过渡时期的土地政策精选(九篇)

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第1篇：过渡时期的土地政策范文

关键词:房地产业房地产税收政策长效机制税制改革

正确认识房地产业及税收调控的地位

(一)房地产业健康发展需要摆正位置,坚决扭转“房地产依赖症”

房地产业从2003年开始,被确认为国民经济的支柱产业,其地位的特殊性一直受中央和地方政府重视。但房地产业的“过度非理性发展”也会产生一系列负面作用,导致一些地方政府不惜违法用地;房地产业的“过度非理性发展”加剧了人口、土地、资源环境之间的矛盾;房价上涨过快加剧收入分配不公,造成社会不稳定、不和谐的因素;高房价必然抑制居民对其他领域的合理消费,不利于扩内需、促消费;地方收入“房地产依赖症”对其他产业产生资本和土地的挤出效应,使其他产业可能被忽视,因此不利于经济结构的调整和产业优化升级,加快转变经济发展方式必然受到影响;大多数中央调控政策的执行最终都要靠地方政府,而对“土地财政”和房地产的过度依赖让地方政府既无力建设保障性住房,也无心抑制高房价,这可以说是当前宏观调控政策作用失灵的一个重要原因。因此,必须摆正房地产业的地位,房价一味上涨和房地产业“一枝独秀”的发展绝不是房地产业健康发展的模式,必须从根本上扭转这种认识和局面。

(二)房地产税收调控要着眼于建立长效机制,努力改善税收调控方式

房地产行业具有的“资金密集型”和对土地的高度依赖性特征,决定了土地政策和货币政策是房地产市场调控最重要的手段,而税收调控只能作为一种辅助手段,不宜频繁使用,相对稳定的税收体系更有利于行业的健康发展。

在对房地产市场可以采取的常用调控政策中,税收调控具有明显的优势。因为金融、信贷等政策调控往往是“一刀切”,而税收政策更多是结构性调整。因此,虽然税收调控只是作为一种辅助手段,但在房地产调控中的作用也日益重要。就税收调控而言,现在的问题是:当前房地产业的税收政策,没有一项是从房地产市场长期发展的角度出台的。

对前一阶段房地产税收政策的梳理

(一)2005年以来房地产税收政策的实施情况

我国的房地产税收政策从2005年以来大致经历了以下几个阶段:第一阶段,2005至2008年上半年,其间为应对房价偏高、增长幅度偏快等现象,国家出台了一系列紧缩性政策;第二阶段,2008年下半年至2009年底,这一阶段为应对国际金融危机影响,配合国家的扩内需、保增长、惠民生的指导方针,为鼓励国民购买住房和扶持房地产企业发展,税收政策以宽松政策为主。从以上两个阶段来看,宏观调控措施尽管产生了积极的效果,但是从税收政策看,并没有达到预期的效果,国内大部分城市房价波动较大,同时在总体上延续着不断上涨的趋势。第三阶段,2009年底至今,为遏制部分城市房价又出现过快增长的势头,宏观政策又开始趋紧,相应税收政策方面也开始收紧。

(二)2008年以来国家采取的具体房地产税收政策

2008年3月,为了支持廉租住房和经济适用房的建设,国家减免廉租房和经济适用房建设和运行当中涉及的有关税收。2008年11月,为了减轻个人购房者的负担,促进个人住房消费,将个人首次购买90平米以下普通住房契税税率统一下调到1%。同时还规定个人住房买卖的时候可以免征印花税,个人销售住房还可以免征土地增值税。2008年12月出台的国办131号文,规定对住房转让环节的营业税暂定一年实行减免政策。规定个人购买普通住房超过2年(含2年)转让免征营业税;将个人购买普通住房不足2年转让的,按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。个人购买非普通住房超过2年(含2年)转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税;个人购买非普通住房不足2年转让的,仍按其转让收入全额征收营业税。这次税收政策调整和原来执行的政策相比,调整了住房转让环节营业税的征免期,同时加大了税收优惠的力度。通过这次营业税的政策调整可以降低住房转让交易成本,促进二手房市场发展,鼓励普通住房消费。

2009年1月1日起,国家废止了《城市房地产税暂行条例》,消除了内外资企业在房产税征收方面的“双轨制”。2009年12月22日,国家下发财税[2009]157号文,规定自2010年1月1日起,个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的,全额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的,按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的免征营业税。这次政策调整把个人购买普通住房后转让免征营业税的时间从2年恢复为先前的5年,体现了政策较以前开始趋紧。

下一阶段完善房地产税收政策的建议

(一)尽早全面开征物业税,改革现行房地产税制和土地出让金制度

开征物业税主要是完善财税制度的需要,同时对调节收入分配、优化资源配置、完善分税制体系以及抑制房地产投机也能起到积极的作用。至于调控房价,虽然短期内效果尚待考察,但从长远来讲增加房地产保有阶段的税负、改革现行“土地批租”制度,肯定对房价的合理化和避免过快增长有积极的作用。当务之急是需要认真研究房地产税制改革的各项现实问题,包括房地产税的征税对象和纳税义务人、计税依据、税目、减免税、税收征管以及过渡时期新旧体制的衔接等具体问题,对这些问题逐一研究解决。考虑到改革的难度,可以采取分步骤,由易到难的办法进行,可以考虑先行开征“房屋空置税”和“土地闲置税”等简单易行的税种,将来再逐步过渡到全面开征物业税。我国的房地产税收制度必须改革。中国房地产税制存在的诸多问题,税制不合理已经成为制约房地产市场健康发展的重要原因之一。2010年“两会”期间,有委员提出房地产税费涉及12种税,50项费,一套房合计征收62项各种税费,这也是高房价的原因之一。新晨

(二)调整房屋租赁税负,大力发展房屋租赁市场

理论上,物业税的纳税义务人应该是房产的所有人即业主,但业主会不会把此税转嫁给租户?事实上,从香港的情况来看,业主普遍会把物业税转嫁到租客身上。租户除承担租金外,还多交了税,可以说政府征收物业税是从租客身上收了一笔钱。为了避免这种情况出现,必须调整房屋租赁时的税负,降低租赁成本,活跃房屋租赁市场。我国税法规定个人出租住房要征收六税一费,不仅税种多、税负重,而且在实际征管中偷逃税款的现象十分严重。建议统一税率,对普通住宅个人住房租赁统一按租金收入的一定比例征税,以此来盘活空置住房,提高住房的使用效率。

(三)研究开征遗产税和赠与税,以配合物业税的征收

从世界各国财产税征收的情况来看,大多都会配以完善的遗产税和赠与税以使财产税的征收不至落空或有漏洞。在房主在世时赠与或者去世后由子女继承的房产征收遗产税,这样可以有效降低房产的长期收益预期。联系到我国的实际,如果征收大额的遗产税,在一定程度上肯定会降低富人购置固定资产的原动机。那么相应就应该能起到降低需求的作用,从而起到影响房价的作用。

参考文献:

1.国务院办公厅.关于促进房地产市场平稳健康发展的通知,2010(1)

2.陈真诚.不表态不代表物业税不会开征.法制日报,2010(2)

第2篇：过渡时期的土地政策范文

关键词:房地产业房地产税收政策长效机制税制改革

正确认识房地产业及税收调控的地位

(一)房地产业健康发展需要摆正位置,坚决扭转“房地产依赖症”

房地产业从2003年开始,被确认为国民经济的支柱产业,其地位的特殊性一直受中央和地方政府重视。但房地产业的“过度非理性发展”也会产生一系列负面作用,导致一些地方政府不惜违法用地;房地产业的“过度非理性发展”加剧了人口、土地、资源环境之间的矛盾;房价上涨过快加剧收入分配不公,造成社会不稳定、不和谐的因素;高房价必然抑制居民对其他领域的合理消费,不利于扩内需、促消费;地方收入“房地产依赖症”对其他产业产生资本和土地的挤出效应,使其他产业可能被忽视,因此不利于经济结构的调整和产业优化升级,加快转变经济发展方式必然受到影响;大多数中央调控政策的执行最终都要靠地方政府,而对“土地财政”和房地产的过度依赖让地方政府既无力建设保障性住房,也无心抑制高房价,这可以说是当前宏观调控政策作用失灵的一个重要原因。因此,必须摆正房地产业的地位,房价一味上涨和房地产业“一枝独秀”的发展绝不是房地产业健康发展的模式,必须从根本上扭转这种认识和局面。

(二)房地产税收调控要着眼于建立长效机制,努力改善税收调控方式

房地产行业具有的“资金密集型”和对土地的高度依赖性特征,决定了土地政策和货币政策是房地产市场调控最重要的手段,而税收调控只能作为一种辅助手段,不宜频繁使用,相对稳定的税收体系更有利于行业的健康发展。

在对房地产市场可以采取的常用调控政策中,税收调控具有明显的优势。因为金融、信贷等政策调控往往是“一刀切”,而税收政策更多是结构性调整。因此,虽然税收调控只是作为一种辅助手段,但在房地产调控中的作用也日益重要。就税收调控而言,现在的问题是:当前房地产业的税收政策,没有一项是从房地产市场长期发展的角度出台的。

对前一阶段房地产税收政策的梳理

(一)2005年以来房地产税收政策的实施情况

我国的房地产税收政策从2005年以来大致经历了以下几个阶段:第一阶段,2005至2008年上半年,其间为应对房价偏高、增长幅度偏快等现象,国家出台了一系列紧缩性政策;第二阶段,2008年下半年至2009年底,这一阶段为应对国际金融危机影响,配合国家的扩内需、保增长、惠民生的指导方针,为鼓励国民购买住房和扶持房地产企业发展,税收政策以宽松政策为主。从以上两个阶段来看,宏观调控措施尽管产生了积极的效果,但是从税收政策看,并没有达到预期的效果,国内大部分城市房价波动较大,同时在总体上延续着不断上涨的趋势。第三阶段,2009年底至今,为遏制部分城市房价又出现过快增长的势头,宏观政策又开始趋紧,相应税收政策方面也开始收紧。

(二)2008年以来国家采取的具体房地产税收政策

2008年3月,为了支持廉租住房和经济适用房的建设,国家减免廉租房和经济适用房建设和运行当中涉及的有关税收。2008年11月,为了减轻个人购房者的负担,促进个人住房消费,将个人首次购买90平米以下普通住房契税税率统一下调到1%。同时还规定个人住房买卖的时候可以免征印花税,个人销售住房还可以免征土地增值税。2008年12月出台的国办131号文,规定对住房转让环节的营业税暂定一年实行减免政策。规定个人购买普通住房超过2年(含2年)转让免征营业税;将个人购买普通住房不足2年转让的,按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。个人购买非普通住房超过2年(含2年)转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税;个人购买非普通住房不足2年转让的,仍按其转让收入全额征收营业税。这次税收政策调整和原来执行的政策相比,调整了住房转让环节营业税的征免期,同时加大了税收优惠的力度。通过这次营业税的政策调整可以降低住房转让交易成本,促进二手房市场发展,鼓励普通住房消费。

2009年1月1日起,国家废止了《城市房地产税暂行条例》,消除了内外资企业在房产税征收方面的“双轨制”。2009年12月22日,国家下发财税[2009]157号文,规定自2010年1月1日起,个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的,全额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的,按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的免征营业税。这次政策调整把个人购买普通住房后转让免征营业税的时间从2年恢复为先前的5年,体现了政策较以前开始趋紧。

下一阶段完善房地产税收政策的建议

(一)尽早全面开征物业税,改革现行房地产税制和土地出让金制度

开征物业税主要是完善财税制度的需要,同时对调节收入分配、优化资源配置、完善分税制体系以及抑制房地产投机也能起到积极的作用。至于调控房价,虽然短期内效果尚待考察,但从长远来讲增加房地产保有阶段的税负、改革现行“土地批租”制度,肯定对房价的合理化和避免过快增长有积极的作用。当务之急是需要认真研究房地产税制改革的各项现实问题,包括房地产税的征税对象和纳税义务人、计税依据、税目、减免税、税收征管以及过渡时期新旧体制的衔接等具体问题,对这些问题逐一研究解决。考虑到改革的难度,可以采取分步骤,由易到难的办法进行,可以考虑先行开征“房屋空置税”和“土地闲置税”等简单易行的税种,将来再逐步过渡到全面开征物业税。我国的房地产税收制度必须改革。中国房地产税制存在的诸多问题,税制不合理已经成为制约房地产市场健康发展的重要原因之一。2010年“两会”期间,有委员提出房地产税费涉及12种税,50项费,一套房合计征收62项各种税费,这也是高房价的原因之一。

(二)调整房屋租赁税负,大力发展房屋租赁市场

理论上,物业税的纳税义务人应该是房产的所有人即业主,但业主会不会把此税转嫁给租户?事实上,从香港的情况来看,业主普遍会把物业税转嫁到租客身上。租户除承担租金外,还多交了税,可以说政府征收物业税是从租客身上收了一笔钱。为了避免这种情况出现,必须调整房屋租赁时的税负,降低租赁成本,活跃房屋租赁市场。我国税法规定个人出租住房要征收六税一费,不仅税种多、税负重,而且在实际征管中偷逃税款的现象十分严重。建议统一税率,对普通住宅个人住房租赁

统一按租金收入的一定比例征税,以此来盘活空置住房,提高住房的使用效率。

(三)研究开征遗产税和赠与税,以配合物业税的征收

从世界各国财产税征收的情况来看,大多都会配以完善的遗产税和赠与税以使财产税的征收不至落空或有漏洞。在房主在世时赠与或者去世后由子女继承的房产征收遗产税,这样可以有效降低房产的长期收益预期。联系到我国的实际,如果征收大额的遗产税,在一定程度上肯定会降低富人购置固定资产的原动机。那么相应就应该能起到降低需求的作用,从而起到影响房价的作用。

参考文献:

1.国务院办公厅.关于促进房地产市场平稳健康发展的通知,2010(1)

2.陈真诚.不表态不代表物业税不会开征.法制日报,2010(2)

第3篇：过渡时期的土地政策范文

    一、进一步培育农业市场经济的核心:完善市场主体

    进一步发育农村市场经济,就必须完善农村市场经济的微观主体。农业微观主体是农户。在农业向市场经济转轨过程中,政府应采取有效的政策措施,来界定和保护农户的产权,使他们安居乐业的从事农业生产经营活动而不受各种侵权行为的困扰。其界定的基本思路如下:第一,明晰农户经济的产权。在坚持农村集体所有制为主体的前提下,要努力发展多种形式的所有制关系,使所有者多元化,所有制结构合理化,实现财产主体多元化。其基本措施是:(1)在稳定家庭联产承包制的基础上,放手发展个体经济、私营经济、中外合资经济,形成农村多种经济成份长期并存、活跃发展的格局。(2)农村土地制度改革的主要方向,不是变更土地所有制的性质,而是在土地公有制基础上根本改革传统的农村土地的产权关系。土地产权应在集体经济组织与农户之间进行符合规律的界定,重新界定农村集体所有的土地所有权、占有权、收益权和处分权的实现形式,确定土地公有制所有权的人格化代表,实行土地所有权、经营权、使用权和分配权的分解。在此基础上,严格界定各财产利益主体的权力、责任和利益,形成各利益主体之间的经济和法律的关系及利益的约束关系。在新型的土地产权关系基础上,发给土地使用权证,使承包土地具有法律保障,通过转让土地使用权证的形式促使土地流转。同时,还要建立农村土地有偿合作制度、土地流转制度、土地收益分配及土地投入制度。(3)将土地以外的集体财产的产权进一步明晰化。当前应从清理集体资产入手来明确农户经济产权。一是对集体所有的资产和资金进行全面的清查,摸清“家底”;二是对农户资产所有权进行界定,划清资产所有权的归属关系,把应属于农户所有的资产权益收回来,切实解决农户及其权益被侵占流失的问题;三是对必须重估的集体资产价值进行评估,解决资产帐面与资产价值相背离的问题;四是对经营者占用价值总量或资本进行核定,明确农民经营集体资产的责任。逐步建立以集体资产占用价值量或集体资金效益评价和考核经营成果的集体资产管理新体制、新方法,促进集体资产的有效利用和优化配置。第二,科学地界定农地产权中的转让权。发展市场经济需要在经济上、法律上严格确立农户独立商品生产者的地位,与这种宏观要求相适应,界定农村土地产权的着眼点应放在强化农户的自主权上。除了土地使用权,部分收益权之外,土地使用的转让权可以交给农户。目前,应该明确土地转让权在什么意义和什么程度上归集体,在什么意义和程度上归农户。同时制定和完善农村土地转让流转的监督制度,允许农户合理地转让土地,保证农村土地流转的有序性。坚持从发展农村市场经济的实际出发,制定比较合理规范而又切实可行的农村土地转让流转管理条例。以法律形式对参与农村土地市场主体、土地转让条件、转让程度、转让价格、违约责任、利益调节等重要问题进行规范。鼓励和保障符合农村生产力发展客观要求的土地转让和流转。

    二、进一步发育农村市场经济的关键:市场体系的建设

    根据发达的市场经济国家对农业调控的经验,符合市场经济要求的市场体系,不仅包括发达的商品市场,还包括发达的生产要素市场;不仅包括发达的现货市场,还包括发达的期货市场。按这个标准来衡量,在经济过渡时期,我国农村的市场体系是发育不全的。因而培育一个完善的市场体系是进一步发育我国的农村市场经济的关键。首先,政府应继续放开产区的初级市场。从90年代以来,我国绝大多数农产品的市场、价格和经营已经放开。但对国计民生影响最大的粮食、棉花市场尚未放开,已成为制约农产品市场体系建设的主要因素。政府应采取措施逐步放开,在减少国有限额收购任务前提下常年开放粮食市场,特别是产区的初级市场和大部分县以上的粮食批发市场。跨地区的粮食购销活动主要通过县和县以上粮食批发市场进行,销区流通企业(包括国有、集体、个体和私营)暂时不允许到产区农村基层(包括集贸市场、农户、个体私营粮商、集体粮食企业和国有粮食企业)直接收购原粮。同时,也要有秩序地开放产品初级市场,应允许产区基层粮食企业(包括国有、集体粮食企业和个体私营粮商)通过市场竞争收购农户完成国家定购任务后的商品粮。但这些粮食应主要通过地、县以上粮食批发市场销售,一般不得越过当地县以上粮食批发市场直接与销区粮食企业(包括个体、私营、集体和国有企业等)成交。其次,在市场体系中,应充分发挥目前批发市场的中心作用。我国所要建立的正是以批发市场为中心的市场体系。批发市场应分为中央级批发市场和区域性批发市场。中央级批发市场主要经营跨省域的粮食和重要农产品的批发业务,通常由中央政府直接干预,并对全国农产品市场价格产生重大影响。区域性批发市场又分为区域中心性批发市场和市区性批发市场,主要经营本省和本地区的粮食和重要农产品的批发业务,其辐射力往往是地区性的。两级批发市场要明确分工批发的权限。中央政府实行宏观调控,应主要通过中央批发市场进行吞吐调节,进而影响区域性批发市场和其他各类市场。地方政府对区域性批发市场的调控,既要考虑中央政府的作用,又要承担对区域农产品批发市场进行调节。两级批发市场调节需要互通信息,建立准确、迅速、方便低廉的信息网络,快速地把中央级现货批发市场价格和期货市场的交易价格、品种、数量等信息传送到全国各地市场以及农业生产者和流通企业。使农业生产者和经营者得到更准确的市场信息。第三,逐步建立地区性农副产品专业批发市场和期货市场。专业批发市场是在专业市场的基础上,继承了“专业”和“批发”两种市场的特点,是一种更适合农村商品生产专业化、社会化、基地化发展需要的优化市场。而期货市场是指预先付出少许保证金,在将来的某一确定日期、地点,按照约定的价格、规格、数量、品质交付并结清的交易场所。期货市场一般由专业批发市场发育形成。建立期货市场是避免大宗农产品价格大幅度波动,产量大幅度摇摆,农民单方面承担市场风险的有效机制。建立专业批发市场和期货市场需根据农产品生产发展的情况,循序推进。(1)先在交通便利的农产品集散地或专项产品加工集中地建立专业市场,由批零兼营逐步转向批发为主,再由专业批发市场逐步向期货市场过渡;(2)先选供求数量大、市场竞争性强的加工产品,如食品、食糖、食品油、中草药,以及容易储运的非鲜活的农产品,如粮食、大豆、花生、黄麻等,在形成专业批发市场的基础上发育期货市场;(3)加强专业批发、期货市场的基础设施建设,首先解决好场地、摊位、柜台等基本设施,再是搞好配套设施,如水电、卫生、交通、结算、管理等系统的设施建设;(4)培育和发展市场中介人和中介组织,把千家万户同市场联结起来,把分散的商品集中到批发市场或期货市场,以利降低交易成本。同时,考虑建立期货商品生产基地,以保证期货市场的货源供给。第四,逐步推行和实现农副产品购销“契约化”。农副产品购销“契约化”,是国家对农业进行有计划指导,实现“国家调控市场、市场引导农民”这一目标的重要手段和途径。具体设想是:凡国家定购的农产品,如粮食、棉花、糖蔗、蚕茧、烤烟等,要委托收购部门同农户签定好定购合同;凡以农副产品为原料的加工企业,要事先或委托收购部门与农户鉴定供货合同;凡从事农副产品购销的部门,要根据市场需要及自己的购销计划同农户签定产销合同;凡组织经营农产品外贸出口的部门和组织,要同农户或生产单位签定外贸购销合同;凡签定购销合同必须按合同法进行,坚持自愿、互利、平等,明确各自的权利义务及违约责任条款。凡预先不签定购销合同的任何单位和个人,不得以任何理由利用行政职权,强迫交售或设卡拦路;凡没有合同约束的农户生产的产品(除国家禁止生产和流通的产品外),可以由农户自由销售。推行农副产品购销“契约化”不应受行政区划的影响,要破除经济上的“诸侯割据”和“围墙政策”,至于地方与中央、产地与加工地、内销与外贸的利益问题,可以通过相应的政策措施或协商解决。

第4篇：过渡时期的土地政策范文

数据公布后，人们如释重负。应该说，这次宏观调控突出的特点就是未雨绸缪，中央政府吸取了1993年调控的经验，及时地采取了果断措施。宏观调控的实施使经济在短期内基本实现“软着陆”.而且最难得的是央行最终仍未动用加息手段。这说明中国当前的经济形势尚不需要采取全面性的货币紧缩措施。它既避免了现在就付出加息的政策成本，也为今后使用加息手段留下了空间。

理论界与政府部门都已认识到调控成果只是初步的、不稳定的。经济运行中的突出问题还未得到根本解决、部分行业固定资产投资增速依然偏高。现行的调控措施是行政手段与市场手段的结合，而并非真正意义上的市场宏观调控。从经济学上考察，这种混合型政策工具是非优化的，其运用的不足在于：

1.市场经济体制的建立客观上要求更多地运用市场手段调控经济。在当前的经济环境下，为了防止经济的全面过热，又不得不借助于行政手段。而行政手段的介入加大了政府对经济运行的控制力量，特别是增加了中央政府对经济的干预程度。使人感觉旧体制的遗留痕迹依然存在，与市场化改革的取向不符。

2.以行政干预的办法为经济降温，极大地造成市场机制与行政干预之间的冲突。在当前市场机制已经对资源配置发挥作用的情况下，行政手段的使用既与国有经济战略调整的方向相矛盾。又可能会伤害民营经济的健康成长。总之，它对经济增长中有效率的部分产生不利影响。

3.在此次调控中，中央银行已经使用了公开市场操作、再贴现利率、存款准备金率——三大调控工具，央行手中只剩下惟一的武器——利率。货币政策的优点是避免对经济有过强的直接干预，但它们只是引导性的，其发挥作用的前提是市场主体要有灵敏的反应度。我国现在并不具备这样的条件。地方政府和国有企业(甚至包括不少民营企业）对资金的需求经常是不计成本的。因此，在目前的经济结构下，货币政策的有效性不足。另外，当前货币政策目标的多重性也使货币政策的有效性受到影响。

从长期看很自然诱导出的一个重要问题是，经济运行中的波动现象是经常发生的。既然已经认识到上述政策工具的弊端。那么，下一次再发生经济过热或过冷时。政府是不是为了解燃眉之急依旧是程咬金“三班斧”呢？如果不是的话，政府又何以应对呢？

为了充分回答这个问题，需要认识中国目前的经济结构与体制。自20世纪70年代末改革开放以来，我国一直经历着从计划经济到市场经济的转变。1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制后，经济体制改革的步伐加快。迄今为止，我国经济结构与体制的现状是，国有经济战略调整取得较大进展，但国有经济仍然占有支配性的重要地位。非国有经济得到飞速发展，政府对经济的管制大为放松，经济的市场化程度不断提高，市场机制对资源配置开始发挥作用，但市场的发育程度还不足以担负起独自调控经济运行的职能。按照过渡经济学的观点，我国当前还处于经济转轨时期。我国著名经济学家厉以宁在《非均衡的中国经济》中，指出与发达的市场经济相比，我国经济处于“第二类非均衡”状态，其特征包括市场不完善，价格不灵活，超额供给或超额需求都存在。不仅如此，参加市场活动的微观经济单位并非自主经营自负盈亏的独立商品生产者，也不自行承担投资责任和经营风险。《非均衡的中国经济》一书出版已经十年有余了。从那之后中国经济的运行状况和此次经济过热的特点看，中国经济的“第二类非均衡”属性仍未消除。它说明我国经济结构调整与经济体制改革的步伐滞后于经济增长的客观需求。由此也不难理解目前混合型政策工具的应用，它虽然是非优化的，但却是现实的选择。

经济转轨时期宏观调控模式的构建与改革路径的选择有着重大关系。这里对比一下中国与前苏联及东欧的改革模式很有意义。在20余年的改革历程中，我国选择了“渐进式”道路。这种道路的特点是，旧体制的分解与新体制的建立是逐次推进的。而前苏联及东欧的经济转轨不同于中国经济。它们选择了哈佛大学教授SACHS倡导的“休克疗法”。这种方法一步到位，在很短时间内就打破了旧的经济结构，实现了国有企业的私有化和经济的自由化。从国际比较的角度看，在前苏联及东欧过渡时期的改革中，过度注重新体制的建设而相对忽视了经济发展，市场化改革后普遍出现了严重的通货膨胀、经济衰退等不稳定问题。经济增长在一定时期内受到较大影响。在付出了相当的经济与社会代价后，可行的市场经济体制得以确立，宏观经济逐渐走上稳定增长轨道。相比之下，中国在转型过程中则更加重视经济增长与体制变革二者之间的平衡，宏观经济并未由于体制转换受到明显的影响。但“渐进式”道路的过程比较漫长。时间越长因体制改革滞后对经济健康成长的负作用就越大。在经济运行出现波动时调控政策的选择与执行质量也因此受到影响，就如同此次遇到的情况一样。时至今日，成熟的市场经济体制还未在中国建立起来。

比较中国与前苏联及东欧改革模式的孰优孰劣是一个见仁见智的问题。依据制度经济学的“路径依赖”原理，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。既然中国改革前期选择了“渐进式”模式，那么后期也只能延续走“渐进式”道路了。虽然与1993年相比，此次调控中市场机制已经能够显现出作用。但毋庸讳言，我国的经济转型时期尚未结束，市场经济体制仍不完善。为了实现宏观调控措施从行政手段为主向市场手段为主的转型，我们必须依据市场经济原则，借鉴前苏联及东欧的改革经验，面向未来建立与市场经济发展相适应的宏观调控体制。为此，需要在以下重要方面继续做出努力：

1.进一步调整国有经济布局，构建宏观调控的微观基础

从经济结构上看，尽管我国国有经济的比重在不断下降，但国有经济的分布仍然太广、比重仍然太高，国有经济仍然是投资主体。目前，我国608个工业小类中，国有企业涉足604类，占99.3%其中，大中型国有企业涉足553类，占87.7%。2002年，国有和国有控股工业企业占国有和规模以上非国有工业企业的比重为48.3%国有经济在全社会固定资产投资的比重为43.4%。发达国家国有经济比重一般在5%左右。显然，国有经济的战线过长妨碍了真正意义上宏观调控的有效实施。因为无论是宏观意义上的国有经济，还是微观意义上的国有企业都有财务“软约束”的性质，市场调控手段的效果很有限。因此，必须继续进行国有经济的战略调整，收缩国有经济的分布战线，把国有经济的比例降至一个适当的水平。同时，相辅相成地促进民营经济成长。通过产权制度和股份制改造，大力发展混合所有制经济，使国有资本同民间资本进一步融合，从源头上构建宏观调控的微观基础，

2.从体制上推进政府改革，实现政府的全面转型

随着市场化进程的不断推进，政府改革成了我国经济转轨时期最具有全局性、深刻性的关键问题。对宏观经济进行有效调控也需要政府的全面改革。当前，我国政府改革滞后于经济市场化变迁的客观要求，政府职能设置与市场经济体制不符合。主要表现在：政府工作中经济建设所占比重过高，而对于社会目标与公共服务关注不够。2003年春天爆发的SARS危机直接暴露出我国政府在公共卫生和医疗、尤其是农村公共卫生和医疗中的欠账太多，说明政府的现状离公共服务型政府的目标还相距甚远。在经济领域，政企不分、政府代替市场决策的问题依然存在，我国重大投资项目的审批权长期以来都掌握在国家手里，政府对企业经营活动和微观经济运行仍然管理过多、过细。值得欣慰的是，这种状况也在变化之中。刚刚颁布实施的《行政许可法》与《国务院关于投资体制改革的决定》就是政府在自身改革与建设方面做出的两大重要举措。各级政府应当以此之贯彻为契机，适应建立市场经济体制的需要，按照全面推进依法行政、建设法治政府的要求，实现政府职能的转变：(1）由全能型政府向有限型政府转变；(2）由投资财政型政府向公共服务型政府转变；(3）由靠行政命令直接调控经济向靠市场间接调控经济转变。

3.明确事权划分，以法律为基础规范中央与地方的关系

中央与地方的关系也是宏观调控能否奏效的重要因素。究其原因，地方政府在此次经济过热中扮演了比中央政府更重要的角色。2004年头两个月，中央项目投资只增长了12.1%，而地方项目投资却猛增了64.9%。因此，此次宏观调控很大程度上针对地方政府的经济行为，例如，国务院决定在全国范围内统一土地管理，清理开发区。然而据报道，宏观调控在一些地方遭受到反弹。有观点认为，中央出台的一些措施已经脱离宏观调控范畴，直接干预了地方经济的运行。

1994年财政分税制改革后，地方政府在财政上的独立性和压力同时增大。各地政府都把扩大投资作为经济发展的主要方式。由于经济市场化程度的加深，地方政府和企业在市场中都已经有了很强的独立于中央政府的利益。地方政府投资中虽有盲目冲动的一面，但也不能由此一概否定地方政府经济行为中间合理的成分。地方城市建设、经济结构调整都需要高投资来支持。

第5篇：过渡时期的土地政策范文

[关键词]公共服务；公共财政；地方政府财政收支

[作者简介]龚明明，四川大学公共管理学院硕士研究生，四川成都610064

[中图分类号]F8

[文献标识码]A

[文章编号]1672―2728{2007)02―0028―03

一、公共服务和公共财政的相关理论基础

1．新公共服务行政观。上世纪八九十年代，伴随着重塑政府运动的兴起和发展，以企业家政府理论为代表的新公共管理(NPM)主义风靡各国的公共行政理论界和实务界。这一思潮实质上是在强调效率、效能和市场导向。作为对该思潮的反思和批判，美国著名行政学家登哈特提出了全新的行政观――新公共服务论。它是指公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一整套理念。该思想的基本观点在于：

(1)政府的职能在于服务，而非掌舵。过去的政府总是试图成为时代的策划者和带头人；而现今的政府需要基于公民权和公共精神，提供问题解决的办法和基本服务。

(2)重视人，而不仅仅是生产效率。公务员和公共机构应该善待公民，更多地关注公民长远的、基本的需要和利益。

(3)公民权比企业家精神更为重要。政府的责任是多元的，保障公民的基本权利和社区的和谐也是应有之义。

可以看到，新公共服务论的关注点落实到了公民权和公民社会以及“以人为本”。今天中国的发展模式是以科学发展观为统领，推动全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。相应地，政府的任务与目标应该是以规范化与服务为导向，强化执行力，改进公共服务，着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安和环境保护等人民群众普遍关心的、最基本的问题，以塑造政府的公信力。

2．公共财政内涵及管理制度。从经济学角度讲，公共财政活动是政府用一定的方式获取资源、筹集收入，并按社会的公共需要来支配、使用这部分占有的资源，是社会经济资源配置和再配置的活动或过程。其核心在于“公共性”，这也就决定了它的四大内涵特征：

(1)弥补市场失效的财政。所谓的市场失效是某些服务无法通过市场来提供，而需要借助政府的公权力来强制弥补。包括人们活动的外部效应(外溢性)、社会的分配不公、基本公共产品与服务的提供等等。

(2)公平的财政。这里的“公平”是指一视同仁地对待每一个公民和市场主体，从而保证一国范围内所有的国民平等地享有基本的公共产品与服务，也实现市场主体拥有一个平等的竞争环境。

(3)非营利性的财政。从根本上讲，政府活动的出发点不在于获取经济收益，而在于行使由每一个公民所让渡出来的公权力。

(4)法制的财政。市场经济条件下的公共财政运作与每一个公民、法人和其他组织有着极为密切、频繁的联系，这样的公权力行使更需要置于法律法规的约束和监督下。

我国现行的财政管理体制是1994年确定的分税制，它对我国的经济建设起到了不可忽视的作用，保证了国家能够集中财力搞好最重要的经济建设项目，也强化了中央对地方财政收支的控制与监督。另一方面，自1995年逐步建立起来的转移支付制度对调整辖区效益外溢问题、平衡地区财政利益和保证中央政府的核心地位都起着积极的作用。同时，也应该看到，财政收入的向上集中使得地方政府事权与财权不对称，从而导致公共服务乏力；区域财政收支的不平衡更导致了东、中、西部基础公共服务的不均等。这样的横纵两对矛盾成为建设和谐社会亟待解决的问题。

二、政府公共服务乏力现象及原因

1．地方政府行政观尚未完全转变，政府越位和缺位并存。在过去“效率优先、兼顾公平”的指导思想下，各地政府普遍形成了以GDP的绝对增长量为中心的政绩观。由此，经济增长量是硬指标，基本的公共服务供给却是软指标。政府出于区域利益考虑，管了一些不该管的事情。例如，财政尚未退出盈利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等，这就是所谓的“政府越位”。我们看看当前的财政支出比例，就会发现直接用于企业的各项支出、促进经济发展的各项支出和政府本身支出占了很大份额，一些基本公共服务开支如基础教育、社会保障、福利、医疗卫生等反而份额较小。以2004年为例，经济建设性支出占到了整个中央财政支出的27．8％，处于第一位。社会文教费在整个财政支出所占比例自1992年以来14年问一直徘徊在26％～28％之间。一方面，政府过多地关注经济发展速度和城市化经营发展水平；另一方面，政府的公共服务能力被弱化，服务严重不到位。这两方面也就构成了所谓的“政府缺位”。

2．央地关系不明晰，事权与财权不匹配。我国自1993年实行分税制改革以来，事权和财政支出责任呈现出层层下放和分权的走向；相反，财政收入却在层层向中央集中。以2005年为例，中央财政收入占全国财政总收入的52．3％，但中央财政的支出只占全国财政总支出的25．9％；与此相比，地方政府的财政收入仅占47．7％，支出比例却高达74．1％。在现行的分税状况中，中央税占据了较大份额，并收走了一些潜力税种；而地方税主要来源于营业税和企业所得税。一旦增值税开始进行扩大范围的改革，将大大缩小营业税的税基；企业所得税由于缺乏稳定性，作为地方主体税种也有缺陷。那么，地方的财税收入实质上是不稳定和缺乏预见性的，更多的是需要依赖中央的转移支付、税收返还和制度性补助。自取消农业税政策出台以来，基层的财政收入进一步枯竭，基本上就是依赖上级行政机关的转移支付。因为我国本来就是一个农业大国，农业税收入原本要占到一些县镇收入的1／3，有的地方甚至高达70％以上。农业税的取消真正使基层政府成为了向下让农民“增产增收”、向上要落实经济发展指标的“夹心饼干”。于是，基层政府向上级“讨价还价”、各级政府纷纷通过驻京办要政策、“跑部钱进”的现象层出不穷。在这样的背景下，理顺央地关系、匹配相应的财权，将直接关系到政府公共服务的供给及其效率。

3．区域发展不平衡，公民无法享受到均等的基本公共服务。我国幅员辽阔，由于历史发展水平、自然地理条件、地区人口数量与质量等原因，区域发展极不平衡。一些处于中西部的落后地区难以提供和东部沿海地区均等的基本公共服务。以人均财政收入为例，上海和北京都能达到4000元以上；而一些落后省份则大多徘徊在400―600元。

转移支付制度是调整辖区效益外溢问题、平衡不同地区财政净利益差距、保证区域间相同的最低服务标准的有力工具。但我国的转移支付制度尚不健全，转移给地方政府的收入中，具有均衡性作用的一般性转移支付数量、规模过小。近几年来，中央对地方的税收返还数量是一般性转移支付的10倍左右，经济总量增长越快的地方，税收返还越多。这样的结果是转移支付制度反而拉大了区域间的财力差距。尽快完善转移支付制度，使中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，是逐步缩小地区间基本公共服务差距的重要途径。

三、如何从财政角度强化政府公共服务能力

1．转变行政观念，调整财政支出比例。尽管上世纪八九十年代在西方世界兴起的新公共管理运动给存在已久的官僚行政组织注入了新的活力：顾客导向、民营化、竞争机制与市场机制等等，将政府的绩效改进、效能竞争上升到新的高度。但这样的行政精神还不够，政府官僚们仍旧拥有极大的权力来决定公共政策，政府仍旧是一个较为封闭的系统，公民依旧难以完成向主体地位的转变。根据西方的社会契约论，国家乃是产生于社会契约，是一群自由人为享受公共的权力和利益而结合起来的完善团体。公民让渡出来了公权力，需要的是国家机器以公共产品与公共服务作为回赠。如果政府一味地强调GDP增长量，无视公民权和公民需求，那么就是对契约的践踏。转变政府行政观念，就是要“服务而非掌舵、划桨”，就是要关注人、关注公民的基本利益。这一点体现在政府的财政支出上，则是需要将原有的财政开支从区域经济发展、招商引资、经营城市向基础教育、医疗保险、社会保障等公民关心的切身利益倾斜，使经济、社会的发展惠及全体人民。转变行政观念是一个系统工程，财政支出仅仅是一个角度。

2．从立法高度明确央地事权分配，匹配相应的财权。以法律的形式稳定央地事权关系，有利于克服不同级政府间遇事相互推诿、相互扯皮的问题，有利于各级政府拧成一股绳为整个社会的福利最大化服务。权力和责任是对称的，事权和财权也应该对等。在现行分税制下，财权过于集中在中央，事权过于下放到地方，地方没有充裕的财力去完成大量的事务，从而造成了地方巨额财政负债。中央政府和省级政府在出台路线、纲领、方针、政策时，不仅要对国家发展战略、国内外舆论负责，也要为落实具体操作的基层政府的财力负责。匹配相应的财权，需要从立法的高度来推动分税制改革，包括地方税的税种和共享税中的比例、转移支付回归到地方的收入和符合法律程序的地方性行政收费。地方政府具备充裕的财力是克服“政府缺位”现象的有力保障。

3．完善财政转移支付制度，促进社会公平。转移支付制度是最主要的地区补偿政策，也是世界各国缩小地区差距实践中最普遍使用的一种政策工具。其最终目的就是要使统一市场下的社会成员都能享受大体均等的公共服务。我国自1995年建立了过渡时期的转移支付制度以来，基本框架虽已确立，但仍然存在着不规范、功能力度小等问题。完善我国当前的转移支付制度，促进社会公平，需要从三个方面努力：第一，确立以一般转移支付为主，辅以专项转移支付和分类转移支付的复合型制度。我国当前的现状是专项转移支付资金庞大，达几百亿元之巨；名目繁多，有上百种之多。需要对其进行梳理和整顿。而一般转移支付数额偏小，需要对其逐步扩大，以使地方有足够的财力来履行应承担的支出义务。第二，逐步建立横纵结合的转移支付模式。我国当前是实行单一的纵向转移支付模式，横向转移支付模式需要向德国学习、借鉴。德国的横纵并举的转移支付机制，在均衡各州收入水平和社会福利水平，缩小各州在公共服务能力和经济发展水平上的差距起到了积极和明显的作用。我国逐步建立横向转移支付模式，就是要使东部发展较快的地区反哺西部发展相对落后的地区，使后者的人均税收水平能达到全国平均水平。第三，在确定转移支付数额时，以“因素法”逐步取代“基数法”。也就是需要按照各地方人口数量、人均GDP、人口密度等客观因素来确立转移给各地方的补助数额。

4．强化地方税体系，推动资源税改革和财产税征收。强化地方税体系，稳定地方税收，选择合适的税种至关重要。笔者认为可以从两方面着手：第一是推动资源税改革。资源税除了海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，就完全是一个地方税种。当前我国资源利用的宏观环境存在两个问题：一是能耗过高。2005年每l万元的GDP耗能是1．22吨标准煤。中央已经明确要求降低经济增长的能耗20％，税收正好是有力的调节手段。二是资源价格偏低。近年来，国际原油和其他能源价格都在不断攀升，而我国资源税率几十年来基本没有变动，或只是小幅微调，这就要求我国的能源税应该根据国际能源价格上涨而调整。中国整个矿产资源是158种，能源是10种，重点是石油和天然气。这些能源储藏量的基本分布在西北、华北和东北地区，特别是西北地区储藏量最为丰富。提高能源的税率，有利于解决东西部财力不平衡问题，也有利于理顺央地关系。第二是财产税征收。在美国，历史上财产税一直是地方政府最重要的税收，现在对许多地方政府来说也仍然是他们唯一的税收来源。这一税种的好处在于房地产属行政区划内所有，不存在外溢现象，且不可移动，无法搬走逃税。我国政府这几年间靠卖地这种财政外收入来扩大地方财源，却无法从建好的房子中获得稳定的收入。开征财产税，一则可以调整人们对于土地的需求，避免拼命买房和哄抬房价的恶性循环；二则可以制约地方政府的建设冲动，避免盲目地“经营城市”。且随着经济建设的发展，财产税的税基也会越来越大，使地方财政收人有了稳定的税源。

[参考文献]

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