土地流转和土地征收的区别精选(九篇)

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第1篇：土地流转和土地征收的区别范文

一、关于对村民两费补偿的操作和规范

1.1构建土地征收政策体系的基本原则a)遵循本地方国家整体利益均衡的户县补偿的原则。保障被征收土地的村民在失去土地后的城镇住房、医疗和教育等保障的基本均衡。保障不同区片的村民承包土地及公共土地量之间的差异基本平衡，为农村集体土地流转到城镇建设用地和流转为农业企业的基本均衡奠定基础；b)遵循通过村民股份企业发展创业、就业的公共土地以及相关的补偿原则。土地作价入股并不一定全都适用于集体土地的征收，或者说只能适用于工业用地征收和流转到农业企业领域，但在实践中，企业由于担心安排农民的就业问题和管理问题，一大部分企业并不喜欢这样的土地合作方式。大部分城乡结合土地征收更适用于指定集体补偿成立村民股份企业的方式，并对此类企业的税收和融资等给予一些可行的政策；c)遵循通过加强村民知识文化提高专业技能的培训补偿原则。通过有效的培训和教育机制，来不断地提高村民的文化知识水平和专业技能的培训，这不仅能提高村民的个人素养和未来发展，还能促进文明和谐的社会建设；d)遵循政策能适应社会和国家政策变化的原则。政策的制定需要考虑社会的进步和经济的发展等变动性因素，只有保证政策与经济社会的同步发展才能避免出现停滞状态；

1.2加强依法依规征收集体土地的执法力度司法是社会公正的最后一道防线，在行政补偿法还没制定的情况下，随着农村经济的持续发展以及相关农村建设规划的出台，及时地完善土地管理法中的土地征收补偿制度，对农村的建设有着重要的意义。

关于落实被征用土地农民的保障制度，国务院和相关部门连续出台了一些相应的政策，在物权法中对社会保障费用提出了补偿范围新规定，当中给予了近年来我国土地制度改革的充分肯定。根据政策规定，我们仍需要建立起一个可持续发展、完善的社会保障体系，将因为土地征收而丧失土地村民纳入到国家的社会保障体系当中去。体系中应包含：社会养老保障、医疗保障等，而社会保障所需资金，应统一纳入国家的社保基金，为失地村民提供长久的社会保障和补偿。各地政府应根据当地实际情况，在实际操作中，制定一套具体有效的村民社保标准和补偿办法，建立完善的失地村民社会保障体系，解决村民后顾之忧，促进当地经济的蓬勃发展。

二、实现村民自身转型发展

对被征收土地的村民教育发展基金补偿的标准：可以根据城镇区别和村民的个人年龄差别来进行标准的分级，城镇的分级按照城市、地级市和县来划分，城市的等级越低，教育基金的补偿就应该越高，按年龄来划分成几个等级，对年龄越小的补偿力度就应越大。对教育基金补偿的管理：教育发展基金直接进入到当地的教育部门与村民共同监管的账户中，然后划分到具体的村民名下，任何人不得擅自动用。

对教育补偿基金的使用，必须及时进行公布。此外应由审计部门按时进行审计。由各县级以上的教育部门和村委结合实际状况，制定出详细的教育实施计划，教育计划保障22岁以上村民的教育有针对性、技术性和实用性等，而22岁以下居民则注重基础素质的教育和专业技能培训。

第2篇：土地流转和土地征收的区别范文

内容提要: 农村集体土地所有权在性质上属于私权,但我国现行农村集体土地所有权并不具有充分的自主性,在未来立法中应当赋予其完整的权能并为其建构具备可操作性的行使程序,在此基础上设计符合市场 经济 要求的农村土地物权流转制度。当前乡村社会环境与农民的法观念等因素的制约决定了农村土地物权流转制度只能采用渐式的变革模式。

      农村集体土地所有权是一种极其特殊的所有权类型。民法学界对其性质、主体、运作机制等缺乏深刻的认识，未能给立法提供坚实的理论支撑，导致迄今为止我国的农村集体土地所有权 法律 制度依然十分粗糙，集体土地所有权的运转在实践中产生了诸多问题，而且在一定程度上也制约了农村土地用益物权流转制度的 发展 ，因为农村土地用益物权是以权能分离的方式从集体土地所有权衍生出来的。本文拟从我国农村集体土地所有权的性质与现状考察入手，对其程序建构以及农村土地物权流转制度的变革模式问题进行探究。

      一、农村集体土地所有权的法律性质与现状剖析

      (一)农村集体土地所有权的法律性质

      关于农村集体土地所有权的法律性质，我国民法学界存在较大争议。有学者认为，集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。[1]有学者认为，集体土地所有权在性质上属于一种合作社所有权。[2]127有学者认为，集体土地所有权在性质上是一种法人所有权。[3]有学者认为，集体土地所有权是个人化与法人化的契合，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权。[4]有学者借鉴日耳曼法上的总有概念，认为我国农村集体土地所有权是一种新型的总有，即“总同共有”。[5]483-485

      以上诸学说都是从权利主体构成形态的角度诠释农村集体土地所有权的性质。由于我国法律迄今为止对于农村集体土地所有权主体构造的规定还很不完备，所以很难从这个角度在理论上对农村集体土地所有权的性质予以清晰地界定。每种观点看起来都有几分道理，但与实际情况又并不完全契合，多少都有些牵强之处。笔者无意从这个角度探究农村集体土地所有权的性质，在构建比较完备的集体土地所有权主体制度之前，这样的探究是不会取得实质性成果的。对于农村集体土地所有权的性质，当下更有意义的是从权利功能的角度对其予以界定，然后以此为基础探讨如何完善农村集体土地所有权制度。

      农村集体土地所有权的功能是让集体成员能够以共同支配的方式共享土地的利益。与个人所有权相比，区别仅仅在于支配的方式，而在目的上则是相同的，都是为了实现私法上的利益。“集体”是一定区域内的农民基于特定的关系组合而成的共同体，其对土地享有的利益是特定数量的人的共同利益，而不是与社会整体秩序相关的社会公共利益或与国家安全、统一、稳定相关的国家利益。既然如此，农村集体土地所有权在性质上就是一种私权，而不是公权。“公权为国家之法律关系，而私权则为无关国家之法律关系……私权云者，即于私法关系，有享受利益之地位之谓也。”[6]80明确农村集体土地所有权的私权本质对于农村集体土地所有权制度乃至整个集体土地物权制度体系的立法构造具有根本性的意义。作为私权，农村集体土地所有权的制度构造应当符合私法固有的逻辑与价值理念，尽量淡化公法性的考量。其权利人应当被视为独立、自主的民事主体，即私法上的人。其权利的行使应当体现私法自治原则，权利人在不损害社会公共利益并且不违背宪法所确立的基本经济制度的前提下可以自由地决定如何利用或处分其财产。当然，这是农村集体土地所有权的理想形态，我国现行的农村集体土地所有权与此相比尚有一定的差距。

      (二)农村集体土地所有权的现状剖析

      我国现行农村集体土地所有权不具备自主性、完整性与自治性，它是一种残缺而且异化的所有权。之所以说它是残缺的，是因为它受国家公权力的过度控制，主要包括政府对农村集体土地的管制权与征收征用权。之所以说它是异化的，是因为它的运作过程往往不能真正体现集体成员的意志，而是被村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等机构的干部操纵。

      农村集体土地的管制权主要表现为政府对集体土地利用或处分行为的审批权。按照我国《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织可以将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地发包给本集体经济组织以外的人，但需要报乡(镇)人民政府批准。按照我国《土地管理法》的规定，集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设，需要县级以上人民政府批准，在实践中还需要先由乡(镇)政府的审批。集体经济组织不得直接将建设用地出让给本集体经济组织以外的人，只能将集体土地征收为国有土地再出让，而农民集体不能从中获得真正意义上的土地收益。

      依照我国《物权法》第42、44条的规定，国家出于公共利益的需要可以对集体土地实行征收或征用（在以往我国的法律文本中,二者统称为“征用”,但2004年3月新修订的《宪法》对征收与征用作了区分, 2007年制定的《物权法》沿用了这种区分。）。从表面上看，这样的规定似乎没什么问题，几乎在任何一个国家，政府出于公共利益的需要都有权征收或征用土地。然而，近年来我国的实践表明，地方政府经常滥用对集体土地的征收征用权。由于征收、征用的程序缺乏周全的设计，地方政府总是任意地扩张征收征用权，就连房地产开发、建造休闲娱乐场所等都能被视为出于公共利益需要从而征收农村集体土地，导致农村土地大量流失。这种欠缺制度的有效约束从而普遍被滥用的征地权显然是国家公权力对农村集体土地的过度控制。在《物权法》的起草过程中，民法学界曾强烈呼吁构建完备的征收制度对政府的征地权进行规制，但《物权法》对此所作的努力却相当有限，只有两个条款作了比较笼统的规定。

      在私法上，所有权包含占有、使用、收益、处分以及物权请求权等权能。我国农村集体土地所有权并不完全具备这些权能。行政机关对集体土地的管制损害了集体土地所有权的处分与收益权能，对集体土地的过度征收与征用直接危及集体土地所有权的存续。显然，在当前农村，被国家公权力过度控制的集体土地所有权的权能是残缺不全的。从上个世纪初开始，我国的国家公权力逐渐向乡村社会灌输。上个世纪50年代之后，经过数次 政治 运动，这种权力灌输达到空前的程度。[7]110最近十几年来国家提倡村民自治，国家公权力逐步退出乡村经济领域，然而，在退却的过程

      三、程序建构的限度与 农村 土地物权流转制度变革的渐进性

      农村集体土地所有权程序建构的意义在于，集体成员可以依法定或约定程序以自治的方式对于集体土地的利用与处分进行决策，土地所有权的行使能够体现集体成员的意愿而不仅仅是村社干部权力作用的结果。按照这种逻辑，只要不与土地公有制相违背，农民集体可以自由地进行土地物权的流转，我国现行法上关于农村土地物权流转(土地所有权转让除外)的限制性规定应当取消。按照现行法的规定，集体土地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设，只能提供给乡村企事业单位与农村居民使用，或者先征为国有土地再由政府出让给城镇的单位或个人使用；将“四荒”土地发包给本集体 经济 组织以外的人，需要报乡(镇)人民政府批准。这些限制性规定体现了国家公权力对集体土地所有权的干涉，违背了市场经济的基本要求，导致农村地产市场成为一个封闭的系统，与城镇地产市场相互隔绝，唯一合法的通道是国家征收。按照《物权法》第42条的规定，国家只有出于公共利益的需要才能征收集体土地，如果严格掌握“公共利益”这一标准，兴办 企业 一般不能认定为出于“公共利益的需要”，从而不能征收集体土地，只能通过二级地产市场购买已经开发利用的土地之使用权，选择余地很小，必然妨碍社会经济 发展 。对此，笔者认为，一方面应该严格控制国家的征收权，以防止公权力吞噬私权利；另一方面应该允许农民集体在符合土地利用规划与耕地保护国策的前提下，按照一定的程序将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，以满足经济建设的用地需求。实际上，如果不允许农民集体直接出让建设用地，各类企业也会以其他方式规避 法律 ，占用集体土地，因为企业用地需求是客观存在的。与其如此，还不如允许集体建设用地直接出让。近年来，我国有些地方已经对集体建设用地直接出让进行了尝试，[12]对于其中的成功经验应当进行 总结 推广。

      至于现行集体土地物权背负的保护耕地、增加国家财政收入等政策目标可以通过其他途径来实现。对于耕地保护，实际上我国目前已经有相应的法律措施。现行《土地管理法》及其实施条例中有关土地规划、基本农田保护、农用地转非农建设用地审批等事项的规定绝大部分都可以保留。只要严格贯彻，这些规定足以达到保护耕地的目的，没必要对城乡之间土地物权的流转施加额外的限制。取消此类限制意味着国家丧失城乡地产流转的垄断地位，从而失去一个重要的财政来源，这笔损失在一定程度上可以通过税收得到弥补：农民集体将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，一般都有较大的增值，应当由出让人向国家缴纳一定的税款。国家可以将所征收的土地增值税款用于城乡基础设施建设，此外还可以借助税收手段调节土地的利用。

      毫无疑问，农村土地物权流转方面的限制应当解除，但应当循序渐进，因为农村集体土地所有权主体的运作程序在相当长的时期内只能发挥有限的实效。假如立即完全放开土地物权流转限制，容易导致村社干部操纵“集体”，滥用权力，损害集体成员的利益。从理论上看，集体是一个凌驾于其成员之上的超然团体，集体土地是各成员公有的财产，集体有其公共机关———成员大会与执行机构。然而，集体需要在乡土社会中运行，作为集体成员的村民以及村社干部在很大程度上是依循乡土的差序伦理来参与集体生活的。村民眼中看到的往往只是其他集体成员与自己的亲缘、地缘以及交情上的差等关系。选举村社干部时，村民们倾向于将选票投给与自己关系近的人，以便于进行互惠的利益交换。在集体土地所有权的运作过程中，村民也倾向于利用他们与掌握权力资源的村社干部之间亲疏不等的关系，依据互惠的原则获取份额不等的隐性利益。即使集体土地所有权的运作程序设计得很完备，让集体成员有充分的机会参与集体决策的形成，那些意图从财产处分中获取利益的村社干部或利害关系人也会设法利用其与某些集体成员之间差序的互惠关系赢得他们的支持。这种以互惠方式换来的支持如果具备一定的稳定性就会形成一种社会性的权力资源。集体土地所有权将会由于此种权力的侵蚀而在一定程度上被无形地消解。

      按照经济学家诺斯的看法，制度变迁与社会行动者的观念形态有莫大的关系，如果社会行动者的观念形态与制度变革的理想相契合，变革的成本将大幅下降。[13]57在当下我国土地制度创新上，包括土地执法部门、立法部门以及土地权利人在内的所有社会行动者的观念形态都需要经历一个长期的转型过程。邓正来先生认为，处于转型期的 中国 社会有三种知识系统，即以中国差等结构为依归的文化传统，以全权国家为核心的新传统和百年来因变革而传入的西方文化传统。[14]3当前，我国的土地执法部门、立法部门与土地权利人的观念形态基本上属于其中的第一种与第二种文化传统，而法学界的主流观念形态则属于第三种文化传统。法律 现代 化目标的实现要求社会行动者更多地肯认、接受第三种文化传统，但现实地说，不可能全盘接受第三种，并且完全抛弃前两种。美国学者埃尔曼认为，所有文化类型都必然是 历史 的和渐进的，一经确立，它们便能长久地存在，直到其起源时的特殊社会条件消失之后。[15]10事实的确如此。文化传统是一种群体记忆，要使该群体忘却在其头脑中积淀了几十年、几百年甚至几千年的思想信念，就必须对其进行长时间的启蒙与教化，同时还要通过科技与经济的发展改变其生活场景。这意味着文化传统的转型或者在本文的研究题域中土地制度创新的社会行动者之观念转型需要相当长的时间。土地物权流转制度变革的进度应当与此种观念转型的进度保持协调，因为“当法律规定和根深蒂固的态度及信念之间展现鸿沟时，法律就不能改变人们的行为”。[15]241

      总之，当前我国乡村社会结构、文化传统与农民的法观念等因素的制约决定了农村集体土地所有权程序建构只能产生有限的实效，仅凭制度文本上的程序设计不可能完全治愈农村集体土地所有权的痼疾，因为程序性规范的欠缺只不过是诸多病因中的一种而已。与此相应，农村土地物权流转制度只能采用渐进式的变革模式。只有当广大农民具备必要的私权意识、法治观念与足够的公共参与能力，能够在公共场合依照既定的程序恰当地表达其利益诉求并且平等地进行商谈、论辩时，集体土地所有权的运作程序才能产生预期的效果，才能真正体现集体成员的共同意志。此时方可赋予农民集体完全的自治权，而在此之前关于集体土地处分上的限制还需要部分地予以保留。制度变革的压力需要时间来承载，任何操之过急的激进式变革行动必然导致变革预期的落空，甚至还会产生诸多负面效应。对于涉及亿万农民切身利益的农村土地物权制度的变革而言，尤其如此，渐进式的变革模式是必然选择。

注释:

第3篇：土地流转和土地征收的区别范文

关键词：农地发展权；土地权利；农地征收；征收权；征收补偿

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0021-03

随着我国经济社会的高速发展，工业化、城镇化进程的加快，农地的非农化成为不可回避的问题。依据我国现行的土地法律法规，农村集体土地只有经征收为国家所有后方可在土地一级市场上转让。一方面，国家对土地一级市场的垄断为地方政府带来巨大的经济利益，在利益的驱使下，农村集体经济组织所有的土地被大规模征收；另一方面，被征地农民却没有得到足够补偿，国家与农民的冲突不断，成为农村社会不稳定的主要因素。笔者认为，建立解决此问题的长效机制，必须引入农地发展权，并以此为基础对我国农地征收立法予以全面检讨与完善。

一、农地发展权及其归属

1.农地发展权的概念及与其他土地权利的关系。农地发展权源于土地发展权，而土地发展权实际上受到采矿权可以与土地所有权分离而单独出让和支配的启发。从最原始的、绝对的、排他的个人所有权到共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间权，土地产权体系不断演进。土地发展权有广义和狭义之分，分歧在于发展权客体的差异。广义上的土地发展权是指变更土地用途和改变土地利用集约度之权，如果只涉及土地用途改变带来的利益则为狭义上的土地发展权，其又可分为农地发展权和市地发展权。农地发展权是指土地用途从农用地转为建设用途使用之权。在我国，它包括两个方面，第一个方面是农用地通过征收成为国有建设用地的权利，第二个方面是农用地转为农村集体非农建设用地的权利。农地发展权是土地产权体系的重要内容，与其他土地权利之间存在密切关系：第一，农地发展权与土地所有权的关系。土地所有权是指土地所有人在法律规定的范围内对农地享有的占有、使用、收益、处分的权能。现代物权法较为重视用益物权的地位和作用，将土地开发利用而产生的发展性利益单独抽象出来，作为一项独立的民事权利客体予以保护，是土地所有权发展的必然结果。[1]我国现行的土地法律法规对农地权利的规定仅限于静态权利内容的规定，缺乏动态权利的内容，而现代土地权利发展的动向之一，便是权利重心从静态权利向动态权利的转化。农地发展权的设置不仅不与现有的土地所有权制度相冲突，反而弥补了现有土地所有权制度不能涵盖动态利益的不足。第二，农地发展权与土地使用权的关系。土地使用权属于土地所有权的一项基本权能，按照我国现行的土地法律法规，使用权是为所有人之外的其他人使用土地而设定，使得土地使用权成为与土地所有权并列的一项权利。[2]土地使用权包括占有、使用、收益和部分处分的权能。农地发展权本应为使用权的应有之意，但是法律法规将土地使用权限定在静态的层面上，即依据土地原有性质的利用或约定方式的使用。由此可见，土地使用权是农地发展权存在的基础，农地发展权是对土地利用方式的改变，同时也是对土地使用权的改变或固定化。第三，农地发展权与空间权的关系。空间权是权利人对地表以下或以上一定空间范围所享有的权利。农地发展权的内容是改变农地的用途，是一种动态的权利，而空间权的内容是地表以上或以下一定空间范围的权利，通常包括空间所有权和空间使用权，是一种静态的权利。二者的目的都是对土地利用限制，不同之处在于农地发展权是对土地用途的限制，以调整土地利用动态法律关系、促进土地规划目标的实现；而空间权是对土地范围的限制，调整土地立体开发利用法律关系，增加土地的利用效率。

2.农地发展权归属的争论及论证。关于我国农地发展权的归属，主要有三种观点。第一种观点主张发展权归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权，[3]类似英国模式。农地发展权国有化是指将土地未来的发展权移转归国家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益与处分之权，任何人想变更土地用途，在实行开发前，必须先向国家申请，并向国家购买发展权。这种观点认为农地转为建设用地的增值来源，应该奉行“涨价归公”。“涨价归公”的主要依据是贡献原则，即在经济活动中，谁做出贡献，谁获利。[4]被征农地价格的提升主要是由于城市化发展，农民集体对涨价的贡献微乎其微。我们则认为农地发展权按照“贡献原则”，归国家所有貌似合理，值得商榷。“涨价归公”混淆了农地增值收益与城市化经济利益的分享。因为，城市化涵盖整个国民经济体系，对国民经济的各组成部分并不存在外部性影响，最终表现为内部性收益或成本，就内部性收益而言，国民经济各单位应分享包括居民生产效率的提高、城乡居民消费条件的改善、政府财政收入增加等在内全部城市化收益，而不单是农地的增值收益。同时，“涨价归公”还混淆了农地增值收益的归属与分享。农地增值收益的归属是一种产权经济现象，具有市场经济属性，取决于农地收益权的归属。农地收益权归属于农地所有权人，所以农地增值收益也应归属于农地所有权人。而被征农地增值收益的分享是政府对征地活动的调节，具有行政属性。虽然政府在城市化过程中有权分享被征农地的增值收益，但是不代表被征农地的增值收益应归政府所有。在我国，如果继续将农地发展权归为国有，农民和政府因征地所引发的矛盾也将愈演愈烈。

第二种观点主张农地发展权归土地所有者所有，国家可以向农地所有者购买发展权或者允许农地发展权可以和其他普通商品一样在市场上自由交易，[5]类似美国模式。从农地发展权的权源来看，农地发展权曾经长期沉睡于农地所有权中，后为调整农地的动态利用利益从所有权中分离出来。从这个意义上讲，农地发展权应归属于农地所有权人，但是一种权利的设立需要考虑到一国国情，美国实行土地私有制，农地归属于农民个人所有，农地发展权从属于农地所有者，具有较大的便利。但是，依据我国《宪法》和《土地管理法》等规定，农村土地属于农村集体经济组织所有，因此依据该观点，农地发展权应归属于农民集体所有，但是，我国立法中农民集体经济组织的指向并不明确，乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织之间也没有清晰的界限，并且集体所有权主体缺乏人格化的代表，导致了集体所有权主体在事实上的虚置。在这种情况下，如果将农地发展权归属于农地所有权人所有，由于主体虚位，农地发展权实际上最后被少数利益集团把持，势必产生土地的粗放式经营、不可避免的权利寻租，并且使农民得不到足够的补偿。

第三种观点主张将土地发展权的决策权交给国家，由国家作为农地发展权的权利主体代表，地方政府作为国家人具体行使征地权，农民通过建立社会保障机制的方式参与对农地发展权权益的分享。[6]这种观点似乎考虑到了多方的利益，却隐含了众多模糊不清之处，例如农地发展权的决策权交于国家是什么意思？由国家作为农地发展权的权利主体代表和农地发展权归国家所有，有什么区别？农民的社会保障机制怎么建立？

总之，我们主张，农地发展权应归承包该农地的农民所有。农村土地承包经营权是土地使用权的一种，具有准所有权性质。农民是集体土地的真正使用者及土地发展行为的真正责任人和后果的真正承担者，集体土地发展权归属于农民在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，有利于配合《农村土地承包法》的实施而长期稳定农地承包关系，鼓励农民向土地投资。农地不仅是农民的主要经济来源，还承担着农村的社会保障职能，农地发展权归属于农民，才能让农民真正享受到土地增值的收益，从而提高农地征收的成本，抑制不合理的农地征收行为。

二、农地发展权视角下的农地征收权限制

在我国，由于欠缺农地发展权制度，农地集体所有权主体虚位，农地流转又过度依赖于国家对土地用途的管制和对土地一级市场的垄断，以致国家对农地增值收益享有巨大的权力。在我国财政体制下，基层政府特别是工业化程度低的地方政府，往往存在巨大的财政亏空，而对地方政府而言，农地征收成本低，收益大，从中得到大量的土地出让金，是弥补财政亏空最快捷的方法。地方政府为收取农地发展权的收益，扩张当地财政，积极进行“圈地运动”。同时，土地作为日益稀缺的资源，价值被逐步推高。政府可以采取划拨、协议、招标、拍卖、挂牌等方式将土地交付给用地单位使用，每种方式的成本存在较大区别。而掌管土地审批事宜的官员对方式的选择享有很大的自由裁量权，用地单位为求以最低成本得到土地，纷纷与相关负责官员勾结，导致“权力寻租”行为屡屡发生。因此，我们认为应当基于农地发展权对农地征收权设定目的限制与程序限制。

1.农地征收权的目的限制。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收。”即国家征收土地只能以满足“公共利益”为目的。西方国家通常将“公共利益”的范围界定为国防、环保、公共场所等方面，但我国法律并未对“公共利益”作明确的规定。国家垄断土地一级市场，农地只有经过国家征收才能转为建设用地进入土地市场，当建设用地需求上升时，国家只能通过农地征收这唯一的制度安排来满足，以致实际操作中将“公共利益”扩展到国家一切经济活动范围，征地范围难以控制。我们认为，为了解决我国征地范围过宽的问题，必须清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”组成的，公共是利益的主体而利益才是真正的内容。公共利益概念的最大特点在于它的不确定性，包括利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。利益内容的不确定性是指利益的价值受到利益主体和当时的客观事实左右；受益对象的不确定性在于公共利益的享有者范围不同。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，国家为了公共利益的需要可以征收农民集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下方面：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其他公认的或法院裁定的公共利益用地。即使是为了公共利益的需要，也要经过农地所有者和使用者多次洽谈，征收只能作为最后的不得已而为之的手段。如德国规定，除非公共福利之需，且经与拟征收土地所有权人多次协商购买其土地未果外，不准轻易动用征地权。[7]

在严格区分公共利益用地和非公共利益用地的基础上，对于房地产开发和企业用地等经营性项目用地，应允许农地发展权流转，通过开发商与农民的谈判来实现农地的和平开发。在我国，土地利用规划中所有待开发的农地都享有农地发展权。通过设立农地发展权，可以在法律中规定，允许非基于公共利益的用地单位在平等协商的基础上，一并获得该土地的承包经营权和农地发展权。在政府部门按照土地利用规划批准待转用农地可以转用后，由建设用地者参照建设用地和农用地的市场差价，直接向拥有待转用农用地发展权的集体经济组织和农民购买农地发展权。建立农地发展权的流转机制，可以用市场来调节城市化进程对征地的占用，达到资源的最优化配置。这样做，将基于非公共利益征地中农地发展权的利益考虑进来，增加征地成本的同时增加了农民的收益，不仅遏制了城郊农地征用失控的趋势，并且保证了失地农民的正当利益。

2.农地征收权的程序限制。按照我国《土地管理法》及其实施条例的规定，我国征收土地的审批程序为：用地者提出申请，政府审查和批准，公告和登记，征地补偿。虽然《土地管理法》第48条也规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农民集体经济组织和农民的意见，但主要还是强调行政主体征地权的行使，而忽视农地征收过程中有关监督作用的程序。由于农地发展权制度缺失及集体所有权主体缺失，农民不享有农地的增值收益，农民缺乏参与征地谈判的积极性，导致“权力寻租”泛滥。并且，对征地过程的全程管理和反馈机制没有建立，个别利益主体实际上是在没有任何监督的情况下与国家或用地单位进行谈判，而应受补偿的农民却不能以独立的权利主体身份参与到征地协商谈判中去。

“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”在农地征收过程中，应确保征收过程的透明度，切实保证农民的知情权、参与权和救济权等程序性权利：知情权是指政府部门在征地报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准以及安置办法等，书面告知被征收土地的每一个农户；参与权指农民有权参与拟征收土地赔偿标准的决策，有权要求政府部门组织听证等；救济权则是指当在征地过程中，农民合法权利遭到侵犯时，农民有权并且能够得到公平的裁决。因此，基于农地发展权的农地征收程序应当如下：（1）预先通告；（2）政府对被征收农地进行评估；（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约，被征收方可以提出反要约；（4）召开公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提前诉讼；（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，则应交由法定的有资质的机构估价；（7）双方最后一次进行补偿金的平等协商；（8）如果双方不能达成一致，则按照法定机构的估价为准；（9）协议生效后，政府在一定期限内支付农地征收补偿金并取得被征收的土地。

三、农地发展权视角下的农地征收补偿

农地征收是私权利割让给公权利，引起土地产权永久性变化。为了公共利益的需要，国家公权力对私权利予以强制虽然是必要的，但是这种强制也必须建立在法律的约束和对私权利保护的基础上。农民享有农地发展权，在政府征收农地的过程中，农民享有独立的因农地转非农用地而形成的增值收益。国家因公共利益征收农地，必须向农民购买农地发展权或在补偿中增加农地发展权收益，并在此基础上建立农地征收补偿的法律制度。

1.农地征收补偿原则。虽然2004年修订的《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是并没有明确征地补偿的原则。这种制度的缺失导致在征地补偿中行政机关享有较大的自由裁量权，征收行为缺乏法律上的约束，征收标准的不确定性使公民的合法权益无法得到保证。因此要完善农地发展权的补偿制度，必须先确定征地的补偿原则。对征地的补偿原则，存在不同认识：完全补偿原则认为补偿不应该限于征收的客体，而且应该包括与该客体具有直接或间接关系的经济上和非经济上的利益；不完全补偿原则认为补偿应该基于公共利益而限于被征收财产的价值而不能延伸到难以量化的其他利益；相当补偿原则认为应该视情况分别采用完全补偿标准或者不完全补偿标准；生存权补偿原则则主要考虑到除了补偿被征收财产的价值以外还要给予被征收人必要的保证其基本生活的补偿。我们认为，我国法律对土地征收补偿的规定应该以完全补偿为原则，即除了对被征收土地本身具有的价值进行补偿外，还须补偿因转化土地用途而形成的农地发展权利益等，同时辅以生存权补偿原则，从而保障被征地农民的生活不低于最低水平。

2.农地征收中增值收益补偿标准。《土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，且它们是按照一个相对固定的标准进行计算。然而，这种补偿方式只是对土地原有用途的补偿，没有考虑到农地转非后土地的增值收益。按照我国对被征收土地的补偿标准，补偿的总和远远低于市场的土地价值，对农民来说欠缺公平，更何况本来很少的补偿费大多被层层盘剥，农民实际能够拿到的比法律规定的还要少。对被征收土地的补偿标准，主要有两种计算方法，一种是按照城郊土地的市值计算，一种是按照农地给农民提供的平均收益计算。对农地征收补偿，无疑应该包括农地给农民提供的平均收益这一部分，所谓的提高农地征收标准其实主要就是增加对农地发展权的补偿。我们认为，应在建立农地发展权流转机制的基础上，打破政府对土地一级市场的垄断，农村集体土地发展权可以在市场上流转。在此基础上，通过市场，根据土地市场的供给需求，最终确定农地发展权的价格。这个价格不仅可用于非公共利益的用地单位与农民之间，还可作为政府为公共利益征收土地时的重要参考。由于土地的增值是全社会共同贡献的结果，在城市化过程中，政府发展城市经济，改善了城市周边地区的基础设施和经济环境，会对城市周边的经济活动产生重要的正外部性。农地价格上涨正是这种正外部性在被征农地上的表现。[8]所以政府可以以征地活动干预者的身份，通过土地增值税的方式，分享被征农地的增值收益，只是这种分享的比例需要法律的明确规定。农民最终得到的征地补偿应该是小于市场上的市地价格，远大于农地给农民提供的平均收益。

四、结语

经历了30多年的历程，我国市场经济取得了巨大的成就，然而我国的法制建设却没有完全跟上经济发展的节奏，甚至在某些基础权利体系中仍然存在欠缺，不能很好地适应经济发展的要求。他山之石可以攻玉，农地发展权制度已被许多国家普遍接受，我国应当将农地发展权引入土地权利体系并赋予它在市场上自由转让的特性，使得农民在农地征收中增加补偿内容，同时提高政府征地的成本，从而通过市场的调节来限制非公共利益征地的数量，化解当前我国城市化进程中因农地征收而导致国家与农民间日益尖锐的矛盾，实现征地过程的法制化、合理化。

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[4]刘勇.涨价归公的理论依据与政策评析――兼论我国农地增值税政策执行中的问题与对策[J].当代财经,2003,(2).

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[6]季禾禾,周生路,冯昌中.试论我国农地发展权定位及农民分享实现[J].经济地理,2005,(2).

第4篇：土地流转和土地征收的区别范文

事实上，我国征地制度包含的不仅是民法意义上所有权的变动，整体效益、实质公平等公共政策的考量也都蕴涵其中。这是因为：一方面现阶段我国集体土地受到国家严格的用途管制，政府对建设用地实行垄断供应;同时，集体土地所有权不完整、不真实。因此，规定只有基于严格的“公共利益”目的才可征收农民集体土地脱离现实基础，也不具有理论上的合理性。另一方面，现阶段我国的集体土地不可能实现真正意义上的自由流转，因此，被征地农民也不可能完全依西方的征地理论按市场价获得补偿。这一问题的解决涉及整个社会的宏观利益格局包括城市与乡村、近郊与远郊及产业政策方面的调整与平衡。其解决既需要依托政府，又需要以社会调节机制制约政府;既需要政府整体性向农民让利，又需要农民和其他社会成员转变观念，抑制极端个体利益膨胀倾向，服从政府的合理安排。

不界分“公共利益”与“非公共利益”具正当性和合理性

不界分“公共利益”与“非公共利益”的征地制度有其深刻的社会、政治、经济根源，从实质公平、分配正义的角度看，有其历史与现实的正当性、合理性。

西方国家的私人土地权利制度有深厚的历史基础。在这些国度里，土地利益的初始分配早已完成，公与私、私与私甚至公与公之间的利益界限非常清楚。在这一前提下，国家征收私人土地制度具有利益“二次调整”的性质，因此必然受限于公共目的性和给予私人市场化补偿。而我国目前在土地所有权领域并没有私有化制度，土地利益的初始分配尚未完成，公与私、私与私、公与公之间的利益界限并不十分清楚。在这一前提下，国家征收集体土地制度具有利益“一次调整”即初始分配的性质。

然而，在我国，并不能基于某个主体(不限于农民集体) 对土地实际占有，即认定其对土地有控制力，进而享有该宗土地上的全部或大部分利益。而且，这种“产权不清”并未随着一些在法律上具有形式意义的权证的颁发而彻底改变，人们对权证所记载的权利内容仍存在不一致的认识。

由于国家土地所有权相对于农民集体土地所有权的“上级所有权”性质，致使后者不是一项真正意义上的所有权，而是农民集体相对于国家的“大使用权”。因土地流转的受限性，在土地未被征收时农民集体对土地也不享有完全的“市场化利益”，而是一种在用途管制下的用益权。如果说制度的合理性在于对正当利益延续性的承认，那么某一特定的农民集体作为独立的利益诉求主体，其在土地被征收之前不曾享有的利益，怎么能奢求在土地被征时过分溢价获取呢？君不见，在征地的实践中，有些农村集体经济组织漫天要价，致使其成员集体性暴富，衍生了新一代城市贵族。

如果将“非公共利益”的征地改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易，不利于实质公平――分配正义的实现:第一，使一部分生活在城市近郊区的农民不正当地占有国家及社会巨额投入改造区域环境形成的土地溢价，导致国家及社会的巨额资金无法形成有效循环，区域性房地产价格飙升。第二，导致不同区域或地块的被征地农民实际利益差距急剧拉大，特别是导致因公益目的而被国家强制征地的农民集体，与因经营性开发而被征地的农民集体得到的补偿形成天壤之别:一部分农民赤贫，一部分农民暴富，显然违背分配的正义。当我们听到人们经常性地抱怨因公益目的而被国家强制征地的农民集体得到的补偿，远远低于土地的所谓“市场价格”，无以为失地农民建立起有效的生存保障机制，而国家财政也确实无力向失地农民给付更高的补偿金额时，我们为什么不设问一下:这笔社会财富被谁不正当地占有了呢？ 答案虽不是唯一的，但那些因经营性开发而被征地的农民集体已取得的利益却应受到质疑。

政府―社会联动新模式构想

需要什么样的政府，同时怎样来限制政府：将政府与被征地农民集体作为最基本的关系范畴， 阻却用地者与被征地农民集体在法律上直接的利益联系笔者基于整体效率、实质公平、分配正义的考量，反对将政府征地的目的严格限定为“公共利益”，主张政府管得相对多一点，因为政府在实现分配正义方面具有不可替代的作用。因为农民集体对土地并不拥有完整的被塑造好的民法上的财产所有权――私权，因而其不能对抗政府的强制征收。笔者认为，政府实施征地不必界分公益目的与非公益目的，所有的开发建设活动需要使用集体土地的都必须先依法征为国有并一并纳入土地有形市场，再由国家出让或划拨给用地者，杜绝用地者与农民集体经济组织直接协商，最后由国家统一对农民进行补偿。

仔细分析我们会发现：不界分“公共利益”与“非公共利益”的征地制度，并非不具有合理性、正当性，而是不具有系统性与自恰性，特别是政府在其中定位不准、作用不明。具体表现为: (1) 一方面征地依托于政府公权力的行使，具有强制性，国家和地方制定统一的补偿安置标准，本应严格按法定程序，依据法定标准对失地农民进行补偿安置;另一方面，为避免社会矛盾激化，又允许征地单位与农民就补偿安置费用另行协商并签订协议，致使农民对土地利益的期望值不断高涨，法定标准被搁置，征地费用不断攀升，若协商不果强制征收阻力强大，即便是符合狭义“公共利益”的国家重点工程，在征地中若不支付高于法定标准的补偿安置费也往往难以顺利实施。(2) 一方面征地强调政府在其中的主导与决定作用，赋予政府相当大的权力;另一方面，为淡化甚至规避政府因此可能承担的义务与责任，又规定由用地单位负责向被征地农民给付补偿安置费用。本来，上述规定仅适用于先征收再由政府划拨给特定用地单位使用的情形，但在一些因实施商业性开发而由政府先征地再出让的经济活动中，有些地方政府与受让方也违规操作，政府仅收取净土地使用权出让金，而由受让方直接负责对被征地农民集体实施补偿安置。因此，在我国这种由政府居间，由被征地农民集体与用地者就征地事宜直接发生法律关系的现象极为普遍。而一旦被征地农民与用地者就征地事宜发生纠纷，政府为避免在纠纷中直接承担责任，便将用地者推上前台，自己“淡入”幕后，扮演一个“仲裁人”的角色。这是一个极其具有“中国特色”的制度设计。这样，固然减轻了政府机构的压力，但同时也无异于为政府官员的和无视民众疾苦提供了一个合法的借口。政府“淡入”幕后实质上就是以不作为的方式规避其公共服务的职责。事实上， 无论何种纠纷，政府无疑是这些纠纷的始作俑者，应当在法律上承担不可推卸的义务和责任。

基于前述对政府在征地中功能、作用的认识，笔者认为我国征地法律制度调整的基本社会关系应重新构建:将政府与被征地农民集体作为最基本的关系范畴，政府为法律上的征收者，由政府依法定程序实施征收行为，依法定标准直接对被征地农民集体实施补偿安置。因此，应阻却用地者与被征地农民集体在法律上直接的利益联系，以杜绝各种名为征地补偿安置而实为公开的或隐蔽的集体土地所有权或使用权的交易。

这是一个强化政府功能、突出政府作用的制度模型。然而，我们又不得不承认，决策者个人利益的约束和集团利益的冲突不可避免，政府行为受此影响，寻租、腐败、权力滥用与政府行为共生。地方政府存在征地―储地―出让的巨大利益动机，这激励了地方政府实施为卖而买的征地行为。因此，应以严格的法律程序和社会调节机制来实现对政府的限制。

社会调节机制是一套改变政府决策模式的机制，即将政府对公共事务的决策从封闭的政府内部决策转向开放的政府外部决策――建立在政务公开基础上的社会公众参与公共决策的机制。例如，当需要确定征地计划或是否对某宗集体土地进行征收时，召开由更广泛的利益相关者(不仅限于用地者与被征地农民集体) 及社会公众代表参加的听证会，并采用更多样化的方式听取民声。它区别于以市场来制约政府的个别的、微观的利益调节，也不同于建立在分权基础上的国家内部制约。它的形态虽然在我国还略显稚嫩，但有理由相信:当我们把征地视为一项公共决策时，它一定是一项祛除现行征地制度的痼疾、阻却不必要的征地发生、使政府行为更趋向理性、更趋向于社会公共利益实现的有效机制。

我们需要政府，同时我们又需要以社会调节机制来限制政府。这就是我国征地中的政府、社会联动模式的一种表现形式。

农民应该得到什么：以政府为主导建立失地农民的社会保障并兼顾农民的发展，且由政府整体让利于农民集体的

征地补偿安置笔者将整体效益、分配正义等价值内置于我国征地制度，主张政府管得相对多一点，这样作为利益个体的农民集体处分土地的自由权及与之相关的收益权必定受到抑制。但这绝不意味着实施征地时，任何人可以无视甚至践踏被征地农民的根本利益，相反应该从整体上提高被征地农民获得补偿安置的标准，对失地农民作整体性的利益倾斜。这样的思路与明确界分“公共利益”与“非公共利益”的思路不同。后者因国家财力有限会导致“公共利益”的征收仍维持较低的法定补偿安置水准。相反，将“非公共利益”的征收改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易，并开放农村集体土地流转市场后，会使这部分农民的利益膨胀，使一部分农民受益，一部分农民受损，造成农民之间苦乐不均。

笔者从注重被征地农民所获利益整体公平、整体上提高其待遇的思路出发，对征地补偿制度提出以下构想：

第一，补偿安置标准的确定思路。仍按原用途进行补偿（但存在区域与用途上的差别） ，而不应按市场价格予以补偿，这是对农民被征地前合法既得利益的承认与延续。其理由以上已经论及，我国集体土地所有权实为用途管制下的土地用益权，我国没有集体土地所有权流转市场，因此没有合法的市场价格作为参照系；集体土地所有权的不完整性，使其缺乏获取完整市场对价补偿的基础。就集体所有土地中的农用地补偿标准而言，有人建议应当按农地转用后的土地用途予以补偿，或者按国家征地以后再出让价作为补偿的标准。这种观点把社会性投资所形成的土地增值完全分配在被征地的农民集体名下，意味着对农民进行超额补偿，显然是不公正的。

第二，补偿安置标准的确定目标。补偿安置标准的确定目标是失地农民的生存保障并适当考虑其今后的发展，而不是单纯填补失地农民土地财产所受的损害。笔者认为，以下重要的一点被许多人忽略了：在我国，无论是集体土地所有权还是农民土地承包经营权及宅基地使用权，都不是真正或单纯意义上的民事财产权，都具有生存权的属性，是国家和社会提供给农民集体或个体的一种生存保障。当发生征地时，这种保障的平衡被打破了，必须建立一种新的保障以实现平衡。集体土地所有权不是一项真正意义上的财产权，因此，就不存在对财产所受损害之填补。另外，由于部分农民具有一定的短视和不理性，因此为失地农民提供生存保障并适当安排好其今后的发展，往往比单纯填补其土地财产所受的损害更为重要。

第三，如何从整体上提高补偿安置标准。所谓“国家不与民争利”，在征地中应理解为政府不能仅仅考虑财政收入的增加或财政支出的减少，不能以此为目标整体性地剥夺农民的共同利益，而应关注农民的普遍性利益，应实现城乡、工农利益的平衡协调。为此，只有打破政府征地后划拨与出让两种供地方式的隔离，彻底实现两种供地方式补偿安置标准的统一，并由政府部分地让出经营性土地所获的收益，才能实现此平衡协调。笔者的具体设想是:建立区域性的征地补偿基金，由地方人民政府土地管理部门统筹安排，并从每年收取的土地出让金中提取相当比例划入该基金，以使农民实际得到的补偿安置费用有步骤地实现整体性提高。

第5篇：土地流转和土地征收的区别范文

建立房地产长效机制首先必须直面泡沫风险，妥善地应对和规避这一风险。但泡沫不能瞬间刺破，只能因地制宜，通过科学合理的房地产税收政策，逐步将其稀释、吸收、转化、利用，趋利避害，以完善市场调控，实现平稳过渡。

我国房地产市场分化严重，一线城市供小于求，二三四线城市供大于求，因此要根据不同城市不同现状、特征，量身定做，制定不同的长效发展机制，设计不同的实施方案。建立长效发展机制，要注重在宏观进行顶层设计。要综合运用各种手段，对不同城市进行差别化设计，在共性中寻求个性，在个性中把握共性，双管齐下，才能真正医好房地产市场的“通病”和带有个性化特征的不同“症状”。其中，完善法律制度、进行土地制度改革、设计新型城镇化战略规划、推进金融货币改革、进行综合税制改革、开放投资渠道等需要国家在宏观层面谋划调整。而增加城市土地和住房产品供应、房产税之改革、发展和稳定住房租赁市场等则是地方政府的职责。以上带有共性的改革，在全面推进有困难的情况下，可以参照上海自贸区的做法，选择一两个一线城市赋予其相应的职权，进行房地产综合改革试点。

一、共性问题

首先来探讨共性的问题。

（一）健全房地产法制是当务之急

要妥善解决房地产问题，当务之急是要从健全房地产法制开始。前十年房地产业的最大失误是行政干预不断升级，而相关的立法举步不前，错失了建立依法管窥市场的法律制度体系的最佳机遇期。

解决这些问题的唯一办法是通过立法，建立房地产法律制度体系，依法调节市场，依法管理市场，让房地产业在法制的轨道上平稳运行。为此，必须通过立法程序，制定《住宅法》，修订《城市房地产管理法》、《规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《征地拆迁办法》以及与房地产相关的财政、税收、金融、价格、建筑、装饰、建材等方面的法律制度，确立有关的房地产基本原则：

1.“居者有其屋”的物权形态应以“住有所居”为主，市场供应应是“租售并举”；

2.住房以“居住性为主，投资性为辅”，遏制投机，暴利获罪；

3.基本住房需求为“户均一套，人均一室”，公布户均建筑面积控制标准；

4.有条件的城市允许以休闲养老为主的辅居住，适度放开第二居所；

5.市场供应以中小户型普通住房为主，限制大户型和豪宅，保持住房产品结构合理；

6.改进对城市的政绩考核，健全民生建设指标，建成小康社会，建设宜居城市及居住区；

7.建低碳、绿色、环保、高效、节能、省地型住宅，提高建筑质量，提升城市品味；

8.建立“市场为主，保障为辅”的住房供应体制，确立“高端找市场，中端给补贴，低端有保障”的基本政策；

9.确立住房消费“自住其力”、住房保障“补人头为主，补砖头为辅”等原则，供应方式以公租房为主，廉租房为辅；

10.中低收入者通过获得住房补贴和金融资助向市场购、租房，唯有最低收入者可以获得全额补贴；

11.改革土地制度，提高征地拆迁补偿标准，给农村集体土地确权发证，允许集体建设用地流转，从根本上遏制土地财政；

12.改善土地供应，保证普通住房用地供给，限制高档住宅、豪宅、别墅用地；遏制囤地投机，开发商在受让土地后一年不开发的征收闲置费，两年不开发的无偿收回；

13.抬高行业门槛，优胜劣汰，提高行业集聚度，实行优质优价，打造百年企业、品牌企业，培育品牌产品、传世产品；

14.将捂盘惜售、哄抬房价、弄虚作假、囤房炒房、签“阴阳合同”、吃差价等定为投机行为，将相关主体逐出市场，严惩不贷；

15.将普通住房与高档住宅、豪宅、别墅区别定价，分开统计，放开高端价格，并通过定期公布区位房价，建立中低端住房指导价备案制，超幅度涨价视作投机；

16.改革和创新房地产金融，逐步减少房地产对银行融资的依赖，拓展金融产品，扩大社会融资比例。

建立房地产长效发展机制，必须立法先行，通过法律制度的建设，长期、稳定地约束各类市场主体，规范房地产的生产、流通、消费等所有环节，让所有的法人和自然人都不能逾越法律。消除目前运动式行政调控下滋生的各类“灰色产业”、投机行为、寻租行为。

（二）调整城镇化空间布局

在2.0版的城镇化设计中，需要改变摊大饼模式，调整城镇化的空间布局。1.0版本的“摊大饼”模式，将基础设施、社会福利、就业机会等优势资源都集中到个别大城市，造成了人流也集中到这些地区，而大城市的资源是有限的，土地是固定的，必然导致资源紧张，房价上涨。以人为核心的2.0版的城镇化设计中，要充分发展三四线城市，在空间上调节资源，调整布局，扶植产业，增加就业机会和宜居生活环境，提高三四线城市及城镇综合承载力，分流涌向大城市的就业人员，缓解大城市住房供应和需求的压力。

（三）改革金融制度，控制货币发行，拓展民间投资渠道

造成房地产市场供需不平衡的另一个元凶是货币。近十年来，M2发行量过大，4万亿资金的投放，加上地方政府的追加，市场上流通的货币太多，而百姓投资渠道过于单一：银行负利率、央企等垄断行业限制民间资本的进入，除了毫无信心的股市，仅有房地产可以投资，造成了大量热钱投入房地产，房价推高，资本迅速获利，从而吸引更多热钱的进入，导致房价如今骑虎难下，温州等地出现严重问题。

长效机制需要改革金融制度，开放投资渠道，放开对垄断领域的投资限制，扶持正常产业发展，为民间资本和何中等收入人群的闲散资金寻找投资渠道，消除城市居民对房地产投资的过度依赖，分流房地产投资客群，降低房地产投资热度。

（四）改革财税制度，减少地方政府对土地财政的依赖

高额的土地出让金是房价高位运行的直接推手，而出让金收入几乎是地方政府赖以生存的主要收入。建立长效机制，必须打破这一依赖，改革财税制度势在必行。国务院研究中心近日的“383”改革路线图中，将财税问题总结为政府事权不清、收支结构不合理、地方债风险突出，强调以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，启动新一轮财税改革。比较理想的改革方式是，事权上收，财权下放，加大地方政府存留比例。根据中央地方所承担的公共服务职能来配置事权财权，中央既然将事权上收就应当在相应领域负起更大责任。进一步的改革应当解决省级以下政府财权划分不明朗的问题，让从中央到地方的各级政府的支出责任都明晰化，改变目前各级政府在教育、医疗等方面相互推诿责任的局面。在通过改革建立合理的架构后，为了实现制度稳定性，应以法律形式将央地财政关系固定下来。

这样一来，地方政府收支压力减少，对土地的依赖将降低，出让金回归合理，也使房价有回落空间。

二、个性问题

以上是共性的，需要中央统一调控。下面来探讨个性的问题，需要地方政府承担的任务。

（一）扩大供应，建立租售并举的房地产市场

北上广深等一线城市房价高位运行的根本原因是供小于求，要彻底改变这一现状就必须增加供给，但并不是多建增量住宅这唯一途径，不能只看到增量看不到存量。市场上存在的小产权房、空置房、存量房都可以盘活成供应产品，缓解供需紧张的现状。

市场上存在大量小产权房，由于政策原因搁浅空置，资源严重浪费。根据“383”方案，小产权房在补交了一定的土地出让金，补办了相关手续后，可以进入市场还可以探索个人建房和集资建房，多渠道增加住房供应，可以在一定程度上缓解新建保障房及相应的土地供应的压力，从存量环节加大对城市外来人口的住房供应。

而开发商手中的空置房、炒房者手中的空置房、市民手上的二手房，他们囤房，大多是为了待价而沽，等待大涨之后抛售，作为长期闲置的资产，是巨大的浪费。据调查，全国连续6个月“黑灯”的空置房，足够2亿多人居住。将这些资源盘活，能极大地缓解市场上的供应问题。

一方面式的保障房建设，由于准入和退出机制不健全，寻租现象严重，一方面大量空置房不能盘活。为改变这一现状，应建立和培育长期稳定的住房租赁市场。国外有相当的人不买房，他们租房为生，但租赁权和承租权都能得到相当的保证。国内则不同，我们租赁市场很不健全，租赁权益得不到保障，承租人的风险较大，未获得稳定感，百姓倾向于有自己享有所有权的住所，买房需求旺盛。

在任何国家、任何城市，都有富裕者持有多套房，收入低者买不起房的现象。尤其是近十年，我国市民持有住房产品的差距越来越大，因此，我们应向欧美国家学习，尽快培育住房租赁市场。根据不同收入阶层，可以由政府直接收储房源，建立“公租房储备库”，提供给被保障对象，也可以由市民直接到市场上承租。政府通过各种手段建立租赁房“蓄水池”，增加租赁房的产品供应，把存量房、空置房、小产权房尽量纳入到租赁市场，通过法律和市场的共同调节，稳定租赁市场，保障出租人和承租人各自不同的权益，提高租房者的稳定感，在一定程度上缓解购房的市场需求。这样做还可以将房地产的投资由买卖变为出租，包括开发商和市民个人都可以通过做“房东”收租金，获取收益，甚至还要鼓励企业开发、收储和持有大量租赁型住房，成立大型住房租赁公司或租赁公司，盘活各类出租房源。

（二）疏堵结合，综合设计房产税制

培育稳定的租赁市场，还需要和房产税结合起来。

房产税是财产税，不能指望房产税遏制房价，但可进行调节。而且宏观经济没有企稳复苏，当前并不是大面积开征房产税的最好时机。

因此，不能把房产税作为单一的税种来实行，而应将房产税、交易税相结合，将其设计成为市场高压线，规制人们的行为。打击投机，重点不是在持有环节，而是在交易环节。若是交易环节得到了有效遏制，投机就没了去处，我们的突破口应在流转税（即交易税）而不是房产税。若是投机购房之后转让就要缴纳高额的流转税（可以征收房产增值部分的70%），重则全额征收或超额征收，对于前几年囤房的，如抛房，按初始转让征收高额流转税。作为这一政策的配套，还可以对批量购房的（具体套数由各个城市自己设定），增收高额的增值税、印花税、契税等。这样，交易税不仅可以起到惩戒性作用，而且还能起到警示性作用，让投机者意识到炒房不但无利可图，而且可能还会带来风险与损失。这是“堵”。

有堵也得有疏。税收的一大特点就是可以通过市场自发进行调节。在限制了炒房投机的同时，投机市场遗留的空置房需要有效疏导。可以通过税收杠杆的调节进行“疏”与“堵”，实现住房资源的合理配置、疏堵结合。在当前住房资源不均衡配置的情况下，为了满足“人人有房住”的需求，可以将空置房、闲置房导向以上提及的租赁市场，在为房地产市场“消肿”的同时发展住房租赁市场，为民众基本居住需求提供条件。通过“堵两扇门，开一扇门”实现市场平稳运转：投机炒房的这扇“门”，可以通过流转税堵住，而要堵住空置房、闲置房这扇“门”便可借助房产税。可以对既不转让，又不居住的空置房、闲置房（包括开发商手上超过一定年限的库存房）征收房产税，并根据空置、闲置情况的不同进行差别化征税，空置、闲置面积越大，税率越高。投机、投资者以及开发商持有的空置、闲置房产唯有转向租赁市场进行长线投资才能避免高额流转税和房产税，并能获取长期稳定的收益，这样便把资源充分利用起来。通过这样的“疏堵结合”，把空置的普通住宅引入租赁市场，而高端住宅的出租相对困难，被征收房产税的概率较大。这就起到了调整房地产业结构、产品结构的作用。不仅促进了房地产投资盈利模式由短线投机的方向引导到长线投资的合理方向，而且使产品结构由单一的只售不租变为租售并举，增加为满足居住需求而建的中小户型，保障基本的居住性需求。以上方案是作为改革的终极目标构想，考虑到目前城市市民对房地产税收的承受能力不高，纳税理念尚未形成，税率过高会引起市场波动，刺破市场泡沫。因此，在改革的初始阶段可以进行低利率设计，税制设计应以低点进入为宜，以后逐年加码，经过5到8年甚至10年左右的努力，达到以上目标。在改革的起始阶段，为弥补税率不高、杠杆力不强的缺陷，在不征房产税的同时，还可以用减免租赁税的方式吸引空置房流向租赁市场。与此同时，城市要对符合条件的中低收入家庭发放不同额度的租房补贴，作为住房保障，要将有条件发放购房补贴的单位改发租房补贴，这一做法将从住房需求层面与释放存量、盘活租赁市场相对接，实现供需平衡。

由于北京、上海这两个城市分别是我国政治中心和经济大都市，有许多复杂的因素，难以逾越。因此包括这种税制在内的综合试点可以在天津、广州、深圳等一线城市中选取一个，在杭州、苏州、南京、无锡等1.5线城市中选取一个，在温州、郑州、太原、昆明、贵阳等三线城市中选取一个，在三个不同类型的城市分别按照不同的模式展开改革试点。为配合综合改革试点，要允许试点城市进行住房普查，开通本城市的住房信息系统，普查和信息系统的运转暂时仅限于该试点城市独立且封闭操作。要在全面摸清城市房地产各类资源、摸清城市住房底数、摸清供需、摸清空置的基础上审慎制定综合改革方案。需要指出的是，在三线城市试点要与推进新型城镇化相匹配，提高城市的产业和人口的吸附力，以培养和拉动住房市场的合理需求。

第6篇：土地流转和土地征收的区别范文

[关键词]房地产税；房产税；改革；国际借鉴

[DOI]1013939/jcnkizgsc201643161

1房地产税与房产税

“房地产税”是一个综合性概念。一切与房地产经济运动过程有直接关系的税都属于房地产税。在我国，房地产税包括房地产业营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、投资方向调节税、契税、耕地占用税等。与部分发达国家相比，我国的房地产税在地方税收入中所占比例较小。

区别于房地产税，对大多数的购房者来说，房产税主要是针对住宅征收的税收。1986年9月15日国务院正式的《中华人民共和国房产税暂行条例》指出，房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。

房地产税与房产税在征税范围、纳税义务人和计算方法方面均有区别。在房地产税中，直接以房地产为征税对象的税种有六种，包括城市房地产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地使用税、契税和房产税。如城市房地产税，其征收范围是在城市、县城、建制镇和矿区的房地产，纳税义务人是在我国境内拥有房屋产权的外国侨民、外国企业和外商投资企业。城市房地产税按年以12%的税率依房屋折余价值计征或依租金收入计征，税率为12%。

2011年1月27日以前，房产税对个人所有的非营业用房产一直是免于纳税的，对营业性房产则依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳，税率为12%；而依照房产租金收入计算缴纳的，税率为12%。自2011年1月28日始，上海和重庆两地进行房产税试点征收，个人住房才开始有条件地正式征税。

2当前我国房地产税存在的问题

从当前房地产项目的相关税收政策看，中国房地产税费主要集中在开发投资环节，占交易环节的比重相对偏轻，对个人占用和交易几乎不征税，特别要注意的是，房地产交易过程中的税率偏低，这大大刺激了房地产行业中的投机行为。随着经济体制改革的深入和房地产市场的不断完善，我国的房地产税制与经济发展存在矛盾。与此同时，出台时间不同的不同税种又造成了不同税种之间的冲突。我国现行房地产税收政策的缺陷表现在如下几个方面。

21公平税负的原则没有得到体现

在我国现行的房地产税制度中，公平税负的原则并没有得到很好的w现。一方面，内外资企业所遵循的税制不统一；另一方面，城乡税制也不统一。比如，城市房地产税针对的仅仅是外资企业，而耕地占用税只针对内资企业；内资企业需要缴纳城镇土地使用税，而外资企业与之相仿的则是需要缴纳土地使用费。城乡税制的不统一主要表现在城镇企业的房地产征税，而农村企业的房地产不征税上。内外税制不统一和城乡税制不统一都会造成不公平竞争。

22房地产税收政策环节分布不合理

从征税环节来看，现行中国房地产税收在流转环节税负较重，在保有环节税负较轻，且免税范围较广。相关文献显示，在对城镇土地保有环节征收城镇土地使用税的数据中，最高税额仅为每年每平方米30元；而在住房保有环节征收的房产税，对非营业用房一律予以免税；在流转环节中，土地增值税的征税税率高达30%至60%，企业还需另纳企业所得税和营业税。由此一来，企业的税收负担较重，平均税负水平达到了40%以上。流转环节的税负势必最终转嫁到消费者身上。新建商品房的价格据此提高，带动房地产市场整体上扬，对高居不下的房价并无益处。此外，房地产保有环节税种过少，使得土地占有成本较低，也会带来土地闲置和土地浪费的现象。

23税项设置欠科学

我国的房地产税的政策目标较为分散。房地产税税种较多，而且各个税种的政策目标不尽相同，房地产税整体的政策目标较为模糊，各个税种之间的政策目标也不协调。此外，房地产税课税标准不一，面积、交易价格和评估价格都在不同的情况下充当了课税标准。这不但增加了课税难度，也在一定程度上使税法的技术合理性打了折扣。

在房地产业链条中，从开发到贩售和权益转让环节中，或多或少地存在重复课税的状况。这使得房地产行业税种较多，环节更加繁复，也是房价高居不下的原因之一。

24征税配套设施不完善

我国目前还未有较为严密的财产登记制度，这大大影响了税收征管的力度。与征税密切相关的各种制度和政策的缺乏以及来自税务部门部分员工的业务水平问题大大影响了税收工作的开展。同时由于其他原因带来的税基侵蚀情况，税收流失现象十分严重。长期以来，在地方上房地产税并没有得到足够多的重视，这也一定程度上在主观方面为房地产税的征收带来了阻碍。

3房地产税的国际借鉴

成熟的房地产税制的构建是一个漫长的过程，我国在这一方面的探索暂时没有部分东欧国家迅速。他们在探索过程中成功与失败的经验和教训都是我国在房地产税制建设方面不可忽视的。

31课税对象、纳税人和计税依据

多数国家以土地和地上建筑物为房地产税的课税对象。纳税人的界定由于各国的产权制度不同而存在差异。部分东欧国家为适应其国家土地所有权制度，对房地产的所有权人和土地的占用者均征税。

房地产税既可以从量计征也可以从价计征。从量计征的计税依据是财产数量，即土地或建筑物的面积。从量计征便于管理，不会受到市场数据缺失的限制，但同时税收不能很好地反应市场的变化。从价计征的计税依据是财产价值，即房地产的原值或市场价值。从价计征能够体现税负公平的特点，能够从税收中体现房地产市场的变化，但其征管难度大，对基础数据要求高，还要求建立相应的评估机构。

32税率的确定方式

税率由中央政府还是地方政府制定，需要根据具体国情具体判断。比如美国，其税率幅度由州政府制定，但其地方政府可以在州政府规定的范围内设定最后税率。类似我国现有的房产税，有的国家对不同用途的房地产设定了不同税率，如加拿大住宅用房地产的税率仅有商业、工业用房地产税率的1/2。

33减免税政策

减免税主要针对特定房产所有权和特定财产用途的豁免。前者可以是针对国家和政府拥有的房地产，后者则可以是诸如针对教育、文化、宗教等方面的房地产。

34市场价值的评估方法、评估技术手段、评估周期

为了体现税负公平的原则，部分国家采用从价计征的方法征收房地产税。房地产的市场价值评估主要有3种方法：市场比较法、成本法和收益法。为完成税收需要，实现短时间内对大量房地产的评估，从价征税的国家通常采用批量评估的办法，其建立了较为完善的与地理信息系统相结合的计算机批量评估系统（CAMA）。为了反映房地产市场价值的波动，各国会考虑定期或不定期重估房地产的市场价值，同时使得税负更加公平合理。

35评估及征管机构以及争议处理

在房地a税的税款核定环节，由于国情不同，世界各国对评估标准的设置并无定式。如德国，哥伦比亚，肯尼亚等国由地方制定评估标准；而英国、墨西哥等则由中央制定评估标准。各国在建立房地产税评估征税制度的同时，还建立起了相应的评估争议处理机制。

4对新房地产税的建议

41加快房地产税制改革进程

尽管我们已经知道房地产税改革的完成已为时不远，但我们仍然希望新的房地产税方案能够早日出台，早日发挥它应有的功用。

42科学设置房地产税制各项要素

对国外在房地产税探索的经验和教训要予以一定的重视。希望我国的房地产税改革能够少走弯路，不走弯路，用较小的代价就能达到预期的效果。

43对房地产税的现存问题予以充分考虑并在新税制中得以体现

我们希望房地产税税制的改革是充分的、合理的、有效的，能够缓解当下的社会矛盾，能充分发挥其在宏观调控方面的作用。

参考文献：

[1]北京市地方税务局课题组房地产税改革的国际借鉴及建议[J].税务研究，2005（1）

第7篇：土地流转和土地征收的区别范文

【关键词】房产税 地方财政 土地财政

一、房产税的基本概述

（一）房产税的概念

房产税是以房屋为征税对象，按照房屋的计税余值或租金收入，向产权所有人征收的一种财产税。

（二）房产税的特点

（1）房产税属于财产税中的个别财产税。

（2）征税范围限于城镇的经营性房屋。房产税的征税范围是在城市、县城、建制镇和工矿区，不涉及农村。

（3）区别房屋的经营使用方式规定征税办法。

二、房产税改革的现状

（一）房产税改革的意义

房产税虽然是我国一个相对较小的税种，但是住房关系到人民基本的生存生活需要，关系到国家的稳定与和谐，是一个关乎国计民生的大问题，而且我国目前政府的廉租房和经济适用房严重短缺；政府对土地的过度依赖，在这个前提下土地价格呈现有涨无落的趋势以及现有房产税税制设计中的一系列出现的问题，在这些现状之下，需要不断完善房产税，发挥房产税的重要调节作用。

1、改革房产税能够更好的完善现有税制，改变目前流转税一税独大的局面和房产税在我国税收制度中的弱势地位。

2、改革房产税能够增加地方政府的财政收入。实行分税制下，我国存在财权与事权不对称的局面，地方存在自下而上财力逐渐集中的状况，地方政府长期以来只能依靠土地作为财政收入来源。然而，土地资源毕竟是稀缺而有限的，我国东部沿海的一些发达地区也出现了没有多余的土地可以买卖的现状，并且土地资源紧张已经逐渐向中西部延伸，等到土地资源枯竭之时，地方政府也将面临束手无策的尴尬情景。因此，加快房产税的改革可以更好的培植地方税源，增加地方政府的财政收入，带动地方政府的积极性，为地方其他改革提供财力保证，实现地方的可持续发展。

（二）房产税存在的问题分析

我国现行的房产税是按照1986年国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》的规定进行征收的，征税的客体主要是房屋等不动产，征税范围也仅限于城镇经营性房屋或出租房屋。因此仍然存在一些问题，主要有：

一、房产税征税范围过窄。目前的房产税征税范围只对城市、县城、建制镇和工矿区征收，而对于农村的房产则不予征收。

二、房产税的计税依据不合理。我国在上海、重庆两市的房产税试点都是以交易价格为计税依据的，要能够体现财产税按财产现有价值征税的特征，而交易价格只能体现房屋的一个静态价值。

三、房产税的减免优惠的规定太过笼统。根据《中华人民共和国房产税暂行条例》及其有关规定，下列房产免征房产税：国家机关、人民团体、军队自用的房产；由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房产；宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产；个人所有非营业用的房产。目前财政部和税务部门在实施这些规定时没有区别对待，比如对于专门用于住宅的住宅性住房、为满足公共需要的公共性房屋以及落后不发达地区的房产没有做适当的减免区分待遇。

四、房产税中有关经营性房产的税率设计不科学。目前《中华人民共和国房产税暂行条例》对于税率的规定中主要有两档，第一档是12%，它是对出租房屋而获取的收入征税适用的税率；另一档则是1.2%，它是按照房产余值征税的标准，这两档税率都是从价税率，这样的税率规定不是太合理，特别是按照余值征税的税率相对来说比较低。

三、房产税改革的建议和对策

房产税改革目标之一是抑制过度的投机和投资现象，稳定房价市场，保证房地产业的持续健康发展，但是目前房产税存在的问题和弊病对房产税改革会产生一定的障碍，为了更好地发挥出房产税对目前房价调控中应有的作用，必须尽力克服改革中的不利因素，完善房产税改革，多管齐下，以促进我国房地产业的稳健发展。

一、适当的扩大房产税的征税范围。我国目前征税范围仅仅局限于城镇的房产，而未对农村的房屋开征房产税。因此，要适当的对农村的房产征税，同时区别性的对待农村的房产，给予其一定的优惠政策，而对那些农村地价上涨较快的房产开征房产税。

二、合理设计房产税的计税依据。改变目前以交易价格为计税依据的情况，而采取能够体现房产动态价值变化的评估价值作为计税依据。在设计评估值时，应该采用部分的评估值，也就是选取一定的比例，从而使得纳税人支付能力与房产税的税负相一致。

三、按照不同类别区分对待房产，保证房产税的减免优惠的公平性。如房产可以以功能划分为用于住宅的房产、经营性的房产以及满足公共需要的公共性房产等，要在统一的税基基础上，依据不同的房产面积、房产具有的功能以及地区性房产差别等条件下实行具体的有差别的减免税优惠政策。

参考文献：

[1]中国注册会计师协会.税法[M].北京：经济科学出版社，2011.

[2]张德勇.进一步完善房产税的几个问题[J].税务研究，2011，（4）.

[3]安体富，金亮.关于开征物业税的几个理论问题[J].税务研究，2010，（6）.

[4]贾康.对房地产税费改革思路与要点的认识[J].涉外税务，2005，（8）.

[5]李洪平，雷瑾春，陈斐.浅析个人住房房产税改革[J].财政监督，2008，（4）.

第8篇：土地流转和土地征收的区别范文

（一）财产课税体系的比较

广义地看，世界各国对财产的课税主要分为三大体系，一是对转让财产的交易行为征税，多以流转额为计税依据，一般以营业税、转让税、登记税、印花税或增值税等形式，征收比例税率或累进税率；二是对占有、使用财产进行课税，多以财产评估价值为计税依据，分为对全部财产征税（一般财产税）和对个别财产征税（如土地税，房屋税、房地产税），征收比例税率或累进税率；三是对转让财产的收益征税，如土地增值税，多采用累进税率。

（二）财产税比重的比较

据OECD组织资料显示，发达国家财产税收入占地方税收入总额比例较高，美国占80%，加拿大占84.5%，英国占93%，澳大利亚则高达99.6%。由于财产税征收金额较大、权数较重，从而形成了“多征税、多提供公共服务、税源多增加”的良性循环机制，使其在地方经济建设中发挥了积极的调节作用。发展中国家财产税占地方税收入比重较低，但多把财产税划归地方收入。亚洲国家的一些大城市房地产税占地方财政收入比重一般在23%～54%之间。由此可见，世界各国财产税在地方税中都占有举足轻重的地位，是地方财力的重要来源。

（三）财产税制要素的比较

1、课税主体。转让财产交易行为的课税主体多数以卖方为纳税人；也有以买方为纳税人，主要是设置不动产或房地产购置税的国家，如韩国、日本等。世界各国对转让、占有和使用财产的课税，纳税人一般是产权所有者或使用者。

2、课税对象和税基。对世界上多数国家来说，财产税最主要的课税对象是房屋和土地，但在具体征税对象和税基上又各有区别。有的国家单独对房屋、土地课税，计税依据是财产的资本市场价值或评估价值或其年租金。各国征收财产税的房屋范围不尽一致：如加拿大、印尼、美国、瑞典都将土地和建筑物的资本价值纳入税基；但瑞典只有住宅用地和住宅楼缴纳财产税，剔除了商业财产；英国对包括楼房、平房、公寓、活动房屋和可供居住用的船只等，以其估定价值为计税依据征税；有的国家将土地、房屋并入其他财产一起课税。如日本将原来分开征收的地租税、房屋税，船舶税、铁路税等财产税税种合并征收固定资产税。其中对房屋课税的纳税人是房屋的所有者，课税对象包括纳税人拥有的一切房屋，计税基础是房屋的估定价值；巴西的土地税分为农村土地税和城市财产税，前者的课税对象是用于种植、放牧和其他农业性活动的土地，城镇土地不在应税范围内，计税标准按土地面积和土地使用比率分为三类计征，后者的课税对象是城市土地和土地上的房屋及建筑物，计税依据是应税土地和房屋建筑物的评估价值。

3、税率。比较广泛使用比例税率，在对财产转让收益和流转额课税时也采用累进税率，仅有个别国家采用定额税率。税率可由中央政府法定，也可由地方政府根据受益人的预算需要和预算周期确定。如美国、加拿大，税率的确定一般由地方政府自行决定，较高一级政府只对其设限制规定。而丹麦、法国和日本，中央政府对地方政府征收的税率都规定了固定限额或最高额。

4、起征点和减免税优惠。一些国家或地区在税收管辖权内，对财产课税制定有起征点，如澳大利亚维多利亚州对低于14万元的财产价值不征税，日本对土地占有税也规定了免征额，确定了固定资产税和城市规划税的最低起征点。同时各国对农业用地给予不同程度的减免税。荷兰、英国、澳大利亚和瑞典农业用地全部不计入税基。法国对农场建筑实行免税，其他许多国家都通过特殊估价和征税措施给农业提供税收优惠待遇，如日本对城区的农业用地按其估算价值的一半进行征税；国际上对林地一般都提供免税待遇。如智利、法国都给林地提供了免税照顾。

二、我国财产税制的现状及存在的问题

目前，我国采用的是个别财产税，主要税种有房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、车船使用税、车船使用牌照税、契税，有人也把土地增值税、耕地占用税包括进去。

我国的财产税制在以下方面存在着明显的不足：一是财产课税范围窄、税种少，收入规模小。据统计，全国财产税收入约占税收总收入的2.04%，约占地方税收入的4.12%。据四川省及成都市“九五”期间的统计，财产各税占全部地方税收的比重约5%～6%。由于所占比重过低，导致其职能弱化，难于充分发挥调节功能作用；二是内外两套财产税制，既增加了征管难度，又不符合世贸组织要求的统一、公平、公正的原则；三是计税依据不合理、不规范；四是财产评估制度、财产登记制度和财产税收政策不健全，税收征管不严，部门协作配合不够，税款流失现象较为严重；五是个别税种设置重叠，税基交叉，存在重复征税之嫌。

三、国际财产税制借鉴

（一）税种设置覆盖面广、征收范围宽。目前，各国的财产税覆盖了财产的转让、占有、使用和收益各环节，体现了税制调节课税对象价值运动全过程的客观要求。征收范围较宽，不仅仅局限于城镇房地产，而且也包括农村、农场建筑物和土地。遗产税和赠与税广泛受到各国重视。

（二）各国普遍建立以市场价值（又称改良资本价值）或评估价值为核心的税基体系。以价值为核心能够准确反映真实的税基，随经济的发展带动税基的提高进而稳步提高财产税收入；同时，也可以体现公平税负、合理负担的原则。

（三）税率设计以比例税率和累进税率居多。对财产转让、占有、使用环节多采用比例税率，对收益和所得环节多采用累进税率，但这不是绝对的，各国根据各自的经济、文化背景设计各具特色的税率制度；各国的遗产税和赠与税税率仍将以超额累进税率为主，但级次表现出减少趋势。

（四）大多数发达国家都建立了规范而严密的财产登记和系统、完整的财产评估制度。这是财产税课税的基础，但发展中国家与发达国家比较有较大的差距。

（五）建立内外统一的财产税制。

四、改革财产税制的建议

（一）合理设置税种，增加税种覆盖面

1、合并、统一房地产税制，设立房地产税。合并现行的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税等三个税种，设立统一的房地产税。一方面体现了世贸组织的国民待遇原则，另一方面符合简化税制、便于征管和降低征收成本的国际通行做法。而且城镇土地使用税本身属于财产税而非资源税，“房依地存、地随房走”，房屋和土地的规划、评估紧密相连，城镇土地的国家所有不影响三税的合并和统一；且房价的上涨多半缘于地价的上涨，三税统一有可行的理论基础。

2、合并内外两套车船税税制。对凡在我国境内拥有车船的单位和个人，不论车船是否被使用以及使用的频率如何，均应缴纳车船税。

3、适时开征遗产税和赠与税。在遗产税和赠与税的开征上，一是要科学地选择税制模式。基于我国遗产继承人可自行分割交接财产，公民的纳税意识不强等实际情况，宜选择美国等实行的总遗产税制和总赠与税制。即对被继承人的遗产总额征收遗产税，对赠与人的财产征收赠与税。二是科学确定征税对象、范围及征管程序。参照国际惯例，课税对象范围应包括动产和不动产，以超额累进税率并规定适当的起征点，合理确定扣除项目，如设丧葬费用扣除，遗产管理费用扣除、债务扣除、捐赠扣除、合理负担费用扣除等。最后，制定有关部门相互协调配合的征管措施。

（二）扩大财产税征收范围

1、扩大房地产税的征税范围。一是房地产税的征税范围应该扩大到农村用于种植、放牧和其他农业性活动的土地及房屋。与此同时，相应调整降低农业产出税负。二是对城镇居民拥有的房屋征收房地产税。随着我国住宅商品化的发展和人们收入水平的提高，私人拥有的房产不断增加，已经具备了对私有房产课税的条件。同时，房屋的折算价值分配逐步向高收入个人倾斜，因而对城镇居民自用住房课征（比例税率）财产税在整体上将产生“累进”效应。在具体征收时，可借鉴国际通行做法，对人均居住面积设置起征点，对城镇居民自用房课征比例税，使城市房地产税的纳税人涵盖全部城镇土地和房屋的所有人。

2、合理设置房地产税的税目。我国房地产税可下设农村土地使用税和城镇房地产税，前者对农村用于种植、放牧和其他农业性活动的田、地、山、荡占地课征，后者主要对城镇企业和个人拥有的土地使用权及土地上的房屋和建筑物课征。城郊结合部的土地及房屋、建筑的处理可借鉴巴西的做法，即确定土地是否属于城市房地产税的课税范围，一是看其是否作为农用，二是在土地的1.5英里范围内至少有以下设施中的两项：人行道、自来水主线、排污设施、街灯、公共学校。如土地不作为农用，又符合第二项要求，就应该视为城市土地。

（三）建立以市场价值为核心的税基体系，科学确定财产税的计税依据

1、调整房地产税计税依据。从国际上看，财产税的计税依据包括年度租金价值，改良资本价值（市场评估价值）、未改良资本价值和占用面积。改良资本价值制度的计税依据是土地和房产的完全市场价值，更符合“量能纳税”原则。此外，该计税依据具有“交易证据多、便于诚信纳税，收入富有弹性”的特点，是各国的房地产税趋于采用该计税依据的重要因素。当然，这需要相应完善符合我国国情的房地产评价方法体系和房地产评估制度。

2、调整车船税计税依据。作为世界通行的财产税的计税依据主要有两种：一是依车船原值作一定比例的扣除；二是依车船的市场价值，即评估值。从理论上讲，后者更科学，但是考虑到市场和评估工作本身的局限性、工作量和征收成本，现阶段可采用前者作为计税依据。至于扣除比例中央可规定一个幅度范围，各地方政府视本地实际情况在此范围内确定具体的扣除比例。另外，对单位价值低于一定标准的车船给予免征照顾。

（四）合理确定各财产税的税率

1、合理确定房地产税的税率。参照美国、加拿大的做法，在确定税率的形式和大小时可以赋予地方政府一定幅度范围（如0.5%～3%）内的自。税率的确定应反映“宽税基、低税率”的税制改革趋势。

2、合理确定车船税税率。在以车船价值为计税依据的情况下，改过去的固定税额为比例税率，以公平税赋，比例税率的大小应该与目前对车船的收费及环保问题统筹考虑。

（五）建立以财产评税制度为核心的征管运作体系

1、建立以房地产评税制度为核心的财产评税制度体系。应建立完善的财产税评估制度，制定评税法规和操作规程，设置专门的财产评税机构，是未来财产税制发展的基本趋势。

2、建立与财产登记、评估、税收征管有关的信息数据库，运用计算机技术对信息进行搜集、处理、存储和管理，以获取有效的财产信息和征管资料。

（六）财产税的税收优惠问题

1、取消城镇居民住房的财产税优惠。避免对出租住房的歧视，有利于加强对个人私房出租的税收征管。可对国家规定标准内的居民住房采取起征点的办法予以免税优惠。

第9篇：土地流转和土地征收的区别范文

关键词：农村土地；以租代征；土地管理法；建设用地；宪法

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494-（2012）01-0119-05

一、“以租代征”：一个值得认真研究的土地流转法律问题

目前，很多学者认为，农村土地以“以租代征”的方式流转，严重扰乱了国家的土地管理秩序，逃避了国家对土地利用的监管，危害了国家的土地财政及耕地安全，应该予以严厉打击，而目前 “以租代征”之所以屡禁不止，说明国家对“以租代征”惩处力度还不够，因此，为彻底解决“以租代征”，必须加大打击力度[1]。

然而，初步的调查结果显示，“以租代征”之所以滋生并在全国各地迅速蔓延，并非国家对“以租代征”行为“惩处不严、打击不力”，而是没有从本源上去查找病因，因而未能 “对症下药”。调查结果表明，以租代征”之所以产生并迅速蔓延，根源在于建设用地的国家垄断制度和严格的农地转用审批制度本身存在不合理之处。根据《土地管理法》第43、44、45条之规定，除兴建乡镇企业、村民住宅和兴建乡（镇）村公共设施和公益事业建设可以使用集体土地以外，所有的建设用地均需使用国有土地，而农村土地转化为国有用地，首先需要省级政府或国务院进行农地转用审批，然后再办理土地征收手续，只有土地征收手续办完了，法律意义上的合法国有土地使用权才得以产生。由于国家既要力保18亿亩耕地红线不被突破，又要满足日益增长的建设用地需求，中央政府能够提供的国有土地指标不仅有限，而且价格也大大超过农村个体企业、私营企业的实际承受能力。这些有限的国有土地指标被层层分解，等到了乡镇这一级，国有土地指标基本上也就没有了，即便有一些指标，其价格也不是个体企业、私营企业所能支付得起的。为求生存和发展，一些企业只能铤而走险，选择“以租代征”方式使用土地。

当然，根据《土地管理法》和《乡镇企业法》的相关规定，农村个体企业、私营企业可以以乡镇企业的名义使用集体土地，但是，集体农用土地如果转化为建设用地，同样要经过严格的土地转用审批手续，同样要支付高昂的土地占用费。农民个体企业、私营企业既耗不起时间来等待漫长的、繁琐的土地审批，也交不起高昂的土地占用费。如果一切都按照现行《土地管理法》的规定来举办企业，绝大多数农民通过举办企业来发家致富的梦想是根本无法实现的。因此，对所有的“以租代征”行为一概以违法论处，表面上看似严格执法，但实际上却等于直接剥夺了一些农村个体企业、私营企业生存和发展的机会，从而违反宪法平等原则，实际上对这些企业的所有者造成事实歧视[2]。所以，本文认为，要根治“以租代征”问题，应当在宪法平等原则和权利保障原则的指引下，修改《土地管理法》，取消国家建设用地国家垄断制度，在符合国家总体规划的前提下，允许集体土地自由进入土地市场，最终建立起以“市场交易为主、国家强制征收为辅”的建设用地国家管理制度，而不应当对“以租代征”行为一概以违法论处。

二、“以租代征”的成因分析

(一)现行建设用地国家垄断制度和农地转用国家审批制度不合理

1．农村个体企业、私营企业很难以合法方式取得用地指标。现行《土地管理法》第43规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《农村土地承包法》第17条也明确规定“承包方要维持土地的农业用途，不得用于非农业建设。”从上述法条中可以清晰地看出，我国在土地管理方面实行的是土地用途的严格管制制度和建设用地国家垄断制度。根据上述法律规定，只有为满足兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡镇（村）公共设施建设等三种用地需要，才能使用本集体经济组织的土地，其他任何形式的将农民集体土地转化为非农业建设用地的行为均为非法行为。

然而，国家为了确保耕地总量不降低和保持粮食产量的稳定和持续提高，一直实行上述严格的土地用途国家管制制度和建设用地国家审批制度，国家建设用地指标一直是由中央政府分配给省级地方政府，省级地方政府再将用地指标逐级分配到市（地）、县级地方政府的，市（地）、县级政府对于有限的国有土地用地指标，往往用在能够体现出本地政府政绩的重点项目和重大项目或交通、医院、教育、绿化等公共建设上，等到了乡（镇）基层政府这一级，几乎没有什么指标了。还有一些省份把指标全部或大部分直接留在省里，这样更加剧了指标紧张和与基层政府的矛盾。

调查资料显示，很多县级城市，通过招商引资，形成了合作意向，但因为拿不到用地指标，很多项目无法落实，极大影响了当地经济和社会的发展。以2011年为例，2011年全国计划供地指标共670万亩，但31个省(区、市)全年用地需求总计就达到1616万亩，31个省(区、市)普遍反映，供地计划只能满足其三分之一的用地需求，其中有8个省份今年的用地缺口超过40万亩，像新疆用地需求预计将达120万亩以上[3]。河南省每年建设用地约45万亩，但国家建设用地指标却只有17.5万亩，合法用地差额为28.5万亩，面对这28.5万亩国家合法用地建设需求，河南省政府只能面临两种选择：一是坚决执行国家的建设用地指标政策，不允许任何企业违法占地；二是默许一些企业违法用地，满足用地需要。由于个体企业、私营企业在目前的土地管理法制体制下，不可能以合法的方式获得国家建设用地指标，要使用集体土地，也在时间上等不起、耗不起，更交不起价格不菲的集体土地占用费。为求生存和发展，农民只能铤而走险，选择“以租代征”这种违法用地方式。

2.国有建设用地审批程序不合理。根据现行《土地管理法》第44条之规定，农用地转化为国有用地，有权审批主体是省政府和国务院，审批程序是用地单位提出用地申请，而在提出用地申请时，需要计划、规划、环保、消防、地灾、环评、文物保护等多个部门的审批手续，而且，主管部门以有限的人手管理全省，乃至全国征地审批，其工作量和效率也可想而知。这样一圈下来，批块地时间需要一年左右，甚至更长。在现代社会中，商机稍纵即逝，如果坐等用地手续办完再开办企业，商机也许早就过去了。一些企业因此只好先和农民签一个租地合同，干起来再说。调查资料显示，某村有100多亩的边角地，不能种，但地类还是耕地，村里派专人办手续，三年没办下来。种不能种，用不能用，地就是动不了[4]。目前，这样的例子在基层很常见，以致形成了这样的用地规则：先占后批，或者说“先上车，后买票”，如果国家发现了就采取罚款等补救措施，如果国家发现不了，就可能一直这样下去。囿于信息和人力限制，中央政府对如此众多的“以租代征”，既不可能随时发现，也不可能随时“打击”，因此，尽管这种国家土地转用的国家审批制度的制定目的是为了保有耕地总量和保障粮食产量的逐步提高，但实践已经证明，这种制度的实践效果不理想。

（二）土地资源总体规划不合理

目前，土地利用总体规划已成为加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，成为实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在编制土地规划时，没有充分考虑到规划期内工业化、城市化的发展速度，致使农用地与建设用地之间的冲突日益激烈。以河南省为例，2005年全省农用地（包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地）面积为1229.00万公顷，占全省土地总面积的74.25%；建设用地（包括居民点及工矿用地、交通用地和水利设施用地）面积为215.22万公顷，占全省土地总面积的13.00%，其中农村居民点面积为140.43万公顷，占75.76%；未利用地面积211.14万公顷，占全省土地总面积的12.75%，其中荒草地面积81.57万公顷，占未利用地面积的38.63%；滩涂面积31.61万公顷，占14.97%；河流水面24.99万公顷，占11.84%；裸岩石砾地、裸土地等50.77万公顷，占24.05%①。进入21世纪以来，河南省建设用地每年以50万亩的需求持续增长，而未在利用的土地中，由于山地、滩涂、水面等不能作为大规模工业用地或城市住宅用地来开发，而严格的农地用途管制制度及过高的农用地保有指标又严格限制了农用地转为建设用地的数量和规模，这样就必然造成很多土地利用问题，再加上1997年编制规划时，一些地方政府为了盲目追求基本农田保护率，建设用地的预留指标过少，其结果导致土地资源实际的合理配置需要与严格的规划制度差生了强烈的冲突，最终导致建设用地供需严重失衡，为“以租代征”提供了必要的生存土壤。

（三）基层政府、用地单位及土地权利人的利益驱动

从主体上来看，“以租代征”大致可以分为两类：一是由政府主导的“以租代征”行为；二是用地企业与土地权利人在平等、自愿的基础上形成的所谓的“以租代征” ②。从本质上来看，政府主导的“以租代征”行为是地方政府不经土地权利人同意，强行租赁农村集体经济组织的土地，然后在没有经过土地转用审批的情况下，直接将租用的土地进行“招、拍、挂”的违法行为。这类政府组织的“以租代征”行为，与非法征收并无实质性区别。由于政府组织的“以租代征”行为可以规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外无限扩大建设用地规模，同时也可以逃避本应该向国家缴纳的有关税费，并不履行耕地占补平衡法定义务，因而，这类“以租代征”可以极大地促进地方政府财政，颇受地方政府青睐，从而构成“以租代征”的最主要类型。

对“以租代征”协议主体来讲，尽管 “以租代征”是违法的，但对租地者来讲，不仅租金远远低于国有土地出让金，而且还省去了土地转用审批、征收及招、拍、挂等各种繁琐的手续，既节约投资成本，又可以提高生产和经营效率，投资成本的降低，自然也就意味着企业利润的增加。而对土地租赁者来讲，由于土地出租并不减少土地权利人的实际损失，相反，土地使用者还可以从土地的束缚中解脱出来，可以自由地从事其他职业，从而增加了收入。另外，这种土地流转方式，可以保证土地权属不变，农民永远拥有土地；农民年年有收益，生计有保障，满足了农民“手里有地，心里踏实”的愿望，有利于农民增收，也有利于农村稳定。因此，尽管用地企业与土地权利人在平等、自愿的基础上形成的 “以租代征”，直接冲击了政府的土地财政和政府对土地用途的监管，在理论上是一种地方政府所不能容忍的行为。但是，在现实生活中，由于某些基层乡镇政府官员和企业所有者以及供地农民同处于一个“乡土的熟人社会” 里，即便政府官员明明知道这种事情不合法，但受政绩的驱动、持续博弈以及某些直接可以获得的现实灰色收益的实际影响，基层政府官员在一般情况下也会“睁一只眼、闭一只眼”。

三、解决“以租代征”的思路和措施

（一）以尊重和保障人权为理念，重构建设用地国家管理制度

以上分析可知，“以租代征”现象之所以屡禁不止，根源在于现行土地管理法制体系不合理，而现行土地管理法制体系不合理则源于现行土地管理法制体系中所体现的国家主义思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念。尽管在我国特定的历史条件下，这种以国家主义立法思维和重管理效率、轻权利保障的立法理念指导下所形成的《土地管理法》在客观上对国家的经济发展和耕地资源的保护，也起到了一定的作用，但是，国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念不仅与现行宪法精神和原则相悖，而且已经在社会上造成很多严重的社会问题。对于国家来讲，经济的发展和耕地资源的保护绝对不可能成为国家管理的最终目的，因为国家不可能为发展而发展、为保护耕地而保护耕地，国家制定土地管理法制体系的最终目的，只能是更加有利于个人顺利地实现个人权利，充分享有个性自由。现代法治国家普遍认可的政治文明强调，政府执政合法性的基础在于政府通过行使公权力来最大限度地保障人民的人格尊严、政治自由和增进人民的物质利益及社会福利，从而最终实现人的全面发展。因此，检验国家法制体系及相关公共政策是否具有合理性，应当看它是否有利于实现个人的人格尊严和公民的个性发展，而不仅仅看它是否有利于国家GDP的发展速度和总量。当然，这并不是说GDP的发展速度并非不重要，而是说GDP的发展质量比速度和总量更重要。目前我国已成为世界第二大经济实体，但贫富差距却在逐渐加大的现实情况下，国家GDP的公平享有远比GDP的发展速度和总量在维系社会和谐方面更重要。因此，从宪法层面上来看，合宪的土地管理法制体系，应当以保障权利，而非管理效率为立法理念。

（二）修改《土地管理法》，允许集体土地自由进入建设用地市场

尽管很多学者认为，《土地管理法》规定的建设用地国家垄断制度及农地转用的国家审批制度源于《宪法》规定的土地所有制城乡二元化模式[5]。但是，从宪法规范上来看，宪法并未规定集体用地转化为国有用地必须经过国家征收，也并未规定农用地转化为建设用地必须经过国家审批。宪法修正案第20条只是规定，国家为了公共利益的需要，可以实行土地征收并给与补偿，而从上述宪法规范的含义来看，可以当然不等于必须，也就是说，即便是国家为了公共利益的需要，也不一定必须征收土地。宪法规范隐含的意思是，集体土地转化为国家用地，征收并不是唯一的手段，而只是众多手段的一种。

既然宪法规范并没有授权《土地管理法》将征收作为集体土地转化为国有土地的唯一手段，也没有授权将国家审批作为农用地转为建设用地的唯一途径，集体土地不经过征收和转用审批而直接进入土地市场，实际上不仅并不违反宪法，反而恰恰是宪法平等原则所许可和支持的。理由很简单，集体土地是农民最重要的财产，而这种财产的主要价值体现在土地的使用权上，而非所有权上，土地使用权只有自由的流转起来，才能真正为农民带来财富。以河南省为例，如果要让140.43万公顷农村居民点建筑用地流动起来，每亩按照平均10万元价格计算的话，仅此一项农民即可获得收益21060.45亿元，而目前，由于农村建筑用地不能自由进入市场，河南省的农民就损失了这21060.45亿元土地收益。从宪法层面上来看，限制集体土地自由进入市场，是一种对公民财产权的限制，这种限制要获得宪法的许可，正当目的并非衡量其是否具有合宪性的唯一标准，还要看这种限制是否符合比例原则[6]。

当然，国家限制集体土地自由进入市场的主要目的是为了保有耕地总量和国家的粮食安全，但是，国家征收和土地转用国家审批并非保有耕地总量和保证国家粮食安全的唯一的合理选择。在经济全球化、一体化的现代社会，保有18亿亩耕地也并非保证国家粮食安全的唯一途径。另外，将保有耕地总量和保证国家的粮食安全的义务全部交由农民来承担，却不让农民享有相对应的权利，显然是一种对农民的不平等对待。因此，鉴于《土地管理法》规定的相关制度既没有宪法基础，又违背社会公正，应当考虑进行相应的修改，许可集体土地自由进入土地市场，这样更加有利于社会的和谐与国家持续、稳定和健康发展。

(三)通过法律完善农民的土地权利

调查结果显示，农民之所以反对政府实行的“以租代征”，而比较喜欢自己与用地单位形成“以租代征”，一个关键的原因是农民的土地权利不完整，从而没有给农民提供必要的土地使用安全感。因此，赋予并尊重农民的土地权利，特别是土地流转的权利，是解决“以租代征”问题的必要措施。目前来看，以下四种权利应当载入土地管理法制体系：一是农民抵押、买卖、交换、租赁等土地流转权。土地的价值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前农民仅享有土地承包经营权、有限的流转权和宅基地的使用权，而不能享有土地的抵押、买卖、交换、租赁等土地流转权。二是农民对土地利用和管理的自由参与权。按照宪法规定，农民应当和城市居民一样，享有平等选择生活方式的权利，享有以从事农业生产为主要内容的劳动权、生存权、发展权，以及通过农业生产而实现自我的人格尊严权。因此，土地利用应当充分尊重被征地农民的意见，至少给他们一个适当的、能够自由表达自己意愿的平台，从而实现政府与农民在土地利用问题上的理性对话，通过“理性对话”形成的土地决策，才可能是比较理性的。三是土地管理、利用的信息知悉权。现行《土地管理法》尽管列举了上述信息应当向社会公开，保证农民知悉，但是，上述仅仅是倡导性的，并没有规定相应的实施制度，因而其实际意义并不是很大。四是私力救济权。现行土地立法保障农民权利的主要方式有三种：行政保障、司法保障和其他保障。从目前的实践来看，这三种权利保障方式的实际效果都不是很理想。因此，应当充分尊重农民的法律地位，培育农民私力救济能力，充分发挥村民自治的制度性作用，为农民私力维权提供制度空间，而不应该事事都由政府来代替农民来进行维权。

（四）鼓励中小企业和土地权利人通过市场交易的方式来完成建设用地的自由流转

在现实生活中，假如我们以尊重和保障公民个人权利为标准来思考当前的国家建设用地管理制度，就会发现除了土地征收或征用之外，现实生活中的确存在很多手段更有利于实现公共利益和个人利益的双赢。比如，在符合政府规划的前提下，政府可以许可、鼓励农村集体经济组织将土地所有权和使用权以入股等方式，直接参与规划项目的建设；也可以通过市场交易的方式直接从农民手中购买土地使用权；同样可以以异地移民安置、土地置换等方式，用宜农土地置换建设用地，等等。事实上，从2001年起，国土资源部先后就在全国12个省（市、区） 的19个城市启动了征地制度改革试点，一些地方试点性也备受关注。如，重庆、成都的“地票”交易制度等。重庆、成都地票制度的核心做法是，进城务工的农民将宅基地交给集体经济组织复耕，集体经济组织发给该农民相应的地票。地票可以在土地交易所公开交易。开发商要想获得土地开发权，必须从土地交易所购买所载面积相等的地票。地票制度的核心是让农民的宅基地能够绕开国家征地制度，直接进入土地市场进行交易。地票所得收益，85%交给农民，15%留给集体经济组织[7]。当然，这种地票制度如果没有其他保障失地农民权利的配套措施，也可能出现损害失地农民权利的现象[8]。

这些试点地区的改革尽管形式有所不同，但基本上都是围绕“以培育土地市场为基础，通过土地市场交易的方式而不是通过土地征收的方式来实现土地用途的转换。”当然，这些土地制度改革的尝试性探索可能与现行的《土地管理法》等法律法规在某些方面存在抵触，但这些抵触可以通过法律解释的方式或以修改法律法规的方式来化解。不过，要在多少年来行政权异常强大、公民权非常薄弱的社会历史背景之下进行这种深层次的改革，该不该这样改，以及今后应该怎么改等问题，还需要在今后的不断尝试和探索中逐步解决，如果因为顾及太多，而不允许探索土地制度改革的话，中国的土地交易市场可能永远都不会成熟。

注释：

①此数据出自《河南省土地利用整体规划（2006年-2020年）》。

②这种土地流转方式其实应该被看做自愿流转比较恰当，但由于这种流转方式违反了《土地管理法》，有关部门在实践中一直将其定性为“以租代征”，因此，本文也将其视为“以租代征”。

参考文献：

[1]石苏艳，曲征.“以租代征”与农民利益的思考[J].上海房产，2008(8):41-42.

[2]张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2004：476-477.

[3]翟.国土部公布供地调研报告各地用地需求高涨多省反映供地指标仅满足三成[N].京华时报,2011-04-09.

[4]张福君,田秋生.关于农村土地“以租代征”问题的调查[J].国土资源,2005(12):20-22.

[5]刘维新.土地二元产权体制：“以租代征”、“小产权房”久禁不止的症结[J].北京房地产，2008(4):72-73.

[6]杨世建.目的平等不是宪法平等的全部[N].法制日报，2009-11-24.

[7]程维.黄奇帆谈重庆户改核心：用地票流转农村土地[N].第一财经日报，2010-11-04.

[8]周远征.重庆地票调查：失地农民收益有限[N].中国经营报，2011-07-23.

A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside

YANG Shijian

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)