土地承包经营制度精选(九篇)

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第1篇：土地承包经营制度范文

[关键词]土地承包经营权，物权化，流转，流转形式

一、土地承包经营权流转形式引发争论的根源

农村土地承包经营权制度的确在中国的农业生产中发挥过巨大的作用，但近年来这一制度的流弊也已凸现。理论界与实务界都充斥着对该制度债权性权能设计的批判声，将农村土地承包经营权物权化的呼声甚高，但其物权化的道路却漫长而坎坷，农村土地承包经营权始终没有获得作为用益物权理所当然应该具备的权能。其中的主要障碍归纳如下：

（一）土地的社会保障和失业保险职能是物权化思路的一大难点。

从本原看，经济发展职能是土地最基础的存在价值。但在我国，土地的这一存在价值被人为地扭曲了。我国是一个由城市和乡村构成的二元社会。在城市，城市居民的生活资料、就业以及社会保障都建立有相应的国家制度。而在乡村，土地不仅仅是一种生产要素，它更是农民生存的根本保障。因为乡村社会中不完善甚至根本不存在与城市中相对的社会保障制度。这就决定了土地担负的不仅仅是生产职能，更重要的是社会保障职能。物权化思路不应忽视土地承包经营权设定之初就包含着的农民的生存利益，在没有建立起相应的社会保障机制时，贸然从立法上作出了强制性规定，反而会带来社会的不稳定。只有拓宽农民的谋生手段，土地的社会保障职能才能日趋弱化。但在我国广大农村，农民的主要收入仍然是来自土地，土地的社会保障职能仍是十分突出的。

在我国农村，土地除了担负着生存保障职能外，还具有失业保险职能。人多地少一直是我国农村经济发展的主要矛盾。实际上土地所吸纳的劳动力是远远大于其实际所需的劳动力的。这表明在农村实事上存在着大量的隐蔽性失业。而这种状况之所以没有产生大的社会动荡，就在于农民在选择进城打工的同时，土地为农民提供稳定的收入，提高了他们抵御失业风险的能力。正是基于这样的考虑，农业机械化的进程才如此缓慢，对农村土地承包权流转的设计才如此左右为难。

（二）各地经济发展状况的差异制约着单一模式物权化思路的实现

从现实状况来看，我国各地自然、经济和社会条件依然存在较大的差距，这对实行单一的物权化土地承包经营权构成极大的障碍。在不同地区的农村，尤其是沿海富裕地区和内地贫困地区的农民对土地承包经营权改造的期待有着很大的差异，沿海富裕地区的农民对于土地的生存依赖已大为降低，对于农地使用权转让，抵押的要求日益增强；而同时在较为贫困的地区，土地依然是农民生存的主要保障，耕者有其田仍然是农民的强烈愿望。有数据表明：山东省农地流转面积达262.67万亩，占全省耕地面积的2.7%，涉及农户118.1万户，占全省农户数的5.9%.除少数经济比较发达的县市和城郊乡镇外，农地流转尚渗透不到一般村落。[1]而浙江省共流转耕地326万亩，占全省耕地总面积的13.5%，浙江省农地流转涉及的村占总村数的66.4%，涉及的农户占总农户的20.8%.[2]山东浙江农地流转之比较基本可以看出全国的农地流转情况：（1）城市郊区农户承包农地流转的数量多，而交通闭塞的边远乡镇流转的数量少。（2）农村产业结构调整比重大的地方，农户承包农地流转的数量多，而结构调整相对较慢地方农户承包农地流转的数量少。（3）农民综合素质较高的农户承包农地流转的数量多，而素质低的农户流转的数量少。（4）农村经济越是发展快的地方，农民人均收入和整体素质越是高的地方，农地流转的步伐就越快，规模就越大，反之，相对较慢。[3]

鉴于物权化思路中难以给出惟一的答案，有学者提出了土地承包经营权物权化建构的二元思路，即经济发展功能与社会保障功能的并存，社会保障性土地承包经营权处于基础地位，经济发展性土地承包经营权为例外。对农村经济较发达的地区（如长江三角洲、珠江三角洲等地带），在以工补农、工农并行发展的经济机制下，立法要把土地的经济发展功能处于主导地位；在农村经济依然比较落后的地区，土地依然是农民安身立命的基础， 立法应突出农村土地承包经营权的社会保障功能。[4]但在物权法中对农村土地承包经营权按不同地区分别规定是否科学，立法技术上是否可行都是有待进一步论证的。

由于上述制约农村土地承包权全面物权化设计的原因在短期内不可能彻底解决，农村土地承包权的物权化也必然是不彻底的，因此立法者不得不对农村土地承包权的流转形式进行梳理，在物权法中一一列举。对前述原因的不同态度导致了对农村土地承包权不同程度的物权化改造，在流转形式的设计上也不尽相同，因此展开了流转形式的讨论。

二、农村土地承包经营权流转的现状及争点

（一）现行法中关于土地承包经营权流转方式的规定

1、《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第三十二条、三十七条将土地承包经营权的基本流转形式规定为：转包、出租、互换、转让；采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。且第三十二条允许“其他流转方式”的存在。

2、《土地承包法》第四十二条规定了土地承包经营权的入股。

3、《土地承包法》第四十九条：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”

4、《土地承包法》第三十一条第二款：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”，规定了林地承包经营权的继承。第五十条：“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。”由于该条被规定在《土地承包法》的第三章“其他方式的承包”中，因此应认为不适用于家庭承包的情形。

5、《担保法》第三十四条第五项规定“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”可以抵押。第三十七条第二项规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押，但《担保法》第三十四条第五项、第三十六条第三款规定的除外。

另外，第三十九条第二款规定了承包地的代耕：“承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。”尽管承包地的代耕被规定在土地承包经营权的流转一节中，但代耕通常发生在家族内部、亲戚朋友之间，其目的主要是出于照顾或帮忙。因此，代耕基本上是一种非市场行为，在此不予讨论。

综上，当前我国存在的农村集体土地流转形式主要有：转包、转让、互换、租赁、抵押、入股、继承等。

（二）农村土地承包经营权流转形式的主要争议

1、关于农村土地承包经营权的转让。转让是指农村土地承包经营权人在承包经营期限内，将农村土地承包经营权有偿地出让给他人。转让后，土地承包经营权发生转移，由受让人向发包人履行义务，原承包人完全退出承包经营关系。首先，随着《土地承包法》颁布实施，对转让的争论焦点已从“能否转让”转为“承包方转让土地承包经营权是否需要经过发包方的同意”。《土地承包法》和物权法草案都认为转让需经发包方同意。令人不解的是《土地承包法》第三十三条第一项规定：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”。第三十四条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”但第三十七条又规定转让需经发包方同意，似乎是自相矛盾。其次，《土地承包法》将转让与互换并列规定会产生逻辑上的不周延，同时会引起农村土地承包经营权能否赠与的争议。物权法草案沿袭了将转让与互换并列规定做法。

2、关于农村土地承包经营权的转包和出租。转包是指土地承包经营权人将所承包的土地转让给他人承包。在转包后，原土地承包经营权仍然存在。值得讨论的是，在转包以后，受让人所取得的承包经营权是否仍然具有物权效力？ 一种观点认为转包的实质是将承包地上的使用权进行债权性质的转移，受转包方只能取得债权性质的土地承包经营权，而无法取得物权性质的土地承包经营权，原承包方与发包方的承包关系以及原承包方的权利义务不变。[5]另一种观点则认为如果受让人是本集体经济组织的成员，则基于转包所取得的承包经营权仍具有物权的效力；但如果受让人不是本集体经济组织的成员，则基于转包所取得的承包经营权并不当然地具有物权的效力。这种权利只有在登记以后才可以称为物权。非经登记的，则只是合同权利的转让。在转包关系中，承包人既可以以有偿的方式进行转包，也可以以无偿的方式进行转包。[6]

土地承包经营权的租赁既可以让出租方不必失去土地使用权而获得土地租金，又可使承租方以较小的代价实现对土地的利用，对构建新的土地产权制度，促进土地流转有积极意义，因而立法阻力很小。存在的争议是有无必要将转包与出租并列规定。有学者认为并列规定不仅不能丰富流转方式，而且因未作严格区分反会导致重复规定，因为将土地承包经营权有偿转包给他人的行为，即是一种出租行为；临时性的转包如代耕，则是临时性劳务的承包，是一种雇佣合同关系，不产生土地承包经营权的移转；至于无偿转包甚至“倒贴皮”，则为有偿转包所吸收，因为是否有偿，以及金额的多少，完全是当事人自己的事。所以，为避免重复规定，可迳直规定出租。[7]

3、关于农村土地承包经营权的入股。土地承包经营权人可以将土地承包经营权作价入股，并按照该股份获取一定的收益。目前《土地承包法》允许以土地承包经营权入股。但物权法草案规定了土地承包经营权的转让、转包、出租、互换，对入股却没有规定。

4、关于农村土地承包经营权的抵押。农村土地承包经营权能否抵押，理论界与实务界争议很大。按照我国现行法的规定，除四荒地在经发包方同意后可以抵押，以及通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的土地承包经营权可以依法进行抵押外，其余均不得抵押。物权法是否应当打破这种局限？王利明先生认为，随着市场经济的发展，除满足农民基本生活资料以及生产资料的土地不得抵押以外，其他的土地应当允许农民将承包经营权进行抵押。通过土地承包经营权的抵押，可以为农民进行农业融资提供条件，也能发挥土地承包经营权作为一种用益物权的价值。但以土地承包经营权抵押的，在实现抵押权时，不得改变农地的用途。[8]有学者指出，中国为农业大国，农业人口达十多亿之众，而农地使用权是农民生产生活之基础条件。如果允许抵押则难以防范农村两极分化，出现大批无地少地农民的社会问题，故禁止农地使用权的抵押。[9]

5、关于农村土地承包经营权的继承。目前《土地承包法》规定了林地和以“商品化”方式取得的土地承包经营权可以继承。不允许其他土地承包经营权的继承，其主要理由是考虑到土地承包经营权是基于承包合同而产生的，具有一定的身份性。同时也是为了土地的有效利用，防止土地撂荒。但这种做法似乎有悖于农村土地承包经营权的用益物权性质，因而受到一些学者的批评。

三、争点剖析

上述五点争议可以归结为三个问题，第一，较为彻底的物权化设计是否会威胁土地社会保障职能的发挥；第二，基本概念的准确定义；第三，关于继承的规定应倾向于保护原承包农户的利益还是其他农户的利益。笔者将针对这三个问题依次进行评述。

（一）寻求能够顾全土地经济职能与保障职能发挥的物权化设计

对这个问题的回答能够回应土地承包经营权的转让是否需经发包人同意，土地承包经营权是否可以抵押、入股等等。从各种草案的比较来看，物权化越彻底，流转方式越灵活，土地的经济职能也发挥得越充分。笔者认为对土地承包经营权的流转应当持鼓励的态度，仅做少量必要限制，理由如下：

首先，限制流转有利于权利状态的稳定，但对土地权利归属的静态保护并非法律追求的终极目标。经济分析法学家认为：“排他性的创设是资源使用的必要条件，但并非充分条件：这种权利必须是可以转让的。”[10]西方产权经济学亦告诉我们：财产权的可转让性一方面确保了土地资源的利用最有价值，另一方面也使执行合同条件的成本降低。[11]有鉴于此，西方产权经济学从最根本的意义着眼，认为财产法应当有助于交易，并使交易成本及损害降低到最低限度，财产法是借助于交易来消除资源配置障碍的机制。其中，排他性和让渡性是财产权的主要内容。[12]不言而喻，为了使土地资源由较小的价值用途向较大价值用途转移，亦为了降低交易成本，有必要借助于法律来建立合适的流通体制，使土地得以自由流通，否则，土地资源的优化配置难以奏效。

其次，土地承包经营权的流转在实践中已经得到了认可，并且形式复杂多样。[13]事实上，农村的土地流转是大量发生的，农民之间进行的互相转让、转包，无论是有偿的、无偿的、倒贴的，都在大量发生，还出现了以土地为中心的股份合作制、股份制农场、承租返包、返租倒包等情况，实际上也属于土地承包经营权的流转。而且这种转让也得到了一些地方法规的认可。甚至在许多地方，由于土地负担过重，加上传统的粮棉价格近年来持续低迷，因此为受让人提供补贴的所谓“倒贴皮”式的转让也大量产生。[14]以反租倒包为例。调查显示，经济发达的地区通常返租倒包较为普遍，我国东中西部地区返租倒包出现的频率分别为18.8%、9.5%和12.9%.[15]由于缺乏法律规定，反租倒包的操作是不规范的。《土地承包法》第三十四条规定土地承包经营权流转的主体是承包方。村集体是发包方，本不能成为土地承包经营权流转的主体，但村集体以一定数量的租金从农户手中将土地使用权返租回来，形成土地规模经营后，再倒包给原承包农户或其他农户和单位。实践中出现了借“反租”之名，强行无偿集中农民土地，再由乡镇组织或村自治组织统一转包出去的情形，严重损害了原承包农户的利益。承包经营权的转让不仅已经成为一种大量发生的客观现象，而且对现行法的规定提出了挑战。法律只能面对现实，立足现实，努力规范这些现象，而不能做出禁止性的规定，否则只能导致物权法的旁落。

再次，限制流转并非土地发挥保障职能的有效途径。一方面，原先主要由土地承担的社保职能应当转而依靠多种社保制度的合力来实现。只有市场经济的发展和各种社会保障制度的健全，农民与土地的关系才能越来越松散，农民完全依赖土地而生存的现象才会弱化。农民的收入来源必须多样化， 可以通过各种途径获得生活保障而不限于农产品的收入。同时，通过建立农村养老保险制度为农民的生老病死提供基本保障。只有这样，农民才真正的融入了现代社会；只有这样，农民才真正获得了国民待遇。这些措施的制定不仅是土地承包经营权流转的制度保障，更是土地承包经营权要流转的时代呼唤。

另一方面，发挥土地的经济职能有利于实现经济职能对社会职能的反哺。中国社会的发展历程反复证明了这样的真理：只有经济发展了才能实现社会的全面发展。吃大锅饭的年代是强调了政府的社保职能，忽视了政府发展经济的职责，结果是“巧妇难为无米之炊”。世界上的福利国家无不是建立在经济发达的基础之上。因此，单纯的、过分的强调土地的社会保障职能，却不致力于发挥其根本的经济职能，这样的发展步骤令人置疑。

第四，丰富流转形式更有利于维护农民的利益。一方面，物权化的土地承包经营权能够作为一项稳定的财产进入市场，产生应有的交换价值，拓宽了农民获取土地收益的渠道。以土地承包经营权的抵押为例。农民可以作为有效担保的财产有限，因此农民贷款、融资很困难，在急需资金时，如果不能通过土地承包经营权抵押贷款，往往会将土地承包经营权有偿转让，这个时候的农民才会真正失去土地承包经营权。另一方面，土地承包经营权的流转会产生土地规模经营，确实导致了一部分农民脱离土地，但这只是第一步变化。紧接而来的还有农业现代化步伐的加快，农地经营专业化带来的产业结构优化，农村市场化的完善，对其他产业的刺激等等。总之，是利大于弊的。

最后特别需要指出的是，在土地承包经营权流转方式之上设计诸多限制的观点并非杞人忧天，其中的许多理由都是引人深思，耐人寻味的。例如，鼓励丰富流转形式的学者惯常以“经济人假设”来反驳对手提出的“放宽流转形式可能带来社会生活的动荡，农民自身的选择不一定对其有利，更不一定有利于社会的整体发展”这一观点。然而我们必须正确看待 “经济人假设”的引导价值。“经济人假设”可以概括为：“每个人都在一定的限制条件下最大化自己的福利”。目前这一假设至少在经济学理论界已经招致了无数的批评。诺斯在其《制度、制度变迁和经济绩效》一书中指出：“经济学家使用的‘关于人的’行为假设并不意味着每个人的行为都和理性选择一致。”[16]而笔者也更倾向于接受西蒙的有限理性假说，即“人只具有对信息进行处理的有限能力”。因此，将人的目标简单的设定为收入最大化是不稳妥的，我们必须关注更广泛的社会目标。[17]基于此，立法对土地承包经营权流转方式的设计需要更多的谨慎。在对保守立法设计进行深刻反思后，笔者提出土地承包经营权流转方式的两点限制：

1、不得改变土地的农业用途。

2、通过立法限制最高的土地拥有量以及农民对土地的最低拥有量等来防止出现较大规模的土地兼并现象。受到土地承包经营权物权化建构二元思路的启示，笔者建议对最高土地拥有量采取比例规定或由地方立法进行补充，以照顾到不同地区经济发展水平不同所导致的土地职能的差异。

（二）两组概念辨异

1、转让、互换和赠与。转让是指农村土地承包经营权人在承包经营期限内，将农村土地承包经营权有偿地出让给他人。赠与是指土地承包经营权人将承包经营权无偿转让给他人；互易是土地承包经营权相互交换土地承包经营权。后两种流转形式实际上也是转让。可见，将内涵外延未加界定的转让作为单独的流转方式，并与互换并列规定，的确会引起逻辑上的混乱。而既然允许土地承包经营权人出让土地承包经营权，就应当允许其对土地承包经营权为赠与，以充分发挥土地资源的效用。事实上这些概念的称谓是比较混乱的。王利明先生在其《物权法研究》中就将土地承包经营权的转让与土地承包经营权的流转在同一意义上使用，并以“出让”来表述其他学者所说的“转让”。[18]物权法应当作出决断，定纷止争。笔者认为，应采“转让”这一称谓，根据对价的有无及不同，将土地承包经营权的转让分为出让、互换及赠与三种方式。在物权法中只规定土地承包经营权的转让，互换和赠与是转让的题之意，不必再一一列举。

2、转包与出租。应该说物权法规定出租是从实践中获得的灵感。《海南省第二轮土地承包若干规定》第18条中就规定：“在承包期内，经发包人同意，承包方可以将土地承包经营权依法租赁，但不得改变土地的集体所有性质和农业用途。”[19]这一规定获得了学者的普遍肯定，在实践中这种流转形式也逐渐增多。在相关调查中，有31.5%的农户回答有承包地出租的行为，其中东部、中部、西部地区发生频率分别为32.9%、24.5%、42.6%.[20]由出租行为在当事人之间建立起的是租赁关系，双方的权利义务可以由合同来确定，但万变不离其宗的一点是承租人享有的租赁权是债权而不是物权。

转包与出租的一个共同点是，转包或出租后原土地承包经营权仍然存在，这也是转包与转让之间的区别。判定转包与出租重合与否的关键是看转包的受让人所取得的是债权性权利还是物权性权利，它们之间的功能是否完全重叠。按照王利明教授的观点，受让人是本集体经济组织的成员，则基于转包所取得的承包经营权仍具有物权的效力；若受让人不是本集体经济组织的成员，则基于转包所取得的承包经营权并不当然地具有物权的效力。这种权利只有在登记以后才可以称为物权，非经登记的，则只是合同权利的转让。在受让人不是本集体经济组织的成员且转包未经登记的，受让人取得的债权性权利，此时的权利与承租人享有的租赁权有何区别？可见，如果转包中的受让人不能获得物权性权利，则转包就没有独立的制度功能，也就没有与出租并列规定的必要。

实践中，原承包户可能不愿意彻底退出承包经营关系，而受让人又希望获得更长的时间经营土地和更有保障的权利对抗转包人，由此出现了与转让和出租都不相同的转包。调查结果表明转包这一流转形式在农村最为普遍，有转包行为的农户占44.5%，其中，东部地区为43.5%，中部地区为43.2%，西部地区为46.9%.[21]基于转包的现实意义，应当还原其在现实中的功能，并在物权法中为其寻得一席之地。所以，物权法规定转包时应注意厘清相关概念间的关系，肯定受让人的物权性权利，并要求转包进行登记，对未登记的则认定为出租。

（三）土地承包经营权的继承

在土地承包经营权物权化不完全的情况下，流转形式中是否包括继承，或是哪些承包经营权可以继承并不能从其用益物权属性推出唯一、必然的结论。《继承法》第四条规定：“个人承包应得的个人收益，依照本法规定继承。个人承包，依照法律允许由继承人继续承包的，按照承包合同办理。”该条也未能给出问题的答案。因此物权法有必要对土地承包经营权的继承作出明确规定。

与前述各种流转方式的争论不同，是否允许继承的分歧不在于土地经济职能与社会保障职能之间的权衡，大家都站在了实现土地社会保障职能的立场上，纷争只在于一部分学者主张维护原承包户的利益，另一部分学者则认为，基于对人多地少这一国情的考虑，应当使这部分土地重新投入流转，以照顾到新承包户的利益。这实际上是一个法律的利益取向问题。笔者更赞同第一种观点。

1、不允许继承会增加农户土地投资的风险。在土地的承包期内过于频繁地调整承包地，使农民的土地使用权处于极不稳定的状态，不利于激励农民对土地的投入，发展土地规模经营。对新承包户而言，后继经营也难以接续，极有可能造成前期投资的浪费。

第2篇：土地承包经营制度范文

一、创设土地承包经营权流转制度的必要性

任何一种制度的设定都有着深厚的经济基础和社会需要。在我国农村土地制度发展、变革的过程中，国有土地所有权与使用权分离的冲击、家庭承包经营制的成熟、农业生产的现代化、小城镇的建设，孕育了农户对经营权处分的必要；这种必要反映到国家制度构造上，就必然地产生土地承包经营权的流转制度。

具体的讲，创设土地承包经营权流转制度的必要性主要在以下两个方面：

1、社会学意义。土地承包经营权流转的有利于农村土地资源优化配置和充分利用农村土地，有利于农村劳动力向二、三产业顺利转移，反映了生产要素的合理流动和优化配置，是农业生产向规模化、产业化经营深化的需要。

（1）农业规模化经营是我国农业现代化的基础。一九七八年的家庭承包责任制的推行，极大地调动了我国农村生产积极性，调和了生产力和生产关系的不协调，促进了农户对土地的投入，制度上的刺激功效得到了全面发挥。但农村改革实行的第二步，即通过统分结合的双层经营和合作经济还显不够。仅仅将土地承包经营再延长三十年不能从根本上刺激促进生产力发展，也不能适应农村发展的需要。创设农村土地承包经营权的流转制度，可以为农户提供土地经营扩大再生产主要条件，刺激农户对土地投入的积极性，在农户解决温饱的基础上向更高层次跨越。

（2）农业产业化经营是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一。个体农村土地承包经营市场竞争力低下，很容易挫伤农户种植的积极性，加上农产品储存期短，加剧了买方市场的特点，使得农户个体经营势单力薄。农业产业化经营作为生产经营的社会化组织方式，其实质就是以家庭经营为基础，以市场为导向，以企业为龙头，实行生产、加工、销售一体化，使企业与农户形成利益均沾、风险共担的利益共同体。随着农村改革的逐步深入，我国农业产业化经营的进程也在逐步推进。创设土地承包经营权流转制度为农业生产的深层次发展提供了充足空间。

（3）促进农村小城镇建设。农村发展、变革改变了农户的未来发展方向，将使相当数量的农户脱离他们祖祖辈辈依附的土地，成为新生的生产力。但是现在许多地方的农村劳力依然是外出打短工，土地还是他们最基本的社会生活保障，家庭其他成员不放弃低水平的土地种植，。造成这种情况的原因除了户籍管理之外，更主要的还在于农户粮田的限制，农田收入还是农户最基本的生活必要保障，农户一旦离开了农村就丧失了集体土地的那部分份额，断却了后退之路，这限制了农户迈出农村；从根本上限制了我国小城镇建设的推进。创设土地承包经营权流转制度，允许农户在流转土地经营权的同时取得收益并保留土地份额，减去了农户的后顾之忧。

（4）完善我国土地使用权的全面流转。国有土地使用权可以通过划拨、出让或承租等形式获得，而对集体土地使用权的严格限制流转造成了我国土地市场发展的不平衡和不完善。土地使用权流转的完善将刺激一个符合市场经济规律的土地使用权流转市场成熟。

2、法学意义。我国目前实行的家庭承包责任制，是通过农户家庭与集体经济组织签订承包合同的方式，使农户获得农村土地的使用权。在这一土地所有权与使用权相分离的过程中，承包合同表现为一种债权关系，而农户基于这一合同所获得的土地使用权，也便具有了债权的属性。也正是因为如此，法律对农户行使使用权设立了诸多限制。如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（1999年7月8日起施行）第十四条规定：“承包方未经发包方同意，转让承包合同，转包或者互换承包经营标的物的，人民法院应当认定该转让、转包、互换行为无效”。《河南省农业承包合同管理条例》（1994年1月2日施行）第十二条规定：“承包方的权利义务：……（三）在承包期内，经发包方同意，可以依法把自己承包的项目和权利、义务的部分或全部转包、转让给第三人、原合同仍然原效”。这种法律上的“非经同意，不得怎样”的规定，极大的对抗了物权的基本属性。因此，在对农户享有的承包经营权进行法律保护时，也只能以债权的方式进行保护，而未能予以物权属性的保护。但是，对农户享有的土地承包经营权的性质加以分析，我们可以看出，农户获得的承包土地并因此享有的土地使用权应当是一种地上权，属于一种用益物权，它具有物权的诸多特征。对这种权利以债权保护显然背离了物权法的规则。在现实生活中，发包方任意处置合同的事件时有发生，而发包方之所以敢于且能够撕毁承包合同，破坏合同关系，主要是因为双方建立的只是一种"合同关系"而非物权关系、农户获得的只是债权而非物权之故，而债权的对抗与排它的效力远不及物权强。《土地承包法》规定的土地承包经营权流转的几种方式，实质上赋予了农户的土地的用益权，而这种用益权的行使相对摆脱了发包方的限制。土地承包经营权流转制度从法律制度上对农户的土地承包经营权给予了物权保护，这有利于促进以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制不断完善和发展，保障农村经济体制改革不断深入，保持农业和农村经济的可持续稳定发展。

二、土地承包经营权流转的法律属性

所谓的土地承包经营权流转就是在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的前提下，坚持土地集体所有和不改变土地农业用途，允许承包方对承包合同或承包经营标的物依法采取转包、出租、互换、转让、入股及其它方式的流转，其处分收益权、获得补偿权等合法权益受法律保护。依照《土地承包法》、《中华人民共和国农业法》的相关规定，土地承包经营权流转应当具有以下法律特征：

1、流转的主体是享有承包经营权的农户。依照《土地承包法》的规定，对土地承包经营权的流转的主体是享有承包权的农户，农户得依自己的意思对享有的承包经营权以转包、互换、出租、转让或者其它方式流转，任何组织和个人不得强迫或者阻碍。

2、流转的客体是承包方承包权依附的承包合同或合同标的物。承包经营权的流转实际上是对地上权的处分，其包含有两种模式，一种是对承包合同的处分，即是农户将与集体经济组织签订的承包合同有条件地转让给第三人，从而解除与集体经济组织的承包关系；一种是不改变原与集体经济组织的承包关系，而是将承包合同的标的物转由第三人使用、控制。

3、流转的目的是为了为了处分收益或获得补偿。依照《土地承包法》的规定，农户流转承包经营权后可以依法取得转包金、租金、转让费等，这种流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

三、土地承包经营权流转制度的基本内容

1、前提与原则：

《土地承包法》规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但是，土地承包经营权的流转必须以家庭承包经营为基础的、统分结合的双层经营体制为前提，同时应当遵循以下原则：

（1）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。平等协商、自愿、有偿是民事交往的基本原则，将其做为土地承包经营权流转的原则就使得农户与集体经济组织之间的地位趋于平等，杜绝了集体经济组织干扰农户生产经营的可能。

（2）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。流转做为土地使用权的变宜，其不能改变农业生产原素的基本属性。因此，承包权流转不能改变土地的所有权性质，更不允许假借流转将土地用于非农业用途。

（3）流转的期限不得超过承包期的剩余期限。流转的标的是土地的承包经营权，因此流转的期间必须受到承包期的限制，即要以剩余的承包期为限。

（4）受让方须有农业经营能力.规定受让方须有农业生产能力，是为了确保农业生产的稳定与发展。

（5）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

2、方式。农村土地经营权流转是以市场为导向，以优化配置土地资源为目标。根据《土地承包法》的规定及各地不同情况，当前农村土地经营权的流转的方式主要包括有：

（1）转包：是指承包方将其土地经营权在承包期内转包给新的承包人，仍由承包方对集体履行原承包合同规定的义务。这种情况多数是原承包户已有非农就业门路，不以土地为生，转让的是土地经营权，保留承包权，土地仍然作为他们生活的一种保障。

（2）出租：是指承包方已有稳定的非农收入，在其承包期限内，将做为土地承包经营权标的物的土地出租给第三方，收取租金，并保持对集体经济组织的承包关系，履行承包合同义务。

（3）转让：是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，将未到期的土地承包经营权的全部或部分一次性转移给第三方，原承包合同解除，由集体经济组织与第三方重新签订承包合同。由于转让涉及到与土地所有权主体的关系，集体经济组织与第三方间确定的是一种新的承包关系，而承包方与集体经济组织在该土地上的承包关系即行终止。因此，这种流转形式实际上是承包合同的转让，其必须得到所有者的许可，并接受其监督。

（4）互换：是指承包方为了便于耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的土地互换土地经营权的行为。这种互换行为改变地块零碎，实现农户的土地集中使用具有直接意义。

（5）入股：是指承包方为发展农业经济，将其拥有的土地承包经营权以折股与其他生产要素结合，在自愿的基础上组建土地股份制或股份合作制企业、农场或股份合作社，凭其所拥有的股权参与权益的分配并共同承担风险。

（6）四荒使用权拍卖（或租赁）：四荒经营权拍卖是指集体组织通过公开竞价拍卖方式出租集体所有的荒山、荒滩。租赁期较长，是一种特殊的土地产权流转方式，由于期限长，手续完备，责权利明确，调动了农民开山造林的积极性，使长期闲置的自然资源转化为生产性资产。

（7）反租倒包：即农户在保留土地承包权的前提下，由镇、村集体经济组织把农民承包的土地反租过来，集体将集中后的土地出租给种田大户或其他经营单位，形成规模经营。

3、流转限制。

依照《土地承包法》的规定，土地承包经营权流转要受到以下限制：

（1）土地承包经营权流转，当事人双方应当签订书面合同；版权所有

（2）采取转让方式流转的，应当经发包方同意；

（3）采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案；

（4）土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人；

第3篇：土地承包经营制度范文

关键词：土地承包经营权；入股；社区型土地股份合作社；农民专业合作社

0引言

随着我国城市化和农村经济的发展，家庭联产承包制所致的土地分散、难以规模化经营、农业科技推广难等，制约了我国农业机械化、规模化、产业化生产发展。因此，各地积极探索创新土地流转模式，以集中土地，实现农地的集约化利用。近年来，土地流转出现加速的趋势，尤其在十七届三中全会提出“允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”之后。目前，一个比较普遍的做法，就是通过“土地入股”的方式实现土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。实践中，“土地入股”主要有社区型土地股份合作制和土地承包经营权作价出资入股农民专业合作社两种不同的模式。本文以浙江省为例，拟采用比较研究法，对土地承包经营权入股合作社进行制度探析。

1两种“土地入股”模式的涵义

社区型土地股份合作制是指村集体将农户的土地承包权或经营权量化入股，土地由村集体统一规划，统一经营或招标经营，按土地股份，村集体将土地经营所得在年终进行分配。此股份化的本质是将村集体所有土地的虚拟产权主体明确到集体的每一个成员，即村民通过股权体现集体成员对于村集体土地所拥有的所有权，并实现对所承包土地由实物形态向价值形态持有的转变，这样不仅保障了村民的土地权益，还促进了土地适度规模经营和农村劳动力向非农产业转移。

土地承包经营权作价出资入股农民专业合作社是指在不得改变土地所有权性质和土地农业用途的前提下，土地承包经营权人（或家庭推荐的具有民事行为能力的成员）以家庭承包或通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包的农村土地，经依法登记取得农村土地承包经营权证的土地承包经营权按数量和年限作价出资（或与货币、实物等其他出资形式并存）参与组建农民专业合作社。同时鉴于《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》的规定“章程和出资清单应明确记载成员出资总额中农村土地承包经营权作价出资的数额与比例”，即土地承包经营权出资应当计入合作社出资总额，成为合作社法人的独立财产。然而，《浙江省农村土地承包经营权入股合同》第六条权利和义务的特别约定中却规定“甲方有权按照合同约定的期限到期收回流转的土地；甲方与发包方的土地承包关系不变，甲方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务”。因此，此股份化的本质是农户仍保留承包权，仅以经营权入股，并成为合作社法人的独立财产和责任财产。

2两种“土地入股”模式的特征比较

两种土地入股模式尽管在组织机构、财务管理、利益分配等方面存在着很强的相似性，但是二者之间仍然存在着很大的不同，主要表现在以下几个方面。

2.1土地入股组织的法律地位

社区型土地股份合作社通常以村或社区为单位建立的，“实践中有的在民政、工商、农业管理部门登记，还有的到民政局社团管理部门领取了民办非企业法人登记证。没有工商执照的土地股份合作社，不具有企业法人的独立资格，既不能在银行、税务部门开户，也不能对外签订购销合同，不能申请商标，更难获得金融贷款支持。农民持有的股权证只能作为集体经济组织内部的分配凭证，得不到社会的普遍认定。”[1]即从我国现行的法律法规来看，社区型土地股份合作社缺乏明确的法律地位。

土地承包经营权作价出资入股的农民专业合作社依照《农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》的规定由工商行政管理部门登记，并取得法人资格。

2.2土地承包经营权权属变动

社区型土地股份合作社是由村集体土地的所有权人联合而成，合作社的社员也就是村集体成员，即村集体成员（社员）将自己所拥有土地的承包经营权量化为股权证书上的股权，而其与村集体（合作社）之间就其所拥有土地的承包关系仍存在，村集体（合作社）仅享有集体土地的经营权。由此可见，在这种土地入股模式中，土地承包经营权并未发生物权性的权属转移，仅仅是土地使用权与土地所有权、承包权的分离。

由前述分析可知，后一种土地入股模式中，土地承包经营权也未发生物权性的权属转移，也仅是土地使用权转移给了合作社。然而，与前者相比，合作社为获得土地使用权所支付的交易费用较大。

2.3土地能否真正实现规模经营

在实践中，前者能真正实现规模经营，并且交易费用相对较小；然而，后者不一定能真正实现规模经营，即使能，也要支付较高的交易费用。这主要是因为：农户的地块本身较细碎化；农户入社自愿；“大多数农户是把偏远土地拿来入股，进一步增加了土地集中的难度，要想土地连片集中，就牵涉农户之间的地块调整问题，如果遇到‘插花地’，而该农户不愿意调整的话，合作社也没有办法”[2]。为了促进土地集中，便于实施规模经营，浙江省一些地方财政给予土地成片流转的农户或合作社一定的资金支持和补助，相当于承担了土地集中的部分交易费用，例如，平湖市对流转年限5年以上，一次流转面积连片100亩以上，给予农户每亩200元、合作社1～3万元的补助[3]。

2.4退出机制

为了保持社区型土地股份合作社的稳定，以及农户股权的集体成员身份属性，前者缺乏退出机制。实践中，浙江省社区型土地股份合作社的“个人股权只是虚置量化，仅作为股东分红的依据，持有的股权证也是内部发行的，缺乏相应的法律效力。同时，社区型土地股份合作社的股权一般只能继承，不能买卖、转让或抵押，退股也很难得到兑现”[4]。

后者在实践中并未完全遵循合作社的“退社自由”原则，而是为确保合作社开展正常生产经营活动，合作社章程规定成员在合作社经营期内不得退股，股权可以转让，原则上可以置换土地承包经营权，但需经理事会同意，并办理有关转让手续”[5]。

3土地承包经营权入股合作社的制度完善建议

从上述分析可知，两种“土地入股”模式各有千秋。试想能否整合二者，以便充分发挥两种土地入股模式的长处，并扬长避短，促进农地的适度规模经营和现代农业的发展。笔者倾向于：以社区型土地股份合作社为基础，而不是以独立农户为基础，发展土地承包经营权入股农民专业合作社。即村或社区范畴内的土地首先以入股的方式集中于社区型土地股份合作社，然后由社区型土地股份合作社来经营或将成片土地的使用权按数量和年限作价出资（或与货币、实物等其他出资形式并存）参与组建农民专业合作社。

3.1明确社区型土地股份合作社的法人地位

社区型土地股份合作社应当拥有合法的身份，这是其正常开展活动的前提。否则，其生产经营活动无法正常进行，其合法权益无从保障，这会限制或阻碍它的进一步发展。我国《农民专业合作社法》已经明确规定了经工商行政管理部门登记的合作社的法人地位。而社区型土地股份合作社就是“采用合作社的形式，通过农民承包土地入股的方式组成的农业生产经营组织”[6]。因此，社区型土地股份合作社应当取得法人地位已是不争的事实。

尽管它在组织形式上类似于股份公司，但是它并非像公司一样以盈利为最终目标的营利法人，而是与一般合作社一样，以服务于社员为目的的非营利法人。即社员入股是取得社员资格、获得合作社服务和享受社员优惠的条件，并非以获取股金分红为目的。

总之，社区型土地股份合作社经工商行政管理部门注册登记，取得法人资格，且是一种非营利法人。

3.2以农户承包地的经营权入股

笔者认为以农户承包地的经营权入股合作社是较为科学稳妥的做法。这是因为：首先，以农户承包地的经营权入股合作社，符合中央在农村土地制度安排方面的基本方针（明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、保障收益权）[7]；其次，在城市化进程中，赋予农地使用权与城市土地使用权同等的市场地位，有利于促进我国土地资本化发展，更好的保障农户的土地权益；再次，鉴于我国农地的社会保障功能，以农户承包地的经营权入股合作社，不仅打消了农户失地风险的顾虑，还保障了债权人等善意第三人在合作社终止或破产清算时的正当权益。

3.3退出机制

鉴于村民通过股权体现集体成员对于村集体土地所拥有的所有权，以及《农村土地承包法》的相关规定，例如，第四条规定“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖”，第二十六条规定“承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”，可知，社区型土地股份合作社的股权可以继承、转让，而不能买卖；成员一般不能退出合作社，除非其身份发生了变动，不再是该集体成员了。

然而，社区型土地股份合作社以成片土地的使用权作价出资入股的农民专业合作社，应遵循一般合作社的“退社自由”原则。

参考文献：

[1] 张笑寒.农村土地股份合作制的若干问题思考[J].调研世界，2009（5）.

[2] 孔祥智、伍振军.土地流转的有益探索――浙江省平湖市渡船桥村土地股份合作社调查[J].农村经营管理，2010（7）.

[3] 陈舟风.农村土地股份化流转的实践和探索――浙江省平湖市土地股份合作社的情况调查[J].中国集体经济（下），2011（2）.

[4] 赵维清、边志瑾.浙江省农村土地股份合作制改革抽样调查结果分析[J].山东农业大学学报（社会科学版），2007（2）.

[5] 毕宝德.土地经济学（第六版）[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[6] 杜业明.关于土地承包经营权出资农民专业合作社的思考[EB/OL].中国乡村发现网省略/Article_Show

第4篇：土地承包经营制度范文

关键字：土地承包经营权流转土地制度

一、农村土地经营权流转制度产生的必然性：”稳定和完善土地承包关系，健全土地承包经营权流转市场。”只有通过完善土地经营权的流转制度，才能使土地可以适度集中用以达到适度规模经营，才能更有效地促进传统农业向现代农业的转变。同时，只有通过土地流转，才能使土地资源得到更行之有效的配置。如果不进行土地流转，那么土地还将继续集中在多数，零散的人手中，无法提高土地的利用率和效益。

二、土地承包经营权流转的现状：流转形式多以转租、包出租为主，农民采取多种形式流转承包地是法律允许的。近些年流转的种类多：转包、转让、互换、租赁、入股等多种流转形式均有。流转对象应该呈多元化趋势，一些工商企业、龙头企业、农民专业合作组织、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转。

三、农村土地承包经营权流转中存在的问题

1、流转市场化程度低：土地承包经营权流转市场发育滞后，严重影响土地流转的效率。很多地方土地承包经营权流转市场没有形成，即使有，也未形成统一规范的土地承包经营权流转的交易市场。土地承包经营权流转市场发育缓慢，缺乏相应的市场规则。价格的形成随意性很大，廉价流转较为普遍。这种自发性和分散性流转方式决定了流转的规模较小，制约了土地承包经营权流转的规模和速度，影响了土地资源的优化配置，延缓了土地集约化经营的进程。另外，土地流转的中介组织相当匮乏。

2、流转程序不够规范：目前我国农村土地承包经营权流转的程序很不规范，由此导致土地承包经营权流转关系混乱，制约土地流转的发展。农民在流转过程中以口头协议居多，大都不用书面合同，即使采用书面合同方式，条款也不多，内容极为简单，对于违约后责任的承担、权利义务设定、赔偿方式等缺乏明确的规定，由此带来了大量纠纷和隐患。

3、配套社会保障制度不健全：忽视农村社会保障体制建设。农村地区社会保障项目少，保障水平低，覆盖面小。近年来我国开始探索实行新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险，但是效果不尽人意。新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险宣传力度不大，农民的参合、参保意识不强。在实践中，新型农村合作医疗存在医疗资源配置不合理、药品质量不高、报销程序过于烦琐、补偿水平低、基金监管不到位等诸多问题。对大多数农民而言，土地仍然是其最重要的保障资源，即使已经有其它收入途径，宁可粗放经营甚至抛荒，也不肯轻易流转土地。这严重影响了土地承包经营权的流转，导致土地利用率低下。

四、完善农村土地承包经营权流转机制的建议

1、积极培育土地流转市场

（1）建立农村土地承包经营权价值评估机构。

（2）积极培育流转中介服务组织。

2、规范农村土地承包经营权流转运作程序

农户在流转土地承包经营权时，可在合同法里增设有关农村土地承包经营权流转的有关合同，规定土地承包经营权流转的必备条款，明确流转主体双方的权利义务。同时，在实践中相关职能部门应对农民加强流转合同签订的指导，对流转合同进行审核并备案。审核过程中若发现改变流转土地的用途、侵害农民合法权益等问题应积极引导，提供帮助，消除纠纷隐患。不动产登记是不动产物权变动的法定公示手段。

3、完善农村社会保障机制

使农民与土地的关系越来越松散，弱化土地的保障功能而强化其资本功能，消除农民放弃土地后可能产生的后顾之忧，减小农村土地承包经营权的流转改革的压力，加快农村剩余劳动力向非农业部门转移，进而使整个社会生产力得到进一步发展。

五、积极推进农村土地承包经营权流转的制度改革，尽快建立完善的配套设施

相对于国家政策而言，我国农村土地制度立法稍显滞后，相对于城市土地制度立法而言，我国农村土地制度立法稍显不足，相对于行政立法而言，我国农村土地制度的民事立法稍显薄弱。笔者认为解决中国农村土地经营权流转制度的问题需要三步走：（1）应当取消农村土地的集体所有制，统一收归国有，使得国家具有统一行使支配的权力，不在根据大多数的当地政策和习惯，而是由国家制定统一的流转法。

（2）避免现在农村熟人间的流转不签合同，尽量立法上确定，去统一的政府部门办理流转合同。

（3）建立非营利性质的土地经营权流转媒介，可以为农民在自愿基础上进行土地承包经营权的流转提供服务。

（4）完善与土地承包经营权流转相关的法律法规。法律应该明确的规定所有权归属及对农民土地承包经营权流转提供法律保障。

第5篇：土地承包经营制度范文

[关键字]：土地承包经营权 农地使用权 物权化 契约化一、 土地承包经营权简介中国长期以来一直是一个传统的农业国家，农业是否稳定、农业是否发展关系到整个国家的长期稳定和发展。中国胜利之后，进行了农村土地制度的改革，废除了几千年来的封建土地制度，使农村生产力得到了极大的提高。在党的的指引下，我国建立了土地承包经营制，使中国的农村土地制度又经历了一场重大的革命，从此土地承包经营权成为中国农地制度的核心。

土地承包经营权是指在农用土地集体所有的前提下，集体组织成员和集体经济组织通过签订土地承包经营合同而获得的在一定时期内，在政策的允许范围内经营农用土地的权利。由于这种权利是通过各式各样的土地承包合同而取得的，因此其具有多样性、差异性。

在政策法规中，关于土地承包经营权的称谓五花八门。有的称之为“土地承包经营权”、有的称之为“土地使用权”、有的称之为“农地使用权”、有的称之为“承包使用权”。本文为了讨论的需要，仍然采用土地承包经营权的概念。

关于农村土地承包经营权的性质也是一个有争议的。学者们众说纷纭，综合起来主要有劳动关系说 、 物权兼债权说 、债权兼物权说、复合所有权说 、田面权说 ，但主要集中在物权说与债权说之争上。

物权说主要理由有：第一，土地承包经营权是民法通则第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”中所直接规定的权利。学术界通常认为，该节是对物权制度所作的规定；第二，承包人对所承包的土地有在法律上和在合同规定范围内直接控制、利用的权利；第三，土地承包权具有排他性；第四，土地承包经营权具有长期稳定性。

债权说的主要理由如下：

第一，承包合同是当事人签订的，权利义务没有法定的标准。第二，承包权不能对抗发包权，强行摊派乱收费甚至任意撕毁合同，侵犯农户权利的现象大量存在。第三，发包人权利膨胀，干预农户的生产经营，农户转包需发包人的同意，这一点更无异于债权关系。第四，土地承包经营权是有期限的。

二、 土地承包经营权制度的成功之处从总体上来说，农村土地承包经营权制度是成功的，其原因简述如下：第一，我国土地承包经营权制度的产生大体上符合了我国“用地性质不同，法律调整不同”的客观。农村土地承包经营权区别于其他土地使用权的根本标志就是其权利的设定是否以农业生产经营为目的。

第二，土地承包经营权制度在一定程度上解决了土地归属与使用的问题。抛弃了过去立法“重归属，轻利用”的“所有权本位”观念。而通过承包经营合同把农地交到能够积极从事农业生产经营的农民个人手中，使农地在一定时期内充分发挥了其生产的潜力，实现土地的增殖，为整个国民经济建设做出了重大的贡献。

第三，土地承包经营制基本上实现了“耕者有其田”，在特定时期调动起了农民的生产积极性，为解决农业大国中农业人口的就业问题和维持整个国家、秩序的稳定发挥着极其重要的作用。

第四，土地承包经营权制度中有不少反映公有制特色的具体内容，如土地用途不可擅自改变、及时使用土地、减免承包费、法定最长承包期限及土地承包经营权消灭后的再生或补偿等，适当地体现着一定的国家或集体职能，即保障耕地资源的有效维护和充分利用、保障农民的劳动就业和基本生活、保证下一代获得土地承包经营权的平等机会等。

三、 土地承包经营权制度的缺陷、弊端及其原因土地承包经营权制度在我国是现行农地使用制度的核心，在农村经济的发展中发挥了重大作用，使农民生产、生活面貌发生了翻天覆地的变化。但随着农村经济体制改革的深入，土地承包经营制的缺陷日渐明显，在很大程度上阻碍了农村经济的进一步发展。

（一）土地承包经营权制度的缺陷1、现行土地承包经营权制度的法律法规不系统、不具体，而且比较滞后。在制度的具体实行中真正起到直接作用的是政府的政策和措施。原因在于的推行，本身就是一场自下而上的制度革新活动。政府的政策和措施在其过程中起着直接作用。而法律则在认可和规范农村基层的一系列制度创新活动中一直处于被动地位，所以不可避免地表现出严重的滞后性。例如，现行立法对于目前全国各地农村实践中出现的不同类型的农地制度， 就无统一的、系统的、及时的规范。所以现在应借助立法对全国各地农村的创新成果进行、巩固和统一。

2、现行法对农村土地承包经营权的本质内容即“农业经营”的含义没有作出具体规定。“农业”一词有广义与狭义之分，狭义上的农业是仅指栽培和饲养牧畜的生产事业，而广义上的农业还包括林业、牧业、渔业和农村副业等项生产在内。 在我国的相关法律文件和学者的论著中使用的“农业”—词多采广义上的概念； 而且在传统上，对“农业”一词一般理解成广义上的概念；在实践中也习惯于接受和使用广义上的“农业”一词。采广义上的“农业”与我国农村经济结构的现状更为相符，便于系统地规范狭义农业、林业、牧业、渔业和农村副业中的土地使用制度。

3、 行法在列举设定土地承包经营权的不同土地时，定性不准不清。《民法通则》第80条第2款和第81条第3款分别规定了以土地为标的土地承包经营权和以森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等资源为标的土地承包经营权，而实质上，所谓的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面与在法律条文中未列出的耕地和草地等都是土地的不同自然表现形式，它们与土地不是一个层次上的概念。 因此，上述两种土地承包经营权之间的关系为包含与被包含的关系，不能并列于法律条文之中。否则容易让人产生误解，认为这两种权利是并列关系。例如，有的学者把上述二者强行割裂开来，把其中的后者定性为《法国民法典》和《德国民法典》中所说的用益权。

4、土地承包经营权本身含有债权属性。

现行土地承包经营权在性质上虽有争论，但不可否认它在某些方面的确表现出债权的属性。表现如下：第一，土地承包经营权的权利义务内容仍由联产承包经营合同设定，发包人仍保留了相当大的对发包土地的支配力，而承包人并无完全自主支配土地的权利，不具备物权法定的特性。从而使得这种权利的物权效力不强，使之具有债权的典型特征——相对性。当发包方违反承包合同时，其承担的是违约责任，并非是侵害物权所要承担的损害赔偿、返还原物、排除妨碍及消除等责任。因此，有的学者认为，现行土地承包经营权仍是一种典型的完全由联产承包合同约定的债权债务关系。 第二，现行土地承包经营权的主体主要限于集体与本集体农民，这反映了农村的初衷，但更反映了一种集体内部权利义务的分配关系。这使得土地承包经营权象是具有对人（作为土地所有者的集体）的效力，而并无物权的对世效力。当土地受到集体成员以外的人的侵害时，赖以救济的依据不是个别成员的承包经营权，而是集体的所有权。第三，现行法规定，承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意。 这符合双务合同中债权债务概括转让或部分转让的特征，但不具物权转让的特征。第四，现行土地承包经营权的设定、变更和消灭没有严格的登记管理制度，这不符合物权的“公示公信”原则，反倒类似于债权的设立、变更和消灭方式。

第6篇：土地承包经营制度范文

一、关于土地承包经营权本身的问题

(一)土地承包经营权的概念规定缺位

《物权法》第一百二十五条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”本条是关于土地承包经营权人享有的基本权利的规定，并进一步明确了土地承包经营权的物权属性，明确了土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。[1]但是该条并没有明确反映土地承包经营权的实质内涵。《物权法》为了赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，将土地承包经营权纳入用益物权编并独立成章，足见其法律地位的重要性。但不容否认的是，我国《物权法》对土地承包经营权的规定几乎以先前颁行的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）为蓝本而构架。而《土地承包法》就缺少对土地承包经营权内涵的明确界定，曾一时导致学者对土地承包经营权是物权还是债权的争论，现在虽然在《物权法》中规定了土地承包经营权，消除了土地承包经营权的性质之争，但是如果没有将该权利的内涵和外延做出明确的表述，那么不仅会对土地承包经营权具体制度的设计带来困难，也会在现实中对土地承包经营权的适用带来麻烦。

纵观我国学者在物权法起草中的建议稿不难发现，大部分学者都对土地承包经营权的概念做出了明确的界定。王利明教授的《中国物权法草案建议稿》第271条规定：“农村土地承包经营权是指以种植、畜牧等农业生产为目的，对集体所有的土地进行占有、使用、收益的权利”。[2]梁慧星教授在《中国物权法草案建议稿》第230条规定：“农地使用权，是指以种植、养殖、畜牧等农业目的，对国家或集体所有的农用土地占用、使用、收益的权利”。[3]徐国栋教授的《绿色民法典草案》第548条第2款规定：“农地使用权是农业目的的地上权”和第3款规定“农地使用权人通过支付土地使用费，享有在他人的农牧渔用地上耕作、养殖或畜牧的权利”。[4][5]结合土地承包经营权的法律性质和学者的草案建议稿，笔者拟对土地承包经营权做出如下的界定：土地承包经营权，是指公民或集体经济组织通过承包合同取得的，以从事种植业、林业、渔业、畜牧业等为农业目的，对集体所有或国家所有由集体使用的农业用地享有的直接支配的权利。

（二）土地承包经营权的客体指向不明

之所以说土地承包经营权的客体指向不明，很大程度上源于《物权法》对土地承包经营权所指向的标的物用语表述不规范、不统一。先来看一下我国《物权法》对土地承包经营权客体的表述。《物权法》第一百二十四条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”此处对土地承包经营权客体的表述为“用于农业的土地”，应理解为包括耕地、林地、草地，还有一些其他用于农业的土地，如“四荒地”。《物权法》第一百二十五条的规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。该条对土地承包经营权的客体采列举加概括式，但只是列举了耕地、林地、草地，在对其他用于农业的土地进行概括时用了一个“等”字，并没有明确的概念性表述，而是采取了回避规定的态度。第一百三十三条的规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”此条是关于以其他方式取得土地承包经营权的规定，该条用了“农村土地”对权利客体进行表述。从以上的规定可以看出，《物权法》对土地承包经营权客体的表述是不一致和混乱的。

再来看一下我国其他法律对作为土地承包经营权客体的“农村土地”的相关规定。我国《土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地……。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”显然，《土地承包法》中农村土地，不仅包括《土地管理法》中的农用地，还包括像“四荒地”等未利用地。

从以上的分析可以看出，我国现行法律对土地承包经营权客体的表述是相当混乱的，而《物权法》的出台并没有消除这种不科学的规定。基于以上的分析和我国学者的观点[6]，笔者建议对土地承包经营权的客体统一表述为“农业用地”，同时规定“农业用地，是指耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒地”等依法用于农业的土地”。这样规定就使“农业用地”的概念成为不论是以家庭承包还是以其他方式承包取得的土地承包经营权客体的共同上位概念，以使《物权法》对土地承包经营权制度的规定更加严谨，表述更加科学。比如《物权法》第一百二十五条就应该改为：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等农业用地……”。第一百三十三条则应该为：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农业用地……”。

二、关于土地承包经营权设立中的问题

（一）应健全登记制度

先来看《物权法》第一百二十七条的规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”本条是关于以家庭承包方式取得土地承包经营权的设立和登记的规定。从该条可以看出，我国对以家庭承包方式取得土地承包经营权的设立采取意思主义，即土地承包合同生效时，土地承包经营权设立。也就是说，此处的登记是权利的对抗要件，而非生效要件。笔者认为，本条的规定有待进一步完善的空间。

首先本条的规定和《物权法》第六条规定的物权公示公信原则不相协调。其次，我们也应该看到，随着我国城乡一体化进程的加快，土地价值剧增，土地流转频繁且形式多样化、复杂化，这就客观上要求我们必须建立健全土地上权利设立的登记制度，以保障交易的安全，切实保护农民的利益，促进农村社会的发展，同时也符合我国物权法公示公信原则的要求。或许我们可以认为，立法者之所以在现阶段对土地承包经营权的设立采取意思主义只是权宜之计，未来必然向更加科学的方向发展，以实现法律内部的统一和保障交易的安全。

三、关于土地承包经营权流转中的问题

第7篇：土地承包经营制度范文

（一）制度缺失问题

一方面，涉及农村土地承包经营权抵押贷款相关配套制度不完善。主要表现在农村土地承包经营权确权登记颁证未完成，土地承包经营权没有固化，农民心存顾虑；各类农业社会化服务组织发育不全，服务能力不强，尤其是农村土地抵押机构、土地流转中介机构和价格评估机构缺失，没有形成科学合理的农村土地承包经营权定价体系，无法有效地为农村土地承包经营权抵押贷款提供交易信息、价格评估、经营权转让等相关服务。另一方面，与广大农民息息相关的农村社会保障机制不健全。主要表现在农村社会养老保险制度不完善，农村新型合作医疗标准低、覆盖面窄，导致农民难以摆脱对家庭承包土地的依赖，仍然视土地为命根子和最后的生活保障，即使进城务工经商，宁愿将土地临时转给亲戚邻居代种、甚至弃耕抛荒也不愿流转，更不会轻易将土地承包经营权作抵押。

（二）法律障碍问题

农村土地承包经营权是家庭农户普遍享有的主要财产性权利之一，是农户作为农村集体经济组织成员的一种资格权利。土地承包经营权作为用益物权，相关法律法规对其抵押进行了严格限制。《土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押”，并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。《担保法》第37条明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”《物权法》也明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。因此，从法律角度来看，把农村土地承包经营权作为抵押物进行贷款，目前仍然难以逾越法律上的鸿沟。没有法律的认可和支持，土地承包经营权抵押贷款也就无从谈起，只有在法律上加以明确，才能解决根本问题。

（三）风险防控问题

与其他抵押贷款相比，农村土地承包经营权抵押贷款面临着市场风险、自然风险和潜在的社会风险，违约的几率可能更高，无法偿还的风险可能更大。对金融机构而言，如果农民抵押到期无法偿还贷款，银行依法取得土地承包经营权后，短期内很难找到合适的承接对象，也无法快速变现，光靠自身经营承包地收回贷款，风险太大，效率太低，周期太长，现实无法操作，很可能土地承包经营权抵押贷款演变成一种奢望。对农民而言，如果到期后不能偿还贷款，农民就会丧失土地承包经营权，陷入失土困境，从而导致农民失去了最后基本生活保障，容易引发潜在的社会矛盾。

二、农村土地承包经营权抵

押贷款的主要探索模式从相关资料来看，目前全国各地积极开展土地承包经营权抵押贷款试点工作，探索解决涉农贷款供给不足问题。归纳起来，主要有4种模式：

（一）“太仓模式”

这种模式的主要特点是实现了2个创新。一是主体创新。农村土地承包经营权抵押贷款以农场合作社为抵押融资主体。农场合作社作为独立的经济主体，其土地流转的稳定性和持久性比分散农户要好，把农场合作社设为抵押融资主体，既有助于解决银行信贷道德风险问题，又有利于规模承包经营权抵押违约后便于市场化处置。二是监督机制创新。为确保土地承包权抵押贷款资金安全，银行、财政、农业等多方共同监管资金用途。比如开设贷款专户，执行受托支付，监管资金用于高标准农田建设，不得用于日常消费、改善生活等其他领域。财政部门负责各类政府补贴资金在专项账户内封闭运作，农经部门负责监督农业收益及时转入专用账户，确保土地承包经营权抵押贷款实现“农地农贷、农贷农用、农用农管、农管农收、农收农还”的良性循环。

（二）“宁夏模式”

这种模式的主要特点是：以试点村为单位，成立土地承包经营权抵押协会。农户以不超过承包地总数的40%自愿加入，会长、副会长及常务会员每人拿出1000元存入协会账户，作为共同偿债基金。贷款额度一般每667m2不超过3000元，期限1年。若贷款到期农户无法偿还，土地承包经营权便转给代其还款的担保人，或由协会转给有意为其偿还贷款的其他村民，贷款农户还清贷款后还可重新获得承包经营权。该模式主要将行业协会等民间组织作为贷款或担保平台，充分发挥社会中介组织的桥梁作用，达到了较好的效果。

（三）“成都模式”

这种模式的主要特点是：农民从银行贷款所需的担保，由政府出资成立的担保公司提供，农民的土地承包经营权作为反担保物抵押给担保公司，而不是直接抵押给银行。如成都市连续下发了《成都市农村土地承包经营权登记管理办法（试行）》《成都市农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》和《成都市农村土地承包经营权抵押贷款工作方案》等，详细规定了抵押当事方的责任分担、债权实现方式以及纠纷解决等内容，初步建立起一套较为完善的土地承包经营权抵押融资机制。

（四）“重庆模式”

这种模式的主要特点是：土地承包经营权抵押贷款由银行直接面对农户签订合同，前提是以完善的配套制度和管理办法作支撑。如重庆市着重开展了土地承包经营权的登记确权工作，出台了《重庆市农村土地承包经营权抵押登记实施细则（试行）》，对农村土地承包经营权的抵押登记、允许抵押范围、所需要件以及相关部门审核意见等均作了明确规定，保证了土地承包经营权抵押贷款的规范有序进行。

三、开展农村土地承包经营

权抵押贷款的政策建议土地承包经营权抵押贷款有利于农村土地资源的集约化经营。实现土地承包经营权抵押合法化，将极大地释放土地资产的流动性，从市场和商业的角度提供一条解决农业融资的途径，为农业规模化发展提供资金支持。因此，政府及有关部门必须要遵循市场规律，扫清法律障碍，破除机制僵局，加强顶层设计，有效防控风险，不断推进农村土地承包经营权抵押贷款健康发展。

（一）出台农村土地承包经营权

抵押相关配套政策积极做好农村土地确权、登记、颁证工作，做实农民承包土地的权能；健全农村土地流转服务体系，规范农村土地承包经营权流转；大力培育土地承包经营权抵押机构、价格评估机构和建立市场化经营权评价指标体系；鼓励和扶持农民以承包土地出资入股，组建土地股份合作社，以土地股份合作组织为平台，实现与金融机构的有效对接；建立农村土地承包经营权抵押登记实施办法，明确农村土地承包经营权抵押贷款操作流程，贷款对象、利率、期限和额度，确保农村土地承包经营权抵押贷款规范运行。

（二）完善农村土地承包经营权

相关法律法规修订、完善《土地管理法》《物权法》和《担保法》等相关法律法规，破除土地承包经营权抵押法律障碍，把农民土地承包权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的土地承包经营权，允许土地承包经营权用作抵押进行融资。通过完善农村土地承包经营权抵押法律体系，为农村土地承包经营权抵押贷款提供法律保障。进一步完善承包经营权登记和承包经营权证书制度，以登记的方式进行公示，把这项权力真正落实到农户、落实到地块，提高其法律效力和公信力，为农村土地承包经营权抵押贷款奠定产权基础。

（三）建立农村土地承包经营权

抵押风险补偿机制加快构建多层次、多元化的农业风险保障体系。建立政府财政出资的农业巨灾保障基金，实施重大灾害保险制度。对因自然灾害造成的巨大损失，采取原保险公司、再保险公司及政府三方共同分担的办法，从而降低农村土地承包经营权抵押的风险系数。商业保险部门要在现行法律法规的框架内开设土地承包经营权抵押贷款保险品种，以降低金融机构发放土地承包经营权抵押贷款的风险。利用农村担保机构分担抵押贷款风险，如依托农民专业合作社，建立互助型的农业专业担保机构，由农村担保机构为抵（质）押贷款提供担保，实现贷款风险分散。

（四）进一步健全农村社会保障体系

第8篇：土地承包经营制度范文

[关键词]土地权利 流转 制度

各国历史状况、法律体系、农业发展情况各有不同，但各国农用土地权利流转问题有着许多相似之处。国外农用土地权利流转法律制度对我国农村土地承包经营权流转的借鉴作用问题研究如下：

第一，农村土地承包经营权性质归属明确，产权清晰是顺利流转的关键。法、德、日、英、美等国首先从法律上确定了农用土地的性质和归属。法、德为大陆法系国家，其农用土地权利为物权用益权。日本为大陆法系国家，其农用土地权利为物权永佃权。英、美为英美法系国家实行土地私有制，农用土地归持有人所有分别实行永业权制、产权制，在此基础上设立土地租赁权为债权的一种。我国农村土地承包经营权相较国外农用土地权利法律性质不明确，虽然法律明确规定我国农村土地承包经营权为用益物权，但理论界观点不统一，集体土地所有权行使主体混乱，公权力滥用现象时有发生，农民权益在权利流转中往往无法得到很好的保护，影响农村土地承包经营权的顺利流转。产权清晰是美国农用土地权利流转的重大优势，也是美国土地权利顺利流转的重要保证。在美国无论何种方式取得的农用土地都具有明确清晰的产权，有效减少土地纠纷，是农用土地权利流转的关键。英国永业权制度也明晰土地产权，用以作为权利顺利流转的保障。相比之下，我国农村土地承包经营权所有权性质不明，集体土地范围不清，集体土地所有权主体虚位或错位，农村土地承包经营权权能不完整，登记制度不完善，导致权利不明确等现象，都成为我国农村土地承包经营权顺利流转的障碍。

第二，在社会主义市场经济体制下健全农村土地承包经营权自由流转机制。国外发达国家农用土地基本实现自由流转。美国自由流转体制尤为发达，充分发挥市场调节功能，实现农用土地以转租、转让、继承方式流转。英国通过自由收购租赁等方式流转农用土地实现规模经营。德国政府允许土地自由买卖，出租。我国农村土地承包经营权流转市场发育滞后，市场运行机制不成熟。法国设有土地事务所、土地银行、土地整治与农村安置股份有限公司，德国设有农业合作经济组织，日本设有生产指导、组织流通、信用服务和开展互助共济的农协组织，英国设立土地中介公司、土地信托公司、农业银行、土地银行，美国设有中介组织和农场局。我国缺乏农村土地承包经营权交易场所，交易中介，未形成统一规范的农村土地承包经营权交易市场，缺乏农村土地承包经营权交易监管主体，和在交易过程中维护农户利益的民间组织，农村土地承包经营权流转市场运行保障机制的相关制度建立不完善。

第三，建立农村土地承包经营权流转失地农民保障制度。法国政府设立专门调整农业结构的社会行动基金，建立全国农业调整中心等，鼓励青年农民转向非农产业并给予奖励性赔偿和补助，对老年农民发放离农终身养老金和退休补偿金；德国建立提前退休制度，提前放弃农业选择退休的农民可以得到退休金；日本设立农业人养老金制度，日本农户以继承或转让方式流转其农村土地承包经营权后，政府给予流转人一定金额的养老金保障其生活；英美政府向因政府征收土地而失地的农民支付补偿金等。由此可见，国外关于农用土地流转配套制度尤其是保障制度完善。我国也应建立相应的保障制度，保障流转中失地农民的合法权益，对其进行奖励性赔偿和补助，鼓励农民放弃多余土地，从事非农产业，将农地集中管理，规模化经营，达到农业产业化集约化目的，实现土地资源的优化配置，有效合理利用农村土地。

第四，国家调控和政策引导相结合，用经济鼓励促进农村土地承包经营权流转。政策合理导向和立法保障是农村土地承包经营权流转顺利进行的动力。国家对农用土地的流转享有规范权、监督权、管理权。法、德、日、英、美等国政府都对农用土地权利的流转起到引导规范的作用，政府从不同程度上起到调控着农用土地的流转。各国政府都制定了税收、贷款、补贴等经济优惠政策，来促进农用土地权利的流转，以实现农用土地集中，农业生产经营活动规模化进行。我国应借鉴国外先进做法，为我国农村土地承包经营权流转提供经济政策支持。我国商品经济和劳动生产力均未达到发达水平，因而我国农村土地承包经营权流转应考虑市场发育程度、农民权益保障，并辅以国家惠农政策，在政府宏观调控和政策引导下健全完善农村土地承包经营权流转市场。

第五，农村土地承包经营权制度建立应具有本国特色，符合本国国情和土地所有权制度。各国法律对权利的设定都深受本国政治、经济、民族、历史、文化等诸多因素的影响。各国农用土地使用权制度都具有其本国特色，我国农村土地承包经营权基于我国国有或农民集体土地所有权制度上，不同于发达国家的土地私有制度，因而我国农村土地承包经营权流转制度应具有中国特色。发达国家农用土地权利流转制度建立在其土地私有制基础上，我国应考虑我国国情，以我国国家集体土地所有制为基础建立我国农村土地承包经营权流转制度。结合我国农村具体情况和实践经验，不能全盘照抄国外农用土地权利流转制度，建立我国特有的农村土地承包经营权法律制度。

参考文献：

[1]丁关良.土地承包经营权流转法律制度研究[M].中国人民大学出版社.2011.

第9篇：土地承包经营制度范文

经县委、县政府研究决定，今天召开全县农村土地承包管理工作会议，会议的主要任务是，认真贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等法律法规和中央及省市一系列文件精神，进一步统一思想，提高认识，掌握政策，明确部署，扎实抓好当前农村土地承包管理工作。下面，我先讲三个方面的意见,然后请县委徐书记作指示、提要求。

一、认清形势，提高认识，进一步增强做好农村土地承包管理工作的责任感和紧迫感

稳定和完善土地承包关系，是党和国家农村政策的基石，是保障农民权益，促进农业发展，保持农村稳定的制度基础。1997年延长土地承包期工作开展以来，我县各地在认真贯彻落实中央农村土地承包政策方面做了大量工作，有效地维护了农民的合法权益，促进了农村经济发展，维护了农村社会稳定。但我们必须清醒地看到，当前在农村土地承包管理工作中还存在不少不容忽视的困难和问题，主要表现在：少数地方二轮土地承包工作没有完全落实到位,土地使用权属不明确,没有赋予农民长期而有保障的土地承包经营权；基础管理工作滞后,土地承包经营权证管理问题突出，证地不符、调整承包地后土地承包经营权未及时变更,档案资料散失严重；土地承包经营权流转不规范，农户间土地流转口头协议多；承包地征用中农民的后顾之忧没有从根本上得到解决，失地农民保障没有到位;违反法律法规和政策规定,随意侵害农民土地承包权益的现象不同程度地存在等等,涉及农村土地承包的纠纷案件和涉土量呈现不断增加的态势。随着农业税减免政策的落实和工业化、城镇化进程的加快,在实际工作中也出现了一些新情况、新问题，以上问题如不予以重视并加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。各级各有关部门对此务必高度重视，一定要站在维护好、发展好、实现好广大人民的根本利益的高度，充分认识加强农村土地承包管理对于进一步落实党的农村政策，维护农民群众合法权益，保持农业健康发展和农村社会稳定的重大意义。

1、抓好农村土地承包管理工作，稳定农村土地承包关系，是体现以人为本，保护广大农民合法权益的迫切需要。保护和发展广大农民的利益，充分保障农民的合法权益，是党在农村各项政策的首要出发点。在任何时候、任何事情上，都必须遵循这个基本准则。落实党的农村政策，最根本的是落实土地政策；保护农民的根本利益，最重要的是稳定农村土地承包关系，保护农民的土地使用权。农民只有依法获得长期有保障的土地使用权，同时享有承包权、经营自、产品处置权、收益权和流转权，才能为自身合法权益提供强有力的保障，才能真正实现全面、协调、可持续发展和以人为本。应当看到，在相当长的时期内，土地不仅是农民的基本生产资料，而且是农民最主要的生活保障，土地承包经营权是农民的基本财产权利，是农民的根本利益之所在。进一步稳定和完善农村土地承包经营制度，切实保证农民享有长期而有保障的土地承包经营权，其实质就是保护农民的物质利益，尊重农民的民利，是对农民合法权益最根本、最直接的保护。从2003年3月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》和从2005年3月1日实施的《江苏省农村土地承包经营权保护条例》，将土地承包关系法律化，将土地承包经营权物权化，为保障农民的合法权益提供了法律保障。我们要牢固树立人民利益至上的观念，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，切实落实好农民的土地承包权。

2、抓好农村土地承包管理，稳定土地承包关系，是加快农业结构调整、促进农民增收的需要。加快新阶段农业和农村经济发展，解决面临的新矛盾、新问题，关键是保护和调动广大农民的积极性。没有广大农民的积极参与，不能调动广大农民的积极性，农业和农村发展的任务和目标就会落空。调动和保护农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民利，保护农民的经营自。只有依法长期稳定农村土地承包关系，全面落实土地承包经营权，才能维护广大农民的合法权益，极大地调动农民的积极性。全面落实土地承包经营权，将进一步调动农民参与农业结构调整的积极性，增加农业生产投入，并引导和推动农民积极采用优良品种，发展优质农产品，不断改善农业品种结构。

3、抓好农村土地承包管理、稳定土地承包关系，是构建农村和谐社会、维护农村稳定的需要。建设社会主义和谐社会的重点在农村，难点也在农村。去年以来，国家加大对农业的支持力度，出台了一系列扶农、惠农政策，我省从今年起全面免征了农业税，土地收益增加，农民种田积极性提高，农民更加珍惜土地，出现了争田要地的现象，农村土地承包方面的纠纷也随之增多。据县农办统计，去年下半年以来，群众来县上访反映土地纠纷问题，达34批200多人次，其中集体上访3次。土地承包纠纷已成为影响我县农村社会稳定的一个严重问题。现在土地承包纠纷增多，原因是多方面的,有政策落实不到位、管理不规范带来的问题，有城镇化、工业化推进过程中出现的新问题，还有一些是现行法律、法规、政策之间以及与传统习惯之间不衔接带来的新问题。这些问题不及时予以解决，最终必将影响农村社会的稳定和农村经济的发展。可见，土地承包关系是影响农村社会稳定的最大因素。只有切实抓好农村土地承包管理工作，保证农民的土地承包经营权落实到位，让农民吃上“定心丸”，土地承包纠纷问题才会迎刃而解，农村社会才能保持长期稳定。

4、抓好农村土地承包，稳定农村土地承包关系，是坚持依法行政，提高新形势下农村工作领导水平的迫切需要。当前，农村发展的外部环境有了很大的变化，农村市场经济的发展程度有了很大提高，农民的法律意识不断增强。要适应新形势的要求，我们领导农村工作的体制机制、思想观念和方式方法，就必须不断改进，不断提高，不断完善。我们要站在全局的高度，政治的高度，充分认识依法开展农村土地承包管理工作的极端重要性和紧迫性，把思想认识和行动统一到国家有关土地承包法律法规和政策要求上来，转变工作职能,坚持依法行政，采取有效措施，真正把这件关系到广大农民切身利益的大事抓实抓好，推动我县农村经济健康、协调发展。

二、严格要求，规范操作，扎实抓好《农村土地承包经营权证》书的补发工作

《农村土地承包经营权证》是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。1997年延长土地承包期后，由于多种原因，我县仍有部分村组未将《农村土地承包经营权证》发放到承包农户，使农民的合法权益得不到切实、有效的保护，影响了农民的生产积极性，也给农村社会的长期稳定留下了隐患。做好农村土地承包确权发证工作，既是《农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等相关法律法规的要求，也是贯彻落实中央关于增加农民收入、提高农业综合生产能力各项政策的重要措施，对于实现农村经济持续健康发展和保持农村社会长期稳定具有十分重要的意义。最近，县“两办”专题下发了《关于做好〈农村土地承包经营权证〉补发和管理工作的通知》（东办发[2005]76号），各地要认真组织学习，严格按照《通知》中所提出的要求，进行具体部署，规范有序地开展好这项工作。

1、补发《农村土地承包经营权证》必须掌握的基本原则

一是确保稳定的原则。这次补发《农村土地承包经营权证》，进一步明确土地使用权属，是对1997年延长土地承包期工作的规范和完善，而不是打乱原承包关系,重新组织发包农村土地。补发的对象只能是二轮土地承包时以家庭承包形式承包了农村集体土地，但未领取土地承包经营权证书的承包农户。原二轮土地承包原始资料不全、地块不清的，要逐户逐地块核实，但不宜重新组织丈量，更不能借机重新调整土地。对少数1997年没有开展或尚未完成二轮延包工作的村组，要按照有关法律法规政策的要求和公开、公平、公正的原则，切实抓好二轮土地延包工作，在此基础上，签订好土地承包合同，发放土地承包经营权证。有关二轮土地延包的具体政策原则上仍按县委1997年下发的《关于做好延长集体土地承包期工作的意见》执行，土地承包的原则和程序必须符合《农村土地承包法》等相关法律法规的规定。对1997年已经搞好二轮土地延包工作、填制好《土地承包经营权证》但未发放到户的，在确保证书内容准确无误、手续完备、无任何遗留问题的前提下，可将原证直接发放到户。但承包农户要求领取新证的，也可列入新证发放范围。

二是实事求是的原则。对二轮土地承包工作已结束但未发证的，原则上按照二轮延包时的承包面积、地块和四至进行登记补签补发。二轮承包以来，农户之间承包地互换、转让，或因国家集体征用、占用等原因重新调整承包地，导致承包面积和承包地块变化较大的,也可按承包农户现实际承包情况核实登记，重新签订承包合同和换发证书。承包期限统一至2027年8月31日止。

三是尊重历史的原则。在延长土地承包期时，有少数村组对部分土地质量较差、耕作不便的地块按一定的比例折算后承包到户的，这次补发证书仍按各地原做法，维护原状，不作调整。

四是依法办事的原则。必须严格以《农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》和中央及省委、省政府关于稳定完善土地承包关系的一系列政策为依据，严格依法办事。对法律法规和政策暂时没有具体规定的，各地要从实际出发，根据法律、法规和土地承包政策的原则精神，妥善处理。

2、补发《农村土地承包经营权证》的程序和要求。

（1）调查摸底。这次会议后，各地要立即组织有关方面力量，对原土地承包经营权证书发放情况进行全面调查和梳理，认真分析未发证原因，合理确定补发范围，有针对性地研究对策，制定工作方案。

（2）分户核实。对需要补发、换发《农村土地承包经营权证》的农户，要对现有承包地块等情况进行认真核实。核实的依据以二轮土地承包清册、原计征农业税的计税面积等相关资料为准。核实结果要经承包农户签字认可。对承包经营权不明确、承包面积有争议的，要认真抓好核实、协商和调解工作。对矛盾和纠纷没有得到完全解决、发包方与承包方未取得一致意见的，不能急于补签合同和补发证书。对个别需要开展二轮土地延包后续工作的村组，要按照既定部署和要求抓紧进行。为了有效防止“一户两证”现象，原未领证需要补发的承包农户，必须作出要求补领的书面情况说明，对于原已领证但因各种原因要求换发的承包农户，必须交回原证，并作出不存在双证的书面承诺。

（3）材料初审。发包方将要求补发换发土地承包经营权证书承包户的情况说明、承包户家庭基本情况、土地承包清册、原农村土地承包方案等相关资料报镇农经部门初审。

（4）签订合同。有关资料报经镇农经站核实认可后，由发包方与有关农户补签土地承包合同。土地承包合同由县统一格式。

（5）审核申报。土地承包合同生效后的30个工作日内，发包方将核实好的土地承包清册、签订好的土地承包合同等相关资料报送镇农经站，由镇农经站编制土地承包合同登记薄、土地承包情况登记表，由镇人民政府向县政府提出颁发《农村土地承包经营权证》的书面申请。

（6）登记发证。县农办在对有关材料核实后，对申请材料符合规定要求的，编制《农村土地承包经营权证登记薄》，委托镇农经站填制《农村土地承包经营权证》。土地承包经营权证书所载内容必须与土地承包合同内容完全一致。委托发包方将填制的土地承包经营权证书发放到具体承包户。镇农经站与委托发放人、委托发放人与接受土地承包经营权证书的农户必须办理签收手续。发包方应当及时将土地承包经营权证书发给承包方，不得代承包方保管，不得扣押。未经县审核登记，不得私自填制《土地承包经营权证》。

这次全县补发《农村土地承包经营权证》工作从现在开始至10月底前全面结束。

4、加强《农村土地承包经营权证》管理。

一是要建立《农村土地承包经营权证》发放制度。在承包关系理顺、基础工作做好、发包方与承包方签订好土地承包合同后，应按法律法规的有关规定及时向承包农户发放土地承包经营权证书，依法确认承包农户的土地承包经营权。今后，补发、换发时，一律使用新的《农村土地承包经营权证》，原空白证书由镇农经站负责收回并销毁。

二是要建立土地承包经营权变更登记制度。

今后，因发生自然灾害严重毁损、国家征用占用土地、村镇建设规划及公益事业建设用地等情形，按法定程序进行土地调整而导致农户承包面积、地块发生变动的，应当办理土地承包经营权变更登记。经发包方同意并登记，农户之间以互换、转让等形式进行农村土地承包经营权流转的，可以办理土地承包经营权变更登记。

承包农户办理土地承包经营权变更应提交下列材料：

（1）农户要求变更的书面请求；

（2）已变更的农村土地承包合同及其他相关证明材料；

（3）《农村土地承包经营权证》原件。

三是要建立《农村土地承包经营权证》换发制度。

凡发生以下情形之一，可以按照规定程序换发、补发《农村土地承包经营权证》：

（1）在承包期内，因家庭分户，夫妻离婚等情形导致土地承包经营权分立的；

（2）因征用、占用土地较多或实行大规模土地整治等原因，农户承包面积、地块、位置变动较大，难以在原承包经营权证书上作变更登记的；

（3）土地承包经营权证书遗失或毁损的。

符合条件要求补发、换发土地承包经营权证书的，必须由农户提出书面申请，按规定程序进行审核、报批、登记、签约和发证。办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地承包经营权证登记薄记载的内容为准，换发、补发的《农村土地承包经营权证》，应当注明“补发”、“换发”字样。

四是要建立《农村土地承包经营权证》回收制度。发生下列情形必须收回农村土地承包经营权证书：

（1）承包方全家迁入设区的市并转为非农户口，原承包地已由集体全部收回的；

（2）承包期内，承包方书面申请自愿放弃全部土地承包经营权，原承包地已由集体全部收回的；

（3）承包土地全部被依法征用、占用，导致原土地承包经营权证书所载标的物已不存在的；

（4）承包家庭不存在，土地承包经营权灭失的。

（5）其他收回土地承包经营权证的情形。

应依法收回的土地承包经营权证书，由发包方负责收回，镇农经站统一登记、统一保管，并加盖“作废”章。原承包方无正当理由拒绝交回的，经发包方提出申请、镇审核后，由原发证机关负责注销，并予以公告。

五是要建立《农村土地承包经营权证》登记制度。对土地承包经营权证书的发放、变更、换发、补发、收回、注销等，要建立严格的审核和登记制度。各镇要落实专人负责，明确工作职责，确保规范有序。

三、精心组织，统筹安排，结合抓好土地承包基础管理相关工作。

1、高标准、高质量完善好农村土地承包档案

实行土地家庭承包以来，全县各地形成了大量的土地承包档案，这些档案是广大农民取得土地承包经营权的历史见证，是落实党的土地承包政策的具体体现。几年来，全县大部分地方重视对土地承包档案的管理，建立了档案管理制度，为农村经济政策的落实和农村社会的稳定发挥了积极的作用。但是，在检查中也发现，目前，全县土地承包档案管理工作还存在着归档资料不够齐全、整理不太规范、保管比较分散等问题，有极少数村组已没有任何档案资料。因此各地要把加强农村土地承包档案管理作为农村土地承包管理的一项十分重要的基础性工作来抓。

要按照农村土地承包档案管理的有关具体规定，进一步做好档案材料的收集归档和保管工作，确保农村土地承包档案的齐全、完整。各村要将土地承包各种文书资料，包括土地承包平面图、土地承包方案、决议、承包合同、承包清册、与土地承包有关的会议记录、数据、资料等进行归档。各镇要将土地承包、土地承包经营权流转工作中产生的相关文件和资料、各村二轮土地承包方案、决议、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同、土地承包合同及流转合同的鉴证记录、土地承包经营权证发放登记表、土地承包到户汇总表等列入归档范围。对土地承包清册等基础档案资料不全的，要想尽一切办法尽快完善起来。因镇村行政区域调整等原因造成二轮延包资料不全或散失的村组，镇政府要组织力量逐组逐户清理核实，对散失在个人身上的资料要全部予以追回，统一整理归档。对无正当理由不移交土地承包档案资料的退编退职人员，要说服教育，限期交出，拒不交出的，必要时可停发退职金或养老金补助。整理好的土地承包档案全部由镇统一保管。

要重视农村土地承包档案的动态管理，因土地征用、土地整理后经过法定程序批准对承包土地作了调整引起的面积和地块变动登记、合同的变更、权证变更登记及土地流转过程中产生的相关文件、材料也应列入归档范围。对保管人员工作变动的，要做好档案交接工作，要建立健全土地承包档案的保管制度和管理体系，大力推进农村土地承包信息化管理，把农村土地承包档案管理工作纳入规范化建设的轨道。各镇今年内要确保有60%的组完成土地承包档案资料计算机录入任务。

2、建立健全农村土地承包纠纷的调解机制，着力化解当前农村土地承包纠纷

农村土地承包纠纷已经成为影响当前农村社会稳定的重要因素，各地必须予以高度重视,明确工作责任,采取有效措施,妥善解决好当前的土地承包纠纷。

一是建立调解组织，落实调解责任。当前农村土地承包纠纷,绝大部分必须通过基层调解予以解决。各镇政府和村级组织均要建立土地承包纠纷调解委员会，切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任。农户与农户之间、农户与村级组织之间的一般性纠纷，由各镇村具体负责调查处理。对当事人不愿接受调解意见的，可以引导其通过法律程序予以解决,防止因工作不力引发农民越级上访。各镇要把解决土地承包纠纷作为一项重要任务,明确分工,责任到人,积极主动地解决土地承包纠纷。涉及到多个部门职责的,各相关部门要从大局出发,密切配合,妥善处理。对接待农民上访和处理土地承包纠纷问题不负责任，推诿扯皮，处置失当，激化矛盾并造成严重后果的，要对有关责任人依法依纪严肃处理。

二是加强有关法律法规和政策的学习宣传。各地要认真组织广大农村干部深入学习《农村土地承包法》、中央和省关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策,增强法律意识和政策观念,提高处理农村土地承包纠纷的能力。同时,要结合处理土地承包纠纷,有针对性地搞好有关法律法规和政策的宣传教育,用法律法规和政策统一矛盾双方的思想认识,进而达成共识。

三是搞好土地承包纠纷的排查。搞好土地纠纷排查，落实工作预案，是有效解决土地承包纠纷、防止和恶性事件发生的重要措施。各地要有组织、有计划地对土地承包中存在的矛盾和问题进行一次全面排查,准确掌握当地土地承包纠纷的现状，分析土地纠纷的类型、引发原因和特点，重点掌握可能导致群体性、恶性事件发生的土地承包纠纷问题。制定解决本地土地承包纠纷问题的预案，分类提出妥善解决土地纠纷的具体意见和办法，明确工作目标、责任单位、责任人和完成时限，确保妥善解决农村土地纠纷问题。对已暴露出来的问题,要采取相应的措施及时解决。同时对潜在的矛盾,要主动开展工作,把矛盾解决在萌芽中。对一些影响大、解决难度大的纠纷,要通过现场办公的形式及时妥善处理。切实把矛盾化解在基层。对因农村土地承包纠纷引发的农民群体性上访、越级访和重复访案件，必须实行主要领导亲自过问，责任到人，一抓到底。对一般性的上访问题，要分级负责，把问题解决在基层，杜绝出现因工作不到位引发新的越级上访问题。

四是依法做好接待和处置工作。对农民反映的土地承包纠纷问题,要做到不回避、不推诿、不拖延,严格按照农村土地承包方面的有关法律法规规定和《条例》要求，依法做好接待处置。要建立登记管理制度。县、镇都要设立农村土地承包登记簿，逐件登记来信、来访，督促基层按时调查处理，并及时记载查处情况。要建立限期结报制度。凡上级政府和机关转办的件，一般的15日内办结；重要案件必须7日内办结。如因情况复杂，不能在规定期限内上报处理结果的，必须说明原因并上报工作进展情况和初步意见，在1个月内办结。要及时将处理意见告知当事人，做好解释和说服教育工作，真正达到息访目的，将矛盾化解在当地，化解在基层，切实维护农民合法权益，确保农村社会稳定。要建立定期通报制度。县委农办将按季度对农民因土地承包问题到县及县以上的情况及办理进度进行通报，以便于各地认真总结经验教训，相互借鉴。

3、按照“依法、自愿、有偿”原则，积极稳妥推进土地承包经营权流转。

在稳定家庭承包经营制度的前提下，允许土地承包经营权合理流转，逐步发展适度规模经营，是党的农村土地政策的一项重要内容。做好土地承包经营权流转工作，是关系到保障农民权益、促进农业发展、稳定农村大局的一件大事，各地在加大宣传力度的基础上，要从有利于农村生产要素的合理流动和资源的优化配置、有利于促进农业结构调整、增加农民收入的高度出发，在农户平等协商、依法、自愿、有偿的前提下，积极引导土地流转，保证土地流转健康有序进行。

（1）加强政策疏导，引导、保护农民参与土地流转的积极性。要因地制宜，因势利导，循序渐进，坚持政策疏导，转变农民观念，提高农民素质，千方百计调动和激发农民主动积极参与土地流转的积极性和热情。凡有利于农业结构调整、有利于提高土地产出率和劳动生产率、有利于促进农村经济发展和农民增收的土地流转形式都应大力提倡和鼓励。要严格按照法律、政策的要求和市场经济法则，正确处理土地承包30年不变与农业结构调整、土地规模经营、园区建设、二三产业用地、公益事业用地和城市发展用地等方面的关系，从根本上保护好、实现好农民群众的利益。特别需要强调的是，推进和引导农户进行土地承包经营权流转,一定要从实际出发，充分尊重农民的意愿，决不能用行政命令的办法强制推行土地规模经营。不能损害农民利益，不能激化矛盾，不能留后遗症。不能以任何借口剥夺农户的土地流转决策权，更不能与民争利。

（2）强化服务，优化环境。农户土地承包经营权流转是生产力发展的必然趋势，但农户作为市场经济主体，缺乏市场对土地供需情况及发展趋势的了解，缺乏应付市场不确定风险的能力和手段，必须依托于有关中介服务机构。因此，各镇村要建立健全农村土地承包经营权流转服务机构,制订土地流转规划，建立土地流转信息系统，收集土地供需信息，为流转双方牵线搭桥；规范土地流转程序，统一办理土地流转合同（协议）；组织开展集体土地流转收益评估，研究制订并土地流转的指导性价格，协调各方利益；进行项目推介等。努力形成自下而上、网络状、多功能、紧密型的中介服务体系。