护耕地的积极性提高，有利于形成耕地保护的长效机制

耕地保护合同约定，农户享有获得耕地保护补贴的权利，同时要承担保护耕地的义务。通过将耕地保护责任落实到个人，大大增强了农民群众保护耕地的意识，改变了过去单纯由各级政府部门监管耕地保护的做法，使保护耕地成为农民群众的自觉行为。而且，农户承包地流转后仍可继续享受耕保基金，但必须继续履行保护耕地义务，从而形成了耕地保护的长效机制。如温江区万春镇是成都市实施耕保基金制度的第一个试点镇，该镇于2009年发放耕保基金后，没有发生一起违规在耕地上建房的事件；双流县兴隆镇瓦窑村自发成立了耕地保护农会，选举了耕地保护巡查员，专人巡查监督各家各户的耕地保护情况。

（二）唤醒农民的产权意识，促进了土地确权工作的完成

土地确权是整个产权改革的核心，也是一项艰巨的工程。实际上，由于我国之前从未对农民承包地和宅基地进行精确的实测和勘界，且普遍存在土地实测面积与第二轮承包经营发证面积不一致、农户人口变化和土地的私下流转等历史遗留问题，确权容易引发各类矛盾纠纷。更为严重的是，由于长期的产权不明晰，农民普遍缺乏产权意识，以至确权初期一些地方为回避矛盾而出现“确空权”现象。对此，成都市巧妙地通过建立耕保基金来解决，通俗地说就是拿“钱”来推“权”。通过先给农民一个看得到的收益，唤醒了农民的产权意识，让农民学会如何分配和维护将来可能的土地收益权。事实上，正是有了这样的制度保障，确权工作才得以顺利完成。截至2010年6月，除农村自留地、未利用土地、公益设施和集体企业占用地等暂未确权颁证外，成都市共向村、组集体颁发集体土地所有证3.4万本，向农户颁发农村土地承包经营权证158本，集体土地使用证150万本，房屋所有权证146万本，林权证54万本。

（三）促进农村土地产权流转，加快了农业产业化进程

一是土地流转并不影响农户获得耕保基金，在土地流转能够获得更高收益的背景下，农户对土地流转更加积极；二是耕保基金按年发放，增加了耕地的未来现金收益权，流转受让方往往不得不相应提高租金，这一点也为实践所证实；三是10%的耕保基金用于为产权流转担保和农业保险，有利于耕地向农业大户和农业企业流转，推动土地规模经营。据不完全统计，截至2010年6月，成都市在确权颁证后实现产权流转共计6.6万宗、金额33.6亿元，其中农村土地承包经营权流转4.2万宗、63.6万亩、7.8亿元。

（四）城市反哺农村，促进了农民增收和城乡协调发展

耕保基金的发放，实际上是城市反哺农村的机制，相当于农民参与了城市化进程中的红利分配，直接增加了农民的收入，有利于逐步缩小城乡收入差距。农民增收也从原先单一的务农收入扩展为土地流转收入（主要为租金）、务工收入以及耕保基金、粮食补贴等相结合的多元增收模式。据调查，2010年上半年，成都市农民人均现金收入达到5180元，若按耕保基金300元/亩、全市人均耕地1.2亩计算，人均耕保基金达到360元，占同期人均现金收入的6.9%。另外，耕保基金的来源主要是固定比例的土地出让收入，实际上建立了地价高的发达地区补贴地价低的相对不发达地区的财政转移支付机制，这有利于促进区域协调发展。

（五）助推新型农村社会养老保险，社保领域的城乡差别逐步缩小

建立城乡统一的社会保障体系，消除城市化进程中农民的后顾之忧，是城乡统筹发展的关键之一。对此，成都市在推出耕保基金制度时，要求耕保基金优先用于农户缴纳保险费用，有效调动了农户参加社保的积极性。2009年，成都市在全域实施新型农村社会养老保险制度，全面推开耕保基金补贴农民参保机制，全市新型农民养老保险参保人数达到70.85万人，比2008年大幅增长65.8%。

三、思考及建议

（一）在推进城乡统筹发展中，应该注重保护农民的利益

统筹城乡发展必然涉及到两个问题：一是身份的统一，即户籍制度改革；二是社会保障制度的统一。当前，国内一些地方在推进城乡统筹中，尽管方案不尽相同，但思路基本都是“两换”：一是农民放弃宅基地，换取楼房，集中居住；二是农民交出承包的耕地和林地，换取城镇居民的社会保障。相对于“两换模式”，成都模式并不需要农民放弃耕地来换取应得的社会保障。2010年11月，成都市政府了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，提出在2012年实现成都城乡统一户籍，实现城乡居民享有平等的基本公共服务和社会福利的目标，同时明确提出农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价。这种做法显著减少了实践中的矛盾和冲突以及有关社会公平的争议，更具有长期的可持续性。

（二）农村产权制度改革应坚持市场化原则，多领域系统推进

成都市坚持市场化的导向，以明晰土地产权为突破口，通过建立耕保基金等激励机制，促进产权制度这一市场经济最根本的微观基础健全完善。在此基础上，同步推进耕地保护、规划制度、农村金融、社会保障和基层治理结构及制度等方面的改革创新，初步形成了一整套独具特色的统筹城乡制度框架。更为重要的是，以市场化为取向的改革充分激发了市场微观主体的创新活力，土地流转、融资方面的创新不断涌现。以农村产权抵押融资为例，目前已取得积极进展，截至2010年6月末，成都市办理农村产权直接抵押贷款430笔，贷款余额8.6亿元。

（三）应进一步完善耕保基金制度，实现耕保基金的可持续运作

一是进一步提高认识。随着耕地保护力度的加大，必然对随意改变农地用途形成抑制，对粗放利用土地行为形成一定制约。一些基层干部如果仍然抱着落后的发展观念，片面追求GDP增长，对耕保基金制度持抵制态度，就会对真正落实耕保基金制度形成障碍。应采取多种形式提高基层干部对耕保基金制度的认识。二是完善财政支持的长效机制。耕保基金制度对地方经济发展水平、财政实力提出了较高要求，足够的资金保证是落实耕保基金制度的根本保障。建议成都市的市和区（市）县两级财政按比例筹措专项资金，以形成支持耕保基金制度的长效机制。三是强化监督管理。按照《成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）》，应由区（市）县政府与耕地保护责任人签订《耕地保护合同》，但实践中实行逐级下签的做法，总体来讲是好的，但在中间环节出现了一些、侵害农民利益的行为。建议加强对具体工作的监管管理和制定防范措施。此外，按规定，若造成耕地永久性破坏，已发放的耕保资金补贴将全部予以追缴。建议提高技术手段，加大执法监察力度，对破坏耕地的行为做到及时发现和处理，提高事后追缴的可操作性。

第3篇：耕地保护激励办法范文

【关键词】新形势；耕地保障；具体方式

耕地资源是本源的农业依托，是不可更替的根本资源。超出八成的热能、蛋白质及平日消费掉的衣物，都直接来自区段内的耕地。随着经济的延展，人口凸显出递增的态势，耗费掉的粮食需求，也有着递增倾向。新形势以下的耕地保障，要依循设定出来的新路径。有序整合既有的耕地资源、关涉的其他资源，着力去提升区段内的单产面积。

1 耕地独有的保障性能

总体范畴内的粮食需求，密切关联着地段内的人口总数、运算得来的人均耗费量。在这之中，人均态势下的粮食需求，与国民收入凸显出紧密关联，能影响某时段内的总体需求。经由运算可知，未来时段内的粮食需求，还会凸显递增的态势。粮食生产依凭的本源保证，也即根本层级内的物质保证，被看成现有的耕地。粮食安全依托着的耕地保证，可细分出数量层级内的保证，以及关涉的质量保证。

耕地特有的数量保证，潜藏了如下规律：总体架构下的粮食产量，可被表征成单产及地段内栽培面积的某函数；地段内的耕地面积，制约了这一地段的总体产能。依循推测得来的结果，既有的单产水准之下，8400万平方公顷这样的耕地，能供应平日之内的食用保障。人均能占到的面积数目，直接关涉着人均范畴的占有量。搜集得来的数值可以明晰，人口数目的更替与时间更替，有着正比的关联；然而，人均态势下的耕地占有，与选取出来的时段长短，却带有负相关这一关联。

在年度时段内，人均范畴的原有耕地，正以很快的速率递减。伴随科技的更替，粮食原有的单产水准，也会渐渐升高。依循调研得来的关联数据，上世纪中期这一时段中，添加的总体产量，对延展以后的耕地贡献率，能超出72%；单产范畴内的贡献率，超出了40%；五十年代以后，如上的数值，分别更替成20%及120%。预测得来的人口更替倾向，可能凸显出零增长，乃至某些地段内的负增长，但累积得来的人口基数，还会依循惯性驱动予以增长。提升原有的单产面积，被设定成耕地增产依托的主导途径。

2 新时段内的保障思路

建构高产及稳产特性的粮田，是耕地保障依循的主导方式。依据各地区特有的不同状态，拟定出人均范畴的耕地指标，分出层级予以下达。县乡层级内的预定指标，要落实至细分出来的各个地块；规划出农田保护特有的区段，并依法去存留和保护。城镇地段的无序拓展，要被及时遏制住。城区建筑既有的容积率，要被慎重限制，促动城乡一体特有的进程，利用存留下来的耕地。

生态阈值划出来的范围之内，要开发潜藏着的后备耕地。现今时段内，耕地开发预设的侧重点，是经由土地的归整，改造产能偏低的耕地，建设并复垦闲散着的耕地，以及区域之内的废弃耕地。经由有序开发，延展粮食来源，以便补足缺失着的粮田产能。吸纳新颖科技，着力去提升既有的产能水准。研制得来的生物技术，要适应地段内的多样气候，培育出高层级的优质种类。对存留着的有限耕地，要加强法制管控及执法特有的力度。全面调和并归整耕地关系，对管控耕地的特有行为予以规制。这样做，能从本源上化解耕地管控的疑难、耕地保障关联的疑难。

3 细化的保障对策

3.1 更替原有的利用结构

耕地利用固有的结构，要被更替并优化。对本源的农用地，要保障应有的比值稳定；合理管控区段内的建设用地，开发没能利用的土地。城乡范畴内的用地结构，也要不断修正：城镇新添加进来的建设用地，要密切关涉农村地段内缩减的耕地。整理复垦关联的工程，也要助推它的全面延展。综合整治地段内的田地及水体，对城区内新添加的、废弃着的地段，经由全面复垦，适度去挖掘潜藏着的后备耕地。

巩固长时段内的退耕还林、特有的还草工程。治理预设的侧重点，包含长时段的水土流失、惯常见到的荒漠化、地块特有的沙化及碱化。有序查验耕地地段的污染，并限缩这样的污染。宏观管控依凭的法规等，要协同既有的市场机制，不断调和并完善。耕地管控范畴的多样法规，要协同经济手段、新颖的技术等，促动服务成效的提升。

3.2 明晰主体责任

现有的态势下，人口正在递增，而区段内的可用耕地却被限缩。在耕地保障这一侧重任务中，要明辨主体职责，对存留下来的可用耕地，做出预定的节约安排。这是因为，累积着的可用耕地，是区段经济延展的本源依托。全国范畴内，粮食特有的主产区及关联的主销区，都要制备出明晰的责任规划。耕地利用特有的问责机制，涵盖了如下内涵：地方政府选取出来的负责主体，对行政区域以内的耕地保护，全面去负责。

集约用地特有的评判指标，是干部实绩查验依托的侧重指标。关联的评判及考量办法，都要被渐渐完善。落实规划好的共同责任，强调整体态势下的耕地管控。健全既有的管控制度，添加关涉利益的特有激励措施。只有这样，才能助推耕地保障预设的目的实现。

3.3 限缩新占耕地

入世以后，各行业面对偏大的挑战，都要延展原有的存在空间；在这样的态势下，耗费掉的建设用地，也会凸显递增的总体倾向。例如：在创设重点开发特有的工程时，不可回避掉耕地的占用。为保证接续的耕地发展，就要挖掘潜藏着的用地潜能，保障既有的耕地总量，能维持住动态特性的平衡。历史累积得来的闲置用地，耗费掉了城区之内的偏多土地，城区存留着可被挖掘的偏多土地。

要预定最优的规划，布设合理管控的总布局。依循内涵挖潜的路径，创设各类新颖的方式，来盘活累积着的城区土地。这样做，可以缓解新添加的耗费耕地压力，严格限缩城区内的建设用地。

3.4 加大查验及执行力度

严格平日之内的查验管控，加大既有的执法查验力度。土地用途关涉的管控制度、耕地总量范畴内的动态平衡、基本农田的管控及规制，都明晰了耕地保护关涉的法规指引。然而，若没能严格依循拟定好的这些法规，去审慎执行，法规就没能发挥出价值。具体而言，要严惩违规去占用村内的宅基地、潜藏的无证建设等。耕地利用特有的总体规划，要被凸显出来。依循土地出让预定的流程，制止惯常见到的乱批乱占。

地方政府预设的耕地考量及查验指标，包含了离任时段的指标审计。对没能有序管控区段内耕地的领导，要依循规则去追究。对耕地保障这一范畴凸显出成绩的，要侧重去奖励。经由积极指引，规范土地流转特有的市场。要创设多层级的保障途径，守住新时段的耕地底线。

4 结束语

新形势之下，有必要更替偏旧的耕地观念，对食物结构着力去优化，化解惯常见到的粮食供应疑难。调和既定着的食物结构，限缩各个地段的粮食依赖，这就缓解了偏重的耕地压力。还要更替既有的肉食结构，利用范畴偏广的草场，培养足量的食草家畜，在肉食构架之内添加水产品原有的比重。水域资源供应了足量的食物类别，山地丘陵范畴内的资源，也可缓解既有的耕地状态。

参考文献：

[1]封志明.中国未来人口发展的粮食安全与耕地保障[J].人口研究，2007（02）.

第4篇：耕地保护激励办法范文

我市辖30个乡镇，人口64.5万个，土地总面积234.3万亩，耕地面积56.42万亩，人均耕地0.87亩，是一个人多耕地少的县份。

1999年新《土地管理法》实施以来，我市认真贯彻落实基本国策，切实加强耕地保护，土地管理取得了一定成效，基本农田得到了特殊保护，全市耕地总量实现动态平衡，耕地质量得到明显提高。回顾过去的工作，我们的主要做法：

一、以与时俱进的理念，高度重度土地管理

（一）领导重视，把土地管理纳入政府目标管理考核。近年来，市委、市政府把思想认识统一到中央、国务院高度重视土地管理的精神上，加强土地管理工作，尤其是耕地保护工作。成立了以市长、主管副市长分别任组长的基本农田保护领导小组和全市基本农田保护检查工作领导小组。先后召开六次基本农田保护市长专题会议，每年都召开一次全市国土资源工作，将耕地保护作为一项重要内容强调，今年3月，市长李国保分别在全市村支部书记培训班和全市国土资源工作会议上专门讲了耕地保护工作，特别强调了“基本农田五不准”。市政府先后印发了五个有关耕地保护文件，即2000年“关于成立基本农田保护领导小组”和汨改发[2000]32号文件，2003年印发了“关于对基本农田保护检查”和“关于调查基本农田保护领导小组”文件，2004年印发“关于开展基本农田保护检查”的文件。同时，市委、市政府积极落实耕地保护工作经费，1999年财政预算给足40万元编制土地利用总体规划，今年又拿出20万元落实土地利用规划修编工作经费。每年市政府都从农业、监察、国土资源等相关部门抽调人员，组织进行基本农田保护工作检查，切实做到了责任、任务、人员、经费“四落实”。另外，各乡镇也都相应成立基本农田领导小组，专门负责本行政区域内的基本农田保护工作。

（二）宣传得力，全民耕保意识明显提高。耕地保护不单纯是政府部门的事，更是全民的事，全社会的事，只有提高全民耕地保护意识，增强全民耕保护责任感和自觉性，耕地保护才有坚实基础，才能见成效。为此我们加大耕地保护宣传力度，努力提高全民耕地保护意识。一是每年“6.25”土地日组织宣传车辆进行耕地保护法律法规宣传，几年来共出动宣传车辆200多台次，在全市城区、乡镇进行巡回宣传。二是利用各种会议进行宣传，先后利用300多场会议宣讲耕地保护内容，开耕地保护专题会议150多场次。三是利用非农建设看地进行宣传。每看一宗地都向用地户进行宣讲保护耕地的重要意义，动员用地户要尽量不占用或者少占用耕地。四是制作基本农田保护宣传公告。全市统一制作了100幅2×1.5米的基本农田保护公告，张贴在全市交通要道和人群聚集的地方。五是在全市35个乡镇场建了485块永久性基本农田保护标牌，公示耕地保护相关内容和措施。六是书写了15000多条石灰标语和门板标语。七是利用典型违法案例进行宣传。八是利用广播电视进行宣传，每个“6.25”土地日前后一周进行播放，特别是“基本农田五不准”，去年连续播放了一个月。九是利用《汨罗报》专版专栏进行宣传。《汨罗报》未撤销前，每期都在该报重要位道开设有耕地保护专栏。

正是由于我市领导重视，耕地保护宣传得力，耕地保护基本国策做到了家喻户晓，全民耕保意识明显增强，呈现出了“三多”、“三少”的好势头。即爱惜地的人多了，乱占滥用耕地的人少了；耕地种植面积多了，荒芜耕地面积少了；村民建房申请占用荒山荒地的多了，申请占用耕地的少了。

二、以协调发展的思路，严格保护耕地资源

（一）明确责任，加强考核，确保了耕地占补平衡落实到实处。层层落实了保护责任。将48.45万亩基本农田面积的以签订责任状的形式全面落实到乡、村、组、户与丘块，层层都明确了保护责任人，保护范围，保护措施和保护责任，全市共签订到村责任状384份到组责任状6100份，到户责任共14万分。

建立了基本农田目标责任考评制度。市委、市政府将基本农田保护面积分解到乡镇后，每年由市政府组织对各乡镇基本农田保护进行一次全面考评，考评结果纳入全市目标管理考核，实行一票否决制度，原经考评基本农田保护不好，保护措施不利，每终取消评先资格。

坚持“占一补一”原则，切实做好了耕地占补平衡工作。近几年来，随着经济建设的发展和城镇建设制度的加快，我市建设占用耕地有近千亩。但我们始终坚持了“占一补一”原则，经岳阳市国土资源局选址验收先后共开发整理耕地1500多亩，除用于建设占用的耕地外，还储备有560亩耕地。1999年—2003年共收取耕地开垦费1400多万元，都用于了新耕地的开发项目建设。

（二）巩固了基本农田保护区调整划定成果，加强了基本农田建设。划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护。我市于1999年划定了基本农田保护区753个，保护面积为48.45万亩，保护率为85.7%。

一方面，加强“软件”建设，健全制度，严格保护基本农田。我市进一步制定和完善了基本农田保护制度，即《基本农田保护责任制基本农田调整补划制度》和《基本农田定期巡查制度》等五项制度。同时，狠抓了制度的兑现和落实，使基本农田保护走上了制度社会轨道。

另一方面，加强“硬件”建设，增加资金投入，加大基本农田建设力度。加大资金投入，把基本农田地力建设，同中低产田改造等结合起来，不断提高基本农田质量，把基本农田保护区建设同土地整理结合起来，将土地整理优化安排在基本农田保护区内进行。此外，除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区的外，任何单位和个人不得占用基本农田。依法确需占用基本农田的，无论数量多少，都必须报经国务院审批。报批前，应制定补充耕地方案，并明确补划基本农田的位置、面积、质量。

全面建立了高标准保护标志。落实基本农田保护公式制度，投资50万元建起了永久性保护标牌485块。保护标牌明确了保护范围、保护面积、保护措施、保护责任人，广泛接受社会监督。

高标准建立了基本农田保护档案。市到乡、乡到村、村到组、组到户、户到丘块都建起了基本农田保护图、薄、册、卡等一整套保护档案。我们组织各乡镇将基本农田落实到图斑、村、组、地块和农户，面积、区位要符合要求，数据要准确，并以村为单位将图斑逐一登记造册，以乡（镇）为单位汇总统计。基本农田保护区图、保护区登记卡，到丘到户花名册，丘块登记表与实地逐一进行对照核实做到了基本农田保护责任状，图、表、卡、册与实地相一致。并及时做好了基本农田保护基本资料的整理装订工作。据统计全市共划定基本农田保护区753个，建立基本农田标志485个，共装订到户登记表42本，图斑表28本，到户责任卡105本，保护责任状2本，全市汇总本1本。

（三）严格实施土地规划计划，从严控制用地规模，保障了经济建设用地需求。我们严格执行占用基本农田的审批制度，切实实行基本农田的“五不准”，非农建设无论是国家建设、集体建设，还是农民建房都坚持做到了：凡可占或不占用耕地的项目一律不占用耕地；凡不可避免需要占用耕地的一律从严控制占用面积；凡建设项目涉及占用基本农田的一律另行选址或撇开基本农田，因而使建设占用耕地数量压到了最低限度，从而有效地保护了我市耕地。

同时，坚持用途管制制度，严格按规划办事。对于不符合规划用途的，坚决不予办理农用地转为建设用地手续。非农建设项目凡是圈外用地的事先必须按法定程序先批准调规后批准建设用地，不是重点项目一律不准圈外用地。由于坚持了用途管制制度，基本消除了建设占用耕地的随意性，达到了保护耕地的目的。从1999年到2002年，严格审批国家建设用地41宗，面积334.65公顷；集体项目用地53宗，面积36.5公顷。其中为京珠高速公路、武广电化改造、1809线、新火车站等国家和省级重点建设工程报批用地185.85公顷，为市重点工程友谊河沿江大道工程报批用地61公顷。据统计，2003年共为重点工程办理农用地转用审批14宗，总用地面积1333.5亩，其中，国家用地11宗，用地1267.5亩，集体用地3宗，用地66亩。

（四）合理规划，加大投入，全面推进了土地开发整理。推进土地开发整理，是实现占补平衡的唯一途径，为做好这项工作，我市建立完善了责任机制、约束机制、保障机制和激励机制。第一成立了专门的班子，由分管副市长任领导小组组长，各相关部门单位为成员，国土资源局成立了土地开发整理中心。第二完成了后备资源调查，我市拥有土地后备资源10.5万亩，在此基础上，编制了近期、中期、长期土地开发整理规划。第三制定了土地开整理程序，依法按程序开发整理土地，确保生态平衡。第四制定了优惠政策，实行谁开发、谁受益的原则，为促进土地开发整理项目库和耕地储备库。据统计我市从1999年至今，建设占用耕地1095.13亩，而开垦用于占补平衡的耕地达1588.4为亩，现储备耕地净492.9亩。从2001年至今已有3个国家、省级项目落户汨罗，开发整理规模达8859.6亩，新增耕地5853亩。

三、以求真务实的精神，全面推进土地管理

（一）抓住政策机遇，土地市场治理整顿取得突破性进展。2003年3月，全市开展了土地市场治理整顿专项工作，共收回开发区和项目开发部8个。清理各类建设用地327宗，未纳入市人民政府“五统一”管理的5处，擅自利用划拨土地搞经营性开发的5宗，存在少批多占的4宗；清理土地交易582宗，清理违规用地16宗，查处率达100%，处理各类土地遗留问题11起。“中国国土资源报”头版头条以《没有人再敢批条子了》的文章报道汨罗市治理整顿工作的情况。

治理整顿土地市场促进了土地市场的规范与完善。经过对土地市场秩序的清理整顿，我市大力推行了土地使用权和采矿权挂牌招标拍卖。进一步规范协议出让土地使用权的行为。同时，严把土地登记关口，对经营性用地没有进行招标拍卖挂牌的，不予登记；对出让地价明显低于出让底价的，不予登记；对未全部缴纳土地出让金的，不予登记；对违反规划改变土地用途的，不予登记。目前，全市实现了土地“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水“的目标。全市所有经营性用地一律实施招标、拍卖、挂牌出让，城区最高地价已达到1.3万元/平方米。其中，2003年，汨罗局采取拍卖挂牌方式供地共计10宗，成交价款7052万元。其中商业局位于建设路0.2公顷商业用地以900万元拍出全市第一价，建设东路6.67公顷土地以3900万创全市土地交易总价最高记录。4月份成功地对汨罗江砂石资源采矿权进行第一次挂牌出让，最终以5万元成交。8月份对汨罗江南渡桥下游砂石资源采矿权进行捆帮式公开挂牌。

（二）抓执法监察，严肃查处了耕地违法案件。一是抓监察网络建设。聘请了市、乡两级人大代表、政协委员、纪检监察员、新闻记者等12名同志为特邀国土资源监察专员兼行风监督员，聘请了31名国土员为专职监察员，各国土资源所聘请362名村干部为土地信息员。设立举报电话32部，举报箱100个。同时，完善动态巡查责任制，按照“五定一包干”(定人、定范围、定责任、定费用、定奖励、费用包干)的原则，采取经常巡查与重点抽查相结合，一级巡查区15天查一次，二级巡查区每月巡查一次，形成“地动我知，违法我管”的局面。二是抓违法案件查处。我市一直把非法占用耕地作为土地执法重点来抓。特别在耕地违法案件处惠，决不估息迁就，不心思手软，该拆除的坚决拆除，该罚款的予以重罚。2003年发生耕地违法案件9起，违法占用耕地2.09亩，都给予了重罚处理，共罚款4.12万元。全年违法案件下降20%，制止率在92%以上，案件查处率达100%，结案率达100%，案件查处无错案发生。

（三）从严把好征地关，切实维护农民合法权益。我市在认真开展全省征地补偿费用管理大检查同时，采取“三严”严格征地管理。即严格控制征地规模；严格依法按规划计划、按程序征地；严格征地审核和征地补偿安置监督。同时，认真督促落实法定的征地补偿和安置措施，解决征地安置补偿费用拖欠、挪用、截留问题，抓好征地补偿费的清欠工作。建立了征地公告制度和补偿标准听证制度。为充分尊重农民意愿，今后凡没有征求被征地农民集体组织和农户意见的征地方案，国土资源部门不予审核报批。另外，我们在完成集体土地所有权登记发证工作，依法明确农民土地财产权的基础上，初步建立了农民保护耕地的有效机制。

（四）加强基础业务工作，数据化、信息化管理水平不断提升

第5篇：耕地保护激励办法范文

（一）稳定基本农田数量和质量，实行永久保护。各地要结合土地利用总体规划修编，调整好基本农田布局，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，采取特殊保护措施，实行永久保护。永久基本农田要设立统一保护标志，建立公开查询系统，接受社会监督。土地利用总体规划修编中，除划定基本农田保护区外，还要设立基本农田整备区，加大区内土地整治的资金投入，引导建设用地等其他地类逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成连片的、高标准粮棉油生产基地。

（二）严格政府耕地保护目标考核和审计，落实耕地保护责任。各地要将《全国土地利用总体规划纲要（20*－2020年）》（下称《纲要》）确立的耕地保护目标和任务层层分解落实，作为政府耕地保护责任目标考核的主要内容。国土资源部已将省级政府目标考核结果，作为下达土地利用年度计划和实施计划奖惩的重要依据。国土资源管理部门要协同审计、监察等部门，尽快建立耕地和基本农田保护的领导干部离任审计制度。今年3月至4月份，各省（区、市）国土资源管理部门要会同有关部门在政府的领导下继续组织开展耕地保护目标履行情况的自查工作，国土资源部将会同有关部门组织抽查。

（三）积极探索建立基本农田经济补偿机制，调动各方保地养地种粮的积极性。国土资源部将及时总结各地经验，配合财政部门尽快开展基本农田保护补偿机制试点，研究和建立约束和激励并行的基本农田保护新机制。各地要进一步增加投入，提高基本农田的农业综合生产能力；鼓励有条件的地区探索建立基本农田保护基金，对农民和农村集体管护、利用基本农田给予补贴和奖励；引导政府资金和社会资金共同参与基本农田建设；积极配合财政部门加大对基本农田保护任务较重地区的财政转移支持力度。

二、加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度

（四）明晰农村土地产权，依法确定集体土地所有权主体。集体土地所有权登记要根据法律规定，加快明确农民集体土地的主体。以此为前提，推进集体土地的登记发证。对村民小组所有的土地，有条件的可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；没有条件的可采取“组有村管”的方式，在明确村民小组主体地位的前提下，将《集体土地所有证》发到村，由村委会代管。同时，对无权属纠纷、经济关系清晰的集体经济组织的土地也要给予登记发证。

（五）按照急需优先原则，加快推进农村土地确权登记发证工作。对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变，土地用途不改变，农民土地承包权益不受损害。对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。对新农村建设和农村建设用地整理涉及宅基地调整的，要优先进行登记发证。综合改革试验区、城乡结合部要尽快完成集体土地登记发证，适应先行先试的改革要求。对于没有纠纷的集体土地所有权登记发证工作，要与第二次全国土地调查同步完成。

（六）依据土地确权登记成果，保障农村集体土地在征收和流转中的权益。征收集体所有土地办理征地手续时，必须依据集体土地所有权确权登记资料和证书，对农民进行补偿。集体土地使用权有偿使用和流转，必须做到产权明晰，界址清楚，没有纠纷，保障土地流转和交易安全。没有经过土地确权登记发证，所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易，以保障集体土地各方的经济权益。

三、积极开展土地整治，促进新农村建设和城乡统筹发展

（七）搭建促进城乡统筹发展的平台，整合各类土地整治活动和资金；各地要结合新农村建设和城乡统筹发展的总体部署，依据土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，以土地整理复垦开发项目为基础搭建土地整治（即土地整理复垦开发，下同）平台，运用土地整理复垦开发资金，配合各级政府引导、聚合各类资金，共同投入项目区集中使用。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，对田、水、路、林、村实施整治。各地要以土地整治为载体，整合协调农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦以及未利用地开发等各类活动，发挥土地整治的整体效益，有效增加耕地面积，改善农村生产生活条件和村容村貌，推动新农村建设和城乡统筹发展。

（八）创建衔接运行机制和激励机制，加大对土地整治的支持力度。各地要完善各类土地整治工作的衔接运行机制和激励机制，充分调动政府和各方投入土地整治工作的积极性。土地整治区内涉及农用地整理的，安排土地整理专项资金给予支撑；涉及建设用地整理的，优先安排城乡用地增减挂钩周转指标给予配套。各省（区、市）国土资源管理部门要统筹使用中央分配的、省级留成的新增建设用地土地有偿使用费等土地整理复垦开发专项资金，全面支撑和推动土地整治。

农村建设用地和宅基地整理所节约的土地，要首先复垦为耕地，调剂为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，纳入年度土地利用计划管理，优先用于农村公益事业建设。用于其他建设的，依法办理用地手续，缴纳有关税费，所得收入严格用于整理区内改善农村生产生活条件的基础设施建设，反哺乡村，促进城乡统筹发展。

（九）实施重大工程和“万村整治”示范工程，发挥土地整治示范作用。大力推进《纲要》所确定的七大工程建设，保证补充耕地任务的完成。今年，国土资源部还将在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，示范工程以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”，促进城乡统筹发展。国土资源部重点抓好1000个国家级示范点，各省（区、市）开展9000个省级整治示范工程建设，形成国家、省两级土地整治示范工程体系。国土资源部和各省（区、市）国土资源管理部门要明确目标任务，按照项目管理的要求，协调配合提出项目名单，搞好项目论证，落实资金安排，共同推动示范工程建设。

四、规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场

（十）明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。各地要按照十七届三中全会《决定》的总体要求，深化集体建设用地使用制度改革。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。

近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法，对集体建设用地有偿使用的原则、范围、操作程序、收益分配管理进行明确规定。各地要及早谋划，研究切实可行的配套措施，确保工作规范、有序。

（十一）完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要按照公开、公平、公正的市场原则，健全完善市场配置集体建设用地的价格形成机制。充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。在各地城乡统一土地市场中，要积极主动增设各类土地交易场所，协调有关部门，鼓励林地和土地承包经营权在统一的市场中交易，减少土地权属纠纷，提高交易安全。要积极培育集体土地流转的市场中介组织，完善服务功能，降低交易风险。

（十二）制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益，切实增加财产性收入，促进农村致富、农民增收。

五、严格宅基地管理，依法保障宅基地用益物权，促进集约节约利用农村土地

（十三）科学规划宅基地，促进新农村建设合理布局。按照统筹城乡建设用地和控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的总要求，严格划定农村居民点扩展边界，合理确定宅基地数量、布局和用地规模，创造条件，编制好村级土地利用规划，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地的，不再增加新增宅基地规模。

（十四）抓紧修订现有宅基地使用标准，促进土地集约利用。各地要遵循工业化、城镇化进程中的客观规律，按照节约集约用地原则，根据城乡不同的地域特点，区分不同住宅类型，抓紧修订现有的宅基地面积标准，建立和完善农村人均用地标准，控制宅基地和村庄建设用地规模。各省（区、市）国土资源管理部门修订标准涉及修改地方性法规和政府规章的，要按法定程序及时提交立法机关审议。

（十五）强化自我约束，探索宅基地集约节约利用新机制。各地要积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度，强化内部约束机制，促进宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引导集体经济组织在充分尊重农民意愿的前提下，用经济手段调节宅基地的分配使用，规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用，促进解决现有宅基地集约利用和超标问题。对“一户多宅”、超标准占地依法应退出而不能退出的，积极探索由集体经济组织实行有偿使用，形成超标宅基地逐步退出机制。

（十六）改革完善宅基地审批制度，简化审批手续。各地要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理、公开高效、便民利民的原则，改革宅基地审批办法。在村或村民小组内部建立和完善宅基地“两图一表”制度，即按照宅基地现状图、宅基地审批控制图和宅基地安排计划表，在村民公开监督下，公示宅基地申请和审批结果，公平分配宅基地。村民住宅建设利用未利用地的，经村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）政府批准；涉及占用农用地的（基本农田除外），由各县（市）按当年总量，每年分若干批次向上级人民政府申请办理农用地转用手续，由省（区、市）或设区的市、自治州政府批准。各县（市）国土资源管理部门要规范宅基地审批办法，定期开展抽查，按年度将宅基地审批落实情况报省（区、市）国土资源管理部门备案，强化监督管理。

六、完善设施农用地和农村建设用地管理，改善农民生产生活条件

（十七）完善设施农用地管理，支持设施农业发展。各地要完善农村道路、农田水利用地和畜牧水产、温室大棚等设施农用地的管理，支持改善生产条件的农业设施建设，鼓励设施农业和规模化种养殖业的发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。

第6篇：耕地保护激励办法范文

关键词 耕地保护；外部性补偿；机制

中图分类号 F301.21 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2008)05-0148-06

作为农业用途的耕地除了具有基本的生产功能外，还具有社会效益、生态效益。但耕地保护所带来的社会效益、生态效益等无法以货币的形式得以体现，形成耕地保护收益的外部化（董德坤等，2004），因而存在耕地保护的外部性补偿问题。如何在中央和地方、粮食产区和销区、城镇和乡村之间合理配置为保障粮食安全所必须的成本支出，就成为粮食安全框架内一个具有基础性重要意义的现实经济政策问题（李全根，2005）。

对耕地保护补偿的研究，基本上是基于两个视角：一个是从耕地资源价值的内涵出发，依据耕地保护的价值测算其补偿标准。孙海兵等研究认为，应以社会、经济、生态综合效益为标准，重新构建农地流转的效益-成本核算体系，将流转中产生的选择价值与外部性纳入评测范畴，使其在经济上得以体现（孙海兵等，2004）。王雨濠认为，应该建立耕地外部性补偿的激励和约束机制，有效地促进外部性内在化（王雨濠，2007）。这些研究提出了耕地保护补偿的一个比较现实的思路，但没有在此基础上进一步形成补贴模型，也没有提出具体实施的主体和机制。另一个视角是从耕地利用的机会成本出发。胡靖的研究认为，由于粮食是一种特殊商品，耕地上生产的粮食，其经济价值远不能通过市场价格得到体现，由于存在现实的土地用途的可转换性和农民务工方式的可选择性，粮食生产的机会成本远远大于其贸易所得，政府应该依据对机会成本的补偿来控制粮食种植面积和产量，以保障粮食安全（胡靖，1998）。我国采取的是全国统一的耕地保护政策，忽略了不同地区耕地利用与保护的成本差异，土地管制基本上是以行政区域内部管制为主，而对不同地区之间耕地保护的补偿未见有系统的研究。张安录提出在城乡生态经济交错区设置土地的可转移发展权,并通过市场交易,使之既能控制农地城市流转,又能兼顾农地保护的公平与效率（张安录，2002）；黄贤金等在研究区域土地用途管制方式中，设想建立可转移的发展权和许可证制度（黄贤金等，2003）。这些研究虽然仍然是将耕地非农化补贴界定在同一区域内，但对地区间耕地保护补偿具有较好的借鉴意义。本文将基于粮食安全的耕地保护外部性的补偿界定在粮食主销区对粮食主产区的补偿，从补偿主体、补偿途径、补偿实现机制等方面较为系统地提出了耕地保护补偿的方案，对调整我国目前的耕地保护和粮食安全政策，发挥不同粮食分区各自比较优势，实现区域和谐发展具有一定的参考价值。

1 粮食主产区、主销区和产销平衡区土地产出效率差异分析我国地域辽阔，由于地理、地貌、气候等情况的不同，粮食生产条件亦不相同，加之经济发展程度的差异，形成了粮食生产与供应不同的类型，按照粮食生产与消费量的特征，国家发改委将全国31个省（区、市）划分为粮食主产区、粮食主销区和粮食产销平衡区。粮食主产区包括河北、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个省（自治区）；产销平衡区包括山西、广西、重庆、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等11个省（自治区）；粮食主销区包括北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南等7个省（直辖市）。由以上划分可以看出，其中粮食主产区大多农业生产条件较为优越，农业生产水平较高，近年来，经济发展速度较快，土地竞用越来越激烈。粮食产销平衡区多为经济相对落后的西部地区以及农业生产条件较为恶劣或有特殊饮食习惯的地区，土地利用较为粗放。粮食主销区大多为我国的经济中心城市和沿海发达城市，城市化水平较高，土地利用的集约化水平高，经济发展与耕地保护、粮食安全的矛盾最为突出。为了分析比较优势，图1对它们的土地产出效率差异进行了测算。

由图1可见，1996年以来，不同粮食分区单位土地面积上所承载的GDP总量均呈增加趋势。2005年与1996年相比，单位土地面积上GDP产出，粮食主产区增长1.8倍、主销区增长2.5倍、产销平衡区增长2.3倍。说明各地区土地利用集约化程度都有了较大的提高。但不同粮食分区单位土地面积的GDP产出总量有较大差异。1996年，粮食主销区单位土地面积GDP总量是主产区的4.6倍、产销平衡区的9.6倍。2005年，粮食主销区单位土地面积GDP总量是主产区的5.8倍、产销平衡区的10.2倍。单位土地面积GDP产出的差异，实际上揭示了不同粮食分区土地保护的机会成本的差异。与主产区、产销平衡区相比，粮食主销区土地保护意味着要以牺牲更多的经济增长为代价，因而耕地非农化的驱动力更为强大。相应地，土地保护机会成本较小的地区，土地竞用的激烈程度则相对较小，土地保护的难度也相对较小。从经济区域化的趋势而言，土地产出效率存在的巨大差异，也为寻求地区间经济补偿途径提供了有益的线索。

2 不同粮食分区耕地保护补偿途径分析

不同粮食分区耕地保护的外部性补偿可以从税收政策和市场调节两个方面来实现。

2.1 机会成本税

对粮食生产而言，因种植粮食而占用的耕地的机会成本，并不取决于农业的产出水平，而是取决于当地的社会经济水平。因此，粮食生产的机会成本是一种社会成本，对之实行补偿是一种社会补偿（胡靖，1998）。在很多国家，农业的补偿已经成为财政中一项稳定的用于农业的开支，但是我国却没有一项稳定的、明确的税收来源。因此，为了使粮食生产的机会成本得到社会稳定的补偿，就有必要设立相应的税收项目，使享受粮食安全好处的各个成员对粮食安全承担相应的责任。鉴于此税收主要针对粮食生产与发展其它产业之间巨大的机会成本差异，并且粮食生产机会成本随着经济的高速发展而迅速上升，可将该税收项目定名为“机会成本税”，主要向粮食总量不能自给的粮食主销区征收，用于对粮食主产区粮食生产的补偿，从而建立有利于促进区域土地利用效率提高或耕地保护的经济约束机制。

下面以图2来说明机会成本税在实现粮食主销区对主产区补偿的机理。

如图2所示，MAC为实施耕地管制时耕地占用的边际控制成本(人、财、物的投入等)。MAC随着耕地用途管制制度的不断实施，其边际费用则相应递减。MSC1、MSC2分别是粮食主销区和粮食主产区耕地占用的边际社会成本，由于主销区非农化程度高，经济相对发达，耕地资源稀缺程度更高，因而其曲线在粮食主产区之上。假如两地实施耕地管制的边际成本曲线一致，则通过税收调节，粮食主销区耕地占用在L1的水平上，粮食主产区在L2水平上，显然，L2大于L1。上文已经分析过，主销区边际耕地占用的GDP增长远高于主产区，占用耕地对经济发展的作用更大，因而有着扩大耕地占用的趋向。假如主销区要占用L2的耕地，则其税费水平将达到T3，即主销区占用同样的耕地，产生的税收差T3-T2。因而，只要支付少于此值的费用（即机会成本税），主销区就愿意向主产区提供补偿，用于“购买”土地非农化 “指标”，从而提高土地的产出效率。在这种情况下，从全国总体利益看，用同样的耕地控制成本，产出了更多的GDP，实现了又快又好的发展。

2.2 GDP增长提成

土地资源的投入是GDP增长的重要因素，由于粮食生产与其它产业相比，具有明显的竞争劣势，GDP增长对耕地占用不可避免。GDP增长提成的设置是基于GDP增长对经济发展的重要作用以及其增长所带来的负的外部性，这里主要指因追求GDP增长而带来的耕地非农化的代价性损失。通过实行GDP增长提成，提高耕地占用效率，体现经济发展带来的社会财富分配的公平性。由于我国粮食主产区与主销区经济发展存在巨大差异，具有设置GDP增长提成的条件和可能性。现以图3说明GDP增长提成在实现粮食主销区对主产区补偿的机理。

由图3可以看出，MGS1为粮食主销区边际GDP增长占用耕地，MGS2为粮食主产区边际GDP增长占用耕地，随着GDP的增长，主销区与主产区耕地边际占用均呈下降趋势。但主销区与主产区边边际曲线存在明显差异。同样占用耕地为S1情况下，粮食主销区与主产区产出的GDP分别为G1和G2，其差距为G1-G2。从加快发展国家利益出发，倾向于由主销区占用耕地，而主产区保护耕地。在产出同样GDP(G1)的情况下，粮食主销区要占用S1的耕地，而粮食主产区要占用S2的耕地，其耕地占用差异为S2-S1，从保护耕地的角度出发，同样倾向于由主销区占用耕地，而主产区保护耕地。但如果这种倾向通过政策或其它措施得以实现，那么，主产区的GDP增长权就受到了侵害，而主销区的粮食安全的责任则没有得到落实。假定主销区为保障其粮食安全，其实际占用耕地数量应为S3，则其损失了GDP增长值为G1-G3。而这部分耕地为主产区用于非农化开发，其GDP增长为G4-G1。显然，G1-G3大于G4-G2，总体上是不经济的，即占用了同样的耕地，GDP产出量却减少了。因而，从国家总体利益出发，就形成了主产区减少耕地占用，保障粮食安全，而主销区在经济增长的同时，对主产区实行经济补偿的政策动因。而主销区为了保持经济增长，也就愿意花费一定的费用（少于GDP增长所带来的收益），从主销区“购买”耕地用于非农化。

2.3 基于市场贸易的补偿途径――产销区购销协作

粮食是带有公共产品属性的特殊商品，通过明确公共产品的产权可以在一定程度上消除外部性。由于粮食的产权界限明确，通过市场要约形成的贸易关系，具有较低的运作成本和较高的运作效率，只要粮食购销双方都信守承诺，在粮食总量和结构正常波动的情况下，可以通过市场主体发挥作用，保障全国的粮食安全供应。从实际情况看，我国实行粮食安全省长负责制，销区政府在粮食安全上的责任，使其有与产区实行粮食购销协作的动因。而粮食是产区主要的经济产品之一，是其经济发展的重要依靠，因而产区有与销区建立稳定协作关系的经济驱动。

(1)虚拟性价格补偿。从单纯的价格形成机制看,一个地区的粮食价格是其综合生产能力与生产投入品的函数,即其综合生产能力越高，粮食生产成本投入越低，其粮食价格越低，在市场上越具有竞争力。但从区域间耕地保护补偿角度分析，两个地区的粮食价格分别是其综合生产能力、生产投入品及耕地使用的机会成本的函数。由于销区的耕地保护机会成本远高于主产区，因而其生产的粮食价格必然会高于主产区（虚拟价格），从而不具备市场优势。这样就形成了主销区对主产区进行价格补偿的动因。

(2) 产业扶持性补偿。粮食生产和经营是主产区的主要经济支柱，发展粮食加工业，延长粮食产业链是主产区经济发展的必然选择。但主产区往往囿于经济实力、技术能力、居民素质等方面的原因，粮食产业的潜能难以得到充分发挥。而销区往往经济比较发达，同时出于粮食安全的考虑，有意向又有能力帮助主产区发展粮食产业。

(3)粮食储备性补偿。储备粮是中央及各级人民政府储备的用于调节粮食供求总量，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其它突发事件等情况的粮食，是保障粮食安全的重要的物质载体。用于储备粮的费用也是正常情况下各级政府为粮食安全所支付的主要支出。粮食的异地储备，明确粮权为销区所有，产区企业承担保管责任，享有相应的储备费用补贴，这是正常经营活动以外的补偿。从产区角度看，粮食异地储备，实际上增加了产区在粮食生产方面的收益，增强了保护耕地的动力，因而具有耕地保护外部性补偿的性质。

3 不同粮食分区间耕地保护补偿运作机制

建立一个运转流畅、有效率的机制对平衡粮食主产区利益关系具有重要意义。

3.1 机制建立的原则

耕地保护补偿机制的构建应该体现以下基本原则：

(1) 中央政府主导的原则。粮食作为准公共产品，在其价格形成中，市场是失灵的。一般地 说，主销区享受了粮食安全带来的好处，却无法通过市场本身的机制承担起相应的责任。这种市场失灵必须通过政府管理的介入来得到纠正，由中央政府在主产区和主销区之间采取差别化的政策来调节其利益关系，使两者之间实现可以接受的利益均衡。

(2)不同粮食分区责、权、利相一致的原则。目前，我国粮食主产区与主销区之间存在比较严重的权、益失衡问题。这些失衡主要表现在：①粮食主产区发展权的部分丧失。与粮食主销区相比，主产区种植粮食的比例更高，由于种植粮食与其它产业存在巨大的产出和效益差异，必然在一定程度上影响到其经济发展速度，而这种发展权的丧失不可能通过市场途径得到补偿。而粮食主销区则通过“搭便车”，享受到了粮食安全带来的好处。②我国粮食生产和经营中的超经济行为，使粮食主产区利益难以得到保证。无论在粮食紧缺或宽裕的情况下，粮食主产区都不可能实现超额利润，而且连社会平均利润也难以实现。③通过市场的粮食贸易，粮食主产区利益向主销区转移。为了扭转粮食主产区与主销区利益失衡的趋势，在制定基于粮食安全的耕地保护补偿机制过程中，一定要充分考虑主产区利益向主销区流失的实际，由主销区向主产区提供适当数量与形式的补偿，以充分体现主销区与主产区在粮食安全上责任对等的政策设计。

(3)发挥比较优势的原则。粮食属于土地密集型产品。根据比较优势理论，销区应当用劳动密集型产品换取土地密集型产品。如果销区也要实现粮食供应的完全自给，就势必要把有限的耕地资源从经济效益高、比较优势明显的产业转移到经济效益低、比较劣势明显的粮食生产上。而如果产区一味占用耕地发展其它产业，与销区相比在耕地产出上具有明显劣势。因此，站在全局高度，从国家整体利益出发，必然需要通过粮食产销区之间的优势互补，在实现粮食安全的前提下，占用最少的耕地，实现经济更快、更好的发展。

(4)发挥市场机制作用的原则。在加强国家在耕地资源配置和粮食安全调控的同时，要注重充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用。建立统一、开放、竞争、有序的粮食大市场，利用粮食批发市场上的粮源这一“动态储备”，保证粮食供需平衡。对粮食主产区而言，发育充分的粮食市场，为粮食生产者提供真实、及时的产需信息，对产区调整生产结构，延长粮食产业链条都具有重要意义。

3.2 补偿机制框架

耕地保护补偿实际上是粮食产销区利益关系与承担责任的重新调整，其利益流向与利益关系主体如图4。

外部性补偿的利益主体主要包括三个方面：①地方政府（包括粮食主产区与粮食主销区）及其内部的粮食经营与占地企业；②粮食主产区与主销区政府；③中央政府与粮食主产区与主销区政府。实际上，涉及到外部性补偿的利益相关者远远超过上述这三个方面，如主销区的粮食生产者、主产区的耕地占用企业、主产区与主销区的粮食消费者等等，但这三个主体在基于粮食安全的外部性补偿中，利益关系更为直接，其行为对耕地占用、粮食安全的影响更为巨大，因而也就成为利益调整最为重要的对象，妥善处理好这三个方面的关系，就可以在很大程度上实现补偿机制的协调运转。

3.3 不同粮食分区耕地保护外部性补偿机制

3.3.1 机会成本税与GDP增长提成

设想其运作方式如下（见图4）：

（1）合理界定机会成本税与GDP增长提成交纳的主体。从保障粮食安全的思路出发，GDP增长提成和机会成本税的交纳主体是粮食主销区，其中，GDP增长提成由主销区政府按年度交给中央政府，再由中央政府支付给粮食主产区，用于与提高粮食综合生产能力有关的投入。机会成本税的交纳主体，是主销区占用耕地的企业或其它法人主体，由主销区税务部门代收，全额上交主销区政府，再由主销区政府交中央财政，用于补偿粮食主产区。

（2）合理确定GDP增长提成与机会成本税的收取额度。GDP增长提成与机会成本税的收取，既要体现粮食主销区对粮食安全的责任，为粮食安全承担相应的经济负担，又要体现尊重地区差别，利于加快经济发展，从而实现主销区与主产区双赢的效果。具体说，粮食主销区通过GDP增长提成和机会成本税对粮食主产区的补偿，应小于其从增加耕地占用中得到的经济收益，在此幅度内确定合理的比例。比例的确定，要有充分的耕地信息为基础，没有科学的耕地信息支撑，就难以做出科学的决策。尤其是要对耕地占用的成本―效益、区域不同产业类型的用地需求做出准确的分析。

（3）深入分析GDP增长提成与机会成本税使用环境。两者可以综合使用，也可以单独使用。不同地区耕地占用的类型不尽相同，两种方式各有其不同的适用环境。GDP增长提成，比较充分地体现了地方政府在粮食安全中的责任，是以政府为单位收缴的，因而是“粮食安全省长负责制”的有效体现，在主销区经济相对发达的省份，执行起来较为可靠，而在经济较为薄弱的省份，则较为困难。机会成本税的交纳主体是主销区的企业或其它占用耕地的法人，从中国当前的土地税收体系看，这一制度若要得到实施，仍然需要不断地探索。

（4）资金应主要用于提高主产区粮食生产能力，以保障全国的粮食供求平衡。以GDP提成或机会成本税方式从主销区向主产区提供的补偿，主要包括三个方面的投入。一是用于对粮食生产者的补贴，刺激生产者对粮食生产的积极性，增加劳动力投入，提高生产水平。二是用于提高粮食综合生产能力。如增加农业基础设施改造的投入，兴修水利，改良土壤，购买农业机械，建设农业设施；增加对农业科技研究和农业技术推广的投入，提高科技对粮食生产贡献率。三是用于对粮食生产组织或经营者的补贴，提高粮食生产的组织化程度及粮食产业化水平，增加粮食生产的附加值。

3.3.2 基于市场的产销协作机制

粮食产销区政府之间签订的购销协议的约束力很弱，稳定的产销合作机制除了产销区之间的点对点对接外，更重要的是必须引进政府的调控机制（罗守全，2003）。

在具体运作上，中央政府可以从包干给粮食产销区的粮食风险金中，分别调出部分资金，作为双方的履约风险基金。首先，中央政府通过粮食供需调查，测算出各地区的粮食常年余缺数量，经地方政府认定后，将其作为年度调入或调出粮食数量的考核指标，并在一定时期内保持稳定。中央政府根据各省粮食余缺量的大小，按比例提留一部分粮食履约风险金，根据各省的履约情况确定补偿对象和补偿数量。粮食产销区分别根据本地粮食余缺的数量及具体品种，在平等协商的基础上签订粮食购销合作协议。为鼓励竞争，一个粮食主销区可以同时与多个粮食主产区签订粮食购销合作协议，防止卖方垄断市场。同样，一个粮食主产区也可以与多个粮食主销区签订粮食购销合作协议，防止买方垄断。年度末，如果粮食主产区（主销区）完成了年度调出（调入）的粮食数量，则将所提取的粮食风险基金返还本省。对未完成年度调出（或调入）粮食数量的各省，视其实际完成情况给予部分返还或不返还，并将剩余部分用于奖励完成任务的地区。如果粮食产销区都未能完成调入（调出）数量，可能会出现两种情况：在粮食丰收之年，粮食主产区粮食销售困难，积压严重；在粮食歉收之年，粮食主销区买粮困难，库存薄弱。无论出现哪种情况，都会加剧粮食区域布局的不平衡，并可能导致粮食价格的剧烈波动，不利于保护种粮农民的利益，不利于国家粮食安全。这时，中央政府可视当年粮食供需状况做出增加或减少中央政府储备粮的决策，利用收回的粮食履约风险金弥补储备粮收购或销售过程中发生的各项费用。

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第7篇：耕地保护激励办法范文

一、全市节约集约用地工作的简要回顾

土地是民生之本、发展之基。近年来，我市十分重视节约集约用地，在农村宅基地整治、集约利用工业土地等方面进行了积极努力，并取得了明显成效。

（一）积极拓展农村利用土地空间，农村宅基地整治工作走在全省前列

农村宅基地整治是节约集约利用土地的一个重要内容。自*年以来，我市以科学发展观为指导，按照统筹城乡发展的理念，积极开展农村宅基地整治，促进了节约集约用地。到去年底，全市已有*个村（撤并前的村数）开展了宅基地整治工作，共拆除旧房*多户，占地面积*万平方米，*村庄面积*万亩，其中退宅还耕新增耕地*亩。通过农村宅基地整治，农村居民点用地人均减少了*平方米。我市农村宅基地整治工作多次在全国、全省有关会议上作了介绍，并被编入《全国节约集约用地100例》。

（二）多措并举抓落实，经济社会发展用地得到有效保障

近年来，我们坚持从*实际出发，依法依规、创造性地开展工作，积极探索和实践“待置换用地”、土地整理折抵指标和建设用地复垦周转指标等政策措施，开展低丘缓坡综合开发利用，全面推进工业用地招拍挂出让，强化节约集约利用土地，有效地保障了我市经济社会发展的合理用地需求。2001－去年，我市通过土地整理获取土地折抵指标3.65万亩，通过退宅还耕获取建设用地复垦指标*亩，获得省政府农转用批准面积4.33万亩。去年底，全市有规划指标农用地*万亩，其中耕地*万亩。全市相对集中可利用的待置换用地总量尚有*万亩，其中市区成片待置换区有1.5万亩左右（其中耕地为1.2万亩），五大集镇成片待置换区有*亩左右（其中耕地为*亩）。去年，经省政府批准的低丘缓坡规划局部修改的项目达*余亩，为我市发挥土地空间优势打下了基础。

（三）千方百计挖掘土地利用潜力，土地节约集约利用取得明显成效

我市人多地少的现实，决定了土地供需矛盾将长期存在。尤其是在国家宏观调控的大背景下，人地矛盾更加突出。去年，利用开展百日攻坚活动的契机，按照“向存量土地要空间、向集约高效要空间”的思路，积极挖掘土地潜力，*存量土地，全年共*存量土地3792.79亩，其中工业用地2673.32亩，较好地解决了开发区和工业功能区土地闲置问题，提高了土地利用率。在加大挖潜的基础上，先后出台了《关于建立土地集体会审制度的意见》、《工业用地招标拍卖挂牌出让办法》、《关于加强工业用地节约集约利用的若干意见》等政策意见，切实加强了土地管理，大力推进了节约集约用地。据初步调查统计，经济开发区和各工业功能区平均投资强度达到了每亩113万元，亩均产值为*万元，亩均税收为4.18万元，其中领带园区分别达到*万元、*万元和*万元。

（四）强化耕地保护责任，基本农田得到有效保护

为切实保护耕地，特别是基本农田，市政府于*年初出台了《*市乡镇级政府耕地保护责任目标考核办法》，建立了耕地保护责任制。截至去年底，全市实有耕地面积*万亩，比上年净增*亩，基本农田面积达*万亩，超出*市政府下达任务1814.81亩。全市共建成标准农田32.97万亩，新增耕地5.38万亩，为我市粮食安全打下了坚实基础。

此外，市国土局还围绕市政府全年商业用地出让计划，积极引进了*中大、中国轻纺城等公司参与我市城市建设，全年完成土地出让金8.47亿元，同时，催缴历年土地出让金1.33亿元，极大弥补了我市财政和城市建设资金的不足。

应该说，这些年土地管理工作为我市经济社会又好又快发展作出了重要贡献。在人多地少、经济社会较快发展、土地调控力度加大的情况下，土地管理工作能够取得上述成绩，这确实是很不容易的，应当充分肯定。同时，我们也要清醒地认识到存在的问题：

一是土地已转未供情况依然突出。

二是土地粗放利用、闲置现象依然存在。从整体分析，经济开发区和各工业功能区亩均投资强度、亩均产值、亩均税收虽然有了新提高，但还有几个工业功能区，亩均投资强度和亩均产值都在100万元以下，有的工业功能区亩均产值仅为60多万元。另外，到去年底，已供地而未利用的闲置土地面积尚有*亩左右。

三是土地违法违章和涉土举高不下的状况没有得到根本好转。去年国土部门立案查处国土资源违法案件*件，较上年的*件增长*%。国土部门接待的涉土达453件，较上年的372件增长21.8%。

总之，我们要全面正确地看待国土资源形势，既要看到土地管理工作取得的成绩，更要充分认识到发展中出现的新情况、新问题，积极有为地做好土地管理工作。

二、认清形势，明确节约集约用地的主要任务

当前，土地管理工作面临着一系列新的形势，概括起来是五个“越来越”：即贯彻落实科学发展观对做好土地管理工作的要求越来越高，国家运用土地闸门加强宏观调控的政策取向越来越明显，加强土地资源管理的法律法规和法律责任越来越严格，随着经济社会的快速发展土地供求矛盾越来越突出，人民群众保护土地资源、维护土地权利的意识越来越强烈。

我市人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城市化的快速发展时期，建设用地供需矛盾将越来越突出。根据目前形势和我市实际，去年我市节约集约用地的主要目标任务是：

一是*闲置土地1000亩左右，切实提高土地利用质量；

二是加快速供地速度，全面完成*年前已农转用土地的供地任务；去年已农转用的建设用地供地率达到*%以上；*年新增建设用地供地率达到*%以上；

三是新增建设用地当年投资强度比上年增长20%以上；经济开发区、工业功能区单位面积GDP、税利比上年增长20%以上。

三、采取有效措施，切实提高我市节约集约用地质量

当前，我市土地管理要重点抓好以下六个方面的工作。

（一）加大宣传力度，进一步营造氛围

一方面加强对土地管理法律、法规和节约集约用地政策的宣传，提高土地使用者节地、惜地意识；另一方面在新闻媒体上每月公布企业“亩均投入、亩均产出”前十名和后十名，年底再表彰通报，牢固树立以“亩产论英雄”意识。通过正反典型宣传，形成节约集约用地为荣、闲置浪费土地为耻的氛围，以舆论推进节约集约用地。

（二）加强规划管理，充分发挥用地规划的调控作用

土地利用总体规划是土地管理工作的龙头，是促进科学发展、优化空间布局的重要途径。为此，一是要抓住在我省开展土地利用总体规划修改试点的契机，积极争取土地利用总体规划的局部修改，努力向上争取用地指标，确保发展空间需求。二是各类规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划。三是年度用地安排必须控制在土地利用年度计划之内。去年计划通过农转用新增建设用地2000亩，计划供应各类具体项目用地4900多亩，其中经营性用地1600多亩，工业用地3000多亩。

（三）切实推进节约集约利用土地工作，提高土地利用效率

节约集约利用土地，是当前和今后一个时期我市土地管理工作的重要抓手和突破口。各级各部门要认真贯彻落实市政府即将出台的《关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》，从长远和全局的战略高度，切实采取措施，强化激励、约束和考核机制，切实提高土地节约集约利用水平。一是要加强建设项目用地指标控制。对投资强度、容积率、绿地率等不符合省级指标要求的项目，要严格核减用地面积。工业项目的建筑密度原则上应控制在40%以上，绿地率原则上应控制在20%以内。二是要加快具体项目的供地速度。2006年以前已农转用未办理具体项目供地的新增建设用地，必须在3月20日前政策处理到位，到年底供地率必须达到90%以上；去年度已农转用未办理具体项目的新增建设用地，必须在6月底前政策处理到位，到年底供地率必须达到80%以上；去年新增的建设用地，政策处理必须及时到位，年底供地率要达到50%以上。对供地速度要列入经济开发区和乡镇（街道）年度工作考核，按时完成供地任务的给予奖励。三是鼓励建设多层标准厂房。引导和鼓励工业企业向工业区集聚，单个企业投资规模在经济开发区和城市规划区内小于2500万元，工业功能区内小于1000万元的项目，原则上不单独供地；对新建工业项目，一般应建造3层以上多层厂房，不得建造单层厂房；市政府对新建标准厂房2000平方米以上的经济开发区和乡镇（街道）给予一定的奖励。四是鼓励企业大力开展挖潜节地活动。在符合城市总体规划、集镇和村庄规划的前提下，鼓励工业企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。对不改变土地用途，在企业原有建设用地上加层改造、提高建筑容积率的，不再增收或调整土地价款，并减免城市建设配套费；对新增工业用地，厂房建筑面积高于容积率控制指标部分，不再增收土地价款。五是加大闲置土地*力度。对去年底前已缴清全部地价款且已依法办理供地手续的企业，主动退让用地面积在5亩以上的，退地部分的已缴土地款予以全额退还，并对退还土地款给予贴息补偿，在此基础上再给予3万元／亩的奖励；对已用土地未达到批准总用地面积的三分之一或投资规模不足总投资25%，且在规定时间内未按要求退出存量土地的企业用地，按照闲置土地处置。满一年未动工开发的，按出让或划拨地价款的20%征收土地闲置费，满2年未动工开发建设、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用。不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。为激励经济开发区和乡镇（街道）收回闲置土地的积极性，按收回闲置土地、处置企业自退用地和收取土地闲置费的面积给予奖励。

（四）强化农村土地管理，推进集体建设用地节约集约利用

一是高度重视农村集体建设用地的规划管理。按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡镇土地利用总体规划和乡镇、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。二是鼓励提高农村建设用地的利用效率。严格执行农村一户一宅政策和户均住宅面积相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。三是积极推进农村建设用地整理。加大村庄整治扶持力度，继续鼓励开展农村闲置宅基地、空闲地和废弃工矿用地复垦整理。每年复垦任务列入经济开发区和乡镇（街道）年度工作目标责任制考核，去年计划复垦1000亩。市政府从土地出让金中切出一定资金对建设用地复垦项目实施补助和奖励。同时要结合新农村建设，开展平原地区农居点向低丘缓坡迁移的试点，将平原地区农居点的宅基地复垦为耕地，并鼓励建造公寓式住宅。

（五）合理开发利用低丘缓坡资源，拓展空间确保耕地占补平衡

合理开发利用低丘缓坡资源，拓展发展空间，实现耕地占补平衡，是我市今后土地管理工作的重点之一。从我市实际看，解决发展用地需求，今后主要的来源在于低丘缓坡。因此，要着眼于拓展发展空间，开发利用好低丘缓坡。一是规划拓展好低丘缓坡利用空间。按照“宜农则农、宜林则林、宜建则建、宜居则居”的原则，在保护生态的前提下，积极鼓励和引导科学开发、合理利用低丘缓坡资源，构筑新的发展平台。对经济开发区或乡镇（街道），按当年批准使用规划修改后的新增建设用地奖励3000元/亩。二是积极开展低丘缓坡垦造耕地。垦造耕地计划分年度列入经济开发区、乡镇（街道）年度工作目标责任制考核，去年计划垦造耕地2000亩。政府对耕地垦造项目进行补助。

（六）严格依法管理土地，全面落实节约集约用地责任

第8篇：耕地保护激励办法范文

关键词：发展经济；土地资源；科学利用

随着经济社会的发展，对土地的需求持续上升。如何在推进工业化、城镇化的进程中，科学开发利用和有效保护土地资源，是当前经济社会发展的一个主要问题和主要矛盾，更是关系长远发展的不可忽视的任务。

一、土地资源利用过程中存在的问题

土地违法使用，不仅会破坏耕地、危及国家粮食安全、影响农民生存与生活，也会加剧社会不公、危及金融安全、影响经济健康发展，增加社会不稳定因素。监察部、人力资源和社会保障部和国土资源部三部委《违反土地管理规定行为处分办法》颁布以来，各级政府和有关部门按照各自职责，强化措施，土地使用违规违法现象持续下降，但尚未得到有效遏制，个别地区违法违规用地情况时有发生，甚至未批先用、开发区擅自扩区建区、以租代征等问题依然存在。其原因是多方面的，可以概括为以下四个方面。

1、财税管理体制的诱导。现代经济理论认为，在不考虑外部环境影响的前提下，每个经济主体的行为都是基于一定的行为动机或者说是价值取向，这个动机或取向往往决定着其行为的取向及行为本身的正当。政府也是一个具有自己利益的“经济人”，具有在既定制度框架内追求自身利益最大化的行为取向。在现行的财税体制下，一些地方政府的财政收入显得非常紧张，大规模的市政建设、体制改革和环境保护会使地方政府捉襟见肘。作为一种稀缺资源，大规模的利用土地，可以直接获得大量的土地出让金。可以说，在地方政府的各项财政收入中，没有比土地的收益来的更直接的，也没有比获得土地收益成本更低的。这使得许多地方政府都把土地看成了“摇钱树”。于是，增加地方财政收入成为部分土地违法行为的一个诱因。

2、政绩考核体系的驱动。长期以来，GDP总量和增速成为衡量政府政绩的核心指标。这种政绩考核体系导致了经济增长方式的粗放，直接表现为包括土地在内的各种生产要素的粗放型利用。为了追求GDP的数量增长，一些地区纷纷组团到经济发达地区招商引资、拉项目、找资金。因此，许多地方出现了用“资源换项目”、“土地换投资”的发展模式，导致“项目越拉越大、土地越征越多”的景象。传统的政绩考核体系，在客观上刺激了地方政府的用地冲动，是土地违法问题屡禁不止的根源之一。

3、传统城镇化发展模式的拉动。当前，一些地区进入了城镇化加速推进阶段。然而令人深思的是，许多城市发展规划和模式都大同小异：大力发展传统工业，大力兴建工业区及开发区、大规模的招商引资，大规模上高投资、高占地项目等等。这种“统一”的城镇化发展模式导致各地都在“大兴土木”，这在推动经济发展、改善人民生活水平的同时，也出现了一些问题：一些地区在城镇扩容中，大量征用农用地，扩大建设用地，批准各式各样的发展项目，致使大量土地被闲置、抛荒，而一些建好的“开发区”则为发达地区转移的高度污染的相关工业的承接地，这导致城乡矛盾、土地浪费、重复建设矛盾突出。

二、以土地资源利用方式转变促进经济发展方式转变

通过严格土地管理、加强耕地保护、遏制违法用地，以土地资源利用方式转变促进经济发展方式转变是非常必要的。

1、树立科学的发展观和正确的政绩观。要深刻认识经济发展与资源环境保护的关系，把科学发展的指标体系予以标准化，用以评估、考核政府行政政绩，建立有利于可持续发展的经济增长机制。更重要的是，政府在土地利用中不能仅仅为了增加GDP而“滥用”土地，要把增强土地参与宏观调控的能力作为一项重要工作目标，科学把握土地供应总量、结构和时机，充分运用土地政策，并与产业政策、区域发展战略等紧密配合，从严控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地，保障民生用地，防止区域过度开发。

2、转变土地利用和管理方式。要从改进保障科学发展的用地、管地机制入手，坚持宏观调控与市场配置有机结合，激励与约束双管齐下，综合运用法律、经济、行政、科技等手段，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，促进经济增长方式转变。根据区域的资源和经济发展条件，制定与区域功能相适应的经济发展模式，避免土地资源的粗放型开发和利用，优化用地配置，引导人口、产业和其它生产要素合理流动，促进区域经济可持续发展。

3、进一步完善法律体系。要切实确立土地利用规划的法律地位，克服规划执行的盲目性，规划修改的随意性，让耕地保护制度真正落到实处。依法维护土地管理秩序，强化土地监管，坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益等问题。要通过严肃查处土地违规违法案件，增强土地执法震慑力。

4、提高违法用地的经济成本。土地违规的根本原因就是违法的收益大于成本，因此要从根本上杜绝土地违法行为，就必须减少因土地违法而获得的收益，或加大违法的成本。这就要求我们必须改革财税体制，有效化解地方经济增长与保护资源的矛盾，让地方政府逐渐摆脱“以地生财”的模式，遏制地方政府违法用地的冲动。

三、正确处理资源保护与发展经济的关系

近年来，随着经济建设的加快，土地资源的需求迅速增加，因此引发的各类问题和矛盾非常突出。如何正确处理积极主动服务与严格规范管理的关系，全力实现保护资源与保障发展双赢，成为摆在国土资源管理部门面前的重要课题。

1、把握三项原则

（1）服从经济发展。一是全力做好用地保障工作。搞好土地利用指标的分配使用，新增建设用地指标优先保障国家和市、县重点工程、城区建设和全县旅游基础设施用地的需要。摸清全市重点项目用地需求情况，做到提前介入。用足用好年度用地计划，坚持有限用地指标保重点的原则，向符合规划、符合产业政策、高科技及高附加值的重点项目倾斜。二是盘活存量土地。对于新上项目尽量安排利用原破产国有企业或废弃地等，同时加大闲置存量土地的处置力度，在供地环节上尽量安排利用存量土地，对新上马的建设项目能够使用存量土地的，不批准使用新增建设用地。三是加强用地管理。严格把好用地审批关，极力提高土地的投资强度和容积率，减少低水平重复建设，调整优化产业结构，集约用地。同时，对一些企业档次较低或经营状况不佳造成厂房闲置的，可以进行调整布局，通过协议收回后，安排给科技含量高、市场前景好、投资规模大的企业。

（2）坚持工作创新。一是坚持实行占一补一、先补后占的原则，确保耕地总量不减少。尤其是对于占地较多、后备资源又比较少的地区，更应如此。二是搞好土地开发整理。田、水、路、林、村综合治理，将土地开发整理与废弃矿山恢复治理相结合。开展土地整理复垦开发工作，增加耕地面积。同时，在做好土地整理复垦开发工作的同时，还要开展土地后备资源调查清理工作，摸清后备资源的底数。三是支持设施农业建设。与农业部门搞好协调配合，做好设施农业建设指导，尤其是对集体土地流转工作，要掌握好政策规定，切实把好事办好。

（3）坚持依法行政。一是梳理行政执法依据。对照所执行的法律、法规、规章和本部门的执法职责，对行政执法依据进行集中梳理、归纳，该清理的清理，该废止的废止。二是制定《行政执法岗位职责分解方案》。针对各个具体执法岗位，明确每个执法岗位的具体责任，从局长、科长、科员都明确制定出具体的执法职责。同时，制定《行政执法过错责任追究制度》，明确每个执法岗位的过错追究责任。三是实行政务公开，接受社会监督。制定《政务公开制度》、《服务承诺制度》，向社会各界公开办事条件、办事程序、办事时限，作出工作服务承诺并予以公告。另外，通过网站、电子大屏幕开辟政务公开专栏，增加的透明度。四是强化行政过错追究。因渎职或过错造成在行政诉讼或行政复议案件中败诉的，或在社会上造成恶劣影响的，相关责任人必须承担直接或间接责任。

2、建立四项机制

（1）落实责任机制。层层签订《保护耕地目标责任书》，明确第一责任人。对耕地保护不力，工作失职或违规违法，造成耕地特别是基本农田遭到破坏且数量多、影响大的，在全县通报批评，并限期改正，涉及违法的追究刑事责任，且作为任期合格与否的重要依据，执行一票否决制度。国土部门内部上下级管理部门之间也要签订《责任书》，制定《保护耕地制止违法用地百分考核标准》和《考核细则》，做到奖惩分明。

（2）执法监察长效机制。按照土地执法监察经常化的要求，建立县乡村三级土地监察网络，聘请土地执法监察信息员，制定《土地执法监察信息员管理办法及职责》，全部持证上岗。

（3）联动机制。实行联合检查制度，利用春初秋末违法用地多发期，组织土地监察系统实施定期、分片联合检查或抽查，及时发现、及时处理，降低土地违法发案率。此外，利用多种科技手段，建立土地监管网络指挥系统平台，实现实时监管。利用GPS现代化手段实施动态监控巡查，力争将土地违法行为消灭在始发期。

（4）土地征用新机制。进一步完善被征地农民基本生活保障制度，落实征地补偿标准，维护被征地农民的知情权和监督权。

3、建设一支过硬的队伍

国土资源管理工作执行法定的职责，直接影响行政相对人的切身利益，关系政府和国土资源管理部门的形象。而执法效果和服务素质的好坏，直接取决于执法人员素质的高低。因此，要做好以下几点工作。

（1）优化人员结构。一定要严把执法人员入口关，必须实行持证上岗制度。同时，调整人员的工作岗位，整合人员资源，做到人尽其用。

（2）加强培训。把这项工作作为提高队伍素质的重要任务来抓，制定培训计划，改进培训方式，创造培训条件，注重培训效果。

（3）加强廉洁自律。继续签订年度目标管理责任制、党风廉政建设责任书，以突出“一岗双责”推进队伍建设与效能建设，增强干部职工自觉履行职能、加强廉洁自律的责任感。开展作风整顿，切实加强廉洁自律和勤政廉政建设，坚决制止国土资源管理领域的商业贿赂行为，努力争创一流的工作业绩和一流的干部队伍。

第9篇：耕地保护激励办法范文

一、引 言

我国从2004年开始先后实施了种粮直补、农资综合补贴、良种补贴等农业三项补贴，但是随着农业农村形势的发展变化，三项补贴政策效应递减。2015年，国家启动农业“三项补贴”改革，将农资综合补贴、种粮直补、良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持粮食适度规模经营和耕地地力保护[1]，并在浙江、湖南、山东、安徽、四川等5个省试点。2016年，农业支持保护补贴政策在全国实施。

农业支持保护补贴政策的主要内容与政策预期主要包括两个方面：（1）将80%的农资综合补贴存量资金加上农作物良种补贴和种粮农民直接补贴资金用于耕地地力保护。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低。补贴资金与耕地面积或播种面积挂钩，对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片良田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及常年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再给予补贴。鼓励秸秆还田，不露天焚烧秸秆。这部分补贴资金以现金直补到户。（2）将20%的农资综合补贴存量资金加上农业“三项补贴”增量资金和种粮大户补贴资金，支持发展多种形式的粮食适度经营，重点支持建立完善农业信贷担保体系，向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”的原则[2]。然而，这一政策能实现其预期吗？

二、农业支持保护补贴政策效应的经济学分析

（一）研究假设

（1）W1代表农民从事农业生产可以获得的工资；W2为农民从事非农生产（外出务工）可以获得的工资。根据已有的数据显示，农民从事纯农业生产的年收入为7992元（取双季稻、复种情况下的偏大值），外出务工收入为15360元（取2015年全国最低月工资标准水平陕西省数据），则有：W1

（2）农民从事非农生产与农业生产的相对工资比为W2W1，由于W2>W1，有W2W1>1；农民又可以将劳动时间分为：L1和L2，其中L1?榕┮瞪?产时间，L2为非农生产时间，L1+L2=L；农民对农业生产和非农生产的初始时间比例为θ，θ=L1L2，有0≤θ≤1。

（3）农民劳动新增时间取决于报酬率之比。根据最优关系原理，有ΔL=LW2W1=0。对于农民进行非农生产时间为：ΔL1=LW2+kW1=L（ω），L′（ω）>0，L″（ω）>0，其中k为单位劳动时间的补贴。当相对工资提高时，有W2W1上升，导致L（ω）=0中的L2增加，这样导致更多的农民外出从事非农业生产活动；当相对工资降低时，有W2W1下降，导致L（ω）=0中的L2减少，这样导致更多的农民外出从事农业生产活动。

（4）当有政府补贴政策介入时，农民的效用函数为新增收入的效用函数，Uf=U（yf）为Uf=yf。政府的效用函数取决于政府农业补贴投入和农民新增收入之比，有Ug=yfig。政府的策略集为{补贴农业生产；补贴非农生产}，农民的策略集为{时间分配θ不变；时间分配θ改变}。

从博弈矩阵可以看到存在两个纳什均衡：（补贴非农生产，时间分配改变），（补贴农业生产，时间分配不变）。（补贴非农生产，时间分配改变）体现了近年来中国城镇化迅速发展的推动政策，而（补贴农业生产，时间分配不变）体现了近年来惠农政策。这两种纳什均衡不会出现（补贴农业生产，时间分配改变），说明现阶段的政府农业补贴政策不会引起农业劳动力回归农业生产。

三、农户策略选择

上述分析说明，在现有粮食生产规模下，除非政府惠农补贴超过务工工资，否则，无法引导农民回归粮食生产。而对于农民来说，他们对于政策的反应则是通过对比自己的机会成本与机会收益来实现的，因此，本文拟以农户对务工与务农的策略选择来进行实证研究。

1.现有政策宽执行条件下的农户策略选择。

为了保证政策的可操作性，2016年全国大多数农业支持保护补贴仍然是通过一卡通直接发到有土地承包权的农户手中（因为租户可能变化频繁，按租户发放会导致补贴发放成本过大），也就是说，只要拥有土地承包权，无论是否种地，农户都有补贴。

一般而言，农户在做出种粮还是从事其他非粮食生产活动的选择决策时，其行为受自身资源禀赋、心理认知、家庭资源禀赋、家庭分工决策以及一些不能被农户个人及家庭控制的外部因素（如自然灾害、农产品市场发育情况、农产品价格政策、基础设施建设等因素）的影响[3]。而农户对种粮是否满意又是农户对从事粮食生产可得预期收益和放弃粮食生产从事其他活动的可得预期收益进行比较之后的结果，其中放弃粮食生产从事其他活动的可得预期收益代表着农户从事粮食生产的机会成本。曾福生通过进行有序多分类Logistic模型估计发现，农户对种粮所得收益是否满意是影响农户种粮与否的重要因素，两者之间存在正向相关关系。农户种粮行为选择是农户对从事粮食生产可得预期收益和放弃粮食生产从事其他活动的可得预期收益进行比较之后的结果，其中放弃粮食生产从事其他活动的可得预期收益代表着农户从事粮食生产的机会成本[4]。

假设三口之家农户有农田4.44亩（2015年全国耕地面积20.25亿亩，2015年中国总人口数量13.6782亿，人均1.48亩），地方政府按照农业支持保护补贴政策对农户进行补偿时支付的补偿成本为125元/亩/年（一般在70～125元之间，取最大值），4.44亩共补偿555元。按照湖南省农业厅的测算，如果种粮（双季稻、复种），农户一亩地赚1800元（实际上一般不到1800元，取偏大值），那三口之家年种粮收益为7992元；如果外出务工，取2015年全国最低月工资水平（陕西）1280元，夫妻2人年收益为30720元。那么，家庭务工与种粮的收益为（30720，7992），由于农业支持保护补贴的补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，因此，无论农户是否种地，555元补偿都会通过一卡通发送给农户，因此，农户不管务工还是种粮，农户从政府获得的收益均为（555，555），家庭种粮与务工的年总收益为（8547，31275）。在现行政策下，农户种粮与务工的机会成本为（30720，7992），由此得到农户机会收益、机会成本损失为：

可见，（30720，555）是收益的占优策略，（7992，0）是最小化损失策略，对于有条件务工的农户，选择务工是其利益最大化选择，农户可能选择抛荒，从而地力无从保护，规模化经营更无从谈起，最终导致政策目标无法实现。

2.现有政策严格执行条件下的农户策略选择。《农业支持保护补贴资金管理办法》第六条规定：对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不予补贴。不予补贴的耕地认定标准和程序由各省级财政部门联合农业部门确定[5]。这一规定意味着，对于农户来说，即便是认真执行政策，不保持地力和不促进适度规模经营最坏的后果是没有补贴。那么，这一情况下农户的收益、损失为：

可见，（30720，0）是收益的占优策略，（7992，0）是最小化损失策略，农户选择务工收益每年至多减少555元，相对于30720元/年的收益来说，这是一个极小的损失，因此，选择务工仍是其利益最大化选择，在此情况下，政府政策目标仍无法实现。

3.加入罚款条件的农户策略选择。假设在上述博弈中加入变量，比如假定政府规定，抛荒田地没有补贴，且抛荒一年每亩罚款补贴的两倍，即250元每亩，那么，三口之家要罚款1110元/年，则农民务工与种粮的机会收益与机会成本为：

从调整务工、种粮成本后的博弈分析可以看出，务工收益大于种粮收益，务工损失小于种粮损失，根据利益最大化原则，务工仍然是占优策略，这时农户依然会选择务工。

4.帕累托改进后的农户策略选择。如果有办法能进行帕累托改进，根据利益最大化原则，农户会进行占优选择。这时如果有人愿意按年租种土地保持土地地力，会存在如下三种情况：

（1）租户出租金情况下农户的机会收益与机会成本（2015年全国流转土地平均费用为每亩1000元每亩）[6]为：

（2）租户不出租金情况下农户的机会收益与机会成本为：

（3）租户要求全额拥有补贴情况下农户的机会收益与机会成本为：

从以上三组数据可以分析出，租户出租金（1000元每亩）的情况是农户选择的占优策略，也是唯一的纳什均衡。但是农户私人寻找租户有可能出现今年有人愿意租种、明年不愿意继续租种的情况，甚至有人因为政府的罚款而人为压低租金。这时还可能出现第四种情况：

（4）政府以1000元每亩每年连续租种十年，农民如回乡可由村安排在田亩所在农业合作社务工，工资不少于种粮收益，农户的机会收益与机会成本为：

在第四种博弈中，农户每年收益与前面的占优策略同等，但是能省略十年寻找租户并谈判的麻烦，如果出现不适合在外打工的情况，可回乡在田亩所在农业合作社务工，工资不少于种粮收益，解决了农民的后顾之优。那么，这一策略显然是所有策略中的最优选择。而农户的这一策略选择，无疑有利于土地的规模化经营和地力的保持。

由上述论述可以看出，农户作为理性经济人，无论惠农政策如何变化，只要是小规模农户经营，务工都是其理性选择。小规模农户经营情况下，农民收入低，又工作量不饱满，但又必须固守在土地上。因此，只有规模经营才能增加农户工作量、增加收益。那么，多大规模的土地经营才是恰当的呢？

5.规模化经营背景下农户的策略选择。要使农民愿意种粮，必须使种粮机会收益大于机会成本。如果按2015年务工全国最低工资水平1280元/月（陕西）测算，农民务工年最低收益15360元，按种粮年收益最高每亩1800元测算，一个农民每年至少必须种粮8.5亩才能达到15360元的收益，夫妻二人至少需种田17亩才相当于务工收益。在可种田17亩、抛荒田地没有补贴，补贴给予种粮农民，且抛荒一年每亩罚款250元每亩的情况下，农户的机会收益与机会成本为：

可见，农户种田17亩比务工只多2125元收益，但是种粮能家庭团聚、固守乡土，而务工在外，住房、交通另有花费，比较而言，种粮是其占优选择。

四、结论与建议

通过以上分析表明：现有政策不管是严格执行还是宽松执行，都无法实现政策预期。不进行规模化生产，种粮收益永远低于务工收益，现有政策应进行帕累托改进。为此，建议政府作出如下调整：

1.惩罚与奖励并重以保证政策的严肃性。奖励与惩罚作为激励方法中常用的手段，应互相配合，相辅相成，不可偏废。现行农业支持保护补贴政策只有奖励内容，对于达不到预定目标者没有惩罚措施，即使抛荒也至多得不到政府补贴，这对于农户没有威慑作用，导致政策预期目标的无法实现。必须在政策中加入惩罚内容，达到目标者奖，无法达成者罚，且惩罚数额必须达到一定程度，才能促成农户不抛荒，或自己耕作或找人耕作，以此促进政策预期的实现。

2.补贴政策要对规模化耕作具有激励性。首先，现代农业技术一方面降低了单位生产的人力成本；另一方面，又增加了农资成本。这就使得原有的家庭式小规模农业生产一方面出现劳动力剩余、闲置；另一方面，也导致种粮的比较效益远低于务工。这也是农民大量外出务工而抛荒农田的一个重要原因。而规模化经营则一方面使农民工作量更加饱满；另一方面，又能增加收入总量，缩小与务工的收益差距。其次，?模化经营能通过土地流转减少抛荒现象，提高土地利用率，同时有利于利用现代科技和生产方式，提高粮食生产，保障粮食安全。第三，从保持地力来看，土地需要灌溉、翻耕，不使其板结、荒化，也须增加植物腐殖物，提高肥力，乃至动物、微生物的参与。抛荒不能实现这一点，但签约数年的规模化经营可能使经营者为实现可持续收益而不断增强地力。基于此，农业支持保护补贴政策须向激励规模化经营倾斜，现行政策的激励效果还很有限[6]。

3.补贴政策要在综合考虑农民利益基础上促进土地流转。如前所述，原有的农业生产方式农民收益低下，积极性不高，甚至导致农田抛荒，影响粮食安全。规模化经营是重要的解决途径，但这须建立在土地流转的基础上。然而，问题是复杂的。农民中有种种原因不适合外出务工的，有不能或不愿规模化经营的，对这部分人给予补贴，激励生产是有必要的。选择外出务工，也愿意土地流转的，作为农民，他们与市民有一定的差异，土地作为生产资料能带来的收益原本就计量在城乡整体制度设计中，因而在土地流转时，给予其适度补贴是必要的。还有一部分农民对未来回转家乡有一定的担心，给予其适度保障也是要考虑的。设计一种制度、一个政策，既让人看到眼前利益，也对其长远的将来没有可预见的危害，这是保证政策可行性的基础。在既有奖励又有惩罚的基础上，农户必然要寻找增加收益、减轻损失的途径。政府可在农户与租户之间起协调、沟通作用。先由政府以适度补贴与农户签订连续租种十年的合同，保证农民如回乡可由政府安排在田亩所在农业合作社务工，工资不少于以往种粮收益，然后由种粮大户、农业合作组织从政府手中以原价或略高价租种土地，这样，既能促进土地流转，促进规模化经营，又能顾及农民利益。只有这样有激励、有惩罚、有区分、有保障，农业支持保护补贴的政策效应才能在农户策略选择的博弈中实现其预期价值。