近代土地政策的演变精选(九篇)

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第1篇：近代土地政策的演变范文

一、综合分析综合法

这是从历史学的角度将历史概念分解为若干历史要素，进行分析综合的方法。一般来说，历史人物概念分解为国籍、时代、称谓、主要活动、评价诸要素；历史事件概念和历史现象概念分解为背景、时间、地点、主体、经过、评价诸要素；历史制度概念分解为背景、制定者、主要内容、评价诸要素；历史物品概念分解为时间、特点、评价诸要素。将历史概念进行分类并解剖它们的构成要素，在分析中的意义在于把整体分为局部铺路搭桥，以使分析更为全面。

其次，在对诸要素进行分析之后还要探求事物的本质。这就要求找出把诸要素联系在一起，构成该事物基础的东西。如对欧洲资本主义萌芽进行分析，首先将其分解为时间、地点、原因、过程、生产组织形式等历史要素。然后着重寻求将其后三个历史要素联系起来的基础：资本主义萌芽产生的直接原因是商品经济的发展，这时劳动力已成为商品；产生的过程是手工业者在竞争中分化，以及包买主控制小生产者，二者都初步形成了雇佣关系；生产组织形式中无论是简单协作还是工场手工业都以雇佣劳动为基础。因此，雇佣关系是欧洲资本主义萌芽的本质。

最后，对诸历史要素进行综合。综合要围绕分析所探求的本质内涵，根据其各个要素之间固有的并列或包容、因果、矛盾等诸种联系，将其结合成一个统一的整体。

二、定量定性分析综合法

所谓定量分析综合，就是根据某种历史现象或组成该现象的各种因素之间所表现出来的数量多寡及其相互关系，以确定这种现象的本质属性。定量分析综合法主要应用在与数量相关的史实上。运用这种方法，首先要根据资料提供的各项数据进行统计；然后通过分析从中找出发展变化的趋势；最后把变化的趋势和整个历史时代联系起来，找出造成这种数量变化趋势的社会背景和历史根源，做出定性的结论。

三、因果分析综合法

这是从原因与结果的辩证关系的角度研究历史的方法。因果关系的显著特征是原因在先、结果在后，而且有制约关系。因果关系是历史演变本身的一种内在关系。因果分析综合法要求找出引起事物发展变化的根源，进而找出其规律性和必然性。因果联系是辩证的、复杂的、多样的。从原因与结果的关系看，可以分为一因多果、多因一果、同因异果、异因同果。

因果分析综合法普遍地运用于对历史概念、历史发展线索、历史发展阶段的学习中。对历史发展线索的分析综合中，应特别注意因果关系的系列化和连续化。例如，因为雅各宾派制定并实施了彻底的土地政策，结果摧毁了法国的封建土地所有制，这是法国大革命彻底性的主要表现之一。但是农民小块土地所有，后来成为阻碍法国工业革命进行的主要原因之一；到了19世纪末，又成为造成法国落后于美、德的重要原因之一。

四、矛盾分析综合法

这是既有对矛盾的分析又有对矛盾综合的辩证认识历史的方法。这种方法，不仅要对事物的各个矛盾及矛盾的各个方面进行深入的分析研究，通过分析，了解有哪些矛盾，矛盾的各个方面有哪些特征，其中哪些矛盾或矛盾方面占有主要地位，而且在分析的同时，还必须对事物的矛盾进行综合，即了解各个矛盾之间以及矛盾各个方面之间的相互联系和相互作用。矛盾分析综合法主要运用于由多种矛盾构成的历史发展线索和历史发展阶段的学习上。

对历史发展线索的分析综合，建立在对不同时期同类史实归纳的基础之上。为了避免简单重复，运用矛盾分析综合法时，应侧重于主要矛盾的变化上。

五、系统分析综合法

这是研究组成整体的各系统的相互关系，通过系统的结构和性质从本质上统观整体的分析综合法。系统分析综合法通常被运用于历史发展的基本线索、一定的社会形态、一定的历史时代的学习研究中。

运用系统分析综合法，首先要进行综合，组成以某个概念为中心的、反映客观历史及其内在联系的整体概念群。

其次，是对各纵向系统发展的阶段性变化进行分析综合。如，17世纪中期到19世纪初，处于工场手工业时期的英、美、法的新兴资产阶级，依靠人民通过革命战争了旧制度，建立了资产阶级政权，社会发生了转型的剧变。19世纪中期，随着第一次工业革命的展开，在已建立资产阶级政权的国家中，工业资产阶级进行了革命或改革以进一步调整生产关系；俄、日、意、德等封建国家，通过改革、统一战争走上了资本主义发展的道路；资本主义世界体系初步形成。19世纪晚期到20世纪初，由于第二次工业革命的进行，资本主义的经济和政治模式形成；世界被瓜分完毕，以资本输出为主要形式，主要资本主义国家与广大殖民地、半殖民地形成统一的经济整体；资本主义世界体系最终形成。

第2篇：近代土地政策的演变范文

关键词:区域经济;环境灾害;区际转移;对策

中图分类号:F127文献标识码:A文章编号:1003-4161(2007)01-0049-04

区域经济协调发展是目前我国经济发展中的重大问题，统筹区域发展，就是要促进东中西部地区良性互动，形成区域协调发展的机制。值得注意的是，在我国区域经济发展中，由于存在制度缺陷，在经济利益的诱导下，出现了环境灾害从东部发达地区向西部落后地区的转移现象。这种现象不仅会恶化西部的生态环境条件，加剧西部的环境灾变，而且最终也会使得东部发达地区的自然灾害增加､环境恶化。因此，认真研究灾害的转移机制，在经济发展中有效控制灾害的转移与扩散，才能最大限度地减轻灾害造成的损失和威胁，从而最终实现区域经济协调发展。

1．环境灾害转移的具体表现

1．1资源开发付出生态代价

西部地区能源和矿产资源丰富，是我国重要的能源基地。我国各主要矿物资源储备量的60%以上均分布在西部地区，据已有资料估算，西部12省区煤炭总资源量占全国总量的76%，石油资源总量占全国总资源量的23%，天然气资源总量占全国总量的60%，锰､铜､铅､锌､钾､铬等资源总量也占全国资源总量的50%以上;而东部地区除石油､天然气和个别矿种具有优势外，其他资源相对短缺，因而其所需资源大量来自西部。我国的经济发展包括东部地区经济发展与西部的资源支持是密不可分的。特别是改革开放以来，东南沿海地区经济快速增长，对资源的需求量也大幅度持续增加，加之国家的政策性倾向，形成了西部过度开采自然资源的局面，从而对当地环境造成了严重损害，加剧了西部地区的环境灾害效应。

首先，历史时期的大规模屯田开荒，虽创造了大量的物质财富，对中华民族的生息繁衍､经济文化繁荣发展做出了突出贡献，却同时破坏了西部的自然生态环境，导致严重的水土流失和土地沙漠化。从西部区域开发历史来看，越接近近代，人类活动的规模和强度越大，使本就脆弱的生态环境处于更加脆弱或恶化的境地，人类诱发的环境灾害有增无减。据研究，西部地区大约在20万年前出现了古人类活动，直到西汉时期人类活动依然微弱，环境变化的主导因子仍然在自然界。到了唐代，人口逐渐增多，耕地面积大量增加，山地开发速度加快，有些地方已直接受到流沙威胁。明清时期，人口急速骤增及大规模的移民和屯垦戍边，人类活动成了环境变化的主导因子，强烈冲击着脆弱的生态系统。据史料记载，明朝十分注重屯垦，从最西南的云南到北部长城沿线土地和自然植被均遭受大规模开发。清乾隆时期，人口快速增长，清政府实行移民戍边政策，农耕区越过长城进入内蒙古，并向东北､西南和北疆发展，使我国几乎全部天然林覆盖区和北方的部分草原均受到干扰和破坏。

其次，近代以来，特别是改革开放以后，东南沿海地区凭借其经济优势､区位优势和国家给予的政策优势，经济迅速发展，由于国家对自然资源的长期低价和无价的政策，使得东部地区从西部的资源开发中获取了巨大利益，同时也对西部的生态环境造成了严重损害。这是因为，能源､矿产开发及相关的基础设施建设均是生态破坏严重的产业，且矿产开发项目都需要在短期内形成规模和生产能力，因而它造成的环境影响，尤其是建设时期的环境影响在短期内全部施加于周围环境中，这种高强度的集中作用远远高于环境自我调节机制的作用速度。因此，对开发地区的生态环境的破坏往往是毁灭性的;不仅如此，能矿资源开发的相关产业如电力､冶金､化工､建材等也均属于资源消耗强度大､废弃物排放量大的产业。因此，能矿资源的开发仅仅是起点，随着相关产业的发展，其对环境的破坏具有累积效应和连锁反应。

再次，近年来，随着西部大开发战略地实施，中央在西部投资了许多资源性产业。为了有效解决远距离运煤的低效率和不经济问题，保证东部发达地区有更好的环境质量，西部许多能源基地开发建设中采取了以输电替代运煤的形式向东部提供能源，这势必导致西北燃煤量的急剧上升，从而加重了该地区的大气污染。不仅如此，由于缺乏统一规划，矿山开发对土地资源造成了难以逆转的破坏。在西南地区，矿山开发引发的水土流失和流域性的酸性废水污染已经危害到附近的农林业发展。许多技术水平较低的小采矿企业，采用矿粉丢弃和爆破采矿的方法，使优质资源和生态环境遭到严重破坏，加剧了资源的耗竭。

1．2直接向西部转移污染企业

随着东部发达地区产业和技术升级､结构调整，环境保护要求越来越高，高能耗､高污染企业在东部难以生存，而市场对其产品的需求并未削弱，这些企业便借参与西部大开发､支援西部建设之名，堂而皇之地前往西部。而西部贫困地区，急于借西部开发东风，招商引资，发展经济，却往往饥不择食，引入淘汰企业､引入污染，结果经济未见多大发展，却给当地带来了严重的环境污染。据新华社的报道称:在西部大开发招商过程中，许多在东部被封杀了的“垃圾企业”纷纷西进寻找生路，一批明令淘汰或禁止投资的设备､工艺､产品､技术落后的企业纷纷在西部一些地方开工建设，不少污染企业也大举向西部转移，某些地方甚至还酝酿新建或扩建“化学城”､“陶城”､“造纸城”､“芒硝城”等污染项目以发展地方经济。那些跑到西部淘金的“垃圾企业”多数是在对西部资源进行毁坏性的开发。如陕西､贵州的一些土法采矿，老板没能力综合开发其中的各种稀有资源，只是挖个洞淘走一小部分矿产，其余的就都当作矿土散落于山野，既污染了周围环境水源，又严重浪费了矿产资源。国家环保总局和国家经贸委在2000年联合发出《关于禁止向西部转移污染的紧急通知》，严禁发达地区的污染企业借“西部大开发”转移到西部地区。

中国环境科学研究院梁云对比研究了20世纪80年代和90年代东､中､西部工业产值和COD(化学需氧量)排放量，结果显示:工业产值“东迁”，而工业污染却“西移”，这两个方向的迁移加重了西部地区的污染程度。1986年，东､中､西部工业产值分别占全国的59%､27%和14%，1995年变成64%､24%和12%，即工业产值向东部“迁移”了5%;1986年，东､中､西部COD(化学需氧量)排放量占全国的份额分别为50%､36%和14%，SO2排放量的份额分别占48%､24%和28%，1995年COD相应变为43%､31%和26%，SO2相应变为45%､27%和28%，即COD向西迁移了12%，SO2向中部迁移了3%。而笔者根据《中国统计年鉴》(2005年)数据计算结果显示，2005年东､中､西部工业产值分别占全国的比重为72%､17%和11%，而工业废气排放总量所占比重为53%､25%､22%，SO2排放量所占比重为39%､27%､34%。与1995年相比，工业产值又向东部“迁移”了8%，SO2排放量向西部迁移了6%。从1995年到2005年十年间数据的变化更进一步表明，在西部大开发的过程中，工业产值“东迁”而工业污染“西移”的趋势不仅没有改变，反而在进一步加剧。

2．灾害转移的成因背景

2．1落后地区的生态环境大多先天脆弱，高强度的资源开发极易造成这些地区生态环境的恶化

如土地资源的过度垦殖和森林资源的滥砍滥伐极易引起严重的水土流失､沙漠化等生态灾害。据研究，中国的生态环境脆弱带主要分布在7个地区，其中5个位于我国西部，西部脆弱区的面积约占全国脆弱生态环境总面积的82%。生态环境脆弱区具有变化频率高､幅度大､突发性强等脆弱性特征，因而常伴有较大的环境变化梯度和环境灾害的积聚，从而使得经济建设面临诸多的灾害风险。

2．2区域经济发展水平巨大差距导致了落后地区经济的恶性循环

发展经济学家缪尔达尔曾论述了地区差异导致的“回波效应”，即结构的差异､经济的不均衡､利害的冲突使落后地区蒙受损失。具体来讲，包括落后地区的人才､资金流向发达地区､原材料低价输出和发达地区工业制成品的高价输入导致利润流失等，从而制约了落后地区经济的发展;另一方面，东部地区居民较高水平的生活消费也对落后地区居民产生一种“示范”效应，导致了西部许多地区不惜破坏生态环境､急功近利的短期行为。近些年大量出现的滥砍滥伐森林､个体经营者盲目开采自然资源诸如内蒙出现的大面积毁草挖发菜等现象正是这一问题的反映，从而加剧了灾害发生的频率和灾情。目前东西部差距仍在继续拉大，以1998年西部的GDP增长速度为1比较，东部为1．43，2002年扩大为1．57。人均GDP，2002年西部约600美元，东部则为1 700美元，东部约为西部的3倍。

2．3污染企业直接向西部转移的原因有以下两个方面

一是降低成本的利益驱使。大城市和发达地区的要素成本如土地､工资等逐年上涨，环保标准提高，有些甚至因为环保的原因被政府强令禁止。例如造纸厂，如果按照国家要求，在“九五”期间都要实现达标排放，因而不仅需要一次性投入很多资金建设处理设施，正常运转的变动成本每吨废水还要增加1元左右。对于本来利润就不大的小型造纸企业来说，增加的这部分成本是致命的。而在西部，土地､人力成本低，适合传统劳动密集型产业的生存，一些污染企业就在这种情况厂来到了环保意识低于招商意识的西部。二是落后地区非可持续发展模式使污染企业在西部落户。落后地区往往人口众多，资本稀缺，技术落后，生活贫困，为尽快缩短与发达地区的差距，实施速度赶超性的发展模式，表现为仅注重经济发展规模和速度，忽视防灾减灾和生态环境保护措施，甚至以严重破坏生态环境为代价来推动其经济发展。在就业和温饱面前，当地政府往往急于脱贫而愿意接纳“垃圾企业”。当然，还有一些地区由于信息的闭塞，科技文化落后，在转移之初根本不知道要来的企业是高污染的“垃圾”，等到发现危害，已经为时太晚。

2．4现行环保管理制度缺陷难以有效控制污染西移现象

根据规定，所有企业向西部转移的过程中都要通过省级环保部门的审查才能建设开工。但实际的情况远非如此。由于我国环保管理体制上不是纵向管理而是采取条块分割形式，使得地方环保部门权力受限，视听闭塞，对于破坏环保的项目很难做到防患于未然，而只能采取突击性检查，事后罚款查办的方式进行监管。在现行管理机制下，污染的反弹和垃圾企业钻空子的行为是必然的，在一些不发达地区，重污染企业的利税可能占到当地财政收入的几分之一，在利益驱动下企业与政府很容易达成默契，污染不达标就关闭的政策在很多地方根本行不通。

2．5国家对西部资源开发重视不够，政策设计不合理，资金投入不足

一方面，政府长期实行的是简单再生产并低价出售原材料的政策，粗放型原材料加工的工业部门占主体，使资源利用率较低，并对周围地区产生环境损害;另一方面，对西部地区资源缺乏整体规划和统一部署，技术研究不够，措施不力，经济立法滞后，管理措施､办法不健全。所有这些导致了资源乱采乱开，破坏了整体的社会效益。

3．环境灾害转移对区域经济协调发展的影响

3．1正在恶化中的各种自然灾害和人为灾害直接严重制约西部经济的持续发展

由于西部地区社会经济发展水平较低，至今未能摆脱贫困落后的困境，因而，整个社会物质储备不足，交通运输能力低，灾泛区物质财富和人口的临灾可转移性差，经济活动对自然因素的依赖性强。因此社会经济系统对灾害的承受能力弱，调整能力差，易损性强，环境灾变的致灾效应强烈，成灾率较高。灾害对经济持续发展的制约力远远大于东部地区。

3．2灾害制约着对资源的开发与增值，加剧了资源短缺，资源短缺又制约着西部经济的持续发展

一方面，西部的人口还在持续增长，经济的发展和居民生活水平的不断提高，导致对资源需求的持续扩张。另一方面，环境灾变却在持续减少着可用资源，并使资源短缺的危机日益严重。西部的耕地资源本来就十分短缺，人地矛盾十分突出，而日益严重的水土流失和沙漠化灾害不仅使大量的土地水肥流失､变成荒漠或无法耕种，而且还大大加剧了水､旱灾害。

3．3西部生态环境的日益恶化严重损害着全国经济的可持续发展

西部地区位于长江､黄河两大江河的上游地区，西部的环境恶变必然以水为载体对下游的东部地区产生影响，从而在东西部之间形成一条恶性灾害经济链。如长江､黄河中上游地区严重的水土流失，不仅给本区的社会经济和自然生态带来了严重危害，而且使大量泥沙在下游地区湖泊､水库､堰塘严重淤积，使河道不断淤高，调洪能力大大降低，导致洪水灾害频生，危害加剧，从而对东部经济的可持续发展直接构成威胁。由此可见，西部的生态环境灾害问题得不到解决，东部经济的可持续发展也只是一厢情愿，全国的可持续性发展将也只能是一纸空文。

3．4灾害问题造成经济发展成本的上升，收益减少，经济发展速度减缓

一方面，在西部环境､灾害问题不断恶化的背景下实施大开发，迫使国家首先不得不加大减灾和污染治理投入，造成经济发展的成本或代价上升;另一方面，在社会总投入一定的前提下，防灾减灾投入的扩大，导致发展经济直接投入的减少，社会再生产的发展必然受到限制。

4．有效控制环境灾害西移转嫁

4．1建立资源管理和资产管理并重的管理方式

首先要加强国家对资源利用的宏观调控，在西部开发的进程中要做好资源利用计划，加强对中西部地区的土地､水､矿产资源的数量､质量的调查､勘察､监测和预报工作，及时掌握资源的动态利用信息。其次，实行与产业政策相配套的优惠政策，把优惠政策的重点放在支持中西部农业､能源､原材料等基础产业的发展上，改善西部的投资环境､生活环境。最后，要积极推进资源资产化管理的进程。做到既保护资源，又充分发挥资源在经济建设中的重要作用。

4．2继续强化环境监管力度

完全控制污染企业西移是不现实的，但逐步控制西移企业的所造成的污染是可以办得到的。从西部的各项条件看，最适合从东部转移过去发展的是一二产业中的传统工业企业，也只有这样才能最快地改变西部的落后面貌。但这样的企业在生产中几乎不可能不排放废水废气，没有排污就没有发展，花钱治污又会令企业背上包袱而想方设法逃避。事实上，治污并不单是一种生产链外的额外开支，也是可以治出效益来的。如宁夏所有的新上项目､改造项目都要经过环保部门的预审，这种从事后管理到提前介入的改变不仅可以有效地引进优质企业，要生产先治污，生产设备与三废治理设备同步开工建设。此举不仅能有效筛掉想钻空子的“垃圾企业”，还减少了资源与投资的浪费。银川市的一家铁合金厂，以前是大气污染大户，投入4 000万元治污以后，每年能从废气中回收5 000吨二氧化硅，增加收入1 000万元，利润400多万元。但这样的企业毕竟有限，而中国广袤的西部地区还有很多地方投资条件比银川这样的省会城市差得远，很难吸引民间资本。

4．3灵活执行环保排放标准

我国在环保排放监控上采取统一的国家标准，这个标准实际上是最低标准，现在一些东部地区越来越意识到投资环境中生态环境的重要而纷纷提出更高的标准，但对大多数地区来讲，还是没有太大差别的。就目前西部地区的状况来看，能够令东部企业自动流过去的市场因素和政策因素都太少，如果我们的环保部门不把工作做细，根据不同地区的特定条件制定环境控制政策，可以说多数正在转移中的企业都会转不成。当然，这不是说可以放宽对环境的保护来换取经济利益。中国区域经济学会副会长陈栋生曾建议:在人口密度小､大气质量好，但内陆河流多的西北部地区，可以容纳一些有噪音和废气污染的企业，但坚决拒绝有废水污染的企业;而对于雨量大､人口密集的西南部地区，则只能适当转移进一些有废水排放的企业。如果国家能制定略有差别的控制标准，使东西部形成一些落差，企业自然就会实现健康转移，同时也便于监控。否则，你不让转，我偷着转，可能造成的环保隐患更大。

4．4强化能矿开发建设项目的环境管理

对能矿开发建设项目实施有效的环境管理可以通过法律､经济､行政手段进行，具体包括以下几方面:一是严格执行环境影响评价制度。环境影响评价是实施各种技术治理手段和环境管理手段的依据，必须严格科学地进行。针对能矿资源开发对环境影响具有累积性和连锁性特点，必须开展回顾性环境影响评价，以及时发现问题，采取补救措施。二是加强环境保护的执法和监督工作。大力加强环境保护执法监督，特别是能矿资源开发项目的环境影响评价制度､开发过程中的环境保护及开发后的生态恢复工作的执法和监督，真正做到“有法必依､执法必严､违法必究”。三是在经济开发建设过程中，一定要坚持减灾环保措施与主体工程项目同时设计､同时施工､同时投产的“三同时”原则，将可能引起的次生环境恶变和灾害消灭于萌芽状态，防患于未然。四是进行体制和组织形式的创新，选择一些重点地区建立资源型开发区，使其在观念转换､体制转轨､产业结构调整､对内对外开放､吸收和借鉴国际上成功开发经验等方面先走一步，为整个西部地区提供资源开发与环境保护协调发展的可持续发展的方案和模式。五是加强公众的防灾教育。树立“减灾就是效益，减灾就是保护经济发展”的意识，充分认识不合理经济活动的致灾效应，克服在资源开发上杀鸡取卵､竭泽而渔等急功近利的短期行为;将可持续发展的观念作为经济工作的基本出发点，以谋求人与自然的和谐发展，提高抗御灾害的能力，减轻灾害的影响，提高全社会合理利用资源､自觉保护环境的意识。

4．5构建受益者对西部的生态补偿机制

西部生态与减灾建设艰巨而又复杂，治理西部的水土流失､沙漠化､酸雨等环境灾害需要大量资金的投入，从长远来看，西部的生态建设不仅将改善气候，保证水资源供应，提高国家自然资源存量，而且还将保障国家生态安全，减少整个国家的环境灾害。因此，从公平的法理角度分析，西部地区将难以解决也不应当独立解决上述资金困难，国家和东部受益者应对西部地区予以相应补偿，从而构建起一种良性运转的区域补偿机制，促进西部的生态保护与减灾建设。

区域生态补偿一般应遵循受益者补偿､公平合理等原则。按照“谁受益､谁补偿”的原则，生态补偿的主体应包括国家､社会和西部地区自身，其中国家补偿是指中央政府对西部生态建设给予的财政拨款和补贴;社会补偿包括各种形式的捐助､资源开发利用者对生态恢复的补偿､资源输入地对资源输出地的补偿､下游受益地区对上游地区的补偿等。

根据国外的先进经验和办法，必须尽快建立生态补偿机制，制定一套比较完善的生态､环境补偿办法。对于西部地区种树种草､涵养水源､预防洪涝､提供下游清洁用水者，从中受益的下游地区应提供相应的补偿。现在国务院在建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用方面已有所规定。按照森林生态效益的高低对经营者实行补偿，这不仅对提高经营者经营的积极性是有益的，同时对提高全民的生态意识，应尽快加以实施。这一制度在草地､沙地和湿地的管理中也应拟订出切实可行的规定。例如，可由国家向东部资源利用者及生态环境保护的受益者征收生态补偿税，并将这些收入用于西部地区的环境保护和资源开发后的生态恢复上。在实践过程中可以先易后难，探索多种量化标准与方法，比如可在收取水､电费及出售能源矿物产品时，每单位产品(立方米､千瓦时､吨)按一定比例提取减灾防灾与环境保护专项费用。西气东输工程，天然气的开发和输送都会对生态环境造成不良影响和破坏，就可从气费中附加提取一定比例的资金用于输出地区的生态环境补偿。

总之，只有尽快确定西部地区获得补偿的权利，才能长久地､从根本上遏制环境恶变的趋势，保护自然资源和生态环境。近十年来，国家确定了发达地区与西部地区的对口支援关系，发挥了积极作用，但这种关系尚未深入到减灾防灾上来，且规模小不稳定。生态补偿政策就是要将东部发达地区的生态补偿义务固定化､制度化，使西部生态与减灾建设有一个确定的长期资金来源。

本文是在何炼成教授指导下完成的，谨致谢意!

参考文献:

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第3篇：近代土地政策的演变范文

关键词：城镇化；凉山州；农村教育资源；创新配置

一、城镇化背景及农村教育资源概述

城镇化是我国现代化建设过程中不可或缺的内容，我国"十一五"、"十二五"和"十三五"规划中均提到加快我国城镇化建设步伐的内容。推进城镇化的目的在于造福百姓，富裕农民，其重心应该是全面提高农民生活水平和发展农村经济。

（一） 城镇化背景概述

城镇化概念的使用在我国最早见于辜胜阻《非农化与城镇化研究》一书。现较为普遍的解释为农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，使城镇数量增加，规模扩大的动态发展过程。一方面，城镇化的核心要素之一是人的城镇化，人的城镇化是对城镇化的必然要求。笔者认为，人的城镇化并不仅是指人口从农村迁移到城市，使得城市规模扩大这种纯粹空间意义上的城镇化，还应该包括城镇化地区人口整体受教育的水平、文化程度、思维方式的全面城镇化。怎么在实践中真正实现人的城镇化与研究城镇化背景下农村教育资源配置的问题具有十分密切的关系。另一方面，发展农村教育，完善、优化农村教育资源配置是推进城镇化的主要内容之一。城镇化是方法和途径，而不是最终目的。通过城镇化的手段来改善农村面貌，改变农村落后的生产生活方式，从而惠及群众、提高全民文化素质、发展经济才是最终目的。因此，城镇化必然包含实现资源优化配置的内容。

（二）农村教育资源的配置

教育资源是指维持、组成、参与并服务于教育系统的一切资源。按照性质和组成内容不同，教育资源分类可以分为人力资源、物力资源、财力资源、时空资源、信息资源、文化资源、权力资源、制度资源、政策资源、关系资源等。1教育资源配置是教育活动中关系到教育公平与效率的最关键的环节，也是城镇化过程中发展农村教育应该重点关注的问题。首先，农村教育资源配置面临的最大问题是在城镇化过程中缩小与城市教育资源存在的差异，其次，就农村教育资源本身而言，需要进一步优化各类资源之间的配置。

早在二十世纪七十年代就有不少外国学者给出教育资源配置好坏的标准2。而我国教育学界总结的现阶段我国农村教育资源配置主要面临着两方面困难，分别是教育投资短缺、政府教育拨款不足和教育投资利用效率低下。农村教育资源配置首先要解决的问题是作为教育资源应该在国家财政体系中获取多少支持，其次才讨论城市教育资源和农村教育资源二者之间的配置，最后才是农村教育资源怎么配置的问题。农村教育资源除了给钱，还需要思考如何运用绩效评价的支出管理方式建立以教育质量为中心的教育绩效评价机制，科学评估农村教育资源利用率，通过研究评估结果促进农村教育资源配置的进一步优化。

（三）城镇化视域下凉山州农村教育资源创新配置的必要性分析

1.城镇化发展带来的挑战

党的十报告多次提到城镇化问题，随着我国城镇化步伐的加快，农村人口不断向城镇聚集，学龄人口的优质资源不断向城镇集中，城镇化发展对农村教育产生了强烈的冲击。城镇化给农村，尤其是西南偏远山区的教育带来了办学效率低下、教育不公平、教育质量下滑和社会效益不高等方面的困境。2016年3月召开的凉山州住房城乡建设工作会议上对凉山州未来五年的城镇化进程做了详细的规划，其中一点提到："到2020年，促进约30万农业转移人口落户城镇，常住人口城镇化率达到41%左右。"3在城镇化背景下，对凉山州的农村教育资源管理与创新研究，如果仅限于静态层面的研究，明显赶不上实践发展的需要。因此，对城镇化视域下农村教育资源配置创新的研究无论从理论上来讲，还是从实践层面来讲，都具有十分重要的意义。

2.理论及实践的客观需要

从理论上来看，教育资源管理问题涉及到教育学、经济学、管理学等多学科知识。本研究是教育行政学、学校管理学以及教育经济学的学科理论的具体运用，因此，在城镇化视域下研究以凉山州为代表的农村教育资源配置问题不仅有助于研究视野的拓展以及方法论的创新，促进教育科学的发展、推动和充实农村教育资源配置和使用效益理论以及"农村义务教育经费保障新机制"政策和理论的研究，而且将对在城镇化背景下制定凉山州农村教育发展策略具有借鉴意义，同时对其他农村地区教育发展具有一定的理论指导意义。

从实践上来看，对于凉山州农村教育资源管理与创新的研究，着重解决如何优化资源的配置，提升教育资源使用效率的问题，这有助于我们正确认识农村教育对农村社会经济发展的作用，对探讨农村劳动者素质的提高、劳动力资源质量的改善以及农村经济的跨越式发展将产生积极的影响。在城镇化背景下农村社会经济发展的整体格局中，教育资源的需求和供给矛盾突出，而有限的教育资源又存在配置不当、使用效率低的问题，探索教育资源管理与创新，有利于各级政府在城镇化过程中有效配置现有教育资源，提高资源的使用效率；有利于农村义务教育在经济转型中提高质量；有利于加快农村教育改革。国内对于西部少数民族农村教育的现状披露与对策研究限于静态层面，对于我国城镇化进程大背景下的内容并无涉及。

二、城镇化视域下凉山州农村教育现状及问题研究

（一）凉山州地区社会状况的特殊性

凉山州位于四川盆地和川西南山地之间，是中国东部湿润亚热带气候和西部干湿亚热带气候的分界线，因山高气寒，故被称为凉山，但凉山这个词到了清代才开始在文献中出现。凉山州部分区域与云南省相接，全州面积约6万平方千米，总人口超过470万，是全国最大的彝族聚居区，也是一个拥有众多民族居住的自治州。

1.凉山州地区长期处于贫困状态

凉山州带给大部分人的第一印象就是贫困。据相关资料显示，凉山州是我国最后一个消除奴隶制的地区，1956年在全国的民主改革运动之后才摆脱了奴隶制、农奴制和封建制并存的落后局面。凉山州长期贫困的局面拥有着深刻的历史背景，长久以来的贫困、生产效率低下、生活方式落后以及特殊的地理环境，让凉山州地区的经济发展举步维艰。虽然六十多年来其依靠全国发展带来的红利、国家扶贫工作的帮助及自身的发展让凉山州的贫困局面得到了一定改善，但是依旧贫困的现实仍然是凉山州地区发展时面对的最大窘境。由于财政供给能力不足，师资力量不够，区域内的教育发展极度不平衡，城市与农村教育资源差距非常大。

2.凉山州地区民族状况具有特殊性

作为全国最大的彝族聚居区，凉山州地区还有藏族、纳西族等少数民族交错杂居的特点，凉山州的人口状况和民族状况都有其特殊性。凉山州的少数民族思想观念和生活方式，深深影响着这个地区的人口状况，当地人普遍存在多子多福的传统观念，因此这里的出生率高于其他地区；医疗卫生条件的落后、生活方式不科学，又使得这里的死亡率较全国平均水平更高、人口平均寿命更短。在这个六万平方千米的土地上，彝族的人口占全州人口一半以上，加上这个地区长期处于比较封闭的状态，使得这里的地区发展带有非常明显的民族性。浓厚的彝族文化氛围与汉族的文化观念有着很大的不同，某些落后的彝族文化氛围又体现了这个地区精神上的贫困：听天由命、迷信鬼神、重男轻女。这些都大大制约了凉山州地区教育的发展与进步。

3.凉山州州内各地发展不平衡

由于凉山州地区的地势起伏大，地形破碎，导致了这里的交通极不方便，两个地点之间的距离不可能以直线距离来计算，交通建设也因此非常困难。而修建大型公路工程量极大，成本极高，很多技术难题难以攻破，导致了这里的道路建设举步维艰。各个地形单元之间由于交通不便，联系困难，所以相互之间非常闭塞。虽然成昆铁路和雅西高速这样的大型交通工程为凉山州的发展作出了很大贡献，但是这两条生命线未穿过的地区并没有享受到最直接的便利，这也让这些偏远的地区相较于铁路、高速公路沿线地区的发展更加落后，使得地区之间的差距逐渐扩大。另外，由于地区之间的自然差异明显，例如矿产资源分布差异以及农作物种植选择差异，也让凉山州内各地区之间的产业比例有着很大不同，导致了各地区之间的社会经济发展状况差异明显。

（二）凉山州农村教育所面临的问题

1.凉山州农村群众受教育程度低

凉山州农村地区整体教育状况落后，尤其是彝族人口受教育程度大大低于其它少数民族。十年前，凉山州农村地区教育完全不被当地群众重视，甚至有很多村民认为读书不仅浪费时间，还浪费钱。这导致了在很长一段时间内，凉山州的农村教育体现了大多数西部农村教育的特点，即入学率低，升学率低，辍学率高。但实际上在凉山州的农村地区，"两低一高"的状况体现得更为突出，这也使得当地农村地区受教育程度提高面临更大的困难。不仅如此，正如大多数西部山区农村地区，凉山州农村地区落后的性别观念也让当地的受教育程度在男女比例上呈现出极大的差异，甚至在近些年也还有大量的女性学龄儿童受教育的权利被剥夺。近几年，在凉山州的农村随处可见类似"穷不读书，穷根难断，富不读书，富不长久"这样的宣传标语，这从一个侧面体现了当地政府正在作出努力试图改变教育不受重视的现状。

2.凉山州农村地区硬件教育资源配置滞后且不合理

近年来凉山州的物质生活水平逐渐提高，但是在很多偏远农村地区的校舍建设依然存在很多问题，这些校舍建筑很多都是用简单的材料修筑，有些年久失修或是更为破败的校舍甚至不能抵挡当地恶劣的天气，这一现状不仅对学生的学习造成很大的影响，也对学生的健康和安全产生着威胁。除此之外，凉山州农村地区学校的基础设施和设备也存在很多问题。一些落后地区的学校，必备的课桌和凳子都很简陋，高低不一，难以保证正常书写。地形状况的限制又让一些学校连一块像样的操场都没有。在这样的硬件状况下，读书变成一种非常困难的事情。虽然近些年国家对凉山州农村地区教育的援助力度不断加大，也取得了一些可喜的成果，但是该地区教育硬件基础设施的建设仍然面临着许多亟待解决的问题。

3.凉山州农村地区教育师资配置和学校管理不合理

首先，体现在凉山州农村教师的总体学历水平低。以往有大量的初中毕业生被推上小学的教师讲台，这些教师的文化水平远远低于城市地区一个合格教师所要求的文化水平。其次，虽然有些条件稍好的学校聘用了一些有着正规师范学历的老师，但这些老师所学的专业与他们的授课内容之间存在较大差距。在凉山州的农村学校，时常可见一个老师横跨几个科目，科目之间的随意变动也是屡见不鲜。这些都不能严格保证教学的质量和效率。最后，凉山州农村地区的学校在管理上也存在很多问题。管理水平低、管理制度松散、缺乏民主决策等，都让这些学校无论是学校管理学生还是学校管理教师都存在恣意和无序。

（三）凉山州农村教育所面临困境的原因分析

1.贫困使得凉山州农村教育面临困境

贫困的局面导致了这里的农村教育基础设施建设没有足够的资金支持，校舍和必要的教学器材难以满足教学需要。提供诸如村道、校车、图书馆这样的辅助类设施和设备更是无从谈起。贫困也让更多的人稍有机会就会毫不犹豫地选择逃避这里。该地区的年轻人非常憧憬大城市的生活，因为落后的经济状况，少有的能读书的年轻人在大城市学成后并不愿意回到家乡，外面的教师也很少愿意来到这里。凉山州与周围其他地方经济水平的巨大差距和其内部的农村与城市之间的差距，让很多优秀的教师不愿意选择凉山州的农村学校作为自己的职业归属。贫困与落后的教育资源又形成了恶性循环，让凉山州的农村教育发展愈加困难。

2.思想文化落后让凉山州农村教育难以摆脱困境

由于凉山州在民主改革运动之前长期处于蛮荒的奴隶制社会，现代教育在凉山州起步较晚，所以这里的思想文化大大滞后于其他地区，教育观念的落后就是一个最大的体现。落后的文化和教育观念仍然深深影响着一些偏远的农村地区，这里的生产模式，生活方式很长一段时间处于相对保守和封闭的状态，对外来文化持反对，排斥态度。家长教育意识相对薄弱，没有站在发展的角度为孩子的未来做打算。凉山州的农村地区对待教育有一种特别普遍的思想：读书太花钱，不如去大城市打工。诚然，没有厚实的经济基础，确实让这里的村民很难负担长达十几年的学费和生活费，年轻村民背起行囊到大城市打工确实弥补了一些经济上的困难，但文化的匮乏和知识的欠缺，让这些年轻人并不能创造更高的价值。接受教育才是长久之计。

3.教育资源投入失衡造成农村教育面临困境

近年来中央政府对凉山州的教育资源投入逐年增加，但是这些教育资源的投入还是呈现了城乡分配不均的特点。植根于少数民族地区的当地政府的教育投资主要是"自上而下"的模式，教育投资层层下发，教育资源的投入先满足省会城市，其次是地、州级城市，再次是县级城市，随后是乡镇，最后才是边远农村地区，而"自上而下"的模式，会使城乡之间教育的差距越来越大，城市教育与农村教育出现两极化的发展态势，这也导致凉山州偏远农村地区的教育资源稀缺。4各级政府管理部门之间的上下级联动不畅也使得教育资源的投入未达到预想的效果，投入缺乏针对性，精细化程度不足也造成了不同地区之间同时存在教育资源浪费和教育资源匮乏的情况。

4.城市化进程让凉山州农村教育受到强烈冲击

城市化带来的是城市人口增多，农村人口随之相对减少。越来越多的农村居民到城市工作和居住，也留下一部分人在农村，这里面就有很多留守儿童。留守儿童的教育一直以来就是一个非常棘手的问题，家庭教育缺失让他们在接受教育的时候就少了一部分的教育约束，他们只能依赖于学校教育，这一特点导致了凉山州的农村学生，自身的学习动力就有很大的不足，也更容易辍学。城市化也让城市的规模越来越大，城市规模扩大的同时或多或少会抢占一些农村的教育资源，这就使得凉山州的城市教育与农村教育出现两极化的发展态势，也导致了相对偏远的农村地区教育资源相较于城市地区更加稀缺，城乡教育的发展也更加不平衡。

三、国外对农村教育资源配置的经验及借鉴

农村教育资源配置不仅仅是我国农村地区面临的重要问题，从某种程度上来讲，日本和韩国这类同属亚洲的国家在教育事业发展进程中曾同样面临过这个问题。因此，他们在解决农村地区教育资源供给与配置优化的相当一部分措施，对于我国诸如凉山州地区的农村教育发展存在着一定的启示意义。

（一）韩国

1960年后韩国，随着城镇化和产业化的飞速发展，出现了城市农村地区发展不平衡，贫富差距拉大，社会矛盾剧增，农村地区人口流失逐年上升的状况。从1970年41.1%的城市化水平到2006年高达90.2%，到目前为止城市化还在呈上升趋势。5为应对城乡失衡问题，1970年4月，韩国时任总统朴正熙提出在全国范围内开展"新村运动"，内容涉及基础设施建设、农业生产、工业发展以及新村教育，其中"新村教育"作为新村运动的核心，具有"二元经济"转型期的特点，包括扫盲教育、文化教育、道德教育等。

农村社会的急剧变化引发了许多农村教育的问题，农村学龄人口减少、教育经费短缺、教师资源不足等问题突出。为了改善农村教育的现状，针对农村教育的突出问题，韩国政府颁布并实施了一系列的政策措施，使得农村教育得到稳步发展。

1.相关法律的制订颁布过程

1949年《教育法》中明确规定，所有国民都有接受六年制初等教育的权利，国家和地方公共团体要为义务教育的顺利进行设置必要的学校设施，学龄儿童的监护人有让其监护的儿童接受初等义务教育的义务。6此后，由于初等教育的学校数量迅速增多，升学竞争也越显剧烈，对此韩国政府于1969年出台"初中免试升学制度"，九年制义务教育由此全面实现，并在1984年将"九年制义务教育"新修订定进《教育法》。为了在全国范围内普及义务教育，1967年，韩国还颁布了专门法《岛屿、僻地教育振兴法》，在农村、渔村、山林开始实施免费的义务教育。其主要内容包括：优先解决岛屿、偏僻地区学校用地、教室和学校网站等必要教学设施设备；给予岛屿、偏僻地区的在职教师优先研修的机会，并支付研修所需的经费；按照地区的级别划分向教室支付津贴等。

2.农村小规模学校合并政策

1981年韩国教育部准备开展"小规模学校合并政策"旨在解决农村适龄教育人口日益减少的问题。以"面"（韩国的行政区划单位，相当于我国的"乡"、"镇"）为基础开始推行，以学校人数为标准进行合并，统一组织与管理。该政策的推动实施提高了学生的学习能力，减轻了教师负担，同时还促进了闲置校舍的有效使用。在忠清北道，从1982年到2014年间，成为"废校"的235所乡村学校中有4所被造成为运动员的训练场等教育设施，10所被改造成为免费的公共文化场所，5所被改造成为地方性政府的盈利性公共场所。7这样的利用方式既在一定程度上提高了地方的财政收入，又丰富了当地农村居民的生活，促进了社会的和谐发展。

3.义务教育外的扶持、特惠政策

2009年，韩国教育科学技术部实施了以针对国内所有的幼儿园，对低收入家庭进行资助为项目主要的内容的"幼儿学费支援计划"。为弱势群体儿童提供无偿的学前教育，减轻低收入家庭的经济负担，同时也相当于普及了学前教育。为增加农村大学生的入学机会，韩国政府还修改相关法案，颁布农村学生大学入学特惠政策，从1994年开始，为农渔村出身的大学生提供无息贷款；从2004年开始，为农渔村出身并学习农学专业的大学生提供学杂费补贴。8

4.农村教师的鼓励政策

按规定，每隔2至4年，部分韩国教师要在城乡学校之间进行调动换班，为鼓励教师自愿到农村地区任教，政府为农村教师提供津贴，增加工资外的教学奖金，改善教师膳宿条件等。除鼓励政策外，也有一定的强制手段，持有教师资格证的教师在申请教职时，必须服从分配，到同一行政区划内的不同地区的学校去。以此吸纳更多的优秀教师到农村任教。

（二）日本

近代日本教育始于1872年的《学制》，到1879年废止并公布《教育令》，再到1947年的《日本教育法》和《学校教育法》，成为日本义务教育的制度演变过程。基于二战的特殊历史背景，战创后的日本农村教育面临崩溃，校舍被毁，许多教师学生被迫疏散或者被动员参加劳动，放弃学业。为此日本政府先后颁布了《教育基本法》与《学校教育法》，明确了在日本农村教育史上一个划时代的原则--教育机会均等原则。在此大原则下，日本政府依据《学校教育法》，在农村教育方面做出以下的努力。

1.重视普及边远地区的义务教育

1954年日本制定了《边远地区教育振兴法》，以提高条件设施差的山区和交通不便的边远地区的中小学教育水平，拉小差距。主要体现在对学生住宿费的补助，对偏远学生的走读费补助，特殊地区的餐食补助等，保证每一个儿童都有受教育的权利。

2.建立完善的农村教育财政保障机制

日本的《教育基本法》、《义务教育费用国库负担法》和《义务教育诸学校设施国库负担法》规定："日本的农村义务教育经费主要由国家财政负担，其中包括由国家财政直接出资部分和地方财政中以转移支付形式分担的部分构成。地方的义务教育学校和公立学校教育费用，分别由都道府县和市町村二级财政按教育财政法令规定各自负担。"9地方财政分担的转移支付金即国家按照一定的比例将地方交付税返还给地方行政团体，日本农村义务教育中的地方分担费用，实则地方税收的返还。其大部分用于教职工的工资、学生的补助、福利保障费以及教育基础设施的建设上。因此，所有的教育经费实质上是由国库直接和间接负担的，保障了经费的有效到位。

3.提高教师地位，建立教师交换、轮岗制度

日本明确规定，教师的社会地位与一般官吏相同，并根据教龄的增长，给予不同程度的加薪。为提高农村教师的综合素质，保障农村教育师资的充足，还建立了教师的交换、轮岗制度，保证师资力量与教学水平的均衡发展。具体实施表现为，每3到5年期间内，各学校要进行师资轮换调整的工作，同一教师不得在同一所学校连续工作超过5年。

4.合并小规模的农村学校

根据相关资料显示，1991年的日本农村，人数在499以下的小学数量占全国小学总数的68%，且近年来此数据有逐年下降的趋势。10可以看出，日本正大兴将农村学校合并，且按照在校生人数的标准划分合并。

（三）对韩日农村教育资源配置的经验借鉴

根据以上对日韩农村教育资源配置的经验分析，可以发现两国在某些方面有相似的做法，比如：重视振兴边远贫困地区的教育并颁布对应的法律，农村小规模学校的合并，加大教育经费的投入，提高教师的工资福利、学生补助与教学设备基础建设资金投入以及城乡教师流动换岗制度。作为同为我国边远贫困地区的凉山州，国家、政府应重视紧抓凉山州的教育，学习韩日的先进经验。首先颁布相关法律法规政策，从立法上规范建议；其次加大教育经费的投入，改变贫困现状，将教育资金作为首要经费投入；最后学习借鉴城乡教师流动换岗制度，保证优秀教师资源的注入。

当然，韩国与日本在各自的农村教育上也有比较特色的制度值得借鉴。一是，韩国义务教育外的扶持与特惠政策，在义务教育前的学前阶段与义务教育后的大学阶段给予贫困农村地区的学生扶持和帮助，保障他们受教育程度的完整性，降低辍学率。二是，日本的教育相关法律的颁布较为系统完善，比如，仅仅关于国家实施就学奖励的法令就有很多部，《学校给食法》、《学校保健法》、《学校安全法》等，均对学生的学习用品费、餐食费、偏远地区走读费等补助予以详细规定。三是，日本的农村教育财政保障机制，学习日本的财政转移制度，加大财政转移支付的力度，确保其成为一项制度，缩小城乡差别。

四、凉山州农村教育资源创新配置的建议研究

城镇化背景下凉山州所面临的教育资源配置与创新问题也正是很多类似农村地区正在面临的问题。一方面，农村教育是我国整个教育的重要组成部分，加快农村基础教育的发展，不仅关系到我国农村的繁荣，而且关系到我国21世纪现代化建设全局。另一方面，资源总是稀缺的，在一定时空条件下，可利用的教育资源总量是恒定不变的，因此，如何使有限的教育资源得到有效利用，从而实现可利用教育资源效益最大化是一个值得探究的问题。因此，笔者根据凉山州农村地区的特殊情况，对该地区农村教育资源创新配置提出了四点建议。

（一）资源配置理念--"公平高效"

在教育资源配置中，要做到"公平"，就要尽可能地考虑到地区及类别差异，因地制宜，因人制宜，在实际工作中不断地进行调节和修正。不仅要保证资源配置从计划实施的一开始就是公平且科学的，也要保证资源配置的结果是符合"公平"要义的。而要做到"高效"，一般从市场的角度来说，我们往往用投入产出比来考量项目的经济效果，那么在教育方面，我们也同样要考虑到投入的经济成本以及这些成本会给本国带来的效益来考量教育制度的合理性。况且，教育本身的特殊性，带来的影响绝不仅为经济上的，更会产生极其广泛的囊括社会、政治、文化，科技等方面的影响。凉山州地区的教育问题，对于该地区是否能够摆脱贫困，更是至关重要。而在配置方式的选择上，无论是采用混合型资源配置方式、市场型资源配置方式、计划型资源配置方式等的哪一类，教育其本身作为国家产业，其最终还是要以尽可能多地取得效益作为发展的目的，同时，也可以相应地促进国民经济的增长和社会发展水平的提高。

（二）对财力资源配置--"专项转移"

"专项转移"作为一种被广泛适用的财政的宏观调控手段，同样作用于教育领域。而基于我国自身的特点，如版图辽阔，地区发展不平衡，东、中、西部地区间各方面发展差异较大等。教育转移支付制度，对于缩小地区间财力差异，推进基本公共服务均等化起更是到了不可替代的作用。

凉山州作为贫困地区，其义务教育工程属于专项拨款项目。要完善教育转移支付制度，我们应做到：完善事财匹配的管理机制，中央和地方政府分清主次，按区域担责；完善项目设计的科学机制，统一设计，专项管理；完善项目整合的工作机制；完善提前告知的工作机制，做到中央与地方预算编制同步，那么就必须保证地方预算编报的完整性，确保地方配套的资金能够及时落实到位，以利于专项转移支付资金的及时落地执行，这样才能有利于人大和各方面监督；完善项目绩效的评价机制，制定一体化绩效评价机制，将绩效和专项转移支付挂钩，；完善透明公开的监管机制，专项转移支付环节的主要环节可以公开进行，建立科学的定期报告与审计制度，要做到地方紧跟中央，对地方转移支付进行管理和约束，要使教育专项真正独立，提高资金使用率，不被其他项目挪用挤占，真正做到专款能够专用。11只有这样，才能从制度上确保西部农村义务教育发展的基础性供给，确保教育的可持续发展。

（三）对人力资源配置--"灵活分配"

我国现在的教育资源分配模式通常为"城市优先"，农村与城市的教育往往被人为割裂看待，这样根深蒂固的传统思维模式使得现如今部分发达城市地区与偏远农村地区的资源差距达到了令人瞠目的境地。分配不均而产生的教育上的严重差异会进一步地影响地区的经济、文化发展，这样不均等的社会发展程度又会反作用于教育本身。因此，我们要做的，就是要从源头上，阻断这样的一种恶性循环。

想要补足现存的这种"二元教育制度"，在人力资源的分配上，就要做到整体合理与部分倾斜相结合，强调农村地区教育资源的重要性。要促进和保障优秀教师到凉山州地区从教，就必须建立教育公务员制度，保障农村教师入编，稳定教师群体；完善农村教师财政投入制度，保障农村教师在当地的各项福利与社保纳入国家财政预算，并且建立相应的监督与审计制度；尽快解决农村教师代课问题，制定代课教师的聘用、考核、辞退整体标准，提高代课教师的待遇水平，争取将长期代课教师入编，保证教师签订劳动合同，明确各项事由；必须完善凉山州农村地区中小学教师的培训制度，由各级地方政府制定具体的培训措施，建立对各地教室培训质量的监督和管理体制，培训要立足于当地的农村教育的基础实践，提高教师的教育素质和教学能力。12

虽然前文强调了教师的安置工作，但是在市场化的大背景下，必须考虑到市场对教师资源配置起到的决定性作用。如果仅由各地方以行政强制手段直接干预教师流动的话。只会导致教师调动困难，打击教师群体的工作积极性，也违背了市场经济的一般原则。因此，若要采取行政手段调控教师群体的流动，首先就要为来到凉山州工作的教师提供良好的劳动力价格以控制教师的流动走向，应包括三个方面：一是教师待遇的合理调整；二是提供流动成本对流动教师进行经济补偿；三是对不同的流动教师进行差异补偿（包括地区差异和校际差异等）。其次，根据实际情况调整流动模式，是"教师交换"和"对口支援"等补足型模式，还是教师定期轮换的全员流动模式。当然，选择不同的模式后具体应如何操作还需由凉山州本地政府因地制宜，因时制宜。13

（四）对信息资源配置--"远程共享"

凉山彝族自治州地处偏远，其复杂的地理环境，特殊的地貌特征使得这里长期交通不便，信息闭塞，其基础设施建设难度也远远大于其它地区。那么，从发展教育的角度来说，一方面，既然短时间内还没有办法改变当地的地理环境，那么也可以暂时用其他手段弥补当地的地理与师资缺陷，使当地人能够接触到发达地区的先进教育；另一方面，也要改变当地人对传统教育的错误认识，纠正他们的"读书无用论""女孩读书无用论"，让他们真正地知道读书能够带来的好处。这时候我们就需要用到"远程共享"这一信息武器了。现代远程教育是利用计算机网络及卫星数字通讯技术进行的先进技术手段，具有空间自由、资源共享、系统开放、简便快捷等优点。一般来讲，学校各自发挥自身的学科结构和师资优势，选派优秀的老师前往凉山州进行交流，传授先进的教育经验，并且与对方学校互聘短期教师并承认教学工作量，允许学生跨校选择网络课程，实行教材资源共享，合作订购教材，互通有无，两校学生之间互相帮助，共同进步；两校合作培养学生，合作培训在职教师等。

对于凉山州等贫困地区的学校来说，其可利用的自身优势不多，且没有远程通信设备，那么就应由政府出面，组织在学校内部或者一定区域范围内安装远程信息交流设备，组织学校与发达城市的学校达成定点的长期一对一友好合作关系，借助先进的信息交流公共平台，让凉山州的孩子能够远程学习到其他学校的课程，同时与该校学生结成学习小组互帮互助，借助有趣新颖的现代教学模式和同龄人的相互鼓励激发孩子的学习兴趣。电化教育其本身的灵活性，没有时间、空间的限制，可以有效地克服该地区地理位置偏远，交通不便，师资不足的问题。同时，凉山州的老师们也可以借助远程信息技术与对方学校进行交流，定期学习最新的学科知识和教学理念，提高当地教师的职业素质。此类帮扶项目也不光仅利于凉山州学习，对方学校也可以由此学习彝族自治区当地的风俗文化和语言，了解我国不同民族的差异，开阔学生和老师的视野，丰富学生的课余生活。

结语

本文的完成离不开学院的支持与老师的指导。在此，特别感谢四川省社会科学院给予项目的支持，感谢凉山州美姑县侯播乃拖乡板诺洛村小学的能子尔衣校长及吉列阿佳老师的支持。

参考文献：

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作者简介：

施乔（1994-），女，四川安岳人，就读于四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生学历，主要从事宪法与行政法学研究。

张伯骏（1990-），男，四川温江人，就读于四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生学历，主要从事诉讼法学和司法制度研究。

陈雪欢（1992-），女，四川成都人，就读于四川省社会科学院法学研究所，硕士研究生学历，主要从事金融法研究。