城乡土地管理法精选(九篇)

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第1篇：城乡土地管理法范文

【关键词】城乡一体化；农村；土地管理；创新性；探索

1城乡一体化对农村土地管理的作用

1.1提升农产品的供给保障力

民以食为天，我国作为一个人口大国，解决好粮食问题，保证粮食安全，是治国安邦，实现国家稳定、长久发展的前提，同时这也是推动城乡一体化发展的基础。随着城乡一体化进度的不断推进，中国的经济和人民的生活水平在不断提升，城镇化的脚步加快了，社会的农产品的需求也增长了。当下我国的耕地资源存在的问题在于人均耕地占有量较低，且耕地的后备资源不足。所以，要想切实有效地满足人民日益增长的粮食需求，我们不能从耕地数量的增加入手，也不能单纯地依靠化肥物质去提高产出，我们需要钻研出一条适合现代农业发展的，高科技、现代化道路。

1.2为城乡一体化建设提供用地保障

要想实现城乡一体化的发展，需要切实有效地提升人民的生活水平，实现我国精神文明的整体进步。当下，不仅新农村的建设需要扩建土地，城镇化发展、工业化道路同样需要有用地保障，通过土地征收，将农村地区的集体土地转化为国有，这是一条提供保障的有效道路。城乡一体化发展必然会使得大量的农村土地用地减少，影响到农村土地的使用。这就需要我们在处理城乡一体化建设、主要农产品供给保障这几个方面的问题时，做好协调工作，实现用地的合理布局，尽量开发未占用的土地，避免对优质良田破坏。

2农村土地制约城乡一体化发展的主要问题

2.1现代化农业建设步伐缓慢

为了进一步提升农产品的供给能力，国家做了诸多努力，保护耕地已经成为了国家的基本国策之一，发展现代农业也将成为中国农村经济发展的一个重要建设方向，但是从目前的情况来看，形式并不容乐观。改革开放后，中国提出了农田保护制度，在耕地总量动态平衡方面出台相关政策，并对耕地管理起到了一定的约束作用，但是由于缺乏切实有效的执行主体，以及社会的普遍认可，耕地管理的效果并不如人意，最终耕地的质量出现了下降的趋势。虽然近些年来国家一直鼓励耕地流转政策，并倡导耕地经营向适度的规模靠拢，但是外出打工的农民数量越来越多，农村耕地缺乏充足的后备军，导致耕地经营的经济效益不高。除此之外，城乡管理一体化部门中没有形成良好的默契，协作机制欠缺，甚至出现了耕地浪费、重复建设等问题，不能达到预期的效果。

2.2农村土地利用率较低

从理论上来看，城镇一体化实则是一个土地集约化的过程，城市的人均用地远远低于农村的人均用地。随着城镇一体化的不断推进，中国农村的宅基地总量不断提升。原因在于农民进城务工，然后在城市安居落户，原有的农村地基就被闲置了。虽然国家规定“一户一宅”，但是具体如何实现，却始终没有得到明确的规定。农村的宅基作为一种固定资产，不能随意买卖，如果放弃也得不到任何的补偿，所以很多农村居民宁愿闲置也不愿意转让给别人。这就使得我国农村土地利用进入到了一个十分尴尬的局面。

3城乡一体化中农村土地管理制度的创新性策略

3.1完善惠农方式

要想切实有效地提升农村对耕地的保护热情，就需要从提升耕地经济效益入手，这和国家的惠农政策是息息相关的。由于耕地为社会提供了生产，所以对耕地的保护已经成为世界范围内的共识。对耕地实行保护也成为了国际惯例。随着国家在粮食、耕种、生产资料等方面给予了大量的补贴，国家的粮食安全生产保障已经初具规模。为了进一步提升惠农力度，国家还要积极改变农业的补贴制度，将资金用于解决农业发展瓶颈上，切实有效得提升耕地的质量和经营规模，优化耕地的环境，提升耕地质量的提升。

3.2提升耕地利用水平

为了促进农村用地的流转向优化的方向发展，将农村的闲置用地盘活，提升节约集约的利用水平是必然的选择。各个地区要制定和完善“一户一宅”的政策，拓展相关细则，为农村用地流转提供驱动力。不仅如此，国家在法律层面也要允许集体用地的流转，并制定流转管理的相关细则，对农村用地的流转权、流转形式进行具体的规范。积极回收农村的闲置用地，具体可以参照城市国有土地储备的有关制度，由集体到个体的方式，建设和完善使用权，放弃对农村宅基地的使用权，并对此进行一定的补偿，将宅基地分配于农村的公共建设当中。创建新型农村基地使用制度，为新农村社区建设提供保障。

4结语

研究城乡一体化的发展战略，实现对农村土地管理的革新和创新，是实现国家统筹发展，全面建设小康社会的必然需求。它不仅能够为提升粮食产量提供充足的保障，同时也能够为城镇化建设、工业化道路建设提供用地基础，为城镇居民的生活创建良好的物质条件。

参考文献

[1]曾坚.城乡一体化背景下的农村集体土地征收补偿安置制度研究[J].东方法学,2013(04):45-59.

[2]盖志毅,史俊宏,张永军.城乡一体化背景下的农村土地制度研究——以内蒙古呼和浩特市为例[J].内蒙古财经学院学报,2010(02):19-24.

第2篇：城乡土地管理法范文

【关键词】城市土地；开发模式；管理模式；影响

【 abstract 】 the importance of land resources, the limitation of its supply scarcity, objectively require people to use land economy, to improve the efficiency in the use of land resources and create benefit. In our practice shows that the land policy and management system of the rationality of the land use efficiency and benefit of have a vital role. This paper mainly introduces the development mode of urban land development and land development management mode of the impact on the economy of development.

【 keywords 】 the city land; Development mode; Management mode; influence

中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：

1 城市土地开发模式的发展

1.1 政府统包的开发模式

政府统包的开发模式主要是指由政府型企业作为土地的一级开发商。这种开发模式的优点有三个方面：第一，政府型企业对贯彻实施政府的规划意图和调控目的有利。因为政府型企业的一个主要责任就是完成政府或相关机关指定的相应任务，完成政府作为管理机关不能完成的相应业务，能有效的体现出政府的规划意图和调控目的。第二，有利于政府的财政保障和利用。政府型企业作为土地的开发商，土地所产生的增值收益部分将留存在政府机构内部。这样既保证了土地的集约利用，又保证了土地价值的合理回收。政府能将收入的资金投入到新的市政建设中，实现了土地收入与城市发展的良性循环。第三，能有力的保证土地开发品质。相对于大部分民营企业而言，政府型企业一般具有雄厚的资金和技术实力，同时与政府的价值观同步，能确保土地开发的整体品质。

1.2 用地单位自行进行土地开发的模式

这种土地开发模式主要是指由用地单位向政府申请用地，通过各相关部门的协调向用地单位供地，至于具体的开发由用地单位自行解决。这种开发模式的优点在于融资渠道广泛，利用了大量的民间资金，能够有力的促进城市的土地开发速度，加快城市化进程。该模式虽然灵活性较大，但带来的问题也较多，主要原因是缺乏政府的统一规划与引导，不能有力的体现政府的价值观，难以做到统筹兼顾。同时，土地开发的品质难以得到保证，用地单位不论在经济实力还是在技术实力上都较欠缺，不能保证土地开发的整体品质。

1.3 土地综合开发模式

土地的综合开发模式是指政府采取招拍挂出让土地，政府在土地开发的过程中主要起到监管、统筹方面的作用。在该种土地开发的模式下，政府以促进集聚、集约利用土地、保护生态环境，促进可持续发展以及统筹兼顾、相互协调等作为基本原则，与开发商合作进行土地开发。

土地的综合开发模式结合了政府统包模式以及用地单位自行开发模式的优点，在完成市政建设的前提下最大限度的均衡了土地开发过程中的生态以及经济效益。不但拓宽了土地开发的融资渠道，有效的利用民间的闲置资金，而且充分的实现了政府关于可持续以及集聚、集约化的开发要求，能够保证政府对房地产市场的有效控制，使得政府土地增值收益得到充分的保障，市政建设资金循环通畅。

2 土地开发模式发展对经济发展的影响 1 为经济发展提供了基础条件

城市是一个人口和经济活动集中的空间，是以人作为根本，以利用土地作为特点，以获取经济效益作为目标的经济系统。城市以利用土地作为发展的前提，土地以承载城市以及城市经济作为其职能，从这方面看，土地是城市经济发展的基础。

而城市土地开发模式的合理化发展将对城市经济效益的提高起到至关重要的作用。在现阶段，城市的土地开发主要是以综合开发模式为主，相比其他开发模式，由于其在开发过程中的灵活性、高效率，极大的繁荣了土地市场，并带动了建筑、材料、工程机械等多个相关行业的发展，并且提供了大量的就业机会，有效的缓解了城市就业压力，稳定了城市社会秩序，为城市经济发展创造了一个良好的内部及外部环境。 2 促使房地产业的繁荣

房地产的繁荣需外部环境以及内部技术条件的支持，开发模式的发展恰好提供了这两方面的支持。城市土地开发模式发展到现在的综合开发模式，其开发过程中的科学、可持续性解决了城市发展与自然环境之间存在的矛盾，使得其与环境更相容，这给房地产繁荣创造了外部条件。目前土地开发模式主要向社会化方向发展，即结合更加广泛的社会力量﹙主要是经济和技术方面﹚，进行共同开发，极大的优化了房地产产业结构，为房地产的繁荣创造了内部条件。

3 带来经济发展的不稳定因素 3.1 通货膨胀

地产的开发能有力推动城市发展，有力的拉动GDP增长，但是政府在对地产开发时不能过于盲目。为了拉动GDP增长，政府将资金投资地产，导致大量资金流入固定资产投资领域，而没有流入社会，不能够形成购买力，这就有可能导致房价下降，而投入到地产的资金将纷纷撤出，转而投向其他行业，造成通货膨胀。因此，政府在开发地产时要以统筹兼顾为原则，加强对地产开发的监控，在充分发挥地产开发的经济效应的同时努力降低其在通货膨胀方面的负面影响。 3.2 贫富差距带来的购买力下降

地产的开发没有做到合理有序，容易导致地产泡沫，引发通货膨胀，直接导致贫富差距增大，使得富人和穷人增多，而处于中间阶层的中产阶级却少得可怜。由于富人想拥有的基本上都已经拥有了，购买需求不高，购买力相对较低。与此相反，穷人虽然有很高的购买需求，但却不能够形成购买力，购买力差距非常明显。既有购买需求同时又有购买力的中产阶级非常少，直接导致购买力的下降。

3 城市土地管理模式对宏观调控的深远影响

两种城市土地管理模式的选择会对宏观政策产生重大影响。在土地批租模式下，不管是否进行拍卖，土地的供应量是有限的，对土地的初始价格有很大影响，如果供应量把握失当而把初始价格搞高了，可能直接就会引起资产泡沫。这是宏观经济政策非常担心的问题。另一方面，土地批租制度会影响地方政府的行为方式。任何一个地方政府财政都争取自求平衡，地方政府是否有主力税种来获得收入是非常关键的问题。财产税能较好地与地方政府职能相匹配；如果没有财产税这个税种，地方政府就会过分注重其它税种，甚至产生行为偏差。在中国，地方政府会过分依赖于增值税的分享。那么，为了开辟税源，地方政府就会倾向于发展加工业，导致大家都抢着上汽车、上钢铁等项目，有可能造成扭曲。反之，如果财产税成为城市级政府的主力税种，就使政府注重基础设施、环境和投资条件，也有利于理顺中央和地方的事权关系，对宏观调控会有重要的影响

4 对融资模式的影响

实行财产税制度对融资模式也会有影响，比如刚才提到的市政债券。发行市政债券是为了加强市政基础设施，但市政基础设施是公共产品，往往收费有困难。然而，由于市政基础设施建设提高了整个城市土地的价值，因此，就可以设计出用未来财产税增长带来的现金流为担保发行市政债券的资本市场融资模式，同时，又应引入评级公司进行债券评级，加大透明度和公众监督，这对城市发展是一种比较有效、规范的融资方式。否则，城市基础设施建设要么靠批租土地收费，要么靠吸引私人投资(包括外资)和银行贷款，之后又要想办法收费，因为用的是借来的钱或投资者的钱，要偿还、要分红就得收费。比如道路，设卡收费既不便于市民，又增加了不必要的交通拥堵。最近，中国有不少城市都倾向于逐渐地取消市区道路收费关卡。

5 结束语：

城市土地开发贯彻落实科学发展观，不仅要以科学发展观的理念和要求为指导，从城市土地资源的基本属性和城市土地开发利用的基本规律出发，重新审视和反思我国当前城市土地开发管理体制、模式存在的问题和缺陷，更要按照科学发展观的总体要求，探索创新，逐步建立起符合科学，发展观要求的城市土地开发管理新理念、新体制、新机制、新模式，努力破解城市发展中的土地问题和难题，推动城市土地开发和城市建设更加科学、规范和有序。

参考文献：

1、张京祥．城镇群体空间组合，东南大学出版社，2000．

第3篇：城乡土地管理法范文

农村土地承包经营权登记制度的核心在于确认权利、科学赋权、落实效力，其基本目标是提高土地利用效率、保障土地安全。针对我国农村土地承包经营权登记制度的现状，基于《物权法》规定的土地承包经营权为物权的属性，笔者认为我国农村土地承包经营权应当坚持“登记生效主义、权利主体与客体清晰、登记机关统一”的原则，完善以下五方面的制度措施：

农村土地承包经营权的设立和变动采取登记生效主义模式。不管是以家庭承包方式，还是以其他方式取得的农村土地承包经营权，其权利取得和变动均应采取登记生效主义模式，即非经确权登记，农村土地承包经营权的取得和变动不生效。登记具有公信力，在一定程度上可以避免农村土地发包、承包、转承包过程中，以及土地承包经营合同履行过程中权利取得的不确定性、流转的无序性、终止的随意性等现象发生，切实加大依法保护农村土地承包经营权人合法权益的力度。

农村土地承包经营权登记中将权利主体和份额落实到个人。应当明确真正的土地承包经营权主体是集体经济组织的成员，而不是农户。因为从事实来看，农户承包土地是通过行使家庭成员个人的集体组织内部成员权，最终形成家庭承包土地的权利。从理论上讲，明确农村土地承包经营权的主体为个人，有利于实现农村土地承包经营权的资本化和股份化。只有将权利主体落实到个人，农村土地承包经营权登记中才能明晰权利主体、明确权利义务，才符合土地登记对权属合法的要求。土地承包经营权是农民的一项基本财产权，将其权利主体落实到个人，与《民法通则》的相关规定是一致的。在具体操作中，可以由户主代表农户签订土地承包合同并提出土地承包经营权登记申请，在登记册和证书中列明该承包经营权由该农户在本社区集体中有农民身份的家庭成员按份共有。

建立农村土地承包经营权初始登记、转移变更登记及相关权利一体登记的制度，完善相关救济措施。在登记制度中，应明确发包方与承包方在签订土地承包合同后应当在规定时间内履行登记。明确县级人民政府登记造册、颁发土地承包经营权证书的义务、程序和各级行政机关提供便捷高效服务的要求，特别是减轻农民办理登记的负担的要求。同时，明确规定土地承包经营权转让、转包、出租、入股、抵押的情形，履行登记的具体要求、内容及应提供的资料，以及不履行登记的法律后果。明确发包人、承包人、受让人、承租人、抵押权人的基本权利和义务。此外，建议通过修改《土地管理法》和《农村土地承包经营法》，重构土地承包经营权的法律救济路径：将土地承包经营权纠纷包括该权利的登记纠纷纳入土地权属纠纷的调解和裁决机制，配套建立乡镇人民政府对土地承包经营权纠纷的调处权和县级以上人民政府的行政裁决权并对其裁决时效作出严格规定。将行政裁决作为司法救济的前置程序，建立行政责任问责制和追究制，提高行政救济的效率。

第4篇：城乡土地管理法范文

根据市政协2013年专题视察调研工作安排，10月25日市政协副主席任书文、王爱萍带领部分政协委员就我市严厉打击违法用地、违法建设情况进行视察，听取市国土资源局土地执法监管情况汇报，与市区6个国土分局执法大队进行座谈，深入了解相关情况，提出建设性意见和建议。视察报告分三个部分。

一、治理情况

全市国土部门按照国家、省和市委、市政府的决策部署，转变职能，优化服务，落实责任，严格执法，认真贯彻实施《土地管理法》及相关法规，针对用地需求量与耕地保有量的矛盾突出问题，从20__年第十次土地卫片国土资源部启动“15号令”实施问责以来，严厉打击违法用地犯罪行为，20__年违法用地面积下降30.6%，违反耕地面积下降60%，违法占用耕地的比例从31.2%降低到5.81%，目前全市违法用地总数控制在11%、未超越国家红线15%的限度、排序全省倒数第二位，违法占用地呈下降趋势，实现“保红线”目标。主要治理措施有四个方面：

（一）建立监管责任网络。按照省、市政府要求，全市建立土地监管责任体系，把违法用地易发区，编制成全图，定人定岗进行动态和静态监管，实行监管区域、村庄、耕地网格化管理，建立责任制度完善、巡查职责规范、监管主体明确的市、县、乡三级巡查网络，进一步强化违法用地监管体系建设。

（二）强化严厉打击手段。全市各级国土部门创新执法方式，采取卫星遥感监测、违法用地事前制止、督促检查上下联动、重点案件挂牌督办、典型案件公开查处、触犯法律追究责任等手段，标本兼治，多措并举，极大地震慑了违法用地、违法建设的犯罪行为。20__年以来，不完全统计，全市共移交公安机关涉法土地案件32案33人，查办违法犯罪线索19件，侦破自侦案件48起，移送42人。

（三）持续开展专项行动。20__年以来，开展卫片执法、查处变更规划、清理规范用地、非法转让土地专项治理行动，查处148宗违法用地、收缴罚没款1812.14万元，没收建筑物45.75万平方米，查处变更规划45宗，收缴罚没款657万元，出让金3.5亿元，累计处置土地34344亩、其中盘活置换用地7420亩，为“国省市”重点工程规范用地手续160宗22887亩、公开出让37宗2266亩、已收回罚没款4069.91万元、各类规费（耕地开垦费、征地管理费）和土地出让金18.8亿元。

（四）严格建设用地审批。全市各级国土部门依法行政，严格建设用地预审预报、约谈承诺制度，审批用地从各个业务环节严格把关，谁办理谁监管，建立内部会审、执法监察、反馈预警机制，对违法用地行为实现一票否决制。积极做好重点工程项目用地保障，对重点项目应急用地、临时用地、农业设施用地全程跟踪，减少环节，加快审批。结合全市总体规划修编前期的分析和预测，合理布局，科学分配规划期内主要用地指标，优先满足各级重点项目建设用地。加强土地监管，主动服务大局，努力争取增量、盘活存量、管好流量，保障全市经济社会发展用地。

法律解释： 违法用地指，未取得建设用地审批手续占用土地或通过非法交易取得土地使用权；违法建设指，建设单位或个人未依法取得国土、规划等行政主管部门的批准或擅自改变批准内容的建筑体。

二、相关问题

通过调查研究、情况分析，有四方面的问题应该高度重视。

（一）执法力量严重不足。全市各级土地执法力量严重不足，基层监管队伍薄弱、人员缺乏，有的国土所只有1人，就市、县两级国土监察执法大队不足120人，监管全市6956平方公里国土资源确实有很大难度，查处违法力量有限，暴力抗法时有发生。

（二）违法用地依然严峻。违法用地违法建设在全市10个县区不同程度的存在，小店区、晋源区、尖草平区被市政府确定为违法用地易发区，在“城乡结合部、城中村改造、宅基地开发、非工程建设、国道省道两侧、农村撂荒农田”等区域土地违法问题较为突出，用地存在“未批先占、少批多占、”和“非法交易、非法转让”等违法违规现象。仅20__年全市村民宅基地违法用地宗数占到违法总数的18%。

（三）土地违法追究偏轻。《土地管理法》第七章法律责任中规定，违法用地、违法建设单位或个人给予行政警告、行政处分，行政处罚，构成犯罪的，依法给予追究刑事责任。在土地执法实践中追究刑事责任的犯罪行为很难执行，多数违法用地行为以行政处罚为主，因违法成本低，追究责任轻，处罚力度小，导致违法用地、违法建设犯罪行为不断滋长，治理难度加大。

（四）规划用地监管较松。因受利益驱动，在用地立项、规划、审批、施工、建设等环节，普遍存在“重审批、轻监管”的问题，相关部门土地执法共同责任机制尚未形成，监管规划用地情况有一定缺失，致使一些用地单位和个人随意改变用地规划、扩大土地用途或非法占有土地，造成土地严重浪费流失。

（五）法制教育亟待加强。有的用地单位或个人法制意识不强，尤其是一些开发商受利益驱动，法律观念严重缺失，保护国土资源意识淡漠，遵纪守法不够自律，藐视国家法律尊严，助长违法用地、违法建设行为，因而加强法制教育刻不容缓。

三、参考建议

政协委员充分肯定全市国土部门工作，就进一步搞好国土执法监管、打击违法用地、创新执法方式、加强法制教育等工作，提出五方面16条参考建议。

（一）加强执法队伍建设，严格土地巡查制度，充分发挥市、县、乡三级网格监管

作用。

1、要着力解决全市土地执法力量严重不足的问题，市政府应全盘考虑，积极协调省编办，在政策允许的范围内，增加必要的执法力量，更好适应形势发展需求。按照中央精神“从现在起不增加行政编制”的要求，借鉴广州、深圳等地经验做法，参照国家公务员相关政策，招录聘用专职国土执法监察人员，充实基层一线力量，切实加强执法队伍建设，改变目前执法力量薄弱、超负荷工作现状，确保执法人员配置更加合理、更加有力、更加均衡。

2、要把监管全市基本农田耕地作为首要责任，进一步强化市、县、乡三级土地巡查网格化管理，明确巡心，集中执法力量，严格巡查制度，全面拉网排查，做到防范在先、发现及时、制止有效、查处到位，有效预防农村非法占用耕地建造宅基地问题发生，最大限度保护农田耕地总量动态平衡。

3、要把建设用地作为重要监管目标，对全市容易发生土地问题的城乡结合部、国道省道两线、经济发达地区、城市黄金地段、片区建设工程等作为重点监管区域，加强监督，认真普查，做到排查巡查人到位、监督管理不失职，铁面执法不徇情、铁腕问责严追究，从严控制城乡建设非法用地，保证用地手续齐全，依法合理用地节约用地。

（二）严格依法按照规划编制用地，合理统筹城乡协调发展，认真履行规划用地监管职责。

4、要按照建设一流省会城市的标准，树立“规划全覆盖、城乡一张图”的新理念，全面考虑全市建设用地现状，高效推进“五规合一”建设发达城市群的步伐，以高标准规划为引领，提升省会城市综合功能，为协调推进建设新城、改造老城、开发古城、绿化山城、建大县城的“五城”联动建设项目，提供更好的规划环境和用地指标。

5、要按照中央最新指示精神，高度重视改善民生住房问题，优先编制规划民生工程和保障房建设用地指标，对非法占用民生住房建设用地行为，坚决打击，决不姑息；全面实施统筹城乡发展战略，花大力气，下大功夫，力求城乡规划“无缝对接、同步发展，实惠百姓、群众满意”。

6、要针对全市建设用地供应紧张的现实矛盾，综合利用闲置土地，摸清市县土地存量，整合可利用土地资源，采取集中管理、统一调配办法，严格按照《土地管理法》规定“占多少，垦多少”的原则，坚决落实“谁用地谁补偿谁复垦”的政策，保证建设用地“占补平衡、不越红线”。

7、要依法打击未批先建和明知不能审批却乱占土地违法犯罪行为，认真落实中央关于“保护耕地控制城乡建设用地”政策，自查自纠在土地审批等环节上的不正之风，切实加强规划审批用地全程跟踪监管，严格规范核发建设用地规划许可证，推动城乡规划用地向法制化迈进。

（三）创新执法联合联动模式，建立土地执法共同责任机制，采取行政和法治手段，加大综合治理力度。

8、要贯彻落实中央关于保护国土资源“预防为主、查防结合”的工作方针，针对全市土地执法难、查处难等问题，应创新土地执法方式，通过市政府组织协调，联合相关职能部门，建立全市国土、规划、发改、住建、建管、监察、城管、公安等土地执法共同责任机制，构建“联合执法、齐抓共管”一体化新格局。

9、要着力强化科技执法手段，应用高科技卫星遥感监测、监管农村集体土地与新增建设用地变化，加大“卫片”执法力度，实时监控土地动态，为土地执法提供详实、全新的参考数据，努力构建“技术装备先进、执法手段全新”的国土综合保障体系。

10、要加强执法机关办案的法律责任，严格执行实移送、移交土地违法犯罪案件、申请强制执行的法定程序，行政执法机关和司法机关应按照法律规定，依法处置违反土地管理法规的非法转让、倒卖土地使用权的犯罪，并严厉追究刑事责任；对暴力抗法行为，打击要重、处罚要严，起到强大震慑作用。

（四）加大依法行政力度，建立联席会议制度，严把土地审批关口，全面整顿规范市场用地秩序。

11、要坚持依法行政、秉公执法的原则，严格履行土地审批责任制和问责制，对擅自改变土地用途或事项的建设单位挂牌警示，对依法公平参与市场竞争的用地单位表彰奖励，对严重违法用地单位注销审批事项，增强政府权威性，提升政府公信力。

12、要建立城乡土地使用监督检查联席会议制度，健全完善全市国土会商、情况互通、信息披露、行政听证、案件查处工作机制，定期召开会议，共同研判解决全市用地突出问题。

13、要对未经立项、规划、用地、建设许可等审批的违法违规建设项目，坚决不予受理土地审批、土地权属登记申请，严把建设用地预报、预审、审批关口，严格执行行政许可制度，依法规范用地市场秩序。

（五）牢固树立保护国土资源的国策观念，切实增强全民节约用地意识和法制意识。

14、要增强全社会保护国土资源的法制意识，进一步宣传贯彻《土地管理法》，提高全民保护国土资源重要性认识，营造保护土地、人人有责的良好社会氛围。

第5篇：城乡土地管理法范文

2010年5月31日，北京市怀柔区杨宋镇梭草村，被称为“水岸江南”的32座仿古小产权住宅在3天内被夷为平地，这与3年前在北京市房山区青龙湖镇青龙头村的经历别无二致，2007年3月27日，青龙头村违规修建的85栋小产权别墅也以同样的方式被。

由于《中华人民共和国土地管理祛》(简称《土地管理法》)中明确规定，农村集体土地不能私自流转，这种因修建在农村集体土地上并对外出售而得名的“小产权房”，在法律角度上并没有存在的依据，然而，对这些小产权房执行“绞刑”，也并未起到遏制它发展的势头。

相反，据《环球财经》杂志记者3年来对京郊小产权房的调查，时至今日，小产权房问题已成为介于民生和法律的角力。对违规小产权房的妥善解决，各方更需在强拆之外找到更为智慧的解决办法，而它自身也事关中国新一轮土地制度改革的成败。

被送上“绞架”的小产权房

一个位于北京之南41公里的房山区，一个位于北京之北60公里的怀柔区，与3年前房山区青龙头村别墅被相比，位于怀柔梭草村的“水岸江南”仿古小区，除了拆除时间和地域上的差别，其两者被执行“绞刑”，有着戏剧般的共同点。

作为今年5月4日被国土资源部公布为督办的典型国土资源违法案件，修建在梭草村之南的“水岸江南”，一共拥有两期81栋仿古小院。国土资源部在当天的新闻会上表示，予以拆除的为2007年12月30日之后新建和续建的二期32栋宅院，另外49栋宅院则等处理政策出台之后一并处理。

2010年6月14日下午，从怀柔区杨宋镇中心小学出发，向南走进梭草村，东行穿过相邻的四季屯村，沿着干涸的潮白河边的右堤路继续南行，10分钟后，便看得见马路右边一个大沙坑边的白色院落，这就是5月31日被强拆的“水岸江南”所在地，记者注意到，挖掘机轮胎痕迹和地上残缺的砖瓦随处可见。

一位母亲带着儿子推着三轮车，到“水岸江南”一期工程西边的水管处拉水，他们是已经住进一期工程的业主，因为已经入住，所以其宅院尚未被拆除，由业主雇佣的一位村民则在水管处摘红透了的小樱桃。这位村民介绍说，院子里尚未通水，已经入住的业主只有在外拉水生活，不过电是通的。

敲开另一位业主的大门，母女二人匆匆表示“等政策下来”，便不安地关上了大门。走进一个已人去宅空的院子里，昔日宣传可以种菜的院子长满了荒草，院子中的亭子已有油漆斑驳迹象；另一所院落门口，则贴着与拆迁无关的法院封条，房内也只有存留的铝合金窗栏在诉说着它曾被查抄的一幕。

在房山区青龙头村，2010年6月16日中午，站在村庄边的马路上，仍然可以看得见3年前被强拆别墅的痕迹。在村子南边，当初被拆的85栋别墅空地上已经荒草丛生，两头花白的奶牛在悠闲地吃草。它们的旁边，是还未拆掉的49栋毛坯别墅。

这两处住宅，均曾以“新农村建设”的项目而存在，开发商与各自的村民委员会签署了合作协议，村民也皆在村民大会上多数同意了项目修建。

虽然两者被拆相差3年，并且同属于小产权性质，但各级政府部门却不约而同绕开了小产权概念而进行强拆，强拆理由亦极其相似。据北京市国土资源局上报北京市政府资料，青龙头村别墅所占地为房山区风景旅游设施用地，因此为非法占地。

对于“水岸江南”，国土资源部工作人员此前接受媒体采访时则表示，它被列入黑名单，在于不符合国土资源部的规范标准。另据了解，“水岸江南”承包合同原本为修建“生态种植园”，也是因此，才被判定为“违法居住类建设项目”。

矛盾的小产产权房现实

以青龙头村小产权别墅被强拆为起点，矛盾的是，对小产权房处以“绞刑”，并没有有效阻止小产权房的发展步伐。

“水岸江南”被强拆之后，据中央电视台报道称，当地政府亦在回避小产权房概念，分析认为，这是为了避免更多的小产权房被拆，事实上，全国政协委员蔡继明今年两会期间便透露，仅北京的小产权房便占本地市场18％左右。

另据蔡继明数年对全国小产权房调查，截至目前，全国小产权房所占土地面积已达66亿平方米，在西安，小产权房占当地房市规模则在25％～30％，深圳的小产权房，则可能占据当地房市一半江山。

2010年4月中旬，位于房山良乡的一家本地房地产中介对《环球财经》记者说，目前在良乡周围各个村子，都有小产权房住宅。事实并不止于此，据本刊调查了解，无论在房山，或者怀柔、通州、顺义，乃至密云和北京最北边的延庆，皆有小产权住宅的身影。

由于小产权房修建在村集体土地上，开发商并没有土地出让金以及各种税费成本，因此与商品房相比，小产权房修建成本和价格都具有明显优势，2007年以来，也是中国大城市商品房价大幅飙升的3年。这使得小产权房拥有了大量的需求。

以“水岸江南”为例，每套面积300～500平方米不等的小产权宅院，以50年的租期租售给来自城市的业主，租金价格只有40～60万元。而以2010年3月北京市商品房每平方米均价1.7万元计算，购买同样面积的住宅，则需510万～850万，两者差价高达10倍。

据调查，对于当地村民而言，也有将集体土地变现的需求。由于修建小产权地段，往往处于城市偏远郊区，这也意味着农民们无法从城市化过程中获得收入，加之人多地少，农民亦很难从传统种植业中获利。

作为房山区经济条件靠后的村子，在青龙头村，每个村民只有0.5亩耕地，修建小产权房之前，村民主要收入来源主要为在外打工，人均年净收入不到1000元，这也是村民大会多数通过修建小产权别墅的原因之一。2007年青龙头村多位村民亦向《环球财经》记者表示，别墅建好之后，可以从租金等方面获得收入。

事实上，作为地处偏远的村级组织，以及乡镇政府，看到城市周边地价上升，存在着将土地变现的冲动。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾指出，土地财政也成为小产权房需求旺盛的重要原因。陈锡文说，小产权房治理面对的是基层政府，面又很广，要让司法大有作为，有些不现实。

基于此，小产权房的蔓延，无形中便成为基层政府、人民和《土地管理法》等国家大法的博奔，由于目前并无针对小产权房的法规出台，也造成了处理违规小产权房混乱而又矛盾的局面。

农民、土地困局和房价高企

小产权的供需链条，第一次将市民和农民利益统一在一起。由于城市房价高企，市民不得不寻找更为便宜、偏

远地段的小产权房；又由于无法分享城市化进程中带来的好处，农民铤而走险修建小产权房。但是，它却相悖于包括《土地管理法》在内的整个中国土地制度。

在《土地管理法》、《城乡规划法》等法律之下，中国目前实行城乡土地二元制。农村集体土地只有经过国家征地，才可以进一步按照程序上市流转和房地产开发，政府也是征地的惟一合法主体，国家也对农村集体土地进行了严格界定。

然而，正是在这种城乡分割的二元土地制度下，才造成了农民无法获益和房价高企局面。

据国务院发展研究中心(简称国研中心)“中国土地政策改革课题组”2003年～2005年对覆盖中国南北九省(市)的实地调研报告，城乡分割的二元土地制度下，当农村土地转化为城市建设用地时，政府垄断土地一级市场低价征用土地，在成为高速城市化和工业化驱动器同时，也损害了农民权益，并有碍社会稳定。

据国研中心调研报告，1999年新《土地管理法》颁布之后，为了加强耕地保护而实行用途管制，将土地审批权收归国务院和省两级政府，原来由用地者直接和农村直接接触的“协议征地”，原则上变成了由国土部门代表政府直接征地，用地单位不再与农民见面的“公告征地”。

也是自此，征地变成了政府根据用地需求，以《土地管理法》为依据，从农民那里合法、强制地获得土地，由于农民无法参与，很多地方政府给予被征土地补偿时，只是把青苗和地上附着物补偿给农民，而把土地补偿费和安置费补助费给村组集体，农民只获得很少的补偿。

农民丧失征地谈判权的同时，按照合法的房地产开发程序，政府首先会按照基准地价征用土地，进而将农地转化为开发用地储备，政府再通过挂牌拍卖方式，将开发用地以高于数倍基准地价的价格卖给房地产商。

据《环球财经》记者2007年在青龙头村获得的小产权房成本概算，以青龙头村小产权开发商给农民开出的补偿为基准地价，对比当时当地开发用地价格，按照合理的征地和开发程序，当地政府卖地的收益回报率高达300％。

这也意味着，原本为了加强耕地保护而修订的土地政策，在农民丧失谈判权、无法保障自身利益的同时，在高达数倍的卖地收入驱使下，地方政府往往能够更加轻易地将靠近城市的良田转变为建设用地，保护耕地成为空谈。又由于开发土地日益稀缺，政府拍卖地价也越来越高，在动辄数十亿“地王”出现的同时，城市房价也风生水起。

事实上，《环球财经》记者所调查的两处小产权房用地，由于地理位置偏狭，也很难获得政府征用。建设青龙头村别墅用地，原本为无人耕作的山地，开发商在修建别墅之前，还动用大量土石方对土地进行了填埋和平整；“水岸江南”之前则为潮白河畔挖沙的荒滩。强拆背后的民生背影

据调查，无论对于3年前青龙头村别墅，还是今年S月底“水岸江南”的强制拆迁，仅就民生而言，各方更需重新审视小产权房的解决办法。

对于青龙头村村民，3年前的强制拆迁，至今仍是他们心中的伤。

据2008年5月青龙头村别墅开发商交给《环球财经》记者多达16页的详细规划图，这份图囊括了整个青龙头村344亩土地在内的改造规划，它也被青龙头村村民视为政府、村民和开发商三方共赢的计划。

按照规划，重新改造后的青龙头村，不仅村民将住进统一的新别墅，同时，开发商也将为村民建设村庄道路系统、商店和超市、村民文化活动站、公共浴室等基础设施，改造后的青龙头村，也将与旁边的青龙湖水库公园相配合，成为旅游休闲区。开发商的回报，则为获得青龙头村的土地开发权，建设6万平方米的商品别墅。

2007年拆迁时，宣传队人员曾对村民说，拆迁完成后将有经济调查组和善后完善组做剩下的工作，更有北京市监察局人士称，剩余的别墅可能通过公益拍卖进行处理。

然而，2010年6月16日，青龙头村村口，一位村民告诉回访的《环球财经》记者，自从2007年别墅被拆迁之后，对于剩余房子的处理至今杳无音讯，三年以来，由于旧村改造计划中断，村民们并未搬进为他们修建的别墅中。和3年前不同的是，村庄原来下雨便泥泞不堪的道路变成了水泥路，村中老人也有了基本养老保险。

没有耕地又失去别墅收益的青龙头村村民们仍像当初轮守剩下的别墅，他们也一直每年领着1袋米、3袋面一共200斤的口粮。村民们试图向上反映实际情况，并希望和高层直接对话，但一直无果。

已经居住在梭草村“水岸江南”的业主和梭草村村民，则在采访中表现出失望和不安。国土部5月4日新闻会表示，予以拆除的房屋包括2007年12月30日之后修建、续建房屋和尚未销售的房屋。据中央电视台报道，实际拆迁房屋甚至包括一位业主4月20日所购买的房屋，可5月31日便被夷为平地。

另据今年年初国务院对小产权问题的部署，国务院要求所有在建及在售小产权房必须全面停建和停售；同时将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查；责成领导小组研究小产权房间题，拿出相关处理意见和办法。中间并未提及任何有关强制拆迁字眼。

“回想改革开放几十年，不就是不断突破旧有的条条框框的过程吗?城乡一体化、集体土地进入流转都已经开始试点，国土部是应该审视现有的土地法规的适用性，还是该无视现实，削足适履，把已经建好的房子一推了之?真的就没有比拆除更好、更合理的解决方式吗?”一位“水岸江南”业主在网上一个名为“九问国土部”的帖子中称。

小产权房问题何解?

是维护既定法律，选择土地困局向前发展?还是修改法律，选择民生?进而成为小产权房亟待解决的难题。

全国政协委员蔡继明认为，小产房问题涉及利益面很广，它不仅广泛存在，而且是关乎国民生计的重大问题，因此对小产权房问题应该妥善解决。2010年两会期间，蔡也在“两会”上提交了《关于妥善解决小产权房问题的建议》(简称建议)。

建议认为，对违法违规占用农地开发建设的小产权房项目应坚决取缔，同时也要加强农村集体所有土地的审批力度，对以租代征等违规使用土地的现象要坚决予以制止，但是对在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房，在政策上要加以区分，以长远眼光提出对策解决问题。

在蔡继明的提案中，也提出了小产权房问题的解决方法和步骤。

在短期上，蔡继明建议政策应承认现实，平衡各方利益。对于合理合规合法建设的小产权房，在补办相关手续，补交相关费用之后，应给予相应的正式产权，或者由政府通过收购等方式将这些小产权房变成经济适用房或回迁房。

“对于正在建设和新建的小产权房，要抓紧纳入城市统一规划当中，经过合理的审批程序予以确认或制止，不能因噎废食。”提案中写道。

“解决小产权房不是解决房，而是要解决地，同地同权同价，它要解决的问题是让农民分享工业化城市化带来的成果，这是第一个目的；第二个目的，就是打破城市国有土地的一统天下；第三个就是增加土地供给，平抑房地产价格。”3月17日，全国政协委员蔡继明接受《环球财经》记者专访时表示。

蔡继明认为，从长期看，应深入进行土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。

在土地产权变革详细建议中，蔡指出，各级政府要制定出具有相当前瞻性的城市规划，先有统一一致和相对稳定的城市规划，房地产市场才能顺利进行交易。

其次，应明确农村集体产权的主体，使农民真正获得完整的土地产权，这将有助于保证农民根据产权地位分享城市化成果，同时又有助于遏制基层政府卖地冲动，以形成和谐的微观市场结构。

第6篇：城乡土地管理法范文

【关键词】小产权房；原因；对策

中图分类号：F30 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）07-054-01

一、引言

所谓小产权房，是指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，亦称“乡产权”。“小产权房”不是法律概念，是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。该类房没有国家发放的土地使用证和预售许可证，购房合同在国土房管局不会给予备案。目前的小产权房，一种是在村集体所有的集体建设用地和宅基地上建成的房子；而另一种是占用耕地违法建设的房子。小产权房的出现与我国现行的土地管理体制、房地产市场一般的交易秩序相矛盾。。由于小产权房问题涉及利益面很广，广泛存在，而且是关乎国计民生的一个重大问题，因此值得我们进行深入的研究。

二、小产权房问题产生的原因

（一）城市房价的上涨滋生了其产生的土壤

城市住房价格上涨过快早已是不争的事实，相对来说小产权房价格上的优势掩盖了其产生的风险，对于想去大城市，而又无力购房的人来说这无疑是非常好的过渡。小产权房价格之所以如此之低，在于其省去了三部分费用：一是购地成本，二是各种税费，三是土地和房地产市场管制造成的巨额腐败成本。土地出让金、税费以及各种腐败成本是房价上涨的主要原因，当然其也为小产权房提供生存土壤。

（二）新农村建设为其发展提供了便利条件

近几年小产权房开发规模的扩大，还有一个很重要的因素就是新农村建设。乡镇政府在建设这项工程时，由于资金窘迫，便会和开发商合作，将上级政府批准的，用于新农村建设的宅基地同开发商搞合作开发，然后将一部分房子以低廉的价格卖给农民，另一部分房子便让开发商出售给城市居民获取利润了。

（四）市场需求提供了其发展的空间

小产权房市场份额的扩大，从某种意义上说，体现了市场对资源配置的自我调适功能，当城市公共住宅无法满足民众需要时，市场注意力自然会流向既无费也无税的集体土地；乡镇基层单位为了创收以补贴财政，也需要城市购买力来填补农村的“消费空当”，农民也需要增加收益。当很多人尝到了购买小产权房的甜头，那么需求自然就上去了。

（五）现行的土地制度是其产生的根本原因

在《物权法》中，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益、处分的权力。农地制度安排中的不合理因素导致了农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿，在这样的情况下，小产权房的产生更是自然而然。

三、解决小产权房问题的对策与建议

（一）修改土地管理法、完善农村土地法律制度，给予农村土地真正完整的产权

应明确修改现行土地管理法，明确农村集体产权的主体，使农民真正获得完整的土地产权。这一方面有助于保证农民根据其产权地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制基层政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观市场结构。

（二）合理处理小产权房，政策要承认现实，平衡各方利益，具体问题具体分析

对于已建的部分小产权房，应谨慎拆除。对非法占用基本农田、违法建筑等应予以，拆除前必须协调好相关各方的利益，考虑拆除后应该落实的工作和补救方案，避免一些社会纠纷的产生。对已售的小产权房，在补缴土地出让金等相关税费的情况下，应核发房产证。对于在建的小产权房予以处理，对开发商依法给予相应的处罚并追究部分法律责任。坚持具体问题具体分析。

（三）向小产权房征收房产税

这不仅可以使得房产税获得正当性，还可以为小产权房的治理开辟一条新的道路，达到相得益彰的效果。另一方面，也可以提高小产权房的购房成本，这也对遏制小产权房的发展具有一定的作用。

（四）完善城镇住房保障体系，加快城乡建设一体化

从供求角度来看，政府应该加大保障性住房的建设。若经济适用房、廉租房的供应满足人们需求，那么又有谁愿意去冒风险买没有产权证、无法交易的同样价位的小产权房。因此政府应积极完善住房保障的相关体系。

（五）建立统一的城乡建设用地市场

要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地统一市场，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。应当具有平等的产权，实行“同地、同权、同价”。形成统一的市场后就能够形成有效反映城乡建设用地稀缺性的真实土地价格。形成有效的激励机制和统一市场才是解决这一问题的根本出路。

第7篇：城乡土地管理法范文

第一条  根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》（以下简称《省实施办法》），结合本市具体情况，制定本条例。

第二条  凡使用本市行政区域内土地的单位和个人都必须遵守本条例。

第三条  各级人民政府应坚持土地资源与资产管理并重、开发利用与保护并重的原则，全面规划，合理配置土地资源，切实保护耕地，加强土地市场的管理，提高土地的利用率。

第四条  市、县（含自治县、顺城区，下同）人民政府土地管理部门主管本行政区域内及本级人民政府所辖单位土地的统一管理工作。

乡（含镇、民族乡，下同）人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。

第五条  市人民政府土地管理部门主要职责是：

（一）贯彻执行国家、省有关土地管理法律、法规和本条例，拟订本行政区域内有关土地管理方面的法规、规章草案；

（二）负责本行政区域内城乡土地调查、土地分等定级、地价评估等地籍地政管理工作；

（三）组织编制和修订本行政区域内土地利用总体规划，经市人民政府审查同意，报上一级人民政府批准后实施；

（四）承办全市国家建设征地、乡镇企业占地、市区国有土地使用权划拨和出让的审批工作，代表政府同国有土地使用者签订土地使用权出让合同。对城镇国有土地使用权的转让、出租、抵押和终止进行监督检查；

（五）检查监督全市土地的开发、利用和保护情况；

（六）负责查处全市城乡较大的土地违法案件，承办处理较大的土地权属争议；

（七）负责全市有关土地管理费用的收缴。

县人民政府参照前款规定，确定本级土地管理部门的职责。

第二章  土地权属的确认和变更

第六条  全市土地除法律规定属于国家所有之外，属于集体所有。土地所有权和使用权的确认，依照《土地管理法》和国务院有关规定执行。

城乡一切土地的所有者和使用者必须向市、县人民政府土地管理部门申报登记。

第七条  集体土地所有者，由县人民政府确认其土地所有权，核发《集体土地所有证》；对集体土地建设用地使用者，由县人民政府确认其土地使用权，核发《集体土地建设用地使用证》。

林地、草原的所有权或者使用权及水面使用权的确认，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

对国有土地使用者，由县以上人民政府确认其土地使用权，核发《国有土地使用证》。

依法确认的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

第八条  改变土地所有权和国有土地使用权，或者因买卖、转让地上建筑物、其他附着物，以及由于企业兼并涉及土地所有权、使用权改变的，须向县以上人民政府土地管理部门申报，办理权属变更登记手续，由同级人民政府更换证书。

严禁侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。

第九条  土地所有权和使用权的争议，由当事人协商解决。协商不成的按下列规定处理：

（一）农村个人之间、个人与单位之间土地使用权争议，由乡人民政府处理；

（二）农村土地所有权或城镇土地使用权的争议，由县以上人民政府处理；

（三）市区国有土地使用权争议，由市人民政府处理；

（四）跨行政区域的土地所有权、使用权争议由各方人民政府的共同上一级人民政府处理；

（五）当事人对人民政府及授权的土地管理部门处理决定不服的，可以在接到处理决定书之日起30日内向人民法院起诉。

在争议解决之前，任何一方不得改变土地现状。

第三章  土地利用与保护

第十条  市、县人民政府应当根据土地利用总体规划，搞好土地的开发整治，鼓励合理开发荒地、闲散地，整治废弃地，制止乱占滥用土地的行为。

任何单位和个人未经市、县人民政府土地管理部门和乡人民政府办理审批手续，不得擅自占用或使用土地。

第十一条  国家、集体和个人建设用地，能利用原有废弃和闲置土地的，不再批准新征、新占土地。必须新征、新占土地的，要首先利用非耕地，严格控制占用耕地和有林地，严禁占用基本农田保护区的土地。

基本农田保护区土地的划定和管理由市人民政府另行规定。

第十二条  未经土地管理及有关部门批准，禁止在城镇土地上从事挖砂取土、开山采石等活动。

第十三条  新建砖瓦厂、砂石场、预制件厂占用耕地，必须经市以上人民政府审批；现有砖、瓦、水泥预制件厂新占耕地必须从严控制。对用地单位所占耕地需要复垦的，由批准的土地管理部门按每平方米1.50元收取复垦保证金。用地单位按规定复垦的，经土地管理部门检查验收后，退回保证金。

第十四条  严禁荒芜耕地。建设单位经批准征用、受让的耕地和其他有收益的土地，在正式划拨后一年以上未使用的；承包农村集体耕地，弃耕荒芜满一年以上的，均属荒芜耕地，应收取荒芜费。

征收荒芜费的标准，按荒芜前耕地年产值的一倍半计收。

建设用地和国有土地的荒芜费，由原批准用地的土地管理部门收取；承包农村集体耕地荒芜费，由乡人民政府收取。

收取的荒芜费分别纳入同级人民政府农村发展基金。

第十五条  承包经营土地的集体和个人应当保护耕地，未经县以上人民政府批准，不得在耕地上建房、挖砂、取土、采石、建窑。严禁在耕地上埋坟。

蔬菜保护地看护房临时用地不得超过15平方米。

第十六条  使用国有土地的单位和个人有下列情形之一的，报县以上人民政府批准，由土地管理部门无偿收回土地使用权：

（一）未经原批准机关同意，征用和受让土地后，连续二年未使用的；

（二）新征、新占土地未按原批准用途使用的；

（三）单位撤销或迁移后的用地；

（四）经批准报废的公路、铁路、矿场用地；

（五）临时用地期满，不再申请使用的土地；

（六）使用划拨国有土地使用权的企业，依法宣告破产后的用地。

第十七条  使用村集体所有的土地，除法律、法规另有规定之外，有下列情形之一的，由村民委员会或村农业集体经济组织收回土地使用权：

（一）农业户转为非农业户和已分配到城镇工作的大、中专院校毕业生的承包地、口粮田和未开发利用的自留山；

（二）荒芜二年以上的承包耕地；

（三）非种植业专业户生产、经营活动停业后不再使用的土地；

（四）乡镇企业破产、迁移后遗留的土地；

（五）迁移户的住宅用地；

（六）未经批准，随意改变用途的承包耕地。

第四章  土地资产管理

第十八条  城镇国有土地实行有偿使用制度。凡使用城镇国有土地的公司、企业及其他组织，应依法缴纳土地使用税：“三资”企业用地、临时用地、私人用地须按市人民政府有关规定交纳土地使用费。

第十九条  城镇国有土地实行有偿供应方式，有偿供应土地的范围，按《抚顺市城镇国有土地有偿使用管理办法》办理。

第二十条  凡以受让方式取得的国有土地使用权，可以依法转让、出租、抵押。凡以划拨方式取得的国有土地使用权，转让、出租、抵押，必须办理出让手续，补交出让金。

第二十一条  改组、新设股份制的企业，涉及的土地资产应作价入股，以出让方式取得的土地使用权，经土地管理部门估价后可直接作价入股；以划拨国有土地使用权作价入股的，须由县以上人民政府土地管理部门补办出让手续、补交出让金后，投资入股；不办出让手续，不补交出让金的，由土地管理部门代表政府以土地资产向股份制企业投资入股。

第二十二条  国有土地使用权转让土地资产发生增殖的，收取土地增殖费。土地增殖费计收办法和标准按省、市人民政府有关规定办理。

第二十三条  农村乡办企业、工商业户从事经营活动使用的集体土地，逐步实行有偿使用制度。

第五章  国家建设用地

第二十四条  国家建设需要征用农村集体土地或划拨国有土地的，建设单位应持下列文件向县以上人民政府土地管理部门提出申请：

（一）经批准的可行性研究报告、年度基本建设计划、在地形图上布置的工程平面图；

（二）征用或划拨城市规划区内土地的，应先取得《建设用地规划许可证》后，再向土地管理部门申请用地；

（三）征用或划拨公路、河道控制范围和城市绿地、林地、各类保护区、采煤沉陷区内土地，应有相应主管部门的审查意见。

第二十五条  国家建设征用土地，由县以上人民政府土地管理部门组织实施，实行政府统一征地、费用包干使用办法。凡符合本条例第二十四条规定的，由土地管理部门组织有关方面签订征用土地协议，会同有关部门制定安置方案，核发用地批准文件，界定用地范围。用地单位凭用地批准文件使用土地。

第二十六条  经批准征用后的土地，被征地单位和个人应当服从国家需要，不得阻挠。

第二十七条  临时使用土地的单位和个人，须向县以上人民政府土地管理部门申请，经批准后使用，但不得在临时用地上修建永久性的建筑物或构筑物。一次性批准期限不得超过二年。

第二十八条  征用、划拨土地的审批权限为：

（一）耕地2000平方米（3亩）或菜地667平方米（1亩）以下，其他土地6667平方米（10亩）以下，由县人民政府批准；

（二）耕地13333平方米（20亩）或菜地3333平方米（5亩）以下，其他土地20000平方米（30亩）以下，由市人民政府批准；

（三）市区国有土地使用权出让、有偿划拨或行政划拨，由市人民政府批准，超过市批准权限的，报省、国务院批准；

（四）县城、建制镇及工矿区国有土地使用权出让、有偿划拨或行政划拨按照征地审批权限办理；

（五）国营农、林、牧场，使用本场土地从事非农业建设，必须按照本条规定的审批权限报县以上人民政府批准。

第二十九条  国家建设征用土地，由用地单位按下列标准支付土地补偿费：

（一）征用耕地（含自留地）按该地被征用前三年平均年产值的6倍补偿；

（二）征用水面、水域按实际价值或按临近旱田前三年平均年产值的4倍补偿；

（三）征用荒山、荒地按临近旱田前三年平均年产值的2倍补偿；

（四）征用草地按临近旱田前三年平均年产值的4倍补偿；

（五）征用宅基地，农户需要易地迁建的按拟新占土地补偿，由占地单位安置的按临近旱田前三年平均年产值的3倍补偿；

（六）征用、划拨林地的补偿标准，按照省、市人民政府及林业部门的有关规定执行。

土地补偿费用于发展集体经济和农业生产，不得挪作他用。

第三十条  被征用土地上有青苗的，应当补偿经营者当年的经济损失，支付青苗补偿费。被征用土地上的建筑物、附着物，按实际价值补偿。开始协商征地后，被征地单位和个人突击抢种的作物，突击抢建的建筑物，不予补偿。

第三十一条  征、占商品菜地除按本《条例》第二十九条规定支付土地补偿费外，由市土地管理部门按有关规定，收取新菜地开发建设基金，用于新菜地的开发建设。

第三十二条  国家建设征用土地除宅基地外，用地单位还应向被征地单位支付安置补助费，安置补助费的标准按《省实施办法》第二十九条第（一）项的规定执行，由用地单位安置劳动力的，须将相应的安置补助费转给安置劳动力的单位。

第三十三条  国家建设征用土地，对被征地单位按下列规定进行安置：

（一）因土地征用造成的农村多余劳动力，由县以上人民政府土地管理部门组织被征地单位和用地单位及有关单位，安置符合就业条件的人员就业，经有关主管部门批准办理农转非；

（二）农业人口转为非农业人口和农业劳动力安置就业的标准，按《省实施办法》第二十九条第（二）项的规定执行。计算农转非、转工指标，以村民委员会或村农业集体经济组织为单位，耕地面积、人口、劳动力以上年统计年报为依据。

征用城市规划区内的集体土地，可以按人均占有耕地转非，按劳动力平均占有耕地转工。

第三十四条  国家建设征用国营农场使用的土地，参照征用集体土地的补偿标准办理。

第三十五条  国家建设征用的耕地，须相应核减被征地单位的耕地面积。

第三十六条  国家建设征用由农户承包经营的耕地，农户投入较大，具有下列情形之一的，村民委员会或村农业集体经济组织，可将被征土地补偿费总额的15％，补偿给承包者：

（一）旱田改水田或菜田的；

（二）坡地变梯田的；

（三）新开垦的耕地。

第六章  农村建设用地

第三十七条  乡村建设及农村居民住宅建设用地，要符合乡村建设规划，坚持合理布局，节约用地的原则。城市规划区内的乡村建设及居民住宅建设用地要符合城市规划。

第三十八条  乡镇企业、公共设施、公益事业建设用地，必须向县人民政府土地管理部门提出申请，按《省实施办法》第二十四条规定的审批权限履行审批手续。

第三十九条  乡办企业或非农业户兴办工商企业使用集体土地的，按照《省实施办法》第三十四条的规定执行。

第四十条  乡村公共设施、公益事业需要占用非受益单位集体土地的，须由乡人民政府在就近调剂相应的土地给被占地单位或给予适当补偿。

第四十一条  村农业集体经济组织经县以上人民政府批准后，可以集体所有的土地使用权作价入股，兴办外商投资企业和内联乡镇企业，但集体土地股份不得转让抵押。

第四十二条  农村居民住宅建设用地，要坚持实行计划管理，用地标准按《省实施办法》第三十二条的规定执行。使用耕地的，由乡人民政府审核，报县人民政府批准；使用非耕地和在原宅基地范围内翻建的，由乡人民政府批准。

农村非农业户自建住宅占用集体土地，应对被占地单位给予适当补偿。

第四十三条  农村居民住宅用地具有下列情形之一的，不予批准：

（一）可利用而不利用原宅基地翻建，另行申请住宅建设用地的；

（二）原有住宅闲置不用或改为经营场所、出租、出卖的；

（三）不符合乡村建设规划，申请在耕地上建住宅的；

（四）除长期招聘的专业人员外，本人户籍不在本地而申请住宅建设用地的。

第四十四条  城镇非农业户口居民建住宅，需要占用集体所有土地的，必须按照《省实施办法》第三十六条的规定执行。

第四十五条  农村集市或农贸市场需要使用土地的，由指定的承办单位，持有关部门的批准文件，向县以上人民政府土地管理部门申请，按照国家建设用地的规定审批。

第七章  奖励与处罚

第四十六条  各级人民政府要设立专项基金，对有下列成绩之一的单位和个人，由县以上人民政府或者土地管理部门给予表彰、奖励：

（一）模范执行土地管理法律、法规和本条例，抵制土地违法行为事迹突出的；

（二）保护和开发土地资源，合理用地、节约用地以及在土地资产管理方面有突出贡献的；

（三）在土地管理其他各项工作中成绩显著的。

第四十七条  对未经批准或非法获取批准文件以及超过批准面积非法占用土地的，除责令退还非法占用的土地，限期拆除或没收在占用的土地上新建的建筑物和其他设施外，按下列规定处以罚款：

（一）单位和个人非法占用耕地的，每平方米处以3元以上、15元以下罚款；

（二）单位和个人非法占用农村非耕地的，每平方米处以2元以上、10元以下罚款；

（三）单位和个人非法占用城镇国有土地的，每平方米处以5元以上、15元以下罚款。

第四十八条  对私自买卖农村集体土地或非法转让、出租、抵押划拨国有土地使用权的，除没收非法所得，限期拆除或没收在土地上新建的建筑物和其他设施外，并对双方处以非法所得50％以下罚款。

第四十九条  受到限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人必须立即停止施工，对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。

第五十条  对未经批准擅自改变土地使用用途的，可依法收回土地使用权，或按面积每平方米处以3至5元罚款。

第五十一条  对单位和个人未经批准挖砂取土、开山采石的，责令限期治理，没收非法所得并按每平方米5元以下处以罚款。

第五十二条  用地单位和个人土地使用权变更后，逾期不办理变更登记手续的，应补办手续，并处以每平方米1元以下罚款。

第五十三条  非法占用征地补偿费、安置补助费的，必须全部退还，并处以非法占用额30％以下罚款。

第五十四条  被依法处以行政处罚的单位和个人，应当在规定的期限内交纳罚款，逾期不交的，每滞交一日加收3‰的滞纳金。

各项罚没款，上缴同级人民政府财政部门。

第五十五条  侵占或弄虚作假获取征地招工、农转非指标的，一律清退。对情节严重的主要责任者，由有关主管部门给予处分或处罚。

第五十六条  对在国家建设征用土地或解决土地权属争议过程中，触犯刑律的当事人，由司法机关依法追究刑事责任。

第五十七条  土地管理人员因玩忽职守、违法审批给工作造成损失，或敲诈勒索、收受贿赂、贪污财物的，要给予行政处分，构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。

第五十八条  本条例规定的行政处罚，由县以上人民政府土地管理部门决定并执行。

农村居民违法占地的行政处罚，可以由乡人民政府处理。

第五十九条  当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级主管机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到行政复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。当事人对行政处罚决定不服的，也可以在接到处罚决定书之日起15日内，直接向人民法院起诉。期满不申请复议、不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第八章  附则

第8篇：城乡土地管理法范文

中国政府日益认识到土地政策问题在实现预期的经济与社会结果中的重要性。事实上，中国近些年来的土地政策是与这种快速变化的环境相适应的。迄今为止的改革值得称道，但还不够全面，在土地政策和实践方面仍存在一些遗留问题亟待解决。

一、农村与城市土地制度仍然维持着二元性，以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增长

在一个城市以史无前例的速度增长以及城市与农村经济越来越整合的年代，中国土地政策的一个最重要特征却是对待城市与农村土地上的一直绝然分割。这两类土地受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规所管理。

作为这一分割的主要结果是，政府成为农地转变为城市土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。在现行法律下，所有土地进入城市市场必须首先由城市政府当局进行强制征用，然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。换言之，在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。

这一特征以国际标准来看是非常独特的——在世界上没有一个主要的市场经济像中国这样维持着城市与农村在土地权利、管理与市场上的绝对分割。而且全球趋势与这一特征正好相反。这些国家日益认识到，随着城市与农村经济的日益整合、城市的快速增长、人口与资本的流动，对土地的区别对待将是不合时宜的，其效果是适得其反的。尽管不同类型的土地确实需要有不同的规划方法和程度不一的规制和经济干预，但越来越清楚的一点是，将城市和农村土地人为地归入完全分割的两类制度体系并不是最好的方式。

近年来，随着城市化的加速，中国这种区别对待的做法越来越受到质疑。这些关注可以被分成几个基本方面：

1．对农村土地使用者的不公正对待。现行做法对农村土地所有者和使用者十分不利，因为它造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益。另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被用作农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于它们在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大反差所产生的不公平，已经日益成为社会紧张的来源。

2．城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用（这一做法又经由现行城市土地制度的特征而得到强化）。在城市周边对用于房地产和其他商业开发的土地的新需求在一定程度上有人为的成分，因为有现存的廉价农村土地让他们垂手可得，将这些土地纳入账下何乐而不为呢！在其他条件不变时，这一方式使得设计和实施保护农地的措施很难成功。

3．地方政府对通过土地征用获得收益以及以其补贴基础设施投资的过度依赖。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。

至于受到广为关注的预算外收入的功能，政府的这块收入取决于土地在转让给城市使用者时——它们常常被用作商业或住宅目的——采取以所谓“市场”（即拍卖）方式出让的绩效。与所征用的土地总面积相比，尽管这部分通过市场出让的土地比例相对较小（通常只占10%－20%），但它们的出让仍然是地方政府收入的盈余来源，否则，他们只能主要依赖于中央政府的转移支付和那个在缺乏财产税制下的十分不发达的地税体制。

政府征用的大多数土地只是扮演了补贴的功能，它们的定价并未参考城市土地市场价格，因而不具有增加政府收入的目的。这些土地或者被划拨给其他政府单位用于基础设施建设，或者以人为的低价供应给工业使用者，在地区之间激烈竞争的环境下，这种方式被地方作为吸引工业投资者的主要手段。国务院第28号文件（《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，简称28号文件，下同）试图抑制这一做法，旨在寻求阻止地方通过低价来吸引私人投资的办法。它敦促地方要建立最低价格标准，并要对此进行检查。

4．为腐败创造了机会。现存体制助长了腐败行为的发展——特别是，由于支付给农民的补偿与土地做为城市用地来使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理（包括土地利用规划和估价）缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现大量腐败就是不可避免的。

简言之，城市与农村土地权利的截然分割，以及政府在控制土地农转非的一级市场上所起的独特作用，对其他重要的土地政策产生了多重影响，并与之相互交织。

二、强制征地与补偿措施的不公平

中国的土地征用政策与做法可以从五个方面来进行全面评估：

（一）目的

在中国的法律中，很少有对政府利用强制性征地权进行征地的目的进行明确的限制。宪法第10款提出，政府为了“公共利益”有权征用土地，但是在随后的法律中没有对这一概念给出明确的定义，也没有对其具体范围进行严格限定。相比之下，在大多数成熟市场经济中，土地征用法都是在寻求对政府征用权力设置一系列条件和范围限定。在不同国家，到底设定了哪些条件以及施加了怎样的限定，存在很大的不同。在有些国家，其法律在公共目的或公共利益的定义下提供了一个准许使用土地的清单。在另一些国家，还为这些条目提供了更为明确的辨识标准和解释。在大多数情形下，一个共同的原则是，政府只有在市场的运作不能很好地满足公共需要时，才会动用这一非同寻常的权力。我们也没有发现有哪一部法律允许政府视强制性征地权为一种获得土地的常规方式，来达到明确为纯商业或工业的目的。

中国这类限制的缺乏，为政府垄断土地一级市场提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供应者和分割的城市和农村土地市场壁垒的惟一仲裁者，给予强制性征用的目的一个宽泛的可接受的范围，在某种程度上就是不可避免的。

（二）补偿标准

对有关补偿额的不公平的抱怨，常常与支付给农村土地所有者的数额与土地一旦被转为城市使用后的实际价值的巨大差额有关。人们已经认识到，土地强制征用后所产生的巨额利润没有为失去土地的集体和农民所分享。

补偿问题的背后是城市与农村土地在权利拥有及它们在市场上的实现能力方面的差异，这一差异是农村和城市土地价值差异巨大的基础。尽管现在农民在农村土地承包法下已享有对土地的巨大利益，从逻辑上讲它应该是补偿的目标，但它没有考虑到土地管理法所设置的补偿范式。因此，在缺乏一个有效市场的情况下，以土地承包法所确立的土地权利的“价值”是否能为任何情形下的补偿标准提供公正的指导，是不清楚的。

在土地管理法下，土地的价值是根据其在城市的位置来确定的，它与补偿的目的无关。相反，补偿的标准是与过去三年农业年均产值的倍数相联。在土地被作为商业用途时，给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得的转让费。土地管理法所规定的目标是要确保维持被征地农民的现有生活水准不变。尽管这一目标从国际通行做法来看没有例外，但是考虑到城乡之间的收入和生活水平差距之大且还在扩大，以及这一差距本身有部分还由于城乡土地市场之间的严重分割而得以强化这一背景，这一目标也是有问题的。

（三）补偿在集体和农民之间的分配

补偿及其多少为适当的问题由以下事实而变得复杂，即在农村土地层面，有三个层次的当事人介入：政府、集体和单个农户。即便补偿的数额在理论上是适当的，也还有一个这些资金是否能到达农户手中的重要问题。在实际操作中，这一补偿有很大部分被集体拿走，并被集体用于投资，这些投资也有可能最终为失地农民提供了可选择的就业机会。

作为对现行做法所派生出的困难的回应，中央政府了28号文件来敦促地方政府努力改进补偿的状况。它旨在寻求将土地补偿集中于农户手上。它提出，有关的政府应当制定土地补偿在农村集体经济组织内部的分配程序，其基本原则是，“土地补偿首先要用于被征地农户。”

28号文还规定，补偿应该足额到维持被征地农民的原有生活水准不下降，同时还要能支付无地农民的社会保障费用。如果没有做到这些，省、自治区、直辖市人民政府应当准允增加对被征地农民的土地补偿和安置补助。如果土地补偿和安置补助的总额尽管达到了法定上限、但仍然未能保证失地农民得以维持其原有的生活水准的话，当地人民政府可以动用土地有偿使用费来对他们进行补贴。不过要注明的是，它只是允许城市地方政府提供更好的补偿，它并未要求他们必须这样去做，尽管有些城市地方政府可能会作出回应，而另一些地方政府却可能会不予理会。

（四）补偿因土地的用途或类型而异

与变化相关的另一个受关注的问题是：补偿的数额是如何决定的，它取决于征地的目的。土地管理法设置了补偿的最高限，但允许在这一限额内有一个变化幅度。这样，地方政府在决定不同情形下的补偿时，采用了明显不同的尺度。在有些情形下，它允许受影响的农村社区与地方政府就补偿额进行谈判，期望以此来避免因补偿不当在一些地区已经发生的普遍不满。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，补偿的水平与土地的最终使用相联系。例如，当土地被行政划拨用于基础设施项目时，将导致补偿水平相对较低，而当同样的土地被用做商业使用时，其补偿就可能较高。一旦补偿因征地的目的不同而异时，公平对待土地拥有者的原则就可能会变味。

尽管有关补偿的争论大多集中于农地上，还有其他一些重要领域也需要予以再审查及在法律上进行改革：在城市地区，早在有土地管理机构之前，土地就已被事实上的土地占有者合法持有。他们所持有的土地没有完整的法律文本，当他们的土地被征用时，主要是对其建筑而不是土地（或土地使用权）进行补偿；土地管理法没有明确给出，当拥有土地使用权的城市土地被征用于公共福利时，其补偿的标准如何；法律只是简单地表明使用者应该得到“合理”补偿；有些集体农地被农村集体组织拿走，且已变成了集体建设用地，在这种情形下，农民获得的补偿一般不超过转为城市建设用地；有些类型的农村土地被明确地排除在土地管理法的标准之外，包括林地和草地；对中、大型的水土保持或水电项目，国务院设置的补偿水平一般较低，且游离于土地管理法的标准之外。

（五）征地过程

为了确保强制性征地的公平性，或者至少被认为是公平的，有必要设置透明的程序，以允许相关当事人有机会参与征地事务的谈判，并让他们得到相关的信息。中国1998年修订的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必须将安置计划公开，以接受集体组织及生活于被征土地上的农民的评议。然而，值得注意的是，它只是发生于征地已经被认可之后——没有明确要求在征地之前要听取集体或农民的建议以及给予他们对建议作出反应的机会。

2004年，国土资源部了关于国土资源听证的新规定，它要求当基本农田被转为非农使用时，必须举行听证，以及在发生其他征地情形时，相关当事人必须被告知：他们有权在补偿标准和安置方案被认可前对其进行听证，且这一听证必须在向被征地当事人发出通知后的5天内举行。28号文将这一规定又向前推进了一步，声明在征地方案被批准之前，其征地目的、位置、补偿标准、安置措施都应当告知被征地农民，对即将被征土地的现况调查结果也应得到农村集体和农户的确认。

简言之，改进征地程序的努力从集体所有者和农民方面都已经迈出了重要步骤。然而，还有必要对相关规定作出进一步的修正，更重要的是，有必要对相关当事人——土地所有者和农户进行能力建设，以使他们切实利用这些程序来保护自己。

三、农民对土地的权利一直处于相对弱势，致使他们容易遭受不公平的对待，由此也制约了他们参与经济增长的能力

集体管理者和农民在补偿分配上的问题必然会引致更为宽泛的问题——即农民土地权利的继续相对弱化。

土地政策在过去20多年变迁的一个脉络是，使农民的土地权利得到不断增强，因为政府认识到，确保农户对土地权利的稳定是粮食安全和农业增长的关键条件。农村土地承包法的起草及其相关政策的制定就是在这一原则指导下达成的。

另一方面，这一原则和愿景迄今还只有部分得到了实现。农民的权利仍然受到制约，且由于一系列的影响而受到损害，这里面既有权利实施的困难也有对权利本身的重大限制。我们已经在强制征地情形中看到了这一点，在确保公正对待相关土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相当大的限制，至少在做法上是如此。

这类问题也见于农村土地承包法中对土地再调整的规定。保护农民免受集体对土地的再调整所产生的不稳定，是新法的一个核心目标——也就是说，再调整的做法是与新法赋予农民的土地权利不一致的。法律在阻止在大多数情形下集体对土地进行再调整的做法方面迈出了重要一步。

尽管法律在总体框架上取得了进步，但是在权利保护方面还是设置了一些重要的资格条件，由于法律起草上的模糊性和对例外情形的解释定义过松，这将容许地方在实际操作中仍然作出大大超出例外情形的规定。例如，在法律中仍然允许在“特殊情形下”对土地进行再调整。由于这一例外情形的原则可能受到地方青睐，在缺乏对“特殊情形”给出非常明确和狭窄的定义时，就存在地方将之作出过宽解释用于支持更为宽泛的土地再调整的危险，从而与新法精神所期望和所考虑的目的相违背。

关于这一点，我们可以再度在征地后的补偿分配情形中找到例子。在有些地区，集体已经将“部分集体土地被拿走”作为进行再调整的借口。因此，为了对被征地进行补偿，集体组织采取的做法是，通通减少村内所有农户的土地，而不是专门针对那些受征地影响的农民，也没有考虑他们对土地所作出的任何改进或投资。这一做法的危险性在于，它将继续被当作农村土地承包法下的一种“特殊情形”而予以宽恕，除非受到专门的制止，它将对土地制度的稳定性产生损害效应。

在关注农民土地权利的性质这一比较大的问题时，作为其中的一个分支——单个农民与集体之间的关系问题，也是如此。由于在集体层面缺乏相对透明和可问责的治理结构，在集体管理者作出影响农民土地权利的决策时，承包土地的农民也很难确保集体组织的这一决定是否明智。在这一框架下，很显然会有滥用权力和腐败的可能性。

研究表明，有关土地管理法和农村土地承包法下的农民权利，农民对这些权利的知识仍然很缺乏。其实施迄今也没有建立任何易于利用的流程，以使农民可以对任何侵犯他们权利的行为进行抵制，或是以此来挑战集体土地所有者的行动。总体而言，在农村土地承包法下发展详尽的实施规定的进展非常缓慢。

四、地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖

政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造成城市以不合理的方式增长。

地方政府来自于地方来源的收入有两个核心部分。一部分是预算收入，它是由地方政府从各种费、税形成的收入，其中有部分直接来自于土地和不动产。另一部分来自于地方政府的预算外收入，其中很大一部分与土地及房地产活动相关。

对土地和不动产的征税、收费受限于这些税费制度本身的缺陷，且十分复杂。它们或者只对交易环节征收，或者是设立的固定税，且常常以成本为基础进行评估，与当前的资产市场价值无关。因此，它们无法为地方政府提供有力的以资产为基础的财产税。在许多国家，这种以市场价值为基础的财产税是地方政府财政收入的主要来源。在中国，考虑到很大部分家庭并没有对他们所占有的住宅资产支付任何税，形成这一例外的格局也就不言而喻了。

另一方面，地方政府的预算外收入非常庞大，且有很大部分来自于土地储备部门的利润。在许多情形下，来自这一来源的预算外收入可能等于甚至超过地方政府的总预算收入。

国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。地方政府的巨大可能风险包括，他们并不处于决定土地最终需求的位置，他们受制于利率的波动，尤其是事实上地方政府设置的土地储备和开发机构是按土地的“市场价值”评估所发生的巨额借贷。驾驭财产市场的规则受到地方政府的激励而发生极大扭曲，无论从机构层次还是个人层次都是如此，它鼓励了农村/集体土地尽可能地转化为城市/国有土地。

地方政府收入来自于这一领域的收入所具有的潜在易变性，由于影响市场需求的因素一旦发生重大变化所带来的这一收入的可持续性，用于扩张的土地资源的有限性，以及利率的波动，这些要进一步关注的领域都明显超出了地方政府的范围，但对它们的行为却具有潜在的影响。此外，考虑到尽管财政预算资金和预算外资金要受到检查与监督，但预算外资金的管理和开支却缺乏审核和透明度，以上所述的政府行为极其可能风险就是可以理解的了。

五、减低农田流失率的困难

城市的快速扩张日益加深了对中国农田流失的担忧。这一担忧由于中国的可耕地比例相对小以及国家长期坚持承诺要实现粮食安全而进一步加深。

为了回应这一趋势，中央政府对农地的转用已采取了一系列限制措施。1995年设立“基本农田”作为需要专门进行保护的农田。按照法律，这类耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地区，基本农田已占到农地的85%－90%。28号文重申了不允许将这类土地进行转用的严厉措施，即它是不得逾越的“红线”，并再度强调了基本农田对于中国粮食安全的重要性。

土地管理法（第31－42条）为了对所有农田提供保护，而设立了控制转用的法律规定。所有可耕地在用于其他目的时，必须要有其他类似规模和质量的土地来替代它。不允许有农田的净损失，且只有在符合规划指标时农田才能转换为其他使用。此外，在以下几种情形下的征地要得到国务院的批准（第45条）：（1）占用基本农田；（2）耕地在35公顷或以上；（3）其他土地在70公顷或以上。

农田转用的计划指标是于1997年设定的，它涵盖了13年的用地计划，直到2010年。指标由省级及省内各级设定。但是，在有些省，农田转用速度非常之快，有些省及省以下单位已用完了分配给它们的指标。超过指标的面积要么从其他地区通过指标的交易来补足（允许在省内异地平衡但不允许在省之间进行指标的平衡），要么通过土地整理来补足。土地可以通过破产的乡镇企业、河堤或村边地的整理来完成。也可以通过将废地或未利用地投入使用来实现，其办法是，权利持有者在3年内未用，其土地将被收回，或通过土地集中的办法来实现。

上述做法都在28号文中被明令禁止，且要严格实施（“严重的要进行调查和提请诉讼”）。28号文将地方政府的最终征地批准权予以收回，将之放到省级水平。意在让没有直接的经济利益的一级来决定土地征用的审批。28号文还力图确保规划的更有效利用，通过严格预审来阻止那些没有合适计划指标的项目上马，还宣布那些2004年已超过指标、又无法交纳土地整理费的单位，分配给它们2005年的指标将被延迟。

政府对农田转换实行从紧的管制的努力源于国家看待这一问题的重要性。留待观察的是，新近的这些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改变促进现阶段城市快速扩张的经济激励结构，就很难抑制各地采取各种规避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

总体而言，中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展，尽管是沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行的。1982年的宪法是将中国的土地归为两种不同制度体系进行管理与利用的起点，它确立了城市土地归国家所有，而农村土地由集体所有。1988年的宪法修正案明确了土地的使用权可以依法转让，因此确认了土地使用权可以从土地所有权中分离出来。

对于农村土地，国家强调的是，通过增强农民对其所耕种土地的承包权的稳定性，来刺激生产率的提高、增加投资和促进社会稳定。尽管仍然维持着集体所有制的框架，但通过采取一些法律措施还是逐步强化了农户在这一框架下的地位。1998年修订的土地管理法向单个农户提供了30年的承包权，并要求以书写的、登记文本形式对土地权利予以确认。这一改革经由2002年的《农村土地承包法》得以加强和深化，这一法律实质上将农户的土地承包权上升到物权的地位，按照这一法律，向农民提供的这些权利至少应该在30年内保持不变，而且它实质上还取消了集体对土地进行调整的权力，除了几个限制性情形外。这一法律还允许合同持有者以其土地权利进行某些交易，同时它还明确阻止各种专断或终止合同的不公平做法，以对土地承包人的权利进行更有效的保护。在城市土地方面，土地由国家所有，不过城市土地使用权市场的法律基础已经正式确立。新近起草的物权法草案考虑到要整合迄今已经取得的法律进展并将之予以扩展。现在起草的这部法律一旦被采用，它将是中国迈向通过界定与强化产权以支持经济成长和社会稳定的重要一步。

除了界定和强化土地的产权外，过去20年的改革也在努力寻求更有效的机制、激励和许可来刺激土地在竞争性使用间的更合理配置。中央政府对于城市快速扩张导致农地大量流失给予了特别关注。政府设置了许多限制土地转用的措施，包括设定“基本农田”作为专门用于土地保护的比例；在土地管理法中设置了各种控制措施来确保农地不再净减少；对省级和省以下各级政府设定农田转用的计划指标。

与此同时，也得承认仍然面临一些严峻的挑战，而且要应对这些挑战还受到一些因素的严重制约——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支离不全。

1．涵盖面存在差距。意即，一些重要的活动领域缺乏由明确、适当的规则和程序提供的指导。目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，这都会造成十分严重的风险。在《农村土地承包法》下，关于抵押的法律也是不完整和不充分的。《农村土地承包法》中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺乏一个法律框架。适用于城市财产抵押的法律存在混淆和重叠。与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制土地收益权质押贷款的政策和法律。

2．权利、责任和权力的不明晰。由于对负责土地管理方面的不同机构在功能上的不明确和不一致，导致不同机构的当事人和他们的人在扮演各自角色时的不确定性。

3．规章过多，导致不必要的、重复的官僚程序，造成极高的交易成本和潜在的寻租行为。

第9篇：城乡土地管理法范文

所有制不同是城乡建设用地的一大主要区别。城镇土地归国有，就是全民所有，所有权和使用权范围相当广泛，全体国民都可以依法使用。农村土地集体所有，整体上也很宽泛，但对每一个农民来说，集体的概念是非常具体的，我这个集体的土地就不是别的集体所有的。

除了所有制不同，城乡土地更大的区别体现在用途管制上。城市土地的一大主要功能是搞建设。农村土地更重要的是从事农业生产，提供农产品，但为了满足农民生产生活的需求，农村也需要搞点建设，而农村的建筑主要是农民自用的。

有人说小产权房不合法是对农民集体土地所有权的一种歧视，其实根源不在这里，根源在于农村集体土地在规划上不是用来建商品住宅的。小产权房不合法，更主要的原因在于它不符合土地利用规划，违反了土地的用途管制。

我国严格保护耕地作为基本国策不会改变，按规划严格实行土地用途管制这个原则也不能突破。这是全世界通行的做法。土地不能擅自改变用途，要按规划分类管理。建立城乡统一的建设用地市场不应当理解为?不用规划，只要有地想干什么都行。

十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。改革的方向明确了，但还需要做大量工作。既需要加强顶层设计，又要摸着石头过河，要与时俱进修改一些不合时宜的法律，及时总结各地试点实践中的好做法好经验，推动制度设计向前推进。

推进城乡要素平等交换

我国现行的土地制度确实有些矛盾和问题，目前比较突出的是，城市征地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。改革可以从两方面着手。一方面对仍然需要征收的土地，即农民集体土地还是要转化为国有土地才能用来搞城市建设的，要提高征地补偿标准，让农民感觉不吃亏。实际上，现在很多地方都在这么做了。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产出的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据社会经济发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。

另一方面，征地制度也要进行改革，农民的土地能否不改变所有权就能进入城镇建设用地市场？就是三中全会《决定》提出的，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下以多种方式实行与国有土地同等入市、同权同价。那样，原来依法取得的农村集体经营性建设用地，在转为供社会使用的建设用地时，就不改变土地的农民集体所有权。此外，国土资源部已有相关试点，比如留地安臵，城市建设征用农村土地后留出一部分非农建设用地归农民使用，农民在获得被征农地的补偿后，还有一部分建设用地可用来开发，获得更长期的收益。

赋予农民更多财产权利

赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济收益分配权，保障农户宅基地用益物权。

根据物权法的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前，法律规定农民对宅基地只拥有占有和使用权，对承包地拥有占有、使用和收益权。因为宅基地是给农民自用的，不是搞经营的，所以少了收益权。

三中全会提出赋予农民更多的财产权利，不是要分给农民什么新财产，而是要让法律赋予农民的财产权利得到更好的实现和保障。为此，目前正加紧农村集体土地承包经营权确权工作，同时建立完善土地流转市场，扩大和增加农民财产性收益。

三中全会提出，允许农民对承包土地的经营权抵押、担保，就赋予了土地承包经营权新的权能，也在一定程度上能缓解农民融资的难题。慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的试点，是为了探索农民增加财产性收入的渠道。

加快构建新型农业经营体系

农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。加快构建新型农业经营体系，主要是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营等。

创新农业经营体系，关键是要调动农民的积极性。一是，稳定农村土地承包关系。二是，努力提高农户集约经营水平。三是，大力支持发展多种形式的新型农民合作组织。四是，培育壮大龙头企业。五是，构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。我们完全可以通过扩大服务规模来弥补土地经营规模的不足。

完善城镇化健康发展体制机制

应该讲，目前我们还是不完全的城镇化。土地资源集约化利用，还是一个比较大的难题。不完全的城镇化躲不过去，但一定能走得过去。完善城镇化健康发展体制机制，就是要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。