非农户口农村土地确权政策精选(九篇)

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第1篇：非农户口农村土地确权政策范文

关键词：土地承包经营权；确权；登记；土地承包

中图分类号：C921文献标识码： A

保障土地权利人的权利落实，确保土地流转的运行机制，权利确定机制必不可少，而权利确定机制的主要内容就是权利登记制度。我国土地承包制度虽日臻成熟，但与之相关的农村土地承包经营权登记仍存在法律制度供给不充分的问题，这给目前农村土地的确权登记工作带来一定的困难，也直接影响了城乡一体化发展中土地承包经营权的正常流转。

1开展农村土地承包经营权确权登记的意义

1.1开展农村土地承包经营权确权登记，可以解决农户多年来由于分户未改变土地台账导致地块与台账不相符，账实不一问题。通过试点实测，解决了土地等资源面积不清、农户承包地块边界四至不详、人口底数不准等问题。

1.2通过土地承包经营权确权登记，可以查清了家庭承包到户土地面积，查清了机动地、册外地等土地资源的实际面积，摸清家底。了解现有承包户数、人口情况以及没有参加延包的户数和人口情况。

1.3通过农村土地承包经营权确权登记，不仅可以梳理出延包过程中存在的遗留问题，还可以梳理出试点本身反映出的问题。确权后通过建立了实测档案，进一步把农户家庭承包地块名称、面积、基本农田等落实到户，标明了承包地块的空间位置，编制了农户家庭承包登记簿，开展了农村土地承包档案微机录入工作，初步建立了农村土地承包电子档案，进一步完善、充实了农村土地承包档案资料。

2确权登记管理及登记工作的困难

2.1“证地不符”，即农户承包证书上的地块面积与实际面积不一致。农户承包证书上的地块和实际面积存在较大出入。当年分地时为保证农户承包地块集中连片，将该集体经济组织全部耕地按照等级计量，等级高的土地以少顶多、等级低的土地以多顶少，造成实际耕种面积与账证面积不符。

2.2个别村社没有开展第二轮土地承包经营权证换发工作。即使开展工作的，由于法律程序不完善，没有指定承包方案，没有召开群众会议，没有通知外出人员回家换证等。

2.3没有签订土地承包合同。土地承包经营权证书办证程序不合法。如外出人员的土地没有经过本人书面同意而填入别人的土地证；漏填共有人，错填地块，地块填写不全或不填写；以及管理混乱等。

2.4大部分地区“人多地少”，在承包地的分配中，按照好、中、差搭配，因此，各家承包地较为分散，地形不一，空间标记存在困难。此外，由于“证地不符”，土地又不能丈量，数据无法确认，在这样的情况下登记工作要做到准确无误难度较大。

2.5根据《农村土地承包经营权证管理办法》第4条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。而实践中，主要由乡镇农业经济管理站操作，而镇农业经济管理站却面临“三无”情况，即“无人员、无场所、无资金”，因此，登记工作力不从心。

2.6由于大多数农民并不清楚土地承包经营权的物权性质，没有将其作为自己的财产权，所以没有登记需先申请，没有土地承包权的变更和注销也需申请的意识，影响了确权登记工作的推进。

2.7实测后因承包户“拱地头”或“扩边”导致面积增加。

3实施土地承包经营权确权登记的要求

3.1开展摸底。为实测工作奠定基础，保证实测工作顺利进行，开展工作之初必须要对当地的人口、资源等进行了详细的调查摸底。一方面，通过公安部门调出当地村民的户口底册档案（农户、非农户），把户口底册与二轮承包经营权证档案相关数据进行了全面核对，对死亡、迁出、新生、婚嫁人员认真逐一核对登记造册，摸清了承包农户人员情况。另一方面，全面清查整理了原有的土地台账等资料，提前对农户地块顺序、坐落等进行摸底，掌握土地承包基本情况，做好了实测前的基础工作。

3.2认真实测。农村集体土地所有权确权登记发证工作须制作 1：5000 比例尺农村集体土地所有权确权工作底图，1：500 农村集体建设用地以村为单位的宗地总图；1：500 农村集体建设用地现状图；1：500 农村集体建设用地类斑图，在此基础上进行地籍调查和权属调查，核定每户农户宅基地使用权的权属、界线和面积，并登记发证。无人机航空摄影可对农村集体土地范围内的土地进行数据采集、影像拍摄，获取高精度的地表三维数据，并通过协同作业的侧视图像进行快速建模，绘制比例尺较大的地形图，协助农村集体土地所有权确权登记发证工作顺利进行。

3.3测量结果公示，农户签字确认。实测结束后及时把测量数据按二轮承包时的农户为单位汇总、登记，汇总、登记的结果在当地村务公开栏进行公示。对公示中发现的问题及时解决。公示结束后，由户代表对实测公示结果签字确认。

3.4建立台账，完善登记档案。登记建档是开展试点的主要目的。实测公示无误后，及时把实测登记表、农户签字确认表登记造册，存档保管。同时，根据农户签字确认表，重新建立了家庭承包土地台账，编制了农村土地承包经营权登记簿，登记内容包括农户姓名、承包地块、面积、四至、地块平面图等，并对基本农田进行了标注。对农民的土地面积、地块、承包地共有人等情况进行校对核实，按照制定的统一土地台账文本，建立的各类台账。进一步规范和完善农村土地承包经营权登记试点工作。

3.5建立数据库。经核对无误后，将所有摸底的数据及测量的数据全部录入电脑农村土地承包经营权确权登记，然后建立查找目录索引，方便以后查询核实。

4确保土地承包经营权确权登记工作开展的措施

4.1 加大对土地承包工作的管理力度。要加强对承包土地的日常管理工作，当前重点要抓好规范完善工作，在稳定农户土地承包权的前提下，规范完善土地承包关系，加大对农村土地承包的管理和承包纠纷的调处力度。

4.2 加强对基层干部的培训和监管。抓好农村土地承包管理工作，关键靠乡（镇）和村两级干部，特别是村干部。当前针对基层干部特别是村干部换届后变动较多，加上农经管理工作中出现的新情况、新问题，要加强对乡镇、村干部特别是新上岗人员的政策、法规和业务知识培训，以提高基层干部特别是村干部的依法办事和执行政策的水平。

4.3 严格执行农村土地承包法律政策规定，对试点工作中遇到的问题按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则依法妥善解决。坚持以合同、证书为依据确权是稳定的需要，也是依法确权的重要凭证。以二轮承包面积为基础，实测面积与合同面积差异不大、矛盾不突出、群众认可的，应以实测面积确权登记。若差异较大的，遵循民主协商原则，将多出部分以其他方式承包确权登记。共有人应当以参加承包的人口登记。二轮承包时有资格但没有获得承包地，现要求承包土地的，如集体清查后有可用于分配的耕地，可按照土地承包法规定的程序统一分给承包地，如果集体没有耕地，则只能通过候地的办法予以解决。

5 结束语

农村土地承包经营权确权登记的困境与现行法律在土地承包经营权确权登记制度上的缺陷有着直接的联系。现行法律在土地承包经营权登记制度上的缺陷主要有四种：土地承包经营权设立登记性质二元，造成土地承包经营权的物权效力不一；土地承包经营权流转登记制度不统一，部分流转方式是否登记存在空白；农民集体成员资格不明确，土地承包确权登记受阻；现行土地承包经营权登记制度效力低，权利人救济渠道缺乏。因此，应当从制度上进行完善。

参考文献：

[1] 王世成;;土地承包经营权登记给农民吃下定心丸[J];农村经营管理;2010年11期

第2篇：非农户口农村土地确权政策范文

关键词：土地承包；农村政策；问题调查；承包纠纷；承包制度 文献标识码：A

中图分类号：F320 文章编号：1009-2374（2015）06-0008-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.0433

2014年“浙江省人民政府办公厅关于完善农村土地承包制度搞活承包经营权权能的意见”文件的出台，明确提出了要求“围绕发展现代农业和增进农民利益，以确权登记为基础，以赋权活权为重点，落实农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，创新管理机制，实现承包经营权权能”的要求。为保证这项政策更好地落实，针对近几年来我们镇土地承包经营纠纷逐渐增多、矛盾日渐突出的现状，落实省办意见，妥善解决各类土地承包经营纠纷问题，就平湖市新埭镇进行调查的情况和思考：

1 土地承包基本情况

平湖市新埭镇1983年实行土地承包，第一轮土地承包期为15年。1998年国家出台了新的土地承包政策，延长了土地承包期限30年，为此和全国各地一样，直接在一轮的基础上，延长了二轮土地承包，核发了二轮土地承包权证。至2004年为止又完善了二轮土地承包。承包土地面积为55618亩。土地流转面积达到3万多亩，占全镇承包面积的59.3%。

通过调查表明，随着农村税费改革的深入和农民负担的减轻，农户经营承包土地的积极性逐年提高。特别是近几年各级惠农、扶农政策的出台和逐步落实以及土地流转费用政策的落实，以农户“要承包权、要土地流转费用”为主要特征的土地承包经营纠纷正在逐步升级，因土地承包经营权纠纷引发的上访、群访等现象时有发生。这种不稳定的因素，引起了各级党委、政府的重视和共识。土地承包经营权纠纷已经成为目前农村社会稳定的重大隐患。解决农村土地承包纠纷问题，已经成为当前农村工作的重中之重、当务之急。

2 农村土地承包纠纷问题及其产生的原因

在调查中发现，当前农村土地承包经营纠纷主要表现为三类：一是要求回归土地承包权，引发纠纷。由于受惠农政策和土地流转效益利益的驱动，原来部分农村劳力和家庭外出务工经商收入不理想，过去因撂荒或者土地平整时自愿提出退包的土地承包权以及因其全家户口迁至城市户口退包的土地承包权，要求收回土地承包权利；一部分现有承包户受土地流转费效益驱动或其他原因，不愿放弃这部分土地使用权，形成土地承包经营纠纷。二是要求承包土地收益分配权利，引发纠纷。如一个村土地整村流转后，由于流转政策与镇确定的政策不一，为此在土地整村流转后因土地流转收益分配问题带来个别农户直接到省办越级上访。除了土地流转村外，其他涉及的5个村中也有此类问题。三是要求解决遗留问题，引发纠纷。对二轮承包以前就存在的历史纠纷或其他问题。

通过调查认为，诱发农村土地承包经营纠纷的主要原因有三个：一是承包权的自动放弃。2004年前，由于土地耕作已不再是农民赖以生存的唯一渠道，农民进城打工、做生意等获得的非农收入占农户全年总收入的比重逐年攀升以及承包田交款负担比较重。部分农民自动放弃承包权，弃田撂荒，举家外出或主要劳力外出，多年杳无音讯，不迁户口，不交税费。为了不让税费悬空，村集体想了多种办法来解决这个难题，并且在2004年完善二轮承包时与涉及的农民签订了土地变更合同，部分农民退出了部分承包权。但随着惠农扶农政策的出台落实和土地流转收益增加，农业生产效益引力的增加，部分过去自动放弃土地经营权的农民纷纷“解甲”归田，要求耕种原承包地。二是承包权利的随意转移。在完善二轮承包前，农村承包土地流转基本处于无序的农民自发流转阶段。流转的基本形式是转包、出租、互换、转让、入股、委托代种等。但无论哪种形式的土地流转都存在较大的随意性和不规范性。仅凭双方当事人达成的口头协议，就草率地将部分或全部承包地进行转让或互换。这些承包土地的随意转移，从转移之日起就深埋隐患。三是农村产业结构调整遗留问题多。一些村在二轮承包以前进行产业结构调整时，占用承包耕地栽种经济林、开挖渔塘等，在二轮承包时，没有对土地进行适当调整，为土地承包经营埋下了隐患。部分农民要求对过去结构调整已形成的多种经营基地退林还田，退渔还耕，要求划分到户，分户承包经营，因而引发土地承包经营纠纷。通过调查认为，上述三大诱因是引发当前土地承包经营纠纷的症结所在。究其深层原因：一是认识上的缺位。部分农民对土地承包经营权重要性的认识不够，考虑眼前多，考虑长远少。二是落实承包制度的缺失。主要表现在完善二轮土地承包工作不到位，留下了隐患。调查中发现，当时大多农民将《土地承包经营权证》视作可有可无，无关紧要。三是政策法规的执行缺位。与《农村土地承包法》配套的权证管理、流转规则、仲裁规范、执行不到位，基层对土地承包经营调解仲裁的难度高和随意性加大，缺乏权威性和说服力。四是基层经营管理机构和人员的严重不适应。在2006年县乡机构改革中，经营管理机构形式多样，职能弱化，人心涣散，难以承担繁重的土地承包管理工作。

3 完善农村土地承包制度的建议

3.1 进一步落实第二轮土地承包政策

依法确认农民土地承包经营权。在进一步宣传贯彻《农村土地承包法》的基础上，依照《农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，进一步落实土地承包政策，依法确认农民的土地承包经营权。在目前政府要求对第二轮承包土地落实情况进行调查的基础上，落实土地承包经营权。

3.2 加大协商和调解力度

《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决。”当事人之间在发生土地承包经营权纠纷后，在自愿基础上，依照法律的规定，直接进行磋商，自行解决争议。调解达成协议，应当要求当事人签订书面协议，应当帮助和督促当事人自觉履行协议。当事人不愿协商、调解或协商调解不成的，可以向市农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院。

3.3 认真、慎重地解决具体问题

对于农村产业结构村留下的遗留问题要认真慎重地解决。已成片开发、形成规模、效益较好的经济林、水产基地等，由村集体进行招标承包，所获承包收入用于化解村级债务和巩固壮大集体经济；对土地分配不公或人地矛盾突出的现象，在大多数群众同意情况下，利用机动地适当进行调整。对于“弓口”悬殊问题（人多田少，田多人少），原则上维持现状。

3.4 加强基层农村经营管理机构和队伍建设，建立村镇、市（县）、市三级农村土地承包纠纷仲裁机构

建议在乡镇机构改革中，充分考虑现阶段农村经营管理工作任务的艰巨性和复杂性，保留专门工作机构，安排必要的经费，以保证农村土地承包合同有人管理，土地承包经营纠纷有人调解。市要定期组织对基层专职人员进行培训和交流，以促进农村承包土地管理的逐步规范。

参考文献

第3篇：非农户口农村土地确权政策范文

2017种植业补贴政策如下

农业支持保护补贴政策

补贴资金与耕地面积或播种面积挂钩，对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征(占)用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再给予补贴。这部分补贴资金以现金直补到户。

农机购置补贴政策

补贴对象为直接从事农业生产的个人和农业生产经营组织，补贴机具种类为11大类43个小类137个品目。一般机具的中央财政资金单机补贴额不超过5万元;挤奶机械、烘干机单机补贴额不超过12万元;100马力以上大型拖拉机、高性能青饲料收获机、大型免耕播种机、大型联合收割机、水稻大型浸种催芽程控设备单机补贴额不超过15万元;200马力以上拖拉机单机补贴额不超过25万元;大型甘蔗收获机单机补贴额不超过40万元;大型棉花采摘机单机补贴额不超过60万元。

农机报废更新补贴试点政策

报废补贴机具种类是已在农业机械安全监理机构登记，并达到报废标准或超过报废年限的拖拉机和联合收割机。农机报废更新补贴标准按报废拖拉机、联合收割机的机型和类别确定，拖拉机根据马力段的不同补贴额从500元到1.1万元不等，联合收割机根据喂入量(或收割行数)的不同从3000元到1.8万元不等。

小麦、稻谷最低收购价政策

2016年生产的小麦(三等)最低收购价格每50公斤118元，2016年生产的三等早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价格分别为每50公斤133元、138元和155元。

产粮(油)大县奖励政策

入围县享受奖励资金不得低于100万元。

生猪(牛羊)调出大县奖励政策

奖励资金包括生猪调出大县奖励资金、牛羊调出大县资金和省级统筹奖励资金三个部分。

深入推进粮棉油糖高产创建和粮食绿色增产模式攻关支持政策

2016年，中央财政安排15亿元资金支持开展粮食绿色高产高效创建和模式攻关。

测土配方施肥补助政策

2016年，中央财政安排测土配方施肥专项资金7亿元。

耕地轮作休耕试点政策

今后5年，坚持生态优先、轮作为主、休耕为辅、自然恢复的方针，以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，加快构建用地养地结合的耕作制度体系。

菜果茶标准化创建支持政策

重点是在强基础、提质量上下功夫，进一步扩大规模、提升档次，在蔬菜、水果、茶叶优势区域集中连片推进。与老果(茶)园改造、农业综合开发、植保专业化统防统治、农药化肥零增长行动等项目实施结合，在资金安排上，将加大对种植大户、专业化合作社和龙头企业发展适度规模化生产的支持力度。

化肥、农药零增长支持政策

2016年，以用肥量大的玉米、蔬菜、水果等作物为重点，选择一批重点县开展化肥减量增效试点。大力推进统防统治、绿色防控、科学用药，减少农药使用量，提高利用率。

耕地保护与质量提升补助政策

2016年，中央财政安排专项资金8亿元，在全国部分县(场、单位)，开展耕地质量建设试点。推广应用秸秆还田、增施有机肥、种植绿肥等技术模式。一是退化耕地综合治理。二是污染耕地阻控修复。三是土壤肥力保护提升。重点是秸秆还田、增施有机肥、种植绿肥。

加强高标准农田建设支持政策

目前，建设高标准农田的投资主要有，国土资源部国土整治、财政部农业综合开发、国家发展改革委牵头的新增千亿斤粮食产能田间工程建设和水利部农田水利设施建设补助等。

设施农用地支持政策

一是将规模化粮食生产所必需的配套设施用地纳入“设施农用地”范围。二是将设施农用地由“审核制”改为“备案制”。三是细化设施农用地管理要求。

种植业结构调整政策

2016年，农业部整合项目资金，支持“镰刀弯”地区开展种植结构调整，改变玉米连作模式，实现用地养地相结合，促进农业可持续发展。同时，中央财政安排1亿元资金，支持开展马铃薯产业开发试点，研发不同马铃薯粉配比的馒头、面条、米线及其他区域性特色产品，改善居民饮食结构，打造小康社会主食文化。

推进现代种业发展支持政策

一是深入推进种业领域科研成果权益改革。二是推进现代种业工程建设。三是继续实施中央财政对国家制种大县奖励政策，采取择优滚动支持的方式加大奖补力度，支持制种产业发展。

农产品质量安全县创建支持政策

力争5年内基本覆盖“菜篮子”产品主产县，同时提升创建县的农产品质量安全监管能力和水平，做到“五化”，实现“五个率先”，成为标准化生产和依法监管的样板区。

“粮改饲”支持政策

2016年，国家将继续实施粮改饲试点项目，并进一步增加资金投入，扩大实施范围。

畜牧良种补贴政策

补贴资金主要用于对项目省养殖场(户)购买优质种猪(牛)或者种公羊、牦牛种公牛给予价格补贴。生猪良种补贴标准为每头能繁母猪40元;肉牛良种补贴标准为每头能繁母牛10元;羊良种补贴标准为每只种公羊800元;牦牛种公牛补贴标准为每头种公牛2000元。奶牛良种补贴标准为荷斯坦牛、娟姗牛、奶水牛每头能繁母牛30元，其他品种每头能繁母牛20元，并开展优质荷斯坦种用胚胎引进补贴试点，每枚补贴标准5000元。

畜牧标准化规模养殖支持政策

支持资金主要用于养殖场(小区)水电路改造、粪污处理、防疫、挤奶、质量检测等配套设施建设。

振兴奶业支持苜蓿发展政策

高产优质苜蓿示范片区建设以3000亩为一个单元，一次性补贴180万元(每亩600元)，重点用于推行苜蓿良种化、应用标准化生产技术，改善生产条件和加强苜蓿质量管理等方面。

退耕还林还草支持政策

一是将确需退耕还林还草的陡坡耕地基本农田调整为非基本农田。二是加快贫困地区新一轮退耕还林还草进度。三是及时拨付新一轮退耕还林还草补助资金。新一轮退耕还草的补助标准为：退耕还草每亩补助1000元(其中中央财政专项资金安排现金补助850元、国家发展改革委安排种子种草费150元)，补助资金分两次下达，每亩第一年600元(其中种子种草费150元)、第三年400元。四是认真研究在陡坡耕地梯田、重要水源地、15-25度坡耕地以及严重污染耕地退耕还林还草。

动物防疫补助政策

一是重大动物疫病强制免疫疫苗补助政策。二是动物疫病强制扑杀补助政策。三是基层动物防疫工作补助政策。四是养殖环节病死猪无害化处理补助政策。五是生猪定点屠宰环节病害猪无害化处理补贴政策。

农产品产地初加工补助政策

2016年，中央财政安排资金9亿元用于实施农产品产地初加工补助政策。强化集中连片建设，实施县原则上调整数量不超过上年的30%。提高补贴上限，每个专业合作社补助贮藏设施总库容不超过800吨(数量不超过5座)，每个家庭农场补助贮藏设施总库容不超过400吨(数量不超过2座)。

发展休闲农业和乡村旅游项目支持政策

鼓励建设功能完备、特色突出、服务优良的休闲农业专业村和休闲农业园;鼓励通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产发展休闲农业和乡村旅游;加强品牌培育，开展全国休闲农业和乡村旅游示范县示范点创建活动、中国最美休闲乡村推介、中国重要农业文化遗产认定、休闲农业和乡村旅游星级企业创建活动等。

种养业废弃物资源化利用支持政策

一是支持种植业废弃物资源化利用。二是支持养殖业废弃物资源化利用。资金主要用于对畜禽粪便综合处理利用的主体工程、设备(不包括配套管网及附属设施)及其运行进行补助。

农机深松整地作业补助政策

补助对象为项目区内自愿实施农机深松整地的农民(包括农场职工)，或者开展农机深松整地作业的农机服务组织(农机户)。

农村沼气建设支持政策

2016年，农业部拟会同国家发展改革委继续支持规模化生物天然气工程试点项目和规模化大型沼气工程建设。生物天然气工程需日产生物天然气1万立方米以上，鼓励地方政府增加对试点项目所产生物天然气全额收购或开展配额保障收购试点。重点支持沼气工程全程智能控制、沼肥智慧化加工应用、带动附加产业融合发展的项目。

培育新型职业农民政策

2016年，中央财政安排13.9亿元农民培训经费。实施新型农业经营主体带头人轮训计划，以专业大户、家庭农场主、农民合作社骨干、农业企业职业经理人为重点对象。继续实施现代青年农场主培养计划，新增培育对象1万名。

基层农技推广体系改革与建设补助政策

2016年，中央财政继续安排26亿元资金，主要用于农业科技示范基地建设、基层农技人员培训、科技示范户培育、农技人员推广服务补助等。

培养农村实用人才政策

2016年，继续开展农村实用人才带头人和大学生“村官”示范培训工作，全年计划举办170余期示范培训班，面向全国特别是贫困地区遴选1.7万多名村“两委”成员、家庭农场主、农民合作社负责人和大学生“村官”等免费到培训基地考察参观、学习交流。全面推进以新型职业农民为重点的农村实用人才认定管理，积极推动有关扶持政策向高素质现代农业生产经营者倾斜。组织实施“全国十佳农民”2016年度资助项目，遴选10名从事种养业的优秀职业农民，每人给予5万元的资金资助。组织实施“农业科教兴村杰出带头人”和“全国杰出农村实用人才”资助项目。

扶持家庭农场发展政策

2016年，国家有关部门将采取一系列措施引导支持家庭农场健康稳定发展。鼓励开展各级示范家庭农场创建，推动落实涉农建设项目、财政补贴、税收优惠、信贷支持、抵押担保、农业保险、设施用地等相关政策。加大对家庭农场经营者的培训力度，鼓励中高等学校特别是农业职业院校毕业生、新型农民和农村实用人才、务工经商返乡人员等兴办家庭农场。

扶持农民合作社发展政策

支持合作社发展农产品加工流通和直供直销，积极扶持农民发展休闲旅游业合作社。扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围，建立风险防范化解机制，落实地方政府监管责任。新设立的农民专业合作社领取由工商行政管理部门核发加载统一社会信用代码的营业执照后，不再领取税务登记证。

扶持农业产业化发展政策

支持农业产业化龙头企业建设稳定的原料生产基地、为农户提供贷款担保和资助订单农户参加农业保险。深入开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点。加快一村一品专业示范村镇建设。

农业电子商务支持政策

支持种养大户、家庭农场、农民专业合作社等对接电商平台，重点推动电商平台开设农业电商专区、降低平台使用费用和提供互联网金融服务等，实现“三品一标”、“名特优新”、“一村一品”农产品上网销售。鼓励新型农业经营主体与城市邮政局所、快递网点和社区直接对接，开展生鲜农产品“基地+社区直供”电子商务业务。推动放心农资进农家。培养一批农村电子商务带头人和实用型人才。进一步降低农村电商人才就业保障等方面的门槛。

发展多种形式适度规模经营政策

对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二、三产业务工收入的给予重点扶持。支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务。

政府购买农业公益机制

创新试点政策

以统防统治、农机作业、粮食烘干、集中育秧、统一供种、动物防疫、畜禽粪便及废弃物处理等普惠为重点，围绕购买服务内容、承接服务主体资质、购买服务程序、服务绩效评价和监督管理机制等，引入市场机制，开展试点试验，创新农业公益供给机制和实现方式，着力构建多层次、多形式、多元化的服务供给体系。

农村土地承包经营权确权登记颁证政策

健全相关制度，强化质量监管，确保农村土地承包经营权确权登记颁证工作做细做实。

推进农村集体产权制度改革政策

重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，实行物权保护;对经营性资产，重点是将资产以股份或份额形式量化到本集体经济组织成员;对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运行管护机制。健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。发挥集体经济组织经营管理功能。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。

村级公益事业一事一议

财政奖补政策

奖补范围主要包括农民直接受益的村内小型水利设施、村内道路、环卫设施、植树造林等公益事业建设，优先解决群众最需要、见效最快的公益事业建设项目。财政奖补既可以是资金奖励，也可以是实物补助。

农业保险支持政策

中央财政提供农业保险保费补贴的品种包括种植业、养殖业和森林3大类，共15个品种，覆盖水稻、小麦、玉米等主要粮食作物以及棉花、糖料作物、畜产品等。

财政支持建立全国农业信贷担保体系政策

建立健全具有中国特色、覆盖全国的农业信贷担保体系框架，为农业尤其是粮食适度规模经营的新型经营主体提供信贷担保服务。

中央财政利用粮食适度规模经营资金对地方建立农业信贷担保体系提供资金支持，并在政策上给予指导。财政出资建立的农业信贷担保机构必须坚持政策性、专注性和独立性，应优先满足从事粮食适度规模经营的各类新型经营主体的需要，对新型经营主体的农业信贷担保余额不得低于总担保规模的70%。

发展农村合作金融政策

支持农民合作社和供销合作社发展农村合作金融，进一步扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围，不断丰富农村地区金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，以具备条件的农民合作社为依托，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，引导其向“生产经营合作+信用合作”延伸。

农业转移人口市民化相关户籍政策

全面实行居住证制度，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。依法为无户口人员登记常住户口，不符合计划生育政策的无户口人员，未办理出生医学证明的无户口人员，未办理收养手续的事实收养无户口人员，被宣告失踪或者宣告死亡后户口被注销人员，农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员，户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员，我国公民与外国人、无国籍人非婚生育的无户口人员，以及其他无户口人员，都可提出申请，经公安机关会同有关部门调查核实后，办理常住户口登记。

农村改革试验区建设支持政策

继续推动各试验区深化改革探索，组织实施好深化农村土地制度改革、完善农业支持保护体系、建立现代农村金融制度、深化农村集体产权制度改革和改善乡村治理机制等方面的试验任务。

国家现代农业示范区建设支持政策

一是继续实施“以奖代补”政策，对投入整合力度大、创新举措实、合作组织发展好、主导产业提升和农民增收明显的示范区安排1000万元“以奖代补”资金，引导示范区深化农业和农村改革。二是继续安排中央预算内基本建设投资，支持示范区旱涝保收标准农田建设，每亩建设投资不低于1500元，其中中央定额补助1200元。三是探索金融资金支持示范区建设的有效办法，搞好27个示范区的财政资金撬动金融资金试点，引导国家开发银行、中国农业发展银行、中国邮政储蓄银行等金融机构加大对示范区的贷款支持力度。四是开展财政支农资金整合试点，推动各类资源、各方要素向示范区集聚。

 

2017种植业补贴政策相关文章：

1.2017年农业补贴政策

2.2017种植大豆的补贴政策

第4篇：非农户口农村土地确权政策范文

2006年以来，城口县围绕“人口下山，产业上山”的思路，按照“迁得出、安得下、稳得住、可致富”的要求，采取“统一规划、整合资源、合理布局、分期实施、逐步安置”的措施，着力实施以“三建两处理一保护” （即建房、建田、建园，处理污水、处理垃圾，保护水源地和林草植被）为主要内容的高山生态扶贫搬迁工程。截至2012年底，累计搬迁9331户、37321人。在人口下山的同时，15.5万亩林地得到有效保护，2303亩宅基地和50277亩退耕地得以恢复林草植被，有效地保护了生态环境。2012年，全县农民人均纯收入达到5166元，比2006年增加了3091元。

人口下山，相对集中居住

实施高山生态扶贫搬迁集中居住，集约建设配套公共设施，从根本上改变贫困农民生产生活条件。

统筹规划、分步实施。在充分调研摸底基础上，编制了全县高山生态扶贫搬迁总体规划，确定搬迁规模、安置方式和主要安置区域。按照居住在高寒偏远山区或深山陡坡峡谷地带，自然气候及生存环境条件十分恶劣，耕地质量极差，路、水、电、教育、卫生等基础设施极为落后，扶贫开发解决基础设施和发展产业难度很大，完全不具备生存发展条件的农户优先；居住分散偏远，人口密度很小，远离集镇、村中心点或交通干线，行政管理成本较高的农户优先；居住在地裂、危岩、滑坡等地质灾害多发区和地方病发生严重地区，难以从根本上就地解决，无法在当地稳定生存的农户优先；整社或院落整体搬迁农户优先；农村建卡贫困户优先等五个优先原则，分批策划和启动重点安置区项目建设。

因地制宜、尊重民意。委托中介机构在深入走访了解贫困户意愿和经济状况的基础上，因地制宜确定搬迁安置方案，合理确定搬迁安置顺序，整体规划设计安置区建设方案，严格执行贫困户自愿申请、村社乡镇三级审核把关、村民大会讨论确定、张榜公示、县级部门备案等程序。

整合资金、用活政策。为解决房屋建设筹资问题，县政府对国土整治、新村建设、生态建设、安全人饮、清洁能源、小流域治理等项目专项补助资金进行整合使用、配套建设。

集中安置、分户建设。在统一规划布局、统一房屋风貌设计、统一用地调配、统一配套基础设施、统一验收的基础上，分户推进建设，有利于农户投工投劳降低建设成本，也有利于房屋后期维护。

产业上山，以山林产业促进农民增收

全力做好林权确权和林地、土地经营权流转工作，大力发展林禽、林畜、林果、林药、林蜂、林旅六大产业，有效调动了广大搬迁群众的积极性，促进了农民增收致富。

出台政策、结对帮扶。编制出台产业扶持政策，扶持对象覆盖全体农户。建立落实机关事业单位干部职工结对帮扶机制，全县8056名干部职工共结对帮扶农户11300户。

示范带动、打造品牌。坚持以点带面的工作方法，发展市县级畜禽种场25个和中药材等种子种苗基地14个。实施品牌发展战略，“城口山地鸡”通过农业部畜禽遗传资源鉴定，获得农产品地理标志认证，“城口蜂蜜”获得有机食品认证。

招商引资、培育主体。成功引进市农投集团等5家企业投资3亿元助推农户增收；全县培育农业龙头企业17家，农民专业合作社127个1.47万户。

加大投入、创新融资方式。出台金融机构支持经济发展考核奖励试行办法，挂牌成立全县首家小额贷款公司，创新农村抵押物，全面推进农户贷款担保业务工作。在贫困村建立了农村扶贫互助基金，为贫困群众解决生产发展的燃眉之急。

科技支撑、强化培训。通过加强技术培训，积极推广农业实用技术，使搬迁群众掌握实用技能，提高生产能力，拓宽增收渠道。

（作者系城口县委副书记、县长）

【经验】

“三不限、五优先”政策

城口县制订了“三不限、五优先”的优惠政策，让高寒山区农户搬得动、安得稳、逐步能致富。

“三不限”：不限搬迁户原承包土地、荒山荒坡等生产资料的合理流转；不限搬迁户人口多少，只要符合条件，就可实施异地搬迁；不限搬迁户移居地点的选择，充分尊重搬迁户意愿，只要在规划范围内，均可自由选择安置地点。

“五优先”：优先解决搬迁户的扶贫项目；优先加大对集中安置点基础设施的建设力度；优先支持搬迁户发展庭园、乐园（农家乐）经济；优先支持搬迁户从事非农产业，务工经商，减免相关税费；优先办理搬迁户建房、土地流转、户口迁移等各种手续。

“三权+生物资产”抵押贷款

城口县联合中国人民大学金融研究院、重庆市农业担保有限公司，在高山生态扶贫搬迁中首创“三权+生物资产”抵押贷款模式，有效增加了搬迁农户的财产性收入——“三权”即农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权，“生物资产”即农户养殖的猪、牛、羊、鸡、鸭、兔等生物资产。

第5篇：非农户口农村土地确权政策范文

（一）城市化进程加快了农村宅基地闲置

随着我国城市化进程加快发展，大量农民进城打工谋生，其中很大一部分人在城市有了稳定的工作和收入，很少回家乡居住，使得相当一部分的原住宅基地被闲置或废弃，在一些地方形成了规模不等“空心村”。另外，有的农民在城市赚到钱后，在城市买房的同时，又在农村修建新房，舍弃老宅破屋，进一步扩大了宅基地占用的土地面积，也使农村出现大量闲置宅基地、闲置住房。根据统计，已经约有2―3亿农民从农村转向城市就业、居住。正是由于这部分农民由农村转向城市就业，使得全国2亿亩农村宅基地中有10―15%处于闲置状态，有的地区甚至空置率达到30%。

（二）当前不少地方要求进城落户的农民退出农村宅基地

进城落户农民是否必须要退出农村的宅基地，目前，国家法律对此并无详细的规定，仅在《中华人民共和国土地承包法》第26条规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”但此规定也只是针对承包的耕地和草地，并非针对宅基地。不过各地根据实际情况出台了不少有关规范宅基地的规章或条例。北京市政府1989年《39号令》规定：“由农业户口转为非农业户。以后另有住房的，其原有宅基地由集体经济组织收回。宅基地上的房屋和其附着物应由原房屋所有人自行拆除，也可经乡政府批准，按照规定的价格出售给符合申请建房用地条件的村民”。湖北十堰市《市政府办公室关于加强农村宅基地管理工作的通知》（十政办发〔2005〕62号）指出，“农村村民户口迁出本集体经济组织到其他集体经济组织”（要退出宅基地）。《菏泽市农村宅基地管理办法》（政府令〔2005〕第13号）指出，“因迁移、病故等原因销户而停止使用的宅基地”（需退出）。《宁波市农村宅基地管理办法》（2001年宁波市人民政府令第93号）指出，“因实施旧村改造涉及的非本村经济合作社社员且长期不在本村居住人员原在本村的宅基地”（需退出）。

（三）农民的宅基地只能无偿退出或在集体内部流转

农民的房屋是在集体经济组织的宅基地上建造的房子，房子是农民的私有财产，宅基地的所有权归农村集体所有。当农民进城后想将房子流转出去，目前，国家现行法律强调的是“房地一体”的原则。在农村，房屋买卖会引起土地权属的变化，法律禁止集体土地使用权自由转让，农民的宅基地只能无偿退出或在集体内部流转。《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，《中华人民共和国物权法》规定，“农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给集体经济组织以外的居民、单位”①。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放宅基地使用证和房产证”。同样，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》指出，“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房。”因此，我国目前禁止农村宅基地使用权的单独流转，但不限制在集体经济组织成员间流转。只能在集体内部流转，不能上市交易，农民便不能获得进城所需要的资本。

（四）农村宅基地不能进行抵押

随着市场经济的不断推进，在城乡统筹背景下，城乡各种要素流动加速，农民对宅基地不仅限于居住的要求，也有通过抵押等方式实现资金融通进而获取利益最大化的诉求，宅基地资本功能日益凸显。目前，根据有关法律，农民的宅基地不能进行抵押。《中华人民共和国物权法》第184条规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《担保法》第37条规定，“耕地、宅基地、自留地等为不得抵押的财产”。但是农民的房屋作为私产，理论上可以担保，且法律在禁止宅基地抵押的同时，对地上房屋的抵押未明确。根据“房地一体”的原则，房子也不能进行抵押。宅基地和房子是农民最大的财产，不能抵押也就不能获得各种贷款，这对很多农民来说无异于割断资金融通的渠道，成为制约农村经济发展的瓶颈。

（五）农村宅基地隐易不同程度存在

当前，虽然法律上对农村宅基地流转禁止，但实际上随着城乡人口流动加大，大量人口进城打工，产生了大量住房需求，由于农房价格低廉，在城乡结合部，尤其是在许多经济发达地区、市场交易较活跃的大城市周边的城乡结合部或城中村，农房买卖、出租、抵押相对较为频繁，宅基地使用权变相流转与灰色交易大量存在。并且在当前农村房屋升值、集体房屋拆迁获得大数额拆迁补偿的现实情况下，农村房屋买卖纠纷不断出现，引发了不少法律纠纷。

（六）部分退出宅基地的进城落户农民，处于就业、社保不完善下的尴尬境地

宅基地作为一种自然资源，具有无偿取得、无期限拥有和居住、生存、福利保障等功能。进城落户的农民退出宅基地后，失去了拥有宅基地所带来的一系列保障功能，如生活福利保障功能、资产增值功能、融资功能（抵押贷款）、财富积累等功能。同时，却又无法享受与城市居民同等的社会保障待遇，使得进城落户的农民既不同一般在农村务农的农民，也不同于城市“原住民”，处于进退失据、左右尴尬的境地。

（七）进城落户农民被剥夺了分享农村集体建设用地收益的权利

2004年，国务院28号文提出了“城乡建设用地增减挂钩指标置换”方案，规定地方政府新增建设用地不得超过农村退出宅基地的面积，如果农村不能退出宅基地，城镇就不能新增建设用地，城市发展就会受到制约。一定程度上通过村庄整理、宅基地换房等将节省出来的农村建设用地转为国有建设用地，用于工业建设和城市发展，是有积极意义的。但是整理节约出来的农村集体建设用地产生了巨额收益，被政府和开发商获取。农民仅能就集体土地上的房屋获得补偿，其享有的集体土地利益绝大部分被剥夺。目前法律和政策上对于农民是否对农村整理出来的建设用地享有收益权，还未有明确的说法。根据《物权法》，农民只对宅基地享有占有、使用的权益，并没有收益的权利。2010年6月26日国土资源部的《关于进一步做好征地管理工作的通知》指出，“拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿”，也只是提出了宅基地的征收要按当地规定的征地标准补偿，并未涉及退出宅基地转为集体建设用地农民的收益问题。

二、关于宅基地问题的思考

（一）当前宅基地的资本功能凸显

随市场经济发展，农民的资产意识显著提高，而征地、拆迁的补偿也触发了农民的权利意识，认识到宅基地及其上房屋是自己手中的“沉睡资产”，宅基地的资本功能日益凸显，价值日益显化。但由于农民住宅产权的不完整性，使农民仅有的财富不能作为资本来运作。结果是，由于限制流转和抵押无法实现其资产信用功能，不能对扩大生产、更新住宅和规避风险提供支持。不仅影响了金融资本进入农村，也不能保证在交易中保持公平和保值增值。目前，城市住房已经成为城市居民最重要的财产，如果继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，农民住房就不能享受同城市居民住房一样的财产权利和可能获得的财产性收入，对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失了。

（二）强制要求进城落户的农民退出农村的宅基地值得商榷

农民市民化是一个职业、居住方式、社会权利、法律规范、价值观念、行为模式、社会角色等诸多方面转变的过程，不应附加任何条件，也不应该把与放弃农村的宅基地联系起来，把要求农民以放弃对宅基地的权利要求换取城市楼房的分享为代价获取市民身份和各种福利有失公允。中国人口众多，各地的情况千差万别，如果不顾农民的意愿，一刀切，一味地强调进城落户必须退出农村宅基地，如此则“农转非”容易造成“被城市化”和“以国家名义对农民的一次廉价剥夺”。实际上，目前一些地方的“撤村并居”、“拆房占地”、“村庄整理”在一定程度上已经侵犯了农民的宅基地权益，产生了一系列社会问题。让农民带着宅基地或者是土地权利进城作市民，分享原有土地权利，这既是对农民宅基地权利的尊重，也为农民提供了安全可靠的“避风港”。

（三）不允许农民自由、自愿地处置宅基地，是对农民宅基地权利的侵犯

《物权法》将农民的宅基地使用权明确为用益物权，规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”。农民不能出租、出卖属于自己占有、使用的宅基地和房产，表面看是保护农民利益，防止农民陷入“失房、失地”的绝境，但实质是对农民宅基地权益的侵犯。按现行法律规定，农村宅基地只能被国家征收，农民也只能得到很小一部分国家补偿。那么，不允许农民自由、自愿地处置宅基地，土地资产的价值就无法显现，是对农民宅基地权益的侵犯。

（四）农民的宅基地转让给集体经济组织之外的人，并未动摇土地的集体所有性质

集体经济组织外的农民或城镇居民购买了农户的房子，单纯采用将宅基地收归集体或要求将宅基地上的房屋及附属物拆除清理等手段，不但不利于和谐社会的构建，而且也不符合物权法的立法精神。允许农村宅基地随房屋转移实际上不会侵害农村集体经济组织的土地所有权，也不会影响土地利用总体规划。因为买受人在取得了房屋所有权的同时也成为了宅基地使用权的享有者，其法律意义仅在于特定位置特定面积的农村宅基地使用权享受主体发生了变动。在权利属性上，没有动摇农村土地的集体所有性质。同时由于宅基地使用权的不可移动性，决定了权利主体的变更不会也不可能影响土地利用总体规划。如果禁止宅基地使用权随房一起转移，把宅基地的使用权和房屋的所有权分离，实际上损害了权利人对房屋所有权的完全行使。

（五）宅基地不能入市，不利于资源的有效配置和合理利用

如果宅基地不能入市，那么，将造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用。一边是农房的大量闲置和宅基地的低效利用，一边是城镇居民对低廉住房的大量需求，由于没有合法的流转市场，导致资源配置效率低下，形成“城里的房子买不起,乡下的房子卖不掉”的困境。不能物尽其用，不仅是土地资源的浪费，也不符合市场经济发展的要求。农村“空心村”的存在和大量宅基地的空闲，无不与限制农村宅基地流转制度有关。根据相关资料统计，近年来，东部发达地区有5―10%的农民在城市里购房，约有1500万户左右宅基地处于闲置、空巢状态②。另一方面，则是农村宅基地私下流转活跃，农民出租、转让宅基地或住房，收益基本上归农民个人所有，使本来属于农村集体所有的宅基地收益在私下交易中流入买卖双方，造成了集体土地资产收益的流失。由于宅基地房屋不能市场化交易，就只能进行简单的成本估值估价。这样，在有农民宅基地参与的大量交易活动中――无论是政府拆迁还是私下买卖、租赁，农民宅基地及房屋的真实交易价值就肯定会被低估。

同样，在现行规则之下，城镇居民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转，但农民所享有的房屋及宅基地使用权却限制流转，使得农民房屋及宅基地使用权无法成为真正的财产，体现了城乡二元房地体制差别，使城乡不平等现象更加突出。

（六）进城农民社会保障的获得并非必须以宅基地的退出为前提

为进城的农民提供社会保障等公共服务，是任何一个政府应尽的责任，把社会保障、养老、医疗等种种福利的获得以农民放弃农村宅基地为前提，是对政府自身的不负责任，是对农民宅基地权益的剥夺。

三、政策建议

（一）对要求进城落户农民放弃宅基地的政策做修正

一则可以最大限度保护农民的利益，二则也是促进城镇化健康发展的需要。

（二）宅基地无论如何处置，都坚持依法、自愿、有偿的原则

无论宅基地如何处置，都要在农民自愿、在保护和尊重农民宅基地用益物权的基础上，让进城落户的农民决定是否放弃宅基地及其上的住房，并设计一套规范的管理制度，不得强行收回或变更宅基地使用权。

（三）建立农民房屋财产和宅基地使用权登记制度

根据《物权法》登记生效原则，土地登记是物权变动的要件，是保护产权人合法权益的法律手段，也是维护和规范土地市场秩序的基础条件。可以借鉴城市房地产登记管理办法，建立农村房屋财产登记制度和登记体系，赋予农民具有法律效力的房屋产权证书，不登记不生效。同时，也需要加强宅基地登记确权发证工作，使宅基地使用权人的权利得到明确，这样可以使宅基地在流转、抵押、退出等处分中基础坚实，有效避免各种纷争。

（四）建立宅基地使用权流转制度

在现阶段，宅基地使用权的流转应连同其上的房屋一同流转，禁止宅基地使用权的单独流转；宅基地使用权的流转不得改变土地用途，仅限于居住使用，否则受相应用途管制措施的约束；宅基地使用权的流转不改变宅基地所有权的主体和性质；在农村社会保障体系完善时，可以考虑放开宅基地使用权的流通市场。同时，应规定非本集体成员（城镇居民或其他农民）成为宅基地使用权人后的权利和义务。可以规定，宅基地使用权人不得擅自改建和扩建继承和流转过来的房屋，买卖房屋只能卖给村集体和符合申请宅基地建房条件的本集体经济组织成员。当因为公共利益、村庄建设和旧村改造需要占用时，国家和村集体仅对房屋进行补偿，对新的“使用权人”使用的宅基地不予补偿，当继承的房屋灭失时，宅基地由村集体收回。

（五）建立宅基地有偿退出机制

对于一些愿意退出宅基地但又有后顾之忧的农户来说，可以由国家与地方政府提供补贴，相应获得宅基地使用权。农户退出宅基地使用权，获得补贴，或获得进入城镇购买经济适用房、公租房、保障性住房的优惠，以及获得城镇医疗、社保等的优惠等。国家与地方政府获得宅基地使用权，并不改变宅基地的农民集体所有权。同时，还应专项设立农村宅基地整治项目，建立宅基地储备平台，对闲置宅基地进行整治、复垦、置换等活动，将目前的宅基地换房等地方性活动纳入统一、有序、有政策可依的规范渠道。

（六）建立规范的农村房屋抵押制度

首先，农村房屋获得产权证，从形式上就把农村村民对房屋的所有权固定下来。其次，要规定农村房屋抵押的范围和条件。农村房屋抵押的范围应包括房屋所有权的抵押和宅基地使用权的抵押。再次，要制定具体的法律法规，包括抵押的程序、具体的登记、管理措施及相关的管理部门、抵押权实现的方式等。抵押权实现的方式可以包括原房屋所有人以租赁的方式继续租住房屋、折价、拍卖和变卖等。

（七）建立合理的宅基地增值收益分配机制

由于现行的宅基地使用权制度是无偿、无限期使用，宅基地使用权流转收益大都归宅基地使用人所有，但宅基地属于集体建设用地，集体作为土地的所有者，应当享有一部分土地收益。因此，基于农村宅基地使用权流转所得收益，应当在国家、集体、个人之间分配收益。但具体比例，应考虑各个地区实际情况，根据公平、效率原则，在广泛参与下制定。

（八）保障农民对宅基地整理节约出的建设用地享有一定收益权

要允许进城落户的农民有权继续享受集体财产权益。要建立农民对宅基地整理节约出来的建设用地享有一定收益的分享机制。对一些自愿放弃宅基地权利的农民，要探索建立宅基地用益物权的财产化实现机制和交易机制。对于那些在城市化进程中被动退出宅基地的农民，在补偿地上房屋损失的同时，要连带补偿宅基地的损失。对于村庄整理节约出来的建设用地，有关法律和政策应明确农民享有对节约出来的建设用地的收益权。

（九）完善退出宅基地农民的社会保障、就业机制

社会保障直接关系到进城农民的切身利益，是影响进城农民对城市归属感的重要因素。对于全部退出宅基地、承包地、林地的农民，要加大对这些“弱势群体”的扶持力度，全部纳入城镇社会保障体系，保障退出农民的社会保障的稳定性和可持续性，解除进城落户农民的后顾之忧，使他们安心落户。同时，将此类农民纳入城镇就业体系，且优先保障，并发展符合实际的产业，搭建农民进城就业平台，更好地促进农民进城稳定就业并安家落户，使他们有房住、有就业、有社保。

①宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。（162条）

第6篇：非农户口农村土地确权政策范文

关键词：宅基地；物权效率；市场配置；风险防范

中图分类号：DF512；F301.2　文献标识码：A　文章编号：1000-5242(2012)01-0035-06

收稿日期：2011-01-06

基金项目：国家社会科学基金项目“中国农村消费市场启而不动的机制研究”(09CJY071)阶段性成果

作者简介：吕军书(1963-)，男，新乡获嘉人，河南师范大学三农法律研究中心研究员。

宅基地使用权是物权法律体系中直接涉及农民权益的核心问题之一。随着工业化和城市化的迅速发展，人口向经济较发达地区聚集，农民进城就业现象逐渐增多，农宅长期闲置现象日趋严重，许多农村成了名副其实的“空心村”。据国土资源部信息中心调查统计，目前全国约有4亿亩宅基地，数量庞大，浪费惊人。国土资源部部长徐绍史最近撰文透露：我国农村居民点用地达24798万亩，人均用地214平方米，远远超过150平方米的国标上限。全国政协副主席厉无畏也说，现在宅基地的使用本身还存在很大的问题，土地的使用效率非常低。在物权效率维度下，当宅基地的所有权确定之后，紧接着必然是如何以最大的效率实现其价值的问题，否则所有权的确定将毫无意义。

探讨宅基地使用权的市场配置问题，也即宅基地的自由流转问题，这本是宅基地使用权物权化的重要特征，但在《物权法》起草过程中，法学界对此却存在严重分歧，主要的观点有三种：一种观点认为宅基地可以自由流转。如韩世远认为，允许宅基地转让和抵押，可以缓解农民贷款难的问题；有利于解决农房闲置，促进物尽其用；有利于改变城乡二元结构。另一种观点则主张禁止宅基地的流转。如孟勤国认为，目前的宅基地担负着社会保障的功能，允许其转让将可能使农户失去基本的生存条件；农民无偿取得宅基地是因其集体成员的身份，若流转给集体以外的人将不符合宅基地的管理规定；允许宅基地转让将会造成某些人多拿多占宅基地，造成耕地减少；银行并不愿将农户的宅基地作为抵押物。第三种观点是有限流转论。持这种观点的学者认为，由于现在很多农户存在多处宅基地，应当允许其在集体内部进行转让，这既体现了农户宅基地的交换价值，又使无地农户获得了宅基地，同时还节约了土地。现行《土地管理法》采纳了这种观点，《物权法》虽然最终没有突破《土地管理法》的规定，但为改革预留了空间。

目前，国内学者研究农村宅基地使用权流转问题的成果很多，也提出了许多建设性意见，但是用“物权效率原则”来探讨如何实现农村宅基地的合理利用及效益最大化的文章还很少见。鉴于此，笔者试图以物权效率原则为指导，研究和探讨实现农村宅基地的合理利用及效益最大化的路径，以期对该问题的研究有一个新的发展。笔者认为，在尊重农民意愿的基础上实行集中居住符合物权效率的原则，但对农民集中居住节约出来的宅基地要求复垦的政策提出质疑。从解决三农和保护农民利益的原则出发，为防止地方政府利用城乡建设用地增减挂钩的政策将农地置换到城市，应当慎用“复垦”政策，同时确认节约的宅基地性质属于建设用地，其所有权归原来的村集体，由集体将该宅基地的建设用地指标上市交易。政府的职责不是在土地上与民争利，而是要着力构建宅基地市场配置的运行机制和风险防范机制，防止农民任意将耕地转为宅基地。

一、物权的效率原则

在《物权法》的基本原则中，核心原则是效率原则。效率，也有人称之为效益，是指在相同的投入下如何获得最大的产出，即以最小的资源消耗取得同样或更好的效果。帕雷托效率原则认为，所谓效率就是说在不损害另外一个人利益的前提下，使至少一人的处境更好。效率是法律追求的价值目标之一，也是配置物权所应达到的目的之一。在全社会实现资源配置的最大效率是权利人的理想，这就产生了物权的效率问题。

所谓物权的效率原则，是指物权制度应当以提高物的利用效率，发挥物的最大效用和效益为制度安排的根本指导思想。物权效率原则作为物权制度的根本性原则和核心原则，具体体现在两个方面：一方面，对物的占有和支配的权利是物的效用发挥的基础；另一方面，对物的充分高效利用是物的效用发挥的最终目的。

《物权法》调整的是资源的配置问题，而资源是稀缺的和有限的，特别是本文探讨的土地资源，具有稀缺性，而《物权法》的根本宗旨是对有限的资源进行有效率的配置，并降低其交易成本。传统的物权法的原则只有物权法定、一物一权、物权公示和公信原则。2007年我国《物权法》制定后，各类物权法书籍又加上物权的平等保护原则，而物权的效率原则始终未被物权法教材和论著列入。其实，物权的效率原则是物权法的核心原则，物权法定、一物一权、物权公示和公信原则从根本上讲都是物权效率原则的体现。张文显教授指出，财产效率是财产的根本价值，它意味着财产价值的最大化。物权法或财产法的效率原则具体体现为四个基本原则：普遍性原则、排他性原则、流转性原则和稳定性原则。物权中的自物权是物的效益发挥的基础，自物权即所有权确定之后，如何使物的效用发挥最大的作用，也即物权的效率问题。而作为他物权的用益物权和担保物权体现的则是对物的最大效用的追求。因为用益物权和担保物权在物权社会化的今天，比所有权更加重要，它体现了物尽其用的指导思想，是物权效率的体现。正如我国《物权法》第2条所规定的，物权法既调整物的归属关系，也调整物的利用关系，而且现代各国物权法更注重物的利用。其具体表现在，物权法以物的利用为中心，这种利用既包括现实的支配(如用益物权)，也包括价值支配(如担保物权)。物权的价值支配使资源流向有效率的使用者成为必然。我国的《物权法》从总体上讲是顺应了物权效率发展的潮流，当然，由于种种原因，我国《物权法》在具体的物权制度安排上，还存在需要完善的地方。

二、现行农村宅基地物权的效率现状及成因分析

我国《物权法》第一次明确地规定了宅基地使用权属于物权，这无疑具有重要的意义。但现实中的宅基地使用权以社会福利和社会保障作为指导思想，以户为单位进行平等地分配为原则，注重公平，但却忽视了效率。宅基地使用权是用益物权的一

种，而用益物权是指对他人所有的动产和不动产占有、使用和收益的权利。根据党的十七届三中全会决定的要求，国家应完善农村宅基地制度，依法保护农户的宅基地用益物权。不过，我国《物权法》尽管规定了宅基地使用权的占有和使用权能，但却未明确这种用益物权的收益权能。马俊驹和余延满教授认为，宅基地使用权的内容是依法保有个人住宅、庭院和房前屋后的种植等对土地的占有、使用和收益的权利。但多数学者则认为，我国《物权法》只规定了宅基地物权人即农户享有占有和使用宅基地的权利，而对建设用地使用权却规定了权利人享有占有、使用和收益的权利，所以应当说宅基地使用权不包括收益权。也就是说，农户取得宅基地使用权只能用来建造自己的住宅，而不能用于生产经营，或收取孳息，不管是天然孳息还是法定孳息。在现实中，如果机械地照此理解，则于三农问题的解决并无实益，因为有的农户利用闲置的宅基地发展养殖业，有的农户利用自己的住宅发展旅游业，兴办家庭旅馆，搞农家乐，如果一概禁止，则必然与城乡一体化发展的大趋势背道而驰。因此，尽管《物权法》没有明确规定宅基地使用权的收益权能是有多种考虑的，但这毕竟是以权力管理法而不是以权利法作为立法宗旨的，只考虑到对宅基地管理的方便，而没有对这种土地上的民事权利进行规范，既与现实中宅基地的法律运作不相符合，又导致了宅基地使用权的效率低下，这都与设计这种物权时对其收益权能考虑的缺失有关。目前，我国农村宅基地使用权的效率状况令人担忧，具体表现在如下几个方面：

(一)宅基地闲置与浪费并存。在城市里，空间都可以成为物权的客体，建筑物区分所有权、空间地上权和地役权并被《物权法》所承认，这体现了物权的效率原则。反观农村，土地的抛荒、闲置和空心村比比皆是。宅基地权利人的收益权丧失是造成其闲置与浪费的重要原因之一。由于宅基地使用权中收益权和处分权的缺失，导致宅基地不能按照市场的要求进行资源的配置，造成土地资源的浪费。对此，在我国土地资源日益紧缺的情况下，应当说相关法律的“无为”难辞其咎。

(二)宅基地不能自由流转。自由流转是提高效率的重要条件。作为用益物权，通过流转获得收益，既是物权人的权利，又是物权效率原则的体现。国家立法虽未明确宅基地的收益权能，但却明确禁止宅基地的使用权人向城镇居民转让其使用权，理由是为了确保农民不致在无房时成为流民。但如果农民在自己的宅基地上建立了多层住宅，农户拥有建筑物所有权，那么农户能否在自己居住其中部分建筑的前提下将其他多余的部分出租或转让，对此，有关法律政策尚未涉及。

(三)宅基地不能抵押。三农问题的解决有赖于农村金融的发展，而农村金融要想发展，必须解决农民担保物的匮乏问题。土地承包权不能抵押，宅基地也不能抵押，农民的金融活动大大受限，绝大多数农民的财产主要是承包地和宅基地，但这两种“地”恰恰被法律禁止作为担保物。这两种“地”的交换价值得不到实现，虽说这些都是为了保障农民的基本生存，但一概禁止并不妥当，若农民有一处以上宅基地，则多余的宅基地理所当然地可以进行抵押。

(四)宅基地隐形交易带来的交易成本过高。我国《物权法》和《土地管理法》并未明文禁止宅基地的交易，但国务院和国土资源部的有关规定确认为城乡居民之间的宅基地交易是非法的和无效的。然而，由于种种原因和市场的需求，城乡居民之间的农房及宅基地的黑市交易却十分活跃。这就导致了房地产市场的混乱和无序，也使国家的税收和集体经济组织的应得收益被当事人规避。值得注意的是，一旦这种交易发生纠纷，人民法院则往往会以宅基地买卖违法为由宣告合同无效(事实上这类交易是否违反了法律和行政法规还存在商榷的余地)，2006年北京宋庄画家村诉案就是一典型案例。之所以说它是无效率的(甚至是负效率)，是因为宣告合同无效就是消灭了一项交易，这必然导致不必要的财产损失和浪费，比如双方在合同无效后要互相返还已经履行的财产并恢复原状，还可能要赔偿损失。这样不但缔约的目的未达到，而且还增加了上述费用和诉讼费、律师费等等。如果该农房和宅基地已经转手给第三人，则合同的无效还会影响到第三人的利益，引起更大的连锁反应。市场经济的本质是鼓励交易，只有这样才有效率，才会增加社会财富，而宅基地的隐易在现行政策下是无效率的，因为其交易成本过于高昂。

三、提高我国农村宅基地市场配置效率的法律路径

在尽快形成城乡一体化新格局的情形下，我们应当对旧的立法理念进行反思，果断摒弃宅基地立法上的以管理法作为指导思想的做法，统一到党的十七届三中全会决定上来，以还权赋能作为宅基地立法的指导思想，以物权效率为其核心，赋予农户宅基地使用权的收益和处分权能，并按照“同地、同权、同价”的原则，允许农户宅基地使用权流转，建立宅基地等城乡统一的建设用地市场，妥善处理宅基地流转的收益分配关系，保障宅基地所有权人和使用权人的合法权益。为此，我们需要对传统的宅基地制度进行重新审视，并进行制度创新，以有利于形成宅基地市场配置机制。

(一)关于农民集中居住。很多地方在城乡统筹发展中，在农村大拆大建，其基本出发点是集中资金和公共产品，在农村重点建设中心城镇和中心村，然后以“宅基地换住房”、“建设用地换股权”等优惠政策吸引农民向中心村集中。对此，李昌平教授认为，在农村实行集中居住有利于保护耕地。各地的农民集中居住至少可以节约一半左右的土地，如果将其复垦为耕地，全国可以增加上亿亩耕地。节约、集约化地使用宅基地，其实就是物权的效率问题。因为节约出来的宅基地其物权仍然应当是建设用地，建设用地的使用效率大大地提高了。集中居住是走向物权效率的重要一步，它对解决三农问题，加快城市化发展步伐具有重大意义：其一，宅基地的物权效率得到了提高。土地集约化利用，节约出来的土地首先是建设用地，其所有权仍然属于村集体，其次才能考虑复耕为耕地。对处于相对贫困中的农民来说，建设用地的效率和价值是耕地无法比拟的，如果我们能使农民获得节约出来的建设用地的所有权，即还权赋能，而不是将其置换到城市中去，由政府进行土地经营，那对农民的意义将是巨大的。其二，农民集中居住，有利于城乡公共服务的均等化，并能节约对农村的投资，从而加快城乡一体化进程。其三，农民集中居住，是农民改善生活条件和环境的又一次革命，并且，这样做政府和农户都需要大量的资金投入，这有利于刺激内需，拉动农村的消费市场。

(二)关于宅基地的原始取得。有人认为宅基地不能流转的重要原因之一是宅基地属于无偿取得，究其根源，是国家为了使农民能够安身立命而设置的社会保障性制度安排。因此，如果允许农民转让其宅基地，将损害宅基地所有权人即集体经济组织的权益，也势必埋下农民“流离失所”的隐患。宅基地使用权的设立是其能否进行市场配置的逻辑前提

和起点，如何对此进行制度安排和创新才更有效率，笔者认为：其一，宅基地的原始取得即用益物权的设立，源于我国农村宅基地的无偿取得制度，这也是一种无效率的制度安排。正是由于宅基地的取得是无偿的，所以农民会想方设法多申请、多占宅基地，村干部更是借机多占宅基地或从中捞取好处。这不但造成了宅基地分配的不公，而且还造成了土地的闲置和浪费。有学者批评道，能从宅基地使用权流转中受益的大多是有能力多占宅基地的乡村干部。与城市居民住房是通过市场化的有偿获得不同，农户宅基地的无偿划拨既不能控制宅基地的多占乱占，又使宅基地使用权的流转利益分配不公。但从物权法理上讲，宅基地使用权是用益物权，它是通过土地的所有权人即农村集体组织和使用权人即其成员为当事人达成的物权合同，到底是有偿还是无偿，应当由合同的双方当事人来协商解决。从物权效率的角度出发，其设立原则上应为有偿，例外时可以无偿。但如何确定宅基地使用权的对价，城市的房地产采取的是招、拍、挂，农户取得宅基地是否可以采取市场配置定价或评估作价的方式呢?法律地位不明的抽象的“集体”通过怎样的程序来决定其拥有所有权的宅基地的出让价格，这些都会对将来宅基地的市场配置产生重要影响，应当由法律做出原则性的规定。其二，宅基地原始取得的主体是否应当限于农村集体的成员，应该慎重。抛开宅基地继受取得是否可由城市居民享有不论，在原始取得上，目前是否具备放开城市居民也可向农村集体经济组织申请取得宅基地，这值得考虑。现行政策是为了解决农民的基本居住问题而采取宅基地取得的无偿性和身份性，体现的是国家对农民的基本生存权利的保护。如果突破这一界限，则相当于城市居民既享受城市居民的社保，又享受针对农民的社保优惠政策，这显然是不合理的，故此笔者主张在目前尚不宜放开宅基地原始取得的主体的身份性。况且在目前小产权房愈演愈烈，对此问题国家尚未解决的情况下，贸然放开宅基地的原始取得的身份条件，将会使问题更加难以解决。其三，宅基地行政审批制的存废值得商榷。宅基地使用权的设立是由土地的所有权人和使用权人通过物权合同形成的用益物权。从效率上讲，物权的设立如果是不动产的，一般应采用法律行为+登记的方式。我国现行法律采用的既不是法律行为制，也非登记制，而是行政审批制。有学者认为，既然用益物权是所有权人和农户的物权合同，则其设立属于所有权人行使所有权的民事行为，应当由双方当事人协商确定，国家机关进行审批，既非所有权人的审批，又非行政许可的法定事项，由其审批，必然使所有权人的主体地位被架空，其利益受到侵害，等于否定了集体土地所有权。但是，应当看到，由于宅基地的取得是无偿的，而集体的抽象地位又使其村干部容易借机多占宅基地。所有权人本身的制度缺陷导致宅基地分配不公，更可能导致耕地的大量流失，使宅基地的运作背离国家对其设立的初衷，因此，在此过分强调宅基地设立的私法性质目前还不现实。特别是宅基地的面积、费用、期限等，若任由乡村自治，各地必然自行其是，所以目前由国家审批是有必要的，但同时如何防止审批出现异化，并保障集体土地的所有权，是修改法律时应当考虑的问题。笔者认为，为防止宅基地的审批出现异化，行政权的干预应重点放在对村镇的宅基地进行规划和对乡村干部划拨宅基地进行监督上。其四，宅基地使用权的登记、发证制度应当创新。宅基地属于不动产，其市场配置应当采取法律行为+登记的公示形式。从节约成本的角度出发，我国现阶段并未采取登记要件主义的公示方法，而是采取了登记对抗主义，这是有效率的，但一旦进行流转和市场配置，不进行登记发证又会带来一系列的问题，有必要改采登记要件主义。因此，现阶段要加快宅基地的确权、登记和发证工作。

(三)关于宅基地使用权的期限。对宅基地进行市场配置，必然要解决宅基地使用权的无期限问题。现行《土地管理法》并未规定宅基地的使用期限，宅基地是以户为单位申请的，当其中一名家庭成员死亡或迁出时，村集体自然不能收回其宅基地。而当该户成员全部死亡或迁出时，其继承人可以继承住房及宅基地。从法律上讲，作为用益物权应当是有期限的，不能永久存续，否则与自物权(即所有权)无异，会使所有权成为空壳。而宅基地的市场配置要求界定其使用期限，就像城市房地产中的土地使用权有70年的使用期一样，虽然到期可以自动延长，但其本身是有期限的。有学者认为，宅基地的无期性是为了保护农民的基本生存问题，如果规定了期限，将不利于农民的生存保障和农村的社会稳定，且宅基地具有社会福利的性质，也不应当设定期限。笔者认为，有无期限与生存保障和福利并无必然的联系。城市居民住房中的土地使用权有70年的期限，城市居民在购房时都知道这个70年的“大限”，但并未引起恐慌或社会稳定问题，况且我们还可以采用到期自动延期的做法。还有学者认为，宅基地使用有无期限，期限多长，应由所有权人和使用权人协商解决。从民法上讲这是有道理的，但在当前农村村民自治尚无法摆脱乡村干部自治的情况下，法律直接进行规范也是可行的，就像土地承包的年限，国家并未授权农地的所有权人和农户直接约定土地承包期限，而是由法律来规定。在现实中，很多乡村并未按照国家法律规定的期限来执行，而是自己另搞一套，这从民法的意思自治原则讲是合理的，但却与国家法律相背。因此，本着“同地、同权”的原则，笔者建议在修改《土地法》时应与城镇一样，将农村宅基地的使用期限规定为70年，到期可以自动续期，至于是否有偿，由所有权人自己决定。如果宅基地的买受人是城市居民或其他村集体的成员，其宅基地的使用期限要从70年中减去原宅基地使用权人已经使用的期限，且转让给非本集体成员的宅基地到期的，虽可续期，但集体经济组织可以决定宅基地续期的使用费。

(四)关于宅基地的去身份化。目前，宅基地进行市场配置其最大的障碍在于宅基地的身份性，去身份化是大势所趋，但这应是一个渐进的过程。首先，在宅基地的原始取得上我们应坚持身份性，非集体经济组织的成员一般不能原始取得宅基地。如果允许本集体经济组织以外的居民申请宅基地，或者统一按照市场方式对社会全体成员公开有偿出让，则即使赋予本集体成员优先购买权，也难以抗衡资金实力雄厚的城市居民庞大的投机或投资性购房需求，最后农民的利益还是会受到损害。其次，农村集体经济组织的成员权(即身份权)要逐步与直接占有和利用集体土地相脱钩，然后最终割断集体成员与集体土地的直接联系，使土地使用权社会化，使宅基地实现完全的市场配置。

(五)关于农户宅基地的退出机制。由于宅基地取得的无偿性，导致了农村宅基地“只进不出”现象严重，“农户宅基地退出机制”缺乏，严重降低了宅基地的使用效率。因此，对于农村村民转为城市居民、迁移户籍入城经商务工，以及不在原籍居住的，政府应采取切实有效的措施，在法律允许的范围内，鼓励

农民自愿、有偿地退出空闲宅基地和住宅，并通过土地整理、旧村改造等形式逐步加以盘活利用。其一，迁出。我国《农村土地承包法》规定，承包期内，农户举家迁入城镇的，转为非农业户口的，应当交回承包地。以此看来，农户既然要交回承包地，也完全可以交回宅基地，但宅基地上有建筑的，应当予以补偿。现在各地在户籍制度改革时多采取宅基地换房的政策，而且有的地方如重庆还给予农户一定时间的犹豫期。其二，流转。允许宅基地使用权进行流转，既是宅基地按照市场方式进行配置的主要特征，和实现农户宅基地退出机制正常化的主要表现形式，也是宅基地制度改革的最终目标。其三，所有权人收回。对长期闲置、农户成员全部死亡又无人继承的、超标准占有的宅基地等，所有权人有权收回。一户多宅的，对其中合法的部分，应当在予以合理补偿后收回。农户宅基地的退出还涉及收益分配问题，由于笔者已经在其他文章中阐述，在此不再赘述。

(六)关于宅基地使用权的转换。宅基地使用权的转换是指宅基地使用权发生物权形态的变更，如被国家征收，转变为国家土地所有权；又如，宅基地被复耕为耕地。这其实是一种特殊的流转，也是提高其使用效率的表现形式之一，但在转换中容易出现侵农、害农的情况，应当予以立法控制。其一，宅基地征收。按照《物权法》，对宅基地征收时，除了另行分配给农户宅基地外，还应当对农户的房产等地上附着物进行市场补偿。但是，对宅基地的补偿不能与耕地相同。征收也是一种有效率的转换方式，但由于土地的所有权人和使用权人同时丧失了物权，而且补偿可能较低，这很可能造成对国家有效率而对农户无效益的情况。其二，宅基地复垦。党的十七届三中全会决定指出，农村宅基地和村庄整理所节约的土地，要首先复垦为耕地，调剂为建设用地的，应当优先满足集体建设用地。但这个政策(包括城乡建设用地增减挂钩政策)在现实执行中出现了偏差，一些地方政府将节约的土地自己进行经营，将其置换为城市建设用地，侵害了农民的利益。其三，宅基地转为集体建设用地。宅基地是建设用地，宅基地使用权属于建设用地使用权，因此，农户集中居住节约的宅基地，从性质上说，是建设用地而不是耕地；从所有权上说，它属于村集体的而非政府的；从使用权上说，它属于农民所有而不是国家所有。农村集体土地所有权如果只是农民对集体土地具有耕作的权利(其实更像是农民为保障国家粮食安全而履行的耕种义务)，而建设用地只能由政府征收耕地，则农民永远是被剥夺的对象。因此，从保护农民利益，使农民分享城市化的成果这个角度来讲，国家不能强行将节约的宅基地转为耕地，因为耕地和建设用地对农民而言其效益有很大不同。今后工业化和城市化使用土地应该尽量从宅基地整治节约出来的土地中安排(可以通过城乡统一的建设用地市场)，不足的再征用耕地。这样，宅基地转为建设用地，既有效率，又保护了农民的利益。现在的问题是，《物权法》只承认了宅基地使用权名义上的物权属性(其实仅仅是居住的权利)，并未认可集体建设用地的物权性质，这非常不利于保护农民的合法权益。因为集体建设用地使用权不被《物权法》认可，就不能光明正大地合法流转，只能隐形交易，而隐形交易效率较低，不利于农民利益的保护。

四、农村宅基地市场配置风险的防范

物权效率作为我国物权制度的根本原则和核心原则，贯穿于《物权法》的全部，对物权制度具有直接的法律意义。认为，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。人们对物权效益最大化的追求正是促进社会财富增长的原动力。现代物权制度的建立，成为人们追求和提高物权效益的有效机制。在这种动力机制驱动下，政府和农户千方百计地去追求宅基地市场的有效配置，以获得宅基地效用的最大化。当然，我国农村宅基地的市场配置是一个循序渐进的过程，是一个正在探索中的新事物，因此，在和谐社会建设的大背景下，要把控制和防范宅基地市场配置风险放在重要位置。

第一，要防范宅基地抵押的风险。为防止农户抵押农房后无法偿还贷款而被执行宅基地所带来的农民变成流民的风险，金融机构应当认真审查农户以农房抵押贷款的条件，比如农户应当有两处以上宅基地，或拥有多层住房，或在他处如城市有住宅等，要严格审查抵押条件，待条件具备后方可放贷。