集体土地征收法精选(九篇)

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第1篇：集体土地征收法范文

2011年1月19日国务院第141次常务会议通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上的房屋征收与补偿进行规范，新条例宣告了“拆迁时代”的终结，开启了全新的“征收时代”。但是，既然是“国有土地上房屋征收与补偿条例”，集体土地上征收与拆迁问题自然不在其视野之内，但城市扩张带来的拆迁，绝大多数却是在集体土地上发生，法律的严重滞后，也是导致血拆得不到遏制的主因。显失公平的耕地补偿标准、同地不同价的差别待遇、农民维权途径不畅通成为冲突频发的引擎。所以，完善我国农村集体土地征收的法律也是亟待进行的，本文试图从界定公共利益、建立正当性的土地征收程序以及争议解决救济机制、失地农民社会保障体系的完善等四个方面对此尝试进行有益的探索。

一、严格控制公共利益的范围

对于征收农村集体土地来说，界定公共利益的意义在于，农村土地资源不可再生且正在急剧减少，必须以极其慎重的态度去征收，最大限度的节制利用，故国家法律规定只有为公共利益所需时，才可以征收。但我国法律对公共利益界定模糊，实践中公共利益被泛化，公共利益是征地启动之前提条件，必须加以明确。

新近出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条以列举的方式给出了公共利益的范围。此可为农地征收中公共利益的界定提供借鉴。但是，鉴于农村集体土地对农民的至关重要性，所有不与农民利益相关者，都不得在农村集体土地征收中被界定为“公共利益”。

二、建立正当性的土地征收程序

根据《土地管理法》第五章的内容以及《土地管理法实施条例》，我国农村集体土地征收存在四个阶段：

第一个阶段是建设用地及征地申请，土地部门拟定“一书四方案”：由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，逐步上报有批准权限的人民政府。建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案。

第二个阶段是“两公告一登记”，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告。

第三个阶段是征地补偿，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

第四个阶段是土地征收、变更土地登记。土地使用者应当依法申请土地登记。

以上四个阶段在程序的透明性，农民的参与程度上存在明显的缺陷，应当从以下两个方面予以完善：

第一，要完善农民的参与程序。

首先，公告与通知程序提前。应要求征地公告环节提前，土地征收的目的和补偿标准、安置方案应向社会公告，不予公告的，被征地农民有权拒绝征地。不仅在批准征地之前要预公告，批准之后也应当公告，而且应当采取合适的办法直接通知被征地农民，防止被征地农民因未能及时看到公告而不知情。

其次，完善参与程序。为了确保农村集体土地强制性征地的公平性，在现行的制度环境下，创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征收谈判中来，给其以平等的主体地位，是推进土地征收制度改进的关键所在。有必要设置公开透明的程序，建立与被征地农民集体和农户的协商程序，以允许相关当事人有机会参与征地补偿的谈判，并让他们得到相关的信息。

第二，要完善听证制度。

行政机关进行某些活动之前必须告知可能受不利影响的相对人有关情况，并提供听证的机会，以及由一个没有偏私的、独立的裁判者来主持程序和作出决定，其目的是为了保障程序的公平和公正。所以听证当然也是土地征收过程的重要程序。行政机关在行使土地征收权力给公民权利带来不利影响时，必须听取被征地农民的意见，只有公正地听取了受不利影响的被征地农民的意见后，权力的行使才有效。土地所有权和使用权是农民安身立命的根基，是农民一项至关重要的权利；对农民土地所有权的征收无异于剥夺了农民生产和生活来源。因此建议参照其他国家和地区的做法，将听证程序纳入必经程序，并且无需被征地人申请而可以主动进行。

在完善农民参与程度的同时还应当建立征地程序违法责任机制。程序义务的履行以责任的约束为前提。在立法层面建立征地程序违法机制，有利于避免那种规避法律甚至故意违反征地程序的行为出现。首先，对违反征地程序的行政人员，应当给予相应的行政处罚，情节严重的，要追究刑事责任。其次，因为违反征地程序而损害农民合法权益的，应当纳入国家补偿的范围，国家进行补偿后，应当向相应的责任人员进行追偿。

三、拓展多元化解决途径并建立补偿纠纷争端解决机制

第2篇：集体土地征收法范文

摘要改革开放30年，中国经济在迅速发展的同时，土地资源日益紧缺，集体土地征收便应运而生。集体土地征收对经济发展的促进作用是不言而喻的，但是其本身的缺陷也对社会经济的发展产生了负面影响。全文对集体土地征收的内容、现状、缺陷进行了阐述，并在此基础上提出相应的政策建议。

关键词集体土地征收利益征地补偿

集体土地征收指国家为了社会公共利益的需要，经过法律规定的批准权限和批准程序，给予土地所有权人一定补偿后，把原来集体所有的土地转变为国家所有。土地资源紧缺是我国经济发展的瓶颈之一，而集体土地征收是解决这个问题的灵丹妙药。合理实行集体土地征收是有利于我国经济持续稳健发展的。但目前我国土地征收机制并不完善，征收和补偿标准不统一，征收程序不规范，缺乏严格的法律监管。因此，完善和规范集体土地征收制度就显得日益迫切。

一、集体土地征收现状和缺陷

（一）补偿标准较低，所有权人利益得不到完全满足

目前，集体土地征收补偿主要是按被征地“年产值倍数”法确定，以农村集体土地征收补偿为例，征地补偿主要分为土地补偿、安置补助、青苗补偿、地上附着物补偿四个部分。但是补偿标准普遍偏低，某些地区的补偿甚至不能满足农民的基本生存需要，如耕地的补偿标准为前3年平均产值的6-10倍，折算起来普通耕地能补偿1-3万元，这对于与土地相依为命的农民简直是杯水车薪。所有权人利益得不到满足,导致集体土地征收困难重重。

（二）单方面强制性，所有权人意愿得不到充分表达

由于民众的意愿得不到满足，被征地者和政府意见往往不统一，所以现阶段集体土地征收大多都是政府“一头热”。民众的积极性不能被充分调动起来，导致土地征收频频出现单方面强制征地事件，这种做法激化了社会矛盾，影响社会和谐建设，不利于社会的长期稳定和经济的持续稳健发展。

（三）法律法规不健全，监管体系不完善

我国国情较为特殊，并无外国经验可借鉴，加上关于集体土地征收的法律法规不十分健全，没有一个统一固定的标准，因此土地征收程序非常不规范，对集体土地征收的监管不到位。“强拆强征”、“以租代征”、“私扣补偿”等现象屡禁不止，擅自改变土地用途的违法操作也时有发生。

二、集体土地征收的政策建议

（一）合理调整补偿标准

改变传统的单一补偿标准，根据市场定价进行补偿，即对被征地的补偿应该参照当时被征地地区的综合地价，并对被征地者生活做好安置。在确定补偿标准时政府应该注意到，在社会保障体系不健全的农村，土地是农民最后的生活保障。因此，对于农村集体土地征收要适当调高补偿标准，争取民众的理解和支持。如对农村耕地的补偿不能单纯的一次性的补偿，因为耕地的收益是持续性的，所以对于耕地的补偿应该也是持续性的。

（二）集体土地征收必须公开、民主、合理、科学

首先，集体土地征收程序必须公开、透明，让民众广泛参与，只有进行民主协商，使民众的意愿得到充分表达，争取民众的理解，征地工作才能得到民众的支持，征地工作才不会陷入被动。与此同时，更要改善集体土地征收工作方式，征地工作态度要友好，对持不同意见的民众要积极劝说和开导，严禁强拆强征，激化矛盾。最后，对集体土地征收要科学规划、合理利用，提高对土地的利用率，减少对土地资源的浪费。

（三）做好征地善后工作，改善民众生活条件

根据调查显示，现行被征收土地的农民往往只是得到一笔补偿款，而住房安置、工作安置往往被忽略和遗忘。导致被征地后，民众又面临着住房、失业等问题。这不仅不利于集体土地征收工作执行的，更不利于社会的稳定。征地部门应该要想民众之所想，给民众之所求，切实考虑民众的处境，理解民众的难处。唯有如此，征地的执行才会得以顺利进行。

（四）完善法律法规，规范征地行为

加强立法是目前集体土地征收的当务之急，只有有完善的法律法规做后盾，民众才有维权的武器；只有有了完备的法律法规为依据，政府才能依法执政；只有有了健全的法律法规，执法者才能依法严厉打击征地过程中违法违规行为。

三、结语

总之，随着改革开放的深化，集体土地征收制度的作用还会越来越凸显。但是，集体土地征收制度必须要不断完善，集体土地征收的方案要科学制定，集体土地征收的方式要合理合法，集体土地征收的程序要公开透明，集体土地征收的监管要有法可依、有法必依，只有这样才能对中国目前土地资源紧缺状况有所缓解。反之，如果土地征收制度的缺点得不到改正，不仅不能缓解中国土地资源紧缺的现状，反而还会激化社会矛盾，继而影响社会的和谐。因此，政府要为集体土地征收制度的完善下狠功夫，民众也要理解和支持政府的政策，这样集体土地征收制度才能实现双赢。

参考文献：

第3篇：集体土地征收法范文

理论意义：土地是人类社会最重要的财产，土地征收权力作为国家或政府为了实现公共利益而被赋予的一种强制性取得土地的行政权力，实践中其侵犯行政征收相对人，即被征地人权利的现象屡屡发生。为了充分保护被征地人的权利，许多国家都对土地征收的条件、补偿、程序进行了严密规定，并建立了充分、高效的争议解决机制。笔者的研究旨在探讨土地征收的理论基础，在分析集体土地征收中存在的问题，借鉴其他国家和地区的土地征收制度，对集体土地征收的问题提出解决方案。

现实意义：随着我国城市化的发展，大量的集体土地被征收。虽然经过多年的发展，征收制度逐渐完善，随着《国有土地上房屋拆迁和补偿条例》的出台，完善了城镇土地征收，但是在农村地区，集体土地征收依然存在许多问题。今年，xx在xx届三中全会会议上提出：城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。现阶段，我国现有法律制度与经济社会发展脱节，尤其是今年来公益征收的范围被不加节制的扩大，暴力征收现象层出不穷，导致了农民的合法权益遭到了严重侵害，引发了失地农民的不满。所以笔者认为，修改现有集体土地征收制度迫在眉睫。

二、文献综述(目前同类课题在国内外的研究状况、发展趋势以及对本人研究课题的启发等方面)

集体土地征收是指国家为了公共利益，根据法律所规定的程序和审批权限，把农民集体所享有的土地收为国有，并对其作出一定的补偿行为。现阶段我国关于集体土地征收的法律规定主要体现在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》等法律法规中，以上法律虽然相对具体，但是与时展需要相脱节。众所周知，西方国家虽然没有如我国一样的“集体土地”说，但土地征收制度理论却由来已久发展至今，其中英国、德国和美国的征地制度是当今世界比较完善和先进的制度体系。英国的土地征用的目的也强调是为了公共利益，但它并没有公共利益用地的目录，而且没有通过强制购买征地必须是为了狭义的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年颁布的《规划和强制购买法》中，对于地方当局通过强制购买实施城市开发的目的的规定更加具有弹性，只要符合下列要求，地方当局就可实施强制购买：促进或者改善该地区的经济福利，促进或者改善该地区的社会福利，促进或者改善该地区的环境福利。美国自建国初就在联邦宪法中规定：只有为了公共目的，而且必须要给予土地所有者合理的补偿，政府及有关机构才能行使征地权。德国关于土地征收的规定也相当完善，主要体现在《德国基本法》中包含了严格的限定，对征收的条件、程序、补偿及其他各方面均作出了详细的规定。

我国土地征收制度是与每一时期我国国民经济发展需要和发展水平、农民集体土地所有权变革情况相适应的。在计划经济时期,经济发展较为落后,百废待兴,农村土地实行农民集体所有制,土地征收权力运用较为频繁,当时的国家建设大多是国家投资的军事国防、基础设施等,与公共利益是相一致的。在社会主义市场经济时期,投资体制、用工制度、供地制度等发生重大变化,用地主体不再局限于国家投资主体,供地制度也逐步实现市场化,但是农村土地坚持集体所有,土地征收制度依然是农村土地转为国家建设用地的唯一合法渠道,具有高度垄断性。长期以来被征地农民的土地权利弱化、残缺,农村土地和城市土地在权利、使用和管理上一直存在着严重的分立和割据。农民土地权利的这些特性造成我国当前土地征收制度存在不少问题。如土地征收条件概念不清,土地征收补偿标准不科学、过低,土地征收程序不完善,争议解决机制不足等,导致政府滥用土地征收权力,被征地农民权利被严重损害。

通过对国内外理论和现存制度的研究笔者得到了很大的启发，笔者认为我国集体土地征收中存在问题的解决从根本上来讲还是应该从立法角度完善土地征收的制度，当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的政府裁决。最后我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。另外在签订土地补偿合同时应该由征地单位和土地所有权人或土地承包人依法签订土地征收补偿合同，而在操作过程中显得很混乱，如新乡市东开发区在征收延津县农用地时先是延津县国土局和土地被征收的村民委员会所在的乡政府签订一份合同，然后再由乡政府和村民委员会签订一份合同，至于承包土地的农民任何合同都没有。

笔者认为：首先应先界定公共利益的范围(必须具备公共性、合理性、正当性、补偿性);其次加强农民对征地的参与;最后健全集体土地征收争议裁决制，将征收主体和裁决机构分开，完善集体土地征收行政与司法救济。

三、研究的理论依据、研究方法及主要内容

研究方法主要以行政法学理论和正在修订的《土地管理法》和《土地管理实施条例》，通过与老师指导和探讨，以文献研究为主，大量搜集、阅读报刊文献资料，同时借助媒体网络，广泛收集与集体土地征收的有关的资料。理论和实践相结合，思辨和实证相互运用，重在实证研究，在文章中提出自己的见解。研究的主要内容是有关集体土地征收制度的进一步完善的问题。

四、研究条件和可能存在的问题

主要是通过阅读有关集体土地征收方面的论文、书籍，并结合具体的实例进行研究;同时本论题所依据的材料和获取的信息主要来自期刊、相关报道，因此免不了会在信息方面有一定的瑕疵，自己的知识储备的相对贫乏和研究能力低下也会造成这次研究的瑕疵。

五、预期的结果

通过自己的研究，给《土地管理法》提供一个视角，完善相关的立法，更好的保护农民的权益，为不断涌现的土地征收方面的群众性事件提供一个解决问题的途径。

六、论文提纲

浅议集体土地征收存在的问题及其解决方案

(一)引言

(二)提纲

一、 集体土地征收的相关理论问题

(一)集体土地征收的概述

(二)集体土地征收法律制度的历史沿革

(三)集体土地征收的理论基础

二、外国土地征收法律制度的借鉴

(一)外国土地征收的法律简介

(二)英国、台湾土地征收制度的可借鉴之处

三、我国集体土地征收法律制度现状

(一)我国集体土地征收法律制度的相关规定

1、《宪法》

2、《物权法》

3、《土地管理法》，《土地管理法实施条例》，《城乡规划法》

(二)我国集体土地征收法律制度的缺陷

1、公共利益认定的模糊性

2、征地利益分配不平等、不合理

3、农民缺乏对征地活动的知情权、监督权

4、争议裁决及救济机制不完善

(三)我国集体土地征收法律制度缺陷的成因

1、城乡二元土地所有权划分与城市化发展的矛盾

2、集体土地所有权不完整

3、征地中农民的土地所有权主体地位被虚化

4、重人治、轻法治的传统思想

四、完善我国集体土地征收法律制度的几点建议

(一)健全公共利益征收模式

1、合理界定公共利益

2、明确区分公益征收和其他征收

(二)完善集体土地征收补偿措施

1、补偿标准市场化、方式多样化

2、对失地农民提供完善的社会保障

(三)健全集体土地征收法律程序

1、确立征收的正当程序原则

2、加强农民的参与权

(四)完善土地征收中的争议解决及权利救济

1、健全集体土地争议裁决机制，将征收主体和裁决部门分离

2、完善救济制度

(1)加强行政救济，将该争议纳入行政复议受案范围

第4篇：集体土地征收法范文

关键词：集体土地征收；现状；征地程序；补偿制度

由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷及政府在征地实践中的弊端，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题，这一现象必须引起我们的重视和关注。

一、农村集体土地征收机制的现状分析

近年来集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题越来越多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，因征地引发的居高不下，时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些都暴露出我国集体土地征收上制度性的缺陷，有关法规规定严重滞后于现实需要。以下就来分析一下我国集体土地征收及补偿安置制度所存在的问题。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。

（二）集体土地征收程序缺乏具体规定

土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。

（三）集体土地征收补偿标准过低

根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。

（四）政府在征收程序中权力集中，暗箱操作，腐败滋生

政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。

二、对完善土地征收制度的一些建议

土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。

（一）提升农民的法制观念及了解政策的意识

在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。这就不仅需要农民自己主动去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。

（二）制定《土地利用规划法》，明确土地用途规划的产生和变更程序

土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区，确定土地使用限制条件，并要求土地的所有者、使用者严格按照国家规定的土地用途利用土地的制度。虽然中国土地管理法也确立了相应的土地用途管制制度，但是对于土地用途规划的制定、变更程序以及用途规划变更的附随补偿义务等都缺乏具有可操作性的规定。因此，中国应尽快制定土地利用规划法，完善土地用途的产生和变更程序，明确用途规划变更的补偿义务。

（三）制定《土地征收法》，确立科学合理的集体土地征收制度

必须由法律来规定按市场价格为补偿计算标准的制度，同时要实现安置方式的多样化。世界各国的土地征收补偿均以土地的市场价值为补偿的计算标准，并且同时也建立了完善的市场价格评估机制。中国承认农民对土地的完整转让权后，必然建立与之对应的以土地市场价值为补偿基准的补偿标准。此外，还应当实现土地征收补偿方式的多样化。从中国目前各地的实际做法来看，留地补偿是一种非常受欢迎的补偿安置方式。因此，中国应当确立多元化的征地补偿安置方式。

（四）公平合理地进行土地征收补偿

为确保被征收者在因征收而受到权益侵害时可以获得补偿，法律必须规定补偿的范围、标准、种类等条款。为了更好地维护农民权益，首先，对于土地征收的补偿标准而言，应采公平补偿方式，由被征地方与用地方以平等主体的方式对土地价格、地上物价值、搬迁费用等进行一系列的要约与承诺来完成，这种方式也最能充分体现土地所有者及使用者的权能，也很好地维护了谈判双方的利益。其次，法律应该明确土地征收补偿的范围，不仅包括土地的价格，而且青苗及附着物补偿费、新菜地开发建设、移民安置补助费等都应包括在补偿的范围内。再次，明确土地征收补偿的发放主体，尽管土地的所有权为农民集体组织所有，但土地征收也损害了农民的土地使用权，所以，土地补偿费用也应该分配给农民一部分，针对出现的农民坐吃山空的现象，农民此部分的收益可以通过社会保障的形式实现。集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。而地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收补偿费用的发放方式也鼓励创新，我国主要实行货币化的安置方式，但由于现在农民未纳入社会保障体系，为了保证社会的安定以及农民个体的长远利益，在符合法律规定和适应本地实际情况的前提下，鼓励多种模式的补偿办法。

（五）提高征地程序的透明度，完善征地听证制度

第5篇：集体土地征收法范文

内容提要: 农村集体土地所有权在性质上属于私权,但我国现行农村集体土地所有权并不具有充分的自主性,在未来立法中应当赋予其完整的权能并为其建构具备可操作性的行使程序,在此基础上设计符合市场 经济 要求的农村土地物权流转制度。当前乡村社会环境与农民的法观念等因素的制约决定了农村土地物权流转制度只能采用渐式的变革模式。

农村集体土地所有权是一种极其特殊的所有权类型。民法学界对其性质、主体、运作机制等缺乏深刻的认识，未能给立法提供坚实的理论支撑，导致迄今为止我国的农村集体土地所有权 法律 制度依然十分粗糙，集体土地所有权的运转在实践中产生了诸多问题，而且在一定程度上也制约了农村土地用益物权流转制度的 发展 ，因为农村土地用益物权是以权能分离的方式从集体土地所有权衍生出来的。本文拟从我国农村集体土地所有权的性质与现状考察入手，对其程序建构以及农村土地物权流转制度的变革模式问题进行探究。

一、农村集体土地所有权的法律性质与现状剖析

(一)农村集体土地所有权的法律性质

关于农村集体土地所有权的法律性质，我国民法学界存在较大争议。wwW..cOM有学者认为，集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。[1]有学者认为，集体土地所有权在性质上属于一种合作社所有权。[2]127有学者认为，集体土地所有权在性质上是一种法人所有权。[3]有学者认为，集体土地所有权是个人化与法人化的契合，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权。[4]有学者借鉴日耳曼法上的总有概念，认为我国农村集体土地所有权是一种新型的总有，即“总同共有”。[5]483-485

以上诸学说都是从权利主体构成形态的角度诠释农村集体土地所有权的性质。由于我国法律迄今为止对于农村集体土地所有权主体构造的规定还很不完备，所以很难从这个角度在理论上对农村集体土地所有权的性质予以清晰地界定。每种观点看起来都有几分道理，但与实际情况又并不完全契合，多少都有些牵强之处。笔者无意从这个角度探究农村集体土地所有权的性质，在构建比较完备的集体土地所有权主体制度之前，这样的探究是不会取得实质性成果的。对于农村集体土地所有权的性质，当下更有意义的是从权利功能的角度对其予以界定，然后以此为基础探讨如何完善农村集体土地所有权制度。

农村集体土地所有权的功能是让集体成员能够以共同支配的方式共享土地的利益。与个人所有权相比，区别仅仅在于支配的方式，而在目的上则是相同的，都是为了实现私法上的利益。“集体”是一定区域内的农民基于特定的关系组合而成的共同体，其对土地享有的利益是特定数量的人的共同利益，而不是与社会整体秩序相关的社会公共利益或与国家安全、统一、稳定相关的国家利益。既然如此，农村集体土地所有权在性质上就是一种私权，而不是公权。“公权为国家之法律关系，而私权则为无关国家之法律关系……私权云者，即于私法关系，有享受利益之地位之谓也。”[6]80明确农村集体土地所有权的私权本质对于农村集体土地所有权制度乃至整个集体土地物权制度体系的立法构造具有根本性的意义。作为私权，农村集体土地所有权的制度构造应当符合私法固有的逻辑与价值理念，尽量淡化公法性的考量。其权利人应当被视为独立、自主的民事主体，即私法上的人。其权利的行使应当体现私法自治原则，权利人在不损害社会公共利益并且不违背宪法所确立的基本经济制度的前提下可以自由地决定如何利用或处分其财产。当然，这是农村集体土地所有权的理想形态，我国现行的农村集体土地所有权与此相比尚有一定的差距。

(二)农村集体土地所有权的现状剖析

我国现行农村集体土地所有权不具备自主性、完整性与自治性，它是一种残缺而且异化的所有权。之所以说它是残缺的，是因为它受国家公权力的过度控制，主要包括政府对农村集体土地的管制权与征收征用权。之所以说它是异化的，是因为它的运作过程往往不能真正体现集体成员的意志，而是被村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等机构的干部操纵。

农村集体土地的管制权主要表现为政府对集体土地利用或处分行为的审批权。按照我国《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织可以将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地发包给本集体经济组织以外的人，但需要报乡(镇)人民政府批准。按照我国《土地管理法》的规定，集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设，需要县级以上人民政府批准，在实践中还需要先由乡(镇)政府的审批。集体经济组织不得直接将建设用地出让给本集体经济组织以外的人，只能将集体土地征收为国有土地再出让，而农民集体不能从中获得真正意义上的土地收益。

依照我国《物权法》第42、44条的规定，国家出于公共利益的需要可以对集体土地实行征收或征用（在以往我国的法律文本中,二者统称为“征用”,但2004年3月新修订的《宪法》对征收与征用作了区分, 2007年制定的《物权法》沿用了这种区分。）。从表面上看，这样的规定似乎没什么问题，几乎在任何一个国家，政府出于公共利益的需要都有权征收或征用土地。然而，近年来我国的实践表明，地方政府经常滥用对集体土地的征收征用权。由于征收、征用的程序缺乏周全的设计，地方政府总是任意地扩张征收征用权，就连房地产开发、建造休闲娱乐场所等都能被视为出于公共利益需要从而征收农村集体土地，导致农村土地大量流失。这种欠缺制度的有效约束从而普遍被滥用的征地权显然是国家公权力对农村集体土地的过度控制。在《物权法》的起草过程中，民法学界曾强烈呼吁构建完备的征收制度对政府的征地权进行规制，但《物权法》对此所作的努力却相当有限，只有两个条款作了比较笼统的规定。

在私法上，所有权包含占有、使用、收益、处分以及物权请求权等权能。我国农村集体土地所有权并不完全具备这些权能。行政机关对集体土地的管制损害了集体土地所有权的处分与收益权能，对集体土地的过度征收与征用直接危及集体土地所有权的存续。显然，在当前农村，被国家公权力过度控制的集体土地所有权的权能是残缺不全的。从上个世纪初开始，我国的国家公权力逐渐向乡村社会灌输。上个世纪50年代之后，经过数次 政治 运动，这种权力灌输达到空前的程度。[7]110最近十几年来国家提倡村民自治，国家公权力逐步退出乡村经济领域，然而，在退却的过程

三、程序建构的限度与 农村 土地物权流转制度变革的渐进性

农村集体土地所有权程序建构的意义在于，集体成员可以依法定或约定程序以自治的方式对于集体土地的利用与处分进行决策，土地所有权的行使能够体现集体成员的意愿而不仅仅是村社干部权力作用的结果。按照这种逻辑，只要不与土地公有制相违背，农民集体可以自由地进行土地物权的流转，我国现行法上关于农村土地物权流转(土地所有权转让除外)的限制性规定应当取消。按照现行法的规定，集体土地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设，只能提供给乡村企事业单位与农村居民使用，或者先征为国有土地再由政府出让给城镇的单位或个人使用；将“四荒”土地发包给本集体 经济 组织以外的人，需要报乡(镇)人民政府批准。这些限制性规定体现了国家公权力对集体土地所有权的干涉，违背了市场经济的基本要求，导致农村地产市场成为一个封闭的系统，与城镇地产市场相互隔绝，唯一合法的通道是国家征收。按照《物权法》第42条的规定，国家只有出于公共利益的需要才能征收集体土地，如果严格掌握“公共利益”这一标准，兴办 企业 一般不能认定为出于“公共利益的需要”，从而不能征收集体土地，只能通过二级地产市场购买已经开发利用的土地之使用权，选择余地很小，必然妨碍社会经济 发展 。对此，笔者认为，一方面应该严格控制国家的征收权，以防止公权力吞噬私权利；另一方面应该允许农民集体在符合土地利用规划与耕地保护国策的前提下，按照一定的程序将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，以满足经济建设的用地需求。实际上，如果不允许农民集体直接出让建设用地，各类企业也会以其他方式规避 法律 ，占用集体土地，因为企业用地需求是客观存在的。与其如此，还不如允许集体建设用地直接出让。近年来，我国有些地方已经对集体建设用地直接出让进行了尝试，[12]对于其中的成功经验应当进行 总结 推广。

至于现行集体土地物权背负的保护耕地、增加国家财政收入等政策目标可以通过其他途径来实现。对于耕地保护，实际上我国目前已经有相应的法律措施。现行《土地管理法》及其实施条例中有关土地规划、基本农田保护、农用地转非农建设用地审批等事项的规定绝大部分都可以保留。只要严格贯彻，这些规定足以达到保护耕地的目的，没必要对城乡之间土地物权的流转施加额外的限制。取消此类限制意味着国家丧失城乡地产流转的垄断地位，从而失去一个重要的财政来源，这笔损失在一定程度上可以通过税收得到弥补：农民集体将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，一般都有较大的增值，应当由出让人向国家缴纳一定的税款。国家可以将所征收的土地增值税款用于城乡基础设施建设，此外还可以借助税收手段调节土地的利用。

毫无疑问，农村土地物权流转方面的限制应当解除，但应当循序渐进，因为农村集体土地所有权主体的运作程序在相当长的时期内只能发挥有限的实效。假如立即完全放开土地物权流转限制，容易导致村社干部操纵“集体”，滥用权力，损害集体成员的利益。从理论上看，集体是一个凌驾于其成员之上的超然团体，集体土地是各成员公有的财产，集体有其公共机关———成员大会与执行机构。然而，集体需要在乡土社会中运行，作为集体成员的村民以及村社干部在很大程度上是依循乡土的差序伦理来参与集体生活的。村民眼中看到的往往只是其他集体成员与自己的亲缘、地缘以及交情上的差等关系。选举村社干部时，村民们倾向于将选票投给与自己关系近的人，以便于进行互惠的利益交换。在集体土地所有权的运作过程中，村民也倾向于利用他们与掌握权力资源的村社干部之间亲疏不等的关系，依据互惠的原则获取份额不等的隐性利益。即使集体土地所有权的运作程序设计得很完备，让集体成员有充分的机会参与集体决策的形成，那些意图从财产处分中获取利益的村社干部或利害关系人也会设法利用其与某些集体成员之间差序的互惠关系赢得他们的支持。这种以互惠方式换来的支持如果具备一定的稳定性就会形成一种社会性的权力资源。集体土地所有权将会由于此种权力的侵蚀而在一定程度上被无形地消解。

按照经济学家诺斯的看法，制度变迁与社会行动者的观念形态有莫大的关系，如果社会行动者的观念形态与制度变革的理想相契合，变革的成本将大幅下降。[13]57在当下我国土地制度创新上，包括土地执法部门、立法部门以及土地权利人在内的所有社会行动者的观念形态都需要经历一个长期的转型过程。邓正来先生认为，处于转型期的 中国 社会有三种知识系统，即以中国差等结构为依归的文化传统，以全权国家为核心的新传统和百年来因变革而传入的西方文化传统。[14]3当前，我国的土地执法部门、立法部门与土地权利人的观念形态基本上属于其中的第一种与第二种文化传统，而法学界的主流观念形态则属于第三种文化传统。法律 现代 化目标的实现要求社会行动者更多地肯认、接受第三种文化传统，但现实地说，不可能全盘接受第三种，并且完全抛弃前两种。美国学者埃尔曼认为，所有文化类型都必然是 历史 的和渐进的，一经确立，它们便能长久地存在，直到其起源时的特殊社会条件消失之后。[15]10事实的确如此。文化传统是一种群体记忆，要使该群体忘却在其头脑中积淀了几十年、几百年甚至几千年的思想信念，就必须对其进行长时间的启蒙与教化，同时还要通过科技与经济的发展改变其生活场景。这意味着文化传统的转型或者在本文的研究题域中土地制度创新的社会行动者之观念转型需要相当长的时间。土地物权流转制度变革的进度应当与此种观念转型的进度保持协调，因为“当法律规定和根深蒂固的态度及信念之间展现鸿沟时，法律就不能改变人们的行为”。[15]241

总之，当前我国乡村社会结构、文化传统与农民的法观念等因素的制约决定了农村集体土地所有权程序建构只能产生有限的实效，仅凭制度文本上的程序设计不可能完全治愈农村集体土地所有权的痼疾，因为程序性规范的欠缺只不过是诸多病因中的一种而已。与此相应，农村土地物权流转制度只能采用渐进式的变革模式。只有当广大农民具备必要的私权意识、法治观念与足够的公共参与能力，能够在公共场合依照既定的程序恰当地表达其利益诉求并且平等地进行商谈、论辩时，集体土地所有权的运作程序才能产生预期的效果，才能真正体现集体成员的共同意志。此时方可赋予农民集体完全的自治权，而在此之前关于集体土地处分上的限制还需要部分地予以保留。制度变革的压力需要时间来承载，任何操之过急的激进式变革行动必然导致变革预期的落空，甚至还会产生诸多负面效应。对于涉及亿万农民切身利益的农村土地物权制度的变革而言，尤其如此，渐进式的变革模式是必然选择。

注释:

第6篇：集体土地征收法范文

[关键词]集体土地；农村土地；隐形市场；农村土地产权

[作者简介]黄中显，广西民族大学政法学院讲师，法学硕士，广西南宁530003

[中图分类号]13922．3

[文献标识码]A

[文章编号]1672―2728(2006)12－0147－07

我国农村土地产权改革一直以来是各方关注的焦点，农村何去何从，事关建设社会主义新农村的成败。在市场经济条件下，土地作为一种经济要素流转是市场经济固有的符号。但我国农村集体土地问题的症结，恰恰源自集体土地的流转上。农村建设用地流转在很多地方的失范已经是不争的事实。2005年10月《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的施行，可以视为我国集体土地使用制度改革中的又一次开创性试验。在国土资源部刚刚定案的52号文件(《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》)中，首次明确提出推进农村非农建设用地流转的试点工作。在这种新形势下，从多角度探讨集体土地问题具有现实意义。

一、集体土地“隐形”市场的界定

(一)集体土地“隐形”市场的含义

在一个市场中，既有正面的、符合法律规定的交易市场，又有隐性的、规避法律或利用法律制度本身漏洞进行交易而形成的市场。土地“隐形”市场是相对于土地“有形”市场而言的概念。土地“有形”市场是在国家法律制度或国家土地政策的规范下进行的土地交易形成的市场。土地“隐形”市场是指违背国家法律法规、违背土地政策、非国家正式认可的那一类土地产权交易形成的市场。根据我国现行法律的规定，集体土地经国家征收转为国有土地后，才能出让、转让用于房地产建设。《土地承包法》虽然规定了集体土地承包经营权可以以法定的方式进行流转，但不得在非农领域里流转。而在现实中，存在大量的集体土地向非农领域流转，即集体土地非法转用和集体土地建设用地非法入市(进入房地产领域)的情形，本文所指的集体土地“隐形”市场，就是指集体土地作为建设用地在市场非法流转所形成的市场形态。

(二)集体土地“隐形”市场的形成和基本类型

我国的土地所有权有国家所有和集体所有两种状态。建设用地在城市表现为城市国有建设土地，在广大农村表现为住宅基地、集体经济组织公共设施、公益事业用地、乡镇企业建设用地等几种类型。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，“任何单位和个人进行建设、需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织所有土地的，或者乡(镇)村公共设施和事业建设经依法批准使用集体所有之土地的除外”。这些规定对农民集体所有的土地使用权用于非农业建设的法定情形作出了明确的限制。对于集体土地建设用地使用权作为交易客体在市场上流动，法律上规定了两种情形：其一，集体建设用地使用权以人股、联营方式兴办乡镇企业；其二，乡镇企业在符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的情况下，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移的。

而在现实中，由于各种原因，集体土地建设用地使用权规避法律而进行流转的行为很普遍，主要类型表现如下：

1．直接“转让”型土地隐形市场。表现为由集体土地所有者就未经国家征收的集体土地与受让方直接签订转让合同，或者根本不签订任何合同，双方达成默契，由受让方交纳一笔所谓的土地转让费后，取得该集体土地的使用权。大的方面，集体土地所有者可能将土地卖给买者办厂、搞项目；小的方面，可能卖给城镇单位或个人作建设用途或卖给个人建造坟墓等。

2．“出租”型集体土地隐形市场。表现为：一是将集体土地直接租给城市居民或城镇单位，由承租人投资建厂房、仓库、加油站、酒楼等；二是将土地独建或合建房屋或铺位后再出租；三是城镇单位或居民挂靠集体经济组织办企业，以乡镇、村办企业的名义取得集体建设用地。出租的特点是将地价隐含于租金之中，租金较高且一次支付，租期甚至长达几十年。这是目前土地隐形流转最常见的市场形态。

3．“房屋转让”型集体土地隐形市场。我国法律虽然禁止将集体土地进行转让，但是转让集体土地上房屋却是允许的。转让双方达成默契，先由集体土地所有者或使用者按受让方的要求将房屋建好，双方再签订期限较长的转让房屋合同，把房屋交给受让方，并将地价隐含于房价当中。

4．“合营”型集体土地隐形市场。在一定条件下，国家也允许农民集体经济组织或者集体土地使用者以其土地使用权作为投入的条件，与提供资金等其他生产要素的单位、个人共同兴办联营或者其他经营性经济组织，合资、合作从事生产经营活动。如果是真正地举办联营企业当然无可厚非，但实际上，有许多的所谓联营并不是真正的联营，集体土地所有者或使用者往往除了提供土地外，既不参与经营也不承担任何风险，而是拿到一笔相当于土地转让费的利润后，就什么也不管了，这显然实质是以合法形式掩盖非法目的，旨在规避法律禁止的集体土地非法交易行为。

5．“建房”型集体土地隐形市场。合作建房在城乡结合部较为普遍：一是直接合作建房，按比例分屋，而买得此类房产的业主，又不能办理房产证；二是乡镇、村办企业取得建设用地后，非自用或不完全自用，而是进入市场与他方合作建房或搞房地产开发经营；三是村民取得住宅不是自用，而以该幅土地与出资者(城市居民或城镇单位)合作建房，建成后按约定分配。我国对此类房产的土地所有权或使用权能否随房产一起移转缺乏相应立法。但从我国对集体土地的管制来看，这其实也是一种非法转让集体土地的行为，只不过集体土地所有者不是直接拿到土地转让费，而是以取得房屋这种实物来代替土地转让费。

6．“抵押”型集体土地隐形市场。这表现在集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连土地使用权抵押等情形。在民营经济较为发达的地方，由于开办企业经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押，从银行取得贷款。但不管是政府还是银行，都默认了这种做法的合理性，因为反正如果企业还不起贷款，政府可以出面进行强制执行，可以说形成了一套完整的地方性集体土地融资方法。

不管是哪一种的集体土地作为建设用地的隐形流转，实质上，集体土地所有者已经在履行了与城市政府相类似的土地所有者职能，进行着农村土

地使用权的出让行动。在我国目前的法律框架下，集体土地入市交易尚属禁止之列，因此流转两方大多采取“一对一”讨价的协商让地方式，既缺乏公开的竞价机制，又缺乏法律保障和社会监督，流转协议也不规范，这将造成集体土地使用权流转管理失控，集体土地使用权发生权属纠纷时，也难以从法律上进行维护和处理。

二、我国集体土地“隐形”市场形成的原因

我国集体土地“隐形”市场形成不是偶然的，其形成过程折射出我国在社会转型期各种社会因素、各种利益团体的博弈，也折射出旧的集体土地法律制度在新的经济形式下的滞后和无奈。集体土地“隐形”市场的发生和发展，其背后的驱动力是复杂的，主要有以下几个方面的因素：

(一)建设用地的供需结构失衡产生了客观的引力

集体土地建设用地流通在现实受到极大的限制。但随着经济的不断发展和房地产市场的发育，集体土地进人房地产建设市场有其内在的冲动和外在拉力。这是因为：(1)在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着农村向城市索取资金和城市向农村索取土地两大问题，集体土地流入房地产建设市场是市场经济体制下土地资源配置的必然规律。(2)集体土地所有权尽管受到国家严格的土地用途管制，但集体土地所有权毕竟具有相对独立法律人格和排他性，这些特点使得集体土地所有权流入土地交易市场具有广泛性和灵活性。同时，集体土地利益的集团性要求集体土地利益最大化，这也增强了集体土地向外扩张和参与流动的动力。(3)在我国现有的经济和技术条件下，城镇建设大多采用粗放型发展方式不断向外扩张，以土地增量建设为主导，不断向农村索求土地。为了满足城市扩张对土地的需求，以填补需求缺口，集体土地参与了流通。

随着经济的持续快速发展，当前和今后相当长的时间里，对建设用地的需求越来越大，而这种旺盛需求又因地理位置、农田基本保护区制度及相关法律政策的限制而难以得到充分满足。这种状况在经济发达地区和城乡结合部表现更明显，在一些发达地区，经济发展能否再上一个台阶，关键在于能否提供“摆”项目的土地。非农土地的旺盛需求与供给不足的矛盾，使土地供应问题已经成为经济发展的瓶颈。

(二)土地征收制度的缺陷产生了负面推动力

我国的土地征收制度在我国的城市建设工业化进程中发挥了巨大的作用，但在运行的过程中，由于各种原因，其自身的缺陷日益凸显：

1．土地征收中低价补偿问题严重。我国的土地征收补偿制度虽然几经修改，但征收补偿费用不仅低，而且在标准上采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。低成本征地，极易导致有关国家机关征地行为的随意性，严重侵害相对人权益，产生如土地征收权力滥用、不利于土地资源最大效用的发挥、土地流转市场失控等许多不良后果。在生存能力低下和被排除在社会保障制度外的双重压力下的农村，集体土地的保障功能得到强化，而现行的征地补偿标准已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平。

2．土地征收补偿利益分配的不平衡。对于征地费，相关部门都可以按一定比例进行提取。政府受益部分中不属于调控土地资源利用的项目日益增加，政府受益项目多而杂，必然会扩大政府及其部门的受益程度，减少农村集体及农民的应得利益，加剧政府部门与农村集体及农民在土地征收补偿费分配上的不公平。在我国，因土地低价征收、高价出让而获得的增值收益主要被各县、乡(镇)地方政府取得，这些县、乡(镇)地方政府却很少将所获土地增值收益专款专用于土地开垦、发展生产和安置被征地农民生活，这种扭曲的分配机制使政府成为真正的受益者。

3．土地征收中政府失灵现象严重。政府介入经济生活，对经济的持续健康发展起重要作用，但同时也应看到，政府也非“圣人”，它有自己的利益和目标，即使一个良好的无私的统治者也无法绝对避免自己的意志偏离社会利益。政府也会失灵，甚至比市场失灵更可怕。在土地征收过程中，政府失灵主要表现在：其一，政府作为制度的供给者，其自身又是制度的需求者，有潜在的利益要求，在土地征收补偿制度设计中，政府作为补偿者，可能会出于自身利益的考虑，尽量降低补偿标准，而将征得的土地以市场价投入市场，从中营利。其二，土地征收过程中的寻租现象严重。在土地征收法律关系中，建设单位或公共设施的投资者才是真正的用地单位。土地征收是国家对既定产权进行重新安排和再分配的过程，是一次利益的重新洗牌。征与不征，征多征少，征后以何种方式投入使用，对用地单位意义重大。政府往往视不同对象安排含量不等的产权，寻租机制由此发育起来。在土地征收过程中，用地单位往往并不付诸法定的程序获得用地，而是竭力贿赂政府官员或给小集体以利益来获得非法利益，扰乱了正常的地产市场秩序。其三，地方政府对来自上级政府决策的“修改”和“消化”。改革开放以后，随着中央与地方政府日益成为相对独立的经济利益主体，地方政府也有了自己的利益要求。地方政府为了更多地获得征收权带来的利益，往往“化整为零”，截流上级政府的批准权限，使土地征收行为一度处于混乱状态。某些地方政府企业化现象严重，政府征地并非出于公共利益考虑，而是用于自己投资，政府成了“企业家”，其自身形象扭曲的同时，也使地方经济带有浓厚的政府经济色彩。由于政府部门自身利益的驱动，政府未能严格依法办事，发现有土地的非法交易行为往往不能及时处理，更有甚者采用“私了”的做法，对一些大宗项目或有助于地方政府谋求政绩的项目采取下不为例的态度，一定程度上助长了集体土地非法交易之风的盛行。

我国的集体土地征收制度带有太多的计划经济痕迹。计划经济体制下的征地制度与市场经济发展之间出现了不协调，计划经济体制下的征地制度产生了较高的交易成本。这种交易成本一方面制约了土地市场的正常发展，另一方面促成了土地权属隐形市场的兴起，交易双方为规避交易成本，以变通的方式直接进行着多种形式的集体土地使用权交易。当已有制度不能适应生产力发展需要时，生产者的创造性实践活动将诱导制度变迁。农村非农产业的发展，向农村集体土地利用制度提出了新的需求，在集体土地利用制度未能满足这一需求时，农民以其特有的创新能力创建了抛荒地耕作的股份制运作模式和集体所有制土地向城市房屋建设用地转换的市场化模式。集体所有制土地向城市房屋建设用地转换，除了由征地一出让程序所规定的法定通道以外，自发形成了以效率为目标的市场化直通道。

(三)集体土地产权制度存在的问题为集体土地隐形市场的形成留下制度缺口

产权制度就是制度化了的产权结构和产权关

系，它规定了产权如何安排、如何界定、如何运行、如何保护等。“产权不是指人与物之间的关系，而是指由于物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”集体土地产权，指关于集体土地资源(地产)的一切权力的总和。我国的集体土地产权特征可以概括为：集体享有所有权，家庭享有承包经营权，国家享有管理权。“承包经营权”是集体土地产权的最典型特征。

“集体享有所有权”是农村土地制度所有权形态，集体土地所有权有三种形式：乡镇农民集体所有、村农民集体所有和村内两个以上的农民集体经济所有。即集体土地分别由乡镇、村集体经济组织或村民委员会、村民小组经营管理。但集体所有在民事实体法上只能是一句空话。如在土地征收中，这些规定存在不少受益主体虚置的种种问题。也可以说，目前大部分的农村土地纠纷问题与集体所有权主体虚化有关。

对“家庭享有承包经营权”，我国法律通过《土地承包法》有更为全面的规定和更有力度的保护。《土地承包法》允许承包经营权在农业的范围内以法定的方式进行流转，但集体土地在非农领域方面流转的规定却是空白的。这种状况和我国大量存在的集体土地建设用地的大量交易现象形成鲜明的对比。换句话讲，“承包经营权”在我国目前的法律制度框架内受到严格的限制，其权能是残缺不全的。

“国家享有管理权”是我国集体土地法律制度的重要组成部分。我国的集体所有土地制度体现出浓厚的国家干预公法色彩，国家对集体土地的用途、流转等进行了严格的土地用途管制。因此从制定的有关土地法律规范来看，现行的集体土地法律规范以管理法为主，很少有私权性质的民事规范，是一种管理法而非权利法，这也与集体土地集体所有的现实不符。因此，目前的集体土地法律制度没有体现出对农民土地产权应有的尊重，集体土地法律制度本身应充分体现的私法上的权利和义务也形同虚设。

国有土地有偿使用制度的实行导致城市地价愈来愈高，一些房地产开发商或需要用地的单位无法通过竞争在城市取得国有土地使用权，此时，经济人的本性使得他们把目光转向农村集体土地，尤其是城市近郊的集体土地。而在目前的集体土地产权制度状况下，通过正常和合法的手续取得这些土地的使用权是比较困难的，于是他们就把期望寄托在非法的土地交易上。集体土地产权――一个没有受到应有正面尊重的权利，只有另寻它径来释放自己的权能了。更何况在目前集体土地产权制度状况下，这种非法交易又很容易上手，成交效率高。

(四)集体土地权利人法律意识的淡漠是集体土地隐形市场形成的重要诱因

农村法制建设一直是我国法治的重中之重。但在广大的农村，农村干部和村民的法制意识非常薄弱，表现在现在很多的村干部和村民对我国现行的土地法律制度一无所知，甚至还不知道有土地管理法，认为买卖、转让土地是天经地义的事情。一份调查报告显示：在一些地方，有78％的农民都认为他们耕种的土地是国家的，法律赋予的集体土地所有权于现实生活中却被法律上的所有权人自我否定掉了。由此产生的必然是对所有权和所有权权能的漠视①。

可以想象，在这种观念的支配下，在短期经济利益这条魔棒的指引下，集体土地产权人在处分自己的权能时必然是任意的、随意的和追求短期效应的。村民把自己承包的集体土地随意转租、出卖或乱挖乱用；农村干部不与其他村委商量亦不征求村民的意见，仅凭自己个人作主，就可以随意出卖、转让、出租集体土地。农民的合同契约意识的法制观念不强，农村集体土地交易的合同多种多样，有书面的、亦有口头的，有的什么也没有。即便有书面合同的，合同也不够规范，有关合同的条款、标的不够明确，当市场价格或其他因素发生变化时，合同买受方任意变更或终止合同，导致实际处理土地纠纷时难度加大和司法资源的严重浪费。

总而言之，在现有的法律体制下，农村集体土地主要还是通过土地征收的形式进入房地产市场的，但土地征收要受到公益性目的要件的限制；而且，土地征收并不能满足集体经济组织追求利益最大化的要求。在不能通过合法形式得以满足之时，集体土地不免自发地寻找突破点和平衡点。首先是地方集体土地征收权的扭曲和滥用，其次是集体土地隐形交易市场的形成。这是由于建设用地市场缺乏相应机制所带来的必然结果。

三、我国集体土地“隐形”市场法律规制的途径选择

由此看来，规范集体土地建设用地的流转是很必要的，这既是保护耕地也是稳定农村发展、实施可持续性发展战略的需要。消除集体土地“隐形”市场是一个系统的法治工程，基本的思路是进一步明确集体土地的产权所有，赋予土地承包经营权完整的私法权能，允许集体土地作为一种重要的市场要素进行流转并且以市场为导向形成交易价格；与此同时，改革土地征收制度，弱化国家对集体土地权利的干预，平衡土地收益的利益分配机制；明确国家在土地市场中的角色，完善土地管理制度；加强农村法制宣传教育等等。本文主要从土地征收制度改革和集体土地流转市场的建立两个相辅相成的方面进行阐述。

(一)改革完善我国的土地征收制度

由前面的分析已经得知，土地征收制度的制度缺陷是集体土地隐形市场产生的重要原因。因此改革势在必行。对于我国的土地征收制度的改革，学者们也是仁者见仁、智者见智。

为了规范滥用公益性理由征收土地的行为，大多数学者提出应区分两种不同性质的土地征收行为，分别采用完全补偿和不完全补偿的标准，以维护农村集体经济组织和农民的合法利益，实现实质意义上的公平。这种主张认识到了由于土地征收权的滥用所带来的不公，但在“两种不同性质的土地征收行为”的前提下讨论土地补偿问题，实际上承认了非公益性目的征地的合理性。因为能否进行征地和如何进行土地补偿毕竟是两个不同层次的问题。这种做法无形中将征地的公益性要件虚置了。因而，不应将非公益性目的的用地纳入到土地征收的程序之中；否则，既引起土地征收认识上的误解，又违背了国际上关于土地征收公益性目的要件的惯例。根本无法消除在土地征收过程中的政府失灵的现象。

根据当前征地难和集体土地使用权隐形市场自发形成的问题，有人提出应建立单一的集体土地征购制度以取代征收制度，即使用集体土地进行建设应该全部采用市场化的手段。从某种角度而言，这无疑是一种有益的探索，但对于因公益性目的建设而需用的土地，其征收费用相对较低，不可能和营业性用地一样由市场价格来决定的。而且，土地征收制度在我国还是具有一定的现实意义的，完全采用市场化征购制度对我国来说不现实。

笔者认为，集体土地征收市场的准入，应参照国际上通行的惯例――以“公共目的”为土地征收

市场唯一的准人要件，其他类型的建设用地一律进入集体土地征购市场进行交易。既然集体所有制土地向城市房屋建设用地转换，除了由征地一出让程序所规定的法定通道以外，自发形成了以效率为目标的市场化直通道。这种通道具有符合市场规律的合理性，那么应该通过法律制度的供给来确认和保护这种不可阻挡的社会现实。

有的学者认为，采用经营权分离办法进行集体土地建设用地流转，拥有分离出来的集体土地转换经营权，与市场经济发展相吻合，与法定集体土地所有者身份相一致，与土地公有属性也不冲突。具体运作安排是：保持现有土地所有制形态不变，即城市市区土地的国家所有制和农村包括城市市郊土地的农民集体所有制，缩小征地范围，扩大市场化范围。对关系国家利益的国防建设用地、基础设施建设用地、完全福利性房屋用地以及公共房屋与场所用地等公益用地保留征地制度。对其他可以市场化的房屋用地全部实施市场化土地用地制度。城市政府退出市场化土地转换交易环节，不再直接参与集体土地使用权买卖，同时授予集体土地所有者、农村集体组织以农村土地使用权的转换经营管理权，农村集体组织作为独立的农村土地所有者主体代表，在土地规划与相关制度约束下行使土地使用权的自主经营与转换权。

(二)构建城乡统一建设用地市场以消除集体土地隐形市场

城乡统一建设用地市场的意义可以从两方面来理解：其一，为集体建设用地的流转找到除征收外的其他流转渠道，消除了集体土地征收制度缺陷所带来的种种隐患，充分实现集体土地的权益。其二，建立集体土地使用权交易市场，允许土地作为一种市场要素进行流通并形成其市场价格，法律权益分配给能以最小的成本换取最大收益的一方。

1．构建城乡统一建设用地市场。城乡统一建设用地市场的目标是构建多元、多层次的城乡统一建设用地市场。“多元”指该建设用地市场由农村建设用地市场、城市建设用地市场和联结两个市场的产权转换市场(主要指集体土地征收或征购市场)三大块组成。“多层次”指前两大市场纵向之间可以分解为不同层次的土地市场体系。农村建设用地市场可以分为农村非农业建设用地市场及农村非农建设用地准入市场。前一市场又可分为租赁市场和转租、人股、抵押市场等等。城市建设用地市场可以分为三级土地市场：一级市场为国有土地的划拨、出让市场；二级市场指取得国有土地使用权的建设单位将土地进行转让的市场；三级市场则是指建设用地使用者之间转让、出租、人股、抵押等处分建设用地使用权的市场。

由以上三个市场我们可以看出，产权转换市场、城市建设用地市场是以农村土地市场为前提和基础的。城市建设用地市场增量土地的供给是由农城用地转换市场决定，从根本上说是由农村用地市场决定。农村地产市场运行得好、配置效率高，就可以有更多的农业用地和农村非农用地进入农城转换市场进而转化为城市建设土地；同时，如果城市建设用地市场运行得好、配置效率高，就可以减少农村用地转化为城市用地的绝对量。

2．城乡统一建设用地市场的法律制度安排。为了避免城乡统一建设用地市场的失控和混乱，对该市场进行有效的法律规制是很有必要的。为此，笔者将从宏观和微观两个角度阐述该市场的法律构建。

(1)宏观视角的法律规制。对城乡统一建设用地市场进行宏观法律规制，笔者认为国家应把好三个关口和完善、实施三项宏观法律制度。

三个关口指农村农业用地转化为农村非农建设用地的关口；农村集体土地转化为城市建设用地的关口，即集体土地征收及征购总量控制；城市每年供应建设用地的总量计划。

对集体土地转化为农村非农建设用地和农村用地转化为城市用地两个关口，国家要建立严格的土地审批许可制度。对未经批准擅自改变土地用途的用地者给予严惩。同时，对集体土地转化后的用途、产业限制、容积率、建筑高度等进行严格审查，使转化后的原集体土地利用达到最佳经济、社会和环境效益。第三个关口则由国家土地管理部门根据土地利用规划和国民经济发展计划以及国家控制指标确定。

宏观规范可从以下几方面着手：

其一，完善土地有偿有期使用制度。建立非农业集体用地有偿有期使用制度，加快集体土地和农村非农建设用地(主要指经营性用地)有偿有期使用制度的立法。应该承认，现在农村出现的土地使用权等以各种形式实现其自身价值是家庭联产承包制度的完善和发展，应从立法上加以确认。对城镇国有经营性用地有偿有期使用制度，主要是扩大该制度的适用范围，扩大到所有经营性用地均实行有偿使用，以用地的性质而不是以用地单位的性质确定法律制度的适用。在转让形式上，由原来以协议为主的转让方式过渡到以挂牌拍卖、招标为主的市场化形式。

其二，强化土地规划与利用制度。土地规划是土地管理工作的重要组成部分，集体土地的利用与开发必须服从城市发展总体规划和土地利用总体规划，集体土地市场法律制度的建设应把土地规划管理作为重要的组成部分，做到土地规划立法超前和土地规划管理到位。同时，改变当前小城镇粗放型的发展方式。

其三，完善和执行土地基准地价及地价公示制度。在城乡统一建设用地市场还没有发育、发展起来的时候，很难形成市场价格。尤其是农村的集体土地使用权交易，很容易导致价格混乱。因此，既要有城市土地的基准地价，又要有农村集体土地的基准地价，并定期调查、调整和公布。对因生产经营性用地需要征购集体土地的，征购的地块应视为城镇土地，并进行科学分等定级评估出合理地价，最大程度维护集体经济组织的土地权益。

(2)微观视角的法律规制。从微观视角对城乡统一建设用地市场进行规制，主要是为确保土地使用权市场交易的安全而设置具体的法律制度：

其一，完善土地产权产籍登记制度。主要是明晰集体土地产权的主体归属。对于农村建设用地进行严格的产权(主要是土地使用权)登记，结束我国长期存在的、乡镇集体企业建设用地及农村农民住宅用地盲目、混乱和无序的局面。在土地产权产籍的登记上，赋予登记相应的物权效力，使得集体土地建设用地的登记制度与现有的土地及房产登记制度相协调。从动态角度而言，农村集体所有土地进入城乡统一建设用地市场，必须依法进行登记领证，涉及原土地有关事项变更时，得办理变更登记手续，并接受政府土地管理部门的监督。

其二，建立城乡统一建设用地市场交易管理制度。主要指市场准入、准出、市场交易方式及交易手段、市场交易的国家适度干预。市场准入指进入市场的土地及其权利必须无瑕疵，具备有关部门的书面证明。在土地交易时，采用统一的交易地点。为此，可建立集体土地产权交易中心，规定供地、用地单位必须统一在中心进行产权移转，并确认在中心外的土地交易行为一律为非法交易行为。国家的适度干预，主要指土地交易税收法律制度和必要时的国家行使土地优先购买权。国家可以开征集体土地转让增值税、耕地占用税等，既可以调节土地使用权交易市场，又可以使国家或地方政府的投入得到相应补偿。而政府的土地优先购买制度，旨在对农村集体组织即将进入集体土地使用权交易市场的土地，有关政府部门对其产业选择、地价等方面进行引导和劝导，在引导、劝导无效的情况下，政府可以利用土地优先购买权，强制交易以调节土地市场。

政府的土地优先购买制度，和国家的土地储备制度的建立相联系。政府可以通过土地优先购买权收购未经整治的农村集体所有土地，进行前期开发，经过一段时间储备后，在适当的时机投放房地产市场，以此来增加政府对土地市场的宏观调控能力。

第7篇：集体土地征收法范文

关键词：集体土地 利用制度 改革 建议

一、我国土地利用制度的总体形态

我国土地所有制分为国家所有和集体所有两种形态，国家所有土地包括城市的土地、依法征收的土地等，主要类型是建设用地，也有占比较少的国有农场等土地。集体所有土地包括农村土地、城市郊区土地、自留地、自留山等，主要类型是耕地等农用地，也包括占比较少的宅基地、乡镇企业用地等集体建设用地。我国实行严格的土地用途管制制度，将土地分为农用地、未利用地和建设用地，除宅基地、乡镇企业用地和乡镇村公共设施公益事业可以使用集体建设用地外，其他各类建设项目需依法申请使用国有建设用地，其取得方式包括出让、划拨、出租、转让、作价出资入股等。

二、我国土地利用制度中存在的问题

长期以来，我国在土地利用制度设计上重国有而轻集体，对集体土地特别是集体建设用地重视不够，主要表现在：

（一）重国有土地开发而轻集体土地利用

我国通过物权法、土地管理法、房地产管理法、出让转让暂行条例等法律法规设计了国有土地使用权的出让、划拨、转让、抵押等使用和流转制度，规定除宅基地、乡镇企业用地和乡镇村公共设施公益事业可以使用集体土地外，其他建设项目必须使用国有土地。这客观抑制了集体土地经济效益的发挥，使国有土地成为各项经济建设的必需品，推动国有土地价格逐年升高，地王不断涌现，土地收益成为政府重要财政来源和支撑。

（二）国有土地物权制度完善而集体土地物权制度缺失

对国有建设用地，物权法等规定了建设用地所有权、用益物权、担保物权、地役权等完备的物权制度，而对集体建设用地，虽也有物权保护内容，但零星而不完整，表现在：一是用益物权中，集体建设用地只规定了宅基地使用权、乡镇村公共设施和公益事业用地使用权和乡镇企业用地使用权，严格禁止房地产、工业商业和国家建设项目占用集体土地，也无出让、划拨、出租等多样性供地方式规定。二是担保物权中，除规定乡镇企业的厂房等建筑物设定抵押其所占用集体土地使用权同时抵押外，其他集体建设用地使用权不得单独设定抵押，从而大大限制了集体土地融资功能的发挥，限制了农村经济发展。

（三）集体土地和国有土地之间流转的单方面性

国家为了公共利益的需要，可以通过征收程序把集体土地变为国家所有，但被征国有土地则不能再回转到集体所有状态，从而在总量上形成了国有土地逐年增加，而集体土地逐年减少的态势。

（四）征地补偿标准和国有土地出让价格比例失衡

国家在征收集体土地过程中，要对集体经济组织及失地农民进行征地补偿，支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费和失地农民社会保障费，而这些补偿费标准偏低，以东营市各县区为例，补偿费一般只占到土地出让金的10%至40%左右，而像北上广深等大城市，这一比值差距会更大，形成巨大的剪刀差。

三、对土地利用制度改革的几点建议

（一）放宽集体建设用地利用的限制，逐步赋予其与国有建设用地同等权能

我国农村社会经济发展相对落后，2015年全国农民人均可支配收入仅占城镇人均可支配收入的36.6%，农民收入主要还是依赖传统农耕，缺少其他收入渠道。土地为财富之母，在国家严格规划管控下，应逐步赋予集体建设用地与国有土地同等的各项权能，探索建立集体土地出让转让制度，扩大集体建设用地使用范围，发挥集体建设用地潜在经济效益，以增加土地收益在村集体和农民收入中的比重，并规定将土地收益的一定比例用于农村生活环境的改善和基础设施的建设，必将推动农村社会经济快速健康发展，缩小城乡差距。

（二）扩大和完善集体土地物权内容和范围

在现有农村土地承包经营权、宅基地和乡镇企业用地及公共设施公益事业用地使用权的基础上，放宽使用权范围限制，在符合规划和产业政策前提下，允许工商业在一定条件下使用集体建设用地，并赋予除公共设施公益事业用地外的其他集体建设用地使用权担保物权权能，以充分发挥集体土地融资担保功能，激活农村经济快速发展。

（三）严格限制土地征收条件，提高征地补偿标准

“为公共利益需要”征收集体土地这一规定过于原则而不具体，实践中只要符合产业政策的各类工厂、加油站、写字楼等项目需要使用土地的，一般都可以通过征收集体土地进而取得土地使用权，致使“公共利益”这一概念无限放大，集体土地征收的随意性增加，从而侵害了村集体的物权利益，因此建议在立法上采用列举或排除式的规定，明确哪些属于公共利益而哪些不属于，以严格征地原因条件。同时，应改革征地补偿制度，提高征地补偿标准，探索建立征地补偿标准与城镇基准地价、土地出让均价等相挂钩的机制，缩小征地补偿费与土地出让收益的剪刀差，切实维护实地农民利益。

第8篇：集体土地征收法范文

土地征收是2004年国家修宪时提出的，在此之前我国统一采用土地征用这一提法，修宪之后在修改的《土地管理法》中加入了征收一词，在我国土地征收的基本含义可以概述为：国家或政府为公共利益的需要，依照法律规定，运用公权力强制将集体所有的土地收为国有并给予一定补偿的法律制度。土地征收的特征：

1.1征收主体的特定性

申请的建设，发展并维护公共利益。在我国土地所有是严禁买卖的，虽然征收后的具体用地单位很可不是国家，但集体土地的首先流向只能是国家，各公共利益用地单位只能向国家提出用地申请，再由国家统一行使土地征收的权利。在具体执行时，地方政府可以代表国家行使土地征收的权利。

1.2征收目的的确定性

《土地管理法》中明确规定，土地征收的前提是公共利益的需要，国家只有出于公共利益的原因才能动用土地征收的权利，其实这是对国家土地征收权利的一种约束，避免土地征收权的滥用，明确公共利益对合理的行使土地征收权有十分重要的意义。

1.3征收的有偿性

申请征收不同于土地的没收，他是一种有偿的收取行为，土地的征收是国家和农村集体两个土地所有权主体的土地转移行为，对土地征收的补偿不是按市场价格进行完全补偿，是按国家规定的标准进行不完全的补偿，但土地征收是一种有偿的行为。

1.4征收的强制性

土地征收是国家行使的一种强制权，被征收的对象无论同意与否都不能阻碍国家行使正当的土地征收权，国家对土地的征收是不以个人或集体的意志为转移的，这种强制性是带有公信力和国家法律效力的，任何阻碍国家行使正当土地征收权的行为都要负法律责任的，土地征收是带有强制性的行政权利的。

2.我国在土地征收制度中出现的主要问题

2.1土地征收范围过宽，超出了公共利益的范畴

《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收。”公共利益是衡量国家征地权是否滥用的标准，许多国家纷纷采取不同的措施从法律上对公共利益的界限加以相应的限制。而我国法律对公共利益没有明确的界定，一般除农村居民可以直接使用集体土地外，只要非农建设需要占用土地的，不管是否具有公共利益，都可以实行土地征收方式取得土地。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征收农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征收农民承包的土地。然后，政府再以国家的名义通过出让、出租、划拨等有偿或无偿的方式将土地交给需地单位使用。这种做法严重超出了公共利益的范畴。

2.2征地补偿标准过低，补偿费发放不及时

我国《土地管理法》规定：征收耕地的土地补偿倍数，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年年产值的4至6倍。但据国土资源部调查，许多地方征地补偿费明显偏低，主要是在计算上普遍取采补偿标准的最低限，有的甚至还低于法定标准。根本无法保证农民进行有效的经济再生产。福建福州马尾区一位农民说：“现在征地补偿费用只相当于农民三年的种菜所得，这么低的价格，将来遇上点事，我们怎么办？”由于基础设施建设项目征地费用低，导致用地成本占工程总投资的比例低，一般只占到10%至15%，而国外高速公路土地征收占工程总投资一般在50%至60%。因而在资金不足的情况下，一些地方政府为争取国家项目，往往要在土地上做文章，以牺牲农民利益为代价搞建设。

2.3安置不妥导致问题突出

目前，对征地安置法律尚无明确规定，政策不具体，致使各地做法不一。但多数是只“安”不“置”，形成一种无效安置或低效安置。有些地区在采用货币安置时，不能一次支付全部安置费，只是打一些白条，一拖就是几年、十几年。还有一些农民为了取得安置费，假托一个企业办理一个虚假安置手续，然后再从该企业拿到这笔安置款。企业也理所当然的要从中收取一部分手续费。这样一来把本是两方的事，搞成了三方，农民绕了一个圈子才拿到了打了折扣的安置费。不少失地农民强烈呼吁，政府可以征收农民的土地，但不能不管农民的生活出路，否则就会使他们面临“有路可走，无地生存”的尴尬境地。

2.4欠缺合理的司法救济途径，土地纠纷不能得到很好的解决

由于征地过程中遇到的许多问题法律法规都没有明确规定，法院也因没有明确的法律依据而无法受理这类案件。如哪些单位可以成为征地主体？征地程序应当怎样进行？征地补偿款怎样计算，如何分配，谁来分配？村集体组织在征地过程中扮演着什么样的角色？对征地补偿中出现的纠纷，哪些可以提行政诉讼，哪些应当提民事诉讼？等等。

3.对我国土地征收制度改革的建议

3.1严格界定“公共利益”范围

既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。因为不同的人或者说代表不同利益的人对“公共利益”可以作出各种不同的解释。因此法定条件应当具有特定性和惟一性，否则这样的前提条件就等于形同虚设。国家应规定在哪些范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的。对于 “非公益性”用地不能行使征地权，不具强制性。

3.2确定合理的补偿标准

由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。因征地而引起的农民上访问题，最突出的表现就是征地补偿标准过低，而这一问题的根源在于所确定的补偿标准不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”确定补偿标准，征地补偿费就永远提高不了，补偿按“原用途”，而转手出让时则按“新用途”，为什么同一块地，对原所有人和新所有人所得收益不能采用同一标准呢？我国实行严格的土地用途管制制度，可结果农民服从国家土地用途管制所做出的牺牲，到头来居然又成为低补偿的借口，这对农民公平吗？因此应当取消只能按“原用途”给予征地补偿的规定。

3.3深化征地安置工作，切实维护农民合法权益

可采取自谋职业、自己联系就业、创办经济实体等代替过去的统一安置的办法；对一些选择自愿放弃安置的自谋职业人员，有条件的应将安置费一次性发给个人，如在当地搞个体经营，政府还应适当给以政策上的扶持。对一些想进城打工的农民，应该进行相应的培训，并帮助安排一些与其能力相适应的工作，增加他们的就业门路。另外，要在土地收益中建立失地农民的社会保障基金，进而与城镇居民的社会保障体系接轨，从根本上解决农民的后顾之忧。征地范围缩小后，农民可以以土地入股。土地的收益首先是办保险，解决社会稳定，然后可以分红，增加农民的收益。

第9篇：集体土地征收法范文

近年来长沙市掀起“大开发、大发展、大建设”热潮，集体土地征地拆迁工作成为了一大难题。在这样的形势下，作为实施土地征收主体的政府与被征收对象的村民、村集体之间不可避免地出现一些新的矛盾与问题，在此我们对这些矛盾进行简要解析。

法的桎梏

上位法和地方法的矛盾

《土地管理法》和《集体土地征收条例》的修订和制定正在进行，迟迟未正式颁布出台。目前的情况是上位法并未发生实质变化，而地方政策执行已遇到实际阻碍：一方面社会舆论压力日涨，另一方面要突破现行政策藩篱缺乏上位法的有力支撑，依法履职的硬性要求和无法可依的现实使集体土地征收补偿工作陷入两难。

司法解释适用的难题

2005年，最高人民法院行政审判庭在对重庆市高级人民法院的《征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法〔2005〕行他字第5号）中作出了“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置”的司法解释。 2011年最高人民法院出台《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号），其中第十二条规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”。最高人民法院前后两次司法解释引起了强烈的社会反响，也给我们实际工作带来了新的难题。一是《土地管理法》关于集体土地及其地上附着物征收补偿程序、农村宅基地的性质、获取和管理已有明确规定，此类规定是作为《土地管理法》的根本性立法框架，在上位法未作出重大修改前参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》存在法律适用的障碍。二是最高人民法院对于城市规划区内集体土地上房屋补偿参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的前置条件并未作出明确规定。我们通常对此条款的理解为：在实践中有些农村集体土地虽然已经被批准征收，但由于种种原因，有关部门对农村集体土地上的房屋没有同时进行拆迁补偿，也一直由原住户继续使用。若干年后实施拆迁补偿安置时，房屋所在的地方已经纳入城市规划区，周围的房屋价格已经城市化，如果仍然按照农村集体土地上附着物的标准补偿，难以解决农民的居住问题。

立法滞后和舆论先行的困境

时任总理在农村经济工作会议、国土资源部在《关于进一步做好征地管理工作的通知》等重大会议、重要公文中都多次对提高集体土地征收补偿标准提出要求，特别是要让被征地农民参与土地增值收益的分配，在社会各界引起了强烈反响。但如前所述，由于系统性政策法规调整没有出台，地方政府实际操作中缺乏可行性依据，舆论导向往往陷入“百口莫辩”的被动局面，被征地农民的期望也成了镜中花、水中月，无法实现，征地双方的冲突在立法滞后和舆论先行的矛盾逐步升级。

实践的艰难

现行补偿标准偏低与被征地群众诉求偏高的矛盾

目前被征地农民普遍认为补偿标准偏低，主要因为近年物价上涨较快而补偿标准的调整相对CPI仍具有滞后性，被征地农民的补偿没有得到及时的调整。从集体土地补偿安置实施主体的角度来看，补偿标准逐年提高，保障安置成本快速上涨造成的财政负担和经济结构性调整的战略目标带来的现实压力决定了征收双方的要求无法同时满足。

程序标准不统一，一方面国家、省级重点工程（铁路、高速公路等）的补偿标准与长沙市的现行标准存在很大的差距，省里制定的标准低于103号令的标准；另一方面各区、县（市）自行制定的一些文件标准不统一，导致群众产生歧义，对政策公信力产生了疑义，也为维稳埋下了隐患；再者，各区、县（市）执行政策中不程序规范、标准不透明的问题依然存在。

土地收益分享途径的问题

土地市值上升空间巨大，房价也不断上涨，部分群众认为政府征收土地后卖给开发商，开发商的房价往往要高出征收他们房屋价格的好几倍，导致群众心里不平衡，漫天要价。

同时，媒体素质良莠不齐，少数媒体舆论对国务院正在制定的《集体土地征收条例》及补偿标准和集体土地征收补偿工作存在失实报导，正面报导少、负面说法多，放大了社会矛盾，产生了消极的社会影响，导致了拆迁项目不能顺利实施。

依法依规征地拆迁与协议征地拆迁的矛盾

协议拆迁主要用于国家、省、市重点项目，由于城市建设发展需要，为了维护公共利益，在用地审批程序未完成的情况下，经市级领导部门批准后实施拆迁腾地。但由于用地手续不齐备，在施行过程中难以取得被征地群众的理解，在需要依法实施强制腾地时无据可依，工作被动，最后，通过提高补偿以满足被拆迁者；而这些提高的标准又是当前执行的标准的几倍，人为制造了有手续征地与协议征地标准不同的矛盾。

违法建筑增长快与打击拆除力度慢的矛盾

违建者受经济利益驱动，部分违法建筑建造者用最低的价格租用村集体土地，建一些砖厂、花炮厂、仓库等，在遇到征收时，通过一些非常手段，“以闹取胜”获取政府的补偿。监管力度不到位，管理滞后，部分违章建筑在成型前未被及时发现查处，甚至少数执法人员存在违纪行为，导致违章建筑日益增快，拆除难度加大。安置过渡房应拆未拆，当遇到该宗地被征收时，成立新的拆迁难点。

征地补偿安置超前与安置滞后的矛盾

由于保障住房选址、报建、设计以及建筑等一系列的前期工作花费的时间较长，目前大多数还不能达到拆迁安置同步。部分群众对此不理解，加上较长时间的在外过渡，导致群众心里有困惑，缺乏安定感。由于现在地方的社保融资用地都还正在运作阶段，产生的实际效益有限，政府安置、社保资金压力比较大，保障住房和社保的资金难以完全落实到位。

历史遗留问题处理与现行破解对策缺失的矛盾

60号令政策遗留问题。60号令政策自2000年开始施行，虽然2008年4月1日起为103号令取代，但实际由它所规范的征收行为一直延续至今。目前，60号令遗留问题主要集中在极少数被征地群众对补偿标准不满，项目扫尾一直无法彻底完成；集体经济组织资产分配缺乏明确规定，账面不清，部分被征地农民失地后未获取其法定权益；60号令采取的“两安留地”安置模式，受到村集体经济组织执行力和经济实力等条件的制约，安置完成情况效果悬殊较大，特别是部分村支两委工作不得力、经济实力薄弱的村安置滞后，至今没有完成被征地农民的安置，造成部分被征地农民长期居住过渡房、生活困难。

4号令、5号令采取退养安置，部分失地农民在转业转户安置后又经历了下岗和再就业，年龄大、缺乏一技之长，生活存在实际困难上访不断。