土地划拨的法律特征精选(九篇)

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第1篇：土地划拨的法律特征范文

关键词：城乡统一；建设用地市场；农民；土地权益

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0061-04

一、城乡统一建设用地市场的概念分析

（一）建立城乡统一的建设用地市场的实质

建立城乡统一的建设用地市场不仅仅是要解决农村土地如何进入城乡建设用地市场的问题，更主要的是要解决农村土地由谁卖、由谁受益的问题。农村土地变为建设用地须由国家通过征收、征用的方式从农民手中把土地出让来，即买来，再通过土地的招拍挂，由国家把土地卖给土地的开发者。在这过程中，政府便有了很大的权限，政府侵害农民集体土地所有权的现象便经常发生，而且问题愈来愈严重。具体表现为：

1.政府受商业利益的影响，追求政府利益，推行土地财政，热衷于征收农民集体土地，出让国有土地使用权，也就是倒卖农民土地，成为对农民利益的最大侵害者。他们同商人结合起来，滥用土地征收权，致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地，造成大量农民失地。

2.由于土地征用需要经过批准，而且受用地指标的限制，有的政府则违法地采取以租代征的方式，强拆农民房屋，强占农民集体用地。

3.政府与投资商联合，违背农民意愿，强行将农民集体土地流转给资本企业。

4.政府以公权力强行变动集体财产属性，强行干涉农民集体土地的经营自。

建立城乡统一的建设用地，市场要求国家作为土地所有者、建筑物所有人作为土地所有者、农民作为土地所有者等三者的土地只要流通都应经过这个城乡的统一土地市场进行，土地转让者和土地受让者直接见面，买卖收益归买卖双方，国家或政府不再参与其中。这就极大地削弱了政府的权力，防止了政府对于公权力的滥用，也让政府打消其对政府利益的追求，不能从中渔利，从而使老百姓获得更多的土地权益。

由此，我们可以看出，建立城乡统一的建设用地市场的实质就是要剥夺政府的行政权力，赋予农民更多土地权益，限制公权力，扩大私权利。

（二）对建立城乡统一的建设用地市场的深度理解

建立城乡统一的建设用地市场不单纯的是让城市建设用地与集体的建设用地在同一个市场上交易，还是要让农村集体建设用地享有与国有建设用地平等的权利，让它可以平等的入市，同等对待，同权同价。也就是要建立国家土地所有制和集体土地所有制两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。

（三）建立城乡统一的建设用地市场应该注意哪些问题

首先，我们要考虑的就是在这个统一的建设用地市场的建立和运行中如何去保障农民的合法权益，尤其是对失去土地的农民权益的保障。农民失去了他们赖以生存的土地之后，他们要如何去再就业、靠什么来维持生计，这是我们要先行考虑到的，同时也是不得不考虑的。所以，我们首先要做到的就是要充分保护失地农民的权益。

其次，我们要注意的就是这样的一个市场中政府究竟应该扮演一个什么样的角色。其实，在前面我们已经提到了，在新的城乡统一的建设用地市场中，政府不再参与在土地的交易双方中间。在这个市场环境下，要求国家作为土地的所有者，建筑物所有人作为土地的所有者，农民作为土地的所有者等三者土地只要流通都经过城乡统一的土地市场进行。土地的转让者与受让者直接见面，买卖收益归买卖双方。当然，这并不意味着政府在其中就无事可做，不发挥任何作用。政府在这个市场的作用就是做好土地规划，规划控制，土地监察，土地买卖登记管制，建设用地招拍挂，税收管理等工作。政府还是要发挥其宏观调控的职能的。所以，政府在城乡统一建设用地市场中就像是一双无形的手，它独立于市场经济之外，却又在需要它的时候发挥着指导和调控的作用。

最后，我们要注意的就是在这个统一的市场环境下，城乡建设用地虽然是自由交易，但并非是无限制的、随心所欲的买卖。随意的自由交易不但会扰乱我国的市场经济，还会因为不合理的开发利用而导致土地资源的浪费。这其中，我们尤为重视的就是要注意对耕地资源的保护，我们一定要坚持农地农用原则，农户和农村集体经济组织不得非法出让，出租集体农用地用于非农建设，不允许任何人通过任何手段将农民集体所有土地变为国有，不允许出现土地使用粗放和闲置现象。坚持耕地占补平衡，占用多少耕地必须补充相等数量和相等质量的耕地[1]。

二、对我国现有的建设用地市场的利弊分析

（一）我国征地制度的利弊

1.征地制度的利

我国的征地制度将建设用地统一归国家所有便于国家对其管理，同时避免了供地者之间的恶意竞争，压低地价。

2.征地制度的弊端

（1）在现实的征地过程中，政府为了自身利益，肆意征收、征用土地，致使征地范围过广、土地的征收规模失控，导致土地的资源配置效率低，造成浪费。（2）城市建设用地大幅度增加，人均土地明显减少，大量占用耕地资源，不利于有效的保护农业的长期持续、稳定发展。另外，城市中的一些企业的占地规模过大，使城市的住宅面积减少，直接影响了城市的人口容纳量，也阻碍了城市化的发展。（3）征地的补给标准过低，失地百姓得不到合理的补偿，农民利益受损。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增值的利益，是一种制度上的剥夺。导致失地农民的社会保障低，想提高生活水平困难。而且，由于缺乏司法救济途径，争议解决机制不健全，农民的合法权益又难得到伸张。

（二）建设用地使用权划拨与出让的利弊

我国建设单位的土地使用权的获得方式主要有两种：土地使用权的划拨和土地使用权的出让。土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权划拨是指：县级以上的人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿，安置等费用后将土地交付其使用，或者将土地使用权无偿的交付给土地使用者的行为。

1.划拨土地使用权的利

（1）国家来掌握城市建设用地的所有权也就掌握了城市土地的划拨权，这样有利于加强国家对策划土地的宏观调控，可以把土地划拨到城市规划重点发展的地方，可以利用划拨的土地对土地的供需进行调节，以维护社会的经济秩序。（2）划拨土地使用权可以保证国家公共基础设施用地的需要，如一些方便百姓活动的广场，出行的道路的建设用地需要[2]。

2.划拨土地使用权的弊端

（1）不利于土地资源的合理配置，一些官方用地会占用大量的较好的地皮，这就阻碍了一些较好的商业性企业的进入。不能利用土地的优势来实现高的经济效益，是土地利用结构不合理。（2）政府行政权力膨胀滋生腐败，还有造成国有资产和耕地的流失，加剧土地供需矛盾。

3.出让土地使用权的利

（1）土地有偿的使用就会产生竞争，这就有利于发挥市场的机制，优化资源配置，让土地能够合理有效的被利用。（2）国家通过出让土地来获得土地出让金，这也增加了国家的财政收入。

4.出让土地使用权的弊端

（1）容易形成土地市场的恶意竞争，出现垄断现象，影响整个国家的经济发展。（2）人们在追求利益最大化的同时，很有可能会破坏资源、污染环境，影响我国的可持续发展战略。

三、建立城乡统一的建设用地市场面临的难题

（一）城乡二元结构是面临的主要难题

城乡二元土地所有制在国家土地用途管制下造成了城乡建设用地使用制度二元结构。城市建设必须使用国有土地，农民集体土地不能随意改变用途，不能直接进入城市建设用地市场。而且，农村集体用地只有农民村集体经济组织内部成员才能取得农民集体建设用地，以外的任何单位和个人都无权使用。这就造成了城市和农村建设用市场的割裂，农村集体建设用地只能在本集体经济组织内部使用，和进行流转与城市建设用地市场格格不入。这就使得城乡土地在土地产权、土地用途、土地市场、土地规划、土地管理、土地价格等方面都呈现出二元的特征，给建立统一的城乡建设用地市场带来了重大的困难。

（二）征地制度导致集体建设用地所有权不明确

法律上明文规定农村土地归农村集体所有，而最终支配权却在国家（各级政府），但是国家又没有法律地位，国家履行最终所有者职能不得不通过“征收、征用”等行政“执法”的方式来实现。“征收、征用”事实上已成为我国农村土地进入建设用地市场的基本形式。也就是说，国家一方面凭借其城市土地的所有权主体的身份对城市用地享有支配权，另一方面又通过征收、征用的方式间接地享有对农村集体土地的最终支配权。而农民仅仅只是土地的使用者，他们无权在土地市场上转让他们实际占有的土地。因此，我国农村土地进入土地市场的过程是在所有权主体缺位的情况下实现的，加上对国家和农民土地所有权地位的双重误解，农村土地转让的收益分配陷入了无规则、不规范的境况，政府获得土地权益遭到非难，农民则得不到满足的土地补尝金，土地权益受到侵害。

由此，可以看出，征地制度致使我国土地产权制度名义与实际上存在差异，导致我国集体建设用地所有权不明确间接地引发诸多问题，致使现行的土地制度无法适应市场经济配置资源的需要和城乡统筹发展的要求。集体土地不能直接进入建设用地市场。

（三）建立城乡统一的建设用地市场将为耕地保护带来巨大压力

随着工业化和城市化的发展，我国将农村耕地变为城市建设用地的情况时有发生，致使我国耕地面积已经逼近了“十八亿亩红线”，农村耕地面临着巨大的压力。建立城乡统一的建设用地市场可能会引发城市建设占用耕地，导致耕地数量下降，给我国的耕地保护工作带来巨大的压力。

（四）农村社会保障体系不完善，失地农民后续生活难保障

土地是农民的安身立命之本，在农村社会保障体系不完善的情况下，让农村土地进入城乡建设用地的市场，一旦农民失去了土地，丧失收入来源且又无法通过其他途径来增加收入时，他们的温饱将难以维持，后续生活将很难得到保障。这势必会影响我国农村地区的社会稳定，给建立城乡统一的建设用地市场带来巨大的障碍。

四、城乡统一的建设用地市场的构建

（一）城乡统一的建设用地市场下的土地流转方式

在新的建设用地的市场下，我们应采取多样的土地流转方式。老百姓可以按照自己的意愿，采取出租、出让、转让、转租、联营、互换或者抵押等方式，也可以采取土地股份合作的方式、以委托租赁转包的方式对农民土地承包使用权进行流转。把农民的土地承包权作价入股，把农民土地使用权流转给土地股份合作的经济组织进行经营，然后把经营收入扣除必要的积累后，按照农民入股时的股份进行分配[3]。

（二）统一市场下的交易主体、交易方式、交易价格

在城乡统一的建设用地市场下，不论是城市建设用地还是农村建设用地，市场的交易双方均为土地的转让方与土地的受让方。农村建设用地的实际占有者和使用者农民就是土地的转出方主体，集体经济组织是统一的建设用地的市场主体，他们在土地的一级市场与购买者直接交易。政府职能规范和管理不能直接参与。

交易的方式统一为易价交易，集体建设用地首次进入一级市场也不再采取挂牌的方式，也统一为易价交易。坚持城乡建设用地同等权利，同等对待。至于土地的交易价格水平则由市场的供求关系自然决定，政府不过多地参与，只是在必要的时候发挥其宏观调控的政府职能，维持建设用地市场秩序，保证市场经济的平稳发展。

（三）统一建设用地市场下的收益分配原则

在这个城乡统一的建设用地市场下，土地所有的出让收入完全归出让主体。土地的流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道，是土地使用权的交易，属于市场主体之间的行为。政府不再对土地流转实行审批制，不参与土地流转的收益分配。但是，政府依旧要在建设用地的交易过程中进行税收管理，还是要正常的征收财产权税。

（四）政府的监管与服务

建设用地使用权出租、出让或作价入股出资的，建设用地的所有者和使用者应该持土地相关权属证明、合同，按规定向市县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市县人民政府土地行政主管部门应当依法办理。政府在这过程中应以市场调节为主，充分发挥政府的管理、协调、引导服务职能，同时防止自身的权力膨胀。加强宣传力度，加强农民对城乡统一建设用地市场下的土地流转政策的了解，完善土地流转的服务机制。不能放任违法的土地交易行为，对土地进行严格监管。对那些建设用地闲置的，闲置状况改正之前，暂停办理其新增的建设用地审批手续；集体建设用地非法用于开发商品房地产项目和进行住宅建设，拒不改正的，责令其交还土地；不按规定实行公开交易的，政府不为其办理产权变更的登记或者其他权利登记手续。防止在市场土地流转中出现土地垄断、土地滥用等现象。

五、失地农民利益的保障

（一）如何用法律保障土地流转中农民的利益

农村土地流转，实质上就是农村土地承包经营权的流转，是指在农村土地流转中，属于用益物权性质的土地承包经营权在有效存在的前提下，在不改变农村土地集体所有制，不改变其主体种类与农业用途的基础上，原有的家庭承包者通过合法的途径将该土地承包经营权或者从该土地承包经营权中分离出来的部分权能转移给他人后其他经济组织的行为。

农村的土地流转是对利益主体和利益关系进行的重新配置，农民会在这一过程中获得诸多的利益。这些利益主要包括：（1）农民通过对土地的占有、使用和处分而获取的利益。土地转出获得的转让费。（2）土地的受让方获得土地的同时得到的国家为扶持农业发展和关照农民所提供的各种政策性补助、补贴。比如，超过60岁以上农村老人的补助、粮补贴、油补贴（农用机动车辆农作耗油量的补助）等。（3）单位面积的农地产量出售后获得的收入，农忙时的农地雇工收入，土地作价入股后分得的红利，农民将土地转让后，摆脱土地的牵绊后进城务工所得的劳动收入等。

保护农民在土地流转中的利益，需要实体法律与程序法律的双重保障。

实体上，通过《物权法》确定土地所有权主体以及其他部分权利权属的同时赋予农民更多的法律权益。在现阶段，我国的土地承包经营权期限为30年，而在法律上土地的使用权是无期限限制的，如果将土地的使用权给农民，相对于承包经营权对于农民来说更为有益。

通过《土地承包经营法》从法律上赋予农民长期稳定的土地承包经营权保障，界定好土地承包经营的方式、种类等。土地承包经营权的流转方式也应从单一化向多样化发展。

尽快制定农村土地流转方面的法律、法规和规章。对农村土地流转的基本原则，具体规则，主体的限制，土地的类型，流转方式，市场价格，监管机制，法律责任等诸多内容进行系统的规范，对农村土地流转中的各主体之间权利义务关系进行明确规定。促使土地流转中的各方当事人在法律、法规、规章规定的范围内进行流转。

程序上，通过完善《土地仲裁法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》来为土地流转者们开创多条救济途径。农民在土地流转的过程中若产生纠纷，可通过土地裁决部门及时、公正地解决；若是对裁决不满，还可以提起行政诉讼。若是土地流转主体（行政相对人）认为基层政府的监管与征收等具体行政行为侵害了其合法权益，可以对行政机关提起行政复议；若是对复议结果不满意，还可以再提起行政诉讼，以此来实现对农民流转利益的程序保障。

（二）农民失去土地后后续生活如何保障

1.改进土地流转经济补偿制度

为了避免因为土地流转后农民因为失去收入来源生活无法保障，我们应依据有关法律法规对其实施有效的经济补偿，征地的补偿即便不能做到对失地损失的全部赔偿至少要保证土地流转后农民的日常生活和消费[4]。

目前，我国对土地征收后的补偿范围仅限于土地的补偿费、安置费，土地的房屋补偿或农作物的补偿等，远远不能满足农民的日常生活需要，加之补偿的标准过高、补偿费用偏低严重损害了农民的利益。笔者建议，在对征地进行补偿的时候，应该在现有的补偿标准基础上适当考虑一下土地的潜在收益和隐性利用价值。

2.建立健全农村社会保障体系

首先，建立和完善最低生活保障制度，根据各个地方的实际生活水平制定最低生活保障线，确保那些人均家庭收入低于最低社会生活保障线的农民能够得到最低生活保障救助，得到生活补贴避免生活温饱出现问题。

其次，完善农村合作医疗制度，确保失地农民享有稳定的医疗保障。

最后，建立和完善农村基本养老保险制度。受我国计划生育独生子女政策的影响，我国更早地进入到了人口老龄化社会。一对成年男女婚后要养活至少4位老人，这给他们带来了很大的压力。在农村地区，多数青年劳动力进城务工留下孤寡老人无人照顾。农民对于养老问题产生恐慌，养老问题的日趋严重也阻碍了我国的经济发展。所以，我们要建立和完善农村基本养老保险制度，由各地人民政府与农民共同出资为普通农民购买养老保险。政府独自出资对失去土地的，上了年纪的农民购买养老保险[5]。

3.政府帮助失地农民再就业

政府可以给予接纳失地农民的企业和单位奖励，通过这种方式来为失地农民寻求再就业出路。

政府加大对公共基础设施的修建，修建公路、广场等基础设施，以此来为失地农民创造就业机会。

对于一些年轻失地农民政府可以帮助他们进行就业技能培训，上技术学校学习就业技能，让其有一技之长，可以从事一些技术类的工作。

政府积极鼓励失地农民自主创业并为其放宽相关政策。对于开展自主创业的失地农民可以适度降低贷款利息，失地农民自主创业后，在缴纳个人所得税时可以适当优惠，以减少失地农民创业初期的难度。

参考文献：

[1] 黄静芳.我国土地资源可持续利用法律研究[D].重庆：重庆大学，2005：124.

[2] 罗世荣.论土地使用权划拨与出让利弊[D].重庆：重庆大学，2005：137.

[3] 叶敏.论以原划拨地作价入股的土地使用权性质[J].城市开发，1997，（2）：127-139.

第2篇：土地划拨的法律特征范文

【关键词】投资；项目前期；管理；审批制；核准制；备案制

随着《国务院关于投资体制改革的决定》深入贯彻，在投资项目管理中，落实了以人为本的科学发展观，投资管理体制、理念和方法都不断在转变。在国家宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立了企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自，谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险，政府和其他市场经济主体进行合理分工。因此，针对不同的投资主体，实行了不同的管理制度和方法，采用了不同的管理流程，采用了更加有效灵活的管理手段。本文对投资项目前期管理的改革内容进行归纳整理。

一、项目前期管理制度和方法改革的主要内容

1.逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度：审批制、核准制和备案制。审批制是适用于政府投资的项目，使用财政性资金项目。核准制是适用于重大项目和限制类项目。备案制是适用于审批和核准目录范围的企业投资项目。其作用分别是：（1）审批制的作用是合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资管理、简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限、加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。（2）核准制的作用是维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断，外资项目还包括严格市场准入、管理资本项目、维护国家经济安全。备案制的作用是发挥市场配置资源的基础性作用，落实企业投资自，确立企业在投资中的主体地位。

2.逐步由相对单一的项目决策模式向综合化、多元化决策模式转变。投资体制改革前的决策模式是不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批。这是计划经济体制的管理模式。投资体制改革后，采用了新的综合化、多元化决策模式。明确了规划对投资项目的指导和约束作用。明确了产业政策对投资项目的指导和约束作用。不仅决策依据多样化，而且决策主体也多样化。

3.进一步规范项目评价、项目评估、项目申请等工作的管理。国家发改委颁布了一系列关于实行规范化管理的文件。对核准项目申请报告、评估报告、外国政府贷款项目、外商投资项目、国际金融组织贷款项目的管理都进行了规范，涉及到内容和深度的要求。咨询工程师在编制可行性研究报告和项目申请报告时，要区分两者的不同。

4.进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分。按照现行的规定，发展改革委员会是政府投资主管部门，牵头负责投资项目的前期管理工作，城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门分兵把守，从不同的角度对投资项目进行必要的管理。

5.进一步明确项目前期管理的工作程序。在综合化、多元化决策模式下，投资项目的前期管理责任主体呈现多元化，并且在项目决策过程中发挥着重要的作用。因此，投资项目决策的过程，也就面临工作程序的先后流程问题。不同的项目在三类项目审批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有较大的差异，但规范化、程序化、标准化必是未来发展的趋势。

二、投资项目前期管理的操作要点

2007年11月17日，国务院办公厅了《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》 （【2007】64），要求进一步加强和规范新开工项目的管理工作，以满足加强和改善宏观调控的需要。这一通知的精神，集中体现了2004年《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施之后，国家关于投资项目前期管理的一系列制度、政策和方法，不断深化改革的主要特征和要求，值得认真学习和深刻领会，以满足未来投资项目申报和管理的需求。满足投资项目新开工条件的过程，就是投资项目前期管理要求和完成项目申报的过程。

（一）投资项目获准的所需条件

1.符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准；

2.已经完成审批、核准或备案手续；

3.规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续；

4.需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书；

5.已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批；

6.已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查；

7.建设工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施；

8.符合国家法律法规的其他相关要求。

（二）投资项目前期管理的联动机制

各级发改委、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制，各相关部门各司其职，应尽责任，依法行政。不同性质的项目执行不同的管理程序和申报流程。

第3篇：土地划拨的法律特征范文

关键词：廉租房；问题；对策 

 

廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房制度和住房公积金制度、经济适用房制度是我国目前住房保障体系的三个重要组成部分，是为我国城镇中低收入者解决住房问题的重要途径。在城市化的快速发展的背景下，城市失业、城市移民和城中村改造等形成大量的城市弱势群体，收入很低是他们显著的特征。显然后两种住房保障制度无法解决他们的住房问题。在制度失衡的市场背景下，完全依靠市场来解决这部分弱势群体的住房问题无疑是行不通的。因此他们住房问题的解决政府承担不可推卸的责任，这也是构建和谐社会的重要基础。 

1 我国廉租房制度问题现状及原因分析 

作为我国住房保障制度的重要组成部分，国家对廉租房制度非常重视，也配套出来了一系列相应的法规政策，许多地方也推行了针对性的地方性廉租房政策。在政策制度的指引下，各地开展了行之有效的廉租房制度。但囿于种种因素制约，廉租房制度依然躺在襁褓之中。困扰廉租房建设踌躇不前有其深刻的制度原因: 

1.1 土地和资金瓶颈制约廉租房制度实施 

廉租房建设一般有两个条件，一是土地，二是资金，这二者构成了廉租房建设的瓶颈。就土地而言，城市用于建设的用地总量是确定的，为了降低成本，用于建设廉租房的土地必须是划拨而不是出让，但是如果用于建设廉租房的土地划拨多了，那么用于出让而获得财政资金的土地就会减少。这对于各级政府来说是一个两难问题。政府面临着是急于取得城市各项发展急需的资金，把这些资金用于投资建设，加快本地区的gdp增速，还是放弃这个利益，给老百姓无偿建房，同时又贴进去更多资金的两难处境。就资金而言，作为地方主要财政收入的土地出让金及公积金增值收益是廉租房建设的主要资金来源。如果没有强有力的法律约束，地方政府注定会缺乏提供资金的动力，继而会造成房源难以为继并形成恶性循环。这种状况在现实情况下是难以避免的。另外还有一个重要的情况就是廉租房源的供应量和当地的房价成反比，供应越多，房价就越不可能上涨，这也意味着也越不可能为当地政府带来更多的税费收入。另外，在廉租房建设过程中，公共住房的购建和维修、租金补贴等都需要有大额、稳定、持续的资金作保证。因此，我国虽然在很多城市建立了廉租房制度，但由于城市土地资源的有限，城市财政预算安排资金的不足以及缺乏其他稳定的廉租住房资金来源渠道，廉租住房制度实施面临着许多困难。 

1.2 廉租房准入与退出机制尚未完善 

   （1）廉租房准入机制尚不完善。 

廉租房准入机制尚未解决租住标准的制定、申请资格的认定这两个技术性问题。廉租房的现行保障对象的确定是根据建设部2005年制定的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的有关条款。该办法规定申请廉租住房保障的城市家庭应具备一系列条件:申请保障家庭其人均收入应符合当地结合当地实际制定的收入标准：申请保障家庭现在的人均住房面积应该符合所在地政府确定的面积标准：申请保障家庭成员中最少要有一人是非农业常住户口：申请保障的家庭成员之间应该具有法定的抚养、扶养或者赡养关系以及符合各地结合当地实际制定的各自的保障标准。根据这些标准，我们国家现在的廉租房保障对象，约占整个城市家庭的十分之一左右。国务院在2007年下半年颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中计划到2010年即“十一五”规划期末，将廉租住房制度保障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。城市最低收入住房困难家庭和低收入住房困难家庭二者合计达整个城市家庭的五分之一。随着覆盖面的扩大和实现日期的日益临近，廉租房保障任务的压力也越来越大。不完善的廉租房准入机制为廉租房建设发展设置了障碍。  业形象并加以宣传倡导。

（2）廉租房退出机制尚不完善。 

廉租房退出机制必须进行科学的设计，以避免有人从中谋取不当利益。这是因为廉租住房的市场租金有可能存在巨大的利益差价，这也意味着其中具有巨大的获利空间。廉租房保障对象即使在最严格的审批程序下获得廉租住房，也有可能冒着道德风险

谋取利益并将其所得用于改善其基本生活条件。如何防范和避免这种现象的发生，在满足保障目的的同时，又不至于使廉租房成为新的牟利工具，这是廉租房保障制度设计时应予考虑的重要内容。然而目前我国廉租房退出机制还存在许多不完善的地方，从而影响廉租房建设的发展。 

（3）保障对象覆盖率偏低，城乡一体化保障体制缺失。 

根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，廉租住房主要解决最低收入家庭的住房困难。按照中国统计年鉴采用的城镇家庭收入分组方法，最低收入家庭占城镇家庭总户数的10%。这种方法只能测算出最低收入家庭的大致数量范围，无法提供具体哪些家庭是最低收入家庭。这也就是说，最低收入家庭实际上只具有概念意义，没有明确指向，因而无法具体指导廉租住房政策的实施。在各地实践中，在没有其他更科学的衡量标准的情况下，城市居民最低生活保障金提供了一个判定城市居民贫困程度的收入标准。这对于在短期内确定廉租对象提供了极大的便利。但是，廉租对象普遍被限定在城市低保户范围之内，这在一定程度上缩小了廉租住房保障对象的范围。 

2 对策分析 

（1）加大对政府参与监督力度，保证廉租房制度的实施。 

廉租房制度浓厚的保障色彩决定了政府在廉租房制度中的主体地位。其主体地位意味着两点一是政府必须积极的参与，以解决低收入家庭的居住问题为己任，认真履行其主体地位。因此必须加强对地方政府的监督，将廉租房制度作为考核其地方政绩的一部分：二是不能仅仅依靠政府来完全解决廉租房问题。地方政府一方面利用其对土地所有权的控制，通过优惠条件与开发商、其他金融机构合作共同完成廉租房建设，同时对廉租房地段进行控制，避免廉租房集中建设现象的出现：另一方面通过税收的形式实现对低收入家庭的住房补贴，防止贫富差距的拉大，实现社会公平。 

（2）不断完善实物配租退出机制。 

各地政府要建立动态管理制度，特别是加强统计和调查工作，全面、准确掌握低收入住房困难家庭的基本情况，完善廉租住房申请、审核、公示、轮候制度和退出机制。对廉租房保障对象实行动态跟踪管理，用更加灵活多样的手段建立、完善廉租房租赁管理体系。要切实加大审核力度，联合社区、街道、民政部门等，每年对廉租房住户进行审核，对不再符合保障条件的家庭，可以考虑给予一定的过渡期。在过渡期内，政府给予一定的租金补贴，增加其造血功能，促使其到市场上去租房，打破在廉租房保障过程中的“终身制”现象。对确实不愿意搬出的住户，可以考虑将廉租住房市场化，以市场价格出售给租住户，政府可以利用这些售房资金继续修建廉租住房。同时，进一步发挥公众的监督作用，鼓励群众举报他人瞒报收入的行为，将个人收入纳入社会监督网络。建立有效的惩罚机制，一旦发现虚报收入，通过非法渠道租住廉租房的，要严厉惩罚，并与个人信用挂钩，记入个人档案。通过完善可行的退出机制，让更多真正有困难的家庭居有其所，从而确保廉租住房制度的顺利实施和国有资产的有序使用。 

第4篇：土地划拨的法律特征范文

关键词:规划;小城镇;开发控制规划体系

Abstract:Through combing the correlation theories and the practice feedback, this article takes planning practice as the research foundation, analyses each kind of materials, seeks for the theories and the rules in reality, it has very important practice significance to construct small town ecological security pattern .

Keywords: planning;small town;development control planning system

中图分类号:TU982.29

文献标识码:A

文章编号:1008-0422(2010)08-0116-02

1前言

随着2008年1月1日新版《城乡规划法》的颁布实施,控制性详细规划的权威性和严肃性被大大提升,更是对小城镇控制性详细规划的编制提出了明确的要求,这标志着我国城乡规划法治化的巨大进步,也标志着实施性规划对开发控制的羁束作用得到加强。在实践中,这一新的立法内容必将对现行的规划建设管理体制和方法带来深刻的影响,同时也将对以控制性详细规划为核心的开发控制规划的编制方法提出更高的要求。新形势下的实施性规划特别是小城镇的开发控制规划只有在价值取向、编制方法、实施机制等方面发生根本性的嬗变,才能使规划的可操作性大大增强,且更有利于开发控制规划法律地位的建立和提高。

2效率和公平在小城镇开发控制规划下的辩证关系

从效率和公平各自的定义来看,效率是表示人们活动的实际效果,它以行为主体所付出的劳动和所获得的实际成果进行比较,同等条件下取得的成果越大,效率就越高,反之就越低。效率是市场追求的一个永恒不变的主题。公平又称公正、正义,是人类最古老、最基本的伦理观念,包括个人公平和社会公平。个人公平是规范伦理学所关心的问题,探讨的是一个行为者的某一行为是否为道德上所允许;而社会公平是政治哲学所研究的领域,探讨的是社会制度、公共政策以及法令等的道德正当性。

2.1效率和公平的对立统一

公平与效率都是人类所追求的价值目标,两者是互为前提,相互贯通,融为一体的,统一是两者关系的基点。

公平可以提高人们参与各种活动的积极性和主动性,促进社会整体效率的改善和提高。一般地,主体内在的评价机制是其能否积极参与到活动中的必要条件。如果一个社会的政治、经济、道德等秩序被各种活动主体所认同、肯定,他就能作出积极的反应,其活动的结果也往往有较高的效率。反之,假如主体对现有的社会现象和状况持否定的态度,他就会做出消极的甚至是对抗性的行为,其活动的效率也往往是低下的。社会在规定其主体的义务、责任的同时也应该尊重其自身的利益和价值,就会产生一种行为的“自我”性意识,从而把他人与自我联系起来,形成一种社会化的自我意识,即行为不仅仅是为了其他人,也是为了自己,是互利的行为。这样,社会各阶层成员就能够充分发挥自己的主观能动性,促进效率的提高。按照结构功能主义的观点,社会各阶层各部分的工作是相互协调、相互关联的,并且所谓的能够组织高效率生产的市场机制也不是万能的。因此,要有效地发挥各部分的作用,解决“市场失灵”问题,就应保持社会整体的均衡,建立合理有效的秩序,使社会各成员团结协作,进行国家宏观经济政策的干预,以促进社会整体效率的提高。

2.2小城镇开发控制规划体系下的效率与公平调和原则

效率所反映出来的是人与物的关系,它所追求的是结果的时效性,即单位时间的劳动投人能够产生出多大的效益。同一利益目标的不同活动主体之间存在着一种竞争的关系。如果本着公平竟争的原则,就会使整个效率普遍提高,否则,就会降低。因此,一个公平程度越高的社会,一定是更自由、更公平、更有效率、更加繁荣的社会。

小城镇的开发与建设是带动农村经济和社会发展的大战略,它有利于乡镇企业的相对集中、农民素质的提高、生活质量的改善。在小城镇开发控制过程中不仅要注重发展经济与建设、规划与建设、建设与配套的关系,更要注重坚持体现以人为核心、注重塑造生态环境、注重城市文脉的延续、注重城市不同社会阶层的合法利益。也就是说,小城镇在开发控制规划层面在效率和公平的选择上应该是统一的,两者缺一不可,效率是公平的原则基础,公平是效率的实现保障。那么如何建立开发控制规划层面下效率和公平的调和机制,笔者认为应该开发控制规划应该体现如下原则:

2.2.1生态优先原则

人类所进行的建设活动都是对自然环境的改变,城市建设更是对大自然的大面积改变,其中包括各种资源的开发利用和废弃物的处置。如果这种开发超过了一定的限度或处置不当,就必然会污染环境、破坏生态平衡。我国小城镇在经过了几十年的建设后,过去传统的资源消耗型、先污染后治理的做法己经使得小城镇变得遍体鳞伤,当前维护生态平衡的原则也尤为重要。

2.2.2以人为本的原则

在小城镇开发控制建设过程中,人作为其中一个重要的生态因子,追求的是生态空间系统与人类生理、心理需求的动态平衡。小城镇建设的一切活动,归根到底都是为了满足人们的需要。因此,小城镇的建设过程中,应该切实贯彻以人为本的原则。创造一个既优于乡村又不亚于城市,甚至超过城市方便、舒适、优美的人居环境,是人类发展和社会进步的一个重要标志,也是推动乡村城镇化的一条卓有成效的路径。

2.2.3突出特色的原则

小城镇开发控制规划的完善与优化一个最重要的目的就是小城镇的可持续发展。应该对小城镇所处地域环境,产业和资源布局,历史文化风貌乃至民族民俗进行研究放大优势,扬长避短。特别要加强小城镇与外部交通交流的规划优化,建立“微循环,中循环”体系;对那些颇具历史特色的建筑、街区、民俗还要进行专门的保护性规划,处理好保护和开发的关系,让小城镇充满活力,魅力绽放。

3关于小城镇开发控制指标体系的思考

3.1对开发控制指标“限高”及“限低”的思考

由于经济发展水平和专业技术背景的限制,小城镇在土地批租过程中还存在着一定的计划经济时期土地划拨的方式,即只注重地块的行政流转管理效能而对开发强度指标控制要求较低甚至不做要求,结果往往是产权地块面积过大而建设量却很小,形成一种低密度无序发展的局面,不仅不能够适应当前经济发展对城市空间容量的需求,更是对土地资源造成严重的浪费。随着经济体制的转轨,小城镇建设速度的加快,传统的土地批租方式己经不能够适应市场经济发展的要求。

在本文的研究中,对开发控制的指标制定也提出过一套较为完整的理论和技术路线,但不论怎么合理、科学,始终还是无法准确预测市场经济下的社会现实需求,而且相对固定的指标数值也不能够灵活地应对在具体土地批租过程中的种种不确定性。所以,通过制定合理的开发强度分区和控制指标,尤其是效率原则下控制指标的“限低”作用对小城镇土地资源的合理高效使用起到积极的作用。对于小城镇来讲,一方面,对于新区来讲为了提高土地利用效率应当鼓励开发建设,控制指标应当“限低”,即不能低于某一值;而另一方面,旧城区为了保障城区居民的利益尤其是弱势阶层的利益,控制指标应当“限高”,既不能高于某一值。有鉴于此,笔者认为合理的开发控制指标应当是在一个区间内变动,这样才能更好地灵活适应市场发展的特点,关于如何制定出一个合理区间内的控制指标值域需要展开进一步的研究。

3.2小城镇开发控制指标调整制度的建设

目前国内确定开发强度控制指标常用的方法有以下几种:城市整体密度分区原则法、环境容量推算法、人口推算法、典型实验法、经济推算法和类比法。可以看出,指标确定的原则往往是技术经济上的考虑和经验判断和对比,而对社会层面考虑较少,主要原因是很难将社会领域的问题和政策转化为具体的控制指标,这就导致控制指标数值的确定依据不够充分,规划成果与规划管理严重管理脱节。作为开发控制规划体系的核心内容―控制指标来说,虽然国内近年来针对开发控制指标的制定作了大量的研究与探索,但从实践中来看,对开发控制指标的调整比比皆是。即使是规划编制过程中经过合理预测、科学判断而得出的控制指标,也是无法适应迅速变化的城市发展与市场特征的,所以在城市规划管理过程中对开发控制指标的调整是可以接受的,而小城镇由于在规划管理的人员、制度、技术等方面与大中城市相比都有不足之处,开发控制指标的调整更是在所难免。

此外,制度作为一种社会规则,是用来调整人与人之间的关系的。对制度的研究或许是繁琐而枯燥的,然而制度的力量却是巨大的。开发控制的指标调整涉及多方利益,既有建设开发活动的规划控制与引导问题,也有建设开发项目业主及周边群众权益保障问题,既有为国有企业改革及城市拆迁等的服务问题,也有规划管理部门自身行政能力的建设问题。对此,对于小城镇开发控制指标调整工作的改革,应当注意不同社会群体利益的统筹兼顾与协调,并借鉴国内相关经验,从技术论证、公众参与、行政救济、责任追究等方面予以制度规范,结合不同城镇特点尤其是针对小城镇的特点因地制宜,灵活采取适应于地方的开发控制指标调整制度,才能更好地指导小城镇开发控制规划控制指标调整工作的展开和进行。

4小城镇开发控制规划的“政策取向”与“技术理性”辨析

城市规划作为在技术理性层面的一个显著的特征就是“政策实施工具的理性”特征,即通过编制过程的一系列操作,维护、服从、实施政府的政策目标。当不断发展和完善城市规划编制技术的同时,应当明确城市规划在技术意义之外,所具有更深的社会涵义和政治功用。体现在开发控制规划的编制层面上,则表现为技术指导下的开发控制相关指标制定,而在本研究过程中所用到的技术平台―GIS技术,无疑为小城镇的开发控制规划提供了一种较为科学的决策分析前提。

但从另一方面来讲,作为一种数学工具,GIS虽然会给人以客观的印象,但往往有可能会被贬斥为“用不合适的技术解决不相关的问题”或者是用看似深奥的技术体系来掩饰决策者的某种价值利益而己。只有使GIS技术远远超越了自身的技术属性而上升为一种实现政策目标的工具,使自身价值观建立在公共利益的政策取向基础上,建立政策目标与技术目标的双重目标导向,才能真正意义上实现其作为一种价值中立的技术工具。

“技术理性”与“政策工具”的发展左右着开发控制规划乃至城市规划编制中工具理性与价值理性的离合。综观现代城市规划的发展史,从理性自信到工具理性膨胀并与价值理性割裂的过程,其实就是一个对“技术理性”方法膜拜与不当使用的过程。“技术理性”方法的绝对主导地位必须要被取代,但不能被完全抛弃。要实现工具理性与价值理性的融合,需要一种饱含价值理性与“技术理性”方法背道而驰的“政策工具”方法。新版《城市规划编制办法》的变化正是在此方面具有积极的作用。而且由于我国当代城市规划编制具有工具理性主义的传统,且社会整体处在崇尚理性的阶段,完成这种转变更显意义。要获得更好的发展,需要考虑“政策工具”方法与“技术理性”方法各自的定位发展与如何融合的两个问题。城市规划编制需要“政策工具”方法,也需要“技术理性”方法,但“技术理性”方法归根结底是一种辅助手段。“技术理性”方法与“技术理性”方法间的关系要由平行的主导与被主导向垂直的囊括与被囊括转变,最终建立一个城市规划编制“技术理性”方法体系。要把价值观念根植于技术方法当中,将具体技术处理寓于带有社会导向的城市规划公共政策制定当中 “技术理性”方法应致力于提供规划师与政府、公众等多方参与的有效工具与技术平台。

5结束语

本文的目的在于在借鉴国内相关理论和经验的基础上,对完善和优化我国小城镇开发控制规划体系提出一些探讨性的意见,包括开发控制层面下效率和公平的辩证关系认知、关于小城镇开发控制指标体系的思考和小城镇开发控制规划的“政策取向”与“技术理性”辨析三个方面,并以此希望 对我国小城镇开发控制规划体系在内容完善、制度建设、价值取向等方面的构建与完善能够起到一定的作用。

参考文献:

[1]李浩.控制性详细规划的调整与适应―控规指标调整的制度建设研究[M].北京:中国建筑工业出版社,2007.

[2]汤铭潭,宋劲松,刘仁根,李永洁.小城镇发展与规划概论[M].北京:中国建筑工业出版社,2004.

第5篇：土地划拨的法律特征范文

关键词：老龄产业；发展障碍；对策

基金项目：四川省教育厅资助科研项目（项目编号：10SB089）；四川文理学院资助项目（项目编号：2011R002Z）

中图分类号：F401 文献标识码：A

原标题：老龄产业的发展障碍及对策分析

收录日期：2012年12月18日

第六次全国人口普查数据显示，以2010年11月1日零时为准，我国60岁及以上人口占比已经达到13.26%，中国已经进入了老龄化社会。人口老龄化把我们带入了一个前所未有的发展老龄产业的战略机遇期。我国拥有世界上最大的老年消费群体，这是一个正在迅速膨胀、极具开发潜力的市场，对于当前中国不断扩大内需、创造就业机会从而刺激经济平稳、快速、可持续增长是一个有利因素。因而发展老龄产业不仅对改善和提高老年人的生活水平、保证老年人健康长寿、安享幸福晚年有重要价值，而且对调整经济结构、实现中国经济的可持续发展也具有深远影响。

一、老龄产业概述

老龄产业当前并没有形成一个一致认可并广泛使用的统一定义，我国很多学者针对老龄产业都有过定义。有的学者把凡是为老年人提品的行业和企业都称为老龄产业，有的学者把凡是为老年人提供服务的企业、单位都称为老龄产业，笔者认为这都是存在偏差的，因为这些企业或行业既可以给老年人提品或服务，也可以给非老年人提供。

在笔者看来，所谓的老龄产业就是要专门或主要为老年人生产、经营商品或提供劳务服务的行业、部门或企业、单位。这包括两层意思：一是老龄产业必须是指一定的行业，有一定的部门、单位、企业等组织机构；二是这个行业必须是专门或主要为老年人提供商品或服务，只有这两条都具备才能是老龄产业。全国第一届老龄产业座谈会上也对老龄产业下了定义：“老龄产业是满足老年人特殊需要的产品、设施和服务，包括老年人衣食住行以及精神文化方面需求的具有同类属性的行业、企业的经济活动”。由于老龄产业的服务对象是处于社会地位相对弱势的老年群体，因而老龄产业是一个具有公益性质特征的产业。但是，不能仅仅强调老年产业的公益性，产业的本质就是要通过市场获取经济利益，因而老年产业是带有公益特征的经济活动。

二、老龄产业的发展障碍

我国的老龄产业刚刚起步，其发展程度远远滞后于老年人口和老年消费群体的发展速度。从政府到公众，从观念到行为，我们都没有做好迎接老龄化社会挑战的准备，老龄产业的发展困难重重。笔者认为当前老龄产业发展的主要障碍体现在以下几个方面：

（一）我国老龄产业发展缺少有力的政策支持，老龄产业投资动力不足。任何一个人在当今社会条件下愿意投资兴办老龄产业都期望获得回报，老龄产业服务对象为弱势群体的产业特征决定了其公益性的一面，难以从中谋取高额利润。因而在当前中国公益思想不普及、慈善事业不健全的社会现实下，政府必然要成为老龄产业发展的主要责任承担者。但是，“养老是一种福利性很强的产业，与政府的招商引资、投工生产等经济行为或斥资修建公路、完善市政设施等显性工程相比，养老投入时间周期长、见效慢”，对于同样是“经济体”的地方政府来说，支持老龄产业的发展成为了一种负担。虽然在《中国老龄事业发展“十二五”规划》中也提出“完善老龄产业政策，引导老龄产业健康发展”，但是由于政府文件中扶持老龄产业的政策很笼统，缺少操作层面的具体办法，针对老龄产业的优惠政策不落实、不兑现现象较为普遍，土地划拨、“民办公助”、水电优惠等在很多地方形同虚设，政府的政策支持难以在现实中起到实质性作用，最终导致老龄产业的投资动力不足，影响到老龄产业的发展。

（二）老年人强大的购买力变成了储蓄，老年消费难以起到拉动作用。当前中国有近两亿的老年人口，老年人是一个很大的消费群体，这个消费群体可以带来很多的消费机会。在日本、北欧等一些发达国家的老龄化社会，它的消费主要是靠老人来支撑的，只是在当前中国老年人这一庞大的消费群体没有转化为强大的购买力。首先，由于老年人大多已经退休或者丧失了劳动能力，老年人的劳动收入会大幅度减少，老年人不能拿钱去消费；其次，由于老人的社会保障体系不健全，养老保险金低、医疗保险范围窄、商业保险少，老人时时处于风险中，社会安全感差，不得不捂紧自己的钱袋子，不敢把自己的钱用来消费；最后，由于现实的压力，老年人的消费观念一直难以适应当前的社会变迁。传统的“重积累、轻消费，重子孙，轻自身，重物质生存、轻精神享受”老年人消费观念造成老龄人口消费结构单一和消费需求不足，老年人不愿意消费，最终老年人应有的购买力变成了储蓄，难以成为老龄产业发展的动力。

（三）老年用品、服务及休闲文化领域发展滞后，难以拉动老年消费。随着生活水平的日益提高，老年人闲暇时间充裕，可自由支配收入高，老年人的精神追求和个人文化发展的需求也越来越高，专门针对老年人休闲娱乐市场的潜力巨大。但是，当前专门针对老年人的老年用品店少、服务类别少，休闲、娱乐场所少，社会把更多的关注点放在了小孩、年轻人身上，我国老年用品市场的实际发展状况并不能满足老年人的需求。首先，由于厂家缺乏对老年人需求和市场需求的调查，认为老年用品批量少、利润薄，导致老年产品的开发、研制、生产领域长期受到忽视，老年产品单一，数量少；其次，针对老年人的特殊需求需要投入经费较高，市场风险大，因此缺乏适应老年人需求的高科技产品和高质量产品；再次，当前主要研发的是针对医疗、养生、保健品方面的产品，而针对老年人文化娱乐和精神享受内容的特别少，因而价格昂贵，一般老年人难以接受；最后，涉老行业的企业规模小，缺乏有影响力的企业，缺少品牌，专业水平低，最终导致老年产品的社会接受度低。

（四）传统观念制约着老龄产业的发展。作为新兴产业，人们广泛接受老龄产业还需要一个过程，传统的思想观念在一定程度上制约着老龄产业的发展。首先，长期形成的福利化养老。社会和老年人对政府期待过高，特别是一些国有企业、国家机关、事业单位等体制内退休老人，长期依靠国家、依靠政府的养老传统难以改变，容易形成福利依赖过度的问题，不能接受老年产业这一新兴事物；其次，对非公有制经济的错误认识影响了养老服务社会化、产业化的进程。长期以来，人们相信政府、相信党、相信国有企业、相信公有制的观念还具有很大的影响，人们害怕非公有制经济进入老龄产业领域会损害老年人的利益，在很大程度上造成了“公办养老机构人满为患、民办机构门可罗雀”的不正常现象；最后，老年人“重积累、轻消费，重子女、轻自己”的传统观念限制了老年人的消费，老年人更愿意把钱花在孩子身上。总之，传统观念不是一下就可以改变的，它是有一定惯性的，它的改变需要一个过程。

（五）老龄产业人才缺乏。人力资源是推动一项事业发展的基本因素。目前活跃在养老助老服务中的大部分是一些仅凭人道主义和经验而工作的人，没有接受过相关的专业教育或有关老年服务知识的培训。这不仅影响了养老助老服务的质量，而且也制约了养老事业的发展。老龄产业的发展需要众多的老龄产业管理人才，这些人才不仅需要懂得护理、医学、保健、养生、康复等老年学、老年医学知识，还要具备社会工作、心理学、经济学、管理学等方面的知识，不但要有管理、协调、沟通等能力，更要有服务意识、慈善意识、公益思想。当前从事老龄产业的人才缺乏，受过专业教育的人才也因待遇低、发展前景不好、社会认可度低等原因改行，当前老年行业的人员大多没有经过系统专业教育或培训，视野狭窄，观念落后，难以适应老龄产业大发展的需要。

三、推动老龄产业发展对策分析

老龄产业是朝阳产业，随着社会经济的进一步发展、老龄化趋势的加剧、消费观念的转变，老龄产业在整个国民经济中的作用将越来越大，大力发展老龄产业对经济发展、社会和谐都将起到重要影响。

（一）强调政府责任，重在政策的落实。老龄产业涉及民政、社保、教育、卫生、工商、税务、房产等各部门，在具体的实施中难免会出现“有利可图大家都上，无利可图大家都让”的局面，政府要统筹规划，责权分明，需要形成合力，共同推动老龄产业的发展；政策制定要有前瞻性，不能“头疼医头，脚疼医脚”，老龄产业是新兴事物，随着老龄化的加剧，必然会出现新问题、新矛盾，政策的制定要群策群议，建立并不断完善扶持老龄产业发展的法律法规和优惠政策，适应社会发展的需要；强调政策能够落实，笔者认为通过改变地方政府的政绩考核机制能促进老龄政策落到实处，实现老龄产业的快速、健康发展。

（二）完善养老保障制度，提高老年人的购买力。消费决定生产，拓展老年消费结构是发展老龄产业的关键，但是老年人的收入水平在很大程度上影响着老年人的消费，因而保证并提高老年人收入保障水平将成为了关键。首先，要加快老年社会保障体系建设进程，增强老年人的安全感，让老年人有钱花、敢花钱；其次，进行老年教育，宣传老年养生、保健、健康、长寿等知识，逐渐转变老年人的消费观念，让老年人愿意花钱消费；最后，在全社会宣扬“孝”观念，形成尊老、爱老、重老的社会氛围，让全社会都关注老年人。

（三）加大对老龄产业投入力度，推动老龄产业健康发展。坚持“政府引导、社会兴办、市场推动、逐步发展”的方针，实行投资主体多元化、运行机制市场化、服务对象公众化、服务方式多样化的发展模式，逐步形成符合我国老年人特点，满足老年人需求的老龄产业。首先，培育一批生产老年用品、用具和提供老年服务的龙头企业，打造一批知名品牌，提高老年产品的社会认可度；其次，大力倡导民营资本的投入，增加老龄产品的有效供给，培育壮大老年用品消费市场；再次，培育公众的慈善意识、志愿精神，运用公益思想引导老龄产业的合理发展；最后，发挥老龄产业行业协会和中介组织的积极作用，疏通老龄产业发展融资渠道，动用全社会的力量推动老龄产业健康发展。

（四）加大老年学、老年服务与管理人才的培养，为老龄产业发展奠定基础。当前开设老年服务与管理专业的学校比较少，招生也不理想，老龄人才缺乏。笔者认为，提高老年行业人员素质，逐步提高老年行业工资标准，让老年行业成为让人羡慕的职业是老龄产业发展的必经之路。首先，要与大专院校、培训基地合作，一方面对在职人员进行培训；另一方面培养老年行业的专门性后备人才。其次，制定和完善养老服务业的行业规范和质量标准，提高入职门槛，提升服务质量，提高老年行业的社会认可度、知名度；最后，提高老年行业的工资标准，待遇留人、待遇引人，让老年行业成为让社会羡慕的职业。

主要参考文献：

[1]（美）戴维波普诺.李强等译.社会学[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

第6篇：土地划拨的法律特征范文

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.06.002

Urban and Rural Population Aging Trends and Policy Implications

of the Urbanization Process in China

TONG Yufen1，LI Yumei1，2， LIU Chuanqi1

（1.School of Labor Economics， Capital University of Economics and Business，

Beijing 100070，China； 2.School of Management， Guizhou Minzu

University， Guiyang 550025，China）

Abstract：The research observes trends in urban and rural population aging using census and statistics and predict the future using multiregional population forecasting model. The results show that aging issue indicated an increasing trend in both areas. Specifically， migration between rural and urban areas makes great contributions to boost aging in the local region. In terms of aging， the more active ruralurban migration is， the faster the future population of the elder in urban grows. Correspondingly， the population of the elder in rural drops dramatically. And after 2022 the population of the elder in urban will more than it in rural. The greater scale of ruralurban migration is， the less proportion of the elderly population and the dependency ratio in the urban region is， and the situation appears opposite in the rural. In future， the proportion of the elderly population in the rural area will always be higher than that in urban area， and the gap showed a narrow trend rather than expanding. Then we will face greater pension burden and economic pressures in urban， and the challenges of home care and longterm care will be serious in rural. Based on this policy implications， the article put forward some policy suggestions.

Keywords：urbanization； ruralurban migration； aging； trends

一、 前言

目前，中国城镇化正处于“S”型增长的中期快速发展阶段。2012年，我国城镇人口占总人口比重达52.6%，城镇人口每年以大约3‰～4‰的速度递增，远远超过同期1‰的总人口年增长速度[1]。而改革开放以来我国城镇化水平的提高，主要通过农村人口向城镇人口转变实现，即在城镇化过程中，农村人口向城镇转变所作贡献约占90.7%，而城镇人口自然增长在其中的作用只占9.3% [2]。同时，有大量研究成果可以证明，目前农村人口向城镇人口的转变主要以农村劳动年龄人口流迁为主。全国第六次人口普查资料也显示，在我国城镇地区的常住流动人口中，15～44岁人口约占流动人口总量的78.6%。预计随着未来中国产业结构的调整及城镇化进程的加快，农村劳动年龄人口流迁进入城镇的速度还会加快。这种城乡人口年龄结构变化趋势也必然会直接影响到城乡人口结构及其城乡老龄化进程。基于这一认识，本文采用多区域人口预测模型，以第六次全国人口普查数据为基础，对我国未来城镇化发展背景下的城乡老龄化变动趋势进行多方案模拟。通过定量考察人口流迁对城乡人口老龄化的影响，为我国的经济社会发展提供必要数据基础，也通过对预测结果的讨论最后得出具有政策含义的结论。

目前关于城镇化进程的城乡人口老龄化发展趋势及其后果，虽然已经引起较大关注，但主要集中于乡―城人口迁移对农村、城镇或区域的人口老龄化的影响及后果的定性研究[3～5]，如乡―城迁移下的年龄特征和生育率变动对农村老龄化的影响[6]、农村就业人口老龄化问题[7]，以及从历史的角度描述城市人口老龄化的发展趋势及特点[8]；或者是只针对全国、农村或某一特定城市人口老龄化发展的趋势预测等[9～12]，目前只有个别学者将中国与其他国家人口老龄化过程中的城乡差异进行了比较研究[13～14]，但结论差异较大。

值得注意的是，有学者在2005年曾对中国百年人口老龄化发展趋势进行预测，结果表明，到2053年我国60岁以上老年人数将会达到峰值，约为4.3亿，此后开始缓慢减少，但到2100年时仍将有3.5亿以上的老年人口；2010年以后我国将进入人口老龄化迅速发展时期，60岁以上老年人口比例在2010～2032年间每两年就增长一个百分点，2050年时

将达到31%，2100年继续提高到34%[15]。而2006年《中国人口老龄化发展趋势百年预测报告》中显示，到2050年我国老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上，2040年左右人口老龄化重心将转入城市，农村人口老龄化程度高于城市的现象将会消失[16]。蔡茜采用第六次全国人口普查数据，运用年龄移算法对我国农村老龄化的趋势预测结果显示，我国农村老龄人口呈现线性递增，2050年其比重将达到36.51%[17]。

本文借助于人口宏观管理与决策信息系统（PADIS）软件，对我国分城乡的人口老龄化趋势进行了多方案模拟，重点考察了不同乡―城人口流迁水平下我国城乡人口老龄化变动的特点，从而为相关政策制定提供决策依据。

二、方法及数据来源

1.采用方法、原理及软件

根据本文研究的目的，为满足多区域分要素预测，建立中国分城乡、分年龄性别的人口预测模型的需要，本文对相关数据做出如下假设：

①依据人口平衡方程，假设期末人口数=期初人口数+本期出生数-本期死亡数+净流迁数，由此得出计算期内城乡人口总量。

②采用基期年龄结构，结合生命表、分年龄生育水平和流迁模式的讨论，得到预测期内分城乡、分年龄人口以及人口出生和死亡状况的相应数据。

在上述基础上再按城乡分年龄、性别的人口流迁作为表征城镇化进程的重要参数，代入预测模型以获得相应的结论。

本文利用中国人口与发展研究中心研制的国际人口预测通用软件“人口宏观管理与决策信息系统”（PADIS）进行预测。该软件引入了多区域人口情景模型预测，相较以往的人口软件提高了预测因素的多元化和模型精确度。

2.数据来源

目前，在还没有一套完全准确的数据可以被作为标准数据的现实情况下，相对于教育数据或户籍统计数据而言，人口普查数据虽然不可避免地会存在统计误差，但仍是学者们用于人口问题研究的最重要的基础数据。本文所用数据来源于历年中国统计年鉴、历次人口普查资料和中国人口统计年鉴资料，以确保数据的权威性和精确性。本文以2010年第六次全国人口普查数据为基础数据，但考虑到“六普”数据存在低年龄组的漏报问题，参考崔红艳等的“六普”数据评估方法，根据历年出生人数回推，调增了1107万0～9岁人口，其中男性599.95万，女性507.05万[18]。按1岁组预测截至2050年的人口发展状况。由于预测期较长，将近40年之久，本文选取了2020年、2030 年和2040年三个节点年份对参数进行了调整。

三、未来我国城镇化进程中的城乡人口老龄化预测及主要发现

1.预测方案设置

（1）生育参数的设定。

2010年第六次人口普查数据显示，我国总和生育率为1.18，远低于更替水平，学者一般认为这一水平偏低。根据以往研究经验，考虑目前国家对“单独”生育政策的放开，预计未来生育水平将会提高，我们选择两种生育水平作为重要模型参数。其中低方案假定从当前的城镇1.4，农村1.86，2030年以后提高到城镇1.8，农村2.1，并保持该水平到2050年。高方案假定总和生育率从当前的城镇1.4，农村1.86，到2030年城镇和农村同时恢复到2.1，之后一直保持不变。同时假定生育模式从2010年到预测末年不发生变化，详见表1。

（2）死亡和预期寿命参数的设定。

死亡参数的设定，关键是要得到未来各年龄的死亡率或存活率。根据第六次全国人口普查数据编制简略生命表的结果，考虑到我国人口平均预期寿命城乡差异因素，本文主要参照联合国平均预期寿命经验步长的变化趋势确定城乡人口预期寿命的增加值。假定未来的死亡概率以2010年为基准，保持不变。对于未来男女两性的分年龄死亡模式，选择联合国模型生命表的一般模式。方案设计如表2所示。

（3）出生性别比的设定。

受生育政策影响，我国出生性别比持续偏高，鉴于国家人口政策是一个逐步调整的过程，出生性别比将逐渐恢复正常。以第六次全国人口普查数据为基准，出生性别比为城镇116，农村119，到2030年城镇和农村出生性别比会逐渐下降并恢复至正常水平，即106，保持到2050年不变（见表3）。

（4）乡城人口流迁方案的设定。

本文的乡城流迁是指每年从农村转到城镇的净迁移人口，由于缺乏每年由农村向城镇转移人口的直接数据来源，我们根据公式“城镇期末人口数=期初人口数+（本期出生数-本期死亡数）+净流迁数+因为行政区划调整增加的城镇人口数”，从而，“城乡净流迁人口=（期末人口-期初人口）-（本期出生数-本期死亡数）-行政区区划增加的城镇人口”，对过去10年的城乡净流迁人口进行一定的推算发现，2000～2010年间我国城乡流迁人口增加规模每年大约在1200万左右。根据发达国家城镇化发展经验，当城镇化率达到一定水平时，城镇化趋势将会趋缓。按照我国目前城镇化进程的速度，假设在2030年左右我国城镇化达到发达国家城镇化的经

验值，之后城镇化速度将会大幅度下降，这时城乡之间的流迁人口也会大大减缓。因此，设置高、中、低三种乡城人口流迁方案（如表4）。此外，城乡人口流迁模式采用2010年全国人口普查数据中的户口登记在县外的分年龄、分性别人口数据作为流迁模式数据，并假定保持不变。且本预测未考虑国际人口流迁，即假定全国总体上为封闭人口。

2.基本结论与发现

不同生育水平和流迁方案下我国城乡人口老龄化的预测结果如表5所示。

（1）不同流迁方案对应的城镇化水平。

根据上述设定的方案进行推算，可得不同流动迁移方案下对应的未来我国城镇化水平变动趋势（见表6）。在相同生育水平下，流迁规模的大小对我国城镇化水平影响非常显著。以低生育水平为例，2030年高流迁方案的城镇化水平高于低流迁方案6.4个百分点，2050年这一差距扩大为12.7个百分点。以中流迁方案为例，2030年高生育水平的城镇化率高出低生育水平0.38个百分点，2050年这一差距变为0.96个百分点。

图1中流迁方案下城乡老年人口规模变化趋势

（2）未来城镇老年人口规模将很快超过农村

且二者差距迅速加大。

数据模拟结果显示，高、中、低三种流迁方案下未来城镇和农村老年人口规模的总体变动趋势一致（见图1）。城乡对比发现，2010年农村老年人口规模约是城镇的1.3倍，但随着乡―城人口流迁的加快，我国城镇老年人口规模增速快于农村，于2020年超过农村老年人口规模，且二者差距不断扩大，2030年高、中、低流迁方案下城镇老年人口规模分别是农村的1.37倍、1.31倍和1.25倍，2040年进一步扩大到1.79倍、1.67倍和1.60倍，2050年城镇老年人口规模将是农村的2.79倍、2.42倍和2.14倍。

图2中流迁方案下的城镇和农村老年人口比重

（3）未来农村老年人口比重虽然始终高于城镇，但二者之间的差距将经历先扩大再缩小的趋势。

预测结果显示，不同生育水平对应的不同乡城流迁方案下，农村老年人口比重始终高于城镇，但二者的差距呈先扩大再缩小的趋势。以低生育水平中方案为例（见图2），2010年农村仅高于城镇2.26个百分点，2036年这一差距达到最大值（约11个百分点）后开始逐渐缩小，2045年高于城镇约8个百分点，2050年比城镇高5.9个百分点，可见，按现有发展趋势城乡人口老龄化倒置的现象不会一直持续。

图3不同流迁方案下的农村老年人口规模

（4）提升乡城人口转移规模，将会明显减少未来农村老年人口的规模，并会加大未来城镇老年人口的规模。

如图3所示，农村老年人口规模呈倒“U”型变化，但将在2026年出现小幅回落，这也印证了1961年开始的自然灾害对农村人口的影响相比城镇更加明显。在高流迁方案下农村老年人口规模于2038年达到顶峰，为1.36亿，而中、低方案下推迟一年达到顶峰，分别为1.41亿和1.47亿。之后农村老年人口总量开始逐渐减少，2050年高、中、低三种流迁方案对应的农村老年人口规模分别为1.06亿、1.17亿和1.27亿，老年人口规模高方案比低方案少2109万。说明乡―城人口流迁规模的扩大将会明显减少未来农村老年人口的规模。

预测结果显示，高、中、低三种流迁方案下，城镇老年人口规模呈线性增长，年均增长率分别为4.42%、4.31%和4.21%，尤其是2030年之后乡城人口流迁规模对城镇老年人口规模影响越发显著。如图4所示，城镇老年人口规模由2010年的5225万分别增加到2040年的2.41亿、2.34亿、2.28亿，2050年继续增加至2.95亿、2.83亿、2.72亿。对比不同流迁方案下的老年人口规模发现，2030年高流迁方案比低流迁方案高619万，2040年差距增至1297万，而2050年这一差距高达2297万，说明乡―城人口流迁越快，未来城镇老年人口规模增长越快。

图4不同流迁方案下的城镇老年人口规模

图5不同流迁方案下的农村老年人口比重变化

（5）提高乡城人口转移的规模，将增大未来农村人口老龄化的程度，但对城镇老龄化程度起到持续的减缓作用。

未来农村老年人口比重增长，呈现先升后降的发展趋势，且城乡人口流迁规模作用明显（见图5）。2010～2018年，流迁方案对农村老年人口比重影响较小，三条曲线基本重合，2020年开始出现明显差异且差距慢慢拉大。高流迁方案下农村老年人口以3.57%的速度持续增长，并持续保持高位不下降；与此不同，中、低方案分别于2043年和2041年达到峰值，分别为32.94%和29.91%。2050年三种方案对应的比重分别是40.50%、32.25%和28.56%，意味着三个农村人口中就至少有一位老年人。在高、中、低三种流迁方案下，农村老年人口比重由2010年的10.06%增到20%分别用了14年、16年和17年，对应的平均增长速度分别为3.57%、2.97%和2.66%，表明流迁规模越大，农村老龄化速度越快。

未来城镇老年人口比重变化与老年人口规模趋势相似，受流迁规模影响，不同时期增速稍有不同，大体上经历慢―快―慢的过程（见图6）。研究发现，生育水平对城镇老龄化程度影响微弱，因此，以低生育水平为例，高、中流迁方案下城镇老年人口比重比低流迁方案晚1年，均于2018年超过10%，之后从10%增加到15%则分别用了12年、11年和12年，从15%到超过20%所用的时间为8年、8年和7年，从20%发展为25%的时间依次为12年、10年和9年，对应的平均增长速度分别为2.98%、3.11%和3.20%，2050年城镇老年人口比重分别为25.09%、26.34%和27.33%。这说明，流迁规模越大，城镇老年人口比重越低，老龄化发展速度越慢，即乡城人口流迁对城镇老龄化程度有持续的减缓作用。

图6低生育水平不同流迁方案下的城镇老年人口比重

（6）未来乡城人口流迁规模越大，对城镇老年抚养负担的缓解作用越明显，但城镇化发展速度加快将显著增加农村老年抚养负担。

预测结果显示，未来我国城镇老年抚养比将呈现逐年上升的趋势（见图7）。低生育方案下，2040年之前城镇老年抚养比增加较快，高、中、低流迁方案的平均增速分别为4.14%、4.31%和4.46%。2025年之后，城镇老年抚养比放缓，平均增速分别为2.08%、2.24%和2.31%，2050年分别为41.34%、44.08%和46.33%。流迁最快和最慢方案下城镇老年人口抚养比之差由2025年的0.86个百分点扩大到2050年的4.99个百分点，说明大规模的乡城流迁可以减轻城镇老年抚养负担。

未来农村老年抚养比变化特征与城镇有很大的区别，中、低流迁方案下呈先快速上升再缓慢下降之势（见图8），而高流迁方案则持续走高。2040年之前高、中、低流迁方案下农村老年抚养比以5.99%、5.16%和4.64%的速度快速上升，到2040年时分别为80.98%、63.94%和55.04%。2040年之后，中、低流迁方案的农村老年抚养比开始逐年下降；而高流迁方案作用下快速增长的农村老年抚养比却依然呈现上升的趋势，但速度有所放缓。到2050年老年抚养比分别为92.42%、62.5%和52.13%，高流迁比低流迁高40个百分点。充分表明流迁规模越大，农村老年抚养负担越高。

四、政策启示与政策建议

1.政策启示

图7低生育水平不同流迁方案下的

城镇老年抚养比趋势

图8低生育水平不同流迁方案下的

农村老年抚养比趋势

对前面的基本预测结果进行分析，可以得到如下政策启示。

首先，城镇化水平的加速，将对未来城乡人口老龄化水平及老年人口规模产生显著影响。相对而言，对农村的影响更明显。

其次，在人口城镇化转移过程中，如果不改变目前的年轻人个人迁移为主而非家庭迁移的模式，将会导致农村人口老龄化程度的进一步加深，给农村养老带来压力和挑战。

最后，虽然城乡人口转移规模加大会在一定程度上减缓未来城镇老龄化水平，但却会加大未来我国城镇地区的老年人口规模，使其呈现一个加快上升的趋势。解决这些规模庞大的城镇老年人的生活、就业、医疗等问题的压力将主要集中于城镇。

2.相关的政策建议

由于城乡人口老龄化是一个影响深远而广泛的长期性历史渐进过程，尤其是解决人口老龄化面临的问题不是一蹴而就的，需要稳步推进。因此，我们必须在人口老龄化高峰来临之前制定应对策略，才能满足经济社会发展的需求，而不至于成为经济社会发展的绊脚石。

首先，进一步建立和完善符合中国国情的老年社会保障体系，形成省、市、县、乡、村的五级社会保障网络，是解决我国城乡人口老龄化问题的根本保障。从具体职能与分工来看，省级政府部门根据本地区的城乡发展情况，负责决策并制定适合本地城镇与农村的社会保障政策和社会保障法律法规，使得市、县级部门执行政策和行使监督职能时有法可依。如城镇居民养老保险、基本医疗保险、新型农村合作医疗、新型农村养老保险制度的完善与转移接续问题。市级和县级相关职能部门分别负责城镇和农村的社会保障政策的执行和监督职能，乡、村则是最基层的承担单位，负责农村养老机构的兴办等具体事宜。资金来源上采取公共投入与吸引民间投入相结合的方式兴办养老机构，在此基础上推动社区、家庭、个人养老的发展。需要注意的是，公共养老投入要随老龄人口变动而发生变动，实行更加灵活的动态管理。考虑到未来我国城镇化进程加快的发展趋势，现有的以县为单位的养老资金模式层次过低，将不能适应城镇化发展的需要，因此建议提高养老运行层次，至少变县级统筹为省级统筹，逐渐转变为全国统筹。

其次，面对城镇和农村老龄化的不同特征和变动趋势，应分清各自的主次矛盾，选择最适合的方案。基于城镇现有的社会保障制度及执行情况，考虑到受未来城镇化进程加快的影响，未来城镇老年人口规模不断增长并超过农村的趋势成为必然，因此，社区养老社会化是城镇工作的重点，尽快做好社区老年照料服务体系的建设。国家要加强老年服务业的政策扶持和公共投入，加强疾病医护、生活服务、精神慰藉、文化体育、老年参与社会等硬件和软件的建设。硬件建设要按照当地经济发展水平，因地制宜，梯度发展。软件方面要完善服务体系，增加服务项目，抓好管理队伍、志愿者服务队伍，鼓励低龄老人为高龄老人或患病老人服务，以创造居家养老的新环境。具体可从以下三个渠道着手：一是建立以政府主导的综合性社会福利机构，重点服务“三无”、“五保”、贫困、失能、智障等老人，发展社区日托和全托型养老服务机构；二是建立以NGO 为主的非营利养老机构，政府通过土地划拨、税费减免、贷款贴息等优惠，鼓励社会力量建立民办公助、公建民营、民办民营等不同性质的养老服务机构；三是建立以市场为主的产业化养老机构，满足老年人个性化需求。

再次，根据中国农村发展的实际，本文认为在社会养老保险初步建立时，农村仍应建立以家庭养老为主、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系。一方面，发展农村经济，使农村有较强的经济承受力，是解决农村老年人养老、医疗等社会保障问题的根本基石。长期以来，我国施行的经济政策都是以优先发展城镇和工业为主导的非均衡发展战略，加之历史遗留下来的资源禀赋的差异，使得农村经济发展一直落后于城镇，而农村大量青壮年劳动力流迁到城镇，为城镇提供“养老金红利”。因此，城镇也应坚持“先发展带动后发展”的思想，鼓励城镇的机关事业单位、社会团体、企业与农村结成帮扶小组，为农村提供资金、技术等的支持，采取“公司+农户”、“农业生产大户+农户”、“公司+村民小组+农户”等多种合作经济，促进农村发展经济，切实增加农民收入，以提高农村家庭养老和抗风险能力。