机关事业单位调整工资方案精选(九篇)

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第1篇：机关事业单位调整工资方案范文

民政部社会福利和慈善事业促进司接受《瞭望东方周刊》采访书面回函说，受平均预期寿命延长、持续低生育水平、快速城镇化以及三次生育高峰等因素影响，未来我国人口老龄化将进一步加速发展，形势非常严峻。

一言概之，中国未富先老，将成为世界上抚养负担最沉重的国家之一。

养老保障体系制度不再留白

全国老龄委办公室副主任阎青春接受《瞭望东方周刊》专访时表示：中国的养老保障体系包括基本养老保险、社会福利和社会救助三大块。30年来，中国出台各种涉老文件超过500件，养老保障体系经过三次大的调整，目前已实现了制度上的全覆盖。

他说，中国在短短的几年里建立起世界上最庞大的养老保障体系，这是一个堪称举世瞩目的巨大成就。

在北京，东城区市民王强刚到45岁。在他看来，这似乎已过了应聘打工的好年纪，但正好赶上筹备养老的“好时候”：“从现在起每个月交700元的养老金，到60岁刚好交满15年。到那时我每月应该不止领1330元哦，时间上看还算合适。”

王强说的“1330元”是北京市2013 年城镇居民养老保险的最低养老金额。2011年7月1日，中国启动城镇居民养老保险制度试点，填补了养老保险制度最后的空白。

在此之前，像王强这样的城镇非从业人员想参保也找不到适合其情况的养老保险制度。

阎青春告诉《瞭望东方周刊》， 2009年，中国开始新型农村社会养老保险（新农保）试点，2011年开始城镇居民社会养老保险居保（城居保）试点。至2012年8月，两大养老保险实现了制度上的全覆盖，与此前建立的城镇职工养老保险一道，实现了国民养老保障制度城乡覆盖不留空白。

要从制度全覆盖到人员全覆盖

在中国，新农保和城居保采取自愿参保的方式。以新农保为例，高龄农民普遍积极参保，但一些地方不乏45岁以下农民对参保不积极的情况。

在河南郑州，72岁老人张丽莉（音）决定投保是经过儿子认真计算的。张丽莉告诉《瞭望东方周刊》，只要每年交100元（郑州新农保每年缴费从最低100元到最高3000元，分15个档次可选），交满15年，60岁后就可以所缴总额除以139，按月把钱领回来。

“算算领保领139个月就赚回来啦！”她每月能领到来自政府财政的95元养老金，张丽莉说。“这个是参保后政府送的钱！比我兄弟实惠多啦，他在开封兰考，每个月只有60元呐。”

本刊记者咨询郑州、开封和北京三地人保部门的12333热线获知，中央财政对新农保的基础养老金统一为55元，各级政府另有不同的配套。配套后，开封兰考为60元，郑州为75元，北京则达到390元。

在张丽莉每个月领到的95元里，75元之外的20元乃出于她以72岁年纪所享受的高龄津贴，属于社会福利。

据民政部对本刊的回函介绍，中国已建立适度普惠的老年福利制度，对于高龄老年人，全国18个省份出台了标准不同的高龄补贴制度。

对于经济困难老年人，全国已有22个省份建立了养老服务补贴制度，并提供低偿或者无偿的养老服务。

对于无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老年人，政府负责保障他们的基本生活，并提供无偿的养老服务。

就郑州而言，超过70岁的老人在80岁之前每人每月可领20元的高龄福利金。 80至90岁的老人福利金为50元，90至100岁为100元，100岁以上的老人每人每月能领200元福利金。

张丽莉告诉记者，她大侄子刚四十岁出头，“年轻人看不上几十块钱（政府基础养老金），没参保。”

就此类“基础养老金吸引力不足”的情况，人保部副部长胡晓义曾公开表示：坚持低水平起步、广覆盖，是我国社会保障制度的一条基本经验。

养老金“九连增”背后

在中国，企业退休人员基本养老金自2005年首次调整后连续九年增长，2013年达到1893元。从2005年的月人均700元提升到近1900元，人均涨幅达到1.7倍，年均增幅超过10%。

阎青春乐观表示，中国企业职工养老金连年增长，医保的补助标准、支付比例也在年年上调。今后新农保、城居保的待遇水平也会随经济发展而增加。

而另一方面，考虑到9年来的通货膨胀因素影响，货币购买力的下降，要解读养老金的实际增长就有必要引入一个概念---“养老保险替代率。”

养老保险替代率是指社会平均工资替代率，即一个人退休之后能拿到相当于社平工资多少的比例。国际警戒线为50%，按照国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前现有的生活水平，如果达到60%～70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。

国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，养老金的最低替代率为55%。

我国建立职工养老保险制度时，预期的平均替代率为58.5%。这一水平能保证必要的生活支出。

现实的数据显示，中国基本养老保险退休金对在职职工平均工资的水平从1997年的76%下降到了2009年的47%。据测算，2010年替代率为42%，2011年有上升，达到44%左右。

养老金九连增的背后，替代率还连年徘徊在国际警戒线下。由此可见，根据工资增长率和物价指数，建立制度化、精准化的养老金增长机制显出必要性。

民政部社会福利和慈善事业促进司表示，我国是在经济尚不发达的情况下进入老龄化社会的，长期面临着实现可持续发展和提高老年保障水平的双重压力，“未富先老”在相当长时期内仍然是我国老龄问题的基本特征。

同时，我国人口老龄化、高龄化、空巢化加速与工业化、城镇化、现代化建设相伴随，与城乡差距、区域差距、收入差距扩大相重叠，与经济转轨、社会转型、文化领域变革相交织。

发达国家在长时期、分阶段出现的人口老龄化问题，我国将在短期内同步呈现、集中爆发，对经济发展、社会管理、公共服务、社会稳定、思想文化等诸多领域将产生更为复杂深刻的影响。

我国仍然是一个发展中国家，人均收入水平还比较低，地区间发展很不平衡，国家和绝大多数居民并不富裕，如果把保障标准定得过高，财政压力大，城乡居民缴费也有困难，保障面就难以扩大。

双轨制改革试点无实质突破

在企业养老金九连增难掩低替代率的尴尬背后，中国事业单位和机关单位的养老金替代率一直被社会批评为“居高不下”。

人社部专家咨询委员会专家、中央财经大学社保系主任褚福灵曾专题调研过我国养老金替代率问题。据褚福灵公布的数据，中国机关事业单位的人均退休金近5000元，替代率总体维持在92%～107%水平。

机关事业单位人员不用缴费，但是养老金却要比企业高许多。 中国的“养老金双轨制”备受争议：

在双轨制下，政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度；而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。

缴费时企业职工按一定标准缴纳，机关事业单位的则由国家财政统一筹资；领取时企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由国家财政统一支付；

最引人争议的在于，享受的标准不一样，即机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员，差距大概是3～5倍，最高可相差50倍。

双轨制的形成原因要追溯至计划经济时期。经济体制改制前，我国企业基本上都是国有性质，企业职工是“单位人”，在职时的工资、退休后的养老，完全由单位负责。

1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。

在这个阶段，企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。而机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。

改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制”。

尽管从2008年开始，有广东、上海等5省市事业单位试点改革，然至今没有实质性突破。

被期待的企业年金制度

西北大学公共管理学院副教授张盈华认为，机关事业单位的生活补贴由地方财力负担，具备“准职业年金”的性质，从这个角度上看，机关事业单位退休金替代率是退休费替代率和职业年金替代率之和。

而城镇企业职工的替代率没有考虑企业年金部分或者根本没有企业年金。如果企业年金制度能够建立，按照国际经验，企业年金能在政府养老金的基础上，再增加20%至30%的替代率。企业养老金制度设计时预期替代率为58.5%，两者之和即接近90%。

事实上，早在1995年，原劳动部就出台过一部企业建立补充养老保险制度的意见。到2004年，原劳动部在此基础上出台《企业年金试行办法》，以促进建立多元的养老保险体系。

然而，人社部2011年统计公报显示，2011年末全国有4.49万户企业建立了企业年金，参加职工人数为1577万人；年末企业年金基金累计结存3570亿元。无论从参加企业规模、还是参保职工人数以及基金总量来看，企业年金都比较弱小，远没有承担起补充养老金的责任。

阎青春认为，要提高替代率水平，从根本上讲还是要增加养老金的收入来源。这有赖于养老保险体制的改革，在建立多元的保障体系的同时，也要实现养老金的保值增值，同时积极探索财政、国有资产增加对社会养老保险基金投入和补充的办法。

世界上没有先例的探索与实践

据中国社科院《中国养老金发展报告2012》披露，2011年全国32个统筹单位中有14个收不抵支，收支缺口高达766.5亿元。此前有数据显示，养老现收现付制让年轻人的养老金大部分支付给了现有的退休人员，只有8%进入个人账户，空账高达2万多亿。

而2020年到2050年，中国将进入加速老龄化阶段，人口红利将逐步转为“老龄化负担”。有利于经济社会发展的“人口机会窗口”将逐步关闭；即使严格控制养老金增长水平，2030年前后养老金支出总额也将以10万亿元计。

届时，养老金空账将如何运转？

阎青春表示：对于空账问题，首先要理清空账的形成原因，然后再对症下药研究解决填补空账的办法。

阎青春说，长远来看，随着人口老龄化加快，国家管理的公共养老金收支缺口增加，尽快推出养老金整体投资运营方案显得尤为迫切。

第2篇：机关事业单位调整工资方案范文

1．事业单位养老保险制度改革的关键在于合理界定政府责任。政府介入养老保险制度可以弥补市场失灵、有效协调公平与效率的关系。基本养老保险制度作为一种公共产品，理应由政府为每位社会成员提供，而不论他们的社会状况和身份地位如何。从世界范围来看，各国政府在社会养老保险中的直接责任是无法推卸的。郑功成(2003)结合我国的实际，在总结我国养老保险制度变迁的基础上，认为建设我国新型养老保险制度，关键在于明确界定政府的责任［1］。杨方方(2004)总结了古今中外的社会保险实践经验，指出政府在社会保险中所负责任的合理界定是保持社会保险制度持续、健康发展的核心和基础。转型国家社会保险制度改革的核心内容即是对政府所负责任进行重大调整［2］。不管是20世纪80年代以来城镇职工养老保险制度改革，还是20世纪90年代至今的事业单位养老保险制度改革，其实质都是对社会养老保险制度中政府责任的重新界定和调整。目前我国事业单位养老保险制度正处在试点阶段，我们有必要对事业单位养老保险制度中政府责任进行合理的定位。

2．事业单位养老保险制度改革中政府承担责任的内容。政府在事业单位养老保险制度改革中具体承担政策、组织、财政和监管四个方面的职责。由于养老保险领域中存在市场失灵，诱致性制度变迁的主体资格缺位，对传统退休制度的路径依赖，决定了政府是制度变迁的主导者，担负着制度供给和组织实施的责任。其中，中央政府是制度的主导者和设计者，负责制定制度框架和推进策略，地方政府是制度变迁的主体和具体实施者。改革的具体目标就是要根据社会保障“公平、正义、共享”的理念，建立与企业职工养老保险相衔接、与机关工作人员养老保险制度相协调的事业单位养老保险制度，不断缩小不同制度、群体之间待遇差距，构建多层次的事业单位养老保险体系。改革应坚持三条原则，即坚持改革待遇不降低，新旧制度平稳过渡和政府妥善处理好转制成本的问题［3］。政府还承担着财政责任和监管责任。政府不仅作为筹资方对制度提供财政支持，而且作为责任人需要承担制度转制成本，妥善解决隐性债务和历史遗留问题。政府还担当着推动建立健全组织管理与监督机制，推动立法建设，创造适宜制度建设的社会环境等方方面面的重要职责。

3．政府在事业单位养老保险中的作用边界。政府承担事业单位养老保险责任具有有限性。政府不应该也没有能力承担全部的养老责任，这主要是因为“政府失灵”的存在。郑功成(2002)认为政府承担有限责任是一种“中间道路”式的选择。它既能够避免政府撒手不管所造成的社会公平的缺失，也能防止政府大包大揽所带来的政府负担过重［4］。陈树文(2003)指出，政府责任边界的上限应当定位在保障社会成员的基本生活需要，下限应该是与政府的财政负担能力相适应［5］。在养老保险制度发展的不同阶段中，政府责任的具体定位也有所不同。我国事业单位养老保险制度变迁正在经历从国家保障到社会保险的转变，制度转型的核心目标将与城镇职工养老保险制度并轨，制度转型后，政府在事业单位养老保险制度中的责任也将从“无所不包”朝着“有限”的方向发展，建立费用由政府、单位和个人责任共担机制。

事业单位养老保险制度改革中政府责任的缺失

1．公平性制度设计理念缺失。我国现行事业单位养老保险制度面临的困境主要来自于制度设计缺陷，而这些缺陷又源于设计理念。养老“双轨制”有悖社会公平，我国养老保险制度改革的主要目标就是要打破城乡、地区、身份和行业差别，实施全民共享的基本养老保险制度，充分体现社会保险风险共担、社会互助的理念。根据国外的实践与经验，机关事业单位同属于公职人员，一般而言，养老保险制度也是相对统一的［6］。目前的事业单位养老保险改革，是将机关与事业单位分开的，事业单位要参照企业职工养老保险方案进行改革，而公务员作为政策的制定者和改革的推动者依然是原有的离退休制度，游离于改革之外。虽然在一定程度上缓解了事业单位与企业职工养老保险待遇的差距，但同时又拉大了事业单位和机关人员的待遇差距，造成了新的社会不公。事业单位养老金与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，原本处于利益分配最大化的公务员群体，却在改革中毫发无伤，这显然违背了社会保障制度改革应当充分体现公平公正的价值取向，也不可能从根本上解决现行双轨制下的问题。

2．整体性制度设计的责任缺位。我国养老保险制度一开始就缺乏整体性制度设计，制度设计仍然沿用制度分割的思想。由于缺乏统筹全局的规划，试点方案自身存在诸多缺陷，使试点地区政策不统一和改革不平衡。制度在实施范围、缴费基数、缴费比例、计发办法与标准、管理体制等方面的不统一，增强了制度的“碎片化”，影响了养老保险制度一体化的改革进程。事业单位养老保险制度改革旨在解决企业和事业单位养老保险之间的分立问题，但同时又造成机关与企事业单位之间新的分立。半个多世纪公共政策的制定依然遵循着原有的惯性，即中央政府只是制定一个政策框架，即《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，省级政府另行拟定具体条款，自下而上经过试点逐步统一的渐进式改革路径，导致了各试点省份制度设计差距甚大，形成了“一地一策”，甚至“一地多策”，统筹层次起点过低进而增加了不同地区、不同人群的养老保险制度衔接的难度。严重阻碍了劳动力的自由流动和人们的不公平感，加大了养老保险制度的整合进程和管理成本。分类改革造成了新的群体分割。试点方案规定“这些城市在进行试点之前，必须先完成事业单位分类改革，确定具体适用的事业单位后才能进行养老保险制度改革”。改革后，承担行政职能的事业单位继续实行退休制度，从事生产经营活动的事业单位和公益类事业单位参加城镇职工养老保险。同时又为了照顾公益类事业单位养老金水平不降低，第一支柱基本养老金调整机制与城镇职工养老保险又有区别。为何要在不同的领域分别建立，最后制度再走向统一，何不一次建立统一的不分单位性质的养老保险制度呢［7］?经过分类改革后一分为三的制度造成了新的群体分割，不利于建立全国统一的基本养老保险制度。

3．第二层次职业年金建立过程中政府责任缺失。职业年金制度建立滞后。帕累托改进是指在不减少一方的福利，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利。社会保障水平的一个基本特点就是具有“能上不能下”的福利刚性。事业单位养老保险改革也应该符合帕累托改进，在不降低待遇水平的基础上，促进我国养老保险制度调整。事业单位养老保险与企业并轨，第一层次的基本养老保险制度在缴费设计、待遇计发办法等方面与企业别无二致，改革之后，养老金水平待遇明显降低是不可避免的。第二层次职业年金制度又没有配套及时跟进，这引起了人们的不良预期和抵触情绪，造成改革进展缓慢的原因。《事业单位职业年金试行办法》的颁布滞后于《事业单位养老保险制度改革方案》三年，严重制约了事业单位养老保险改革的步伐。政府在职业年金制度建立过程中财政责任缺失。职业年金的资金来源是第二层次养老金建立的关键，而办法中规定所需费用由单位和工作人员个人共同负担。两个层次的养老金，单位最高缴费率达到了本单位上年度缴费工资基数的28%，个人最高缴费达到了上年度本人缴费工资基数的12%。单位缴费从何而来，通过财政拨款，还是由单位自行筹资?经过事业单位分类改革后，保留下来的事业单位都属于公益部门，如果由单位自行筹资势必影响其公益性。即使由财政拨款，事业单位养老保险待遇跟改革之前相比，还是略有下降的，事业单位养老金替代率达不到现在的80%以上，只有70%左右［8］。2008年的试点方案没有对“中人”(新制度实行前参加工作，尚未达到退休年龄的人员)的转制前工龄的职业年金补偿问题作出规定，那么，改革之后事业单位“中人”的退休待遇明显降低就在所难免。

4．解决转制成本责任缺位。事业单位养老保险选择与企业一致的统账结合模式，隐性债务很难避免。制度转轨成本源于向“老人”(新制度实行前已经退休人员)和“中人”兑现他们在退休制度下积累的全部养老金权益，这就增加了政府在养老金上的支出。对于“老人”和“中人”来说，在改革前并无养老金缴费的积累，需要由政府偿还由于制度转轨而产生的隐性债务。城镇职工养老保险改革所产生的巨大转制成本而引起的个人账户空账已是前车之鉴。由于政府背离当初对个人账户的承诺，“拆东墙补西墙”，逃避历史责任造成个人账户空账规模愈滚愈大，使企业职工养老保险制度面临严重的信誉危机。事业单位养老保险制度改革同样存在弥补制度转轨成本的问题，在新制度建设中政府财政没有形成稳定的投入机制，不确定的财政补贴是造成制度可持续发展的重大风险。

合理定位事业单位养老保险制度改革中政府责任的路径选择

1．以公平性价值理念推进事业单位养老制度改革。目前，世界各国公共部门养老金具有三化的共同特征，即均等化、个性化、社会化，其中，均等化是指公共部门与居民同享国民基本养老金［9］。进入21世纪以来，在席卷全球的养老金改革浪潮中，统一全国基本养老保险制度、强调个人责任、减轻政府财政负担已经成为大势所趋。就公务员而言，国外公务员养老保险制度改革呈现出将其纳入全国统一的基本养老保险制度，逐步由分立制度向统一制度转变［10］。众所周知，目前我国普遍而平等的国民养老保险制度(基本养老保险制度)尚未建立，处于城乡分割、群体分割、地区分割的状态。“公平、正义和共享”作为我国养老保险制度改革的基本理念，建立覆盖城乡全体居民、全国统一的基本养老保险制度是我们改革的方向。机关事业单位应整体联动进行养老保险制度改革，如果将机关单位与事业单位分离，不仅有违历史公正，也不可能从根本上解决现行双轨制下的问题［11］。在全国统一的基本养老保险制度目标模式下，公务员与事业单位养老保险制度同步进行改革，实行机关、事业、企业、农民四种养老保险制度的联动。同时，事业单位的三种类别同步实行养老保险制度改革，避免分立模式下不同制度间的相互攀比。

2．以帕累托改进为原则优化制度的结构。一项制度能否顺利推行，不仅取决于制度本身是否合理，而且更取决于制度接受者的态度。实现事业单位养老保险与企业并轨，最大的阻力是人们普遍担心改革后养老金待遇的大幅“缩水”。事业单位养老保险制度改革应坚持帕累托改进原则，即在不降低事业单位养老金水平的基础上，促进养老金结构调整，建立强制性两层次的养老保险制度。第一层次为基本养老保险制度设计与企业保持基本一致，目标替代率与企业职工养老保险替代率保持一致;第二层次为强制性补充性养老保险制度，即职业年金制度，相当于企业年金制度，通过市场化投资运作机制来弥补改革后替代率下降的问题。第一层次养老金一步到位实现全国统筹，避免重蹈企业职工养老保险制度改革的“覆辙”。考虑到事业单位工作人员工资收入和工作关系比较稳定，并在全国范围内实行了统一的基本工资制度，按照统一的基本工资缴纳基本养老保险费并实行全国范围内统筹，不但具有可行性也具有必要性［3］。为了确保事业单位退休人员的待遇水平不降低，对不同时期退休人员区别对待，调整养老金的计发办法。既要照顾到“老人”的既得利益，又要解决好“中人”的养老金平衡问题，还要合理确定“新人”(新制度实行后参加工作的人员)的待遇水平。“老人”仍按原来的标准和办法支付基本养老金;为了避免“中人”养老金替代率下降，其养老金由基本养老金、职业年金和过渡性养老金构成，过渡性养老金与视同缴费年限挂钩，考虑到“中人”参加职业年金时间短，建立过渡性调节金进行补偿。

第3篇：机关事业单位调整工资方案范文

七大体制缺陷

中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南认为，收入分配体系不健全、不合理，是造成收入分配问题的直接原因。主要表现为：

宏观分配政策不健全。统筹研究并部署全国收入分配改革及其相关配套改革的方案尚未出台，也未在政策上明确如何合理安排国家、企业、居民三者分配关系，如何合理处理资本、劳动要素的分配关系。

财政税收体制不健全。在初次分配中，对国有企业特别是具有垄断性的国有企业未建立健全利润上缴、资源占用税等制度。

工资分配制度不健全。工资集体协商尚不普遍，效力和作用有限。国企高管薪酬管理制度尚未健全，上市公司高管薪酬监管制度也不完善。公务员工资制度中级别对职务过度依赖，地区附加津贴制度尚未实施。事业单位收入分配制度中的绩效工资未全面实施，对制度外收入调控不力。

社会保障制度和其他要素分配等制度不健全。机关事业单位退休待遇制度与企业退休金制度不衔接、不平衡，两方面人员退休待遇落差很大。

银行监管制度尚未健全。现金支付行为很普遍，容易造成分配漏洞。绩效管理制度不健全，使绩效薪酬的发放缺乏依据。

收入分配宏观调控体系不健全。缺乏高层次的工资分配法律法规，现有法规针对性和可操作性不足，对收入分配违法行为处罚力度不够。

（摘自《人民网》 文/李叶）

四个差距扩大

我国收入分配制度改革已陷入困境，不伤筋动骨，很难走出来。从目前看，有三个种矛盾深刻地影响着经济发展、社会和谐，这就是官民冲突、劳资冲突和贫富冲突。这三大冲突都与现行分配制度有关。过去30年，四个差距都扩大了，即城乡收入差距、贫富差距、行业差距和地区差距。

从收入差距来看，1978年中国城乡收入差距是12.22，到2008年直接被放大到13.33，这几年虽然有所改善，但目前仍然是13.23。

从行业差距来看，全国行业差距已到14.7，按个别高收入企业来看就更高，2010年全国平均收入最高的是中石油，平均年收入38万。

从地区差距来看，这种差距也被急剧放大了，这与我们率先开放东南沿海、实行梯度推进战略有关。尽管实行了西部大开发、中部崛起等战略，但被拉大的地区差距要想在很短的时间内解决，有一定难度。

从贫富差距来看，有人说，目前中国基尼系数达0.48，有人认为早已超0.5。改革开放造就了大批亿万富翁，财富源源不断地向政府、资方和垄断行业集中。少数人掌握巨额财富与普通民众的收入形成很大反差。

（摘自《第一财经日报》）

既得利益集团阻挠

收入分配制度改革的呼声不绝于耳，有关方面也确实进行了一系列努力，但总体收效甚微。原因很多，但最关键的怕是既得利益集团的阻挠。既得利益集团是指在社会经济活动中，以利用权力或垄断获取巨额利益，并形成边界清晰、相对稳定的一种群体聚集效应。其主要特征有四：

一是有足够的权力资源。既得利益集团常常是和公权力紧密联系在一起的，并且有比较大的权力影响力。

二是有足够的垄断能力。有的既得利益集团虽然本身不直接掌握很大的行政权，但背靠权力资源，对市场或社会有很大的垄断能力。

三是有影响政府公共政策制定的渗透力甚至决断力。有些利益集团由于在某一领域处于主导地位，因此对政府公共政策制定和实施会产生很强影响力和渗透力，使一些公共政策的制定过程或结果有利于自身利益。

四是通过利益关联，逐步形成群体边界，获取集团利益。多数既得利益集团在经过长期经营逐步形成后，就会呼风唤雨，不断攫取利益。

既得利益集团常常表现出四种现象：一是权力、资本、资源的三者叠加。二是对国民经济某些重要领域形成事实垄断。三是直接影响甚至左右公共政策。四是既得利益集团与普通大众形成心理、利益和情绪对立。

（摘自《第一财经日报》 文/汪玉凯）

弱势群体更弱

目前的分配改革已成为零和博弈，调低、扩中、限高必然伤害到一些既得利益群体。他们对分配改革的反对，会让改革产生预料之外的结果。

所谓对垄断利益集团进行的所谓渐进式改革措施，在按权利弹性分摊成本和利益的原理下，通过上有措施，下有对策的方式，反而会首先侵蚀基层职工利益。如当国企进行裁员减薪，首当其冲的不是办公室闲职，而是生产工人，即使收入不会降低，劳动强度也很可能提高。目的在于改善他们的改革，却再次伤害他们。这是任何利益集团改革的必经路径：当一个利益集团利益被压制，这个群体中的弱势部分会最先受损。

通过规章让既得利益群体不做对策性抵抗，自觉执行改革方案，是幼稚的。对造成分配不公的特权，只有用另一个权利去打破，重新设定、调整经济活动中各个单元权利，才能通盘改变要素报酬，提高劳动者收入。不设定基本的权利，以微观调整为措施的分配改革，成功性不太大。W

第4篇：机关事业单位调整工资方案范文

酝酿三年有余的《工资条例》再次陷入僵局。由于在一些关键问题上各部门难以达成一致，《工资条例》出台时间再次被压后，至少在今年年内很难出台。

漫漫起草路

2008年年初，《工资条例》起草列入有关部门议事日程。据悉，《工资条例》将是一个高于一般部门文件的法律规定，对象包括除公务员等特殊群体之外的所有企业，而不分央企、民企。旨在重点解决一线职工工资偏低、工资增长缓慢、底层工人欠薪等问题，同时建立工资正常增长机制、工资协商机制等。

2008年1月，时任劳动和社会保障部工资司司长的邱小平首次对外表示，由劳保部牵头，联合国资委、全国总工会、中国企业联合会等社团组织在内十多个部门组建的立法小组，已经结束调研，开始起草《工资条例》。

但《工资条例》此后的历程并不顺利。2009年―2010年的两年间，国资委、全国工商联、全国总工会又开始相继就各自重点问题进行调研。其中，国资委企业分配局的调研主要针对央企，其内容涉及央企的劳务用工总量、用工形式以及劳务派遣等方面。在调研中，国资委提出，要逐步将其他从业人员工资纳入工资总额管理，规范使用和规范管理外部劳务人员。这一问题，此后被描述为《工资条例》中争议较大的有关“同工同酬”的规定。

而全国总工会则侧重通过建立工会组织，建立起企业工人的工资集体协商机制。目前，全国总工会已经要求各地尽快建立起企业的工会组织，并提出从今年开始到2013年，全国已建工会组织的企业工资集体协商建制率达到80%。如果企业内部没有一个统一协商组织，在遇到工资增长、拖欠工资等问题时，劳方的利益得不到保障，因为相对于资方，劳方是弱势的。

2010年7月，人社部下属劳动保障科学研究院研究员杨永琦对外称，《工资条例》草案已经完成，将于近日上报国务院。同年，《工资条例》进入国务院二类立法计划。不过，很快《工资条例》出台的希望就破灭了。今年7月25日，人社部新闻发言人尹成基在一次新闻会上对外明确称，《工资条例》还在研究和论证中，没有具体出台时间。

《工资条例》三大难点

一位全国总工会人士透露，去年下半年至今，人社部多次协商，但都没形成统一意见，经过很长一段时间后基本被搁置下来了。据称，设定最低工资、建立工资增长机制，以及同工同酬是目前各方争议不下的焦点。

职工最低工资问题的分歧主要是对调整工资比例、是否每年调整。由于涉及提高工资，国资委、企业联合会、全国工商联都有不同意见，认为如果增加工资比例高、每年调整的话，就增加了企业负担。

今年4月，人社部副部长杨志明在全国劳动关系工作会议上表示，要努力实现最低工资标准年均增长13%以上，职工工资年均增长15%，在“十二五”期间实现职工工资增长翻番的目标。此外，他还提出了另外两个企业工资增长的目标：企业职工工资增长不低于企业经济效益增长，企业一线职工工资增长不低于企业平均工资增长。国家发改委《我国公平分配的制度模式选择》课题组负责人张本波说，提高一线工人的工资收入，是收入分配改革中的第一步，实行最低工资标准和建立工资增长机制，是实现这一步的关键。

不过从各方对《工资条例》的争议来看，实现这一步并不容易。知情人士说，全国工商联觉得，中小企业历来生存环境不好，税负过重。要涨工资，首先需要财税部门实行减税的措施，企业才有钱去为工人涨工资作保证。但是财税部门也需要协调。去年6月，全国工商联在中小企业较为集中的浙江调研时，全国工商联主席黄孟复曾明确表示，提高低收入群体收入水平，不能把中小企业当作税收的主要来源。政府要下决心为中小企业特别是小型、微型企业减税减费，进一步减轻中小企业负担，使其留出更多利润空间用于员工加薪。

在关于最低工资的规定中，全国工商联和人社部有关部门经过测算，若要在“十二五”期间使全国最低工资标准赶上城镇职工平均工资的40%―50%，那么从2011年开始，每年全国的最低工资上调幅度应该在14%―15%左右。调研的结果显示，目前我国最低工资仅相当于城镇职工平均工资的不到30%。最终在人社部出台的“十二五”规划纲要中，最低工资的年均上调幅度为13%以上。全国工商联研究室原主任陈永杰说，提高最低工资标准是促使企业给工人涨工资的基础指导线。不过，如果仅仅是提高最低工资标准的话，对于企业来说，将会导致其用工成本的不断提高，企业的压力会越来越大。

相对中小企业来说，国企对职工最低工资问题的意见不大。国资委和国有大型企业主要是对劳务派遣问题比较敏感。由于现在劳务派遣职工的工资没有纳入国有企业职工工资总额，没有纳入工资成本，只是作为劳务费，对已有的国有企业老板、老职工的利益不受影响。对于劳务派遣工人工资如何规定，如何确保实现同工同酬，成为《工资条例》中又一个比较难以处理的问题。

一份由全国总工会完成的“国内劳务派遣调研报告”称，全国劳务派遣人员总数已经达到6000多万，这比此前人社部公布的2700万多出逾一倍，主要集中在公有制企业和机关事业单位，部分央企甚至有超过2/3的员工都属于劳务派遣。在央企，千万劳务派遣大军与央企正规军之间，收入差距甚大。《工资条例》关于同工同酬的规定，对于央企来说，意味着用工成本的大幅增加，而这也成为央企反对的焦点。

工资条例“卡”在哪里？

民企与国企情况不同，“卡壳”因素也不一样。如今大多数中小企业利润微薄，生存困难，不断上涨的最低工资标准已经让他们吃不消，建立工资增长机制，即使心有余也往往力不从心。

国企的情况则有所不同。由于国企拥有特殊优势，盈利能力较强，建立工资增长机制并非力不从心，关键是他们不愿意让所有职工分享企业发展成果，所以他们反对的是“同工同酬”。一方面，国企高管与普通职工之间工资差距悬殊，高管们获得高额工资，正是以普通职工获得较低工资作为代价，拥有决策权的高管们焉能赞同“同工同酬”？另一方面，国企大量使用劳务派遣工人，国企正式职工的平均高收入，正是以劳务派遣工人获得低廉收入作为代价，如果实行“同工同酬”，不仅意味着国企用工成本大幅增加，而且势必损及正式职工的既得利益，他们当然反对“同工同酬”。

应该看到，建立工资增长机制不仅是企业的责任，更是政府的责任，不仅需要企业让利，更需要政府让利。目前政府收入占GDP比重偏大，随着财政收入增速连年远超GDP增速，政府收入占GDP的比重还将越来越大。国民收入蛋糕无非包括政府收入、企业收入、居民收入三大块，政府多分一点，企业和民众就会少分一点，政府分得太多，企业就没有太多蛋糕分给职工。政府不能只规划工资增长蓝图而把落实的责任全部推给企业，不能一边大分蛋糕一边要求企业涨工资，而要通过减税、降费让利于企业，然后由企业让利于职工。既要保持财政收入高速增长，又要保持职工工资较快增长，世上不可能有这等两全其美之事，除非企业能自己印钞票。

第5篇：机关事业单位调整工资方案范文

2000年，国务院颁布了第42号文件《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，明确规定：“有条件的企业可以为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费在工资总额4％以内的部分，可从成本中列支。”该文件是中国第一次在国家文件中提出企业年金的概念和相关制度与政策安排。这是中国企业年金事业发展的一个里程碑，将对社会保障制度改革，尤其是养老保险制度改革产生深远影响。

一、企业年金的性质与运营机制

1.企业年金的性质：介于国家基本养老保险与个人商业养老保险之间的养老保险制度

国家养老保险是指有国家组织、为劳动者甚至全体老年公民提供退休金或养老金的老年保障制度。这种老年保障制度的资金主要来源于企业和雇员的共同供款，有些国家来源于一般税收，列入公共支出预算。国家养老保险制度有两种主要类型：一是以德国为代表的、主要为劳动者提供退休金的社会养老保险制度，二是以英国、澳大利亚、日本等国为全体老年公民提供基本养老金的国家公共年金制度（有些国家需要家计调查）。个人商业养老保险是投保个人自愿与商业保险公司之间签定的一种老年保障合同。它是投保个人的一种风险防范行为和商业保险公司提供的一种金融服务的有机衔接，也是社会养老保障体系的有益补充。与国家养老金制度相比，企业年金往往不需要国家出面组织，但由于其担负着一定的社会功能，一般需要国家税收优惠等政策的扶持和有关部门的监管。但是，企业年金的资金筹措和运营具有自己的特点，一般不采取国家基本养老保险普遍实行的“现收现付”制，而采取基金积累方式，需要进行保障投资安全前提下的专业化的市场化投资。在市场化投资问题上，企业年金与商业人寿保险具有很大的一致性。商业养老保险是按照大数法则，采用死亡率等指标进行科学精算，以此为基础收取费用和支付待遇，按照完全的商业方式进行运作和投资，并获得经营收益，不承担强制性的社会义务。与商业养老保险不同的是，企业年金可以享有多方面的税收优惠，对投资范围等方面的监管约束也更强一些。

2.国外企业年金的运作机制

（1）企业年金一般坚持企业自主建立原则。目前世界上的企业年金或职业年金计划有强制性、自愿性和集体谈判决定三种类型。强制性计划是政府通过立法强制所有企业建立，职工个人也不得退出，只在法国、瑞士、丹麦等少数国家实行。通过集体谈判方式决定是否建立企业年金制度，只有瑞典等极个别国家实行。绝大多数B1家的职业年金计划都采用自愿性的制度安排。美国私人退休金计划完全建立在自愿基础之上，没有法律要求雇主必须向其雇员提供任何退休金，这与强迫性的社会保险制度形成鲜明对照。澳大利亚在建立国家养老金制度之前，一些雇主为了吸引并留住某些娴熟的工人和重要的职员，或者为了奖励业绩优秀的老雇员，为他们提供了一定程度的自愿职业养老金。开始主要覆盖全职、白领的男性雇员，并集中在公共部门、银行业、保险业等行业。1974年，澳大利亚只有32％被纳入到这种自愿的职业养老金计划中，20世纪80年代中期覆盖面也只有40％。为了解决政府养老金保障程度低、财政压力增大（主要是人口老龄化的影响）与雇主自愿职业养老金覆盖面窄的矛盾，澳大利亚政府于1991年通过了一个立法，要求雇主为其雇员向经批准设立的职业养老金基金缴费，开始建立职业养老金保证制度（SG），通过对不建立该制度的企业征税的方式，或者通过向建立企业年金的企业实行税收优惠的方式，鼓励企业建立企业年金制度。这在自愿基础上有了一定程度的“准强制性”。企业年金实行自主建立原则，一方面可以与强制实施的公共年金（基本养老保险）制度相区分，可以更加符合企业的实际情况（不能建立企业年金的企业强制也没用）；另一方面又可以使国家不用背上企业年金基金的管理与财务包袱，为其市场化运营创造条件。

（2）企业年金的建立与发展需要以税收优惠为主的政府扶持。企业年金计划作为多支柱的养老保障体系的重要组成部分，其建立、运作和管理离不开政府的倡导、支持和监督。根据一般国家建立企业年金计划的经验，政府的作用主要体现在立法、监督和税收政策上。政府的立法主要保障雇员的平等权利和补充养老保险计划的合法性。政府的监督主要是保障积累资金的安全性和有关立法的执行情况，比如对基金投资公司资格的认定等。政府对企业年金计划的扶持引导主要体现在税收优惠政策上，主要有筹资时对供款单位与个人的税收优惠，如企业所得税、个人所得税：基金运营和投资时期积累资金的增值收益税、利息税：企业年金领取阶段的个人所得税、遗产税、赠予税等。目前国外通行的是前两个环节免税、后一个环节征税的EET税制，即允许顾主和雇员从他们的税前收入中扣除养老金缴费额，减免投资收益所得税，对领取养老金征收个人所得税。既保证不重复征税，又促进企业年金的建立和资金积累，达到保障老年体面生活的目的。各国对补充养老保险金的税收优惠政策往往取决于它在养老金体系中的地位。一般来说，如果公共年金水平较低、更多地依赖自愿性职业年金的国家（如英国、爱尔兰等），对职业年金的税收优惠政策比较多。相反，公共年金水平较高的国家（如比利时、丹麦等），对职业年金的优惠待遇就较少。

（3）企业年金一般实行基金积累原则。企业年金作为企业为雇员自主建立的养老保障计划，为了发挥它在吸引及激励单位人才中的作用和基金的投资运营，一般（目前只有法国采取现收现付类型）采用基金积累的模式，将补充养老保险资金记入个人账户，其收益取决于缴费数量和积累资金的投资回报。这种缴费确定型的职业年金计划，收益额明确，便于投资运营和分配。它将根据历年缴费及资金收益为参保者提供有关待遇。由于实行基金积累制，企业年金计划积累了大量的资产。1950年，美国私人退休金计划的资产只占金融资产的3％，1984年增长为16.7％。1998年，美国退休金资产总额为8.7197／亿美元，其中由私人信托机构管理的私人退休金资产为4.33万亿美元，保险公司退休基金储蓄为1.47／亿美元。1998年整个退休金资产占到美国股票市场的27.3％和各种公司债券的11.9％。2000年，美国参加401（K）计划的雇员超过4200万人，资产规模为17000亿美元。

（4）企业年金积累资金需要市场化的投资运营和相对较严格的风险监管。作为非强制性的补充养老保险计划，其管理方式和运行机制不同于现收现付的公共年金。由于实行基金积累和大量沉淀资金，职业年金需要通过投资运营获取收益，以实现资金的保值增值。大多数职业年金项目的资产委托银行、保险公司、基金投资公司或其他金融机构进行投资，一些大公司往往自己雇佣投资经理经营自己的职业年金项目，实行自我管理。总的来看，法律允许对企业年金积累资金进行多种形式的投资。比如，美国参加401（K）计划的雇员，往往拥有对个人账户资产的投资决定权，他可以选择本公司的退休金计划，也可以选择银行、共同基金等金融机构开设或改换个人退休账户（IRA）。1999年，401（K）计划的资产组合比例为：股票基金占53％，公司股票占19％，担保投资合同（GIC）占10％，平衡基金占7％，债券基金占5％，货币市场基金占4％，其他占2％。大多数雇员将3／4的个人退休账户资产投入股市，2001年以来，由于安然、安达信，世通、花旗银行等公司造假信息的披露，美国股市动荡下跌，多数个人退休账户损失惨重。这说明美国企业年金计划与股市的紧密联系，尤其是有相当比例（20％左右）集中在本公司股票上，有较高的潜在收益，也有较大的风险。为了防范年金市场的投资风险，澳大利亚实行严格资格认定的基金经理人管理（主要是排他性基金、公司基金、行业基金、零售基金和公共部门基金五种基金类型）方式，实行审慎监管原则。企业年金基金的投资经理和相关的受托人进行投资决策及投资策略，实行独立的市场化投资，委托人可以选择不同的投资基金。2000年澳大利亚700万人纳入到职业养老金体系中，平均每个人拥有3个职业养老金账户。大多数基金都持有多样化的风险投资组合，其中——多半的总资产投资于股权市场。

二、企业年金应当成为中国养老保险体系的第二支柱

1.养老保障从单一支柱走向多支柱势在必行

经济保持较高增长速度与人口结构相对稳定是公共养老金制度健康运行的主要前提。20世纪80年代以来发达国家的经济衰退和人口老龄化，使公共养老金制度开始陷入越来越严重的财务危机。为了支付日益沉重的养老金负担，企业保险费不断提高，加大了劳动力成本，减少了就业岗位，失业率长期居高不下。严重的养老金债务和资金缺口，引起了各国政府和专家学者对公共养老金制度的反思。面对老龄危机，单纯依靠公共养老金制度已经力不从心，改变公共养老金制度的单一支柱或主体地位，发展多支柱的养老金体系，不仅可以缓解财政危机和企业负担，而且增强个人自我保障的动力和企业承担保障责任的适度灵活性，同时有利于资本市场的发展，克服消费超前、储蓄和投资不足的状况，促进经济的发展。企业年金制度的起源甚至早于公共年金制度。但是20世纪70年代末以前公共年金的地位更加重要。为了缓解公共年金的过重负担，许多工业化国家通过大力发展补充养老保险金计划。这为企业年金补充养老保险金计划的发展普及提供了契机。同时，随着经济发展和人们收入的持续增长，企业、个人也有可能将更多的资金用于发展补充养老保险，而且比公共养老金计划具有更大的灵活性和适应性。很多国家把发展职业年金、私人年金作为完善老年保障体系、缓解政府压力和对付人口老龄化的重要手段，对职业年金采取一定程度的税收鼓励政策，有些国家（如澳大利亚）甚至把职业年金计划从企业的自愿行为变为政府强制性的政策，促进了职业年金的发展。德国1975年通过了《企业补充养老保险法》，补充养老金相当于在职工资收入的15％，有1／3的企业参加了补充养老保险。日本参加了厚生年金（即基础养老金）的民营企业60％实行了补充养老保险制度。美国基本养老金提供的养老金相当于退休前平均工资的40％，企业年金约为30％，大约有70％的大中型企业加入了企业年金计划。美国、英国、澳大利亚等国职业养老金计划的普及率已达到50％，企业年金计划积累的资产在一些国家已经超过GNP的70％（见表1）。企业年金已经成为工业化国家养老金三支柱中的第二支柱，而且是越来越重要的支柱，其替代率将逐步达到20％～30％。

同时，个人年金（商业人寿保险）也得到了迅速发展。美国个人年金保费收入1970～1997年间由9.6亿美元增长到901.7亿美元，年均递增20％。英国参加个人退休金计划的数量由1988年的792万件增长到1992年的1792万件，1996年个人退休金保费收入达到67.6亿英镑。加拿大1970～1989年个人年金保费收入由1.26亿加元增长到61.7亿加元，年均递增144％。

2.企业年金在中国养老保险制度建设中的重要性日益突出

经过20多年的经济体制改革和对外开放，中国已经初步建立了社会主义市场经济的基本框架。与社会主义市场经济相适应的养老金制度和社会保障制度改革与发展，已经成为继续推进改革开放和保持社会公平、社会稳定和经济可持续发展的关键因素之一。由于经济体制转轨导致巨大的社会保障负担显性化，迫使中国把社会保障制度改革与建设的重点，放在建立城乡最低生活保障制度和面向城镇职工的基本养老保险（不完全的公共年金）制度方面。这是迫不得已的选择，也是符合中国国情的。但是，建立城镇职工基本养老保险制度，并不意味着中国发展补充养老保险计划尤其是企业年金不重要。相反，加快发展企业年金不仅十分重要，而且时机逐步成熟。

（1）企业年金计划具有巨大的发展空间。中国目前城镇职工基本养老保险仅仅覆盖部分城镇职工。2002年建立基本养老保险的在职职工数量11128万人，占城镇从业人员的44.9％和全国从业人员总量的15.1％。还有相当规模的城镇从业人员、非农从业人员没有基本养老保险。随着中国经济的发展，基本养老保险的覆盖面会进一步扩大，但扩展速度不会太快。1989～2002年参加基本养老保险的在职职工由4817万人增长到11128万人，年均增加450.8万人。鉴于城镇单位从业人员的绝大多数均已参加基本养老保险制度，短期内继续扩大基本养老保险制度的覆盖面非常困难。这意味着还有相当数量的从业人员需要依靠家庭或其他“非基本养老保险制度”解决老年保障问题。这为企业年金等补充养老保险计划提供了巨大的发展空间。

（2）企业年金将成为保障退休职工体面生活的重要保证。面临人口老龄化的巨大压力，中国城镇职工基本养老保险金的替代率将逐步降低，单纯依靠基本养老保险难以提供比较充足、体面的退休保障。由于国家基本养老保险计划的财政负担已经过重，指望政府提供全部的较高水平的养老金不现实，也不符合养老保障体系发展的国际潮流。根据养老制度的改革目标，我国基本养老保险的替代率将逐步由目前的85％～90％之间下降到60％以下，企业年金的替代率为20％。从长远趋势分析，企业年金的替代率将达到50％。因此，企业年金在我国未来的社会养老体系中，将占据重要的作用。

（3）建立企业年金是提高企业凝聚力和竞争力的重要手段。日益力n快的中国国有企业改革，将使国有企业职工的数量及其占全部城镇从业人员的比重大大减少。1996～2001年，中国城镇公有制企业职工数量减少4600多万人。非公有制企业成为吸收就业的主体。在激烈的市场竞争中，大中型企业为了吸引和稳定人才队伍，将需要建立企业年金制度作为基本养老保险制度的必要补充，并具有很大的自和灵活性。相当数量的中小型企业雇员和非正规就业形式，短期内难以建立规范的基本养老保险制度（可能成为中小企业的巨大负担），发展具有灵活性的企业年金也许可以成为基本养老保险制度的一种替代物。

（4）中国发展企业年金的条件日益成熟。经过十几年发展补充养老保险的积极探索，中国发展企业年金具备了一定的基础。中国政府意识到发展多支柱养老金体系的重要性，颁布了一些发展补充养老保险和企业年金的政策法规。2000年参加企业年金的职工占参加城镇基本养老保险制度人数的5.3％，积累了一定的资金和投资经验。随着中国保险市场的进一步开放和资本市场的健康发展，中国企业年金基金将获得更加完善的市场化投资运作的外部环境。同时，企业年金具有的“投资规模大、投资期限长和十分注重安全性”的特点，将成为推动证券市场健康发展的重要推动力量。

（5）发展企业年金是完善养老保障体系的重要途径。建立基本养老保险制度与发展企业年金、商业保险并不矛盾。它们作为多支柱养老金体系的组成部分和共同参与者，可以相互补充、相互促进，而不完全是相互替代。因此，发展基本养老保险与发展补充养老保险可以同时进行，不能因为目前基本养老保险还不完善而忽视补充养老保险。因此，发展补充养老保险不能等，可以让有条件的地区、企业，根据自己的实际情况，参照国际惯例和中国养老保险制度建设的方向，不失时机地、因地制宜地把补充养老保险制度建立起来，将有助于中国在经济起飞时期和经济体制转轨过程中逐步建立起比较完善的养老保障体系。

三、中国企业年金的发展思路与政策建议

1.中国企业年金的发展思路

中国企业补充养老保险和企业年金经过10多年的发展，虽然达到了一定的规模，但与发展的必要性及发展潜力相比，总的发展步伐比较缓慢，还缺乏与市场化投资相适应的、合理的管理体制与管理规范，缺乏合格的经办机构与专业管理人员，缺乏发展企业年金的清晰思路与法律保护，企业年金市场化投资运营困难重重，收益率很低。加快发展企业年金的当务之急是进一步明确基本思路。

（1）按照“三支柱”模式设计企业年金制度。目前世界上越来越多的国家已经或正在走向“多支柱”的养老保障模式，并且比较成功。中国养老保障体系的重要改革目标之一是逐步降低基本养老保险的替代率，逐步发展多支柱的养老保障体系。在社会保障制度改革过程中，中国试图设计部分积累制的“多支柱”模式。但是，由于把不同运行机制的养老保险支柱混杂在一起，没有真正建立起各自独立的“多支柱”，事实上变成厂捆绑在——起的“多层次”。这与市场经济条件下各个利益主体的独立利益需求产生了矛盾，导致基本养老保险制度运行困难、企业年金制度发展缓慢，难以形成“多支柱”体系。2000年开始的辽宁改革试点，在设计思路上希望遵循世界银行赞同的三支柱模式，但它目前的重点是完善基本养老保险，把基本养老保险中的个人账户资金做实并与社会统筹账户分离。这是一个很好的起点，到2002年底已做实个人账户基金47.9亿元。对于企业年金，也做出了一些符合国际惯例的规定，如企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，国家对企业缴费在：工资总额4％以内的部分可从成本中列支，实行市场化管理和运营等。

（2）加快建立公务员与国有事业单位职工的职业年金制度。中国拥有一支庞大的公务员与国有单位事业单位职工队伍。2001年全国公务员性质的国有单位职工1084万人，事业单位职工2327万人。这两种类型的国有单位职工尽管在财务预算等方面有一定的差异，从最终有财政负责的角度考虑又有很强的一致性，可以统一考虑。总的来看，国有单位职工的总体收入水平比较高。2001年，国有单位职工平均货币工资（11178元）高于城镇职工平均工资（10870元），其中机关职工工资（12142元）和事业单位职工工资（11452～16437元）更高一些。他们都比一般的私营企业更有条件建立一个与其职业相联系的补充性的养老保险。与企业年金相对应，为这些较高收入的职工建立职业年金，既可以推进机关事业单位养老保险制度改革，又可以在逐步降低基本养老保险待遇的过程中，为他们提供一个通过市场化运作而不断增值的补充年金，起到推进改革、稳定队伍，促进企业年金和资本市场发展的作用。从基金性质和运作机制上看，我们主张机关事业单位职工的职业年金应等同于或近似于企业年金。如果政策到位，这将成为推动我国私营养老金基金迅速发展的重要力量。问题的关键是如何保证节约财政的预算资金，同时使职业年金对所有职工体现公平原则和效率原则的有机统一。

（3）逐步实现基本养老保险个人账户与企业年金账户的接轨和统一。中国在基本养老保险中设立个人账户，其本意是为个人账户建立基金积累制的运行机制，使其通过市场化的投资，为参保职工提供比较高水平的养老保险待遇。因此必须实现保值增值。由于多方面原因，目前个人账户的定位和职责很不明确，开展市场化投资的难度很大。有些学者甚至认为中国养老金的“四账户”（社会统筹账户、个人账户、企业年金账户、个人储蓄账户）很不规范，存在政府职能、企业和个人角色混淆，投资监管体制不顺等问题。从组织性质看，基本养老保险中的个人账户是强制实施的，与企业年金或者职业年金的自愿实施有较大程度的差异。但如果将个人账户与统筹账户真正独立出来运营之后，这块基金的运营方式与企业年金基金的运营没有本质区别。如果从投资监管的角度，将同一职工名下的两者账户合并管理，有助于节约管理成本，提高监管效率。我们认为基本养老保险中的个人账户仍有值得改革的余地，将职工所有的个人账户与企业年金账户逐步接轨甚至统一是有必要的。上述思路能否可行，可以采取试点方式加以验证。

2.发展企业年金的政策建议

目前中国企业年金制度还存在诸多问题和困难。为推进这一制度健康发展，要加快完善有关的制度和政策。

（1）采取适当方式逐步降低基本养老保险待遇水平。中国确定的基本养老保险替代率将逐步降到60％以下，目前总和替代率仍接近80％。这在国际上是很高的替代率水平（国外基本养老保险待遇水平普遍在40％左右）。基本养老保险水平过高，也意味着降低了发展补充养老保险的必要性和弹性空间，不利于发挥个人、企业在养老保障体系中的作用。应尽快明确基本养老保险与补充养老保险的关系和发展定位。要采取积极稳妥的办法，缓解基本养老保险的资金亏空，使现收现付性质的基本养老保险水平逐步降低，赋予企业年金及商业补充养老保险以更大的责任，同时为他们提供更大的发展空间。

（2）完善发展企业年金的扶持政策。政府的税收优惠政策是激励企业建立补充养老保险的重要手段。英国、美国、澳大利亚等国家补充养老保险之所以达到较高的覆盖水平，很大程度上得益于税收优惠政策的激励。中国在辽宁试点中对企业年金规定了4％的税收优惠政策，应当逐步推广到所有类型的职业年金制度。同时考虑在供款、投资和领取三个环节的税收优惠政策，建议采取国际通用的EET税收优惠模式。

（3）进一步完善企业年金的有关制度规定。中国企业年金制度的发展模式是自愿的、缴费确定型的基金积累制度。因此，需要对目前的企业年金制度进行适当的调整。第一，关于举办资格。目前劳动部门规定了4个基本条件，即参加基本养老保险、依法纳税、具有经济承受能力和民主管理基础。问题的关键在于是否一定参加基本养老保险。如果一定参加基本养老保险，意味着企业年金要完全根据基本养老保险制度的规定来确定自己的发展空间、规模和水平，同时意味着没有基本养老保险的城镇从业人员、乡村非农产业从业人员没有办法举办企业年金。这个问题值得研究。第二，关于举办主体。目前中国举办企业年金的主体比较多，有行业部门，有大型企业，有工会组织，还有社会保险管理部门。随着中国市场经济的发展，根据企业年金的发展模式，应当确定企业为举办主体。对于不同规模的企业，可以由企业决定自主管理还是委托专业机构管理。工会组织或政府社会保险机构不宜作为经办主体，如果继续举办企业年金，应当逐步按照专业管理机构的要求，加快现有管理机构的改革或转化。第三，关于企业年金参保对象和权益保护。从理论上分析，所有企业员工都有资格得到企业年金，但作为企业自主建立的企业年金制度，应当允许企业在遵守有关法律法规的前提下，根据员工工龄、贡献等方面的不同有一定的自，使其发挥吸引人才、稳定队伍、提高企业竞争力等方面的作用。同时，要建立保护参保人的合法权益的有关制度。

（4）加快企业年金管理体制改革，建立符合市场化投资要求的监管体制。企业年金的管理监督体制涉及到经办、投资、运营和监督等诸多方面。应当根据企业年金的性质与业务流程，对企业年金从建立到投资方向、风险控制、收益分配等各个环节进行有效的监督管理。从政府监管体系看，工商行政部门，劳动与社会保险行政部门、财政部等部门，可以参与企业年金资格的认定（涉及到税收优惠政策），企业年金经办机构、专门投资机构、银行、信托投资公司和保险公司等，主要负责企业年金基金的管理、投资、运营：中国证监会、中国保监会、中国银监会等金融业务主管部门，应对基金经办机构的投资、运营风险进行监管，以保护参保人的合法权益，并保持资本市场的健康运行。

（5）提高风险防范意识和防范能力。储蓄性养老基金的作用在于它具有更高的投资收益。高收益同样具有高风险。由于战争、经济崩溃、恶性通货膨胀、基金管理不当或存在欺诈行为，基金积累模式下积累的资产遭受损失的概率更大一些。一般情况下的风险是金融风险和操作风险，比如金融市场剧烈波动、基金管理混乱、违规和欺诈风险、投资决策失误和管理效率低下等等。基金管理者和监管机构必须了解这些风险，对这些风险进行动态评估，提高风险防范意识和防范能力，防止养老基金遭遇不慎行为的侵害，保护基金成员和投保者的合法权益。

（6）加快补充养老保险人才队伍培养、专业投资机构建设和法制建设。不论是企业年金，还是商业保险，都十分需要大量的专业机构和专业人才进行管理和运营。中国在这方面与发达国家有很大的差距。一方面，中国要力n快补充养老保险人才队伍培养和专业投资机构建设，另一方面，要根据加入WTO的新形势，加快保险业和资本市场的开放步伐，大力引进外资、人才和国外专业投资机构，加快企业年金市场和商业年金保险的市场化和国际化。加快制定企业年金法等有关的法律法规，为企业年金的发展创造稳定的、公平的外部环境。主要

参考文献：

《财经》杂志编辑部编：《转型中国》，社会科学文献出版社，2003年版。

陈佳贵主编：《中国社会保障发展报告》，社会科学文献出版社，2001年版。

陈文辉主编：《中国寿险业的发展与监管》，中国金融出版社，2002年版。

方明川：《商业年金保险理论与实务》，首都经济贸易大学出版社，2000年版。

第6篇：机关事业单位调整工资方案范文

根据我国的基本国情以及建立社会主义市场经济体制的总体要求，我国职工养老保障制度应当从传统的以受益为基准、养老金现收现付体制改革为基金预筹积累的个人帐户制度，这已经成为社会各界的普遍共识，并且在党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也得到了比较明确的体现。《决定》明确指出，在职工养老保障问题上，要“实行社会统筹和个人帐户相结合”。

对新参加工作的职工来讲，通过个人帐户进行养老金预筹积累是没有问题的。但无法回避的问题是，目前已经离退休的职工没有养老金积累，目前在职但在实施个人帐户制度以前参加工作的老职工在过去的工作年限里也没有养老金积累。而他们的养老问题又是必须予以保证的，因为按照旧体制下的低工资、高福利政策，他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过去的政府收入并凝固在国有资产当中，政府则承担对他们的养老保障义务。更进一步讲，旧体制形成了政府对老职工隐性养老金负债，这是必须偿还的。

老职工养老金来源理论上可能的解决方式有二，一是实行“新人新办法、老人老办法”，即对新职工实施基金积累的个人帐户制度，对老职工则继续通过现收现付的办法，让目前的企业和年轻职工缴费解决；二是由政府统一对老职工的养老金来源作出专门处理。

实行“新人新办法、老人老办法”问题很大。第一，对老职工负有养老保障责任（事实上是负债）的是政府，因此，如果政府不承担责任，转而继续让年轻职工承担义务是不合理的。第二，即使不考虑合理性问题，仅从财务上看，也行不通。目前在全国范围内，已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的16—18%，随着今后更多老职工进入退休年龄，这种负担比例还会进一步提高。如果通过企业缴费完成对“新人”进行养老金积累和对“老人”养老的双重任务。即使考虑新制度中的个人缴费因素，所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要达30%左右。这是企业无法承受的。

因此，要想真正实现养老保障体制转轨，必须对老职工的养老金来源作出专门处理，即由政府统一偿还旧体制形成的对中老年职工的养老金负债。根据智利等国家的实践经验，顺利实现社会保障体制转轨的关键就在于由政府妥善解决了旧体制遗留的中老年职工的养老金权益问题。否则，转轨无法进行。

二、1995年3月的改革方案无法实现《决定》提出的改革目标

为落实《决定》提出的改革要求，1995年3月，国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体操作方案，即实施办法之一和实施办法之二。

方案一的特点是要为在职职工全面建立个人帐户，职工退休后的养老金计发比较严格地与个人帐户储存额相对应。对于实施个人帐户制度以前参加工作的职工，该办法实施前的工作年限视同缴费年限，至退休时，“以个人帐户中的储存额推算出全部工作年限的储存额”。已退休职工的养老金通过企业另行缴纳一定比例的费用形成统筹基金解决，给付标准按照改革前老办法执行。

方案二只设计了一个比例不大的个人帐户。目前在职职工退休后的养老金计发分为三部分，一是社会性养老金，按照职工所在地职工平均工资的一定比例计发；二是缴费性养老金，个人和企业缴费每满全年，按缴费工资基数的一定比例计发；三是个人帐户养老金，对应于个人帐户储存额。其中前两项养老金来自于“统筹”。已退休职工的养老金则全部来自于“统筹”。与方案一类似，实施个人缴费制度前参加工作的职工，连续工龄视同缴费年限。

两个操作方案的设计思想、内容等是存在较大差异的，但有一个非常突出的共同点：老职工的养老金来源都是要通过当期的企业“统筹缴费”解决。

根据前文分析，在老职工的养老金来源不进行特殊处理的情况下，要想实现养老保障制度的转轨是根本不可能的。从两方案的实际运行结果看，与真正意义上的个人帐户制度大相径庭，个人帐户普遍为空帐户，基金积累也不可能形成。

由于目前离退休人员的养老金没有来源，要通过企业“统筹缴费”解决，但在实际上，在企业开始为在职职工进行个人帐户积累的情况下，已不可能再承担过高的“统筹缴费”以支付目前退休人员的实际养老金需要。而老职工的养老金又是必须支付的，所以，唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人帐户的养老金。这在方案一中表现得最为突出。其更一步结果是，不仅实施个人帐户制度以前参加工作的职工存在“空帐”问题，已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积累。尽管有关方面在无可奈何的情况下提出要进行所谓“基金部分积累”。但由于支付已退休人员养老金的压力巨大，又不可能无限制地提高企业缴费水平，因而在事实上基金积累的数量极为有限。至1996年底，全国养老金历年滚存节余为580亿元，尚不到1996年当年养老金支付额的一半。而且，其中还有相当大部分是1995年改革以前所剩余的。

由于个人帐户中没有资金，待目前在职职工退休时，他们的养老金来源就又成了问题，出路只能是继续挪用下一代人的个人帐户资金，拆东墙补西墙，使空帐户一代一代往下转。

三、“空帐”运行无法支撑下去，有关功能目标也无法实现

1995年3月的改革方案不仅未能建立真正意义上的个人帐户制度，从实际运行情况看，也是很难支撑下去的。

由于已退休职工的退休金支付压力巨大，再加上因管理体制问题导致的高昂成本，养老金缴费率（企业缴纳的养老金占企业职工工资总额的比重）普遍很高，绝大部分地区都在20%以上，个别地区则接近30%，许多企业无力缴纳或以各种方式拒缴。综合各种调查结果，近期各地养老金的收缴率（实际收缴额占应收缴数额的比例）在1996年竟降至50—60%。为了维持统筹体系的运转，一些地方不得不进一步提高缴费率，进而形成一种恶性循环。

需要指出的是，在以养老金现收现付为资金筹集模式的旧体制中，对职工的养老金负债是一种隐性负债，而空帐户形成的则是政府对职工的明确负债，负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证，因此是非常危险的。

由于体制本身存在缺陷，很多预期的功能目标也无法实现。首先，国有企业负担问题得不到有效缓解。不仅那些老职工多、负担重的困难企业未能走出困境，很多原本负担较轻的企业也由于统筹压力而不堪重负；此外，由于统筹层次低，不同地区之间企业负担不均衡问题也很突出。其次，覆盖全社会的统一的社会保障体系难以建立，无法为改革和发展提供保证。目前有关部门和各级地方政府都试图将现行保障体系的覆盖范围扩大至非公有制经济领域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明确偿还对老职工养老金负债的情况下，扩大覆盖范围存在明显的责任转嫁特征，以致于非公有制企业普遍难以接受，养老保障体系仍只能局限在公有制经济范围内。这不仅不利于各种经济成份的共同发展、平等竞争和统一劳动力市场的形成，也严重制约着当前的国有企业改革和国有经济结构调整，诸如破产兼并、富余人员分离等难以有效进行，企业职能无法有效转换。第三，由于无法真正形成基金积累，难以为长期经济发展特别是资本市场发育作出贡献；第四，无法有效解决老有所养，社会稳定问题。仅从目前国有企业的现实看，因企业负担过重，养老金收支困难，退休职工养老金拖欠问题已相当普遍，在许多地方已成为严重的社会不稳定因素。

回避偿还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不想让政府承担过多的经济压力。然而，当现行体制无法正常发挥功能时，必须承担风险的只能是各级政府。事实上，目前在不少地区，地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压力和相关的政治与社会压力。

四、1997年的改进措施及其局限性

鉴于1995年改革以来面临的问题，劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协商，于近期形成一个改进方案，并报请国务院批准于1997年8月公布。统一后方案的要点是：按职工工资的11%建立个人帐户，其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%，个人帐户的其余部分由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至工资的3%；老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人帐户的部分）。养老金支付分为两部分，一是基础养老金，标准为当地职工上年度平均工资的20%；二是个人帐户养老金，标准为个人帐户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次性支付给本人。

围绕上述基本框架，该改革方案还提出了其它一些措施，主要包括逐步扩大覆盖范围、提高统筹层次以及改善基金经营、监督和管理等。

从统一制度、改善管理的角度看，较之于当前多种具体实施方案并存，该方案显然有所进步。然而，从基本的养老制度模式看，仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐，而是试图继续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此，该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混乱的养老保障制度的一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹”比例看，则是前述方案一和方案二的折衷。

根据对1995年改革以来养老保障制度主要矛盾和问题的分析，不解决对老职工的养老金负债，真正意义上的个人帐户制度是建立不起来的。

对于必然出现的空帐问题，有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很显然，在目前企业已不堪重负并且退休人员比例迅速增加的情况下，这只能是一种不切实际的幻想。此外，还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面，将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域。这一思路的最大问题表现在两个方面：其一，如前所述，由于明显存在负担转嫁问题，这种努力很难实现；其二，即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系，也姑且不考虑这会对非公有制经济发展产生何种影响，一个必然存在的问题是，在非公有制企业职工陆续进入老年后，政府则必须兑对他们的养老金承诺，届时亦不可避免会出现支付危机，而且是更大的危机，因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此，这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。

总之，1997年改进方案仍然是一个存在缺陷的方案，仍然难以为当前紧迫的国有企业改革和国有经济的战略性改组提供帮助，无法保证长期的养老安全，也难以促进经济增长以及为市场经济体制建设提供支撑。在我们看来，唯一的出路应当是抓紧解决对老职工隐性负债的补偿这个症结问题，在完全积累的个人帐户制的基础上，才能使其他的问题迎刃而解。

五、解决问题的关键：补偿对老职工的隐性负债

要顺利实现养老保障制度从以受益为基准，养老金现收现付的旧体制转向养老金预筹积累的个人帐户制度，最关键的问题是必须以有效方式解决对中老职工的隐性负债。由于隐性养老金负债是作为旧的体制结果出现的，是政府对职工的负债，只能通过政府统一承担债务责任。

1、过渡费用应主要来源于国有资产存量

既然国家应当负责补偿，过渡资金从理论上讲只能有两种基本来源：一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的个人帐户；二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来对老职工过去的隐性供款进行补偿。

智利的作法是由政府向老职工发放认可债券，并通过政府财政逐年偿还。之所以如此，其中一个很重要的背景是，在进行改革时，智利的财政是有盈余的。我国的情况下则不然，目前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧张的局面。虽然每年用于偿还隐性债务的流量不是很大，最高年份约为1200亿元（1994年价格），但是否有足够的能力仍值得怀疑。我国财政目前已经有较高的赤字水平，如果再考虑以财政收入偿还养老债务，财政赤字的规模无疑会更加庞大，其风险是可想而知的。同时，这也必然有一个向全社会的责任转嫁问题（或直接增税，或通过通货膨胀方式变相征税），引发各种矛盾的可能性也是存在的。当然，运用财政收入解决问题是最大优点是操作简便。

通过现有的国有资产存量解决隐性债务问题可能更为有效。一方面，并不是象有些人理解的那样，用国有资产存量偿还养老金负债意味着国有资产流失，相反，目前国有资产中的很大一部分就是隐性债务形成的，以此偿还隐性债务是完全合理的。另一方面，虽然用国有资产存量解决问题会遇到一些操作困难，但我国正在加紧对国有经济结构进行调整并对国有经济进行战略性改组，其间自然要对国有资产进行重新配置，如与这一过程相结合，操作问题可能也不会成为太大的问题。至于是否象智利那样向老职工发放认可债券，则是具体的手段问题。

当然，以国有资产存量为主，结合经济发展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金负债也是可以考虑的。但无论如何，基于我国目前的财政状况以及有关改革的紧迫性，对隐性养老金负债的解决都只能更多地考虑运用存量。

与通过国有资产存量解决养老金负债密切相关的另一个问题是，如何对国有资产进行分解。对此有几种基本的倾向性意见：一是结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债：二是将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；三是将一部分国有资产（比如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。总的看来，最后一种办法是最为可行。前两种办法的最大问题是，一方面操作难度较大，同时，企业经营的风险仍然是难以避免的，因而无法保证足够的支付能力。最后一种办法不仅较为简便，支付能力也没有问题。据世界银行等测算，目前我国国有部门的房产（附带土地使用权）的价值大致与年度GDP水平相当，足以支付有关费用。

最佳的应该还是混合方案，比如，以国有经济部门的房地产作为主要的和最后的担保，配合国有企业股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得等。需要注意的是，除国家必须承担的养老金债务外，目前尚有安置企业富余（下岗）职工再就业等政府义务，完成这些任务所需的费用来源与筹集方式也应通盘考虑。

对职工养老金权益的具体支付方式也应采取以某种形式为主的混合方式。比如，对大部分职工采取以货币支付养老金的形式，对某些正处于调整状态的企业的职工，也可采取企业股权、债权让渡以及工龄买断等特定形式。有关的处理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。

考虑到与国有企业改革衔接和配套问题，还有一种可供考虑的思路是实施政府、企业、职工和银行之间的债务转换。目前绝大多数国有企业都有着相当高的负债率，且绝大多数的负债都是对（国有）银行发生的，因此，一个可以考虑的债务转换思路是，将企业对银行的相当一部分负债转化为企业对职工的负债，结合企业的股份制改造，进一步将职工对企业的债权转化为股权。与此同时，将政府对职工的（隐性）负债转化为政府对银行的负债。更为具体地说，政府对职工的养老金负债由企业偿还，企业对银行的等量负债则由政府偿还。这样一方面可以从很大程度上解决目前企业与银行之间的关系矛盾问题，也可以通过职工对企业的持股解决有关产权不清和治理结构无效等诸多问题；另一方面，对职工隐性债务的偿还也有了更为现实的基础。考虑到不同企业的负债水平、经营业绩的不同，全面实施债务转换可能会遇到困难，但实施部分债务转换应该是可行的。如，为保证老职工养老金的稳定性，可大致确定一个基本部分，仍由政府按统一标准支付，其余部分则进行债务转换。对一些负债水平高，经营业绩又不太好的企业，有关的债务转换可以折扣方式进行。

2、我国的总体负债水平不高，实现过渡没有问题

与其他大多数国家和地区相比，由于我国的工业化水平不高，尤其是获得了政府养老承诺的公有制部门的职工人数占全社会劳动者的比重较低，目前也只有20%左右，因此，我国的养老金债务负担占GDP的比重属于非常低的。比如，由世界银行组织有关中、外专家在1995年所进行的详细测算结果为：截至到1994年底，已退休职工的所需的养老金总量为6810亿元，在职职工积累的养老金权益为12360亿元（均为1994年价格）。两项合计为19170亿元。而且这一结果不仅包括企业职工积累的养老金权益，也包括机关事业单位职工积累的养老金权益。而1994年我国国内生产总值（GDP）为46622亿元，养老金债务负担占GDP的比重只有40%多一点。如工业化水平较高的欧美国家（包括东欧各国），隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100%，一些国家甚至超过200%。已经成功实施了从现收现付制向基金积累制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80%以上。考虑到我国较高的经济增长率，从一个动态的过程看，隐性养老金债务所占GDP的份额会更小，因为隐性养老金负债通常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年偿还。总之，我国目前还是处于压力比较小的时机和阶段，只要措施得当，顺利实施过渡是没有问题的。

通过资产存量解决对中老年职工的隐性负债不仅从理论上是可行的，近年来国内不少地区也在有关问题上进行了诸多探索和实践。如近年来不少地方在对国有企业进行转制（放小）的过程中，都明确地将一部分存量资产划拨出来，用作专门的社会保障费用，以偿还旧体制形成的对老职工的社会保障债务。这些探索都是非常有益的。这说明社会各界都对“补偿”的必要性有比较一致的共识，同时也为如何有效进行“补偿”提供了经验。

我国人口众多，建立基金预筹积累的养老金保障个人帐户制度可以积累相当大的一笔资金，如果能够合理、有效地利用，无论对于经济发展还是对于进一步的经济发展还是对进一步的经济体制改革都有非常重大的意义。如在目前的国有企业改革和国有经济的战略性改组过程中，之所以改不动或者说障碍重重，不仅有人员负担和各种社会负担问题，资金投入不足以及不合理融资体制等也都是严重制约因素。通过有效的养老金积累并通过养老金基金管理机构的投资利用，不仅可以扩大全社会的投资能力，特别是长期投资主体的多元化，推进资本市场的发育，弥补目前资本市场中机构投资者缺乏等缺陷。

养老金基金作为一种主要形式的投资基金，还可以促进发展新的公有制实现形式。养老金基金本身就是一种属于所有投保人的公有制形式，通过基金投资，持有各种企业的股权，还能够产生和发育更多的公有制经济组织。此外，通过基金组织持有企业股份，对于完善企业治理结构也有非常积极的意义。

在有效解决旧体制遗留责任、基本的目标模式等已经确定的前提下，新的养老保障体制应如何组织值得认真思考和对待。主要问题涉及以下两个方面：

一、是否设立固定津贴型的基本养老保险

新的保障模式实施养老金预筹积累的个人账户制是不应有异议的。但选择完全的个人账户制还是混合制则需要进一步分析。

包括世界银行专家在内的许多学者建议，新的养老保障制度应采取混合制，即，在实施个人账户制度的同时设立固定津贴型的基本养老保险。比如，世界银行建议新制度下的养老金由三个支柱组成，支柱一为一个通过统筹（进行转移支付）旨在保证退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险部分，平均的替代水平约为24%左右；支柱二为一个实施养老金预筹积累的个人账户，可使达到正常工作年份的职工获得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是强制的，两项合计可达到60%左右的替代水平。世行报告提供的测算结果表明，两支柱所需的缴费率为平均工资的17%，其中企业约占13%（其中9%进入统筹，4%进入个人账户），职工占4%。支柱三为一个按需要补充的自愿账户（补充保险）。

我们的意见与此不同。新的养老保障制度可不设立固定津贴型的基本养老保险。除了非强制性的补充保险外，强制性养老保障全部通过个人账户实行，目标也是让达到正常工作年份的职工获得平均60%左右的替代水平。在此目标替代率水平下，企业与个人缴费水平比世行测算结果还可略低。所不同的是，企业缴费全部进入个人账户。即，新的养老保障模式选择完全的个人账户制。

设立固定津贴型的基本养老保险，其基本的出发点一是要保证退休者的收入，建立最低养老金保证；二是要通过统筹，即转移支付实现社会保障的公平性原则。这两个目标追求本身是没有任何问题的。但考虑到我国特定的国情，其在操作中可能遇到的问题值得分析。

其一，财务上的收支平衡未必能够保证。设立固定津贴型的基本养老保险，保障水平显然不能太低，至少要保证退休者的此项养老金收入要高于贫困线，否则没有意义。显然，对固定津贴部分的养老金收缴仍需要以支定收，现收现付。虽然较之于旧体制下养老金全部现收现付，企业在统筹项目上的缴费率会大幅度下降，但也不可能太低。同时，由于新的保障体制必须覆盖各种所有制类型的企业，设立固定津贴型的基本养老保险要对所有企业都进行统筹，考虑到今后相当长时期内企业发展的不稳定、不平稳问题、非正式部门和行业所占比重过大以及养老金现收现付难以避免的逃避缴费等问题，能否保证足够的收缴率仍是未知数。所以，风险仍是存在的。如果预期的企业缴费率因支出压力增大或因收缴率降低等原因不能维持收支平稳，要么需要财政进行补贴，要么需要进一步提高缴费率，进而继续在某种程度上陷入旧制度的误区。

当然，在通过其他筹资方式解决目前已退休职工和在职职工养老金权益的情况下，统筹部分在相当长时间内都将有节余，因为新职工中的大多数暂时到不了退休年龄。这种情况类似于国内一些机构推崇的“部分积累”。但根据世界银行等机构的测算，至2030年以后，这一统筹部分亦将会出现赤字。也许考虑许多年以后的风险有些杞人忧天，但从一个国家和民族的长治久安考虑，选择无风险的制度总是更好。

其二，一些技术性问题难以有效解决，管理难度与成本也将大幅度提高。在今后相当长时期内，我国将面临大的经济结构调整过程和迅速的城市化、工业化过程，尤其是大批处于各种年龄段的农村劳动力向城镇和二、三产业的转移过程，同时，也会出现大量的阶段性就业以及劳动力在正式部门和非正式部门之间的频繁转移等情况。设立固定津贴型的基本养老保险，如果考虑工龄（缴费年限）因素进行领取资格限制，则体制缺乏开放性，在全面扩大覆盖范围时必然也会遇到各种阻力甚至是抵制。如果不进行资格限制或工龄要求很低。财务上的风险势必会大幅度增加。而且，对缴费情况的统计，受益人个人情况的认定都将会非常复杂。

由于我国人口众多，地区间不平衡问题突出，设立固定津贴型的基本养老保险如果统筹层次过低，地区间的差距等问题难以避免。如果统筹层次过高，则必然存在较高的管理难度（如地区间的差距问题等等），以及同时存在两套管理体系时必然出现的高管理成本与操作成本。

此外，较之于完全的个人账户制，混合制度的资金积累率要低得多；对个人的激励机制也会在某种程度上弱化。

采取完全的个人账户制更安全，也更适合我国国情。由于完全以收定支，其不仅可以避免统筹体系中几乎肯定会出现的财务危机，还可以提高对个人的激励、提高经济发展起步阶段的积累率。此外，考虑到新体制必须全面扩大覆盖范围，而且在今后的城市化和工业化过程中必须不断扩大覆盖范围，必须在不同所有制之间以至城乡之间形成平等的起点与条件，完全的个人账户制也具有明显的优点，具有更大的开放性和灵活性。此外，与混合制条件下双重管理体系并存相比，只对个人账户进行管理也会降低管理难度与管理成本。

当然，完全的个人账户制的确存在难以体现公平性原则，尤其是少数退休人员的养老金可能不足以维持基本生活问题。对此问题，可通过强化社会救济来解决。即，对所有收入水平达不到最低生活保障线的人，政府均通过制度化的社会救济体系，保证其基本生活。实际上，即使通过设立固定津贴型的基本养老金或其他方式建立了最低养老制度，社会上仍不可避免有贫困者存在，政府仍然必须通过社会救济制度对这些人提供帮助。因此，不实施最低养老金制度，代之以统一的社会救济制度可能更加适宜。

总之，新的养老保障体制采取完全的个人账户制并结合强有力的社会救助体系，同时以发达的商业保险作补充，更适合于我国国情。个人账户制的优点可以充分得以体现。对那些无力自保的社会弱者，政府的责任主要是提供一种制度化、社会化的救济体系，维持其基本生活。在这里，社会保障的互济特征及转移支付特征也能够得到体现。版权所有

二、如何更有效地保证养老金增值保值

在养老保障制度的改革目标、模式甚至更为具体的政策组合都比较清晰后，改革能否成功的关键问题无疑取决于改革后的管理体制是否有效：尤其是能否确保基金被有效使用并能增值保值。这一问题不仅直接涉及到投保人的切身利益、养老保障体系的安全，也直接关系到进一步的经济发展问题。

从我国近些年对极为有限的养老金管理的实际情况看，一直存在严重问题，远远不能适应养老保障制度改革的需要：养老保障（包括其他内容的社会保障）行政管理与基金运营一直不分，不仅有限的基金积累无法获得很好的投资效益和投资回报，由于缺乏制约和监督，各种管理不善甚至腐败问题都相当突出。根据国内外经验、教训，要通过个人账户进行养老金预筹积累，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。在这一问题上，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》也提出了明确的原则。

当然，仅仅将行政管理与基金经营机构分开是远远不够的。为了确保养老基金能够被有效使用，必须发育更有效的基金运营和监管制度。

其一，必须培植和发育高效率的基金经营机构。智利等国家所提供的两条最重要的经验是：第一，基金交由民间机构而非政认府部门进行经营。第二，多家经营而非独家垄断，全面引入市场竞争机制。由世界银行完成的一份全面的研究结果显示，在全世界范围内，由民营机构经营的养老金收益率普遍高于由政府部门经营的养老金收益率。除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由政府部门管理的养老金收益都是负值。之所以出现这种结果，一方面是政府部门自身的运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题。另一方面，政府部门管理的养老金通常不能投资于股权、不动产或国外资产。而是被迫购买政府债券，或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过分集中。此外，采用政府部门管理方式，基金还往往成为政府部门的专用资金来源，其运用通常服从于政治目标而非追求经济效益，这不仅无助于增值保值，还有助长浪费和鼓励赤字财政的危险。民营机构的最大优点是他们会尽可能追求效益最大化。

上述经验是值得充分研究和借鉴的。根据我国目前的实际情况，可考虑对大致具备经营条件的一些金融、保险机构（如人保集团及各种业绩较好并且在全国各地均有一定业务基础的信托投资机构）进行改造，以承担基金经营任务。但无论如何，一定要有竞争机制。

其二，必须健全行政和管理与监管体系。首先必须有严格的法律体系。有关管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接受监督，真正体现法制原则。在此基础上，应建立统一、高效的管理机构，将目前分散于劳动、人事、民政、卫生等部门的管理职能统一到一个专门的机构，比如成立社会保障部。该部门作为政府机构依法行使各种管理、监督及指导职能，并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。作为管理者，该机构不参与任何形式基金的经营活动。当然，中老年职工养老所需要的过渡资金的筹集与偿还工作可在有效监督的前提下交该机构执行。为了使监督体系本身具有制衡机制，还应考虑发展其他监督机构，如由缴费人、受益人及其他相关人士组成非官方的监督机构等。