退耕还林土地征收补偿标准精选(九篇)

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第1篇：退耕还林土地征收补偿标准范文

关键词：高原湖山生态系统；生态补偿；公共产品

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0057-03

前言

西南地区包括四川、重庆、云南、贵州、五省、市、区，以山地为主，地形结构十分复杂，既有盆地，又有湖泊、高山，呈现高原湖山一体化特色；既有亚热带季风气候，又有高山寒带气候、热带季雨林气候。特殊的地理位置和气候孕育出特色的地质资源、水域资源、生物资源和气候资源，这些资源融合为一体，具有形、影、声、色、甘、奇六大方面的美学特征[1]。同时，西南地区又是我国少数民族的集聚地，每一个民族都有自己的语音和生活习惯，形成了特有的人文文化。因此，西南地区既展示了水与山体、水与生物、水与气候、水与建筑、水与饮食等相互交融、渗透的美妙胜景，又哺育了稀有的动植物资源。作为国家重点生态功能区，西南地区在提高生态环境质量的同时，也带来了生态环境保护成本与生态效益的区域错配问题[2]。

一、西南高原湖山生态系统的外部性

西南地区作为我国重要的生态屏障，在保障国家生态安全中具有重要战略地位和作用。西南高原湖山生态系统是一种公共产品，加强其保护和生态建设，是政府一项重要工作。

（一）高原湖山生态系统的公共产品性

西南地区湖泊众多，大多属于构造湖和堰塞湖。湖泊周围高山环绕，山高林密，呈现山水一体画卷，孕育了丰富的动植物资源，占据我国动植物资源的大部分，其中不乏许多国家乃至世界上珍稀濒危物种。稀有动物资源有：滇金丝猴、大象、藏羚羊、大熊猫、绿孔雀、塔尔羊等；稀有植物资源有：藏红花、三七、银杉、珙桐、飞蛾树、伯乐树等。这些动植物资源不仅独特，而且难以复制。它们的价值主要体现在以下两个方面。

一是维护生态平衡。生态平衡是自然界长期演变的结果，既包括生物与环境之间的平衡关系，也包括生物与生物之间的平衡关系。它是整个生物圈保持正常生命维持系统的重要条件，能够为人类提供适宜的环境条件和稳定的物质资源。

二是促进经济发展，满足人民日益增长的物质需求。某些珍稀动植物具有极高的药用和食用价值。例如，《月王药诊》中记载的藏药中含有植物类440种、动物类260种、矿物类80种，其中300多种药物为青藏高原特产；据统计，云南野生食用菌种类有882种，占我国978种的90%。

另一方面，高原湖山生态系统还具有调节气候和大气成分的功能。植物的碳汇功能能够把大气中的二氧化碳固定在植被或土壤中，减少二氧化碳的浓度，起着减缓全球气候变暖的独特作用。植物的释氧功能能够把吸收的二氧化碳通过光合作用转化为氧气并释放在大气中，增加氧气浓度。水不仅是人类、动物、植物生存和生长的必需品，而且还能够净化空气和调节气候。湖泊与其周围的森林植物形成一个水循环系统，以增加空气湿度和降雨量，从而调节大气的温度和湿度。

由此可见，西南高原湖山生态系统的生态功能是人类的共有财富，所以其在消费或使用上具有非竞争性，在收益上具有非排他性，是一种公共产品。

（二）行政生态补偿的产生

由于公共产品的特殊性，所以私人出于自身的利益考虑，不愿意参与公共产品的供给。公共产品理论认为，政府才是提供公共产品的主体。随着产业转移及西南地区人口数量的增加，环境污染日趋严重。高原湖泊不同于河流和平原湖泊，其多为内流湖，湖泊的空间布局深受构造和水系的控制，径流量少，换水周期较长，水文条件不稳定。由于高原湖山生态系统具有较高的特异化，所以其生态更加脆弱，一旦被污染，不仅短时间内难以恢复[3]，而且还会对本地区乃至全国的气候产生重大影响。段顺琼等人的研究发现，云南高原的大多数湖泊水质已经开始下降，生物种类、物质多样性减少，其主要原因是工业发展和人口增加带来的危害[4]。由于高原湖山生态系统提供的是生态服务，具有极高的正外部性，受益者不仅包括本地区的居民，而且包括附近地区乃至全国的公民，所以政府作为公共利益的代表，理应成为生态补偿主体。一方面，政府通过行政补偿，如退耕还林、退耕还草、退耕还湿、植树造林等，增加了高原湖山生态系统保护与建设收益，使西南地区的平均森林覆盖率从2006年的25.7%增长到2013年的34.5%，2012年西南地区的当年新增种草面积为1 294公顷；另一方面，政府通过行政补偿，提高了高原湖山地区居民的收入水平，2006―2013年，西南地区农村居民家庭人均转移性纯收入增长了2.7倍。

二、西南高原湖山生态系统行政生态补偿的方式

西南高原湖泊地区行政生态补偿的方式有三种：财政转移支付、征收资源税、政府赎买。

（一）财政转移支付生态补偿

财政转移支付生态补偿既包括一般性转移支付，如重点生态功能区转移支付、农村综合改革转移支付、老少边穷地区转移支付等，也包括专项转移支付，如天然林保护工程补助费、退耕还林工程财政专项资金、江河湖库水系综合整治资金、农业综合开发补助资金等。财政转移支付生态补偿分为：生态恢复补助、生态工程建设、矿产资源开发补偿等[5]。生态恢复补助主要体现在退耕还林、退耕还草等项目上。根据2015年国家《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》，退耕还林每亩补贴标准是五年1 500元、退耕还草三年1 000元。西南地区的退耕还林还草主要位于高山湖区，多为坡地，不仅地广人稀，交通不便，而且土地粮食产量低，生态较为脆弱。由于这些地区的经济不发达，所以农户对粮食补贴的依赖程度非常高。生态工程建设是通过生态公园（景观带）建设、植树造林、天然林保护工程等，使“生态建设产业化、产业发展生态化”。根据国家统计年鉴，西南地区自然保护区个数从2008年的541个增加到2014年的553个。矿产资源开发补偿是指在矿产资源开发过程中，因对山体、耕地、森林、草地、动物等造成的生态功能破坏和对生态环境进行治理恢复而进行的价值补偿。

（二）资源税征收

我国资源税的征收始于1984年，初始目的是为了调节资源级差收入并体现国有资源的有偿使用，导致征税功能短期化，不能有效约束企业的短期行为，使资源消耗速度过快[6]。西南地区矿产资源十分丰富，矿产资源的开发利用为西南地区经济和社会发展做出了巨大的贡献。由于受多种因素影响，矿产资源开发也导致了环境污染、水土流失，并诱发山体滑坡、泥石流等多种地质灾害，如云南昆明牛奶河污染案、四川古蔺煤矿污染案、贵州独山砷中毒案等。2004―2013年，西南地区共发生地质灾害48 367起，直接经济损失高达168亿元。现在的资源税作为一种生态税，其目的有两个：外部成本内在化和外部收益内在化。外部成本内在化贯彻的是“污染者付费”的原则。外部收益内在化贯彻的是“受益者付费”的原则。我国生态补偿资金的来源主要是税收，通过征收资源税，可以弥补政府生态补偿投资或转移支付的资金不足，有利于西部地区作为我国重要生态屏障的保护和建设。

（三）政府赎买

1998年国家实行“天然林保护”工程，划入工程区的林木一律禁止商品性采伐，使得“靠山吃山”的农民失去了赖以生存的基础。为此，政府通过赎买的方式，把农户承包林地收购为国有生态公益林地，既解决了农民的吃饭问题，又保护了生态环境。2005年贵州省开展公益林政府赎买生态补偿方式试点工作。政府首先按照每亩林地212元的造林成本赎买，使农民收回造林成本，然后再按照每亩每年5月的养护费用进行生态补偿，采伐所得也归农民自己所有。2014年四川省林业厅以攀枝花苏铁国家自然保护区为试点，尝试推行非国有公益林赎买，赎买的标准是参照当地林权流转价格，以每亩每年5元的补助方式，协商农民让渡集体公益林三十年的经营权。

三、西南高原湖山生态系统行政生态补偿存在的问题

西南高原湖山生态系统作为一种公共产品，实施行政补偿，从短期来看，有利于快速遏制生态环境进一步恶化，但从长远来看，这种补贴可能会导致低效率，带来新的“政策失灵”[7]。

（一）生态补偿水平低，难以起到激励作用

虽然西南高原湖山地区在退耕还林还草生态补偿方面取得了一定的效果，但也存在着生态补偿标准较低、生态目标不到位和资金不到位的问题。由于补偿标准低，且缺乏动态调整机制，使一些地区出现了农民贫困面增大的趋势。随着物价的上涨，越来越多的退耕还林还草农民担心今后的生活问题，其中一些农民最终选择离开家乡，加入了打工者大军。据赵万民等人[8]的统计，2000―2010年间，西南地区人口持续向东部流出，2005年后流出速度明显加快，仅2010年，四川、贵州、云南、重庆三省一市的人口净流出高达1 387万。生态目标不到位表现在护林环节上，农民出钱出力确保生态效益的动力不足，其原因在于生态林、草的成长和生态效益发挥的周期较长，且生态效益又主要是公益性的，因此生态目标较其他目标脆弱，极容易成为急功近利的牺牲品。生态补偿落实不到位表现为经济补偿不能及时足额兑现给农民，不仅会使退耕还林还草工程难以持续进行或出现反复，而且还可能会加剧社会矛盾。由于行政生态补偿水平较低，使得一部分受偿人将部分补偿资金用于生活消费方面，而没有真正用到生态环境建设之中。

（二）生态补偿短期化，容易导致长期低效率

行政生态补偿，短期效果较为明显，但长期将导致低效率，带来新的“政策失灵”，主要表现在路径依赖性增强和丧失内生力支撑两个方面。生态补偿的路径依赖增强表现为：由于受到初始的国家补偿机制的影响，生态补偿对行政的依赖性增加，产生惰性，导致制度实施的弱化，无法长期有效地解决生态环境问题，它是一种被动的生态保护。向玲凛等人的研究结果发现，西南地区的贫困人口分布一方面与生态脆弱地区高度耦合，多以深山区、石山区、高寒区、高原区等为主；另一方面与民族自治地区高度耦合，民族自治地区大多属于贫困地区[9]。积极主动的生态保护是一种生态支持，它要求生态保护者不仅服从自然系统的客观制约性，而且需要在遵循并利用自然规律的基础上，对其进行科学的改善与改造、提升与优化，力求通过改造自然使人与自然达到高层次的动态和谐，从而促进生态系统更适合于人类的生存和发展[10]。

（三）生态补偿方式单一，缺乏产业共生补偿

在我国，行政生态补偿的主要方式是资金补偿，即主要以中央和地方的财政支付为主要补偿形式。由于我国目前仍为发展中国家，经济发展水平并不高，所以政府不可能根据生态属性收益对生态系统进行大量的资金补偿，甚至有些生态补偿水平还达不到生态建设成本。在这种情况下，处于主导补偿方式地位的政府财政补偿将显得力不从心。实际上，行政生态补偿强化了国家的作用，限制了当地居民的行为，并没有为地方提供生态服务和获得相应的收益[11]。产业共生生态补偿不同于行政生态补偿之处在于，它是利用产业之间的互补性和循环性来促进生态保护和经济发展。工业和服务业的发展离不开农业发展。农业发展的关键是转变发展方式，建设现代农业。现代农业是一种共生产业，不仅包括农田生态系统，如草地生态系统（草地与养殖）、林地生态系统（经济林、生态林及其种养殖）、湿地生态系统（水生种养殖）等，而且还包括农业工业化经营系统和农业服务化经营系统，如农产品深加工及其循环系统、农产品生产及其旅游服务系统等。

（四）生态补偿内容简单，缺乏针对性

现有的行政生态补偿是一种普遍性补偿，不仅补偿标准全国统一，而且补偿方式也是高度一致，均是现金直接补偿。这种生态补偿是一种“输血”式补偿，解决的是当地居民的生存问题，不能解决贫困地区的经济发展问题。由于每一个生态补偿地区的生态功能、经济发展水平、自然和人文环境等均不相同，所以补偿标准和方式应该有所差别。西南高原湖山地区的优点是自然资源独特、珍稀动植物资源和人文资源丰富，缺点是基础设施不足、技术人才缺乏、创业观念落后。西南高原湖泊生态系统补偿需要因地制宜，在加强基础设施建设的基础上，既要充分挖掘其气候和地理、自然资源、人文资源优势，如发展生态养殖、农林及药材种植、森林养生、创意农业等生态经济，又要培育人才和提供技术服务，如开展产业扶持、技术援助、人才支持以及创业培训等，培养一大批当地的农民企业家和致富带头人，创造“企业+合作社+基地+农户”的共生发展模式，变“输血”式生态补偿为“造血”式生态补偿，增强西南高原湖泊贫困地区的经济发展能力。

结论

一方面，西南高原湖山生态系统是一种公共产品，需要政府为它产生的生态外部性“埋单”，以提高当地居民生态保护的积极性；另一方面，西南高原湖山生态系统的保护和建设又是一项系统工程，仅依靠行政生态补偿难以达到理想效果，因为行政生态补偿具有四个方面的不足：补偿标准低、补偿短期化、补偿方式单一、补偿内容简单。产业共生生态补偿不同于行政生态补偿之处在于，它是利用产业之间的互补性和循环性来促进生态保护和经济发展。西南高原湖山地区应该充分发挥其特有的地理资源、动植物资源、人文资源优势等，依据农业、工业、服务业之间的共生关系，建设农田生态系统、农业工业化经营系统、农业服务化经营系统，实现生态效益和经济效益的双丰收。

参考文献：

[1] 陈冬梅，卞新民.高原湖泊旅游资源的生态可持续利用评价研究[J].资源调查与环境，2005，（4）：305-310.

[2] 张文彬，李国平.国家重点生态功能区转移支付动态激励效应分析[J].中国人口・资源与环境，2015，（10）：125-131.

[3] 李春卉，张世涛，叶许春.云南高原湖泊面临的保护与开发问题[J].云南地质，2005，（4）：462-470.

[4] 段顺琼，王静，冯少辉，李靖，韩素芳.云南高原湖泊地区水资源脆弱性评价研究[J].中国农村水利水电，2011，（9）：55-59 .

[5] 张冬梅.财政转移支付民族地区生态补偿的问题与对策[J].云南民族大学学报：哲学社会科学版，2012，（5）：106-111.

[6] 谢美娥，谷树忠.我国资源税的功能缺陷研究及改革建议[J].宏观经济研究，2007，（3）：22-26.

[7] 熊进光，徐丽媛.我国生态税实现生态补偿的法律思考[J].税务研究，2013，（7）：68-71.

[8] 赵万民，方辰昊.人口流动对西南地区城镇化的影响及城乡规划应对[J].西部人居环境学刊，2014，（6）：82-88.

[9] 向玲凛，邓翔，瞿小松.西南少数民族地区贫困的时空演化――基于110个少数民族贫困县的实证分析[J].西南民族大学学报：人文社会科学版，2013，（2）：124-129.

第2篇：退耕还林土地征收补偿标准范文

关键词：生态效益；补偿；机制

中图分类号：F062.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）007-000-01

森林的生产凝结着大量的劳动，是一种劳动产品，而且具有使用价值和价值，与此同时，森林的经营者还可以营造出森林的生态功能价值，这也反映出森林资源在投入与产出上彼此之间的关系。森林资源是有形产品，可以用货币价值加以衡量，但是生态功能的价值是无形的，无法直接用货币进行衡量，有形产品又是无形产品形成的基础。森林以直接或间接、有形或无形的方式向受众群体提供多样化的服务，满足人们的各种需求，为居民带来经济收益以及社会利效益，因此说森林资源具有外部性特点。所以就需要人为的通过一些方法把这种外部性进行转换，体现出利益平衡性，也保证调动社会全体成员参与到生态维护的过程中来，维持森林以及生态资源的可持续发展和利用。

一、森林生态效益补偿概述

森林生态补偿是一种综合手段，主要目的是对利用及保护森林生态效益的主体之间利益进行均衡的手段以及激励方式，主要就是政府作为主体，对营林造林工作者进行相应经济补偿的过程。这种补偿既有对生态环境的补偿，同时还有对个人营林造林行为的补偿，以及对有重要生态价值的地域或者有重要意义的对象所进行的保护性资金投入。

在我国相关的法律法规中有明确的规定，生态效益补偿一共包含四方面的内容：第一，是补偿生态环境本身；第二，是为生态环境提供补偿费用，也就是采用经济调节方式对破坏生态环境的行为加以控制；第三，是给予个人实施保护生态环境的行为而放弃获取其他收益的机会成本补偿；第四，是为保护具有重大生态价值的区域所进行的经济性投入。其中第一种意义的补偿是从生态学角度给予的补偿，另外三种是从经济学角度给予的补偿，是生态、环境和自然资源保护的经济手段和机制。

二、森林生态效益补偿存在的主要问题

我国森林生态补偿仍处于起步阶段，无论是补偿主体、客体还是补偿机制都存在一定的不规范和不完善等问题。

1.森林生态补偿的范围过于狭窄

目前在我国所实行的森林生态补偿范围多是限定在退耕还林、天保工程、重点区域生态公益林补偿等方面，而在其它领域的补偿项目很少。放眼世界，其他很多国家在实施森林生态补偿方面已经覆盖了较大的范围。比如美国实行的土地定期休耕计划；欧盟一些国家对于水土实行的严格保护措施，而且对耕地周围田埂上的亦是实行多样性的维护；哥斯达黎加建立起可确认贸易补偿制度，目的是为了保护当地森林并且减少二氧化碳等温室气体的排放量；巴西规定，一方面逐步恢复功能消退的林地，并且不断扩大受保护区域的面积，同时还要建立自然遗产私有化制度，征收生态增值税；丹麦、瑞典、荷兰和德国等许多国家把征税税种增多，比如开征环境税等。由此可见，我国与其他很多国家相比，还有许多的工作要做，还有很多亟待解决的补偿问题。

2.森林生态补偿资金来源渠道单一

现在我国生态补偿的资金主要是通过政府的财政转移支付以及专项基金两种方式来实现的，而财政转移支付是其中占较大比重的资金来源渠道。而从财政转移支付的的方式来看，占主导地位的是纵向的财政转移支付，也就是从上到下、从中央到地方、从上级主管部门到下级主管部门的支付方式，而地域之间、不同的社会群体之间以及森林生态环境的受益者一方，都很少实行转移支付手段。这种支付方式很显然，都是由中央或者高一级的政府来负担费用，与设想的初衷“谁受益、谁付费”的原则是截然不同的。维护森林正常生长以及建设林业生态工程都需投资要大量的资金，如果只是想单纯的依靠国家和政府的投资来解决问题，那么就可能会因为资金数量不足而影响生态工程的进度和质量。为了避免上述情况，就需要积极寻求资金的来源渠道，多方面筹措需要的资金，保证林业生态工程持续、顺利的开展。

3.森林生态补偿标准不合理

我国目前的森林生态补偿标准基本上采用“一刀切”的政策。而现实中由于区域、环境等因素，森林资源的差异性非常明显。无论是退耕还林还是重点生态公益林，不同的区域森林资源对于生态效益的贡献有所差异。

4.市场化机制欠缺

市场化是指用市场作为解决社会、政治和经济问题等基础手段的一种状态，意味着政府的放松管制，产权私有化。简单的说，就是利用价格机能达到供需平衡的一种市场状态，其实就是市场扩大，内容开放。现在我国森林生态效益市场化手段尚没有成熟的模式，仍然处于探索阶段，只是偶尔出现些简单的生态效益市场交易案例，并未形成规模化和程序化，而且范围多是水文服务交易和碳汇交易上，对于深入的森林生态效益市场相关利益主体、交易对象、交易范围、规模、程序等，都缺少系统的、全面的研究。

5.缺乏科学的核算方法体系

对于森林的生态效益评价以及进行生态效益补偿时以何种标准来进行，目前还没有一个明确的规定，我国森林生态效益价值评估理论和方法尚处于探索阶段，还没有建立一个公认的、完善的核算方法体系，因此森林生态效益补偿存在着技术制约。

6.森林生态效益补偿法规制度相对滞后

森林生态效益补偿没有专门的立法，现行的生态效益补偿制度多为应急立法。由于没有强有力的法律保障措施，各地在进行森林生态效益补偿工作时，难以保障工作顺利有效地开展。

参考文献：

第3篇：退耕还林土地征收补偿标准范文

1 潮白河流域承德段农业非点源污染

海河流域中蓟北三河的潮白河流域承德段，是北京市主要地表水水源地―密云水库的集水流域，该流域是京津冀都市圈的重要组成部分，但近年来，该流域水体总氮超标严重，4个常规监测断面（丰宁上游、天桥、营盘、古北口）均超标，其中2012年6月古北口断面总氮浓度最高，超出《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅱ类标准值的14.9倍，直接影响下游北京市居民饮用水的安全。长期以来，人们把关注的重点都放到了点源污染上，并制定了一系列的控制措施（如严禁在潮河流域设置排污口等），但其地表水氮污染问题仍未得到解决，并有加重趋势，究其原因，流域内农业非点源污染是造成上述结果的主要因素。

农业非点源污染是个非常复杂的问题，涉及环保、水利和农业等多个学科，涵括了农业生产和农村生活等各个方面。与点源污染相比，农业非点源的污染特征可以概括为以下几点：（机理的）复杂、（来源的）模糊性、（发生的）随机性、（时间的）潜伏性、（流失的）分散性、（分布的）差异性等。上述特征造成了污染来源识别难、污染负荷监测难、污染管理难和污染控制难。由于诸多条件限制，目前我们无法明确潮白河流域承德段农业非点源污染负荷总量及对水体的影响程度，还有许多问题需要进一步的深入研究。

2 建立潮白河流域承德段农业生态补偿机制的必要性

在“生态补偿机制”的实践方面，我国先后启动实施了退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理等具有生态补偿性质的重大生态建设工程，总投资达7000多亿元，其中用于各种补质的支出为3000多亿元，取得了一定的成效，也积累了一些实践经验，但对于农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好和资源节约型生产措施方面却缺乏相关补偿政策，难以调动农民的积极性。承德市（本次研究流域）地处京津上游，是京津的水源地，通过官厅水库、密云水库和引滦工程向京津供水，为保证京津有充足水源而不得不牺牲自己的利益，造成当地生产、生活用水短缺；在农业生态建设方面，做出贡献的是上游地区、农业地区、经济落后地区，受益的是下游地区、工业化城市化地区，经济发达地区；做出贡献的主要是农业、农村和农民，受益的是整个社会。导致了受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励，不仅使农业生态环境保护面临很大困难，而且也影响了地区之间以及利益相关者方之间的和谐。因此，调整本区域生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策确有必要，这就需要建立农业生态环境补偿制度，实行以奖促治，支持农业农村污染治理，调动农民保护生态环境的积极性，促进农业可持续发展。

3 制定和推行潮白河流域承德段农业生态补偿机制

农业生态环境补偿制度涉及复杂的利益关系，牵扯许多部门，包括补偿主体、补偿标准、补偿方式等多方面。

1）明确补偿主体和补偿对象。补偿主体和补偿对象的界定是建立生态补偿机制的基础。根据“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则确定补偿主体和补偿对象，环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本，履行生态环境恢复和赔偿责任。对于河流污染，要推行流域界面水质目标考核和生态补偿措施。潮白河流域承德段有众多省级级和地方级的自然保护区和生态功能区，国家是这些“保护区”的受益主体，而“限制开发区和禁止开发区”的功能定位，使得这些地区失去了的发展机会，经济相对落后，加剧了区域间经济发展的不平衡，如果国家承担其补偿责任，就有利于激励当地政府和民众加强功能区保护的积极性；

2）合理制定补偿标准。对生态服务提供者的补偿标准和对受益者的征收标准是生态补偿的两个关键指标。确定生态补偿标准，既要充分考虑受偿方的需求，又要兼顾支付方的意愿，要协调二者之间的关系，达到供需平衡。以下四方面的价值核算是科学制定补偿标准的前提：（1）生态保护者的投入和机会成本的损失；（2）生态受益者的获利，（3）生态破坏的恢复成本；（4）生态系统服务的价值。制定补偿标准不能搞“一刀切”，遵循“以产定补”、“似失定补”的原则，分类补偿；

3）建立农业生态补偿基金。以县（区）为单位建立农业生态补偿基金，由财政部门具体管理，并会同农业和环保等部门，负责基金的筹措和发放。政府补偿资金应列入财政预算，确保足额到位，当年土地拍卖收入的一定比例要用来充实农业生态补偿基金。社会补偿采取自愿捐赠与罚款相结合的办法。一方面动员民间组织、企业和个人自愿捐款；另一方面由环保部门将环保罚没收入充实到农业生态补偿基金。农业生态补偿基金对开展生态农业建设的农民进行生态补贴，申请者必须满足生态农业补偿的条件，如化肥、农药施用量减少一定百分比或低于限定标准；农产品有害物质残留达到一定标准；秸秆实现资源化利用；畜禽养殖不使用饲料添加剂；畜禽废弃物实现资源化利用等。

4 政府配套实施的管理机制

1）重点控制畜禽养殖污染；2）区域合理布局，合理布局畜禽养殖场，划定禁养区和限养区范围；3）建立畜禽养殖污染物排放总量消减机制；4）发展生态畜牧业，采用系统工程方法，实现生态经济、社会效益统一的畜牧业产业体系；5）发展生态养殖业，鼓励当地农民发展立体养殖、放归自然和活菌制剂等多种生态养殖模式；6）粪便资源化利用，实现整个区域内的资源循环平衡；7）加强畜禽养殖业的环保监管和强化社会监督；8）实施农村清洁工程，遵循“减量化、资源化、再利用”的循环经济理念，不断改善农村卫生条件和人居环境；9）加强组织领导，充分发挥各部门的协同作用，把各类项目资金进行整合，集成放大，形成合力，使之农村非电源污染治理工作取得实效；10）加大资金投入，设立农村清洁示范工程建设专项资金；11）建立物业化服务机制，建立农村废弃物处理物业管理服务站或物业管理服务机构；12）建立标准化技术规范使农村清洁工程建设逐步走上标准化、规范化的轨道。

5 建议

第4篇：退耕还林土地征收补偿标准范文

关键词 主体功能区划；生态补偿；机会成本；珠江流域

中图分类号 F061.5 文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2013）02-0018-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.02.003在生态日益退化、环境不断恶化、区域发展差距逐步拉大的背景下，为协调经济布局与人口、资源、生态环境之间的失衡关系，缓解地域空间有限性与人类需求无限性之间的矛盾，我国“十一五”规划纲要正式提出制定和实施《全国主体功能区规划》（以下简称《功规》），并于2010年底由国务院通过和。《功规》根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止四类开发区域，确定各自的主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，以期逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。尽管《功规》同时提出了生态补偿政策，部分地区也已通过财政转移支付率先开始了局域性的生态补偿实践，但实际效果却不尽如人意，各地仍都争相挤进重点开发区域而深恐被划入主要针对工业的限制或禁止开发区域。究其原因，一是现行或拟议中的生态补偿标准偏低，二是补偿范围太窄（仅针对当地财政而非整个经济社会发展所受影响），三是定量机制缺失。加上“无工不富”的“铁律”加剧发挥作用，以致 “工业兴（强、富）县（市、州、省、区）”战略和政策在各地被空前强化，承接发达地区工业转移成为欠发达地区尤其是那些被划为“限制”或“禁止”开发区域摆脱贫困落后的“不二”之路。按此趋势，我国正在推行的各级（国域、省域、市域、县域）主体功能区规划恐有被“架空”之虞。为此，亟待研究主体功能区划下的生态补偿标准，以期为各级主体功能区规划的实施提供决策参考。其意义在于：基于机会均等观，运用机会成本法，通过建立生态补偿与机会成本的数量关系模型，提出对生态功能区的单项与综合补偿标准并加以实证，可能在某种程度上创新发展中的生态补偿机制和区域经济理论，从而具有一定的理论意义；针对各地争相跻身重点开发区域而排拒被划入限制或禁止开发区域的现实棘手问题，从生态补偿与机会成本的对价关系入手提出实操性的解决方案，可能有助于我国各级主体功能区规划的实施，具有一定的实践意义。

1 综 述

1.1 关于主体功能区

国外早已开始进行空间规划及特定区域管理方面的探索，并取得了丰富经验。德国从1930年就开始编制“空间秩序规划”，荷兰于1960年、1966年、1973年、1990年、2000年公布了五个空间规划，日本从1962年开始已六次全国综合开发规划，美国经济分析局（BEA）于1977年首次进行经济区（EA）划分，欧盟在1999年推出了第一个空间发展战略，俄罗斯也从计划经济时代起就有现代经济区划分。我国曾有国土空间开发规划，“十一五”规划首次列入主体功能区规划编制任务。自此，福建、湖南、广东、河南、辽宁、内蒙古、云南等地先后编制了省级主体功能区规划方案，各市县也相继跟进，相关官员和学者也对此类规划进行研究。朱传耿等[1]在《地域主体功能区划》一书中研究了主体功能区划的基本内涵、理论方法、编制流程及管制框架；高国力[2]在《我国主体功能区划分与政策研究》一书中重点研究了我国主体功能区划分及其分类政策制定的总体思路、国内外与主体功能区相关的理论与方法等；国家规划专家委员会委员樊杰[3]通过构建空间均衡模型对主体功能区划的功能定位、指标体系选择、实施和协调策略进行了探索性研究；牛叔文等[4]则从国土空间的角度对区域发展格局进行了分析，并应用因子分析法对甘肃省进行了研究。

1.2 关于生态补偿

国外除生态补偿（ecological compensation/ eco-compensation）概念外，与其相似的表述还有环境服务付费（Payment for Environmental Services/ PES）等。从1930年代到现在已有过哥斯达黎加、哥伦比亚、美国、澳大利亚、巴西、肯尼亚、菲律宾等国的成功实践，主要涉及森林生态效益补偿、矿产资源开发补偿、流域环境服务功能支付以及生物多样性保护补偿等领域。据不完全统计[5]，世界上已有287例森林环境服务交易（75例碳储存交易、72例生物多样性保护交易、61例流域保护交易、51例景观美化交易，28例“综合服务”交易），遍布美洲、欧洲、非洲、亚洲和大洋洲的多个国家和地区。我国的生态补偿研究始于20世纪80年代，先后在河北、辽宁等11个省（自治区）的685个县（单位）和24个国家级自然保护区开展过征收生态环境补偿费的试点。此外还进行过排污收费、排污许可证、排放权贸易（主要是碳排放权交易）等类似尝试。在理论上，任勇等[6]曾从为什么要建立生态补偿机制、什么是生态补偿机制及怎样建立生态补偿机制三个方面进行过较系统论述。中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组[7]从中国退耕还林的经济效益、社会效益和生态效益评估出发，对中国生态补偿机制的空间布局、补偿标准、补偿政策执行等进行了研究；丁四保[8]则针对我国面临的各种生态与环境问题，从区域的视角重点阐述了“土地置换”和“生态交易”两种区域生态补偿方式。

1.3 关于机会成本

奥地利学者维塞尔（Friedrich von Wieser）在其《自然价值》[9]中，通过对边际效用的分析，首次提出了“机会成本”（opportunity cost）的概念。之后，美国著名经济学家萨缪尔森（P. A. Samuelson）、科斯（R. H. Coase）、曼昆（N.G. Mankiw）等分别从不同角度对其进行过阐述[10]。“机会成本”从19世纪被引入经济学后，在理论和实践方面不断得到拓展，如今已在经济学、会计学、管理学以及企业和政府的管理决策中得到全面应用。在资源环境研究方面，国内的吴恒安[11]、温善章等[12]在黄河水资源影子价格的研究中，曾用机会成本法进行价值评估。刘岩等[13]也曾用机会成本法对资源不同利用方式的产业之间的机会成本进行评估分析，还运用旅行费用法、或然价值法对区域生态资源的旅游娱乐价值、五种关键生态资源对于岛内居民的“社会价值”进行评估；并以此为依据，对厦门岛东海岸区域资源未来50年的机会成本进行了分析评估。袁鹏等[14]则采用技术效率的双曲线测度模型和市域样本数据，对中国工业环境管制的机会成本进行了分析。此外，章铮、武亚军、陈祖海、王晶、刘翔、姚炎明、常瑞英、唐海萍、谢建豪、袁伟伟、王秀兰等的相关研究也都不同程度地涉及到机会成本。在实务方面，值得一提的是我国台湾地区早在1984年就曾使用机会成本法对森林游憩资源进行过价值评估。

以上研究成果为本文提供了丰富的参考和借鉴。但是，现有主体功能区理论和规划对其实施后可能扩大区域经济差异的后果关注不够；现有生态补偿理论和政策对其量化标准研究不足；现有机会成本理论及其运用对生态补偿领域的涉及尚有不足且缺乏深度。这些不足导致我国目前的区域生态补偿标准存在主观性、随意性，缺乏定量依据和实证检验，以致各级主体功能区规划的实施陷于困境和尴尬，因此亟待补足。

2 建 模

特定区域接受“限制开发”、“禁止开发”之定位安排的经济底线是“生态补偿足以弥补因限制或放弃（主要针对工业）开发而付出的机会成本”。否则就很难有区域会“甘心”限制或放弃其（工业）开发，也很难有外部力量能“真正”限制或禁止其从事（工业）开发，那么主体功能区规划的实施也就有被“敷衍”甚至扭曲的可能。据此可以建立生态补偿与机会成本的基本数量关系模型（式0，简称“基本模型”，式中EC代表生态补偿，OC代表机会成本；为使本文的分析单纯化，以下暂时撇开直接生态建设成本或假定直接生态建设成本为零）：

EC≥OC（0）

第5篇：退耕还林土地征收补偿标准范文

[关键词]自然资源物权合理限制生态补偿

一、自然资源物权和生态补偿机制的意义

（一）自然资源物权的意义

自然资源，从最广泛意义上说，包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。自然资源物权是指以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。在过去很长一段时间内，人们没有分清对土地本身的使用与开采埋藏于地下的矿藏以及采伐生长于土地之上的林木之间的关系。实际上，土地是承载其他自然资源的载体，其他自然资源均依赖于土地而存在。但是我们也应当认识到，资源是可以与土地分离或相对分离的，或者具有独立于土地的自身价值，同时由于资源本身具有稀缺性、价值性与可支配性，因此，从法律的角度尤其是从民法的角度来说，资源可以成为物权的客体。而学界也一般将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源(也有简称资源的)。相应地，自然资源物权亦可分为土地资源物权和与其他自然资源物权。

与一般物权不同的是，自然资源物权属于一个社会或国家的基础物权。原因在于对自然资源的控制和支配，意味着对人们生产资料和生活资料的自然要素的垄断或专有。在此基础上，学界认为，自然资源物权体系是指由自然资源物权制度的基本的物权权利类型，包括自然资源所有权和自然资源他项权利组成的相互联系、相互作用的整体。由于自然资源可分为土地和其他自然资源，因此，自然资源物权体系又可分为土地资源物权体系和其他自然资源物权体系。

（二）生态补偿的意义

对于生态补偿的意义，国内外有不少定义。归纳起来，大致有两种解释：一种是指自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。另一种则是将生态补偿理解为一种资源保护的经济手段，通过对损害(或保护)环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或受益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护自然资源的目的。

我们认为，生态补偿不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能，或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。

（三）生态补偿机制的意义

生态补偿机制是社会生产不断发展与资源环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，它以“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式，让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿，用于生态建设和环境保护，为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境。

生态补偿机制调整的对象和政策制定的方向是，矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。这里的环境利益是保护活动产生的生态服务功能的提高，或破坏行为造成的生态服务功能的损失。经济利益是生态服务功能的市场价值或效益。纠正后的利益关系应该是，享受因劳动付出而带来的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体支付费用，生态服务功能的产权人或恢复生态服务功能的主体(如政府)应得到经济赔偿。

生态补偿机制涉及生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理，有系统和过程的意义。作为一种法律机制，它是从法律的各个方面的系统性联系和从法律的动态上来考察法律对社会关系的调整功能的运行过程。其主要包括三个层面：一是不同主体之间利益的相互联系，即结构；二是事物在有规律的运动中发挥的作用、效应，即功能；三是发挥功能的作用过程和作用原理。

因此，生态补偿机制可以理解为生态保护补偿机制,它是指政府和有关部门通过一定的政策手段,促使环境、资源、生态的受益方给予施益方以合理的补偿,实现索取与禀赋的相对平衡,以达到社会经济可持续发展目标的制度和法规。由此可见,建立公平有效的生态补偿机制,不仅能直接受益于每个人,也是我们最终建立环境友好型社会的基础。

二、我国在自然资源物权受限下生态补偿中存在的主要问题

目前,我国生态补偿还存在很多需要解决的难题。主要表现在以下几个方面：

（一）基础研究薄弱

自然资源物权人在物权受到合理限制之下，遭受的损失是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确确定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约我国生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素，主要体现在：

1、补偿强度难以货币化。要对物权受限者进行合理科学的补偿，就必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。由于生态环境的公共物品特性,很难计算出间接成本或收益，从而难以科学确定补偿强度的量化。

2、补偿者和补偿接受者问题。产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了，才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的,这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。在对自然资源物权人进行补偿时，补偿承担者难以确定的问题将更加突出。

3、生态补偿的内容不明确。生态补偿的内容很多,涉及面极广,而且随着人们认识水平的不断深入,需要补偿的范围还要增多。由于国家和政府对在重点保护区农民的自然资源物权有更多的限制，导致当地居民的生活问题日益显现。

（二）补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制

补偿资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部部分地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。

（三）征收和使用方式不合理

由于生态补偿机制不完善,补偿不能完全依法进行,基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，部门间各自为政，行业、部门之间的条块分割，不能形成合力，也没有真正实现收支两条线。部门行政色彩浓,导致生态补偿不到位,补偿受益者与需要补偿者相脱节。

（四）全国还没有形成统一、规范的管理体系

缺乏有效的监督，资金的收取和利用存在很大的漏洞。目前许多证据已经证明国家用于生态建设项目而投入的巨额资金，被广泛用于部分地方和政府部门的私自渔利行为上，“暗箱操作”现象层出不穷，这就导致了权利受限者无法得到充分的补偿，并产生了高额的管理成本，从而危及到了项目的顺利实施。

（五）观念上存在障碍

我国公众的环境意识还比较低，“资源无价”的错误观念还未根除，广大民众对生态补偿知之甚少，许多人甚至认为征收生态补偿金是“乱收费”，这些错误观念的存在是生态补偿制度建立的很大障碍，也为生态补偿工作的展开带来了巨大阻力。

（六）资金筹集问题

资金积累和筹措不足,是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。

（七）补偿强度问题

一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性,它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。

（八）法律法规体系不够健全

就目前我国对该方面的立法，还存在不小的缺陷，主要有：

1、立法体系上的缺陷。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑。

2、技术上的困难。征收生态补偿税需要准确确定税率，补贴需要确定补贴率，而税率和补贴率的确定都面临技术难题，政府为获取这些信息会支付较高的成本。生态补偿数额的确定应以生态破坏造成的损失量和生态建设或恢复的效益量为标准，而生态影响的定量评估技术尚未充分开发、建立和普及。

我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但并未对自然资源物权人的权利受到合理限制的情况下，国家给予受损利益的补偿加以规定，即使有体现，约束力也不强，而法律条款之间本身存在着矛盾，更加影响了生态补偿制度的实施。

三、自然资源物权受到合理限制下生态补偿机制的具体对

针对上述问题，我们认为，当自然资源物权受到合理限制时，生态补偿机制的运作应做好以下几个工作。

（一）明晰界定自然资源产权

环境产权界定应该是对环境归属、环境质量及环境侵权程度，从质和量、近期和长期、局部和整体上的权威性、可操作性的行为规定和使用约束。我国现行《宪法》第9条规定“矿床、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这意味着在我国生态环境是整个社会的财富，它在本质上不属于单一的个人或某个团体，是公共财产。但在实践中，往往因这种复杂的关系使生态环境的权利和义务主体缺失。生态环境所有权的虚化现象在我国是一个普遍存在的客观事实。所有权的虚化直接导致产权的模糊。建议在国家和集体对自然资源的所有权不变的前提下，尽可能地分散自然资源的经营权和管理权，将因生态治理过程中发生的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者，并且强化社会经济主体的环境产权意识，把环境资源视为环境资源资产，逐步将其划入资产领域进行有效调整，给予自然资源物权的享有者相应的产权的确定与保护。只有这样，才能赋予权利人以制度上的保障。在此基础上，通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制。

（二）明确补偿主体

生态补偿机制的主体是参与生态活动的各关系人(自然人和法人)，它包括两类：公共主体和市场主体。[]生态补偿机制的公共主体就是政府及各类相应的机构和组织。由于生态经济的公共性，而且本文讨论的是自然资源物权受到合理限制时的补偿主体，这就决定了政府作为公共主体参与生态活动补偿的必然性和重要性。由此，应当充分发挥政府在该生态补偿机制中的主导作用，即主张补偿主体行政化。具体表现为对生态治理中的受损权利人的补偿需要政府实施。从而权利人的权利将得到政府稳定而有力的保障，充分体现了补偿机制的有效性。

（三）补偿制度法制化

生态补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。实践证明“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段。

1、确立生态补偿的宪法地位。宪法是我国的根本大法，而生态补偿是推进可持续发展的重要举措，所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格的界定。

2、制定与完善我国的环境保护法。修改现有的环境保护基本法，在环境保护基本法中把可持续发展战略确立为环境立法的指导思想，并以此为指导，把自然资源有偿使用的原则和生态补偿制度确立为我国环境保护的基本原则和基本制度，在此基础上，修改环境保护单行法，对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。对其它资源保护和污染防治法增加生态补偿制度，尤其是生态补偿要融入《环境影响评价法》中。通过这些立法措施，对自然资源物权受到合理限制的权利人的权利加以具体规定，并且给予权利受限后的有效补偿。

（四）确定补偿标准

补偿标准的确立是生态补偿机制中的一大难点。很多人将其归结为生态环境的功能价值的难以计量。需要指出的是，我国的生态资源所有权属于国家，国家实施生态环境保护的政策和措施，是对生态资源的开发利用权的限制性征收的行政法律行为，生态补偿是基于这一行政行为对法人或个人生态资源财产的收益权限制的行政补偿制度。补偿标准应该在国家的经济发展水平和其对生态效益的需求间寻求平衡点。

对于建设项目生态补偿金的确定，可以考虑与环境影响评价相结合，充分利用环评的各项数据资料，使环境影响的定性评估与定量评估同时进行，在环评阶段确定生态补偿金的数额，同时也可提高环评的准确性、科学性，还可以节省环境管理机关的工作量，提高工作效率。

赔偿与补偿只是一种相对的公平，在现有的条件下无法做到完全的公平。尽管如此，生态补偿机制也要在力求在公平公开的层面上运行，必须有科学核算生态补偿的标准体系。对补偿标准的确定，很大程度上依靠对资源环境的价值进行评估。

（五）确定多样化的补偿方式

生态补偿机制应建立国家、地方、区域、行业多层次的补偿系统，实行政府主导、市场运作、公众参与的多样化生态补偿方式。

1、政策补偿与技术补偿相结合。政策补偿，即上一级政府对下一级政府的权利和机会补偿。受补偿者在授权的权限内，利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定一系列创新性的政策，促进发展并筹集资金。技术补偿，是指中央和当地政府以技术扶持的方式对生态环境的综合防治给予支持。具体内容有：补偿主体开展技术服务，提供无偿技术咨询和指导，培训因自然资源受到合理限制的权利人的生产技能和管理水平，使他们能够利用有限的资源创造最大的财富。

2、连续补偿与一次性补偿相结合。以目前的生态补偿政策来看，例如国家实行的退耕还林与退牧还草工程，生态环境的恢复不可能在短期内实现，有一个循序渐进的过程。而对于农牧民来说，退还之后失去了部分或全部赖以生存的生产资料，为了保障农牧民的利益，使其能维持基本的生计，在项目实施的初期阶段，至少在5～8年内，国家和地方政府要连续对项目实施主体进行补偿，以推动其生产经营方式的逐步转型。而对于一些生态环境特别恶劣，退还后失去了生存条件的农牧户，应实行“生态移民”安置，其具体办法可以是一次性发给移民搬家费，再给予工作就业机会或分给承包地。

3、政府补偿和民间补偿相结合。政府补偿是由政府提供财政资金或实物进行的补偿。这是由政府生态环境恢复与建设的职责所决定的。政府补偿的实质是建立公共支付体系，其受付方为土地使用者、自然资源的经营者等，这种方式的好处是资金来源广泛而稳定，包括税收、发行债券和对生态环境受益方收费，但事实上，由于政府的财力有限，有必要把政府补偿与民间补偿结合起来。民间补偿通常是指在私人之间即受益人与利益受限人之间相互商议的基础上订立的补偿方法。

（六）规范生态补偿管理

1、生态补偿必须坚持“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”的基本原则，即环境保护者有权利得到投资回报；环境开发者要为其开发、利用资源环境的行为支付代价；环境损害者要对其造成的生态破坏和环境污染损失做出赔偿；环境受益者有责任和义务向提供优良生态环境的地区和人们进行适当的补偿。这里应当特别强调，对于生态治理过程中，其权利受到合理且必要限制的权利人的补偿。

2、建立统一管理机构。建立起清理、核查、勘测、统计受限权利人的自然资源的实物形态和价值形态的存量，并跟踪、统计自然资源产权变动情况，加速建立对该类自然资源价值的核算体系，完成生态环境资源实物及价值形态的核算，逐步建立健全自然资源账户管理制度。同时，建立国家环境督察制度，加强对跨地区、流域经济区以及产业间环境问题的管理，协调“发达地区”和“欠发达地区”、“上游区域”和“下游区域”之间的补偿。

3、实行统一监督办法。建立财政生态补偿资金使用绩效考核评估制度，对各项财政专项补助资金的使用绩效进行严格的检查考核，使财政生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。同时，要建立健全实施生态补偿的审计制度和信息公开制度，接受社会监督。

（七）补偿资金的融资方式多样化

生态补偿资金可以从以下途径进行筹集：

1、生态补偿费与生态补偿税。生态利益补偿资金，首先来源于生态环境税收；其次是依生态环境法所得的罚款、没收所得；其三是国际组织、社会各界为生态环保的捐助资金；其四是设定生态环保彩票，建立环保基金，由统一的基金组织管理，以及其他形式的各种生态环保基金。

2、各级财政生态专项补偿。目前进行得较多的是国家财政专项补偿，国家作为生态效益补偿的主要提供者，即作为生态补偿基金的主要来源，由各级政府在财政预算中安排一定的资金用于补偿生态环境利益外溢问题。但这种单一的补偿渠道离实际需要相差甚远。今后要逐步建立起起国家财政补偿与区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。建立不同层级的利益补偿系统、中央补偿系统和地方补偿系统,与之相对应的是中央补偿资金和地方补偿资金，中央资金主要针对全局性的补偿问题,而各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿，设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的互动机制。同时，建议设立专家组，对各省的生态环境状况评估，提出资金分配方案。同时，地方设立专家组，对项目实施进度、效果进行评估。专家组还要对项目结果进行检验验收，确定资金的发放。

3、建立生态建设补偿基金。可以由国家涉农部门和环保部门牵头建立“生态环境建设补偿基金”，首先由国家财政拨款作为垫底资金，在此基础上，号召有关企业、组织和个人捐赠，这既可为社会环保人士提供表达心愿的途径，又开辟了环保建设资金来源渠道。

4、优惠信贷[]。优惠信贷是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金，解决资金缺乏问题，鼓励当地人从事有利生态环境的行为和活动，同时贷款还可以刺激借贷人有效地使用贷款，提高行为的生态效率。

5、积极发展生态旅游业。将部分生态环境价值市场化，采取生态环境产权交易补偿，例如在旅游收入中收取一定比例的补偿基金。

(八)建立一种可持续发展的政绩考核制度

1、重新审视现有的GDP指标核算体系，建立绿色GDP指标体系或建立可持续发展指标体系。

2、在规划时既要考虑经济增长，又要考虑生态环境的保护与治理。为此需建立相应科学的考核指标，明确经济主体的权利和责任，有效约束不顾环境后果，不顾他人利益的掠夺性、破坏性的开发。

3、建立和完善生态补偿制度是十分必要的，包括开发利用资源与环境恢复之间的环境补偿，资源输出与资源受惠地区之间的环境补偿等。

(九)建立生态保护价值增值的评估机制和评估机构

一方面，要加强研究和开发适用于生态资源价值的数量化技术，建立评估机制和评估机构，培训评估人员，使评估尽快掌握生态资源数量化技术，为生态补偿顺利展开奠定坚实的技术基础，提供数量化技术保障。另一方面，建立生态资源存量的年度调查与统计制度，掌握区域生态资源存量的历史变迁和现状变化，根据人们普遍认可的生态环境状况条件和生态资源存量的合理值，为生态补偿制度的实施提供依据。

(十)开展生态保护补偿的试点工程

从目前的情况看，对于生态保护补偿机制、生态补偿的原则为大多数人尤其是被补偿地区所赞同。但具体的补偿形式、补偿方法和补偿力度，有些人还有不同的看法，具体操作有难度。可以先逐步在若干地区、若干领域先进行试点。

(十一)生态目标与农村发展目标相结合

目前，我国政府大力开展生态环境建设和实施生态补偿是符合可持续发展的要求，也是适合我国国情的。然而，生态建设的重点区域多在偏远、贫困的农村山区，有些农户的林地被划为了公益林或划入了自然保护区，以至极大地影响了他们的经济收益。郑易生提出的“剥削农民就是破坏生态环境”是有其深刻含意的。欲使生态建设得以顺利进行，就必须得到广大农民的支持。若背离农村发展的目标，完全由政府来进行生态环境建设，将需要投入巨大的成本。这就要求我们从农村发展的角度，把生态目标与经济目标结合起来考虑。

[摘要]生态补偿机制是为防止自然资源配置扭曲，通过制度设计来修正发展平衡的问题。在自然资源物权人的权利受到合理限制的情形下，应当通过生态补偿机制对这类权利人的受损利益进行补偿，以保证国家的生态治理过程顺利实施。

[关键词]自然资源物权合理限制生态补偿

一、自然资源物权和生态补偿机制的意义

（一）自然资源物权的意义

自然资源，从最广泛意义上说，包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。自然资源物权是指以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。在过去很长一段时间内，人们没有分清对土地本身的使用与开采埋藏于地下的矿藏以及采伐生长于土地之上的林木之间的关系。实际上，土地是承载其他自然资源的载体，其他自然资源均依赖于土地而存在。但是我们也应当认识到，资源是可以与土地分离或相对分离的，或者具有独立于土地的自身价值，同时由于资源本身具有稀缺性、价值性与可支配性，因此，从法律的角度尤其是从民法的角度来说，资源可以成为物权的客体。而学界也一般将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源(也有简称资源的)。相应地，自然资源物权亦可分为土地资源物权和与其他自然资源物权。

与一般物权不同的是，自然资源物权属于一个社会或国家的基础物权。原因在于对自然资源的控制和支配，意味着对人们生产资料和生活资料的自然要素的垄断或专有。在此基础上，学界认为，自然资源物权体系是指由自然资源物权制度的基本的物权权利类型，包括自然资源所有权和自然资源他项权利组成的相互联系、相互作用的整体。由于自然资源可分为土地和其他自然资源，因此，自然资源物权体系又可分为土地资源物权体系和其他自然资源物权体系。

（二）生态补偿的意义

对于生态补偿的意义，国内外有不少定义。归纳起来，大致有两种解释：一种是指自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。另一种则是将生态补偿理解为一种资源保护的经济手段，通过对损害(或保护)环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或受益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护自然资源的目的。

我们认为，生态补偿不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能，或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。

（三）生态补偿机制的意义

生态补偿机制是社会生产不断发展与资源环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，它以“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式，让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿，用于生态建设和环境保护，为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境。

生态补偿机制调整的对象和政策制定的方向是，矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。这里的环境利益是保护活动产生的生态服务功能的提高，或破坏行为造成的生态服务功能的损失。经济利益是生态服务功能的市场价值或效益。纠正后的利益关系应该是，享受因劳动付出而带来的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体支付费用，生态服务功能的产权人或恢复生态服务功能的主体(如政府)应得到经济赔偿。

生态补偿机制涉及生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理，有系统和过程的意义。作为一种法律机制，它是从法律的各个方面的系统性联系和从法律的动态上来考察法律对社会关系的调整功能的运行过程。其主要包括三个层面：一是不同主体之间利益的相互联系，即结构；二是事物在有规律的运动中发挥的作用、效应，即功能；三是发挥功能的作用过程和作用原理。

因此，生态补偿机制可以理解为生态保护补偿机制,它是指政府和有关部门通过一定的政策手段,促使环境、资源、生态的受益方给予施益方以合理的补偿,实现索取与禀赋的相对平衡,以达到社会经济可持续发展目标的制度和法规。由此可见,建立公平有效的生态补偿机制,不仅能直接受益于每个人,也是我们最终建立环境友好型社会的基础。

二、我国在自然资源物权受限下生态补偿中存在的主要问题

目前,我国生态补偿还存在很多需要解决的难题。主要表现在以下几个方面：

（一）基础研究薄弱

自然资源物权人在物权受到合理限制之下，遭受的损失是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确确定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约我国生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素，主要体现在：

1、补偿强度难以货币化。要对物权受限者进行合理科学的补偿，就必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。由于生态环境的公共物品特性,很难计算出间接成本或收益，从而难以科学确定补偿强度的量化。

2、补偿者和补偿接受者问题。产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了，才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的,这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。在对自然资源物权人进行补偿时，补偿承担者难以确定的问题将更加突出。

3、生态补偿的内容不明确。生态补偿的内容很多,涉及面极广,而且随着人们认识水平的不断深入,需要补偿的范围还要增多。由于国家和政府对在重点保护区农民的自然资源物权有更多的限制，导致当地居民的生活问题日益显现。

（二）补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制

补偿资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部部分地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。

（三）征收和使用方式不合理

由于生态补偿机制不完善,补偿不能完全依法进行,基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，部门间各自为政，行业、部门之间的条块分割，不能形成合力，也没有真正实现收支两条线。部门行政色彩浓,导致生态补偿不到位,补偿受益者与需要补偿者相脱节。

（四）全国还没有形成统一、规范的管理体系

缺乏有效的监督，资金的收取和利用存在很大的漏洞。目前许多证据已经证明国家用于生态建设项目而投入的巨额资金，被广泛用于部分地方和政府部门的私自渔利行为上，“暗箱操作”现象层出不穷，这就导致了权利受限者无法得到充分的补偿，并产生了高额的管理成本，从而危及到了项目的顺利实施。

（五）观念上存在障碍

我国公众的环境意识还比较低，“资源无价”的错误观念还未根除，广大民众对生态补偿知之甚少，许多人甚至认为征收生态补偿金是“乱收费”，这些错误观念的存在是生态补偿制度建立的很大障碍，也为生态补偿工作的展开带来了巨大阻力。

（六）资金筹集问题

资金积累和筹措不足,是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。

（七）补偿强度问题

一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性,它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。

（八）法律法规体系不够健全

就目前我国对该方面的立法，还存在不小的缺陷，主要有：

1、立法体系上的缺陷。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑。

2、技术上的困难。征收生态补偿税需要准确确定税率，补贴需要确定补贴率，而税率和补贴率的确定都面临技术难题，政府为获取这些信息会支付较高的成本。生态补偿数额的确定应以生态破坏造成的损失量和生态建设或恢复的效益量为标准，而生态影响的定量评估技术尚未充分开发、建立和普及。

我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但并未对自然资源物权人的权利受到合理限制的情况下，国家给予受损利益的补偿加以规定，即使有体现，约束力也不强，而法律条款之间本身存在着矛盾，更加影响了生态补偿制度的实施。

三、自然资源物权受到合理限制下生态补偿机制的具体对策

针对上述问题，我们认为，当自然资源物权受到合理限制时，生态补偿机制的运作应做好以下几个工作。

（一）明晰界定自然资源产权

环境产权界定应该是对环境归属、环境质量及环境侵权程度，从质和量、近期和长期、局部和整体上的权威性、可操作性的行为规定和使用约束。我国现行《宪法》第9条规定“矿床、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这意味着在我国生态环境是整个社会的财富，它在本质上不属于单一的个人或某个团体，是公共财产。但在实践中，往往因这种复杂的关系使生态环境的权利和义务主体缺失。生态环境所有权的虚化现象在我国是一个普遍存在的客观事实。所有权的虚化直接导致产权的模糊。建议在国家和集体对自然资源的所有权不变的前提下，尽可能地分散自然资源的经营权和管理权，将因生态治理过程中发生的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者，并且强化社会经济主体的环境产权意识，把环境资源视为环境资源资产，逐步将其划入资产领域进行有效调整，给予自然资源物权的享有者相应的产权的确定与保护。只有这样，才能赋予权利人以制度上的保障。在此基础上，通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制。

（二）明确补偿主体

生态补偿机制的主体是参与生态活动的各关系人(自然人和法人)，它包括两类：公共主体和市场主体。[]生态补偿机制的公共主体就是政府及各类相应的机构和组织。由于生态经济的公共性，而且本文讨论的是自然资源物权受到合理限制时的补偿主体，这就决定了政府作为公共主体参与生态活动补偿的必然性和重要性。由此，应当充分发挥政府在该生态补偿机制中的主导作用，即主张补偿主体行政化。具体表现为对生态治理中的受损权利人的补偿需要政府实施。从而权利人的权利将得到政府稳定而有力的保障，充分体现了补偿机制的有效性。

（三）补偿制度法制化

生态补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。实践证明“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段。

1、确立生态补偿的宪法地位。宪法是我国的根本大法，而生态补偿是推进可持续发展的重要举措，所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格的界定。

2、制定与完善我国的环境保护法。修改现有的环境保护基本法，在环境保护基本法中把可持续发展战略确立为环境立法的指导思想，并以此为指导，把自然资源有偿使用的原则和生态补偿制度确立为我国环境保护的基本原则和基本制度，在此基础上，修改环境保护单行法，对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。对其它资源保护和污染防治法增加生态补偿制度，尤其是生态补偿要融入《环境影响评价法》中。通过这些立法措施，对自然资源物权受到合理限制的权利人的权利加以具体规定，并且给予权利受限后的有效补偿。

（四）确定补偿标准

补偿标准的确立是生态补偿机制中的一大难点。很多人将其归结为生态环境的功能价值的难以计量。需要指出的是，我国的生态资源所有权属于国家，国家实施生态环境保护的政策和措施，是对生态资源的开发利用权的限制性征收的行政法律行为，生态补偿是基于这一行政行为对法人或个人生态资源财产的收益权限制的行政补偿制度。补偿标准应该在国家的经济发展水平和其对生态效益的需求间寻求平衡点。

对于建设项目生态补偿金的确定，可以考虑与环境影响评价相结合，充分利用环评的各项数据资料，使环境影响的定性评估与定量评估同时进行，在环评阶段确定生态补偿金的数额，同时也可提高环评的准确性、科学性，还可以节省环境管理机关的工作量，提高工作效率。

赔偿与补偿只是一种相对的公平，在现有的条件下无法做到完全的公平。尽管如此，生态补偿机制也要在力求在公平公开的层面上运行，必须有科学核算生态补偿的标准体系。对补偿标准的确定，很大程度上依靠对资源环境的价值进行评估。

（五）确定多样化的补偿方式

生态补偿机制应建立国家、地方、区域、行业多层次的补偿系统，实行政府主导、市场运作、公众参与的多样化生态补偿方式。

1、政策补偿与技术补偿相结合。政策补偿，即上一级政府对下一级政府的权利和机会补偿。受补偿者在授权的权限内，利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定一系列创新性的政策，促进发展并筹集资金。技术补偿，是指中央和当地政府以技术扶持的方式对生态环境的综合防治给予支持。具体内容有：补偿主体开展技术服务，提供无偿技术咨询和指导，培训因自然资源受到合理限制的权利人的生产技能和管理水平，使他们能够利用有限的资源创造最大的财富。

2、连续补偿与一次性补偿相结合。以目前的生态补偿政策来看，例如国家实行的退耕还林与退牧还草工程，生态环境的恢复不可能在短期内实现，有一个循序渐进的过程。而对于农牧民来说，退还之后失去了部分或全部赖以生存的生产资料，为了保障农牧民的利益，使其能维持基本的生计，在项目实施的初期阶段，至少在5～8年内，国家和地方政府要连续对项目实施主体进行补偿，以推动其生产经营方式的逐步转型。而对于一些生态环境特别恶劣，退还后失去了生存条件的农牧户，应实行“生态移民”安置，其具体办法可以是一次性发给移民搬家费，再给予工作就业机会或分给承包地。

3、政府补偿和民间补偿相结合。政府补偿是由政府提供财政资金或实物进行的补偿。这是由政府生态环境恢复与建设的职责所决定的。政府补偿的实质是建立公共支付体系，其受付方为土地使用者、自然资源的经营者等，这种方式的好处是资金来源广泛而稳定，包括税收、发行债券和对生态环境受益方收费，但事实上，由于政府的财力有限，有必要把政府补偿与民间补偿结合起来。民间补偿通常是指在私人之间即受益人与利益受限人之间相互商议的基础上订立的补偿方法。

（六）规范生态补偿管理

1、生态补偿必须坚持“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”的基本原则，即环境保护者有权利得到投资回报；环境开发者要为其开发、利用资源环境的行为支付代价；环境损害者要对其造成的生态破坏和环境污染损失做出赔偿；环境受益者有责任和义务向提供优良生态环境的地区和人们进行适当的补偿。这里应当特别强调，对于生态治理过程中，其权利受到合理且必要限制的权利人的补偿。

2、建立统一管理机构。建立起清理、核查、勘测、统计受限权利人的自然资源的实物形态和价值形态的存量，并跟踪、统计自然资源产权变动情况，加速建立对该类自然资源价值的核算体系，完成生态环境资源实物及价值形态的核算，逐步建立健全自然资源账户管理制度。同时，建立国家环境督察制度，加强对跨地区、流域经济区以及产业间环境问题的管理，协调“发达地区”和“欠发达地区”、“上游区域”和“下游区域”之间的补偿。

3、实行统一监督办法。建立财政生态补偿资金使用绩效考核评估制度，对各项财政专项补助资金的使用绩效进行严格的检查考核，使财政生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。同时，要建立健全实施生态补偿的审计制度和信息公开制度，接受社会监督。

（七）补偿资金的融资方式多样化

生态补偿资金可以从以下途径进行筹集：

1、生态补偿费与生态补偿税。生态利益补偿资金，首先来源于生态环境税收；其次是依生态环境法所得的罚款、没收所得；其三是国际组织、社会各界为生态环保的捐助资金；其四是设定生态环保彩票，建立环保基金，由统一的基金组织管理，以及其他形式的各种生态环保基金。

2、各级财政生态专项补偿。目前进行得较多的是国家财政专项补偿，国家作为生态效益补偿的主要提供者，即作为生态补偿基金的主要来源，由各级政府在财政预算中安排一定的资金用于补偿生态环境利益外溢问题。但这种单一的补偿渠道离实际需要相差甚远。今后要逐步建立起起国家财政补偿与区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。建立不同层级的利益补偿系统、中央补偿系统和地方补偿系统,与之相对应的是中央补偿资金和地方补偿资金，中央资金主要针对全局性的补偿问题,而各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿，设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的互动机制。同时，建议设立专家组，对各省的生态环境状况评估，提出资金分配方案。同时，地方设立专家组，对项目实施进度、效果进行评估。专家组还要对项目结果进行检验验收，确定资金的发放。

3、建立生态建设补偿基金。可以由国家涉农部门和环保部门牵头建立“生态环境建设补偿基金”，首先由国家财政拨款作为垫底资金，在此基础上，号召有关企业、组织和个人捐赠，这既可为社会环保人士提供表达心愿的途径，又开辟了环保建设资金来源渠道。

4、优惠信贷[]。优惠信贷是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金，解决资金缺乏问题，鼓励当地人从事有利生态环境的行为和活动，同时贷款还可以刺激借贷人有效地使用贷款，提高行为的生态效率。

5、积极发展生态旅游业。将部分生态环境价值市场化，采取生态环境产权交易补偿，例如在旅游收入中收取一定比例的补偿基金。

(八)建立一种可持续发展的政绩考核制度

1、重新审视现有的GDP指标核算体系，建立绿色GDP指标体系或建立可持续发展指标体系。

2、在规划时既要考虑经济增长，又要考虑生态环境的保护与治理。为此需建立相应科学的考核指标，明确经济主体的权利和责任，有效约束不顾环境后果，不顾他人利益的掠夺性、破坏性的开发。

3、建立和完善生态补偿制度是十分必要的，包括开发利用资源与环境恢复之间的环境补偿，资源输出与资源受惠地区之间的环境补偿等。

(九)建立生态保护价值增值的评估机制和评估机构

一方面，要加强研究和开发适用于生态资源价值的数量化技术，建立评估机制和评估机构，培训评估人员，使评估尽快掌握生态资源数量化技术，为生态补偿顺利展开奠定坚实的技术基础，提供数量化技术保障。另一方面，建立生态资源存量的年度调查与统计制度，掌握区域生态资源存量的历史变迁和现状变化，根据人们普遍认可的生态环境状况条件和生态资源存量的合理值，为生态补偿制度的实施提供依据。

(十)开展生态保护补偿的试点工程

从目前的情况看，对于生态保护补偿机制、生态补偿的原则为大多数人尤其是被补偿地区所赞同。但具体的补偿形式、补偿方法和补偿力度，有些人还有不同的看法，具体操作有难度。可以先逐步在若干地区、若干领域先进行试点。

第6篇：退耕还林土地征收补偿标准范文

[关键词]自然资源物权合理限制生态补偿

一、自然资源物权和生态补偿机制的意义

（一）自然资源物权的意义

自然资源，从最广泛意义上说，包括在改造自然与征服自然过程中自然界中包括土地在内的一切可以被人类利用的物质和能量。自然资源物权是指以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。在过去很长一段时间内，人们没有分清对土地本身的使用与开采埋藏于地下的矿藏以及采伐生长于土地之上的林木之间的关系。实际上，土地是承载其他自然资源的载体，其他自然资源均依赖于土地而存在。但是我们也应当认识到，资源是可以与土地分离或相对分离的，或者具有独立于土地的自身价值，同时由于资源本身具有稀缺性、价值性与可支配性，因此，从法律的角度尤其是从民法的角度来说，资源可以成为物权的客体。而学界也一般将自然资源划分为两大部分即土地与除土地以外的其它资源(也有简称资源的)。相应地，自然资源物权亦可分为土地资源物权和与其他自然资源物权。

与一般物权不同的是，自然资源物权属于一个社会或国家的基础物权。原因在于对自然资源的控制和支配，意味着对人们生产资料和生活资料的自然要素的垄断或专有。在此基础上，学界认为，自然资源物权体系是指由自然资源物权制度的基本的物权权利类型，包括自然资源所有权和自然资源他项权利组成的相互联系、相互作用的整体。由于自然资源可分为土地和其他自然资源，因此，自然资源物权体系又可分为土地资源物权体系和其他自然资源物权体系。

（二）生态补偿的意义

对于生态补偿的意义，国内外有不少定义。归纳起来，大致有两种解释：一种是指自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。另一种则是将生态补偿理解为一种资源保护的经济手段，通过对损害(或保护)环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或受益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护自然资源的目的。

我们认为，生态补偿不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能，或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。

（三）生态补偿机制的意义

生态补偿机制是社会生产不断发展与资源环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，它以“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式，让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿，用于生态建设和环境保护，为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境。

生态补偿机制调整的对象和政策制定的方向是，矫正生态环境保护或破坏行为产生的环境利益和经济利益的分配关系，以经济激励为主要特征的环境经济政策和其他相关的制度安排。这里的环境利益是保护活动产生的生态服务功能的提高，或破坏行为造成的生态服务功能的损失。经济利益是生态服务功能的市场价值或效益。纠正后的利益关系应该是，享受因劳动付出而带来的生态服务的主体要支付费用，生产生态服务的主体应得到经济回报；相反，造成生态服务功能损失的主体支付费用，生态服务功能的产权人或恢复生态服务功能的主体(如政府)应得到经济赔偿。

生态补偿机制涉及生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程的综合原理，有系统和过程的意义。作为一种法律机制，它是从法律的各个方面的系统性联系和从法律的动态上来考察法律对社会关系的调整功能的运行过程。其主要包括三个层面：一是不同主体之间利益的相互联系，即结构；二是事物在有规律的运动中发挥的作用、效应，即功能；三是发挥功能的作用过程和作用原理。

因此，生态补偿机制可以理解为生态保护补偿机制,它是指政府和有关部门通过一定的政策手段,促使环境、资源、生态的受益方给予施益方以合理的补偿,实现索取与禀赋的相对平衡,以达到社会经济可持续发展目标的制度和法规。由此可见,建立公平有效的生态补偿机制,不仅能直接受益于每个人,也是我们最终建立环境友好型社会的基础。

二、我国在自然资源物权受限下生态补偿中存在的主要问题

目前,我国生态补偿还存在很多需要解决的难题。主要表现在以下几个方面：

（一）基础研究薄弱

自然资源物权人在物权受到合理限制之下，遭受的损失是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确确定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约我国生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素，主要体现在：

1、补偿强度难以货币化。要对物权受限者进行合理科学的补偿，就必须对生态环境保护和重建的投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。由于生态环境的公共物品特性,很难计算出间接成本或收益，从而难以科学确定补偿强度的量化。

2、补偿者和补偿接受者问题。产权的界定是生态环境补偿的前提，只有生态环境的产权明晰了，才能确定谁补偿谁的问题。但在资源和环境领域，产权界定是一个很复杂的问题，许多生态环境的产权往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的,这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。在对自然资源物权人进行补偿时，补偿承担者难以确定的问题将更加突出。

3、生态补偿的内容不明确。生态补偿的内容很多,涉及面极广,而且随着人们认识水平的不断深入,需要补偿的范围还要增多。由于国家和政府对在重点保护区农民的自然资源物权有更多的限制，导致当地居民的生活问题日益显现。

（二）补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制

补偿资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部部分地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。

（三）征收和使用方式不合理

由于生态补偿机制不完善,补偿不能完全依法进行,基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，部门间各自为政，行业、部门之间的条块分割，不能形成合力，也没有真正实现收支两条线。部门行政色彩浓,导致生态补偿不到位,补偿受益者与需要补偿者相脱节。

（四）全国还没有形成统一、规范的管理体系

缺乏有效的监督，资金的收取和利用存在很大的漏洞。目前许多证据已经证明国家用于生态建设项目而投入的巨额资金，被广泛用于部分地方和政府部门的私自渔利行为上，“暗箱操作”现象层出不穷，这就导致了权利受限者无法得到充分的补偿，并产生了高额的管理成本，从而危及到了项目的顺利实施。

（五）观念上存在障碍

我国公众的环境意识还比较低，“资源无价”的错误观念还未根除，广大民众对生态补偿知之甚少，许多人甚至认为征收生态补偿金是“乱收费”，这些错误观念的存在是生态补偿制度建立的很大障碍，也为生态补偿工作的展开带来了巨大阻力。

（六）资金筹集问题

资金积累和筹措不足,是建立补偿机制面临的一个瓶颈问题，没有充分的资金来源，生态补偿机制的建设也就无从谈起。

（七）补偿强度问题

一般来说，对生态环境保护和重建的直接投入成本进行计算相对比较容易，可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用。但是由于生态环境的公共物品特性,它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。

（八）法律法规体系不够健全

就目前我国对该方面的立法，还存在不小的缺陷，主要有：

1、立法体系上的缺陷。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑。

2、技术上的困难。征收生态补偿税需要准确确定税率，补贴需要确定补贴率，而税率和补贴率的确定都面临技术难题，政府为获取这些信息会支付较高的成本。生态补偿数额的确定应以生态破坏造成的损失量和生态建设或恢复的效益量为标准，而生态影响的定量评估技术尚未充分开发、建立和普及。

我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但并未对自然资源物权人的权利受到合理限制的情况下，国家给予受损利益的补偿加以规定，即使有体现，约束力也不强，而法律条款之间本身存在着矛盾，更加影响了生态补偿制度的实施。

三、自然资源物权受到合理限制下生态补偿机制的具体对

针对上述问题，我们认为，当自然资源物权受到合理限制时，生态补偿机制的运作应做好以下几个工作。

（一）明晰界定自然资源产权

环境产权界定应该是对环境归属、环境质量及环境侵权程度，从质和量、近期和长期、局部和整体上的权威性、可操作性的行为规定和使用约束。我国现行《宪法》第9条规定“矿床、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这意味着在我国生态环境是整个社会的财富，它在本质上不属于单一的个人或某个团体，是公共财产。但在实践中，往往因这种复杂的关系使生态环境的权利和义务主体缺失。生态环境所有权的虚化现象在我国是一个普遍存在的客观事实。所有权的虚化直接导致产权的模糊。建议在国家和集体对自然资源的所有权不变的前提下，尽可能地分散自然资源的经营权和管理权，将因生态治理过程中发生的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者，并且强化社会经济主体的环境产权意识，把环境资源视为环境资源资产，逐步将其划入资产领域进行有效调整，给予自然资源物权的享有者相应的产权的确定与保护。只有这样，才能赋予权利人以制度上的保障。在此基础上，通过市场机制建立环境产权的作用和流转机制。

（二）明确补偿主体

生态补偿机制的主体是参与生态活动的各关系人(自然人和法人)，它包括两类：公共主体和市场主体。[]生态补偿机制的公共主体就是政府及各类相应的机构和组织。由于生态经济的公共性，而且本文讨论的是自然资源物权受到合理限制时的补偿主体，这就决定了政府作为公共主体参与生态活动补偿的必然性和重要性。由此，应当充分发挥政府在该生态补偿机制中的主导作用，即主张补偿主体行政化。具体表现为对生态治理中的受损权利人的补偿需要政府实施。从而权利人的权利将得到政府稳定而有力的保障，充分体现了补偿机制的有效性。

（三）补偿制度法制化

生态补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。实践证明“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段。

1、确立生态补偿的宪法地位。宪法是我国的根本大法，而生态补偿是推进可持续发展的重要举措，所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格的界定。

2、制定与完善我国的环境保护法。修改现有的环境保护基本法，在环境保护基本法中把可持续发展战略确立为环境立法的指导思想，并以此为指导，把自然资源有偿使用的原则和生态补偿制度确立为我国环境保护的基本原则和基本制度，在此基础上，修改环境保护单行法，对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。对其它资源保护和污染防治法增加生态补偿制度，尤其是生态补偿要融入《环境影响评价法》中。通过这些立法措施，对自然资源物权受到合理限制的权利人的权利加以具体规定，并且给予权利受限后的有效补偿。

（四）确定补偿标准

补偿标准的确立是生态补偿机制中的一大难点。很多人将其归结为生态环境的功能价值的难以计量。需要指出的是，我国的生态资源所有权属于国家，国家实施生态环境保护的政策和措施，是对生态资源的开发利用权的限制性征收的行政法律行为，生态补偿是基于这一行政行为对法人或个人生态资源财产的收益权限制的行政补偿制度。补偿标准应该在国家的经济发展水平和其对生态效益的需求间寻求平衡点。

对于建设项目生态补偿金的确定，可以考虑与环境影响评价相结合，充分利用环评的各项数据资料，使环境影响的定性评估与定量评估同时进行，在环评阶段确定生态补偿金的数额，同时也可提高环评的准确性、科学性，还可以节省环境管理机关的工作量，提高工作效率。

赔偿与补偿只是一种相对的公平，在现有的条件下无法做到完全的公平。尽管如此，生态补偿机制也要在力求在公平公开的层面上运行，必须有科学核算生态补偿的标准体系。对补偿标准的确定，很大程度上依靠对资源环境的价值进行评估。

（五）确定多样化的补偿方式

生态补偿机制应建立国家、地方、区域、行业多层次的补偿系统，实行政府主导、市场运作、公众参与的多样化生态补偿方式。

1、政策补偿与技术补偿相结合。政策补偿，即上一级政府对下一级政府的权利和机会补偿。受补偿者在授权的权限内，利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定一系列创新性的政策，促进发展并筹集资金。技术补偿，是指中央和当地政府以技术扶持的方式对生态环境的综合防治给予支持。具体内容有：补偿主体开展技术服务，提供无偿技术咨询和指导，培训因自然资源受到合理限制的权利人的生产技能和管理水平，使他们能够利用有限的资源创造最大的财富。

2、连续补偿与一次性补偿相结合。以目前的生态补偿政策来看，例如国家实行的退耕还林与退牧还草工程，生态环境的恢复不可能在短期内实现，有一个循序渐进的过程。而对于农牧民来说，退还之后失去了部分或全部赖以生存的生产资料，为了保障农牧民的利益，使其能维持基本的生计，在项目实施的初期阶段，至少在5～8年内，国家和地方政府要连续对项目实施主体进行补偿，以推动其生产经营方式的逐步转型。而对于一些生态环境特别恶劣，退还后失去了生存条件的农牧户，应实行“生态移民”安置，其具体办法可以是一次性发给移民搬家费，再给予工作就业机会或分给承包地。

3、政府补偿和民间补偿相结合。政府补偿是由政府提供财政资金或实物进行的补偿。这是由政府生态环境恢复与建设的职责所决定的。政府补偿的实质是建立公共支付体系，其受付方为土地使用者、自然资源的经营者等，这种方式的好处是资金来源广泛而稳定，包括税收、发行债券和对生态环境受益方收费，但事实上，由于政府的财力有限，有必要把政府补偿与民间补偿结合起来。民间补偿通常是指在私人之间即受益人与利益受限人之间相互商议的基础上订立的补偿方法。

（六）规范生态补偿管理

1、生态补偿必须坚持“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”的基本原则，即环境保护者有权利得到投资回报；环境开发者要为其开发、利用资源环境的行为支付代价；环境损害者要对其造成的生态破坏和环境污染损失做出赔偿；环境受益者有责任和义务向提供优良生态环境的地区和人们进行适当的补偿。这里应当特别强调，对于生态治理过程中，其权利受到合理且必要限制的权利人的补偿。

2、建立统一管理机构。建立起清理、核查、勘测、统计受限权利人的自然资源的实物形态和价值形态的存量，并跟踪、统计自然资源产权变动情况，加速建立对该类自然资源价值的核算体系，完成生态环境资源实物及价值形态的核算，逐步建立健全自然资源账户管理制度。同时，建立国家环境督察制度，加强对跨地区、流域经济区以及产业间环境问题的管理，协调“发达地区”和“欠发达地区”、“上游区域”和“下游区域”之间的补偿。

3、实行统一监督办法。建立财政生态补偿资金使用绩效考核评估制度，对各项财政专项补助资金的使用绩效进行严格的检查考核，使财政生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。同时，要建立健全实施生态补偿的审计制度和信息公开制度，接受社会监督。

（七）补偿资金的融资方式多样化

生态补偿资金可以从以下途径进行筹集：

1、生态补偿费与生态补偿税。生态利益补偿资金，首先来源于生态环境税收；其次是依生态环境法所得的罚款、没收所得；其三是国际组织、社会各界为生态环保的捐助资金；其四是设定生态环保彩票，建立环保基金，由统一的基金组织管理，以及其他形式的各种生态环保基金。

2、各级财政生态专项补偿。目前进行得较多的是国家财政专项补偿，国家作为生态效益补偿的主要提供者，即作为生态补偿基金的主要来源，由各级政府在财政预算中安排一定的资金用于补偿生态环境利益外溢问题。但这种单一的补偿渠道离实际需要相差甚远。今后要逐步建立起起国家财政补偿与区域内财政补偿及部门补偿相结合的补偿机制。建立不同层级的利益补偿系统、中央补偿系统和地方补偿系统,与之相对应的是中央补偿资金和地方补偿资金，中央资金主要针对全局性的补偿问题,而各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿，设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的互动机制。同时，建议设立专家组，对各省的生态环境状况评估，提出资金分配方案。同时，地方设立专家组，对项目实施进度、效果进行评估。专家组还要对项目结果进行检验验收，确定资金的发放。

3、建立生态建设补偿基金。可以由国家涉农部门和环保部门牵头建立“生态环境建设补偿基金”，首先由国家财政拨款作为垫底资金，在此基础上，号召有关企业、组织和个人捐赠，这既可为社会环保人士提供表达心愿的途径，又开辟了环保建设资金来源渠道。

4、优惠信贷[]。优惠信贷是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金，解决资金缺乏问题，鼓励当地人从事有利生态环境的行为和活动，同时贷款还可以刺激借贷人有效地使用贷款，提高行为的生态效率。

5、积极发展生态旅游业。将部分生态环境价值市场化，采取生态环境产权交易补偿，例如在旅游收入中收取一定比例的补偿基金。

(八)建立一种可持续发展的政绩考核制度

1、重新审视现有的GDP指标核算体系，建立绿色GDP指标体系或建立可持续发展指标体系。

2、在规划时既要考虑经济增长，又要考虑生态环境的保护与治理。为此需建立相应科学的考核指标，明确经济主体的权利和责任，有效约束不顾环境后果，不顾他人利益的掠夺性、破坏性的开发。

3、建立和完善生态补偿制度是十分必要的，包括开发利用资源与环境恢复之间的环境补偿，资源输出与资源受惠地区之间的环境补偿等。

(九)建立生态保护价值增值的评估机制和评估机构

一方面，要加强研究和开发适用于生态资源价值的数量化技术，建立评估机制和评估机构，培训评估人员，使评估尽快掌握生态资源数量化技术，为生态补偿顺利展开奠定坚实的技术基础，提供数量化技术保障。另一方面，建立生态资源存量的年度调查与统计制度，掌握区域生态资源存量的历史变迁和现状变化，根据人们普遍认可的生态环境状况条件和生态资源存量的合理值，为生态补偿制度的实施提供依据。

(十)开展生态保护补偿的试点工程

从目前的情况看，对于生态保护补偿机制、生态补偿的原则为大多数人尤其是被补偿地区所赞同。但具体的补偿形式、补偿方法和补偿力度，有些人还有不同的看法，具体操作有难度。可以先逐步在若干地区、若干领域先进行试点。

第7篇：退耕还林土地征收补偿标准范文

关键词：生态补偿；内涵；理论基础；理论研究；实践

中图分类号：F133.3　文献标识码；A　文章编号：1003-4161(2010)05-0105-06

引言

资源枯竭与环境恶化使自然资源的供给与生态环境的服务功能和人类的持续发展要求之间的矛盾日益凸显，越来越多的人开始正视和关注这个问题。作为能够有效解决上述矛盾的方法之一，生态补偿也随之受到社会各界的广泛重视，并成为生态环境与自然资源问题中的重大研究课题。早在19世纪70年代，北美、西欧等发达国家就已开始了对生态补偿的研究，拥有极为丰富的实践经验。相比之下，我国生态补偿的理论研究与实践起步较晚，尚处于初步探索阶段，缺乏成熟的理论成果和实践经验。有鉴于此，从生态补偿的内涵出发，综述国内外生态补偿理论与实践的研究成果，对我国进一步开展这一领域的理论研究、政策制定和实践探索具有重要意义。

一、生态补偿的内涵与理论基础

(一)生态补偿的内涵

生态补偿自其产生伊始便成为西方学界的研究热点之一，传入我国后，更是如此。时至今日，尽管生态补偿的研究发展历程已然不短，但就其内涵，国内外学界仍没有达成统一认识。对此，我们可以从时间和空间两个不同层面人手，对生态补偿内涵的各种不同理解做一简要回顾和归纳。

从时间上看，不同时期，人们对生态补偿内涵的理解是不同的，具有与时俱进的特点。生态补偿最早源于生态学理论，专指自然生态补偿…。自然生态补偿被定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。20世纪70到80年代，人类作为地球的主要活动者，更多的参与到了生态系统的管理当中，生态补偿也因此进入生态管理领域，被认为是人们保护生态环境和生态功能，确保一定区域内生态稳定的一种有效措施。20世纪90年代以来，生态补偿被引入社会经济领域，更多地被理解为一种环境资源保护的经济刺激手段。人们通过它，可以内化生态环境资源的外部性，解决生态环境资源的保护与恢复问题。

从空间上看，同一时期，人们对生态补偿内涵的理解亦存在差异，具有浓重的学科特色。不同学科对生态补偿内涵的理解之所以不同，是因为不同学科研究生态补偿的出发点不同，侧重点不同，所涉及的领域亦不相同。简单举例，在生态学中，生态补偿的内涵讲的是生态系统的自我还原功能；而在经济学中，生态补偿的内涵指的却是一种对生态环境受益者收费，受损者补偿的经济措施。

综上所述，虽然人们关于生态补偿的内涵并未统一认识，但随着多学科综合交叉的研究趋势的兴起，生态补偿内涵的诸多不同理解必将趋于融合，全面发展。有鉴于此，笔者认为，现阶段，生态补偿的内涵应当是指政府制定的能够引导不同利益主体共同进行生态保护投资(或者减少生态破坏)的综合经济政策措施。具体来讲，这种措施能够使人们在利益博弈时做出的最优决策与保护环境、节约资源的需求相一致，对破坏生态环境的行为进行收费，对破坏生态环境的额度加以限制，对保护生态环境的行为给予补偿，积极鼓励人们进行生态环境保护投资，间接增大破坏生态环境的机会成本，让所有环境保护者切实得到其保护行为带来的经济利益。

(二)生态补偿的理论基础

生态补偿是针对人们“利他”和“利己”行为博弈的一次典型应用，它的理论基础主要包括外部性理论、公共物品理论、博弈论、生态资本理论以及可持续发展理论五个方面。在此，我们有必要对上述五方面经济理论做一综述。

1.外部性理论。在生态环境问题的研究过程中，我们必然要涉及外部性问题。通过对外部性问题的探讨，我们找到了一个解决生态环境问题的有效方法――生态补偿。因此，很多时候，我们会从外部性的角度对生态补偿加以定义，以显示外部性对生态补偿的重要。那么，究竟什么是外部性呢?简单来讲，外部性就是指由某种经济活动产生的、存在于市场机制之外的影响。经济活动除了在市场机制内部影响当事双方(卖方和买方)外，还可能会在市场机制外部影响一些旁观者。这些旁观者不会因此得到应有的补偿或付出相应的代价。当一种生产或消费活动对其他生产或消费活动产生不反映在市场价格中的问接效应时，外部性就凸显了出来。因此，在存在外部性时，社会对市场结果的关注扩大到超出市场中买者与卖者的利益之外，还要包括受到影响的旁观者的利益，但在现实中，由于消费者与生产者在决定需求或供给时，很少考虑到他们行为的外部效应，所以在存在外部性时生态资源配置与利用很难达到最优状态。就如同庇古所说，“社会边际成本收益与私人边际成本收益背离时，不能靠在合约中规定补偿办法予以解决。这就必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率(边际补贴)等于外部边际成本(边际外部收益)，使外部性‘内部化’。通过征税和补贴，实现私人最优与社会最优的一致。”目前，庇古的这种外部性“内部化”思想已为绝大多数研究生态补偿问题的学者所采用，并由此引出产权清晰理论，提出对生态环境资源界定产权，内化生态环境问题中的外部性。

2.公共产品理论。公共物品理论解释了环境为什么会被破坏，资源为什么会被过度使用以及政府为什么需要出面来保护生态环境。我们知道，经济学中，社会产品有公共产品和私人产品之分。公共产品是这样一种产品，它能够便宜地向一部分消费者提供，但是一旦该商品向一部分消费者提供，就很难阻止其他人也消费…J。与私人产品相比，公共产品具有两个基本特征：非竞争性和非排他性。非竞争性产品使每个人都能够得到，而不影响任何个人消费它们的可能性。非排他性产品使所有人都无法被排除在消费之外，其结果是很难或者不可能对使用非排他性产品的人们进行收费――这些非排他性产品能够在不直接付钱的情况下被享用。一般来讲，生态环境及资源可以看做是一种生态产品，具有公共产品的两个基本特征，它的非竞争性让人们只看到眼前利益，过度使用，最终使全体社会成员的利益受损；它的非排他性导致整个生态环境资源保护过程中的生态效益与经济效益脱节，在缺乏有效激励的情况下，很少会有人愿意向生态环境资源保护进行投资，而这种投资却恰恰是整个社会所急需的。因此，要解决好生态环境资源的保护和恢复问题，就必须立足于公共物品理论，建立有效激励措施，使生态产品的受益者付出相应的费用，供给者获得合理的经济回报。

3.博弈论。博弈论指任何类型的游戏和竞赛里的决策主体(个人、企业、集团、政党、国家等)在相互对抗中，对抗双方(或多

方)相互依存的一系列策略和行动的过程集合。它的特征表现在有规则；需两人以上参与；每个人的博弈结果都取决于所有参加者的行为；在对博弈对手可能采取的行为进行理智的判断后作出自己最好的选择。博弈论之所以受到诸多经济学家的推崇，在于它能够揭示个人理性与集体理性的矛盾所在，并为促成个人理性与集体理性的统一、实现集体最优提供途径。进行博弈分析的最终目的是运用博弈规划来确定均衡，即所有参与人的最优策略组合。不管博弈各方是合作、竞争、威胁还是暂时让步，博弈论模型的求解目标都是使最终利益最大化，但这种最大化又必须建立在各方都采取各自“最好策略”的基础上，从而使各方最终达到一个力量均衡，谁也无法通过偏离均衡点而获得更多的利益。也就是说人们都站在自己的角度在充分考虑到他人的可能决策的情况下，做出自己最优的选择，如果竞争各方都按照上述情形做出决策，那么就会使整个的竞争局面获得最大利益，资源得到有效配置，谁也无法改变。当然，这必须建立在竞争各方不相互串通的假设前提之上。生态补偿之所以需要应用博弈论进行分析，正是看到了它对各相关决策主体行为研究的现实指导意义。人们可以通过博弈分析对生态补偿中各利益相关者的行为进行研究，并利用博弈论中的“囚徒困境”、“智猪博弈”、“斗鸡博弈。”等经典问题的思维方式研究生态系统中的博弈现象。根据相关受益者和受损者的行为决策找出其中个体理性在没有集体价值观约束下产生的个体行为缺乏约束机制，个体缺乏主动合作意愿，个人理性与集体理相互矛盾的原因，并利用博弈论中的有关理论加以解决和正确引导，使生态补偿中利益各方再次回到均衡状态。

4.生态资本理论。生态资本理论的核心在于将生态环境资源纳入资本范畴，并从资本角度对生态环境资源展开讨论。随着经济发展方式的转变，生态环境资源具有的生态效益价值已为越来越多的人所关注，人们开始将这种价值视为一种基本的生产要素，投入到产业资本循环当中。生态补偿也据此通过计算生态环境资源的生态效益价值得到生态补偿的具体数额。生态资本理论大体囊括以下五方面内容：

(1)生态资本的具体范围。生态资本主要包括：能直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源，即自然资源总量(可更新的和不可更新的)和环境消纳、转化废物的能力(环境的自净能力)；自然资源(及环境)的质量变化和再生量变化，即生态潜力；生态环境质量，这里是指生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源“。

(2)生态资本的稀缺性。自然赋予人们的资源相对人们日益扩大的需求是有限的，当人类需求的无限性与自然资源有限性产生矛盾时，环境资源的“稀缺性”随之体现。同时，人口的不断增长和延续，以及环境资源在空间上分布的不均衡，使得环境资源的稀缺性更加明显。生态资本往往会和供求联系在一起，这时它是具有价格的，而它的价格大小正是取决于其本身的稀缺性和开发利用的成本。

(3)生态资本的劳动价值论。随着人类活动范围的日益扩大，地球上的生态系统已不再是“天然的自然”而是“人工的自然”了，生态环境资源成为人们创造财富的要素之一_9]。因此，由于人的劳动的参与，生态资本在某种程度上也凝结了人类无差别的劳动(人类为生态资源的保护和发展所费的劳动)，具有价值和使用价值，也即生态资本的生态效益价值亦要决定于它对人类的有用性。

(4)生态资本的双重属性。生态资本由于其具有生态效益价值，能够通过参与生产活动带来经济效益而具有资本的一般属性；同时生态资本又由于其自身内涵，具有生态属性，即人们在开发利用生态环境资源时必须遵循生态规律才能获得最大收益。

(5)生态资本的总经济价值论。总经济价值由两部分组成：使用价值和非使用价值，其中非使用价值又包括选择价值和存在价值。生态资本的使用价值直接参与生产，而非使用价值使人们在开发利用自然环境时具有更多选择并切实感受到整个生态系统平衡发展的好处。

随着人类不断提高对生存环境质量的要求，生态系统的整体性就显得越发重要，而生态资本的价值也在经济发展过程当中凸现出来。当生态资本理论应用于生态补偿领域之后，人们彻底意识到只向自然索取，而不向自然投资的做法绝不可取。

(6)可持续发展理论。可持续发展理论是人类社会发展到一定程度的产物，当生态危机和自然灾害频频爆发，自然资源变得稀缺时，人们开始对以往的传统发展观进行反思。在生存环境日益恶劣的威胁下，人们不得不重新审视社会发展与自然环境的关系，探索长久稳定、适宜生存的新的发展模式。作为这次反思的结果，可持续发展理论不仅为人类日后的发展指明了方向，也为人们进行的生态补偿描绘出了最终目标。可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，突出表现两个方面，一是时间上的可持续性，二是空间上的协调性，通过横向和纵向的持续协调达到打破束缚，改变现状的目的。可持续发展是一项经济和社会发展的长期战略，主要包括生态环境资源的可持续发展、经济的可持续发展和社会的可持续发展三个方面，特别强调经济发展与环境保护是统一的，环境问题与社会经济问题必须一起考虑，并且在经济社会发展中求得解决，实现社会、经济、环境的同步发展；世界上富足的人应当把他们的生活方式控制在生态许可的范围内，并且应当使人口数量和人口增长同生态系统生产潜力的变化协调一致；必须摆脱过去的发展模式，从整体生态系统考虑环境问题，制定协调改善经济发展和环境保护的长期政策，重视自然资源的合理利用和持续利用，以生态改善来保障可持续发展目标的完成。

二、国内外生态补偿理论研究

(一)国外生态补偿的理论研究

国外生态补偿的理论研究成果并不多见，除了部分零散的研究结论外，有迹可循的仅仅只剩下一些西方经济学的基本理论。因此，我们就从这些基本经济理论人手，对国外生态补偿的理论研究进行综述。回顾历史，国外生态补偿的理论研究可以追溯到人们关于如何解决外部性的探讨，其中最具代表性的是英国经济学家庇古和罗纳德・科斯。

庇古提出了经典的“庇古税”理论，认为外部性问题可以通过政府以税收等方式要求外部性产生者补偿社会总成本与私人成本之间的差额加以解决，实现成本的内部化，避免社会福利的再次损失。按照庇古的观点，导致市场配置资源失效的原因是经济当事人的私人成本与社会成本不相一致，从而私人的最优导致社会的非最优。因此，纠正外部性的方案是政府通过征税或者补贴来矫正经济当事人的私人成本。只要政府采取措施使得私人成本和私人利益与相应的社会成本和社会利益相等，则资源配置就可以达到帕累托最优状态。庇古税是解决环境问题的古典教科书的方式，属于直接环境税。它按照污染物的排放量或经济活动的危害来确定纳税义务，所以是一种从量税。庇古税的单位税额，应该根据一项经济活动的边际社会成本等于

边际效益的均衡点来确定，这时对污染排放的税率就处于最佳水平。生态补偿也正是基于这种思想，不断得到发展和完善。

罗纳德・科斯则提出了不同看法，即著名的“科斯定律”。科斯定律告诉我们当产权明晰，而且交易费用为零(或者较小)时，人们可以通过引入市场交易机制来实现外部效应的内部化，进而使外部性问题得到解决。如果产权的界定是适当的，那么，人们就会被迫偿付他们给别人带来的任何外部负效应，而且，市场交易将产生有效率的结果。根据科斯的说法，在生态补偿中，只要生态环境与自然资源的产权界定明确，生态补偿的实现就可以通过市场机制来完成，最后的具体补偿标准和数目则取决于当事双方的讨价还价能力以及相关的污染破坏程度。

“庇古税”理论和科斯定律虽然出发的角度不同，但都给出了令人信服的解决外部性问题的途径，成为人们通过政府或市场实现生态补偿的重要理论依据。时间推移，外部性理论的发展及其在环境与资源保护领域的应用推动着外部性损害补偿思想与生态补偿思想的形成和发展。在此期间’，美国经济学家塞尼卡和陶希格提出的从环境与发展关系方面考虑补偿问题的补偿发展理论和可持续发展理论成为继“庇古税”理论和科斯定律之后，最能代表国外生态补偿理论研究发展进程的重要理论成果。前者被视为“庇古税”理论和科斯定律的继承与发扬，而后者则是整个人类社会关于发展的普遍共识。进入20世纪90年代，国外对生态补偿的理论研究重心由宏观讨论转向微观研究，有关补偿主体的行为与选择、补偿的经济原因、补偿的市场化途径以及补偿的具体机制等方面内容成为这一时期的研究重点。今天，随着计量经济学在世界范围内的广泛应用，具体补偿问题的实证分析成为国外生态补偿理论研究的又一趋势。在此趋势下，不少学者开始对具体区域的生态补偿问题展开讨论，并在指导实践和为政府提供政策建议的研究目的下，研究出不少切实可行的区域补偿理论成果，使国外生态补偿的实践水平亦提高不少。

(二)国内生态补偿的理论研究

国内生态补偿的理论研究虽然起步晚于西方发达国家，但经过几十年发展，还是涌现出一批具有较高学术价值的理论成果，为我国生态补偿理论研究的进一步发展打下了坚实基础。具体而言，这些成果主要涉及生态补偿的内涵、机制、标准及实施途径四方面内容，在此，不妨对它们做一简要评述。

在生态补偿的内涵方面：章铮(1995)提出生态环境补偿费是为控制生态破坏而征收的费用，目的是使外部成本内部化。这一概念以外部性理论为基础，是我国早期生态补偿理论研究的成果之一。毛显强等人(2002)提出生态补偿是指通过刺激损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)。他们将生态补偿模式归纳为6类，分别是生态补偿费与生态补偿税、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、交易体系和国内外基金，倡导通过收费调整环境损害主体和环境增益主体之间的利益关系。与章铮相比，毛显强等人对生态补偿的认识显然更加深入，虽然二者都是立足于外部性理论，但是毛显强等人还特别明确了补偿主体和补偿对象，细化了生态补偿的模式，是为我国生态补偿的理论研究做出重大贡献。粟晏、赖庆奎(2005)等提出生态补偿是社会矛盾、利益差别、认识分歧的整合器，它可以改变成本收益的动态关系，实现社会公平、公正。他们二人从生态补偿相关各方的利益关系出发，对生态补偿进行定义，和前面的学者相比，他们对生态补偿内涵的研究角度更加偏向人，在实际操作中也更具指导意义。毛峰，曾香(2006)提出生态补偿是对丧失自我反馈与恢复能力的生态系统进行物质、能量的反哺和调节机能的修复。毛峰，曾香认为生态系统是具有自我还原能力的，当它遭受破坏时，生态系统会首先进行自我恢复，只有当这种还原能力丧失(或者无法同破坏速度相比)时，人为保护才会成为必要。因此，生态补偿需要兼顾两方面内容，一是以补偿保环境，二是以补偿促恢复。也就是说，生态补偿不仅要减少当前人们对生态系统的破坏，还要修复过去生态系统丧失的自我还原能力。梁丽娟等人(2006)从博弈论的角度提出生态补偿是为了走出生态“囚徒困境”的制度安排，通过建立生态补偿的选择性刺激机制，实现区域内的集体理性。他们认为生态补偿应当考虑受益者和受损者的行为选择，通过博弈分析，建立机制，引导双方做出保护生态环境的理性选择。

在建立和完善生态补偿机制方面：(2006)提出的建立包括西部生态补偿机制、重点生态功能区补偿机制、流域生态补偿机制和要素补偿机制构成的多层次补偿系统。王金南等人认为应当通过建立生态补偿机制来实现有效地补偿，不仅如此，还应当根据地域的不同情况建立相应的补偿机制。要因地制宜，突出重点，有所区别，有所不为，多层次，宽领域的进行补偿实践。

在生态补偿的标准方面：洪尚群(2001)提出生态补偿标准的三个难点在于效益量计算、补偿期限确定和社会心理把握”。具体补偿多少应重点考虑三方面内容，首先是生态环境的好转给受益者带来多少收益，给受损者带来的多少损失；其次是补偿时间多久为宜，最后是补偿涉及的各相关利益方的心理如何把握。吴晓青(2002)应用生态经济学、环境经济学理论，用受益总量和经济损失二者差值得出受益者应提供的补偿数量，在操作上量化了生态补偿的补偿标准，为后来各地进行的生态补偿计‘算提供了依据。郑海霞(2006)提出的生态补偿标准是成本估算，生态服务价值增加量、支付意愿、支付能力4个方面的综合，进一步细化了影响生态补偿标准的因素。

在生态补偿的途径方面：李克国等人(2006)提出建立和完善生态税、资源税，推行绿色税收政策的建议，将中央政府和地方政府作为补偿主体，用税收的方式对受益者进行收费，用转移支付的方式对受损者加以补偿，解决我国生态补偿过程中的资金不足与资金分配问题。

通过上述回顾，不难发现，我国生态补偿的理论研究目前存在着如下问题：(1)过多偏向原理性探讨，对真正能够解决问题的具体地区、流域补偿实践问题研究较少，缺乏具体的经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系；(2)缺乏对生态补偿机制如何构建的深入探讨，仅在生态补偿机制的理论基础和部分概念上做了研究；(3)观念上倾向于通过政府实现补偿，对市场机制在生态补偿中的具体作用和实现途径研究较少；(4)对国外生态补偿的理论方法借鉴不够，更多地依赖于国内经验；(5)研究成果以政策建议为主，缺乏成系统的理论体系；(6)对生态补偿评价体系的研究严重不足，已有成果只是总体慨述了评价方法、评价分类和评价内容，缺少在评价体系中进行定量分析和运用模型，至今仍未形成一套普适的评价指标体系，也没有分类对不同类型的生态补偿评价体系展开研究；(7)整个理论研究多以宏观定性为主，相对于国外生态补偿，缺少案例支撑的实证分析。

三、国内外生态补偿的实践

(一)国外生态补偿的实践

国外生态补偿的实践开始较早，根据补偿主体的不同大致可以分为以下三种：

1.政府作为唯一的补偿主体，运用财政收入直接进行补偿。以美国设立废矿恢复治理基金用于生态环境恢复治理；和德国专门成立矿山复垦公司，所需资金按联邦政府占75％、州政府占25％的比例分担为代表。

2.政府主导，补偿主体并不唯一，补偿模式相对多样。具体包括：(1)政府实施直接补偿模式，以美国实施“土地休耕计划”等农业耕地保护计划，对按照计划退耕的农场主给予农产品价格补贴；欧洲制定法律，减少农业中氮的使用，如果遵守氮管理汁划，将得到一定的补偿；芬兰国家采用购买的方式对生物多样性价值给予经济补偿为代表。(2)生态补偿基金制度模式，以德国新开发矿区业主预留企业年利润3％的复垦专项资金，对因开矿占用的森林、草地实行等面积异地恢复；墨西哥建立一定资金规模的补偿基金，按照每年、每公顷一定金额的标准补偿森林提供的生态服务；哥斯达黎加建立全国性的环境服务付费制度，通过植树提供森林生态服务的土地拥有者可以得到按一定标准的补偿；厄瓜多尔首都基多成立流域水土保持基金，用于保护上游水土以及生态保护区为代表。(3)征收生态补偿税模式，以瑞典、比利时、芬兰通过与环境有关的税收(绿色税)，限制污染物排放，对生态环境进行补偿为代表。(4)区域转移支付制度模式，以德国建立州际间横向转移支付制度，通过改变地区间生态利益格局实现公共服务水平均衡为代表。(5)流域(区域)合作模式，以易北河上游捷克与下游德国达成共同整治易北河协议，并成立双边合作组织治理易北河污染为代表。

3.市场化运作为主体，多种实践模式相结合。主要有：(1)绿色偿付模式，以美国下游生态受益区对上游控制土壤侵蚀、预防洪水及保护水资源的社会团体或个人给予经济补偿；法国瓶装水公司对水源区周围采取环保耕作方式的农民给与补偿为代表。(2)配额交易模式，以美国通过法律、法规、规划或者许可证为环境容量和自然资源用户规定了使用的限量标准和义务配额，超额或者无法完成配额，就要通过市场购买相应的信用额度为代表。(3)生态标签体系模式，以欧盟对产品的设计、生产和销售进行绿色认证，保证产品寿命周期各个环节能够节约资源、减少污染物排放；美国在保护生态和自然的前提下生产的农副产品贴上认定标签，通过消费者的选择为这些产品支付较高的价格，间接偿付保护自然的代价为代表。(4)排放许可证交易模式，以澳大利亚通过排放许可证交易，使生态服务商品化，并在市场交易中使生态服务提供者获得收益为代表。⑤国际碳汇交易模式，以哥斯达黎加统计国内林业碳汇总量，并将额外的碳汇作为国家碳汇储备，适时出售给外国企业，所得收入大部分补偿给林主为代表。

(二)国内生态补偿的实践

国内生态补偿的实践始于20世纪70年代，至今约有40年历史。在我国，生态补偿主要通过政府实现，多以各级政府出台的政策和主导的大型生态工程为主。

1.20世纪70年代到80年代末，各级政府自发对生态补偿展开实践。以20世纪70年代，成都市政府为解决四川青城山森林乱砍滥伐现象的问题将青城山门票收入的30％用于护林，并作为一项制度确立下来的决定和1978年我国最大的生态工程――三北防护林工程启动为代表。

2.20世纪80年代末到90年代末，各级政府有意识地开始尝试进行生态补偿实践。以我国各地方政府相继出台生态环境补偿费的规定并付诸实施为代表，如中办[1992]7号文件明确提出：“各级政府应更好地运用经济手段来达到保护环境的目的。按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展征收环境税的研究。研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济活动核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价”；1990年国务院的《关于进一步加强环境保护工作的规定》，提出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增殖并重”的环境保护方针。

3.20世纪90年代末到2004年，各级政府全面开展生态补偿实践工作。以退耕还林、天然林保护、退耕还草、京津风沙源治理等重大生态建设工程的全面启动为代表。

4.2004年至今，各级政府加大对生态补偿实践的投入力度，我国生态补偿的实践进入高速发展时期。以中央政府提出建立、完善生态补偿机制，各级政府随后为加快流域、西部地区、湿地、海洋与旅游景观等区域生态补偿实践进程给予的优惠政策措施为代表。如2005年8月26日浙江省政府下发的《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》中，对什么样的区域需要给予生态补偿，实行补偿的区域需要设置什么样的生态保护标准，用什么样的方式和措施补偿，补偿通过什么样的渠道，如何加强生态补偿机制实施工作的领导和考核等方面均作了深入研究；2005年《青海省三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》审议通过，整个规划总投资达到亿元，被称为“西部大开发在生态建设方面标志性工程”，工程内容包括生态保护与建设项目、农牧民生产生活基础设施建设项目和生态保护支撑项目三个大类。2006年国家“十一32"规划提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”；同年4月28日，浙江省政府办公厅印发了《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》，按照“谁保护，谁受益”、“责权利统一”、“突出重点，规范管理”和“试点先行，逐步推进”的原则，对钱塘江源头地区生态环境保护加大了财政转移支付；2007年的《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(环发[2007]130号)提出我国将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等4个领域开展生态补偿试点。

综上所述，不难看出，我国生态补偿的实践存在着如下问题：一是补偿模式单一，只以中央政府或地方政府为主体，无法做到有效的补偿；二是补偿范围狭窄，我国目前已实施的生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、矿区植被恢复等内容，而且只在部分区域进行；三是补偿资金来源单一，补偿数量不足，仅仅只靠政府的转移支付根本无法满足国内生态补偿的资金需要，反而使得补偿资金的融资手段单一，基本不吸纳社会闲散资金，加之管理缺失，资金不能集中用于重要生态功能区的保护与建设，而是被分散使用，对于一些影响较大的项目，则重复立项、分头跟进，造成资金的低效使用和浪费[22j；四是在生态补偿机制的建立过程中，利益相关者的参与度不够，机制本身没有调动起各利益相关者的积极性，缺乏明确的环境产权界定，使补偿机制最终流于形式，难以真正发挥作用；五是补偿缺乏统一的管理单位，造成管理混乱，不同地区分别由不同地方政府负责监管且没有固定、独立的行政机构，使得补偿的管理环节频频出现断层和扭曲；六是补偿的相关政策和法规还不够健全，目前我国还没有一部统一的有关生态环境补偿的法律法规，有关生态环境补偿的规定只是散见于有关自然资源及环境保护的法律、规章和规范性文件之中，不仅如此，原来的一些资源、环境方面的法规与条例已然不能适应当前形势的发展要求；七是补偿多以“项目工程”为单位，缺乏持续性和稳定性，项目工程基本都具有明确的时限，在其时限内生态补偿得以进行，环境资源得以保护，但当其结束后，绝大多数生态环境与资源又会因缺乏补偿而再次遭到破坏，生态补偿问题得不到根治；八是补偿机制缺少跨地区的补偿构想，地区间横向补偿得不到有力的财政体制保障，忽略了生态服务的提供者与受益者在地理范围上的不对应。

四、结语

通过以上三部分综述，我们看到，与国外生态补偿相比，我国生态补偿还存在着许多不足。面对这些不足，我国生态补偿领域应当在理论研究和实践方面均有所改进，为我国在这一领域的下一步发展创造条件。

第8篇：退耕还林土地征收补偿标准范文

关键词:西部 生态补偿 法律制度

前言

生态补偿起源于德国1976年开始实施的Engriffsregelung政策和美国1986年开始实施的湿地保护No-net-loss政策。我国是世界上开展生态补偿工作较早的国家之一，1992年底，原林业部提出必须尽快建立我国森林生态补偿机制，1998年修改后的《森林法》第8条明确规定国家建立森林生态效益补偿基金，2000年，国家《森林法实施条例》规定防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。除此之外，《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。从2001年起，国家财政拿出10亿元在11个省区开展生态补偿试点，还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府规章，同时，各地方也积极开展了生态补偿的试点工作。

但是，除国家财政少量的转移支付外，我国迄今没有建立起有效的生态补偿法律制度。而且，西部的生态补偿处于无法可依的困境，特别是相关的环境经济、法律手段严重短缺，无法解决西部生态环境保护问题。因此，应尽快完善立法，建立起有效的西部生态补偿法律制度，确保西部生态补偿工作得以长期、稳定地实施。

一、西部生态补偿法律机制存在的问题

当前中国和中国西部的生态补偿机制无论是理论还是实践都处于探索阶段，关于生态补偿的经济、技术手段、管理模式等都很不成熟，亟待完善。仅就生态补偿的相关法律而言，存在很多问题。笔者以为，最为严重的当属以下几个方面:

1.缺乏综合性制度安排。我国目前生态环境管理涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，环境管理体制存在严重缺陷，横向管理体制不健全，部门分头管理现象严重，没有统一的法律框架和实施规划，生态补偿基本上是部门性、地方性的，缺乏部门间的、中央与地方的统一和协调，尤其是缺少跨省市的协调体制，无法解决跨省市的生态环境补偿问题，也无法整合生态保护与建设资金。生态系统作为特殊资源，其功能的发挥有赖于内部各构成要素间相互联系与制约所形成的动态平衡发挥作用，仅对其中某个要素或部分要素进行补偿并不能真正达到生态补偿的最终目的。而我国现有的规定恰恰陷入了这个“整体等于部分之和”的误区，未能采用整体系统的认识和做法，导致仅有的生态补偿制度局部公平，整体不公平。如果这些状况得不到改变，西部生态补偿法律制度就将无所依托、难以建立。

2.对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准都缺乏明确的法律规定。生态补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程，涉及复杂的利益关系调整，而目前涉及生态保护和生态建设的法律法规，都没有对利益主体做出明确的界定和规定，对其在生态保护方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性的规定，导致西部生态补偿各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系。此外，因学界对生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和标准还存在争议，故也没有明确的法律规定可遵循。

3.立法远远落后于生态问题的出现和生态破坏的发展速度，许多新的管理和补偿模式没有法律法规给予肯定和支持，对利益主体没做出明确的界定和规定。中央立法中仅《森林法》中有生态效益补偿的不成熟的原则性规定，《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规中只有一些零星的规定，西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整体性缺少关于生态补偿的法律规定，西部地方立法探索缓慢，所以对于相关利益主体的法律规定仍然是一片空白。生态税、发行国债、生态彩票、BOT融资方式、东部发达省份对西部的援助资金等方式筹集资金等还未被法律所肯定。这些都不足以应对西部日益恶化的生态需求。

二、建立西部生态补偿法律制度的必要性和法理依据

(一)建立西部生态补偿法律制度的必要性1.日趋严峻的西部生态环境形势急需生态补偿立法随着经济的发展，西部将面临比中东部更为严峻的环境资源形势，西部生态总体仍在继续恶化，生态环境所呈现出的脆弱性、不确定性、反复性和艰巨性，必须引起我们高度关注。西部生态功能的价值长期没有被认同和接受，这一巨大生态价值在经济建设和市场交换中不能体现出来，同时，生态效益目前还难以成为商品进入流通市场，以致西部许多地区陷入贫困、人口增长、环境退化恶性循环中，据了解，全国有一半的生态脆弱县和60%左右的贫困县集中在西部。

喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化问题，西部生态屏障的建设与投入的矛盾，草原过度放牧或过度耕种带来的草原“三化”(退化、沙化、碱化)以及土地荒漠化(土地荒漠化被称为“地球的癌症”)，人均森林面积和蓄积量急剧减少，作为“地球之肾”的湿地面积大幅退化和减少(直接影响陆地生态系统多种独特生态功能)等问题，以及每年席卷几乎大半个中国的沙尘暴在向人们证明，西部的生态危机不再是局部问题，已经发展成为全局性的大问题，事关全民族未来发展的自然与社会的大问题。它不是一时之因造成的，而是历史的长久积淀形成的，它固然是多种复杂因素共同作用的结果，但与生态补偿制度的缺位是有直接关系的，西部严峻的生态危机昭示了生态补偿立法的紧迫性。

2.生态补偿地方立法卓有成效，为西部生态补偿立法奠定了实践基础

随着人们对环境和生态保护认识的深入，人们对生态效益也给予越来越多的关注，某些省市地方政府亦先行一步，出台了具有地方特色并符合地方生态、经济协调发展的区域生态补偿规定，并取得较好的实施效果，为进行西部生态补偿立法奠定了实践基础。其中，浙江省是我国较早注重并开展生态补偿建设的几个省份之一。2005年8月，浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则，即“受益补偿、损害赔偿;统筹兼顾、共同发展;循序渐进、先易后难;多方并举、合理推进原则”，同时提出了开展生态补偿的主要途径和措施。在此之前，浙江省杭州市也曾下发了《关于建立、健全生态补偿机制的若干意见》，明确了生态补偿机制的基本内涵和基本原则，将结合政府调控与市场化运作，逐步建立公平、公正、权责统一的生态补偿机制。同时，明确提出要建立健全生态补偿的公正财政制度，明确生态补偿标准、制定生态补偿产业扶持政策，建立生态补偿、环境管理制度及生态补偿的市场化机制，逐步建立责权

统一的生态补偿行政责任的要求。还在全国率先出台《浙江省市、县和党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》、《进一步完善生态补偿机制的若干意见》等，加大生态投入，“十五”期间累计投入占同期GDP的2.06%。截至目前，“百亿生态环境建设工程”已累计完成总投资401亿元，使浙江省生态环境质量得到了显著改善。地方省市经过长期的摸索与环境管理实践，探索到的许多行之有效的管理手段和工具，尽管其中不乏局限性，但对其他省市、西部以至全国生态补偿法律制度的建立都具有借鉴价值。

(二)建立西部生态补偿法律制度的基本法理依据关于生态补偿的理论基础，我国学界已基本达成共识，并形成了称为“三大理论基石说”的外部效应理论、公共产品理论、生态资本理论，这为我国的生态补偿立法奠定了坚实的理论基础。除此之外，笔者认为，从法律层面看，建立西部生态补偿法律制度，有其深刻的法理依据。

环境经济学家安德雷·维斯特认为，一些人多占了环境资源，另一些人占得远远不够，国家应在他们之间进行平衡和调整，这种平衡和调整指的就是生态补偿。西部生态补偿就是西部多个利益主体之间的权利、义务和责任的重整与平衡，其间不可避免地会产生权利冲突，它集中表现为国家和社会的“整体环境权”、发展权与西部尤其是西部各个体的生存权之间的冲突。这种冲突，确切说来，是现代性引发的危机，对经济利益的最大限度的追求，使人们忽视了生态环境资源的优先承载，如果说，在现代社会发展初期，这种冲突还不成其为冲突，那么，随着科技进步和生产力的发展，现代性所造就的人类强大的开发、攫取能力，最终使潜在的危机变成显性的危机，使人类的环境权，这项基础性、前提性的、不言而喻的权利遭受侵害。环境权是每一个个体的“天赋人权”，如果连这一起码的权利都得不到保障，其他权利就如同空中楼阁，是无法真正实现的。地域性、区域性环境权问题，只是现代性危机的延伸。

如何在国家和社会范围内保证环境权的公正享有，首先，应把以前不认为是权利的环境权视为一种不可追问的人人享有的前提性权利加以肯定，而任何相关的法律制度仅仅是实现这项权利公正的手段。同样，生态补偿的法律制度也是该手段中的一种，把生态环境受益者、破坏者与受害者、保护者两方面的法律责任、法律权利作合理设定，使保护者与受益者之间和破坏者与受害者之间的环境利益和经济利益分配不再发生扭曲，这是从国家和社会的“整体环境权”层面上作的界定，这样生态补偿就有法理上的支持。其次，要对生态补偿法律制度本身的公正性谨慎安排，在具体的法律关系中，对于法律关系主体实体性的权利、义务进行对等设定、确保享有，在诉讼程序上，充分地保证诉讼主体通畅行使相关诉讼权利，从而保证法律关系主体的相关权利、义务得以在结果上真正公正实现。当然，这不是仅靠生态补偿法律制度、环境法就能够解决的，还要靠其他法律制度和其他部门法的支持。

“在法律上，每一个主体都有在法律的限度内追求和获取自己最大利益的正当权利，也有在法律的限度内维护和保护自己利益的正当权利，而每一个主体的利益追求是不同的，因此，利益追求呈现多样化。”[1]在以上意义上，环境权是一项生存性的权利，同生存权存在交叉关系，也是生态补偿的首要原因。对于西部来说，同样，生存权应该摆在首要的位置，没有起码的生态环境，西部难以生存，更不要说发展，西部的生存权又是由各具体的个体的生存权所构成，不能因为某些阶层、团体的经济发展而置西部个体生存权于不顾;也不能忽视个体生存权而谈“整体环境权”，这是有悖法律公平正义精神的，其实质结果是沦为强势群体的环境法西斯主义。所以，严格明确的生态补偿制度，既补偿过去、现在和将来国家经济社会发展中对西部生态环境的损耗，又充分补偿西部为生态环境的保护和改善所承受的额外负担以及进行西部生态建设的社会性劳动，保障西部整体的和各个体的生存权和发展权的实现。

西部是维护我国生态环境安全的生态屏障区，西部地区的生态环境状况直接决定了中部地区和东部地区人们的生活质量。西部搞好生态保护，中部、东部同样能获得生态效益，西部牺牲眼前经济发展可资利用的资源来搞生态保护，是为了全局的长远发展，因此造成的发展机会的损失和经济损失如果全部由西部来承担，显然不符合公平正义精神的，所以，“国家和社会受益者应对西部地区进行生态补偿，让生态环境保护活动产生的正外部经济性———生态服务价值、或生态环境的破坏活动所产生的负外部经济性内化到行为主体的私人成本中去”[2]。最大程度地减少西部地区因贫困和生存压力而破坏生态环境的活动，平衡经济发展与生态保护、西部与中部东部的关系，从而有效维持甚至增值西部生态功能。

三、建立西部生态补偿法律制度的思路

我国虽然建立了较为完备的资源法和环境保护法体系，许多法规和政策性文件中都规定了对生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法，但这些规定缺乏综合性的制度安排，而且多是不成熟的原则性规定，缺乏可操作性，所以，在实践中生态补偿更多的是依靠政策和行政的手段而不是法律来推动的，如何使生态补偿成为一项持续而又稳定的法律制度，获得全社会一体遵行的法律效力，笔者以为，应该从以下几个方面考虑。

(一)建立和完善西部生态补偿的法律法规体系生态补偿在我国作为一项新生制度，迫切需要立法来确立它在法律中的地位，各社会主体也需要有法可依，由相关法律来指导和调整自己的行为。建立和完善西部生态补偿的法律法规，势在必行。

1.修改《中华人民共和国环境保护法》，并在其中确立生态补偿法律制度和受益者补偿原则。作为环境保护综合性基本法，制定已近20年，这20年中，我国的生态破坏、环境污染问题以及公众对环境问题的感受和认识都发生了翻天覆地的变化。现在看来，“这部法律确立和体现的基本原则存在一些缺陷和不足，对生态环境保护明显忽视，偏重于污染防治。只规定了对环境污染所产生的外部不经济进行收费，而没有考虑对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿”。所以应对现行的《中华人民共和国环境保护法》作必要的修改，增加保护自然资源和生态环境的比重，增设生态补偿制度，使其与征收排污费制度一样成为环境保护基本法律制度，以确立其在环境保护基本法中的地位。同时建议将受益者补偿原则明确定为环境法的基本原则，受益者(包括自然资源的开发利用者)、污染物的排放者、资源产品的消费者和其他生态利益的享受者，均应按照“谁受益、谁补偿”的原则对生态环境的自身价值予以补偿，使《中华人民共和国环境保护法》所确立的环境责任原则能够体现消费者最终承担和受益者负担两个符合现代市场经济规则的基本准则。其对应面环境权利，在现行《中华人民共和国环境保护法》和各专门的环境法律法规均只体现了控告、检举和参与环境影响评价的权利，应加强对环境权利的确认和保障。

2.修改单行资源法增加生态保护的立法目的，对一些资源法中已确立的生态补偿费制度要进一步具体化、完善化，使之具有科学性和可操作性。同时，在其他资源法中，也应建立生态补偿制度。同时强化有关生态保护的法律义务，加强对破坏生态环境，违反生态补偿制度的行为的处罚力度。此外，环境保护的综合性、整体性、全过程性、合作性以及风险预防等也要得到基本法和除《大气污染防治法》以外的专门环境法律法规的确认或体现。

3.制定生态补偿的自然资源单行法，同时对西部地区生态补偿作出明确规定。在各资源保护法中明确规定生态补偿费制度之后，为了使这一制度以国家行政法规的形式确定下来。国务院应进行立法，专门就生态补偿的目的、方针、原则、主体和对象、方式和标准、重要措施、生态效益的评估、补偿额的确定以及监督管理和法律责任等作出详细而明确的规定。同时，针对西部地区这一特殊的地域情况和补偿的重要性，可以分出一章对西部生态补偿作出特别规定，或者授权国家环保总局针对西部生态环境的特殊性制定专门的办法对西部生态补偿作更具可操作性的规定，对西部的生态环境建设做出长期性、全局性的战略部署，尤其要对在生态补偿制度中如何协调西部地区与其他区域的关系、如何使生态补偿制度确保全国公正的前提下实现局部公正等方面作详细的规定。

4.开征新的环境税，建立以保护环境为目的的专门税种，完善现行保护环境的税收支出政策，调整和完善现行资源税。“有关专家认为，将目前资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，可增加水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题。开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为，对非再生性、稀缺性资源课以重税。”[4]将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对一切开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征。通过税收手段，加大税档差距，把资源开采使用同企业和居民的切身利益结合起来，以提高资源的开发利用率。将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中，共同调控我国西部资源的合理开发。

(二)确定西部生态补偿重点，明确补偿次序年，国家环保总局下发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》为进一步探索做好生态补偿工作提供了政策依据。西部生态补偿点多面广，不可能面面俱到，因而亟须在一些领域重点突破，以点带面，提出各类生态补偿问题的优先次序及其实施步骤，推动生态补偿发展。以西部贫困和生态脆弱区为重点，合理选择试点地区，通过试点工作，研究建立三江源地区、自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点区域生态补偿标准体系，落实补偿各利益相关方责任，探索多样化的生态补偿方法、模式，建立试点区域生态环境共建共享的长效机制，推动西部相关生态补偿政策法规的制定和完善。

(三)加强西部地区生态补偿执法工作据调查显示，“环境行政执法困难以及政府主管部门不作为的内在原因依旧是环保执法权受制于上级地方政府主要领导者的行政权力，即地方政府主要领导的行政权力的影响力远远大于法律赋予政府部门的执法权力”[5]。“在法律方面，目前中国环境保护在很大程度上依靠的是昂格尔意义上的习惯法和官僚法。然而，现代市场经济在某种程度上破坏了原有的环境保护惯例(习惯法)，新自由主义话语霸权和西方法治国模式又从外部强烈地质疑中国改革开放以来制定的大量环境管制法律(官僚法)。”

因此，在严格执法方面，应特别强调在西部地区加大环境执法力度。提高依法行政的水平和效率。同时还要加强监督管理，强化司法的保障功能。中央有关生态补偿法律的规定，只是抽象的规定，这就要求西部地区在执行生态补偿法律时要进一步明确补偿目标、补偿时间、补偿标准、补偿方式和补偿对象。生态补偿法律是否有实效，关键是设计出能使贡献者得到补偿金的方案。为了保证把补偿真正地落实到做贡献者，必须解决如下问题:一是如何将补偿金直接发放给参与生态建设的农户和企业的手中，而不能对地区补偿;二是通过财政转移支付与税收减免等优惠政策对做贡献地区补偿时，如何确保落实转移支付部分归政府支配，而税收减免归农户和企业享有。通过立法和有效监督机构确保国家的生态补偿到农民手中，而不被中间的一些机构或个人截流他用，在实践中不断规范和完善生态补偿制度。