农村土地使用制度精选(九篇)

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第1篇：农村土地使用制度范文

(一)失地农民的数量

我国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和经济发达地区。国家统计局2003年在全国开展了失地农民的调查，调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2942户。在这2942户中，人均耕地在0.3亩以上的有442户，约占调查总户数的15%；人均耕地不足0.3亩的有1237户，约占42%，完全丧失耕地的有1263户，约占43%。

目前，中国非农建设占用耕地每年约250万-300万亩，如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民变成失地农民。1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，多数研究者估计，至少有3400万农民完全失去土地或部分失去土地。

这里讲的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，但地方政府违规征占土地屡禁不止。据卫星遥感资料，违规用地数量一般占用地总量的20%-30%以上。许多专家估计，目前失地或部分失地农民的数量可能达4000万-5000万人。如果违规用地得不到控制失地农民还要大大增加。

(二)我国失地农民主要集中在大中城市的郊区，在一些经济发达地区失地农民人数也较多

近20年来，上海市共征用、使用土地约144万亩，失地农民的总数已超过百万。1993年以来，北京市失地农民累计达33万。浙江省绍兴县被征地农民占农村人口的28.2%。

二、失地农民的就业和生活状况

(一)在计划经济时期，对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由企业自行安置征地农业人员，但已安置的征地劳动力相当一部分实际处于失业状态。

上个世纪90年代中期以来，一些企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，上海市已安置进各单位的征地劳动力中，有近30%的人实际处于离岗状态。北京丰台区卢沟桥乡太平桥村，1993年土地被征用时，实行招工安置的有1100余人，从目前情况看，除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他获得就业安置人员90%以上都已下岗、失业。

(二)90年代以后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境

随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场也发生了变化，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目的越来越多。这类项目单位没有能力安置征地农民，“谁征地、谁安置”的原则已经难以执行，各地开始探索新的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。这种安置方式被称为货币补偿。按政策规定，凡采取这一方式安置者可以领取1.5万-3万元不等的一次性补助费。自谋职业这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的欢迎。上海市先后共有8.32万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地安置劳动力总量近1／4。从全国来看，在近几年各地审批的建设用地项目中，采用货币补偿办法的占90%以上。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位，目前相当一部分处于失业和半失业状态。无锡市失地农民中处于劳动年龄段的有21.07万人，其中有固定工作的占59.7%，没有工作或只有临时工作的占40.3%。

调查表明，2942个失地农户共有7187名劳动力，其中征地时安置就业的仅约占劳动力总数的2.7%；外出务工的约占24.8%；经营二、三产业的约占27.3%；从事农业的约占25.2%；赋闲在家的约占20%。

(三)征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍

土地被征用后，多数离城镇较近的农户，收入不同程度地有所增长，主要得益于有较多外出务工机会。有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业，生活稳定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的现象却相当普遍。收入减少的农产，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动外，基本没有其他的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。湖北的调查户中约有56%的农产收入水平下降。河南开封县调查户中有83%收入水平下降。福建调查户的生活水平下降幅度约为17%。陕西下降了16%。广西下降了5%。江苏调查户中生活水平下降的农产约占33%。

三、失地农民的社会保障

(一)实行货币补偿后，失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低

在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的不到1／3，而医疗保险和失业保险的参保率更低。无锡市失地农民参加各种养老保险的仅占失地农民总数的15%。

(二)一些经济发达地区和大中城市为解决失地农民的生活保障问题进行了探索

浙江省在全国率先建立失地农民社会保障，被征地农民通过参加基本生活保障、养老保险等方式，已有52万人纳入社会保障范围，其中符合条件的15万已按月领取。浙江省做法可归纳为三类：一是生活保障型。定位在最低生活保障与基本养老保险之间。实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，如金华市个人缴费标准分别为3.6万元、3.3万元、3万元、1.6万元四档，相应的月均待遇标准分别为220元、180元、140元、105元；保障资金由个人、所在村和政府共同出资。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险。此种方法嘉兴市市区已实行9年，将被征地人员所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险。三是社会保险与生活保障结合型。办法是：退休年龄段实行基本生活保障；劳动年龄段参加城镇职工基本养老保险；未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费。

以上三种做法各有特点。社会保险与生活保障结合型优点突出，既可缓冲近期矛盾，对相对较少的超劳动年龄段人群专设生活保障予以解决；又着眼长远对接，对较多的劳动年龄段人群按统一制度纳入城镇社保体系，还有利于减轻政府“托底”负担和实现基金收支平衡。

(三)失地农民无法享受与城市居民同样的社会保障

从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城乡社会稳定。

四、解决失地农民问题的建议

失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正的原因是我国土地征用制度存在重大缺陷。现在土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有使农民富裕，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。

从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，妥善的安置。

(一)严格控制农业用地转为非农业用途

中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降低至最低警戒水平以下，即满足未来人口高峰时16亿人口的粮食需求所需的耕地数量。这个耕地总量估计为1.067亿公顷。2001年，全国1.27亿公顷的耕地中有1.089亿公顷被确定为“基本农田”。“基本农田”是指国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。这些基本农田未经国务院批准，禁止转为他用。但是，地方政府采取了许多变通性办法，如分批次化整为零审批，耕地异地平衡，买卖非农用地指标等等，致使中央政府提出的耕地保护制度的政策难以落到实处。

(二)以保障农民权益为核心改革征地制度

一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。现有的土地产权划分为城市土地(国有、不同租期的长期租用)和农村土地(集体所有、通常为30年的承包合同)。集体的土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。因此，集体所有和国有土地的法律权利不同。从法律上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过程，而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。

我国现行法律中所说的“集体所有”，就是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织。农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但并不能按份分割农地的所有权。“集体产权”的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊：谁真正拥有土地，实际上并不明晰。在这种情况下，土地在农民不知情时被村干部出卖。要推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权。

二是保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。在多数国家和地区，工商业等营利性用地只能通过购买获得。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。政府只有为“公共目的”才动用强制性的征地权。由于对“公共目的”的解释的不确定性，在我国存在对土地征用权的滥用。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。

三是对农民给予公平的补偿。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物(土地改良物)补偿及其他补偿。各国土地征用补偿的标准并不一致，有的是按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准；有的是按裁定价格补偿，即按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿；有的则是按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。

四是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。

(三)允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转

根据现行法规，农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。要修改相应的法律法规，只要符合土地利用规划，只要在严格的土地用途管制控制之上，应该通过开发商和土地所有者进行平等的谈判，让土地所有者——农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法、参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。

(四)广开渠道促进失地农民就业

一是建立健全失地农民再就业培训机制。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产。失地农民申请个体工商经营，在一定年限内享受城镇下岗工人的税费待遇等。

二是建立留地安置制度。由村民组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。对于城郊的农民而言，出租房屋已经成为他们一个稳定的收入来源，这是他们维持生计的重要途径。在香港，对“原住民”有特别的给予宅基地的政策，出租房屋也是他们的主要收入之一。在国内，也有这一类的政策。南京、成都的标准是给每人无偿提供35平方米，银川是每户100平方米。除此之外还允许被安置农民按建筑成本多购买一定面积的房屋。杭州在制定对失地农民的政策中规定，除了考虑住房，还特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。有条件的可建设一户两套(人均40—50平方米建筑面积)的新农村公寓，既解决农民的住房问题，又能为其提供出租房，增加生活来源。“撤村建居”的，应明确农民自建房享有城市居民自购房的同等权利，获得相应房屋产权证，允许进入市场交易。

(五)建立失地农民社会安全网

第2篇：农村土地使用制度范文

关键词:土地;制度;城乡一体化;耦合

十七届三中全会提出要统筹城乡社会经济发展,吹响了土地二次改革的号角。要实现城乡一体化,最需要发展的是农村,基础则在于土地,土地问题核心又集中在土地制度。通过对城乡土地制度的差异和一致性研究,尝试解决城乡一体化进程中土地制度的统一性问题。

一、土地制度

土地制度,一般是指土地所有、使用和管理的土地经济制度及相应的法权制度。土地经济制度是其法权制度形成的基础,决定着法权制度,法权制度又具有反映、确认、保护、规范和强化经济制度的功能。

土地经济制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地收益分配制度、土地规划制度和土地管理制度等。在土地法权制度中,土地产权是一个核心问题,土地归谁所有决定了这个社会土地制度的性质,土地制度对于土地利用的约束往往表现为产权的约束。

二、土地制度的构成、差别及其缺陷

农村和城市分别采用不同的土地制度,是造成城乡二元结构分离的部分原因。我国宪法和土地管理法都规定了现行土地制度的性质、形式、范围以及土地的使用和管理。

(一)土地所有制

城市土地采用国家所有制,所有权由国家代表全体人民行使,具体又由国务院代表国家行使。而农村土地采用农民集体所有形式,但所有权主体并不明确,存在着虚置的现象。

土地的国家所有和集体所有基本上禁止了土地所有权的让渡,仅存在土地征收一种情况。

(二)土地使用制度

城市土地使用权地获取主要采用招拍挂形式,农村土地使用权流转也有多种形式。据广东省农业厅专题调研表明,农村土地使用权流转的形式多种多样,归纳起来主要有入股、出租、转包、转让和互换5种基本形式,所占比例分别为35.9%、29.5%、23.4%、3.0%、2.6%。

农村土地使用权流转的市场化程度不高,流转不顺畅,其中还存在着很多问题。在农村,国家严格限制土地非农化,城市土地满足不了用地需求时,却又可以征收农村土地,形成了中国特色的土地征用制度。但是在程序、用途、补偿标准、短期和长期收益方面,农民处于十分弱势的地位。政府以土地的补偿价格买断了土地的所有权,收益不对等,因而导致社会矛盾不断。

(三)土地管理制度

我国在1986年,确立了城乡土地统一管理体制,切实有效地管理土地。但是城市、农村土地在制度方面仍未理顺关系,城市要发展,要建设,就采用圈占耕地等手段,这样农村土地其实就是城市土地的“后备军”,随时等候改变性质,政府认为哪里需要发展用地征用就行了。在现行的土地管理体制中,土地供应与需求之间关系是颠倒的,即供给服从需求,实质上是一种“保障需求”的体制。土地部门没有独立性,上下级土地管理部门之间也只存在业务指导关系。

三、土地制度的耦合及对策建议

城乡一体化的实现,是一个漫长的过程,需要制度来保证,特别是涉及到土地使用问题。

(一)土地所有制的耦合

1、土地国有、私有制的弊端。目前并不适合将土地完全私有或国有,政府需保证土地供应持续与长期稳定。因为土地的国有或者私有都将给社会带来巨大的变革和挑战。首先,土地国有,势必会花大量资本从农民手中赎回土地所有权,政府目前还没有这个经济实力。收归国有,农民心里也接受不了,一旦宣布国有,会在农民心里引起巨大恐慌,对土地的预期更加保守。再次,国家所有需要在农村确定人,因土地用途不同,关系的交易成本也会不同,可能发生很高的成本,造成效率损失。实行土地国有化后,设想通过强化土地的使用权来使国家所有权“名义化”,借此创造产权效率,似乎有道理,但是,集体产权也可以名义化且制度操作成本可能更低。农村土地也不能采取私有制,这是与中国的社会基本制度相违背的。但如果采取城市土地国有,农村土地私有,就可能出现大规模的“城市居民农民化”现象。

2、所有制采用。目前的“土地所有双轨制”可以保留,即城市采用国家所有,而农村采用集体所有。但是集体所有应该明确所有权主体,使其所有权的意识不断加强,在此基础上加强国家控制,强化土地国有属性。关于农村土地所有权主体问题:废除“三级所有,队为基础”的所有制模式,只保留村民小组的土地所有权,明确其土地所有权的主体地位。一方面,农村土地都由村民小组管理,土地调整也都由村民小组主持,其管理深入人心。另一方面,村民小组作为国家政权的触角,受上级政府的控制,通常不会乱建滥用。这一点看也方便政府从实际上加强农村土地的国有性质,强化对土地的控制。一句话可以概括,即“明确主体地位,强化其国家所有属性。”

3、土地所有制的耦合。将城乡土地纳入同一个土地所有体系,不需严格区分,城乡土地才有可能做到“同地、同价、同权”。要做到这一点,可废除土地征用制度,这是有原因的。土地一经征用,即为国家所有,农民与土地最终使用者之间没有直接联系。这使得农民以及他们所组成的“集体”不能与土地的最终使用者直接进行交易,一开始就剥夺了农民的交易权。农民丧失对土地的占用支配权,得到很少的补偿,更加严重的是,失去了从土地上得到收益的可能,没有享有未来收益的权益。宅基地,就其性质来说,是建设用地还有农村集体所有制企业所占用的土地,可见,从实际使用来说,农村有建设用地。废除土地征用制度这一思路,来源于建设用地的所有权主体并不是非得政府,农村集体也可以作为建设用地所有权主体。政府已着手解决这个问题,广东省走在改革前列,几年前就了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,为集体建设用地提供法律依据,打破了“非经政府征地,任何农地不得非法转为非农用途”的桎梏。农村土地的所有主体仍是村民小组,其国有属性得到了加强。村民小组作为集体所有主体,直接参入土地开发建设,享受土地增值带来的收益,这些收益中的大部分在成员内部进行分配。

4、城乡所有土地耦合的具体措施。“土地所有双轨制”必然导致在一体化方面难以耦合,有若干建议保证城乡土地制度相容。首先明确集体主体地位,加强土地国有属性,将城市和农村土地纳入统一的城乡土地体系。其次城乡土地统一规划和调整。城乡土地应该进行规划,并且这种规划应考虑农村概念,将城市和农村仅作为地理概念,而不是以前那种行政概念。再次解除对农村土地资产属性的限制。此举可以使农村土地具有市场属性,将释放出巨大的土地财富。

5、典例分析――广佛同城化。同城化是今后城市发展的一个方向,广州、佛山走在了前列,武汉、孝感紧随其后。在同城化过程中,要解决两城之间棘手的土地问题。一个思路是:广州和佛山可以考虑将城市之间的土地不改变权属主体,淡化所有权。按照两城统一发展的思路,携手制定土地利用规划,对交界处的土地进行开发利用。这样的土地利用模式可以概括为:政府推动,村民小组参入,多方投资。村民小组参入,而不是将村民小组排除在决策和收益之外。农村土地和城市土地一样“同地、同价、同权”,采用市场化方式运作,统筹城乡土地。

(二)土地使用制的耦合

1、土地使用制的耦合思路。城乡土地使用处于不同的体系,城市土地使用的市场化程度比较高,农村土地使用的市场化才刚刚开始建立。农村土地可以和城市土地采用相同的土地使用制,市场化运作。农村土地在纳入城乡统一体系后,类似城市规划中某地块规定其使用性质、面积、建筑密度和容积率等要素。这样农村土地就可以采用招拍挂的形式来交易,土地的资产属性就可以释放。

2、土地使用制的耦合方式。农村土地与城市土地有区别,农村有宅基地,城市则没有,城市采用统一开发建设的方式提供住房。关于宅基地问题,从土地节约集约利用方面考虑,并不值得提倡。农村应该考虑建设乡村公寓,这种思路和城市住房建设思路一致,只不过这种公寓应该从保障方面来考虑,而不是发展商品住房。农村土地基本上与开发建设是绝缘的,但是随着经济社会的发展,城市化进程的加快,再把农村土地排除在市场之外,是不现实的。农村土地应与城市土地接轨,农村建设用地即集体非农建设用地可参考城市土地制定基准地价标准。农村建设用地也可以按照使用类型分为住宅、商业和工业用地,针对不同的类型,采用不同的出让方式。针对住宅用地,采用保障住房的基本思路,而工业、商业用地则可以市场化运作,使用招拍挂方式出让土地。在出让土地时,也不需要一次性付清所有地价款,而是采取年租制的形式付款,分年在有限期内缴清,一是减轻开发商压力,二是防止发生政府短视行为。

3、土地使用制耦合保障措施。在建立一套与城市土地相容的农村土地制度方面,政府有很大空间可以发挥。首先在加强农村土地国有的基础上,一并延长土地使用期限,相当于一种“永佃权”,使农民对土地预期保持稳定。其次建立畅通的土地使用权流转机制。不仅包括在农户之间的流转,也包括在村民小组集体与外面的企业、个人、组织之间的流转。可以建立中介制度,设立农村土地招标公司,统一经营农村土地流转。再次对农村土地分等定级,使农村土地保持稳定,真正做到与城市土地“同地、同权、同价”。最后农民不仅能从流转中得到短期收益,还能得到长期收益。农村集体和农民应作为土地利用的重要参入方,分享土地开发建设的长期收益。

(三)土地管理制度耦合关系

城乡土地管理制度已经实行了一段时间,耦合上相对来说比较简单,但是土地管理制度方面也存在着一些比较突出的问题。第一,难以实施符合中国国情的土地供应政策。第二,土地部门对其他非土地部门土地利用行为缺乏应有的制约。第三,不健全的土地资产管理体制,促使一些地方竞相低价卖地,导致国有资产大量流失。第四,“块块为主”土地管理体制阻碍了形成统一有序的土地市场。第五,农村集体土地管理放任自流,缺乏有效的监督管理。

怎样才能使游离于土地管理制度之外的农村土地能够得到很好的管理?首先构建统一的规划管理制度,农村土地也应该规划。其次建立公平有效的收益分配制度,各参入方都能从土地中得到实惠,彻底改变以往对农民掠夺式的征用。

四、结论

城乡土地市场之间有很大差别,给城乡一体化进程带来巨大问题,但这主要是由中国现行的土地制度决定的,是可以改变的。

目前形势下,要实现农村土地制度的完全私有化是不现实的,最好的途径就是在保留农村土地集体所有的基础上,强化其国有属性,并且在法律许可的大框架下对土地使用制度变革。

参考文献:

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第3篇：农村土地使用制度范文

[关键词]农村土地 流转模式 创新 问题

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）47-0232-02

一、农村土地流转模式创新的形式

（一）土地互换

土地互换，是指农村集体经济组织承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于自己的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。

（二）土地出租

土地出租，是指农民将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给大户、业主或者企业法人等承租方从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责，分年度以实物或货币的形式支付土地经营权租金。

（三）土地入股

入股，是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业生产合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

（四）土地转包

转包，是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定权利和义务。

（五）宅基地换住房，承包地换社保

宅基地换住房，承包地换社保是指农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。

二、农村土地流转模式创新存在的主要问题

（一）耕地保护形势严峻，部分模式创新改变农村土地用途

严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心。但土地流转中出现的情况令人担忧：首先，农村土地流转改变用途，非农化、非粮化现象明显。其次，农村土地用途管制主体缺位、流转机制缺陷。

（二）土地流转中农民利益诉求难以得到充分保证

土地流转过程中，农民利益诉求难以得到充分保证，侵权现象严重，主要表现为：一是土地流转违背农民意愿。二是土地流转定价不合理。三是农民土地流转收益不稳定。四是流转土地改变用途，影响农民生计。

（三）难以控制规模经营的不确定性风险

土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要表现在：一是自然灾害。水灾、旱灾等给农业生产带来了巨大的损失，且呈逐年增加态势。二是市场供求变化的价格风险。在市场经济条件下，生产者之间、生产者和消费者之间均存在竞争，农产品的供求关系难以始终处于均衡状态，导致农产品市场价格的波动，由此引发一系列的风险。三是农业生产资料价格大幅上涨增加了农业生产成本，获利空间有限。四是规模经营的契约风险。

（四） 土地流转的金融支持力度不够

土地流转的金融支持力度不够，农业融资难的问题，已成为制约农业、农村发展的重要因素。一是农村金融发展滞后，服务不足。二是农业融资保障不足。三是农村保险发展滞后，保险公司推广涉农保险积极性不够。四是农村社保体系还不健全，广大农户仍然不愿意放弃土地承包经营权。

三、促进农村土地流转模式创新的措施与对策

（一）规范农村土地流转用途管制

首先，创新耕地保护机制，落实耕地保护责任。耕地保护机制包括规划机制、行政机制和市场机制等。其次，适度放宽农村土地的农业用途管制。鼓励农村土地流转经营主体参与农村废弃建设用地的复垦工作。再次，统筹城乡土地利用、开发整理规划，提高农村建设用地节约集约利用水平。最后，严格耕地保护的领导责任追究制度。

（二）完善农村土地产权管理制度

首先，尊重法律赋予农民的土地权利，尊重农民土地流转意愿，发挥广大农民的主体作用。其次，保障农民土地流转的经济收益，创造条件让农民拥有更多的财产性收入。再次，做好农村土地确权、登记、颁证工作，以法律形式明确农村土地产权主体，赋予农民更大的土地物权。最后，赋予农民享有农村土地的经济所有权，并不是单纯的土地国有化，农户享有土地的经济所有权通过实际的农业生产经营来实现。

（三）推动农村土地流转的机制创新

首先，推动农村土地流转市场化。引导农村土地进入市场，依法、自愿、有偿的流转，在市场机制和政府宏观调控的共同作用下，实现农地自愿合理配置。农村土地流转应由两个部分组成：一是农村土地所有权流转；二是农村土地使用权流转。农村土地使用权流转包括一级土地使用权流转和二级土地使用权流转。一级土地使用权流转是村民委员会依法将土地使用权出让或出租给农户和其他农业生产单位的交易关系。二级土地使用权流转即土地使用权转让或转租市场。其次，推动农村土地流转的多元化。在保证农村土地承包经营权和收益权的前提下，因地制宜，允许农民既可以采取转包、出租、互换、转让等多种方式进行农村土地流转，也可以根据流转双方的实际需要，采取现行法律没有明确禁止的方式进行农村土地流转试验。鼓励农户以土地承包经营权入股的方式参与农村土地流转和农业企业的经营。再次，农村土地承包户既可以自己直接进行农村土地流转，也可以委托所在村集体经济组织、中介组织和其他第三方进行流转。对于委托流转的，承包方必须出具书面委托书，并明确委托的事项、期限和权限等。最后，建立健全农村土地流转服务中心的工作和监管制度。

（四）完善农村土地流转保障体系

首先，完善农村社会保障体系，促进农民土地保障转向社会保障。加大政府对农村社会保障的投入力度，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距，完善农村最低生活保障和农村合作医疗制度，逐步建立农村养老保险，适当提高参保人员缴费水平，拓宽农村社会保障筹资渠道，健全被征地农民养老保障问题，减少“种田无地，就业无岗、低保无份”的阶层产生，政府应从土地出让金中安排一定比例，通过“以土地换保障”的形式建立农村养老保险基金。其次，建立现代农村金融体系。放宽农村金融准入政策，加大对农村金融发展的政策支持力度，推动村镇银行的发展；拓宽融资渠道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村；规范和引导民间信贷担保机制，扩大农村担保物范围；建立以政策性保险为主的农业保险体系，建立农业再保险和巨灾风险分散机制；加强农产品期货市场建设，降低农产品市场风险。最后，发展农村土地流转的服务体系。健全街镇或农业区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构；加强农村土地流转的登记制度建设，规范土地流转合同文本，建立农村土地承包和流转的仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷。

第4篇：农村土地使用制度范文

关键词:农村;土地金融;土地制度改革;土地产权;土地抵押权

中图分类号:F321.1　文献标志码:A　文章编号:1673-291x(2010)03-0032-02

引言

建设社会主义新农村是党和国家的重大战略,也是农民分享发展成果的重要途径。新农村建设需要大量的金融支持,然而,随着新农村建设的深入发展,“农民信贷难”的状况并没有得到根本的改变,这在一定程度上阻碍了农村经济的发展。如何突破“信贷难”的难关,使农村的金融市场活跃起来,成为发展新农村的需要解决的重要问题。土地作为农民最稳定的经济来源,农村土地金融逐渐成为国内学者研究的热点。很多学者和工作在金融行业第一线的工作人员从金融发展的行业角度对发展农村土地金融业务的机构与具体运作方案作出有意探索。农村土地金融业务的发展离不开土地制度的支撑,中国的土地制度是阻碍农村土地金融发展的根本原因,本文将对土地制度是如何影响农村土地金融发展的作出了详细论述,最后,对中国现行的土地制度改革进行总结。

一、中国农村土地金融发展情况

(一)中国农村土地金融发展现状

在中国构建社会主义新农村的大背景下,中国银行业监督管理委员会于2006年12月20日了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台和实施,虽然放宽了农村金融机构的市场准入制度,一定程度上活跃了农村金融的发展。但农村的土地金融问题仍没有得到很好的解决,也不是金融机构单方面的问题。仍存在着农村贷款新“三难”:第一,“难”在农村保险不到位。第二,“难”在农村抵押担保体系不健全。第三,“难”在信用环境建设不完善。农村征信体系建设尚未起步,在农户信用等级评定上缺乏有公信力的社会信用评价指标。

据国务院发展研究中心2005年对全国29个省(自治区、直辖市)的1962户农户的抽样调查显示,63%的农户有借款需求,实际发生过借款行为的农户占样本的51%。在有借款经历的农户中,通过亲戚朋友借款的占58%,从农信社获得贷款的仅占37%。据调研推算。目前大约仅25%的农户能够从正规农村金融机构获得信贷支持。并且农信社贷款以短期贷款为主,短期贷款占当年贷款余额的比重都在60%左右;对农户和乡村企业调查中也反映,大部分农户和企业贷款都是短期贷款,贷款期限在10～12个月。这些事实和数据说明了中国农村金融发展迟缓、困难重重。

(二)存在问题一从土地制度着手

1.土地产权残缺。所谓土地产权是指存在于土地之中的排他性完全权利。它包括土地所有权,土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。

中国目前的农地所有制度是:农村集体土地所有权是农民集体所有,国家赋予农民长期而有保障的土地使用权,承包期三十年不变,在承包期内,农民依法可以对土地使用权进行流转。但这一制度并不完善。一方面,所有权界限模糊。没有涉及农地集体所有权的界定,致使农地所有权不明晰;现行法律始终没有对乡镇农民集体、村农民集体和村民小组之间的所有权边界进行界定。因此,土地所有权关系仍然是模糊的,土地所有权主体仍然不清晰。这种模糊的所有权,使得银行无法按照抵押放款的要求对农户提供贷款。另一方面,土地使用权不明确、不充分。在中国农村土地使用权实际上就是土地的承包经营权。虽然国家法规规定了农民承包的土地可以在发包方同意的情况有偿转让,但这种权利在实践中却受到了严格的限制。作为具有使用权性质的承包经营权通常只有耕种权、部分的收益权以及极小的处分权。这使得农民无法充分利用自己的使用权。在土地使用权残缺的情况下,农村土地金融发展受限。

2.土地抵押权不完整。《农村土地承包法》第49条规定,“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、人股、抵押或者其他方式流转。”与《担保法》第37条“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的规定不一致,这使得金融部门对农村土地承包经营权或林权证设定为贷款抵押物的法律认可受到质疑。根据担保法规定土地抵押权并不完整,只有部分土地可以进行抵押,但作为农民最基本的财产――“耕地”、“宅基地”却受到了限制,农村土地金融无法扩展业务,发展迟缓。

3.土地流转机制不健全。以土地抵押为核心的土地金融实质是土地流转的一种形式,具有丰富土地市场、优化土地资源配置、提高土地资源配置效益的作用。而土地抵押权的不完整一定程度上影响了土地的流转。虽然目前中国土地流转的方式比较全面,包括土地转包、土地置换(互换)土地租赁、反租倒包、使用权拍卖、土地信用合作、土地股份合作等方式,但其中像土地信用合作和土地股份合作这样的可以加速土地流转、丰富土地市场的模式只是在一些试点进行,全国的农村土地金融并没有得到根本性发展。

二、解决问题――加快土地制度改革

土地产权残缺、土地抵押权不完整、土地流转机制不健全,这三个缺陷并不是单纯的并列关系,它们交织在一起相互影响、一同制约土地金融发展。其实归根结底也就是中国农村的土地制度问题。土地制度问题使得培植农村土地金融的大环境从根本上就是阻碍其发展的,是农村土地金融发展迟缓的根本原因。因此,土地制度改革势在必行。

1.土地产权上的改革。一方面界定农地所有权,依法对乡镇农民集体、村农民集体和村民小组之间的所有权边界进行界定。另一方面完善土地使用权即土地承包经营权,放宽土地转让政策等。这一点中国的一些地方已经开始改革。如安徽阜阳市东刘村实行的“反租倒包”和河北临漳实行的“承租反包”,都是完善土地承包经营权,使之向完整使用权转化所做的一些努力。

2.土地抵押权的改革。在农村土地抵押权问题上,中国采取了严格限制的态度,仅有条件地允许部分集体土地使用权抵押。立法者严格限制农村土地使用权抵押的意图,是为了防止农民因无法偿还到期债务被行使抵押权而丧失土地这一基本生活来源,以及由此引发的农村土地用途的改变以及对农村社会稳定的影响。但国内的一些学者提出这样一个办法,即因地制宜的设置农村土地抵押权权限。在人多地少的土地资源特别紧张的地区,在土地的产出仅够维持农民基本生活的地区,农户家庭所拥有的土地承包经营权是不能抵押的。只有在土地占有量比较富余的情况下,土地承包经营权才能抵押“具体可以0.8亩/人为界线,若某农户家庭的人均土地经营面积在0.8亩以下,则该农户家庭所拥有的土地承包经营权不能抵押”只有超过0.8亩/人的土地承包经营权才能抵押。

3.土地流转方面的改革。在土地流转机制方面。中国一些省份已经作了尝试,其中的“重庆模式”值得借鉴。2007年6月,重庆宣布成为国家城乡统筹发展试验区。“随后,《重庆市工商局关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》(俗称“五十条”)出台,其中第16条规定,“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准,在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资人股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作……。”

这个土地闸门的放开为带来了动力,也为农村金融的发展带来希望。当然,中国农村各地发展情况不尽相同,不能统一的照搬某一模式,所以陆续出现的“天津一宅基地换房”模式,“广东南海模式”,“昆山模式”等。这些模式,为地方政府制定“土地制度改革”政策奠定了良好的现实基础。

结束语

虽然从上述土地制度的改革成果中并没有看到直接的农村土地金融发展成果,但可以肯定的是,不完善的土地制度是阻碍发展的根源,土地制度不进行改革,农村土地金融的发展也就失去了前提与良好的发展环境。因此,完善土地制度可以从根本上为农村土地金融发展清除障碍。

参考文献:

[1]孙思磊.农村金融:只有创新,才能突围[N],中华合作时报(2320),

[2]肖艳霞,农村土地金融制度创新及政策建议[J].金融理论与实践,2007,(7):38

第5篇：农村土地使用制度范文

[关键词]农村土地制度产权缺陷土地流转使用权物权化

一、农村土地制度的产权缺陷

土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功的使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。当前的农村土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的产权缺陷。

1、农地产权主体模糊

《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的，对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下，村委会自治职能与政治经济职能不分，必然产生问题，不可能完全代表农民集体利益，必然带来对农民土地权益的侵犯，这也是造成近些年来土地乱局的一个重要原因。

2、农地产权权能残缺

在我国现有的土地制度安排下，农地产权权能表现出以下两个层次的残缺。

（1）农地集体所有权权能残缺。理论上，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的完全权利，但是客观事实上，我国的农地集体所有权是一种不完全的权利，我国的法律对农村土地集体所有的属性作出了多方面的限制。如《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；农村集体所有者不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，必须经国家有关部门批准。可见，农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家，集体土地所有权的经济利益得不到保障。最突出的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。

（2）农民承包经营权权能残缺。《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。法学界一致认为，农民的土地承包权为物权而非债权。作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但在实际运作中，由于农地产权不清即土地最终处置权由政府和村集体所有，这常常使农民的使用权、处置权、收益权受损。农民的土地使用权不稳定，在相对较短的土地承包期内，农民承包的土地面临着随时被收回的可能。农民的土地处置权不充分，农民承包土地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外，抵押的权力也被严格限制。在土地财产权利分配中，农民完全处于弱势，必然导致农民的土地收益权受侵犯。

二、农村土地的流转困境

1、农村土地使用权的流转困境

农村土地使用权流转形式主要有转包、出租、入股和互换，其共同特征是不改变农地的农用用途。通过土地流转，可以使土地的使用权价值得到充分的体现，更重要的是，可以扩大土地经营规模，推动农业科技进步，提高农业生产效率。目前，我国农地还没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。原因就在于在现有的中国农地产权制度存在严重缺陷的情况下，土地使用权的流转和集中面临着许多制约因素：在所有权和使用权相分离的情况下，土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短，租期越长，土地的使用权价值越大，租期越短，土地的使用权价值越低。我国的农地承包期限不过二三十年，土地的使用权价值较低，由此导致土地交易的低收益，抑制了农民流转土地的积极性；由于农民的土地经营权不完整，集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收，由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性，土地流转的交易成本十分高昂；目前我国覆盖农村的社会保障体系还没有建立起来，土地仍被视为农民的社会保障。

2、农村土地所有权的流转困境

农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进，现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的，必然要占用大量的农业耕地。但是《土地管理法》规定，农村土地集体所有者不能买卖土地产权，也不能随意改变所属耕地用途。对此我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用，并给予补偿。据此，征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式，也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径，而且客观上将“公共利益”需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质项目在内的所有建设用地项目。土地在转为非农用地以后，会产生巨大的土地所有权增值收益，作为村集体成员的农民应该得到合理的部分。但是土地征用制度是一种非市场化的土地制度，它通过强制性的行政手段将村集体所有的土地征用，虽然给与一定补偿，但补偿费用较低。事实上，在现行体制下，农村土地的财产权掌握在地方政府和村委会手中，各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应，其自身利益很容易与资本的逐利动机整合，动用征地权帮助企业取得土地使用权，攫取大量的土的所有权流转收益。征地成本与出让价之间的巨额收益，使地方政府有着巨大的拓宽征地范围的冲动，占用了大量耕地，土地浪费现象严重，同时也导致了大量的腐败现象。随着农民土地的大量征用，由于补偿费用过低，越来越多的农民陷入了贫困境地。据统计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。

三、农村土地制度的改革思考

实践证明，现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场化流动，浪费了稀缺的耕地资源，阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度已经成为学术界和政府部门的共识，但是究竟应该如何改革，学术界则提出了许多不同的思路。

1、坚持农地使用权物权化改革方向

概括而言，学术界提出的农地制度改革思路主要分为两类：一是跳出现有法律的框架，采取激进的改革；二是在现有法律框架内，进行渐进的改革。

实行土地私有制，把土地还给农民或者是实行土地国家所有下的农民永佃制均属于激进的改革观点。农村土地私有化方案的优点是，能真正还地权于农民，抑制村组织和基层政府对农民利益的损害，但该方案实际上无法操作。在我国基本社会经济制度框架下，农地所有权的变更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面临着强大的意识形态阻力。农村土地国有化虽然意识形态阻力小，但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚置的所有权，处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的小农经济，制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有的制度安排。

渐进的改革方案坚持土地集体所有制，将已经给予农民的土地承包经营权物权化、长期化，即土地使用权物权化、长期化，强调弱化集体所有权，强化农民的承包经营权。渐进的观点认为，在形式上，应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念，并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质，明确土地使用权的内容。物权是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利，物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以对抗一切不特定的义务人，除物权人以外，其他任何人都对物权人的权利负有不可侵害和妨害的义务。土地使用权作为一种物权是对农民使用的土地要素内含的各种财产权利的度量，包含对土地排他占有、使用和收益的完整权能和有条件的土地处分权。与土地的承包经营权相比，物权化的土地使用权权能更加完整，相对于土地所有权也更加独立，更为重要的是其使用期限是长期的。农民土地使用权长期化，是保持农地产权稳定性的最重要因素之一，其他国家的经验表明，延长土地的租用期可以提高土地的使用效率。

渐进式的改革方案针对农民土地财产权利被严重侵害的事实，以保障农民的土地财产权利为出发点，提出了在淡化所有权或不触动所有权的前提下，寻求一种相对独立的、稳定的、扩张的农民土地使用权的思路。该思路避免了所有权变更带来的巨大交易成本，使之具备了现实操作的可能。在当期，坚持农地使用权物权化的改革方向是现实选择。

2、建立有利于保障农民权益的征地制度

征地权是国家的强制性行政公权，只能服务于公共利益的需要，这是社会公正的基本要求。国家的征地权应严格限制在公益性项目用地上，经营性项目用地只能通过有形的土地市场，以平等交易的方式获得。因此，改革征地制度首先要严格界定公共利益的范围，防止公权私用；其次要完善征地程序，引入监督机制；第三要按照被征土地改变用途后的市场价格给予被征地农民公平合理的补偿。

对于经营性项目用地，政府不能动用行政权力进行征收，而应该在本地发展规划所允许的范围内，由用地企业与农民平等协商，按市场原则公平交易。在实现土地使用权物权化以后，农民在土地征用和征购过程中就具备了与地方政府、企业平等的法律地位，有权出卖土地使用权。政府在非公益性土地的交易中的作用，仅仅是维护交易的公平性和合法性，依法严格限制土地用途的变更。

3、建立农村社会保障体系，妥善安置失地农民

农民失去土地以后，就面临再就业的问题，对此必须给予妥善安置，以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法，一方面要创造就业条件，鼓励多渠道就业；另一方面要拓宽安置渠道，实行以市场为导向的多种途径安置。

目前土地对于我国农民具有双重功能，既是农民最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用，大量的农民将失去土地，建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促进土地流转，同时这也是消除城乡差别，实现社会公正的内在要求。

[参考文献]：

第6篇：农村土地使用制度范文

（一）承包地星罗棋布，呈散点状分布。实行二十余年的农村土地承包经营制度，直接导致的后果就是农村土地的严重细分，生产规模过于细小。这种过于分散的耕地耕种格局，制约着农业先进技术的推广应用和规模化生产的实现，已成为制约当前农业生产发展的一个主要瓶颈。

（二）农民在农业上投入过少。目前我国外出务工的农民工人数达到了0.9～1个亿，并且这部分人大部分为16～50岁之间的青壮年劳力，留在农村的主要为老人、妇女、儿童，称为“993861部队”从事农业生产，有些家庭由于缺乏人力，干脆抛荒。不光劳动力投入少，而且水利等农业基础设施建设投入也少，基础设施破坏严重，普遍存在灌溉渠道老化、毁损严重的现象，主要原因在于农业投入回报率低。

（三）土地流转收益分配机制不够健全。在取消农业税前，由于农民种田负担较重、粮食价格低迷，农民种田收益少，不少农民主动放弃承包土地经营权。通过土地流转，一部分土地逐步向规模大户、种田能手集中，土地投入大量增加，经营结构也得到优化，土地规模效益初露端倪。近年来，随着国家取消了农业税并对农业进行补贴，加之农产品价格回升，种田的实惠大大增加，于是农民转而要求收回承包地，刚刚集中起来的土地又出现了流转回流现象。

二、现阶段农村承包地生产经营问题成因

（一）所有权主体不明晰。根据我国现行法律，农村土地属于村民集体所有。首先，产权主体在概念上存在模糊性和虚置性。这是目前公有制经济的通病——所有权的法人代表性问题。其次，集体的土地所有权是残缺的、不完整的。所有权是最完整和最充分的物权，权利人拥有占有、使用、收益和处分四项权能：在处分权能上，村集体受到了严格的限制，只能在农户间调整土地；在收益权能上，土地收益的绝大部分被国家占有，土地的集体所有权在经济上被架空。

权责不对等和产权主体不明晰不利于农村产权的稳定，农民难以形成稳定、有效的预期。因此，在实际中，农民一切投入以承包期内获取最大限度的经济利益为度，短期行为盛行，重当前、轻长远，重生产投入、轻基建投入，甚至出现掠夺性的生产经营行为，导致土地的地力下降。

（二）土地承包经营权的内涵不充分、不明确。土地承包经营权称为所有权和经营权的分离，但是目前我国农村土地承包经营权的内涵是不充分、不明确的。从法律层面上没有明确规定土地承包经营权为一种物权，承包人对承包经营权的处分受到了法律的严格限制，承包经营权在现实生活中更多地表现了债权的性质。

土地承包经营权的债权性质不利于建立稳定的农村土地使用制度。农业生产周期长，需要长期稳定的农地使用制度。农地使用制度的稳定性取决于以下三个因素：一是基本使用制度的长期稳定，二是具体权利义务关系与法律制度之间具有一致性，三是具体使用权利具有明确性、排他性和流转性。土地承包经营权的债权性质，则欠缺上述因素而使现行农村土地使用制度处于不稳定的状态。再加上发包人的违约，随意撕毁承包合同的情况频频见诸报端、广播和电视新闻中，农民无法获得稳定的权利预期，加重了农民的短期行为。

（三）土地承包经营权缺乏有效的流转机制。由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，土地流转总体上规模不大，范围较小，呈现以下特征：一是流转过程的行政支配性。有些地方农村土地使用权的流转，是通过乡级或村级行政手段或准行政手段进行，甚至存在用行政手段强迫农民出让土地使用权的现象。二是流转方式的简单化。大多数地区土地使用权的流转仅限于转包、互换等一些简单流转方式。三是流转空间的封闭性。目前农村土地使用权流转一般仅限于集体经济组织的内部成员，流向集体经济组织外部成员受到严格限制。四是流转过程的无序性。农民土地使用权流转方面的政策、法律、法规严重滞后，使得各地土地使用权流转五花八门，各地自行其是，造成土地流转的混乱局面。

三、完善农村承包地生产经营对策建议

我国农村承包地的改革，应置身于城乡统筹发展的大格局中，人均耕地资源少是我国的基本国情，要提高承包地的经营效益，增加农民收入，必须从城乡一体化出发，靠大量转移农村人口来实现。

（一）建立农村土地股份合作制，理顺土地产权关系。首先，农村土地股份合作制有利于实现农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分离”，把农民从土地束缚中解脱出来，推动土地规范流转，加快农村劳动力转移。其次，农村土地股份合作制有利于促进土地资源的优化配置，推进土地规模化、集约化、高效化经营，实现传统农业向现代农业转变。再次，农村土地股份合作制有利于土地承包关系、经营关系的长期稳定，实现承包者与经营者共担风险、共享利益的双责、双赢机制，更有利于三资进军农业、开发农业，最大限度的提高土地资源效益。

（二）逐步建立符合国情的农村社会保障体系。建立能够维持农民基本生活之所需的包括基本养老和医疗保险制度、最低的生活保障制度、社会福利、社会救济和社会互助等在内的农村社会保障制度。注意把农村社会福利和农村社区服务有机地结合起来，不断增加社会福利服务项目，扩大社会福利服务范围，逐步建立与完善农村社会福利服务体系。

（三）完善农村中介经济组织，提高农业生产在市场竞争中的抗风险能力。发展农村经济中介组织，不仅有利于解决农业生产经营规模小且分散的问题，促进农业科技的推广应用，而且能够促进农业生产专业化的发展和推动农业标准化工作的进程，加快与国际市场的接轨步伐，提高市场竞争力，增强农业的市场抗衡能力。然而，目前我国农村各种中介组织普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性较差等问题，对农民没有足够的吸引力和凝聚力。因此，必须加快完善农村中介经济组织，真正发挥中介组织的作用。

第7篇：农村土地使用制度范文

关键词：农村土地；产权制度；；对策

中图分类号：F301.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）36-0057-02

一、农村土地产权制度的基本理论

将产权的基本内涵和特征应用于农村土地（以下简称农地）问题的研究领域，就可以得出农地产权的相应概念。

这里所用的“农地”概念，是依照我国2003年开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》中对农村土地的定义，指的是农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。由此，在一般意义上农地产权就可以理解为，依附于农村土地而存在的各项相关财产权利的总和，它以农村土地为权利客体，所调节的是由于农村土地的存在和使用而形成的不同利益主体之间的行为关系，作为一种权利束，它包括所有权、使用权、收益权、处分权等各项权能以及由此形成的产权关系。

在明确了农地产权的含义之后，随之而来的就是如何进一步规定和保护相应的产权机构和产权关系，这就是农地产权制度的含义。产权制度就是制度化了的产权结构和产权关系，它是一系列用以规定产权如何界定、如何运营和如何保护等等的规则与行为准则，是对不同利益主体相对于产权客体的经济社会关系的调节。而农地产权制度，就是产权制度在农地资源上的具体应用，它来源于农地资源的稀缺性质，反映了社会对稀缺的农地资源合理利用的理性安排。

二、我国农村土地产权制度中存在的问题

1.农村土地产权主体模糊

农村土地产权是农村土地资产的一切权力的总称，由所有权、占有权、使用权、收益分配权和处分权等多种基本要素构成。从法律角度讲，农村土地产权作为一种法律权利，必然存在明确的主体和客体。然而，我国现行的农村土地产权制度恰恰出现了产权主体多元化的问题。这一点我们可以从现行的法律法规中清楚地发现。《中华人民共和国宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《中华人民共和国民法通则》则规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。众所周知，《宪法》是一个国家的根本大法，是一国法律法规体系的“母法”，其他法律法规作为“子法”，必须与“母法”保持一致。正是由于法律法规上的模糊，才最终造成了理论上本应该由单一组织代表农民集体行使农村土地产权，却在现实中演变为多重部门共同代表农民集体行使土地产权。这就是典型的主体错位和主体交叉的缺陷。

2.农村土地产权界定不明晰

农村土地产权界定模糊主要表现在4个方面:1）所有权界定模糊。法律规定农村土地所有权归集体经济组织，由于“三级所有”的废除及行政区域变更，土地所有权究竟属于乡（镇）、村还是村民小组并不清楚。2）土地使用权界定模糊。在过去二十多年的承包期中，由于土地使用权的频繁调整使得使用权不稳定，这种不稳定不利于土地的管理和长期有效利用。3）处置权界定模糊。农民集体理论上享有土地的处置权，而实际上是不完全的，国家可以凭借行政力量从集体经济组织取得对农地的使用权、收益权和处置权；乡（镇）政府和村委会不正确地行使土地处置权，侵害了农民的土地使用权；拥有土地使用权的农民只能依据法律规定的形式进行土地承包经营权的流转，有的还要经过土地所有权人的审批，处置权能受到极大限制。4）收益权不明晰。表现为农民缺乏自主决定土地用途的权利。现行法律规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”、“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”、“农民有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设”。这样，农民的土地就只能用于农业生产，无法改变农民贫困的生活现状。

3.集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制

长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展，农民集体组织财富积累，提高农民收入等起到了促进作用。但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可。在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击，随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷；二是集体非农业建设用地使用权自发无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击；三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记。对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障；四是集体建设用地流转收益分配关系混乱，由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。

三、完善农村土地产权制度的建议

针对上面存在的问题，我们认为应该采取进一步的改革措施来完善集体所有的农村土地产权制度。

（一)明晰土地产权主体

产权制度作为一种制度规则，确立了当事人的行为选择，对不同当事人的行为进行约束。而其能否很好地发挥约束作用，关键是要做到产权明晰。因此，无论从政策、法律还是现实看，要在确保农民的利益不受侵害的同时实现农地资源的合理配置，就必须改革现行的农村土地集体所有制框架，实行国土所有权归国家所有和经济所有权归农户所有的双重产权结构。坚持国土所有权归国家所有，有利于形成一个土地资源有效配置的参照系，促使土地的国家产权逐步明晰起来，从而实现整个国土资源的有效配置；而经济所有权是在默认土地国有或者全民所有基础上的二级所有权。坚持经济所有权归农户所有，使农户成为土地的真正所有者，可以更好地保护自己的权益，更好地发挥土地产权制度的内部激励功能。

（二）构建我国农村土地使用权市场流转制度

近年来，随着农村市场经济体制的建立和完善，农民自发进行的土地使用权流转日趋活跃，但从总体上看，这一活动存着流转规模小、配置效率低，运作方式不规范等缺点，农地使用权市场化流转仍临诸多障碍：集体土地产权关系模糊不清，农地使用权流转机制不完善，农业剩余劳动力转移缓慢等等不足。实行农村土地高效流动既是土地有效配置的要求，也是土地合理利用的保证。它的实现，不仅可以是土地所有者收益得到维护，而且有利于土地整体效益的提高。如前所述，根据我国国情，农村土地所有权流转限于依法征用或征购，土地的出卖方式也不在法律保护之列，因此我们的注意力集中在农地使用权的流转之上。

（三）坚持土地集体所有制，完善家庭承包责任制

1.土地永包制

在现行农地产权制度基础上，重新确认本社区社员资格，确认后的社员有平等的土地承包权。承包方法总的指导原则是打破现行农户土地零碎化、一户几块地、一块地几户的格局，使土地尽量连片，而后实现农户对土地的永久承包权。《承包法》虽然规定农地承包期30年、50年或70年不变，其暗含一个前提是最终还要变。这增大了农户的预期不稳定感，使农民投资短期化。实行农民永包制能促使农民高效配制土地资源，提高土地利用率，对保护耕地资源和合理利用土地，具有重要的意义。

2.租赁制

租赁制是将家庭承包责任制中集体所有、家庭经营，改变为集体所有、家庭承租经营，将集体和农户的关系有发包和承包的关系变为出租和承租的关系，将所有权和使用经营权的分离建立在租赁基础上。村集体把土地租赁给农户经营，农户按年向村集体交纳租金，农户既可在合同规定的范围内耕种土地，也可将土地使用权进行转让、转租和抵押。租赁制使集体和农户之间经济关系变成了货币化出租和承租关系，与承包制相比，租赁制中的产权关系更为明晰。租赁期限一般较长（100年)，土地使用期延长，给予农民较强的稳定感。这种经营方式不仅使土地使用效率提高，而且有利于土地有偿转让，促进农地流转。

3.股份合作制

股份制是社会化生产和商品经济发展的必然产物，因而以股份形式参与土地产权关系和土地经营应视为土地制度深入改革的一种趋向。所谓土地股份合作经营，是指以土地入股，劳动力入股，资金入股和技术入股，承认农户对土地的承包权和使用权，通过入股和合理确定收益分成，量化其价值，统一规化土地，统一开发利用，实行规模经营。农民以其占有的股权投资于合作制企业、农场和股份合作社。凭其拥有的股权参与收益的分配，并共同承担风险，这样易于实现土地集中，提高土地规模效益，合理利用农业资源，促进农村产业结构的调整。使农业经营企业化，实现农业生产的稳定发展。

参考文献：

[1]赵阳.中国农地制度的产权特征[J].调查研究报告，2002，（6).

[2]周林祥.关于土地市场产权制度建设的思考[J].资源.产业，2003，（2).

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[5]王环.我国农村土地产权制度存在的问题与改革策略[J].农村经济问题，2005.

[6]刘向阳.进一步完善农村土地产权制度[J].湖南行政学院学报，2006，（4).

[7]税杰雄.试析我国农村土地产权制度的缺陷[J].农村经济，2005，（09).

[8]江平.土地民事立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[9]钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究[M].北京：中国农业出版社，1999.

第8篇：农村土地使用制度范文

关键词： 土地制度 农民收入 改革

一、我国农村土地制度与农民收入增长

农村土地制度主要包括农地的所有制度、使用制度和国家管理制度，它反映的是农户与土地、农户与国家之间关系的重要经济制度，又是农村土地经济关系在法律上的体现。土地是农民维持生活和发展生产的最基本的物质资料，因此土地制度对农民具有十分重要的意义。

（一）农村土地制度变革与农民收入增长的关系

土地制度对农民收入的影响，撇开所处的社会经济制度，主要体现在以下四个方面：一是土地所有制度的影响。农民对土地的占有方式决定农民对土地和农产品的最终所有权和受益权。二是土地使用制度的影响。在土地所有制度既定的条件下，农民经营和流转土地所得也是农民收入的重要部分。三是土地税收制度的影响。土地税收是对农民收入的直接剥夺，与农民收入成反相关。四是土地经营规模的影响。土地制度必然制约着农业生产经营规模，而农业经营规模必然制约着农业劳动生产率，从而制约着农民收入的增减。

（二）现阶段的农村土地制度对农民收入增长的影响

党的后，我国农村普遍建立了农村土地集体所有、集体经营的制度。家庭承包经营责任制是对高度集中统一的合作制的扬弃，其本质是对集体统一所有和经营的农村土地制度的变革。新农地制度在保留土地归集体所有的前提下，适应了农业生产和农村发展的客观实际，按所在地的人口与土地比例和土地肥沃程度承包给农户，从而重新确立了农户的经营主体地位，分离了土地所有权和经营权。这种土地制度在改革初期，极大激发了农民的生产积极性和主动性，迅速解决了农村的温饱问题。但从20世纪80年代中期开始，农民收入增速减缓，1985年至1991年，年均增长仅4.2%，1992年至2003年，年均增长也就维持在5%左右。考虑到城乡和地区差异，农民收入增长更加缓慢。

随着我国社会主义市场经济的发展，的弊病日益突出，已成为农村生产力提高和农民增收的瓶颈。现行农村土地制度的预期目标是形成农户、集体和国家三者合理性的制度框架，即土地经营权、所有权和管理权的优化配置。然而，现行的农村土地制度不是完善的农业制度，与市场经济制度存在着矛盾，并在实际操作中不断显现出固有的弊端。现阶段的土地集体所有、家庭承包经营制度制约农民收入增长主要体现在三个方面。

第一，土地产权关系模糊，使农民经营土地缺乏安全感，从而减少对土地的生产要素投入。《中华人民共和国农村土地承包法》在总则中指出：“农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的土地”，“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”。农村土地集体所有模糊了土地的产权关系。这导致农民经营土地行为的急功近利，使农民不愿在土地上追加生产要素，或者掠夺性开发土地，变相减少了农民的生产性收入。

第二，农村土地使用制度、流转制度和保障制度不完善，导致土地资源配置基本上处于计划模式，减少农民通过土地取得经营性收入和补偿性收入。近50多年，农村土地制度经历几次较大变革，这导致农民在使用和流转土地时缺乏对土地制度的信赖，进而使农民忽视土地供求关系，从而减少了土地的经营性收入。加之一些地方干部随意调整农民承包的土地，而给予农民的补偿经过行政机构的层层扣留最终与农民预期的土地产出相差很大，这就抑制了农民生产的主动性和积极性。

第三，现行农村土地制度限制农业生产的规模经营和农业生产效率的提高，延缓传统农业社会向现代农业社会的演变，影响农民从现代农业生产中受益。我国长期存在人多地少的矛盾，现行的土地制度严格限制土地的使用权、经营权、转让权等方面，加之土地的所有权在土地承包后不得变更，承包地也不得买卖，致使土地无法按照市场需求合理配置，农业生产一直处于不经济状态。

二、改革农村土地制度，促进农民收入增长

农民收入要真正实现稳定持续地增长，必须建立一个能调动农民生产积极性和保障农民利益的制度性构架。因此，促进农民增收的关键在于进一步改革和完善农村土地制度。

第一，明确土地产权关系，落实农民在集体经济组织中的产权主体地位，赋予农民长期而又稳定的土地使用权。农村土地制度改革必须以社会主义市场经济体制为制度框架，在保持土地集体所有的前提下，严格界定和规范土地所有权关系，使土地所有权主体成为真正的市场主体。

第二，建立健全农村土地流转市场的制度，提高土地征用补偿的标准，实现土地资源优化配置，让农民获得更多的土地资本收益。市场经济的发展需要建立一个统一、开放、竞争和有序的一元化土地市场，消除城乡二元土地制度，从而实现土地的合理流转和优化配置。所以政府在征用农民土地时，必须综合考虑经济因素和社会因素，建立一套符合农村经济发展和维护农民利益的动态土地征用补偿机制。

第三，以市场为导向，实行土地规模经营，增加农民收入。农村土地的合理流转，有利于土地向比较优势的农业生产单位集中，从而扩大农业生产经营规模，优化投入和产出比，构筑农产品质量和价格的竞争优势，推动农业增效、农民增收。

第四，以农村土地税费改革促进土地制度改革，切实减轻农民负担。按照社会主义市场经济的要求，财政部门必须改革和完善现行农业和农村领域的税费制度，使财政向农村偏移，从根本上减轻农民负担，理顺国家、集体和农民之间的权责利关系，进而带动和促进土地制度改革，为农民增收创造稳定的制度保障。

参考文献：

［1］钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究（续）.北京：社会科学文献出版社，2005.

［2］中国法制出版社编.中华人民共和国农村土地承包法.北京：中国法制出版社，2005.

第9篇：农村土地使用制度范文

【关键词】农村；建设用地；流转；制约因素

依据现行《土地管理法》及有关条例的规定，所谓农村集体建设用地，是指农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地、乡(镇)村建设公共设施和公益事业建设用地。也称之为“农村集体非农建设用地”，或简称为“农村建设用地”、“集体建设用地”。在我们国家，集体土地向国有土地的“流转”只能通过国家征收这一种渠道实现，而国家对集体土地的征收又具有很强的行政色彩，因此，在我国所研究的“土地流转”，说到底是一种土地使用权的转让和流通。

近些年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。

一、农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析

（一）农村土地使用权流转的法律约束机制

1．集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；

2．集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；

3．承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

（二）不同利益集团的行为决策方式的约束

1．中国农民传统观念与经济行为约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

2．社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

二、农村土地使用权流转制度创新中的难点分析

（一）流转的条件和范围

对于集体建设用地流转的范围和条件，当前国内经济界主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地 ；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式 ；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

（二）集体建设用地流转的方式

对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资(入股)、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资(入股)或租赁土地使用权的行为。集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式，有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。

转贴于 （三）集体建设用地流转后的用途

对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。

（四）集体建设用地流转后的使用年期

对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。

（五）政府的角色定位和管理内容

政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务， 应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地， 应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。

（六）流转中的土地收益分配

农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10％，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。

【参考文献】

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