农村土地法律制度精选(九篇)
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第1篇：农村土地法律制度范文
【关键词】 土地征迁；完善；公共利益
土地是人类历史得以延续的基础，孕育了几千年的灿烂文明史。对于农民来说，没有了土地，就没有了生活来源，他们的生存就会受到威胁，我国政府部门在征收农民土地过程中要处处考虑到农民以后的生活，为他们着想。目前，我国农村土地征迁工作中仍然存在一些问题，主要表现为对公共利益范围界定不够明确、征地程序以及征地补偿机制不够完善，容易引发社会问题。因此我们要采取种种措施尽可能完善我国农村土地征迁法律制度，促进社会和谐稳定，为我国社会主义市场经济建设营造一个良好的外部环境。完善我国农村土地征迁法律制度要从以下几个方面着手：
一、严格限定公共利益范围
农村土地征迁必须是为公共利益的目的，而不能是为其他非公共利益，比如说为某种商业目的。纵观世界各国对公共利益范围的界定方法，我们看到主要有以下几种方式，一种就是对公共利益范围进行大概的规定，一种是列举式的规定，还有一种就是将以上两种方式结合。我认为我国实践中对公共利益的界定可以借鉴以上几种方式，同时，由于我国社会主义初级阶段的特殊国情，我国对公共利益范围的界定还应该有自己的特点，首先公共利益应该具有共同享有性，也就是说公共利益应该是被广大人民群众共同享有的，而不是为某个具有特权的人专门设置的，其次，公共利益目的绝对不能具有任何营利性。
二、取消市县级政府的征地审批权限
征地审批权限是征地初始环节的重要权限，在我国大量的征地审批权限被市县级政府掌握，这是不合理的，市县政府在征地审批过程中，往往为了增加财政收入，放宽土地审批标准，以此来获得土地出让金。我们必须对征地审批权限进行严格的控制，首先，要取消市县级政府的征地审批权限。对于大型建设项目的审批权限，无论是国家级的还是省级的，都收归国务院所有。其他审批权限归省级政府所有，而市县级政府则没有任何的征地审批权限。其次，我们应该成立专门的专家小组来对征地目的是否符合法律规定进行认定。如果过半数专家认为征地不是为公共利益，而是为了其他目的，就应该对这项申请不予批准。
三、完善对土地征迁过程的监督程序
我们认为要加强对土地征迁的监督，必须建立完善的与此相配套的土地监督程序。一方面，我们要完善土地征收公示程序，我国的《土地管理法》第48条明确规定了在土地征收的补偿方案被确定后，有关地方人民政府应当在公告栏里进行公告，允许利害关系人提出意见，这是一种事后公示，监督效果不是很明显，我们应该改变这种情况，在方案确定前就必须向广大农民征求意见。另一方面，我们要不断完善农村土地征迁的听证程序，国土资源部了《国土资源听证规定》明确规定，如果利害关系人对征地补偿标准和安置方案有不同意见的，权利人要求举行听证会的，则应该进行听证。可以看出，我们举行听证会必须要由相关权利人提出要求，而不是由相关部门主动召开听证会。这是不合理的，因为很多农民文化水平较低，根本没有请求听证的法律意识，政府部门应该主动召开听证会，而不是要由农民申请后才召开。
四、健全土地征收司法救济程序
目前我国农村土地征收的司法救济程序不够健全，在土地征收中的许多纠纷都是通过集体上访、示威游行等不理智的方式来解决的，造成这些问题根本原因就在于缺乏相关的司法途径来为广大农民解决问题。因此我们应该不断健全有关土地征收的司法救济程序。
那么如何健全土地征收的司法救济程序：首先，广大人民可以对有关土地征收是否符合公共利益目的进行诉讼，法院应该受理这样的诉讼，并严格依据《土地管理法》等相关法律进行处理。二是土地补偿方案是否适当进行诉讼，如果权利人认为有关土地补偿标准不合理，则可以向法院提讼。三是，如果土地被征收以后的一段时间内，长期被闲置，相关利害关系人也可以提讼，法院一旦查实，并发现没有正当理由的，则应该依法判决将此土地收回，归原来的权利人使用，并要收取闲置人的相关闲置费用。
五、完善土地征迁补偿机制
土地补偿机制关系到相关权利人的切身利益，我们必须不断地加以健全和完善。首先，我们可以借鉴世界很多发达国家的做法，不断扩大农村土地征迁的补偿范围，不但要对农民的直接损失进行补偿，也要对农民的间接损失进行补偿。其次，在对土地补偿费的计算方式上要有所改变，不能总按照三年平均年产值，要设立专门的评估机构，全面评估该土地的市场潜力，并且要分地段评估，不同地段进行不同的评估。再次，补偿的方式不能再局限于货币补偿一种方式，要进行多种方式进行补偿，除了货币外，还可以实行社会保障，就业培训、提供其他工作等多种方式。最后，在土地征用补偿费分配这一环节，我们要加强监督，要避免大部分补偿费被基层政府以及农村集体经济组织截留，要确保土地补偿费到达农民手中。
参考文献：
[1]于建嵘.土地成为中国农村首要问题[J].嘹望东方周刊.2004(37).
第2篇：农村土地法律制度范文
土地征收是国家为了公共利益的需要，按照规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地不仅是不可再生的资源，也是人类赖以生存的物质基础，因此历来为人们所重视。那么作为土地征收的有关立法也显得异常重要，但我国还没有专门的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《宪法》和《土地管理法》及其实施条例来调整。这样的立法现状不但与土地征收的法律地位不相适应也显得有点单调。另外随着我国的飞速及各地化、城市化进程的加快，大量的土地被征收，用于非农化建设，农村集体土地征收的状况更加混乱。因此农村集体土地在征收过程中所暴漏出来的也就越来越多，有些行为已严重违背了土地征收的基本原则和立法本意。主要表现在以下几方面：如土地征收权被滥用、各地补偿标准及范围不合理、征收程序不规范不民主及以租代征等等。这一系列问题的存在如不加以妥善解决将直接侵犯广大农民的利益，另外也直接扰乱国家整个土地资源规划和利用，因此作者建议从以下几方面加以完善。一、首先从立法上明确规定“土地征收”和“土地征用”的区别。二、村民小组作为土地所有权人的法律地位应加以明确。三、严格限定土地征收的条件。四、农村集体土地征收应市场化运作，加强政府向服务型功能转化。五、扩大土地补偿范围，采取多种形式的土地征收补偿方式。六、完善土地征收程序，加强征地民主。七、“公共利益”应法定化。八、制定专门的土地征收法。
关键词：集体土地征收 土地征收和土地征用
缺陷及完善
土地征收制度是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》为社会公共利益所确立的一种基本法律制度。①对土地征收的概念界无大的争议，在以前有的称土地征用即国家依照法律规定将土地收为公用。②有的还称为国家建设征用土地，也就是国家运用行政权力把农民集体土地转为国家所有的行为。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我们现在一般认为土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地作为农民生产的基本要素和人类赖以生存的物质基础其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其实施条例和《宪法》的原则性规定外，我国没有一部专门的《土地征收法》，这显然与土地征收的法律地位及其重要性不相适应。另外随着我国经济的飞速发展和各地工业化、城市化进程的加快，大量的土地被打着“公共利益”的旗号而滥用，用于非农化建设，有些纯粹是经营性的开发，完全是为了获得私利。这些行为严重违背了土地征收的基本原则和立法本意，所暴漏出来的问题也越来越多，已严重了我国土地征收市场发展的秩序，这更迫切需要出台一部专门的《土地征收法》。
一 目前我国土地征收的法律概况
我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。
近年来随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征收现象越来越普遍，它也成为农村的一个基本法律问题。另外土地征收本身就是经济发展的结果，它和经济的发展密不可分，经济越发达的地区，土地征收发生率也越高，这就使我国的土地征收和经济发展紧密相连并且表现得越来越明显。土地的征收在国民经济生活中显得是如此重要，但是我国目前还没有一部专门的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《宪法》、《土地管理法》及其《实施条例》以及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条理》等相关行政法规、规章来调整。就目前来说国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议，如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决。但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。另外按照现行《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍，特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿，并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。
实质上土地征收的补偿费用在我国是和当地的经济发展相适应的，东部地区往往高于中西部地区，就目前中原地区一般耕地年产值仅为1000元左右，也就是说每亩耕地的土地补偿费用为3万元，这点费用根本不能保障失地农民以后的生活，而征地后土地的市场价格往往为补偿费用的十几倍甚至几十倍。土地征收前后的巨大差价诱惑着部分地区大搞各类开发区，以致前几年出现大规模的“圈地运动”，甚至有些地方出现了征而不用，等待升值使大量土地闲置，浪费土地资源的现象。另据有关部门统计：在《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少1027万亩，在这些减少的耕地中，其中违法用地总量达428.7万亩。④全国1/3以上的群众生活归因于土地问题，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用状况土地征收制度的改革也是势在必行。
二 当前土地征收制度的缺陷
（一） 土地征收权被滥用
当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和是为了公共利益，我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢？
另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格，而是由国家单方制定的补偿标准和范围，远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的，国家实际上是无对价取得土地，这就加剧了土地征收权的滥用。
（二） 土地征收补偿标准和范围不合理
1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据
按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6—10倍来的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。这个异议是指对6—10倍以内，而对于被征地单位的补偿要求高于10倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。另外这样的规定也违背了民法规定的财产所有权的基本权能，体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。
2、征地补偿范围小、标准低
从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。⑥
另外德国对土地的补偿范围也值得借鉴，如（1）土地或其他标的物权利损失补偿标准为：以土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的转移价值或市场价值为准。（2）营业损失补偿，补偿标准为：在其他土地投资可获得的同等收益。（3）征收标的物上的一切附带损失。⑦其实土地征收补偿范围在我国个别地方也有所突破，如《江苏省苏州市征用土地暂行办法》第14条规定的就有保养费，并且在该办法第24条还对保养费的发放办法作出了详细规定。
另一方面土地的补偿标准也有点过低，按照法律规定补偿标准为被征收前3年亩产量的6—10倍，这样算下来荒地补偿费每亩为5000元左右，即使可耕地在有些农村也只有20000元，不要说弥补损失了，甚至连原来的生活水平都难以维持。
3、安置补助费过低，解决不了劳动力安置问题，另外也与我国现行劳动法不协调。
例如湖北省的安置补助费一般在5000—14000元/亩，这样低的安置费，用人单位根本
第3篇：农村土地法律制度范文
关键词:农地制度;承包经营权;流转;障碍
中图分类号:G633.26 文献标识码:A
面对耕地后备资源不足这一基本国情,为满足我国人民生存和社会经济发展对土地资源的需求,缓解人地关系紧张的矛盾,唯一的途径就是盘活土地资产,提高土地利用效率。我国从法律规定与政策上均允许农地承包经营权流转,但是农地承包经营权流转还是没有真正地运行起来。农地承包经营权流转立法理念的滞后导致相关法律制度存在诸多缺陷是严重制约我国农地流转市场化的主要障碍。
一、农地承包经营权流转的法律障碍分析
(一)立法理念滞后。我国目前农村土地承包经营权流转不畅一个非常重要的原因是立法理念方面的滞后,其主要表现在:第一,农地承包经营权功能的错位。由于我国一直把土地承包经营权权视为农民从政府手中获得的一种生存保障,是国家给与农民的一种福利。重视土地对农民的生存价值,忽视土地本身的资本价值。导致农村土地承包经营权开始流转的时候,我国并没有对“土地资本”的概念引起足够重视。第二,物权观念淡薄。第三,重视对国家、集体利益的保护,忽视了对农村土地耕作者切身利益的关注。在我国,仍然在观念上一味地固守城乡分工,一味的坚持承包者自耕是国家给与其最优越的福利的观念,忽视了农村中出现的“弃农务工”潮流的背后的观念变革,更没意识到土地承包经营权流转已成趋势。第四,立法技术仍就停留在事后补救上。我国在土地承包经营权流转纠纷解决的立法设计理念上,没有考虑到涉农纠纷的特殊性,没有把目光投向如何建立安全有序地流转机制,仍然把它作为普通的民事纠纷来看待,重视纠纷的事后解决,忽视事前预防。
(二)相关法律法规不健全,缺乏完善的农地流转法律调控体系。当前,由于部门利益的多元化、立法过程的多层次状态、立法技术的不统一和对立法审查的无力,使得法律制度的供给无法适应现实的需要。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律文件中都有若干相关农地流转的法律规定。但是关于农地流转的专门法律仅有一部全国性的法律――《农村土地承包法》。而上述法律中对农村土地承包经营权流转的规定也不够详细具体,对土地承包经营权的流转有诸多制约,难以全面规范流转行为、保障有序流转。因而,从一定意义上讲,我国根本就没有农地承包经营权流转的法律规制框架,更没有完善的农地流转市场法律调控体系。
1.相关法律法规之间在内容上的协调性不足。《农村土地承包法》尽管对以家庭承包方式取得的土地承包经营权的“抵押”进行了限制,但是第49条规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,其土地承包经营权可以采取抵押方式流转”。但2005年最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条却规定,“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效”,这明显与前一规定相矛盾。
2.法律偏离现实,致使法律规范本身在实践中的可操作性较差。《农村土地承包法》第40条规定:“承包方之间为方便耕种或者各自需要,可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。”实践中,若一集体经济组织的甲承包户将自己的承包地转让给另一集体经济组织的乙承包户,而乙承包户再将自己的承包地转让给甲承包户,通过这种两次或两次以上转让的方式,当事人则轻而易举地完成了土地承包经营权的互换。所以限制不同集体经济组织的成员之间土地承包经营权互换的规定显然不具有操作性,形同虚设。
3.法律规定忽视了“效率优先”原则。现行法律一基于种种顾虑对其流转设定了很多限制:(1)不得改变土地所有权性质和土地的农业用途;(2)流转的期限不得超过承包期的剩余期限;(3)受让方须有农业经营能力;(4)通过家庭承包取得的土地承包权不得抵押等。立法上的种种限制有合理的,但更多的是忽视了“效率原则”,立法者的初衷是保护农民的利益,而得到的却是限制农民权利、损害农民利益的效果。
二、完善农地承包经营权流转法律制度的几点建议
(一)坚持“效率优先,兼顾公平”的原则,转变立法理念。我国农村土地承载着多种社会功能,其中最重要的是农村社会保障的使命。因而,现行的土地承包经营权流转制度更多地体现了保护耕地、保护农民利益,坚持公平、正义的价值目标。但立法者在坚持这一价值目标时却忽视了对效率价值的考量。法律经济学认为:稀缺资源应通过转让等竞争机制,配置给最能充分利用稀缺资源的人手中,才是有效率的财产权机制。在我国人多地少的约束条件下,从法律上允许土地承包经营权的流转,是一种有效率的制度安排,应当在制度设计中坚持“效率优先,兼顾公平”的价值取向。
(二)完善农地流转法律法规,建立健全农地流转法律调控体系。这是完善我国农民土地承包经营权流转制度最重要的一点,作为一个法制国家,只有在法律保障农民土地承包经营权流转,我国的农地承包经营权流转制度才可能真正确立。
1.修订《农村土地承包法》。完善土地承包经营权物权化的权能,应允许土地承包经营权权抵押和继承。2.制定《农村土地产权法》。明确界定农村土地的所有权主体;明确规定农户对承包经营权的权能实现承包经营权内容的明晰化;以法律形式规定,取消现行的30年或50年承包期的限制,实现承包经营权的长久化。3.制定《农村土地流转法》。在《土地承包法》的基础上,尽快制订《农村土地流转法》,对土地使用权流转的原则、方式、程序、监管、法律责任等进行明确的规定。
通过建立健全农地承包经营权流转法律体系将土地流转纳入市场化、法制化的轨道,使我国未来的农村土地资本市场更加规范、有序,交易更加安全、快捷。如此一来,农村社会生产力将会从改革开放以来长期徘徊的局面中摆脱出来,达到一个质的飞跃。
参考文献:
[1]李士忠.公平博弈、利益协调与和谐社会阴[J].经济论坛,2006,7
[1]胡宏伟.对土地承包经营权的解析和讨论[J].农村经济,2006(10)
[1]季建业.农村土地产权制度的创新举措[J].法学家,2008,3
[1]汪渊智,曹克奇.物权法对农民土地权益之保[J].山西大学学报,2008(6)
第4篇：农村土地法律制度范文
关键词: 土地制度 土地管理 二元化
中图分类号:TU241 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)05(c)-0135-01
根据《城乡规划法》的定义,城乡规划是由政府的建设部门负责的城市总体规划和城镇体系规划,是对城乡空间资源的合理配置和改善人居环境,其根本目的是促进城乡经济社会全面协调可持续发展。目前,建设我国的新农村、构建和谐社会的重要内容就是统筹城乡发展。但是,现行的土地制度已不能满足发展社会主义市场经济的需要,所以,对土地制度进行改革是统筹城乡发展中的重中之重。
1 我国土地制度的现状及缺陷分析
1.1 我国土地制度的现状分析
缺乏完善的土地产权制度。“农村土地归农民集体所有”是《宪法》、《土地管理法》等国家重要法律明确规定的,但是,在中国很大部分农村地区,农民集体经济已名存实亡,上级政府取代农民集体经济组织,以其名义行使土地所有权,使农村集体经济组织的利益受到威胁。不明晰的农村土地所有权、限制农村土地的使用权、收益权和转让权等方面致使我国农村土地产权制度存在较大的缺陷。
缺乏有效的土地法律制度。目前,农村土地法律制度与集体土地权能、土地资源配置方式、农民权益保障之间存在不同程度的困境。一是模糊的土地所有权打击了农民积极开发利用土地的热情;二是不完善的农村集体土地流转制度大大降低了农村土地的利用效率;三是农民的权益在城市化进程中得不到有效保障,最终只会严重制约社会经济的进一步发展。
我国当前实行的是城乡二元化土地制度,即土地国家所有和集体所有两种所有权制度并存。主要表现为土地所有权、土地使用权土地征用的二元化。但是在实际生活中,城乡的土地市场却存在着极大的差异。无论是在城市还是农村,政府都是土地的操纵主体,城市的土地交易市场相对于农村而言是较完善的,在农村,由于缺乏完善的土地产权制度和有效的土地法律制度,原本是土地操纵主体的农村集体经济组织却未能发挥其该有的主体作用,导致土地被政府垄断,农民的利益得不到有效的保障。这种被政府垄断的城乡土地二元化制度不可避免的会产生许多缺陷。
1.2 我国现行土地制度—城乡二元化土地制度的缺陷分析
我国现行的城乡二元化土地制度严重违背了权利平等的基本要求,不仅农民的土地权利与城市人口的土地权利不平等,在土地交易市场中也存在着权利的不平等。这种土地制度的缺陷显而易见,主要体现在政府垄断土地,社会矛盾不断激化、不合理的土地资源配置方式,增大了耕地保护压力、农民缺乏明确的土地权利,维权意识下降等几个方面。所以,政府很有必要对现行土地制度进行改革,以促进社会经济和谐发展。
2 城乡规划中土地制度改革的建议
“三农”问题一直都是一个关系着经济社会国计民生的问题,农民收入低,经济萧条,城乡差距大,主要体现在农民的权利得不到有效保障,农村经济产业化程度低。自中央推出与三农政策后,如何缩短城乡差距,实现农村经济发展成为了亟待解决的问题。而制度主要表现在农村经济的产业化与土地权的流通化为基础,将农村土地作为生产要素推进市场,其目的在于促进城乡统筹发展。笔者就目前土地制度改革的具体措施,提出了以下几点建议。
2.1 全面开展农村产权制度改革,激发农村发展活力
我国不存在法律意义上农户土地所有权,集体是农地的法定所有者。但在实际经营活动中,由于农户拥有30年的经营权甚至更长,并且不缴纳任何地租;而实际上政府行使最终所有者的权利,如规定承包合同年限、地租的缴纳、土地的买卖等,集体所有已经名存实亡。农户除没有最终处置权外,拥有准所有权。土地集体所有制不是一个适应市场经济要求的土地制度。它既不能塑造出产权清晰、权责明确、行为合理,能够负担起土地保值增值的市场主体,又不能刺激投入、促进流转、提高效率,故应彻底抛弃,重新构建适应市场经济要求的土地产权制度。笔者认为,土地所有权分解为社会所有权和个人所有权两部分,前者归国家所有,后者由农户掌握,并依法缴纳租税,取消农民集体所有权。在确保国家拥有从宏观上调控土地资源的开发和利用的权利的基础上,通过地税经济杠杆实现土地的高效经营,激励农民长期投资和稳定生产。
2.2 积极推动土地向适度规模经营集中,加快推进农业市场化现代化
目前土地制度改革的重点在完善农户的土地经营权。进一步通过法律和政策,强化农户经营主体的地位;在维护土地公平分配原则的同时,有限度地按照效率原则配置土地,以改变土地细分化、规模不经济的状况;发育土地使用权市场,允许土地承包经营,适度促进使用权和经营权的分离和推动土地使用权的流转,农民可以自由地经营、出租、转让,保障农民的社会权利,促进农村土地市场的发育,推进农村市场化现代化的进程。
2.3 将土地股份制引进到土地市场中,统筹城乡发展
农村作为一个贫穷落后的区域,大部分农民除了生产种植外,没有其它的生存能力,当土地进行转让后,生活将会陷入困境。而允许农民将土地经营权作为股份入股,以合作的方式建立股份有限公司经营土地,由土地生产低成本向高效率结合,从而实现土地股份合作制与土地经营租佃制相结合的双层产权制度,统筹城乡发展。
2.4 户籍管理与相结合,保障农民的社会权利
在全市范围内,取消城市户口与农村户口的等级区别,实行统一的登记管理,使得农民也被纳入到城市社会保障制度管理的范围之内,在土地经营所有权在市场化的同时,给予他们相应的社会保障,全面普及“三农”政策的核心思想,实现城乡的共同发展。
2.5 尝试建立城乡土地一体化的新制度
由于现行的城乡二元化土地制度在目前的时代大背景下已不能满足社会主义市场经济发展的要求,且其自身也存在着诸多的缺陷,所以,国家政府可以尝试建立一套城乡土地一体化的新的土地制度。早在2008年的十七届三中全会上提出的农村土地流转新制度就为城乡土地一体化制度的建立奠定了基础。政府可以通过制定和完善城乡土地一体化的的土地管理法律体系、完善农村土地交易市场,增强农民主体权利、转变政府职能,建立农村监管制度和耕地保护制度,来构建城乡土地一体化制度,这种新的土地制度不仅能充分保障农民的自主性和权利,还有利于促进我国城乡土地市场的稳定发展。
3 结语
在城市规划过程中,土地制度的改革之路任重而道远,只有通过不断的探索、实践和创新才能建立起一个有利于社会和经济发展,有利于政府和人民,特别是农民的新的土地制度。
第5篇：农村土地法律制度范文
一、我国现行农村土地承包经营权流转方式的困境
我国现行的土地承包经营权法律制度是在防止农民失去土地的立法思想指导下进行规范的，因此土地法律制度更多地是侧重对土地的行政管制，土地承包经营权法律配置和流转还存在较大的制度“瓶颈”，我国土地承包经营权流转方式存在诸多缺陷。
（一）关于转包、出租方式作为土地承包经营权流转方式的弊端分析
转包是承包方将自己的土地承包经营权部分或全部转给本集体经济组织内部成员从事农业生产。尽管转包有操作简便，将部分劳动力从土地人解放出来，提高土地利用等优点，但其缺陷亦极其明显：第一，由于农民法律意识淡薄，转包往往系双方当事人的口头约定，并未按照法律规定采取书面合同形式并报发包方备案，导致纠纷多发；第二，转包一般是村民自发性的流转，并不能满足大规模农业用地的需要，难以形成成片用地规模，依然是分散经营，不符合现代农业的发展要求；第三，转包在市场经济欠发达的地区一般是无偿的或价值极低，不能充分体现土地承包经营权流转的市场价值，无法给土地承包经营权人带来经济利益。
出租是承包人将自己的土地承包经营权租赁给集体经济组织以外的单位或个人从事农业经营。出租虽然在一定程度上能实现土地承包经营权的市场价值，但在出租关系中，承租人是和分散的土地承包经营权人存在租赁关系，难以规模经营和长期经营，限制了土地的利用效率。当前土地承包经营权流转的价格市场机制和纠纷解决机制不完善，出租的流转方式亦难以实现土地承包经营权流转的市场化。
（二）关于互换、转让方式作为土地承包经营权流转方式的弊端分析
互换是各土地承包经营权人根据自己的需要，在集体经济成员内部与他人进行土地承包经营权的交换的一种流转方式。互换是改变了原发包方和承包方的关系，有利于土地在农民之间形成优化配置，但这仅仅是在农民之间为了便于耕种而自发的初级流转方式，无法解决以家庭为单位的分散经营问题。
转让是在承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的情况下，经发包方同意，土地承包经营权人可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方丧失相应的土地承包经营权的流转方式。由于转让是一种最为彻底的流转方式，因此有学者担心会产生不良后果：一是土地作为生存保障的功能丧失；二是土地兼并盛行，无地的农民不利于社会稳定；三是耕地流失，不利于粮食安全。因此，《土地承包法》等法律法规对转让土地承包经营权规定了严格的条件。然而，正是这些严格的限制，阻碍了资源的优化配置，不利于农村土地流转市场的形成，严重影响了现代农业的发展。
（三）关于股份合作作为土地承包经营权流转方式的局限性分析
股份合作是不改变原有的土地承包关系，各农民之间通过联合，以自己的土地承包经营权入股，合作进行农业生产经营，按照股份进行分红的一种流转方式。股份合作的流转方式，推动了土地资源的合理流通，有利于提高土地的利用效率和实现土地的价值。但其局限性亦十分明显，入股仅限于集体成员内部，其他单位和个人无法进入，导致股份合作的流转方式出现了融资困难、难以对土地进行市场作价评估；由于这种流转方式具有身份性，股权无法正常流通，导致人口变动后的股权难以调整、股权转让、退股等难以解决的现实问题。
尽管我国的法律和一些地方性立法在一定程度上鼓励农村土地承包经营权的流转，但现行的农村土地制度受社会保障功能、“管制型”、“身份型”立法等因素的影响，转包、出租、互换、转让、股份合作等土地承包经营权流转方式仍然无法充分实现流转的目的，土地承包经营权流转的制度困境依然存在。
二、我国现行土地承包经营权流转方式缺陷的原因探讨
（一）土地承包经营权的“身份性歧视”
我国现行农村土地不得进入一级土地市场，土地承包经营权也不能直接在市场上进行交易，是对土地承包经营权“身份性歧视”立法的最明显体现。由于法律歧视、国家垄断和市场管制的影响，使得土地承包经营权的流转方式受到了极大的限制，土地承包经营权的市场价值严重弱化。土地法律制度的“管制型”立法，导致土地承包经营权的流转必须和农民的集体成员的主体身份密切相连，表现为土地承包经营权及其流转的“身份性”，就是无法和城市国有土地一样实现自由流转。法律对农村土地承包经营权的限制，其实就是一种身份上的限制，农村土地承包经营权流转的核心问题即是身份问题，促进土地承包经营权流转的核心在于突破土地承包经营权的身份限制。
（二）土地承包经营权的“社会保障性”、“福利性”定位不当
土地承包经营权流转方式受到限制的根源就在于，我国现行土地制度将土地承包经营权的基本价值定位于作为农民农民家庭的基本生存保障，是农民的福利，以至于回到“土地是农民最基本的人权”，因此土地流转应受到严格限制，以免农民失去基本的社会保障。
但土地承包经营权作为一种用益物权，有其自身的财产价值，该权利本身不具有福利性，作为财产性权利，其流转不应受到不当的限制。郑功成教授指出，社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。社会保障权的实现从根本上讲要依靠国家履行义务，是由“国家实现的权利”。可见，农民的社会保障和福利，是国家对农民负的一项公法上的义务，应通过其他社会保障和救济制度来解决。将土地承包经营权作为农民的社会保障制度，从现实来看，定位并不适当，现在广大农村出现的抛荒、撂荒现象，即为明证。
（三）土地承包经营权的登记制度和市场机制不完善
尽管我国现行立法规定了土地承包经营权的登记制度，但登记只是确权性登记或作为对抗要件存在，阻碍了登记作为公示制度功能的发挥，登记并不能真实地反映土地承包经营权的实际状况，不利于土地承包经营权的流转。我国现行的土地登记制度缺乏完整的登记部门和统一的登记效力，产生了多头登记、多部门管理的混乱局面，给土地承包经营权的流转造成严重障碍。土地承包经营权证只有确权的效力，而土地承包经营权的登记又具有对抗效力，二者可能存在一定的冲突；不同登记部门的登记不统一又常常造成物权效力上认定的难题。可见，现行的登记制度无法适应土地承包经营权频繁的市场化的流转。
综上所述，我国土地承包经营权的流转方式因受各种因素的影响，其流转方式的局限性亦在所难免，要突破现行土地承包经营权流转方式的困境，就必须对我国现行的土地承包经营权的功能、制度予以重构和法律规定予以完善。
三、我国土地承包经营权流转方式的出路――兼论《农村土地承包法》的完善
土地承包经营权的流转是社会主义市场经济发展的必然结果，但囿于我国土地政策和立法的限制，仍然难以适应当前土地承包经营权流转的需要。应从建立符合市场经济发展的多种土地承包经营权的流转方式、完善农村社会保障体系、构建土地承包经营权流转的市场体系等方面对我国现行土地承包经营权流转方式予以重构和完善。
（一）建立适应市场经济发展的土地承包经营权流转方式，《农村土地承包法》应规定多种流转方式
适应市场经济发展的土地承包经营权流转制度，应该是通过私法自治和作为一般财产权不受限制地进行流通，以充分发挥市场调节功能。因而，对于转包、互换、转让，应打破集体成员的“身份性”限制，实现土地承包经营权的流通；对于土地承包经营权的转让，亦无必要规定严格的限制条件，应取消“经发包方同意”的要件，由双方当事人私法自治；对于土地承包经营权的股份合作，不应当限于承包方之间，应当允许市场资本的进入，以解决股份合作的融资难、技术难问题；应当允许股份的自由转让，以解决退股问题，实现其市场价值。
《土地承包法》还应扩展土地承包经营权的流转方式，以弥补现行流转方式的不足。应当规定继承人有权继续承包被继承人承包的土地作为流转方式之一，土地承包经营权作为一项用益物权，本身具有财产权的性质，应属于继承人享有的利益，法律应该给予认可。应当规定“反租倒包”，在“反租倒包”中，村委会或乡镇府扮演了土地中介机构的角色，有利于提高农民的土地利用率，减少交易成本，增加土地承包经营权的市场价值，有利于实现规模化经营，应予以肯定。同时还应明确土地承包经营权抵押的问题和土地承包经营权作为资产出资入股公司的问题，彻底打破土地承包经营权的“身份性”限制，实现其财产性价值，构建多元的流转方式。
（二）完善农村社会保障体系，《农村土地承包法》应体现物权的财产性价值
土地承包经营权的“社会保障性”、“福利性”定位不当是我国土地承包经营权流转方式受限的根源。农村社会保障体系的完善需要国家加大对农村社会保险的投入力度，社会保障体系应覆盖农村所有地区，去除土地承包经营权上的“社会保障性”、“福利性”，回归到其作为财产权应有的流通、转让价值之上。在土地资源市场化配置和土地规模化经营的过程中，应当通过法律制度强化农民的社会保障。我国农村的社会保障体系正在逐步完善，这为土地承包经营权流转方式的突破创造必要的经济社会条件，解决了土地承包经营权流转困境的痼疾。
国有土地和农村集体土地，作为财产权，应当具有同等的法律地位，不应当存在“身份性歧视”，《土地承包法》既应回归土地承包经营权作为物权的财产性价值，实现自由流通，又应和其他法律一道逐步赋予其与城市建设用地平等的法律地位，土地承包经营权亦应直接进入一级市场流通，从而实现城乡一体的土地市场，真正体现土地承包经营权的财产性价值，实现物权的一体保护。
（三）构建土地承包经营权流转的市场体系，《农村土地承包法》应提供法律保障
土地承包经营权作为物权，应尽快完善土地承包经营权流转的市场体系，通过市场自主调节，使其在不同的法律主体之间变动，进而实现资源的合理配置。
应当积极培育农村土地承包经营权流转市场，《土地承包法》应在市场准入、交易程序等方面作出相应的规定，确定相应的权利义务关系，规定相应的纠纷解决制度。要建立土地承包经营权流转的市场中介组织和价格评估组织，作为沟通买卖双方的桥梁和纽带，中介机构可以提供市场供求信息，反映市场价值，并可以提供相应的价格评估，为土地承包经营权的流转提供了市场条件。《土地承包法》作为土地承包经营权流转的基本法，应当完善相应的规定，对相关的中介组织予以规范。政府应积极引导农村土地承包经营权的流转，为农民提供相应信息查询、咨询、权证登记服务，对土地承包经营权的流转加强市场监督，规范其流转程序。《土地承包法》应和其他法律一道完善我国土地承包经营权的登记和效力，实现登记机关和登记效力的统一，规定政府对土地承包经营权的流转应享有监管和服务职能，发挥政府的引导作用。因此，《土地承包法》应和其他相关法律从培育土地流转市场、规范中介服务、加强政府服务和监管等方面为土地承包经营权的市场体系构建提供相应的法律保障。
四、结语
第6篇：农村土地法律制度范文
论文关键词：土地征收 失地农民权益 法律保护 和谐社会
论文摘要：和谐社会建设的成功与否、依法治国方略的能否实现，这要求国家关注农村、关注农民，尤其是重视失地农民权益的法律保护问题。目前农村土地在征地过程中，失地农民的许多合法权益受到侵犯，从而导致社会矛盾日渐突出。为了继续顺利推进城镇化，同时又维护被征地农民的合法权益，必须完善土地征收的法律规范，以实现社会的和谐发展。
近年来，随着工业化和城镇化进程的不断加快，农村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地农民的许多合法权益没有得到很好的保护，一些失地农民已成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，从而导致社会矛盾日渐突出。如何来保障他们的合法权益，是一个值得思考的理论问题和现实问题；也关系到我国和谐社会建设的成功与否和依法治国方略的能否实现。
一、失地农民法律权益保护的理论思考——基于和谐社会和法治的视角
如何保护失地农民的合法权益并解决好失地农民的就业和生活问题，这是全社会都非常关注的热点问题。笔者认为，应该贯彻和谐社会和依法治国的原则，以维护法的实质正义为目的，以保护弱者的利益为根本，在公平、公正的立场上，切实解决好农村土地征收中所涉及的农民权益的法律保护问题，这样才能维护好农民的合法权益，维护社会的稳定。
（一）和谐社会与失地农民权益法律保护
和谐社会是社会关系得到全面有效调整，人与人之间和谐相处的社会。要把我国建设成和谐的社会主义社会，就必须认识到：我国是一个农业大国，农民占全国人口的绝大多数。农村、农业、农民问题是我国社会主义和谐社会建设中的一个重要而又突出的问题。没有农村的现代化就没有全国的现代化；没有农民的小康就没有全国人民的小康；没有农村的和谐、稳定就没有全社会的和谐、稳定。必须高度重视“三农”问题，解决好农民的生存与发展过程中的种种难题。然而，目前农村土地征收中出现的侵犯农民合法权益的现象与我国和谐社会的建设格格不入，必须对失地农民的合法权益给予切实关注，充分维护好作为弱者的农民的合法权益，使他们失地后仍然能得到更好的生存和发展。只有这样，我国和谐社会建设才能得到更好的发展，人们才能过上幸福安定的生活。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是和谐社会的内在要求。
（二）依法治国与失地农民权益法律保护
民主法治是和谐社会的基本特征之一，法治建设与和谐社会构建具有内在的高度统一性。现代社会中，法律及其调整机制已经成为社会调整的主要手段，依法治国，建设社会主义法制国家，已成为人们的共识。法对社会的调整，主要是调和社会各种冲突的利益，对社会机体的疾病进行治疗，进而保证社会秩序得以确立和维护。我国已经把依法治国写入宪法，建设社会主义法制国家已成为我国人民的追求。然而，在我国农村土地征收中却大量出现违反法律，损害农民合法权益的现象。如以低价征用农民的土地，安置失地农民不到位，补偿方式单一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地费。农民作为弱者的利益得不到法律的保护，这违背了法的宗旨在于保护弱者这一精髓，也违背了法的实质正义。这与我国依法治国方略的实施很不相称。只有依靠理性法律制度对社会关系的调整，确立实质法治，才能构建和谐社会。只有依法处理各种农村土地征收中涉及农民权益的问题，才能充分而又平等地保障和实现农民的生存权、发展权。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是依法治国的必然要求。
二、我国失地农民法律权益保护的不足
（一）农村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得农民失去土地的随意性过大
我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款也作了同样的规定。这些规定都强调了征收的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，在实际土地征收中，“公共利益需要”缺乏明确界定。现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”，从而在导致在实际操作中，国家机关以“公共利益需要”作为不当征地的最好理由，把公共利益的外延到所有经济建设，把所有市场主体的商业投资亦视为公共利益的需要，从而频繁使用征收手段。事实上，土地被征收后，由哪些具体的建设项目来使用被征之地具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用，这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。正是由于农村土地征收的“公共利益需要”界定不明，导致农民失去土地的随意性过大，出现农民本不应该失去土地却失去土地的情形；也导致土地征收中出现不规范的情形增多，进而损害了农民的合法权益。
（二）农村土地征收的法律规范滞后，农民的合法权益得不到有效法律保护
第一，土地产权法律制度的不足。首先，土地所有权行使主体法律界定不明。我国土地法规定农村土地归集体所有，农民不是农村土地权益的主体，但是对于谁来代表农民拥有这些土地所有权，谁来行使、如何行使这些土地所有权，却没有明确的法律规定，也没有明确的程序。其次，集体土地所有权权能的不完全性。《民法通则》规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”对照所有权的四大权能，我们发现集体土地所有权的权能是不完整的，受到很大的限制。土地处置权自始至终没有赋予农民。由于农民没有完整的土地产权，农民的土地财产权在土地流转时受到严格约束和限制，其财产权益得不到保障。
第二，土地补偿标准极不合理，补偿费过低且理论依据不足。《土地管理法》规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。现行土地征收的补偿原则只是按照原用途原产值进行适当补偿，目的是“使需要安置的农民保持原有的生活水平”。这种规定并没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨，没有将土地作为资产处理，不符合政治经济学原理：级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定，平均年产值反映了土地的肥沃程度，但是对于士地的地理位置、劳动生产率都不能明确反映。
（三）土地征收法律程序不完善
土地征收法律程序不完善主要包括两个方面：一是缺少对行政机关的监督机制，缺少被征收人参与程序。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位。在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。也就是说，他们是集体土地征收行为的行政相对人，对自身权利被公权力剥夺的决策过程并不知情，也没有参与。由于在土地征收程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。二是土地征收程序中对被征收者的司法保护不足，缺乏救济程序。从我国情况来看，对于征收批准决定的可诉性，过去一直被理论界所忽视，理论界认为，由于法律规定国家征收土地时承担的是补偿责任，不是赔偿责任，不具有可诉性。司法部门对理论界的这种认识表示认同，表现在人民法院在受案上一直把征收批准的决定的起诉拒之门外。
三、完善失地农民法律权益保护的建议
（一）严格政府责任并促进土地进入土地使用权市场进行交易
近现代法治的实质和精义在于控权，即强调权力在形式和实质上的合法性。应具体列举公共利益所包括的范围：国家投资的各类重点建设项目，以及直接满足公共利益需要并列入国家计划的集资建设项目；能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；国防事业；教育、文化、卫生、体育、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等社会福利事业；各级国家机关建筑用地。国家进行土地征收应仅限于公共利益需要这一理由。但也要认识到，属于“公共利益需要”的情形在社会生活中是无法列举完毕的，这就导致很难避免打着“公共利益需要”的牌子为“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改变用途。因此，还应有相应的行政监督机制来配套。
（二）改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位
土地产权主体，即土地归属，是土地产权制度的基础和核心。我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有。这种土地集体产权实际上是个笼统的概念，不能使农民成为法律意义上的市场主体，出现了多元主体并存的局面。按照《土地管理法》第10条的规定，“集体”可以是乡（镇）、村、村民小组三级，在不同程度上它们都是农村集体土地产权的所有者代表，这必然造成征地行为发生时多元利益主体为争夺所有权而发生冲突，并可能损害农民利益，在实践中往往成为基层政府增加农民负担、侵犯农民权益的依据。
权利界定是土地产权交易的基本前提，也是权利人获得利益的基本前提。通过修改相关法律，给农民和国有土地拥有者以及城市其它土地拥有者同等的权利，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，只有这样才能使农民的土地权益从根本上得到保障。
（三）明确土地征收的法律补偿标准
关于补偿标准的计算，这是争论最为激烈的地方。主要有两种代表性观点，第一种是主张区分被征土地是公益性用地还是非公益性用地。对非公益性用途的征地采用市场价格进行“征购”，对公益性用途的征地仍采用现有补偿标准（可有所提高）；第二种是采用市场价格来进行补偿，不区分是否是公益性用地。第一种观点仍有牺牲农民利益之嫌，冠冕堂皇但却无法掩盖事实的不公。笔者赞同第二种观点。我国应确立以市场定价为主的补偿标准，避免土地征收补偿与开发土地增值出现巨大利润“剪刀差”，以及由此引发的征收中滥用职权现象。由于我国目前依然实行的是国家垄断土地一级市场和严格控制土地二级市场，无法实现土地的自由流转。因此，首先应对土地实行定级估价，通过土地评估事务所等市场中介机构的综合评估，根据地块所处位置、供求情况、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素，得出土地的参考价格。只有按市场价格对农民土地进行补偿，才能合理公正地保障失地农民的利益，让农民失地不失利。
（四）严格土地行政征收的法律程序
首先，应建立和完善行政征收合法性调查、审批和监督程序。在行政主体递交行政征收方案后，主管部门依法对行政征收土地方案的合法性进行调查，如是否符合公共利益的需要，是否有通过市场化运作等获得土地的其它途径，严格在审批的范围内进行土地征收，杜绝少征多占、滥征滥用等违法行为的发生。其次，建立和完善土地征用的听证制度。听证制度是保障相对人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害关系人要参与土地征用决策，土地征用主体必须认真听取相对人的意见和建议，对行政相对人提出的针对土地征用有关的问题给予合法合理的解答，否则主管部门有权否决土地征收主体的征用方案。
参考文献：
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第7篇：农村土地法律制度范文
1.我国农村土地产权制度现状
1.1所有权现状 目前我国农村土地制度的基本状况是：土地所有权属于集体，农户拥有一定期限内的承包经营权；土地经营权可以在承包期间依法、自愿和有偿转让，但不能用作抵押。这一制度虽然是对传统农地制度的创新，但是在中国的一些地区，所有权的模糊性已经产生，导致土地关系混乱，这不仅表现在土地产权主体的二重化上，还表现在“集体”作为土地产权主体所引起的概念上的模糊性和虚置性。前者表现为“集体”究竟是指村民小组、村委会还是乡镇，并没有明确的规定，从实践看，三方都在扮演“集体”的角色，都在行使集体土地的所有权；后者表现在“集体”本身是一个抽象的概念，没有行为能力，即没有行使集体土地所有权的能力，这样，由村民小组组长、村委会主任、书记，乡镇长、书记等代行集体土地所有权也就成为必然，但这同时会产生复杂的委托关系，最终导致土地利用的低效率。我国现行体制下的农地产权可分为三部分：一是农地所有权归集体所有，集体依法组织土地发包或对土地进行再调整；二是农民获得农地承包权和使用权，农民可自由安排生产；三是国家对农民的承包经营权进行严格的规定和控制。这种共同所有制的制度安排下，农民仅作为名义上的所有者，并没有拥有对农地的真正处置权，因此农民对农地的所有权并不是完整意义上的所有权，而是一种不完全或称作“有限的农地所有权”，还存在着外部力量对农地所有权的种种侵蚀，容易导致产权残缺。由于所有权不明晰，形成了集体和农民双方对自身权利的虚幻和错位，正是由于这个原因，在许多农村，农地频繁调整，农民很难长期稳定地使用土地。
1.2 收益权现状 我国目前模糊的土地收益权导致农民沉重的税费负担。所谓土地收益权指的是拥有土地带来的损益的权利。具体是指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租所获得的益处等。收益权的完全与否，依赖于各种土地合约的条款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我国农地的产权关系模糊导致了农民所交费用缺乏明晰的体制，村镇干部的“寻租”行为严重，农民应得权益得不到合法保障，农民的负担沉重。虽然规定：“交够国家的，留够集体的，剩余是自己的”，但在实际执行起来成了一种模糊的土地收益权分配方案，这是因为具体的标准是由村镇自行制定，他们往往除征收国家法定税费外，还要在一段时期内向农民征收各种费用以弥补政府财政支出，而农民对其缺乏有效监督机制与能力，导致合法权益得不到应有保障，更有不少地方的村镇集体借助于这种不透明的收费机制，大搞不合理的摊派，成为他们“寻租”的手段。
2.当前我国农村土地产权制度存在的问题
2.1农村土地产权主体模糊 根据我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元主体，主体界定模糊，有主体交叉现象。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。从两法中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡（镇）农民集体经济组织、村农业生产合作社等农业集体经济组织，没有农民。那么哪些土地归哪些产权主体所有？首先，《宪法》中哪些土地属于国家所有，哪些土地属于集体所有规定不明确，在操作中也不明确。其次，《民法通则》中规定集体土地的所有权代表为农业生产合作社或村民委员会，也可以是乡（镇）农民集体经济组织，但村、乡（镇）两级谁为所有权代表规定不明确。另外，《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。据此，土地可以属于村民委员会所有，也可以属于村民小组所有，与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。上述法律规定在实际操作中经常出现多元主体对农村土地产权交叉所有的问题。
2.2 农村土地产权界定不明晰 农村土地产权界定不明晰主要表现在三个方面： 所有权界定不明晰。农村土地所有权归集体经济组织，但究竟属于哪一级集体经济组织，是乡（镇） 、村还是村民小组并不清楚。由于“三级所有”的历史原因，也由于行政区域的变更，造成所有权的界定不清楚；土地使用权界定不明晰。在刚刚过去的15 年的承包期中，大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的大调整，调整的实质是调整土地使用权，这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的；处置权界定不明晰。由于所有权界定的不清楚，必然导致土地处置权的混乱。
2.3农村土地产权权责混乱 我国现行农地权利制度权项内涵不清，权责混乱现象十分突出：一方面， “集体”作为土地所有者对土地使用的管理和监督没有明确的程序和形式；另一方面，土地承包者的权利和义务缺乏具体的规定。在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律形式等都不明确的情形下，明显缺少所有者与经营者之间资产利益约束。农民在耕地上的权利也很不明确，时常面临被乡村两级政权组织征调他用的风险，或者被收回重新分配，各地近年来不断发生的农民与乡村政府因土地使用权造成的纠纷就充分证明了这一点。在这种排他性很低的权利制度下，难以形成土地投入积累机制，在土地经营上的短期化行为以及对土地的掠夺性经营在所难免。
2.4基于农村土地产权的管理机制乏力 随着我国农村经济体制改革的深入，土地法律体系的建立和健全，农村土地权利已经由原来笼统的土地所有权细化为土地占用权、使用权、收益权、处分权。土地抵押等权利的使用现象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒滩在不改变其所有权性质的前提下，进行了有限期的土地使用权拍卖。根据物权公示原则，在设立、变更、转移、消灭物权时，必须履行一个能让外界承认该权利变动的程序。对于土地物权而言，该公示就是登记。但我国现行法律仅对集体土地所有权和集体土地建设用地使用权确立法定的登记发证制度（实际上有些地方连集体土地所有权的登记工作也没有很好地开展），对大量农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和未利用地却没有设立使用权。未依法进行登记的各项土地权利，其主体权益难以保障，同时又给农村集体土地的管理工作带来很大的难度。
3.农村土地产权制度改革的几点建议
3.1要考虑路径依赖 在设计农村土地产权制度进一步改革方案时，不能不考虑到制度变迁路径依赖的作用。如果离开中国特定的历史和现实国情去改革我国的农村土地产权制度，必定会遭到土地制度变迁路径依赖的抵抗，结果会事与愿违。考虑到路径依赖问题，我国农村土地产权制度改革的方向应该是在坚持农村土地集体所有的前提下，强化农民对现有土地的长期使用权，并通过法律手段保证土地使用权的合理流转，给予农民用、养土地的激励，以克服短期化行为和粗放经营惯性，保障农业的可持续发展。
3.2要注意两种模型的使用和配合 制度变迁有两种模型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度的变迁或替代，或者是新制度安排的创造，由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。它必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，具有盈利性、自发性、渐进性的特点。强制性制度变迁是由政府命令和法律引入来实现，主体是国家。诱致性制度变迁和强制性制度变迁都遵循成本—收益原则，都是对制度不均衡的反应。改变目前农村土地产权制度的缺陷，需要两种变迁模型并用。一是强制性制度变迁，进一步延长土地承包期限以克服短期化行为；运用法律等手段保护农民的利益，严格控制占用农业用地；对非农用地的占用要依法、合理，并给予合理的补偿。二是尊重农民的自发创造性，对目前农民自发尝试的土地使用权流转方式，如反租倒包、土地有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务、土地互换等，要允许试验并加以规范和引导。
3.3要注意制度变迁的两个层面 制度变迁有两个层面，一是形式或技术层面，这个层面的变迁完全可以大胆借鉴国外经验，如股份制、股份合作制的技术和操作程序。二是利益和基本制度层面，如土地的所有权制度、使用权制度，是一个错综复杂的利益博弈过程。各国的产权根基、法律制度和文化传统不同，这一层面的制度变迁无法照搬外国经验。
第8篇：农村土地法律制度范文
[关键词]集体土地；农村土地；隐形市场；农村土地产权
[作者简介]黄中显，广西民族大学政法学院讲师，法学硕士，广西南宁530003
[中图分类号]13922．3
[文献标识码]A
[文章编号]1672―2728(2006)12－0147－07
我国农村土地产权改革一直以来是各方关注的焦点，农村何去何从，事关建设社会主义新农村的成败。在市场经济条件下，土地作为一种经济要素流转是市场经济固有的符号。但我国农村集体土地问题的症结，恰恰源自集体土地的流转上。农村建设用地流转在很多地方的失范已经是不争的事实。2005年10月《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的施行，可以视为我国集体土地使用制度改革中的又一次开创性试验。在国土资源部刚刚定案的52号文件(《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》)中，首次明确提出推进农村非农建设用地流转的试点工作。在这种新形势下，从多角度探讨集体土地问题具有现实意义。
一、集体土地“隐形”市场的界定
(一)集体土地“隐形”市场的含义
在一个市场中，既有正面的、符合法律规定的交易市场，又有隐性的、规避法律或利用法律制度本身漏洞进行交易而形成的市场。土地“隐形”市场是相对于土地“有形”市场而言的概念。土地“有形”市场是在国家法律制度或国家土地政策的规范下进行的土地交易形成的市场。土地“隐形”市场是指违背国家法律法规、违背土地政策、非国家正式认可的那一类土地产权交易形成的市场。根据我国现行法律的规定，集体土地经国家征收转为国有土地后，才能出让、转让用于房地产建设。《土地承包法》虽然规定了集体土地承包经营权可以以法定的方式进行流转，但不得在非农领域里流转。而在现实中，存在大量的集体土地向非农领域流转，即集体土地非法转用和集体土地建设用地非法入市(进入房地产领域)的情形，本文所指的集体土地“隐形”市场，就是指集体土地作为建设用地在市场非法流转所形成的市场形态。
(二)集体土地“隐形”市场的形成和基本类型
我国的土地所有权有国家所有和集体所有两种状态。建设用地在城市表现为城市国有建设土地，在广大农村表现为住宅基地、集体经济组织公共设施、公益事业用地、乡镇企业建设用地等几种类型。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，“任何单位和个人进行建设、需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织所有土地的，或者乡(镇)村公共设施和事业建设经依法批准使用集体所有之土地的除外”。这些规定对农民集体所有的土地使用权用于非农业建设的法定情形作出了明确的限制。对于集体土地建设用地使用权作为交易客体在市场上流动，法律上规定了两种情形：其一，集体建设用地使用权以人股、联营方式兴办乡镇企业；其二，乡镇企业在符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的情况下，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移的。
而在现实中，由于各种原因，集体土地建设用地使用权规避法律而进行流转的行为很普遍，主要类型表现如下：
1．直接“转让”型土地隐形市场。表现为由集体土地所有者就未经国家征收的集体土地与受让方直接签订转让合同，或者根本不签订任何合同，双方达成默契，由受让方交纳一笔所谓的土地转让费后，取得该集体土地的使用权。大的方面，集体土地所有者可能将土地卖给买者办厂、搞项目；小的方面，可能卖给城镇单位或个人作建设用途或卖给个人建造坟墓等。
2．“出租”型集体土地隐形市场。表现为：一是将集体土地直接租给城市居民或城镇单位，由承租人投资建厂房、仓库、加油站、酒楼等；二是将土地独建或合建房屋或铺位后再出租；三是城镇单位或居民挂靠集体经济组织办企业，以乡镇、村办企业的名义取得集体建设用地。出租的特点是将地价隐含于租金之中，租金较高且一次支付，租期甚至长达几十年。这是目前土地隐形流转最常见的市场形态。
3．“房屋转让”型集体土地隐形市场。我国法律虽然禁止将集体土地进行转让，但是转让集体土地上房屋却是允许的。转让双方达成默契，先由集体土地所有者或使用者按受让方的要求将房屋建好，双方再签订期限较长的转让房屋合同，把房屋交给受让方，并将地价隐含于房价当中。
4．“合营”型集体土地隐形市场。在一定条件下，国家也允许农民集体经济组织或者集体土地使用者以其土地使用权作为投入的条件，与提供资金等其他生产要素的单位、个人共同兴办联营或者其他经营性经济组织，合资、合作从事生产经营活动。如果是真正地举办联营企业当然无可厚非，但实际上，有许多的所谓联营并不是真正的联营，集体土地所有者或使用者往往除了提供土地外，既不参与经营也不承担任何风险，而是拿到一笔相当于土地转让费的利润后，就什么也不管了，这显然实质是以合法形式掩盖非法目的，旨在规避法律禁止的集体土地非法交易行为。
5．“建房”型集体土地隐形市场。合作建房在城乡结合部较为普遍：一是直接合作建房，按比例分屋，而买得此类房产的业主，又不能办理房产证；二是乡镇、村办企业取得建设用地后，非自用或不完全自用，而是进入市场与他方合作建房或搞房地产开发经营；三是村民取得住宅不是自用，而以该幅土地与出资者(城市居民或城镇单位)合作建房，建成后按约定分配。我国对此类房产的土地所有权或使用权能否随房产一起移转缺乏相应立法。但从我国对集体土地的管制来看，这其实也是一种非法转让集体土地的行为，只不过集体土地所有者不是直接拿到土地转让费，而是以取得房屋这种实物来代替土地转让费。
6．“抵押”型集体土地隐形市场。这表现在集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连土地使用权抵押等情形。在民营经济较为发达的地方，由于开办企业经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押，从银行取得贷款。但不管是政府还是银行，都默认了这种做法的合理性，因为反正如果企业还不起贷款，政府可以出面进行强制执行，可以说形成了一套完整的地方性集体土地融资方法。
不管是哪一种的集体土地作为建设用地的隐形流转，实质上，集体土地所有者已经在履行了与城市政府相类似的土地所有者职能，进行着农村土
地使用权的出让行动。在我国目前的法律框架下，集体土地入市交易尚属禁止之列，因此流转两方大多采取“一对一”讨价的协商让地方式，既缺乏公开的竞价机制，又缺乏法律保障和社会监督，流转协议也不规范，这将造成集体土地使用权流转管理失控，集体土地使用权发生权属纠纷时，也难以从法律上进行维护和处理。
二、我国集体土地“隐形”市场形成的原因
我国集体土地“隐形”市场形成不是偶然的，其形成过程折射出我国在社会转型期各种社会因素、各种利益团体的博弈，也折射出旧的集体土地法律制度在新的经济形式下的滞后和无奈。集体土地“隐形”市场的发生和发展，其背后的驱动力是复杂的，主要有以下几个方面的因素：
(一)建设用地的供需结构失衡产生了客观的引力
集体土地建设用地流通在现实受到极大的限制。但随着经济的不断发展和房地产市场的发育，集体土地进人房地产建设市场有其内在的冲动和外在拉力。这是因为：(1)在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着农村向城市索取资金和城市向农村索取土地两大问题，集体土地流入房地产建设市场是市场经济体制下土地资源配置的必然规律。(2)集体土地所有权尽管受到国家严格的土地用途管制，但集体土地所有权毕竟具有相对独立法律人格和排他性，这些特点使得集体土地所有权流入土地交易市场具有广泛性和灵活性。同时，集体土地利益的集团性要求集体土地利益最大化，这也增强了集体土地向外扩张和参与流动的动力。(3)在我国现有的经济和技术条件下，城镇建设大多采用粗放型发展方式不断向外扩张，以土地增量建设为主导，不断向农村索求土地。为了满足城市扩张对土地的需求，以填补需求缺口，集体土地参与了流通。
随着经济的持续快速发展，当前和今后相当长的时间里，对建设用地的需求越来越大，而这种旺盛需求又因地理位置、农田基本保护区制度及相关法律政策的限制而难以得到充分满足。这种状况在经济发达地区和城乡结合部表现更明显，在一些发达地区，经济发展能否再上一个台阶，关键在于能否提供“摆”项目的土地。非农土地的旺盛需求与供给不足的矛盾，使土地供应问题已经成为经济发展的瓶颈。
(二)土地征收制度的缺陷产生了负面推动力
我国的土地征收制度在我国的城市建设工业化进程中发挥了巨大的作用，但在运行的过程中，由于各种原因，其自身的缺陷日益凸显：
1．土地征收中低价补偿问题严重。我国的土地征收补偿制度虽然几经修改，但征收补偿费用不仅低，而且在标准上采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。低成本征地，极易导致有关国家机关征地行为的随意性，严重侵害相对人权益，产生如土地征收权力滥用、不利于土地资源最大效用的发挥、土地流转市场失控等许多不良后果。在生存能力低下和被排除在社会保障制度外的双重压力下的农村，集体土地的保障功能得到强化，而现行的征地补偿标准已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平。
2．土地征收补偿利益分配的不平衡。对于征地费，相关部门都可以按一定比例进行提取。政府受益部分中不属于调控土地资源利用的项目日益增加，政府受益项目多而杂，必然会扩大政府及其部门的受益程度，减少农村集体及农民的应得利益，加剧政府部门与农村集体及农民在土地征收补偿费分配上的不公平。在我国，因土地低价征收、高价出让而获得的增值收益主要被各县、乡(镇)地方政府取得，这些县、乡(镇)地方政府却很少将所获土地增值收益专款专用于土地开垦、发展生产和安置被征地农民生活，这种扭曲的分配机制使政府成为真正的受益者。
3．土地征收中政府失灵现象严重。政府介入经济生活，对经济的持续健康发展起重要作用，但同时也应看到，政府也非“圣人”，它有自己的利益和目标，即使一个良好的无私的统治者也无法绝对避免自己的意志偏离社会利益。政府也会失灵，甚至比市场失灵更可怕。在土地征收过程中，政府失灵主要表现在：其一，政府作为制度的供给者，其自身又是制度的需求者，有潜在的利益要求，在土地征收补偿制度设计中，政府作为补偿者，可能会出于自身利益的考虑，尽量降低补偿标准，而将征得的土地以市场价投入市场，从中营利。其二，土地征收过程中的寻租现象严重。在土地征收法律关系中，建设单位或公共设施的投资者才是真正的用地单位。土地征收是国家对既定产权进行重新安排和再分配的过程，是一次利益的重新洗牌。征与不征，征多征少，征后以何种方式投入使用，对用地单位意义重大。政府往往视不同对象安排含量不等的产权，寻租机制由此发育起来。在土地征收过程中，用地单位往往并不付诸法定的程序获得用地，而是竭力贿赂政府官员或给小集体以利益来获得非法利益，扰乱了正常的地产市场秩序。其三，地方政府对来自上级政府决策的“修改”和“消化”。改革开放以后，随着中央与地方政府日益成为相对独立的经济利益主体，地方政府也有了自己的利益要求。地方政府为了更多地获得征收权带来的利益，往往“化整为零”，截流上级政府的批准权限，使土地征收行为一度处于混乱状态。某些地方政府企业化现象严重，政府征地并非出于公共利益考虑，而是用于自己投资，政府成了“企业家”，其自身形象扭曲的同时，也使地方经济带有浓厚的政府经济色彩。由于政府部门自身利益的驱动，政府未能严格依法办事，发现有土地的非法交易行为往往不能及时处理，更有甚者采用“私了”的做法，对一些大宗项目或有助于地方政府谋求政绩的项目采取下不为例的态度，一定程度上助长了集体土地非法交易之风的盛行。
我国的集体土地征收制度带有太多的计划经济痕迹。计划经济体制下的征地制度与市场经济发展之间出现了不协调，计划经济体制下的征地制度产生了较高的交易成本。这种交易成本一方面制约了土地市场的正常发展，另一方面促成了土地权属隐形市场的兴起，交易双方为规避交易成本，以变通的方式直接进行着多种形式的集体土地使用权交易。当已有制度不能适应生产力发展需要时，生产者的创造性实践活动将诱导制度变迁。农村非农产业的发展，向农村集体土地利用制度提出了新的需求，在集体土地利用制度未能满足这一需求时，农民以其特有的创新能力创建了抛荒地耕作的股份制运作模式和集体所有制土地向城市房屋建设用地转换的市场化模式。集体所有制土地向城市房屋建设用地转换，除了由征地一出让程序所规定的法定通道以外，自发形成了以效率为目标的市场化直通道。
(三)集体土地产权制度存在的问题为集体土地隐形市场的形成留下制度缺口
产权制度就是制度化了的产权结构和产权关
系，它规定了产权如何安排、如何界定、如何运行、如何保护等。“产权不是指人与物之间的关系，而是指由于物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”集体土地产权，指关于集体土地资源(地产)的一切权力的总和。我国的集体土地产权特征可以概括为：集体享有所有权，家庭享有承包经营权，国家享有管理权。“承包经营权”是集体土地产权的最典型特征。
“集体享有所有权”是农村土地制度所有权形态，集体土地所有权有三种形式：乡镇农民集体所有、村农民集体所有和村内两个以上的农民集体经济所有。即集体土地分别由乡镇、村集体经济组织或村民委员会、村民小组经营管理。但集体所有在民事实体法上只能是一句空话。如在土地征收中，这些规定存在不少受益主体虚置的种种问题。也可以说，目前大部分的农村土地纠纷问题与集体所有权主体虚化有关。
对“家庭享有承包经营权”，我国法律通过《土地承包法》有更为全面的规定和更有力度的保护。《土地承包法》允许承包经营权在农业的范围内以法定的方式进行流转，但集体土地在非农领域方面流转的规定却是空白的。这种状况和我国大量存在的集体土地建设用地的大量交易现象形成鲜明的对比。换句话讲，“承包经营权”在我国目前的法律制度框架内受到严格的限制，其权能是残缺不全的。
“国家享有管理权”是我国集体土地法律制度的重要组成部分。我国的集体所有土地制度体现出浓厚的国家干预公法色彩，国家对集体土地的用途、流转等进行了严格的土地用途管制。因此从制定的有关土地法律规范来看，现行的集体土地法律规范以管理法为主，很少有私权性质的民事规范，是一种管理法而非权利法，这也与集体土地集体所有的现实不符。因此，目前的集体土地法律制度没有体现出对农民土地产权应有的尊重，集体土地法律制度本身应充分体现的私法上的权利和义务也形同虚设。
国有土地有偿使用制度的实行导致城市地价愈来愈高，一些房地产开发商或需要用地的单位无法通过竞争在城市取得国有土地使用权，此时，经济人的本性使得他们把目光转向农村集体土地，尤其是城市近郊的集体土地。而在目前的集体土地产权制度状况下，通过正常和合法的手续取得这些土地的使用权是比较困难的，于是他们就把期望寄托在非法的土地交易上。集体土地产权――一个没有受到应有正面尊重的权利，只有另寻它径来释放自己的权能了。更何况在目前集体土地产权制度状况下，这种非法交易又很容易上手，成交效率高。
(四)集体土地权利人法律意识的淡漠是集体土地隐形市场形成的重要诱因
农村法制建设一直是我国法治的重中之重。但在广大的农村，农村干部和村民的法制意识非常薄弱，表现在现在很多的村干部和村民对我国现行的土地法律制度一无所知，甚至还不知道有土地管理法，认为买卖、转让土地是天经地义的事情。一份调查报告显示：在一些地方，有78％的农民都认为他们耕种的土地是国家的，法律赋予的集体土地所有权于现实生活中却被法律上的所有权人自我否定掉了。由此产生的必然是对所有权和所有权权能的漠视①。
可以想象，在这种观念的支配下，在短期经济利益这条魔棒的指引下，集体土地产权人在处分自己的权能时必然是任意的、随意的和追求短期效应的。村民把自己承包的集体土地随意转租、出卖或乱挖乱用；农村干部不与其他村委商量亦不征求村民的意见，仅凭自己个人作主，就可以随意出卖、转让、出租集体土地。农民的合同契约意识的法制观念不强，农村集体土地交易的合同多种多样，有书面的、亦有口头的，有的什么也没有。即便有书面合同的，合同也不够规范，有关合同的条款、标的不够明确，当市场价格或其他因素发生变化时，合同买受方任意变更或终止合同，导致实际处理土地纠纷时难度加大和司法资源的严重浪费。
总而言之，在现有的法律体制下，农村集体土地主要还是通过土地征收的形式进入房地产市场的，但土地征收要受到公益性目的要件的限制；而且，土地征收并不能满足集体经济组织追求利益最大化的要求。在不能通过合法形式得以满足之时，集体土地不免自发地寻找突破点和平衡点。首先是地方集体土地征收权的扭曲和滥用，其次是集体土地隐形交易市场的形成。这是由于建设用地市场缺乏相应机制所带来的必然结果。
三、我国集体土地“隐形”市场法律规制的途径选择
由此看来，规范集体土地建设用地的流转是很必要的，这既是保护耕地也是稳定农村发展、实施可持续性发展战略的需要。消除集体土地“隐形”市场是一个系统的法治工程，基本的思路是进一步明确集体土地的产权所有，赋予土地承包经营权完整的私法权能，允许集体土地作为一种重要的市场要素进行流转并且以市场为导向形成交易价格；与此同时，改革土地征收制度，弱化国家对集体土地权利的干预，平衡土地收益的利益分配机制；明确国家在土地市场中的角色，完善土地管理制度；加强农村法制宣传教育等等。本文主要从土地征收制度改革和集体土地流转市场的建立两个相辅相成的方面进行阐述。
(一)改革完善我国的土地征收制度
由前面的分析已经得知，土地征收制度的制度缺陷是集体土地隐形市场产生的重要原因。因此改革势在必行。对于我国的土地征收制度的改革，学者们也是仁者见仁、智者见智。
为了规范滥用公益性理由征收土地的行为，大多数学者提出应区分两种不同性质的土地征收行为，分别采用完全补偿和不完全补偿的标准，以维护农村集体经济组织和农民的合法利益，实现实质意义上的公平。这种主张认识到了由于土地征收权的滥用所带来的不公，但在“两种不同性质的土地征收行为”的前提下讨论土地补偿问题，实际上承认了非公益性目的征地的合理性。因为能否进行征地和如何进行土地补偿毕竟是两个不同层次的问题。这种做法无形中将征地的公益性要件虚置了。因而，不应将非公益性目的的用地纳入到土地征收的程序之中；否则，既引起土地征收认识上的误解，又违背了国际上关于土地征收公益性目的要件的惯例。根本无法消除在土地征收过程中的政府失灵的现象。
根据当前征地难和集体土地使用权隐形市场自发形成的问题，有人提出应建立单一的集体土地征购制度以取代征收制度，即使用集体土地进行建设应该全部采用市场化的手段。从某种角度而言，这无疑是一种有益的探索，但对于因公益性目的建设而需用的土地，其征收费用相对较低，不可能和营业性用地一样由市场价格来决定的。而且，土地征收制度在我国还是具有一定的现实意义的，完全采用市场化征购制度对我国来说不现实。
笔者认为，集体土地征收市场的准入，应参照国际上通行的惯例――以“公共目的”为土地征收
市场唯一的准人要件，其他类型的建设用地一律进入集体土地征购市场进行交易。既然集体所有制土地向城市房屋建设用地转换，除了由征地一出让程序所规定的法定通道以外，自发形成了以效率为目标的市场化直通道。这种通道具有符合市场规律的合理性，那么应该通过法律制度的供给来确认和保护这种不可阻挡的社会现实。
有的学者认为，采用经营权分离办法进行集体土地建设用地流转，拥有分离出来的集体土地转换经营权，与市场经济发展相吻合，与法定集体土地所有者身份相一致，与土地公有属性也不冲突。具体运作安排是：保持现有土地所有制形态不变，即城市市区土地的国家所有制和农村包括城市市郊土地的农民集体所有制，缩小征地范围，扩大市场化范围。对关系国家利益的国防建设用地、基础设施建设用地、完全福利性房屋用地以及公共房屋与场所用地等公益用地保留征地制度。对其他可以市场化的房屋用地全部实施市场化土地用地制度。城市政府退出市场化土地转换交易环节，不再直接参与集体土地使用权买卖，同时授予集体土地所有者、农村集体组织以农村土地使用权的转换经营管理权，农村集体组织作为独立的农村土地所有者主体代表，在土地规划与相关制度约束下行使土地使用权的自主经营与转换权。
(二)构建城乡统一建设用地市场以消除集体土地隐形市场
城乡统一建设用地市场的意义可以从两方面来理解：其一，为集体建设用地的流转找到除征收外的其他流转渠道，消除了集体土地征收制度缺陷所带来的种种隐患，充分实现集体土地的权益。其二，建立集体土地使用权交易市场，允许土地作为一种市场要素进行流通并形成其市场价格，法律权益分配给能以最小的成本换取最大收益的一方。
1．构建城乡统一建设用地市场。城乡统一建设用地市场的目标是构建多元、多层次的城乡统一建设用地市场。“多元”指该建设用地市场由农村建设用地市场、城市建设用地市场和联结两个市场的产权转换市场(主要指集体土地征收或征购市场)三大块组成。“多层次”指前两大市场纵向之间可以分解为不同层次的土地市场体系。农村建设用地市场可以分为农村非农业建设用地市场及农村非农建设用地准入市场。前一市场又可分为租赁市场和转租、人股、抵押市场等等。城市建设用地市场可以分为三级土地市场：一级市场为国有土地的划拨、出让市场；二级市场指取得国有土地使用权的建设单位将土地进行转让的市场；三级市场则是指建设用地使用者之间转让、出租、人股、抵押等处分建设用地使用权的市场。
由以上三个市场我们可以看出，产权转换市场、城市建设用地市场是以农村土地市场为前提和基础的。城市建设用地市场增量土地的供给是由农城用地转换市场决定，从根本上说是由农村用地市场决定。农村地产市场运行得好、配置效率高，就可以有更多的农业用地和农村非农用地进入农城转换市场进而转化为城市建设土地；同时，如果城市建设用地市场运行得好、配置效率高，就可以减少农村用地转化为城市用地的绝对量。
2．城乡统一建设用地市场的法律制度安排。为了避免城乡统一建设用地市场的失控和混乱，对该市场进行有效的法律规制是很有必要的。为此，笔者将从宏观和微观两个角度阐述该市场的法律构建。
(1)宏观视角的法律规制。对城乡统一建设用地市场进行宏观法律规制，笔者认为国家应把好三个关口和完善、实施三项宏观法律制度。
三个关口指农村农业用地转化为农村非农建设用地的关口；农村集体土地转化为城市建设用地的关口，即集体土地征收及征购总量控制；城市每年供应建设用地的总量计划。
对集体土地转化为农村非农建设用地和农村用地转化为城市用地两个关口，国家要建立严格的土地审批许可制度。对未经批准擅自改变土地用途的用地者给予严惩。同时，对集体土地转化后的用途、产业限制、容积率、建筑高度等进行严格审查，使转化后的原集体土地利用达到最佳经济、社会和环境效益。第三个关口则由国家土地管理部门根据土地利用规划和国民经济发展计划以及国家控制指标确定。
宏观规范可从以下几方面着手：
其一，完善土地有偿有期使用制度。建立非农业集体用地有偿有期使用制度，加快集体土地和农村非农建设用地(主要指经营性用地)有偿有期使用制度的立法。应该承认，现在农村出现的土地使用权等以各种形式实现其自身价值是家庭联产承包制度的完善和发展，应从立法上加以确认。对城镇国有经营性用地有偿有期使用制度，主要是扩大该制度的适用范围，扩大到所有经营性用地均实行有偿使用，以用地的性质而不是以用地单位的性质确定法律制度的适用。在转让形式上，由原来以协议为主的转让方式过渡到以挂牌拍卖、招标为主的市场化形式。
其二，强化土地规划与利用制度。土地规划是土地管理工作的重要组成部分，集体土地的利用与开发必须服从城市发展总体规划和土地利用总体规划，集体土地市场法律制度的建设应把土地规划管理作为重要的组成部分，做到土地规划立法超前和土地规划管理到位。同时，改变当前小城镇粗放型的发展方式。
其三，完善和执行土地基准地价及地价公示制度。在城乡统一建设用地市场还没有发育、发展起来的时候，很难形成市场价格。尤其是农村的集体土地使用权交易，很容易导致价格混乱。因此，既要有城市土地的基准地价，又要有农村集体土地的基准地价，并定期调查、调整和公布。对因生产经营性用地需要征购集体土地的，征购的地块应视为城镇土地，并进行科学分等定级评估出合理地价，最大程度维护集体经济组织的土地权益。
(2)微观视角的法律规制。从微观视角对城乡统一建设用地市场进行规制，主要是为确保土地使用权市场交易的安全而设置具体的法律制度：
其一，完善土地产权产籍登记制度。主要是明晰集体土地产权的主体归属。对于农村建设用地进行严格的产权(主要是土地使用权)登记，结束我国长期存在的、乡镇集体企业建设用地及农村农民住宅用地盲目、混乱和无序的局面。在土地产权产籍的登记上，赋予登记相应的物权效力，使得集体土地建设用地的登记制度与现有的土地及房产登记制度相协调。从动态角度而言，农村集体所有土地进入城乡统一建设用地市场，必须依法进行登记领证，涉及原土地有关事项变更时，得办理变更登记手续，并接受政府土地管理部门的监督。
其二，建立城乡统一建设用地市场交易管理制度。主要指市场准入、准出、市场交易方式及交易手段、市场交易的国家适度干预。市场准入指进入市场的土地及其权利必须无瑕疵，具备有关部门的书面证明。在土地交易时，采用统一的交易地点。为此，可建立集体土地产权交易中心，规定供地、用地单位必须统一在中心进行产权移转，并确认在中心外的土地交易行为一律为非法交易行为。国家的适度干预，主要指土地交易税收法律制度和必要时的国家行使土地优先购买权。国家可以开征集体土地转让增值税、耕地占用税等，既可以调节土地使用权交易市场，又可以使国家或地方政府的投入得到相应补偿。而政府的土地优先购买制度，旨在对农村集体组织即将进入集体土地使用权交易市场的土地，有关政府部门对其产业选择、地价等方面进行引导和劝导，在引导、劝导无效的情况下，政府可以利用土地优先购买权，强制交易以调节土地市场。
政府的土地优先购买制度，和国家的土地储备制度的建立相联系。政府可以通过土地优先购买权收购未经整治的农村集体所有土地，进行前期开发，经过一段时间储备后，在适当的时机投放房地产市场，以此来增加政府对土地市场的宏观调控能力。
第9篇：农村土地法律制度范文
论文摘要：本文在借鉴国内外众多文献的基础上，结合我国的实际特色和一定数据，提出一套适合兵团乃至全国的制度性对策理论体系。为解决阻碍兵团土地流转发展的难题提供思路，利于土地资源配置的长远优化发展。为兵团乃至国家的土地政策科学评价形成，为建立科学可行的利益联结体系与制度体系提供理论借鉴。
论文关键词 新疆兵团 土地流转 法律对策
一、土地流转问题概述
(一)近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累
改革开放后，我国于1988年修改宪法，废除了土地不得出租的规定，立法确认土地使用权可以依照法律的规定转让。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题;以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程;辅助金融机制与信用体系构建;流转过程监管及农民利益保障;在土地流转中统筹城乡关系，及政府职能与责任重塑;耕地保护和资源优化配置探讨;后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。
第一阶段从1990年到2001年，学者们主要从土地流转的必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论着有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。
第二阶段从2002年到2007年，主要研究方向有土地流转的效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任;土地流转与农村人口流动的关系;农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规范化中的作用;经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六大报告积极推进农业产业化经营的指导正相关。
第三阶段从2003年开始至今，其最显着的特点是：开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中的农民权益保障研究;开始出现大量外国土地制度的对比研究;土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面;较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研究重点转向资源优化配置方向;作为制度形成类型研究，除股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设结合，加强金融配套制度建设等特点;也开始出现述评类的总结着述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现关注民生的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显;调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。
(二)土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨
其一，政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程度选择，土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革，土地流转中的利益向量评估等等研究，目前较多停留在描述性分析，尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二，针对土地流转效果的评价研究，现有研究大多是运用经济学分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上，针对一个区域的土地流转模式，在经济社会的宏观层面和农户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法，目前都还有待探讨。
二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法
(一)新疆兵团土地流转的政策现状
根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了两费自理、租赁承包等多种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展回头看为契机，全面抓好学习实践活动整改落实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护一票否决制建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜;指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在35年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。(二)新疆兵团土地流转的研究思路
首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究;其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳;此时，现实问题已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。
三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策
兵团土地总面积7457千公顷，农用地4206千公顷。新型团场建设需要农业产业化集约化的发展，要保证土地向种田能手流转，还要保证防止耕地的减少和兵团职工的大量失业，使有利于提高土地的利用效率。这些要求都以实现团场土地承包经营权的充分流转为前提。土地流转纠纷最终需要司法的裁决。现有国内成文法无论土地管理法还是农村土地承包法都不适用于党政军企合一的新疆兵团，兵团土地流转实现由法律规范，必须通过地方性立法的方式。但是新疆兵团至今有政府无人大，地方性立法无从谈起。因此，欲使兵团土地流转纠纷有法可依，构建地方性司法解释，并且是政策司法化的司法解释，并对其正当性和可操作性作更深的理论研究，成为艰难却必经的途径。
笔者认为：兵团制定土地流转政策，首先应对兵团团场流转模式进行调研研究。研究应当包括：转包模式统计与分析、出租模式统计与分析、互换模式统计与分析、转让模式统计与分析、股份合作模式统计与分析、其他模式统计与分析。其次要作兵团农户满意度与土地流转意愿田野调查，包含针对普通农户农地流转意愿调查，和针对经营大户农地流转驱动机理调查。最后，还应当作国外土地制度的比较与借鉴研究，文明各国国家土地治理实务中各种土地理论已经演化形成形态各异的法律制度与政策工具。如德国的土地评估制度，土地整理制度，提供了公众参与土地管理的经验和启迪。美国的土地信托制度，法国的农地流转市场管制制度，英国的弃地者补贴制度，日本的租赁土地主义制度，都可为土地流转的市场化提供借鉴。本部分研究可以通过比较研究为兵团土地流转制度的法律设计提供科学的借鉴。例如国外农村土地政策案例分析、美国的土地法令、林肯政府的《宅地法》、美国的土地信托制度、对美国土地制度的评价、日本的农地制度、日本农地制度的设定体系、日本农地制度评价及启示，以及欧洲土地制度与改革评价等等。
