土地征收办法条例精选(九篇)

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第1篇：土地征收办法条例范文

一、广东省现行征地补偿安置政策及执行情况

1.现行征地补偿安置政策

目前，国家及广东省颁布执行的关于征地补偿安置的法律法规主要有：《物权法》、《关于加强征地管理工作的通知》、《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》（国土资厅发〔1999〕97号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号）和《关于印发〈关于制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作有关问题的意见〉的通知》（国土资厅〔2006〕3号）。

广东省在《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）的相关规定的基础上，出台了《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号），规范被征收农村集体经济组织土地所需留用地的管理。

广东省于2011年3月15日在修订《广东省征地补偿保护标准》（粤国土资发〔2006〕149号）的基础上颁布《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发〔2011〕21号）。

2.现行征地补偿安置政策执行情况

（1）补偿范围

根据实地调查和交流情况，广东省目前按照现行规章制度和规范性文件所规定的征地补偿范围进行。对于经济发达地区，如《关于印发〈东莞市公共基础设施建设项目征地拆迁补偿标准规定〉的通知》（东府办〔2009〕99号）中同时对征收已批集体建设用地做出了相应规定；自2002年，佛山市制定了《佛山市制定区域性统一征地补偿标准的实施方案》《佛山市交通基础设施建设征地拆迁补偿标准与实施方案》和《佛山市电力设施征地拆迁补偿标准》等政策，全市逐步形成相对规范统一的征地补偿标准体系。

（2）补偿安置方式

从调查情况来看，目前广东省常用的安置主要有货币安置、就业安置、留用地安置、宅基地安置等，而被征地者倾向于用现金、教育条件，就业安排、第三方机构评估、按照被征用途的价格、周边平均价格、市场协商等方式来确定补偿费用比较合适。对于留用地安置：广州市出台了《关于统筹解决我市各区农村留用地遗留问题的意见》（穗府办函〔2009〕118号）、《关干贯彻〈广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）〉的通知》（穗府办〔2012〕7号）等政策文件，明确留用地指标允许各村因地制宜地采取分散留地、集中留地、指标抵扣、货币补偿、指标调剂和以等价物业补偿等多种兑现方式办理，同时鼓励社会资金参与留用地集中安置区开发建设，从根本上维护了集体经济组织和投资者权益。

（3）补偿标准

按照调查结果来看，基本上各地都根据《广东省征地补偿保护标准》精神（2006年出台，2010年调整）出台自己的补偿标准，按不低于保护标准，制定征地补偿方案。目前广东省出台的补偿标准只包括土地补偿费和安置补助费两项费用，青苗补偿费和地上附着物补偿费等费用需另行计算。

二、现行征地补偿安置政策执行中存在的问题

1.留用地的地难留问题

《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号）对征地留用地的各项管理作出了较明晰的规定，但在实际工作中，仍有部分征地留用地得不到落实。首先是各级政府经济发展压力较大，而受每年新增建设指标限制，有限的用地指标优先用于产业项目、基础设施建设项目用地，而可以用于解决征地留用地的用地指标就寥寥无几，同年的征地项目留用地不能得到及时落实，形成旧债未了，新债又来的被动局面。其次是征地留用地选址不符合规划，经多次协调，农民人坚持原有选址的。虽然根据41号文要求，此类情形可以采取货币补偿的方式，但由于土地价值日益凸显，被征地农民则往往坚持要落实留用地。

2.征地社保问题

目前广东省严格执行《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号）规定，在征地报批前，一次性向用地单位计提被征地农民养老保障资金。但在实际操作中，也遇到一些问题：

（1）征地社保计算标准问题。中心城镇范围内的土地，由于早年经济发展和城镇化建设需要，集体土地（主要是农用地）被大量征收。当现有的征地项目实施时，要承担的征地社保压力较大。

（2）征地社保的使用问题。在计提征地社保费用时，由于缺乏操作指引，难以将购买社保人员一一明确，目前为失地农民购买的社会保障费用仍然保留在征地社保专户中，而无法具体落实到失地农民个人，更无法购买被征地农民的养老保险，造成农民实际社会保障功能缺失。部分被征地农民对此意见较大，认为政府挪用本应用于其社会保险的费用，气也往往撒在基层国土部门身上。

3.按年产值标准和区片综合地价补偿存在的问题

关于征地补偿价的确定，法律层面的规定主要是《土地管理法》第四十七条。该法条中规定的征地补偿价基本拟订办法是：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍”；“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍”；“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍”；还有特殊情况下适用的“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。按被征土地的年产值计价，虽考虑到了不同地区农用地或同一片区不同农户的承包地所种作物的差异性，但由于不同地块的年产值不同，因而必然导致征地补偿价按最高产值的地块计不行，按最低产值的地块计也不行。如农户种植两季水稻的年产值，大约2400元/亩；种植三茬蔬菜的年产值，约8000元/亩；设施化栽培葡萄外加一作蔬菜的年产值，高达2万元/亩，价差这么大的年产值，要是政府在一次性征收同一片区的土地中既有稻田、蔬菜地，还有葡萄园，则征地补偿价都按最高的葡萄产值补偿不行，都按最低的稻田产值补偿不行，按各地块的实际年产值补偿也不行，按被征用土地的平均年产值补偿也不行，无论按哪种办法补，总会有一部分被征地农民认为征地补偿价不依法、不公平。

最近颁布实施的《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（〔2010〕15号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》以及国土资发〔2004〕238号文件规定，征地补偿办法调改成为由省级国土资源部门会同有关部门制订省域内各县（市）区征地统一年产值标准和征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行。本研究认为，按法定的年产值倍数制定征地统一年产值标准，并按照国土资发〔2004〕238号文件规定依据“地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇最低生活保障水平等”八个因素制定征地区片综合地价，虽因其定价权为省级国土部门、批准执行权为省级政府，从而使组织实施征地的县级政府摆脱了被征地农民指控为压低补偿价的窘境，但由于被征收的各地块实际年产值差额较大，而且由于区片综合地价因综合了八个因素而往往使征地方说不清、道不明征地补偿价之所以确定为某个数额的理由，所以，区片综合地价得以实施主要依赖于党委、政府的行政强制力，在实际征地补偿中被征地农民对征地补偿价的不满意度仍然较高。

三、相关建议

1.通过司法程序界定和规制土地征收补偿中的公共利益

在发达国家的土地征收中，法院作为中立机关，一般都会在征地前通过司法审查的方式对被征地人的利益进行维护，对征地行政机构进行监督。而我国土地征收中的司法审查是事后介入的，这种审查法院的态度是消极的，是相对无效率的。这就需要法律条款赋予司法机关独立而完整的司法权力，且对于土地征收是否符合公共利益的审查应在土地征收之前进行。此外，由于土地征收一般涉及到多个主体的利益，对于土地征收中司法审查的提起，要扩展原告主体的资格，使每一个社会公民和组织都有权向司法机关提出维护公共利益的主张。

2.完善土地征收补偿标准

补偿标准的确定是一个利益衡量的过程，解决中国的土地征收补偿标准，需要借鉴域外的经验。回顾历史，不少国家在征收补偿的时候是按照财产所有人的价值进行补偿。而市场价值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在当今世界，很多国家都在土地征收补偿制度中确定了以公平、合理的市场价格为补偿标准，如英国、德国、我国香港地区等。英国土地征收补偿标准是以被征收的土地所有者在公开土地市场上能得到的出售价格为计算标准的，德国土地征收补偿的标准为土地在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值，我国台湾地区也规定，被征收的土地应考虑征收后土地用途及相应的市场价格予以补偿。因此，完善我国土地征收补偿的标准，要建立以保护被征收人权利为主旨的法律制度，将土地所有人的“义务本位”改为“权利本位”，从法律上明确个人对集体所有土地的各项权利。对于征地的补偿，以土地的市场价格为参考对被征收人进行补偿，使被征地人的财产利益在市场经济环境中获得公平合理的补偿，通过市场机制提高征用土地的成本，促使土地使用人更加有效地利用土地。

同时，建立一套完善的协商机制，由双方参照市场价值来平等协商确定，允许被征地人充分表明观点、意见。在土地征收补偿中，确定被征收土地的客观交易价格，对于征地补偿的公正性起着至关重要的作用，应当充分考虑被征地农民因失去土地所造成的各项损失进行市场估价，建立专业的土地评估制度，逐步健全与完备相应的土地评估办法，由独立的土地评估机构进行土地估价。

第2篇：土地征收办法条例范文

【论文摘要】2007年3月16日，我国公布了《中华人民共和国企业所得税法》，（以下简称新税法），同日以主席令第63号形式公布，该法已于2008年1月1日施行。新的《中华人民共和国企业所得税法》将取代1991年4月9日公布的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》(以下简称旧外税法)和1993年12月13日的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》(以下简称条例)。鉴于新法在纳税人、税率、扣除、税收优惠等方面与现行税法有诸多不同，文章将企业所得税法新旧法条要点加以归纳和整理，以供大家学习讨论。

一、纳税人

条例第二条规定，下列实行独立经济核算的企业或者组织，为企业所得税纳税义务人：1.国有企业；2.集体企业；3.私营企业；4.联营企业；5.股份制企业；6.有生产、经营所得和其他所得的其他组织。

旧外税法规定的纳税人为外商投资企业和外国企业。外商投资企业，是指在中国境内设立的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业；外国企业，是指在中国境内设立机构、场所，从事生产、经营和虽未设立机构、场所，而有来源于中国境内所得的外国公司、企业和其他经济组织。

新税法规定，在中华人民共和国境内，企业和其他取得收入的组织（以下统称企业）为企业所得税的纳税人，依照本法的规定缴纳企业所得税。个人独资企业、合伙企业不适用本法。

二、税率

条例第三条规定，纳税人应纳税额，按应纳税所得额计算，税率为33%。

旧外税法第五条规定，外商投资企业的企业所得税和外国企业就其在中国境内设立的从事生产、经营的机构、场所的所得应纳的企业所得税，按应纳税的所得额计算，税率为30%；地方所得税，按应纳税的所得额计算，税率为3%。

新税法第四条规定，企业所得税的税率为25%。非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构、场所无实际联系的，应就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税，适用税率为20%。

三、应纳税所得额

条例规定，中华人民共和国境内的企业，除外商投资企业和外国企业外，应当就其生产、经营所得和其他所得，依照本条例缴纳企业所得税。企业的生产、经营所得和其他所得，包括来源于中国境内、境外的所得。

纳税人每一纳税年度的收入总额减去准予扣除项目后的余额为应纳税所得额。纳税人的收入总额包括：1.生产、经营收入；2.财产转让收入；3.利息收入；4.租赁收入；5.特许权使用费收入；6.股息收入；7.其他收入。

旧外税法规定，中华人民共和国境内的外商投资企业和外国企业的生产、经营所得和其他所得，依照本法的规定缴纳所得税。外商投资企业的总机构设在中国境内，就来源于中国境内、境外的所得缴纳所得税。外国企业就来源于中国境内的所得缴纳所得税。

外商投资企业和外国企业在中国境内设立的从事生产、经营的机构、场所每一纳税年度的收入总额，减除成本、费用以及损失后的余额，为应纳税的所得额。

新税法规定，居民企业应当就其来源于中国境内、境外的所得缴纳企业所得税。非居民企业在中国境内设立机构、场所的，应当就其所设机构、场所取得的来源于中国境内的所得，以及发生在中国境外但与其所设机构、场所有实际联系的所得，缴纳企业所得税。非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构、场所没有实际联系的，应当就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税。

企业每一纳税年度的收入总额，减除不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补的以前年度亏损后的余额，为应纳税所得额。收入总额包括：1.销售货物收入；2.提供劳务收入；3.转让财产收入；4.股息、红利等权益性投资收益；5.利息收入；6.租金收入；7.特许权使用费收入；8.接受捐赠收入；9.其他收入。不征税收入有：1.财政拨款；2.依法收取并纳入财政管理的行政事业性收费、政府性基金；3.国务院规定的其他不征税收入。

四、扣除

条例规定，计算应纳税所得额时准予扣除的项目，是指与纳税人取得收入有关的成本、费用和损失。下列项目，按照规定的范围、标准扣除：1.纳税人在生产、经营期间，向金融机构借款的利息支出，按照实际发生数扣除；向非金融机构借款的利息支出，不高于按照金融机构同类、同期贷款利率计算的数额以内的部分，准予扣除；2.纳税人支付给职工的工资，按照计税工资扣除；3.纳税人的职工工会经费、职工福利费、职工教育经费，分别按照计税工资总额的2%、14%、1.5%计算扣除；4.纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。

旧外税法第十二条规定，外商投资企业来源于中国境外的所得已在境外缴纳的所得税税款，准予在汇总纳税时，从其应纳税额中扣除，但扣除额不得超过其境外所得依照本法规定计算的应纳税额。

新税法规定，企业实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，包括成本、费用、税金、损失和其他支出，准予在计算应纳税所得额时扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。在计算应纳税所得额时，企业按照规定计算的固定资产折旧，准予扣除。计算应纳税所得额时，企业按照规定计算的无形资产摊销费用，准予扣除。

在计算应纳税所得额时，企业发生的下列支出作为长期待摊费用，按照规定摊销的，准予扣除：1.已足额提取折旧的固定资产的改建支出；2.租入固定资产的改建支出；3.固定资产的大修理支出；4.其他应当作为长期待摊费用的支出。

企业使用或者销售存货，按照规定计算的存货成本，准予在计算应纳税所得额时扣除。

企业转让资产，该项资产的净值，准予在计算应纳税所得额时扣除。

五、不得扣除

条例规定，在计算应纳税所得额时，下列项目不得扣除：1.资本性支出；2.无形资产受让、开发支出；3.违法经营的罚款和被没收财物的损失；4.各项税收的滞纳金、罚金和罚款；5.自然灾害或者意外事故损失有赔偿的部分；6.超过国家规定允许扣除的公益、救济性捐赠，以及非公益、救济性的捐赠；7.各种赞助支出。

新税法规定，在计算应纳税所得额时，下列支出不得扣除：1.向投资者支付的股息、红利等权益性投资收益款项；2.企业所得税税款；3.税收滞纳金；4.罚金、罚款和被没收财物的损失；5.本法第九条规定以外的捐赠支出；6.赞助支出；7.未经核定的准备金支出。

下列固定资产不得计算折旧扣除：1.房屋、建筑物以外未投入使用的固定资产；2.以经营租赁方式租入的固定资产；3.以融资租赁方式租出的固定资产；4.已足额提取折旧仍继续使用的固定资产；5.与经营活动无关的固定资产；6.单独估价作为固定资产入账的土地；7.其他不得计算折旧扣除的固定资产。

下列无形资产不得计算摊销费用扣除：1.自行开发的支出已在计算应纳税所得额时扣除的无形资产；2.自创商誉；3.与经营活动无关的无形资产。

企业对外投资期间，投资资产的成本在计算应纳税所得额时不得扣除。

六、税收优惠

条例规定，对下列纳税人，实行税收优惠政策：1.民族自治地方的企业，需要照顾和鼓励的，经省级人民政府批准，可以实行定期减税或者免税；2.法律、行政法规和国务院有关规定给予减税或者免税的企业，依照规定执行。

旧外税法规定，设在经济特区的外商投资企业，在经济特区设立机构、场所从事生产、经营的外国企业和设在经济技术开发区的生产性外商投资企业，减按15%的税率征收企业所得税。

设在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区的生产性外商投资企业，减按24%的税率征收企业所得税。

设在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区或者设在国务院规定的其他地区的外商投资企业，属于能源、交通、港口、码头或者国家鼓励的其他项目的，可以减按15%的税率征收企业所得税，具体办法由国务院规定。

新税法规定，国家对重点扶持和鼓励发展的产业和项目，给予企业所得税优惠。

企业的下列收入为免税收入：1.国债利息收入；2.符合条件的居民企业之间的股息、红利等权益性投资收益；3.在中国境内设立机构、场所的非居民企业从居民企业取得与该机构、场所有实际联系的股息、红利等权益性投资收益；4.符合条件的非营利组织的收入。

企业的下列所得，可以免征、减征企业所得税：1.从事农、林、牧、渔业项目的所得；2.从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营的所得；3.从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得；4.符合条件的技术转让所得。

符合条件的小型微利企业，减按20％的税率征收企业所得税。

国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15％的税率征收企业所得税。

民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分，可以决定减征或者免征。自治州、自治县决定减征或者免征的，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。

企业的下列支出，可以在计算应纳税所得额时加计扣除：1.开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用；2.安置残疾人员及国家鼓励安置的其他就业人员所支付的工资。

创业投资企业从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资，可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额。

企业的固定资产由于技术进步等原因，确需加速折旧的，可以缩短折旧年限或者采取加速折旧的方法。

第3篇：土地征收办法条例范文

我国行政征用存在的问题缘于我国现行行政征用法规的不完善，相关规定均分散在各单行法规中，因此亟待颁布统一法规，整合现有分散立法。鉴于行政征用在推动国家经济社会发展中的重要性，发达国家一般都是通过专门的立法予以规范。如法国专门制定的《公用征收法典》，日本的《土地征用法》，虽然法律的称谓上存在差异，但都详细规定了本国行政征用行为的内容，对行政征用的程序规定特别突出。缺乏统一标准的弊端是各单行立法之间容易发生冲突，后果是行政征用实践混乱甚至无所适从。目前，我国的行政征用制度发展还很不成熟，故而立法应采用统一法典与单行法相结合的方式更具有可行性。笔者认为，我国立法制定统一行政征用法典应该涵盖如下内容：行政征用权行使主体、行政征用权的设定、行政征用的条件、行政征用的范围、基本原则、行政征用一般程序、补偿的一般标准、法律责任等内容。为了配合统一法典的实施，应设立单行法，这些单行法要依据统一法规定设立，针对复杂多变的具体情况，作出灵活的规定，如适用特殊情况下的征用特别程序等内容。既要避免单行法之间出现真空地带，又要防止重复立法，还要避开法律之间的冲突，实现总体协调。国家发展公共事业所必需的资源，只有选择行政征用的方式，才是国家在市场无法发挥作用配置社会资源的情况下，发挥国家公权力获取社会资源的主要方式。故而，制定行政征用法典中要包括“有限政府”思想，还要规定实现公共利益的同时又要保障私益的实现。唯有如此，才能使我国行政征用实践面临的诸多问题得到有效解决，以利于实现行政征用法律制度整体协调，从而达到更好地实现公共利益与更好地保护私益的平衡发展。此外，应整合现有法律中的征用条款。首要遵循的原则就是不能违反行政征用的一般原则，保持制度整体上的协调和统一。但毕竟行政征用横跨行政管理的多个领域，因此，应当允许单行法根据实际需要做出变通、灵活的规定。比如《物权法》中规定行政征用的适用前提，就限制在因抢险、救灾等紧急需要这种狭小的范围，但其后规定的“依照法律规定的权限和程序”，是需要在统一的行政征用法下进行细化的，具体要明确征用的主体、被征用主体的权利以及行政征用具体适用程序和补偿程序。如果没有后面的工作，这个法条可能就只是个参照国外立法为追求法律体系完整而规定的可有可无的摆设。即便真的适用这项法律条文，在很多细节方面都是无法可依，可能会让处于这种法律关系之中的双方都无所适从，也不能对自己行为的后果做出明确的预期。因此，在行政征用基础理论研究深入和相应法律颁行的前提下，对分散于众多单行法中的条文进行整合和细化，既是一项繁重的任务，也是一个必须解决的问题。

明确行政征用法律制度中的公共利益

我国现行宪法、行政法规中，在限定行政征用的适用条件时，一般都规定了为了公共利益的需要，但对于什么是公共利益却都没有进一步给出明确的定义，同时也没有对公共利益的具体表现情形作出明确的规定。正是因为在法规上缺乏对公共利益的准确含义进行界定，公共利益的话语权和解释权都被掌握在行政主体手中，而行政主体在实际行政征用活动中，经常基于各种其他利益考量，对公共利益做出有利于自己的解释，自由裁量权行使得过于宽泛，甚至有时是借公共利益之名，行侵犯相对人合法权益之实。因此，必须在立法中明确界定公共利益。公共利益由于其抽象性和不确定性，对其进行准确的界定，可能从理论上能够进行阐释，但法律应该考虑其操作性。因而单纯定义的方法，很难避免公共利益在实践操作中被随意解释。为了解决立法上出现的普适性和操作性之间的紧张关系，较好的方法是概括性的规定再加列举具体情形。比如在日本的《土地征用法》中就详细列举了35项共49种具体情况，从而较为有效地解决了如何界定公共利益的问题。我国现行的法规，既缺乏总括性规定，也缺乏具体情形的细化规定。最近颁布的“新拆迁条例”有了明显的进步，在该条例的第8条用5个条款外加一个兜底条款的形式，明确符合公共利益，可以进行房屋征收的情形。①尽管“新拆迁条例”是关于行政征收的，但对于完善行政征用活动中的公共利益明确界定具有重要的借鉴意义。总之，在完善行政征用过程立法中，可以借鉴“新拆迁条例”的做法，将行政征用中可能的公共利益情形予以分条列明，再辅以司法解释和典型案例，那么公共利益界定不清、滥用行政征用权的现象就会明显改善。

完善行政征用程序

法定的程序是行政行为本身符合法律规定的要件之一，行政相对人利益需要规范的行政程序保护。然而，我国行政征用立法重要内容之一的行政征用程序一直不够完善，除土地征用方面外，其他方面的都缺乏征用程序。程序缺位已成为我国行政执法实践的桎梏。为改变我国重实体轻程序的立法缺陷，除了我国宪法需要规定征用必须有法律依据并且遵循法定程序方可进行外，没有其他途经可言。有了宪法保驾护航，公民私有财产权才能真正得到保护，社会主义市场经济才能有序发展。（一）立法设定公共利益的程序行政征用相关立法及执法实践表明，我国缺乏界定公共利益的程序规定。行政征用作为剥夺或限制相对人合法财产权的具体行政行为，具有单方决策性和强制性，必须严格界定其目的是为了满足公共利益的需要。法定的程序具有正当性，可以限制行使权力的随意性，而确认的公共利益是程序正当性的前提。如在土地征用实践中，要对所征用土地基于“公共利益”统一列出清单，并且界定征用土地建设项目的公益性。相关行政征用权主体可以借鉴日本允许行政相对人参加到土地征用的程序中。相应的审批机构应通过听证会的形式、网络投票形式、走访相关部门、专家、群众等形式广泛听取民意，在汇集多方智慧基础上，将土地征用相关文书发回项目所在地，明确告知行政相对人征用土地的范围和用途，再次听取行政相对人意见。（二）完善行政征用公告及通知程序由于我国的两公告在内容上有重叠之处，故将二者该合并合并，该修改修改，该废除就废除，进一步提高行政效率。而对于登记形式，可由集体经济组织统一对农民情况进行统计，将由农民个体登记改为由集体经济组织为单位进行登记。这种方法便民高效，可以节约行政成本，提高制度运行效能。（三）完善评估程序和相应的救济程序目前在具体的行政征用实践中，经常引发纠纷的原因是由于对被征用财产的估值程序及救济程序设置不够完善，对被征用财产的评估价值过低，严重偏离市场价格，最终导致相对人不能获得公平补偿。发生纠纷之后，也不能通过正常的救济程序进行补救。在这一点上，可以借鉴“新拆迁条例”上的规定，明确规定评估必须以市场价格作为基准，①规定评估机构的选定方法，②对评估价值不服的公平救济程序。

完善行政征用补偿的法律制度

由于行政征用补偿的标准高低和是否落实到位，和被征用人的利益能否得到较好的维护息息相关，我国行政征用补偿法律制度的滞后，也直接影响到了补偿的实践操作，引发了许多纠纷。因此，应适时制定统一的《行政补偿法》。目前，行政征用在现实中被广泛运用，遍布行政管理的各个领域，而每一种类的行政征用都要涉及到补偿问题，同样也面临着公平补偿问题。行政补偿是对合法行政行为侵害的补偿，行政征用和行政征收只是种类繁多的行政行为中的两个类别，同时行政补偿直接关涉利益分配，十分敏感和重要，因而有必要在行政法领域，就行政补偿问题制定统一的《行政补偿法》。正是基于这样的考虑，本文的研究主题只是行政征用，但在补偿问题上，却跳出了这个范围，大胆地主张制定统一的《行政补偿法》，从而使所有种类的行政行为补偿有法可依。目前，世界各国关于行政补偿的立法模式主要有三种：第一种是统一立法模式，即制定一部统一的《行政补偿法》，或者将补偿和国家赔偿并列规定在国家责任法中；第二种是分散立法模式，即将补偿的法律规定散见于各个具体的行政管理单行法规中，这种模式一般和宪法司法化①或者判例制度②相结合；第三种是统一和分散相结合的模式，既有行政补偿的统一立法，同时根据具体管理领域的需要，做出特别的补偿规定。通过对比可以发现，第三种模式较为有效地解决了原则和具体之间的矛盾。因而完善我国的行政补偿领域的法律制度，建议采用第三种模式。统一的《行政补偿法》应对行政补偿的一般性问题做出明确的规定，比如行政补偿的适用范围、原则、侵害行为类型、责任构成要件等。目前我国的行政补偿主要适用于土地征用、房屋拆迁和移民三个领域，为了更好地实现公益和私益的平衡，可以将适用范围进一步扩大。补偿标准要逐渐向市场公平价格靠拢，补偿数额要逐渐涵盖直接损失和间接损失。补偿方式以现金补偿为主，辅以其他形式，比如返还财产、政策优惠、税收减免、就业照顾、技术支持、贷款扶持等多种形式。总之，从行政补偿的物质基础上看，我国近年来经济持续高速发展，财政收入和综合国力稳步增长。从行政补偿的观念基础上看，公民权利意识不断强化，适当的行政补偿也是改善民生，藏富裕民的重要手段。从行政补偿的立法基础上看，行政补偿的基础理论研究不断地走向深入，原有存在于单行法律法规的行政补偿制度也为体系化和统一立法奠定了基础，积累了经验。因而制定一部统一的《行政补偿法》，不仅很有必要，而且还存在可行性。

完善行政征用的保障法律制度行

第4篇：土地征收办法条例范文

一、生态文明建设必须有效发挥政府职能

牺牲资源环境的经济增长模式不可持续。我国生态环境问题主要是由对生态文明重要性认识不足、经济发展模式不合理引起的。我国很多地区的环境污染和生态恶化已经超过了生态环境的承载能力。根据2011年国家环保部，组织的全国土壤污染调查，目前，全国18.26亿亩耕地中有1.5亿亩受到污染。根据中国监察部调查，近10年来水污染事件高发，每年都在1700起以上。据国土资源部统计，土地开发、采矿以及工程建设中产生的环境污染和破坏相当严重，采煤平均每吨煤排放地下水量2-2.5吨，开采每吨煤导致4-5亩土地沉陷以及排放4-5立方米瓦斯，每采万吨煤用坑木消耗木材100立方米。（李挚萍：“环境修复法律制度探析”，《法学评论》，2013第2期）另外，全国水土流失面积达到356万平方公里，沙化土地面积达到174万平方公里，90%以上的天然草场退化，导致生物多样性锐减。

生态文明建设是政府职能的重要组成部分，促进经济、社会、政治、文化、生态领域的统筹发展是政府职能的应有之义。一方面，政府生态职能是各级政府要妥善解决和应对生态问题，协调经济与社会可持续发展，促进人与自然协调共处所应有职责和功能；另一方面，政府职能具有公共权威性，行使生态建设职能具有优势：政府拥有征税权，通过对污染企业和环保企业征收差别税，引导绿色生态产业的发展；政府通过法律法规禁止破坏生态环境的行为，协调各方的环境利益，追究违规违法排污者的法律责任。

二、政府履职为什么没到位

（一）政府职能偏重经济建设，忽视生态文明建设

改革开放以后，为了促进经济发展，中央政府的权力适度转移到省、市和县一级政府。地方政府不再只是中央政府的者，也是地方利益和经济主体的倡导者。上级政府以目标责任书的形式将下级政府的经济目标和政绩相联系。并对经济发展考核实行政绩一票否决制。一些地方政府以经济发展和社会稳定为由，变相或推迟执行中央环境政策；还有一些地方政府直接或间接与污染企业形成利益综合体，污染企业以税收和各种好处“俘获”地方政府，地方政府则以设租完成上级设定的经济目标。中央提出生态文明建设以后。有一部分地区实行了环保政绩考核制度，但某些地方官员重经济轻环保的观念并没有马上扭转过来。

（二）政府对生态环境的监管责任履行不到位

某些地方政府环保职能严重缺位，对与生态环境保护相关的项目的行政审批不够严格，对生态环境保护避实就虚。执法机关执法不严，处理高耗能、高污染产业存在纵容和遗漏现象，对事故处理多采用罚款、关停的方式，存在着守法者吃亏、违法者占便宜的现象。环境职能的越位为权力腐败带来可能性。如某政府越权审批，将石油开采权出卖给私人，导致开发商掠夺性的开采，严重破坏了当地的生态环境，直接侵犯了当地居民的环境权益和生存权利。

（三）生态法律体系不完善影响生态职能的履行

现行环境法律体系主要存在以下问题：一是没有规范生态文明理念、基本政策和基本制度的宏观性法律。而《环境保护法》只是一部以防治污染为主要内容的综合性法律；二是明确生态文明建设理念的能源法、自然资源法、土地法等基础法律没有出台；三是某些现行环境生态法律之间缺少有机衔接，生态文明建设工作缺少法律依据。

生态法律体系不完善导致政府经济职能和生态职能产生摩擦，生态治理的被动性和滞后性给“寻租”留下交易空间。尽管我国已经出台几十部环境保护与资源管理的行政法规，例如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《征收排污费暂行办法》，但这些法律法规在一定程度上容许市场主体排污，即先污染后治理，加之行政管理本身的弊端如信息掌握不及时、环境决策滞后等，大量涉及生态补偿的问题长期遗留，形成恶性循环。

三、政府生态职能怎样才能落到实处

（一）树立生态政绩观念

这是政府职能向生态文明建设回归的关键。生态政绩观要求地方政府把资源、环境的成本效益纳入考核目标，对生产过程中的资源消耗、环境污染、污染治理等全部指标进行核算，增强政绩成本意识，提高科学决策水平，最大限度地避免决策失误、重复建设和资源浪费，形成科学合理的生态建设模式。中央政府需要制定更加严格而明确的环保政绩标准，提高生态建设权重，把生态文明建设考核结果作为官员任免奖惩的重要依据，实行重大生态破坏、重大环境事故等一票否决制，有效激励地方政府积极履行环保职能。

（二）落实生态问责制度

强化政府生态职能的一个重要措施就是建立生态问责制。第一，明确生态考核指标体系，量化和细化考核条款。将严格的节能减排考核指标、生态评价指标和环境测评指标纳入政绩考核范围。第二，以事实为依据、以法律为准绳。坚持遵循权责统一、有错必究、过错与责任一致、教育和惩戒结合的原则。第三，加强制度建设，使生态问责有章可依、有法可依，改变环境责任集体负责而实际无人负责的状况，建立离任官员生态环境责任跟踪制度。第四，以事前督责为主。实行生态问责制的目的不仅仅是追究官员的事后责任，更是事前督促地方政府依法行政、履行职能，做到事前督责和事后问责相结合。

（三）加强生态文明建设的法治化水平

第一，完善生态环境立法的指导原则。生态环境立法实行可持续发展原则，通过制定科学的环境立法规划。用生态系统方法促进环境法向生态法转变，实现我国环境法的生态化，实现人类、社会和自然的协调发展。

第5篇：土地征收办法条例范文

摘 要:我国实行土地公有制,不允许土地所有权入市交易。学者认为,能作为财产权进行转让、出资的只能是国有土地使用权,从而,否定了集体土地使用权出资的适格性。在资源稀缺约束条件下,企业发展需要诸如集体土地使用权之类的稀缺资源,而稀缺资源要成为能带来剩余价值的资本也离不开企业这种高效的经济组织。

关键词:集体土地使用权;出资;构成要件

中图分类号:D923.3 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)04-0060-06

土地是人类赖以生存的基础,具有资本价值。由于土地的有限供给及人口的增长,其资本价值不仅可以与通货膨胀同步增长,而且实质上能够增值。我国实行土地公有制,土地公有可以实现资源的公平分配,保障民众共享国家资源,还可以防止土地资源的过于集中。然而,现实生活中却又面临着土地遭受破坏,资源无序利用肆虐的难题。在资源稀缺的约束条件下,面对着人民群众日益增长的物质文化需求,如何更有效率地利用现有土地资源,使其能被流动到效用更高的人手中,从而实现社会财富的最大化?考察合伙、独资企业、外商投资企业及公司法这些不同组织体的社会条件和立法目的,我们获得了一个启示:在我国未来公司立法中,不仅需要接纳更多具有价值的财产用于出资,将资本增值功能作为衡量法律意义上资本内涵的灵魂,同时还要改变现行法规条款内容简陋的状况。

一、集体土地使用权出资的现状

我国实行土地公有制,不允许土地所有权入市交流,从而能够保障国家对地产市场的整体调控,遏制土地投机现象。但土地所有权不能出资,并不意味着土地所有者不可以作为出资主体。国家可以在土地一级市场上,将被土地所有权包容了的土地使用权作价出资入股,在二级市场上,土地使用权人通过向国家支付出让金的方式取得国有土地使用权。而划拨土地使用权若作价出资入股,则需要补充土地使用权出让手续,补缴出让金。有学者认为,按照我国法律的有关规定,能够作为财产权进行转让的只能是国有土地使用权,因此,如果集体组织要以集体所有的土地对外出资,则必须首先将集体土地通过国家征收的途径变为国有土地,再从国家手里通过土地出让的方式获得国有土地的使用权,然后,才能进行有效的投资。[1]学者的上述观点实际上是否认了集体土地使用权出资的适格性。

正是在这种严格的土地管理制度的背景下,广大农村规避法律、法规的行为日益增多。在工业化进程中,集体经济组织为了获得经济利益,只能靠出租厂房、铺位等房产。法律对出租建设在集体非农业用地之上的房产的行为还是保护的。但是,集体经济组织实力有限,于是,集体经济组织便与投资者签订合同,约定由集体组织出地,投资者出资金建设厂房,建成后厂房由投资者使用一定期限,到期后该土地由集体组织收回,地上建筑物也归集体组织所有等。更严重的后果是,农村集体虽被法律赋予了土地所有权,却没有最终处置权。

二、制度创新下形成的三种主要经营模式

面对这种现状,在广东省、江苏省等经济发达省份,已经开始或正在试点以集体土地使用权出资建立企业或公司的尝试。归纳起来,该种尝试主要有三种模式:

1.“农民――公司――业主”模式

其基本做法是:由村一级行政干部出面组织,发动农民(承包方)以土地使用权作价入股组建合作组织(类似于公司法人),由合作组织负责土地的规划和开发,实行土地的集中经营,合作组织以出租地或以合股的方式招商引资,吸引业主投资土地,合作组织内部则以入股土地使用权作为分红依据,原土地承包合同不变。这种模式类似于20世纪90年代在珠江三角洲地区出现的股田制,但比之更完善。主要分布在江苏苏州、常州等经济条件较好,从事农业生产的人口较少的地区。常州市戚墅堰区从2005年下半年开始,全面开展农村集体经济股份合作社制改革,全区9个行政村共固化集体净资产3501万元,并定股东人数17413人,设置股权数20815权,成立了9个股份制合作社。[2]到2006年年底,常州市已有各类农民专业合作经济组织419家,成员6.05万人,带动农户22.1万户,成员数和带动农户数分别占全市农户总数的8.12%和29.65%,拥有经营性资产5.12亿元,全年完成营销的总额18.13亿元,全市农民合作组织共注册商标145个。[3]

2.“土地――金融――社保”模式

其基本做法是:在政府的支持下建立村集体土地信用合作社,村集体土地信用合作社可以以村民集体土地使用权作抵押进行贷款;村民可以以自己的份额土地使用权作抵押在村土地信用合作社贷款。村级土地信用合作社由村民民主管理,利息收益用于村内公共事业和补贴农民社会保障;如果村民进城愿意放弃土地份额权,村土地信用合作社可以垫付资金收回其份额土地使用权,并将其名下的农村社保余额转入城市社会保障体系;村级土地信用合作社如到期不偿还银行的贷款,银行可以将土地使用权在市场上拍卖,也可以将土地卖给政府土地储备中心。如果国家搞建设需要占用土地,可以直接用土地储备中心的土地,也可以用土地储备中心的库存土地置换城郊农民土地建设开发区等。政府土地储备中心和农村土地银行还可以开展农村房地产业务,政府土地储备中心和农村土地银行可以参与新乡村规划、小城镇规划,可以用政府土地储备中心和农村土地银行库存土地,开发农民乡村新居,加快村庄改造和城镇化进程;村(社)土信用合作社也可以用土地抵押取得贷款,按照新村规划对村民住房进行统一改造;村民也可以在村(社)土地信用社贷款建房;按照新乡村规划建设的民居,可以在农村土地银行或村(社)土地信用合作社抵押贷款。

3.允许集体非农建设用地流转的模式

因具体实施方式存在不同,又可分为苏州模式、古田模式、准国有化模式等三种较为典型的模式。1996年9月苏州市国土局正式出台《苏州市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法》,该办法规定:“对集体建设用地(不含农民建房宅基地)实行使用权有偿和有限期流转制度。”其核心内容是对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股,但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。在福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇,其城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有,但集体已不能自行决定其土地使用权的流转,而必须在土地管理局的统一安排下进行流转。依土地部门的意见,当地政府已对这部分土地按国家征地方式向集体和农民进行补偿,出于小城镇发展需要和工业进园要求,集体非农建设用地逐步向中心城镇集中。虽然土地所有权仍为集体,但土地管理局将其按国有土地进行管理,土地流转纳入城镇国有土地流转市场中,其大部分收益为当地政府所有。

三、制度创新给我们的几点启示

集体土地使用权出资制度的创新对于稳定和完善家庭承包制,推动农村的改革与发展,具有重要的制度涵义与启迪意义:

1.农村土地制度的改革必须尊重农民的意愿

农民对现有土地的偏好的根本原因是与小农生产模式息息相关的土地是他们生存的最后保障。保障农民作为资产拥有者的权利应当成为集体土地制度创新与完善的重点。农民对土地利益的天然需求是对以土地为基础的农村集体经济成果的分享,如果农村集体经济收益仅仅依靠土地经营,那么农民当然离不开土地,基于成员资格当然对土地有需求,要求获得土地使用权利;该利益的实现形式是多种多样的,可以直接经营土地,也可以以某种权利为依托通过分配集体收益而间接获得土地利益。所以,其实农民心中有两个分别的愿望:保持自己的成员资格权利,该权利成为分配集体利益的合法载体;如果需要,获得农村集体土地使用权,以便直接从事农业生产获取收益。

2.合理的土地利益关系比逻辑的权利规则更为重要

我们认为,重新建构农村土地上的权利结构体系,在法律上最终要表现为物权法规则体系。那么,到底是完美的土地物权规则体系重要,还是合理的土地利益关系更加重要呢?人的自然之性与社会之性所决定的人的需要以及由这种需要所导向的由意志支配的选择行为构成了权利的最重要的基点。农村土地权利制度应当体现农民的需求,即土地所有、使用权自主和交易自主的需求。土地制度理论探索的核心问题在于利益关系的合理界定,而法权形式的选择则只是一种外部保障条件而已。

3.农村土地的权利结构必须与农村社会传统与经济结构相协调

农村土地制度的选择要受大多数农民所处情况的约束,大多数农民所处的情况决定了与之相适应的制度安排。在特定的环境下(包括历史阶段、社会经济状况及农村土地使用制度除外的正式和非正式制度),理性人对未来的预期是相似的,他们的理性选择也是相似的,从而特定环境决定了大多数农民所处的特定情况。反过来说,大多农民所处的情况是由他们所处的环境决定的。具体地说,这里的环境可以归结为“人地关系”、“农业技术”、“非农产业发达程度”、“社会保障制度”、“农村户籍制度”、“非正式规范”等因素。我们无法回避这些制度背景对农村土地制度的影响,当然我们也应当正视这些影响。可能,某些影响将成为农村土地权利制度的不堪重负的“历史包袱”,制度变迁方式与制度选择目标的冲突,最终会使制度本身缺乏应有的效率。

四、集体土地使用权出资法律规定的评述

尽管我国在集体土地使用权出资的问题上,在寥寥可数的几部法律法规中有所涉及,但细细琢磨下来,不难发现:我国在对待集体土地使用权出资的问题上,采取的是严格限制的态度;集体土地使用权作为一种股份出资形式,在具体出资上立法相当的不完善,甚至在许多方面完全是空白,缺乏可操作性;且集体土地使用权出资的规定与乡镇企业法、破产法等法律、法规还存在着严重的冲突。

1.集体土地使用权出资受严格限制

除了出资人和出资对象的限制之外,它还受到我国土地总体利用规划的限制,设立公司的发起人达成出资协议后,要经过土地管理部门的批准后才能生效。甚至,在公司成立后,根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第15条之规定,“全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的,办理有关手续后,被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地转为国家所有。乡(镇)企业依照国家建设征用土地的审批程序和补偿标准使用的非本乡(镇)村农民集体所有的土地,转为国家所有”,如果公司被兼并,农村集体还要被剥夺土地的所有权。事实上,既然公司的信用基础实现了从资本信用到资产信用的转化,立法就没有必要对出资标的物作出刻板、硬性、有限的规定。既然资本卸下了负担债权担保使命的重负,对出资标的物的要求,不必然以具备偿债功能为适格要件。只要为公司营业所需的任何资源和要素,都有作为出资标的物的可能。

2.具体出资的立法不完善

究其原因是我国受大陆法传统特别是德、法、日理论的影响,对公司法的研究注重概念的辨析、法条的解释,而缺乏对社会现实生活的关注。所以现有关于土地使用权出资的规定主要集中在企业法中,在土地制度中较为少见,而企业法律制度关于土地使用权出资的规定,基本上停留在土地使用权和货币、实物一样,可以成为投资人向企业的一种出资方式,至于土地使用权如何资本化、不同出资方式的特定条件和程序等,则没有较为系统的规定。从实践上看,出资人以土地使用权向企业出资的,企业法律制度没有规定的,只能准用土地法律制度的有关规定。

3.列入企业破产财产而产生的冲突

从我国现行立法来看,一方面《规定》允许农户以土地承包经营权入股,与有经济实力的经济组织组成股份合作制农业企业;另一方面担保法又禁止土地承包经营权设定抵押,禁止充抵债务,不得被列入企业破产财产范围。显然,两者的规定是矛盾的。第一,我国破产法的基本作用是保护全体债权人的合法权益,通过对企业破产财产的确认,可确保破产债权充分得以实现,避免造成对债权人利益的损害。第二,农户将土地承包经营权入股后,该土地承包经营权就成为企业的合法财产,该农业企业作为独立的法人可对该使用权加以使用、收益和适当的处分。第三,农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》第4条提出:“在坚持土地集体所有制和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包标的物依法转包、转让、互换、入股。债务人不得以土地抵顶债款。”显然,此处的规定限制了企业将入股的土地经营权列入破产财产的范围。

因此,在未来的公司立法中,变革公司立法理念,重构股东出资法律制度,就成为完善公司立法的迫切需要。而鼓励投资,充分利用投资资源是股东出资形式立法的根本意旨。其核心就是确立某种制度安排和财产权利,为把个体的经济努力转化为能使个人收益率接近于社会收益率的行为提供激励。这就需要我们在公司立法中放宽对股东出资形式的严格立法。一要保障股东的投资自由,二要给潜在的投资资源一个能够被充分利用的空间,允许所有具有经营价值的财产都可以参与到公司的经营之中。特别是随着改革的深入,经济的发展,更需要我们拓宽公司的投资、融资渠道,实现经济目标最大化。为此,国家应当允许各类资本进入市场,鼓励集体土地使用权等财产用于出资。

五、集体土地使用权出资的构成要件

既然集体土地使用权是公司实践中重要的出资标的物,下面我们借鉴国外出资制度的相关规定,并在分散、繁杂的土地法规中寻出只言片语,结合公司的实践,梳理并细化集体土地使用权出资的构成要件。

1.实体性要件

出资主体:集体土地使用权出资的主体应是集体土地所有权人和依法已取得集体土地使用权的使用者。集体使用权出资的主体,无论是谁,都是不折不扣的“经济人”,他会理性地给予自身的利益,并力图使其最大化,为行使物之权利,实现物之效用而努力。根据《土地管理法》第8条、第10条之规定,结合《宪法》第9条和第10条、《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条的规定,可以清晰地显示,现行法将集体土地所有权规定为农民集体所有,具体有三个层次(或三种类型):乡(镇)农民集体土地所有权、村农民集体土地所有权、组农民集体土地所有权。与此相对应,明确了集体土地经营管理者也为三种,即乡(镇)农村集体经济组织、村农村集体经济组织或村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组。至此,我们可以得出如下结论:集体土地既不属于任何农村集体组织中的个别成员,也不属于哪一个农村组织所有,农村集体土地的所有权只能属于农民集体所有,即一定范围内的农民集体对一定范围的集体土地拥有所有权。

出资客体:民事法律关系的客体就是行为,这是从一般抽象的意义上来讲的,我们将其概括为民事法律关系的抽象客体。当然,我们讲民事法律关系的客体是行为,并不排斥从具体可识别的意义上承认主体行为的客体。对此,有学者称之为“权利关系的双重客体结构”[4]。集体土地使用权出资的具体客体就是集体土地所有权主体实际占有和经营的集体土地,包括耕地、非耕农用地、集体建设用地、村民的宅基地等表现形式,是农民生存和发展的最基本的自然资源。具体有以下特征:其一,能够满足人们的一定需求。只有有用的东西或能够为人们带来效用或收益的东西,人们才能在其上设置权利。其二,具有稀缺性。由于稀缺,人们对其的需求就不可能完全满足,也就有了利益冲突的可能,为了避免冲突,就需要对资源的获得设立一定的规则,确定归属。其三,可被控制和占有。有些东西虽然有用而稀缺,但由于条件所限难以设立所有权、界定归属,则也不能成为所有权客体。其四,可供交易与转让。交易与转让的起点和重点都是归属。

总之,集体土地使用权可用于出资入股,取决于四个基本条件:其一,土地可以被明确地划分;其二,集体土地所有权很明确,得到国家如同国有土地使用权同等的尊重;其三,法律明确规定,在保护土地属性的前提下,集体土地使用权可以合法在资源配置市场进行流转;其四,集体土地使用权的价值可以被评估。重构集体土地使用权的流转机制,即集体土地使用权与国有土地使用权一样,按“同地、同权、同价”的原则进入土地市场自由流转是合理的制度设计。具体内容是:建立土地使用权在市场经济结构中的长期法律准则;确保农村集体建设用地为法定不动产,促使其转让必须按照不动产转让的规则进行;确保全国土地使用权的转让采用依法登记的要式行为转让,确保全国土地使用权统一的买卖、交换和赠与的转让方式。基于不同土地所有权而保留统一的土地使用权制度应该成为我国农村集体土地使用权设定的基本方向,由此将形成中国比较统一的土地使用权法律权利特征,即有偿性、期限性、平等性和出让方的单一性和受让方的广泛性。

2.程序性要件

我国对土地等资源实行公有制,国家、集体是所有权的主体,但它们都不能直接利用这些资源,而要通过设定他物权或租赁的方式交由他人使用,即“按可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些财产权利”[5]。在这种不动产物权制度下,获得资源使用权的程序直接影响资源配置的效率。如果程序设置不当,就会导致大量的非生产性活动,造成资源严重浪费。因此,在物权制度的程序立法中,既要注重程序的管理功能,也应重视其便利交易的功能。“同任何其他工具一样,法律程序也被看作一种实现某一目的的过程中产生的一种费用,因而程序法的目的是实现费用最小化”[6]。与现金、实物出资相比,以集体土地使用权出资,其价值不易确定,办理财产权转移手续烦琐。在出资过程中,高估财产价值或者变相剥夺、损害集体及其成员利益的行为时有发生,出资瑕疵的风险增加。因此,在集体土地使用权出资方面应设置严格的规制措施,提供周密严苛的法律保障。我们将集体土地使用权出资的流程图示如下:

提出申请

报经人民政府土地管理部门(或农村管理部门的)批准

对集体土地使用权评估作价

公示

(检查)

验资

申请企业登记

办理集体土地使用权转移的权属证明

提出申请:以村集体土地所有权人(执行机构为村资产管理委员)为出资一方的出资人就集体土地使用权出资达成投资意向后,村资产管理委员会提请召开全体村民参加的村民会议,并且必须经全体村民2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意,方可进行。

报请人民政府土地管理部门批准:《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》规定,改建或新设公司应由土地使用权持有者拟订土地使用权出资入股的方式。由国务院授权部门批准设立的公司,其土地使用权作价入股的方案,报经国家土地管理局批准;由省级人民政府批准设立的公司,其土地使用权作价入股方案,报省级人民政府土地管理部门批准。[7]而《物权法》第140条规定:“建设用地使用权人应当合理利用土地,不得改变土地用途;需要改变土地用途的,应当依法经有关主管部门批准。”土地管理法规定,农村集体组织使用乡镇土地利用使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准。对以农村承包土地使用权出资入股成立的专业经济合作社,则应由县级以上的主管农业的部门审批。由于土地的特殊属性,我国采取的是严格的土地用途审批、管理制度,因此,报请具有相应职权的人民政府土地管理部门的批准同意,是必经的程序。

评估作价:评估土地使用权价值应尽量采用市场法。由于土地的不可再生性和稀缺性并且由于不同地区、不同方位、不同地段的环境及供求影响价格差别很大,所以采用市场法是最有说服力的。市场法应采取同类市场上土地使用权已售价格(至少三宗以上)作为参照,并调整其时间、地点、用途等要素,最后确定评定价值。在实在缺少参照地的情况下,采用收益法评估为次优。

公示:公示对集体土地使用权出资而言,更为重要,原因如下:其一,集体土地使用权不可触摸、不易评估,其出资向社会公众公开,便于投资者知悉这一情事,由此作出交易判断;其二,有利于集体成员对成员集体的监督、督促,及时行使集体民主决策的权利;其三,有利于维护集体成员个体利益,土地的状况(由谁承包、承包的具体田亩数、承包地和建设用地的范围、评估的价值等内容)、成员资格的范围、股权的分配方案等事项,对集体成员而言利益重大,息息相关。公示有两种方法:一方面,应在公司的章程中体现;另一方面,必须上墙公示,让全体集体成员都能及时知晓相关信息。

检查:由于集体土地使用权的特殊性、重要性,所以我们主张借鉴国外经验,增设检查程序。该程序具有较强的行政干预色彩,可随集体土地使用权出让、流转、出租等实践操作的规范,逐渐弱化乃至废止。检查制度,主要是指由主管土地的管理部门或农业主管部门对集体土地使用权的出资情况进行检查。该种检查主要针对第一环节中申请内容的再次审核。主要保证集体土地使用权(特别是农村承包经营权)不得用于非农目的,但应以不干预正常经营为原则。

验资:我国在股份发生对价充足性的判断中引入了颇有特色的验资制度。验资负载了保护债权人利益和防范股东权益被稀释的功用。为此,人们提出了这样的假设:只有强制性的评估和验资,方能防范发起人出资对公众股东权益的稀释,确保公司资本信用的真实可靠,保护公司外部债权人利益。而当这一切随着现实中虚假出资的频发、验资诉讼的启动而成为黄粱美梦时,尤其是当非现金出资的财产权转移手续可以在公司注册登记后一年内办理,而验资却要在公司登记注册前完成的规定,使验资毫无意义时,人们才意识到验资的预期功用常常会落空。当然,这并非表明验资制度在公司设立中应予取消,而是需要简化。在以集体土地使用权出资的情况下,这一制度的存在实有必要。

申请企业登记:企业登记在此处指的是开业登记,是指企业负责人,按法定程序将企业应予公示的事项呈报登记机关审核并记录在案,以供公众查阅的行为。对于以集体土地使用权出资而设立的有限责任公司、股份有限公司或者其他企业,其法人资格的产生、变化和消灭等对公众投资者、尤其是对于享有该集体土地使用权的农村集体成员的利益影响较大,应将其公之于众,以方便社会公众对企业行为进行监管,防止非法从事诈骗活动等违法行为,并藉以维护企业的信誉和社会交易安全。2005年12月18日修订的《公司登记管理条例》,实行了公司设立以直接登记为主、审批为辅的制度。根据该条例第9条的规定,公司的登记事项包括:名称、住所、法定代表人姓名、注册资本、实收资本、公司类型、经营范围、营业期限、有限责任公司股东或者股份有限公司发起的人姓名或者名称、其认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式。

办理集体土地使用权转移的权属证明:根据《物权法》第6条、第9条的规定,集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租、出资或抵押,应当签订书面合同,相关权利人持相关权属证明、书面合同等材料到登记机关申请办理集体土地使用权初始登记、变更登记、出资登记或抵押登记,确认土地的相关权利。登记的土地权利受国家法律保护。登记对土地使用权出资发生着生效要件的作用,只有经过登记,接受投资的公司才能取得完整的土地使用权,出资的出资义务才算履行完毕。

参考文献:

[1]赵旭东.土地使用权出资的法律要求[N].人民法院报,2002-1-4(理论专版).

[2]常州日报[N].2007-3-25(A3).

[3]常州晚报[N].2007-6-26(A7).

[4]王涌.所有权概念分析[J].中外法学,2000:(5).

[5]科斯.财产权利与制度变迁[M].上海:三联书店,1992:7.