权益金制度改革方案精选(九篇)

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第1篇：权益金制度改革方案范文

【关键词】事业单位；养老保险；改革；完善；基本思路

一、事业单位养老保险改革与完善的基本原则

为了保证国家社会保障制度的统一，维护社会公平，正在酝酿的机关和事业单位养老保险改革，在制度设计上不应与企业部分的制度相互分割，以促进全国统一的养老保险制度的建立和完善。通过对事业单位养老保险改革的具体调研，改革应该遵循的一些基本原则以及初步的框架思路，已经逐渐清晰起来。目前进行事业单位养老保险制度改革，应该遵循在制度设计上相互衔接而不是“另起炉灶”，保证权利与义务相统一，保证新老制度平稳过渡等一些基本原则[1]。

1、权利与义务相对应原则

权利与义务对等的原则是社会保险学自商业保险而升华为自身遵从的一项原则，按照此原则，任何投保人要想获得养老保险权益，即享受养老保险金，必须履行规定的义务，就是先投保、且投保达到一定长度的时限，这就是养老保险历来遵循的权益与义务相对等原则的内涵。所以，要享受养老保险权益，必须尽投保的义务。而且，一般说，二者成正相关，即投保期越长，投保费越多，可享受的权益越多。如果公民享受的养老保险待遇与缴费数额没有联系，那么公民就不会参加缴费，即使参保缴费，也会尽量少交保险费，这样的养老保险制度就缺乏应有的缴费激励机制。提高养老保险统筹层次，不仅涉及养老保险统筹层次提高的问题，而且涉及地区间利益调整的问题[2]。

2、公平与效率优化结合原则

事业单位社会养老保险作为社会养老保险里面的一个特殊领域，也是实现社会公平的一个重要制度性工具。然而，单纯的公平并不现实，因为养老保险制度的运行其本身就是要以效率和发展所带来的物质基础为依托的。公平如果不能促进效率，甚至在某些层面牵制了效率的发展，成了经济发展的负担，那么这种公平也是难以为人所接受的。公平如果不将经济发展的效果考虑在内，就会在一定程度上阻碍经济的发展，最终将不利于解决社会问题。因此，事业单位要建立自己的社会养老保险制度，就要在制度建立之时贯彻公平与效率相结合的原则，在公平与效率兼顾的动态过程中，不断的改进、调整并作出选择，摆正两个互为条件、相互制约的发展目标，力求在这两个目标之间达到动态平衡。

3、兼顾统一性和差别性原则

目前，我国企业的养老保险待遇主要由三部分组成：社会统筹和个人账户基础上的养老保险金、缴费性养老金、调节金组成。而机关养老金却仍然受工龄、退休前工资、在职人员工资调动等相关因素的影响。改革后的事业单位养老保险制度一部分参照于企业，还有一部分参照于机关单位。一些优秀企业管理人员和技术人员千方百计地调入机关、事业单位从事，或是在即将退休之际跳入事业单位，享受事业单位的优厚退休金。相反，机关、事业单位人员大多不会进入比自己退休待遇差的企业。这种单向流动人员流动，不利于劳动力资源的合理优化配置。养老保险制度的不统一，尤其制度间具有巨大的待遇差，难以为全国统一的人才大市场提供支持和保障。事业单位是我国国家政权和社会公益事业得以正常运转的重要部门，是整个社会的核心。事业单位的重要性决定了事业单位汇集了整个社会的栋梁和精英，他们是先进生产力的代表。这些特点反映在社会保障领域，就是他们的保障待遇要普遍高于企业一般职工[3]。在我国目前，事业单位的养老保险制度和企业的养老保险制度既要相互衔接又要相互区别。这就是要在基本养老保险方面要统一，在补充养老保险方面要有区别，即在事业单位建立职业年金制度，在企业建立企业年金制度。而且在替代率方面，职业年金的替代率要高于企业年金的替代率。

4、保障水平与经济发展水平相适应原则

社会保障的标准要同国情国力及各方面的承受能力相适应。社会保障水平要与经济发展水平相适应，这是一个基本原则。事业单位养老保障的标准要同国情国力及各方面的承受能力相适应，要求社会保障基金的筹集，特别是社会保障的待遇水平要随着国民经济的发展水平变化而变化，同时兼顾财政和个人的承受能力，并且与企业离退休人员的待遇水平大致持平、互相衔接。要本着既要保证经济发展，又要适当积累的原则，统筹安排养老保险基金。既要有利于社会保障与经济发展相互促进，也要有利于职工在地区和部门之间的流动[4]。

二、事业单位养老保险改革与完善的立法目标

1、逐步建立起公平统一的城镇养老保险制度体系

目前，我国没有建立一个覆盖全社会劳动者的、统一的社会养老保险制度体系，仍是三套制度同时存在，制度间的兼容性差，不同对象享受的保险待遇差别悬殊，既不利于社会公平原则的体现，又不利于不同制度间劳动者的合理流动。我国大部分省份实现了养老保险基金省级统筹，各省按照“以支定收、略有结余”原则，从自身实际情况出发来筹集、管理和支付养老保险基金。由于各省的具体情况不同，导致了养老保险制度在基金征缴、基金管理、基金运营以及待遇给付等方面存在很大差异，养老保险实行全国统筹可以从根本上改变这种状况[5]。

2、出台事业单位养老保险的专门立法

从我国事业单位社会养老保险的立法现状看，还没有一部统一的立法，尽管我国已经推出了《中华人们共和国社会保险法》，并引起了广泛关注，但是事业单位社会养老保险临时性的决定多于法律、法规，即使是某一方面颁布了行政条例，也多因注重于局部而忽视了全局的协调和统一，内容上也有些地方不甚周全。因此，在对事业单位社会养老保险的立法建设之初，我们就应作出系统的计划，使事业单位的社会养老保险制度建设尽量从开始就迈入社会保障法制体系建设的正轨。目前,我国的养老保险立法相对滞后,并且缺乏应有的权威性、统一性和稳定性[6]。

三、事业单位养老保险法律制度的改革方向

我国社会养老保险改革的目标是向全国统一、规范和完善的独立于企业、事业之外的社会保障系统发展。事业单位养老保险制度改革不可能孤立与其他保障制度进行，必须立足我国养老保障制度的现状，统筹设计需要从养老保障体系建设的整体出发来进行。

1、建立适应事业单位养老保险法律制度的人事养老保险

事业单位养老保险制度改革应充分借鉴企业养老保险制度改革的成功经验和做法，建立起以养老保险统筹为主、以个人账户养老金为辅、以独生子女父母补充养老保险和职业年金等为重要补充的事业单位养老保险金发放办法。同时要将公务员的养老保险制度改革也充分的考虑进来，适时公布改革方案和推进时间表，消除事业单位工作人员的攀比心理。要逐步实现公务员、事业单位工作人员、企业职工退休后基本养老统筹发放上的一致，努力缩小彼此间的差距，差距部分可通过单位及个人支付部分来体现和解决。建立起权利和义务相约束机制，改革养老金计发办法，将缴费和职工个人利益紧密挂钩[7]。

2、处理好与企业养老保险制度的衔接

从目前的情况来看，尽管国家和省、市对事业单位转企改制工作已经出台了一些养老保险关系处理方面的政策规定，但这些政策规定很不系统，也缺乏可操作性。按现有政策已经转制的事业单位，养老保险遗留问题很多，影响到了单位职工的切身利益，引发了一些社会不稳定因素，应当引起高度重视。一是事业单位转制后，离退休人员和在职职工参加当地企业职工社会保险统筹，建立基本养老保险个人账户，按规定享受社会保险待遇。职工原来的连续工龄视同缴费年限，不再补缴社会保险费。二是改为企业前的离退休人员基本养老金仍按原办法计发，原离退休费待遇标准不变。改为企业前参加工作，改为企业后退休的人员，基本养老金按企业办法执行。目前事业单位实际情况的复杂性，解决事业单位与企业两类养老保险制度的接续问题，可分为远期目标和近期目标，分步骤稳步推进，一方面要保证转企改制工作的顺利进行，另一方面要注意切实维护转制单位职工的切身利益，保持社会稳定[8]。

3、逐步融入城乡统筹的基本养老保险法律制度

建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使人人享受基本生活保障，享受改革成果，是党的关注民生政策的具体体现，是建设小康社会的基本目标之一，也是城乡统筹发展及构建和谐社会的必然要求。基本养老保险是社会保险的最重要项目，是社会保障中最根本的制度安排[9]。因此，如何将基本养老保险制度覆盖到全体城乡居民,实现城乡统筹,是实现社会保障体系覆盖城乡居民目标的关键。中国养老保险制度改革基本目标的选择，是一个复杂的问题，涉及到社会经济结构的演变进程、城乡现行二元养老保障体制的发展走向以及国际经验的借鉴等因素。甚至在阐述发展目标使用的概念问题上都存很大的张力和争议。

参考文献：

[1]郑秉文.事业单位养老金改革路在何方[J].河北经贸大学学报,2009(5):5-6.

[2]蔡向东,蒲新微.事业单位养老保险制度改革方案刍议[J].当代经济研究,2009(8):58.

[3]周康.事业单位养老保险制度改革宜统不宜分[J].中国物价,2009(7):68.

[4]王月欣.对事业单位养老保险制度改革的几点思考[J].理论学习,2008(1):32-33.

[5]臧宏.事业单位养老保险制度改革的路径与对策[J].东北师大学报:哲学社会科学版,2008(6):173-177.

[6]黄俊.机关事业单位养老保险制度改革探讨[J].广西大学学报,1999,21.

[7]高爱娣.我国养老保险制度改革的意义与方向[J].理论前沿.

[8]宋大涵.事业单位改革与发展[M].北京:中国法制出版社,2003.3.

第2篇：权益金制度改革方案范文

关键词：农村集体资产;股权改革

一、引言

党的十八届三中全会《决定》指出：要赋予农民更多财产权利，探索农民增加财产性收入渠道。这就是要赋予农民在自由支配法定占有的生产要素基础上合法追求利益最大化的权利。本文基于嘉兴市农村集体资产产权制度改革现状的基础上，客观分析当前改革中存在的问题，并就如何深化改革提出意见建议。

二、嘉兴市农村集体资产产权制度改革的现状分析

嘉兴市的农村集体资产产权制度于2002年就已开展了试点工作，当时的改革带有被动性，开展试点的出发点，主要是解决在城市规模不断扩大，城郊村撤村建居过程中村级集体资产如何处置的矛盾。2008年4月，嘉兴市被列为全省统筹城乡综合配套改革试点市，作为一项推进统筹城乡发展的配套性改革，嘉兴市的集体资产股份制改革以理顺村级集体经济分配关系为基础，以创新村级集体经济管理体制和运行机制为重点，在面上强势推进，改革目的由主要解决村级集体资产的处置矛盾而转向创新集体资产管理和运行机制，明晰成员在集体资产中享有的权利，强化对村级集体资产的监督;改革方法也由被动应对转向主动推进。全市到2014年年底，已有852个村完成了社区股份合作制的改革，占总村数的98%，量化资产39.19亿元，股东总数274.56万个，累计股金分红总额2.47亿元。

嘉兴市农村集体资产产权制度改革，从资产处置结果来分析主要有二类：一是已撤村建居、村民分散进入城市社区，作为村一级组织已失去社会公共管理职能的村，村级集体资产全部折股量化，量化后的资产全部分配到人，以解决村民变居民后生产生活、养老保险、合作医疗的补充，生活困难补助和支持村民自谋职业等;二是尚未撤村建居或虽已撤村建居、但仍保留集体经济组织的村，通过对经营性净资产或者村级账面资产进行折股量化，主要是明确每个成员在村级资产中所占有的份额，量化的股份主要作为收益分配的依据，并可按照章程规定进行继承和内部转让。改革中的股权设置主要模式有三种：以南湖区、秀洲、桐乡为代表的以人员在集体经济组织中户籍年限的模式;以嘉善、海盐县为代表的人口福利股和土地股模式;以海宁市、平湖市为代表的人口股加劳动贡献股模式。

三、嘉兴市农村集体资产产权制度改革存在的主要问题

（一）认识上的误区

法律规定农村集体资产属全体成员共同所有。但农村集体资产产权制度改革上有多种认识误区，在基层干部层面，有的认为集体资产是长期积累而形成的，把集体资产量化给了个人，将会影响到今后农村公益事业建设;有的怕改制后原有的权力将受到制约，对改制积极性不高。在农户层面，有的认为改革是“换汤不换药”，农户利益仍难以得到保护;有的认为既然改制了，还不如把全部资产都分掉，省心省力等。

（二）改革程序不规范

从面上改革情况来看，有的村在程序上不规范，如要不要改、改革方案的制定等不征求农户意见，资产清查、成员界定等结果公开不到位;有的村在改革中刻意回避一些历史遗留问题，改革不全面、不彻底、不完善，留下了矛盾隐患;还有的村为了完成任务，只是简单地翻牌应付了事。作为股份享受合法凭据的股权证发放不到位，农户持股意识模糊。

（三）运作方式尚未根本转变

改革后，多数地方仍然沿用原有的管理方式，“三会”在资产运作、分配等管理中的作用难以真正发挥。绝大多数改革村中尚未开展股份分配，全市开展收益分红的不到100个，股东参与决策、监督的意识还不强。经营方式上以股东参股开展项目化经营集体资产的观念尚未形成，全市仅有2个村，参股金额为3027万元。监管方式上内部股东监督作用不力，外部监督又缺乏有效的措施，容易造成监管的失控。

（四）股权退出机制尚未形成

嘉兴市在股权管理的设置上有静态管理与动态管理两种模式（“静态管理”指量化股份一次量化，较长时期内不变;“动态管理”指量化股份按人口、农龄等量化标准的变化而变动），采取动态管理的村，即使在改革后也难以达到确权、保权的目的;另一方面尚未建立股东和股份合作社两个层面的股权退出机制，缺乏资产评估、年度实绩、交易规则等为股权退出进行基础性工作的机构和环节。

（五）政策支持有待加强

尽管嘉兴市党委政府高度重视村级集体经济发展，去年出台了《关于实施新一轮村级集体经济壮大计划的意见》（简称《意见》），但在实际执行中，用地指标、财政扶持、税费减免、审批环节简化等政策落实不到位、不及时，已经成为阻碍村级经济发展的瓶颈。

四、深化农村集体资产产权制度改革的建议

（一）完善股权改革

一是对形式上已经完成改制的村，认真做好回头看，从改革方案、关键环节、农民参与度等改革的内容和程序方面查找薄弱点进行整改。二是对由于各种原因尚未改制的村，要加强组织领导，在着力化解各类历史遗留问题的基础上，用1～2年的时间，全部完成改革目标。三是对原实行“动态管理”的改革村，要在充分听取农民意见基础上，适时调整，真正做到赋权到人。

（二）规范运行机制

一要提升股份合作社运行水平，切实转变股份经济合作社管理组织与党支部、村委会之间政经不分、职责不清的管理模式，并处理好与村内其他组织的关系;二要建立有效的决策、监督机制，严格落实“三会”制度，充分行使好全体股东的知情权、决策权和监督权;三要规范内部股东治理，既要保证股东权利的行使，根据年度收益状况，适度开展股份分红，又要强化履行义务的意识，引导成员参与到新农村建设的各项事业中来。

（三）建立股份退出机制

一是依据城镇化发展趋势、成员融入城镇的速度和股份经济组织所承担的经济、社会管理等职能的转变，研究制订股份经济合作社的终止退出机制;二是对生产生活已完全融入城镇，已享有比较完善社会保障的转移农民，允许其将享有的农村集体资产股份进行流转，建立农民股份的退出机制，制订《农村集体资产股权备案和交易管理规则》，以制度规范股权流转的条件、对象、程序、方式以及流转后股权的变更、权利义务转移等规则，逐步打破股权的封闭性。

（四）创新村级集体资产管理有效模式

探索建立以集体资产保值增值为主要内容的经济责任制，以奖惩政策调动村级管理层谋发展的积极性与主动性;探索股权向董事会经营管理层适当集中、经营班子年薪制、风险抵押金制、外聘职业经理人、独立董事等经营管理机制，进一步发展壮大村级集体经济实力;有条件的地方借鉴宁波等地的成功做法，采取项目制、公司化等模式深化改革，按照建设项目由股份经济合作社独资、股东配股出资、吸收社会工商资本投资等多形式开发，加快发展混合所有制经济。

（五）加强对股份经济合作社的政策扶持

改革后，农村股份经济合作社仍然是新农村建设的主体，仍然需要在政策上给予有力的支持。一要简化登记管理，股份经济合作社成立后，在申领《浙江省村经济合作社证明书》的基础上办理组织机构代码证，因经营活动需要，进行工商登记注册的，可以直接凭《证明书》，按股份合作性质予以办理。二要强化政策落实，国土资源、规划建设做好发展用地的规划和落实工作;税务部门做好村级集体经济发展项目及物业租赁收入的减免税政策;各级项目审批部门对集体经济发展项目简化行政审批手续，减少办理环节，落实限时审批办法，提高办事效率。三要按照加大对改革后农村社区公共管理和公共服务的财政投入，加快推进农村公益事业建设，保障集体经济组织成员权益。四要强化金融服务，金融机构要适应农村集体资产产权制度改革的需要，根据股份经济合作社发展要求和项目特点，推进农村集体资产股权担保、抵押贷款，激活农村金融，解决发展资金的束缚。

第3篇：权益金制度改革方案范文

（一）推进粮食管理体制改革。加快粮食行政管理部门职能转变，更新管理理念和管理方式，加强粮食行业指导、管理和宏观调控，落实国家粮食政策，积极处理改革中的遗留问题，进一步理清与企业的关系，实行政企分开、政资分开。

（二）规范和完善粮食购销企业改革。按照债务跟着资产走的原则，进一步落实好粮食购销企业债权债务，继续做好原粮管所土地证、房产证补办过户手续，加快办理无对应资产贷款的资产抵押手续。加大应收款清欠力度。积极化解老债务，遏止当期贷款欠息行为。优化股权结构，进一步降低国有股比例，提高经营者和经营层持股比例，积极吸纳民间资本。完善企业法人治理结构。按照党管干部的原则和《公司法》要求，尊重股东和职工意愿，公开选择经营者。建立健全企业“三会一层”工作制度，落实董事、监事“四项制度”（授权制、责任追究制、民主决策制和定期向股东会汇报制）和经营者“一书三制”（聘任书、目标责任制、年薪制和风险抵押金制），规范企业内部运行。深化企业人事用工制度改革，实行竞争上岗，全员聘用。探索新的富有活力的分配机制，推行绩效挂钩，以岗定薪、薪随岗变。

（三）加快国有资产有序退出。积极探索国有资产退出渠道，对当地无粮源或粮源不足的原粮管所资产，通过挂牌出售、公开拍卖、竞标租赁等形式，逐步把国有资产置换出来，盘活存量资产。鼓励现有粮食经营企业做大做强。对改制后企业经营不善，出现严重亏损的，要进行重新整合，采取更加灵活的机制，实行兼并、托管或租赁经营。出售、租赁收入，实行专户储存管理，主要用于充实粮食发展基金和归还农发行贷款。

（四）改革粮食补贴办法。按省统一安排，逐步将原来通过粮食购销企业按保护价收购农民余粮的间接对农民补贴方式，改为由财政部门对农民进行直接补贴。按每户农民享受补贴商品粮常量和政府公布的差价标准，确定每户农民的补贴数额，由乡镇财政所直接兑付到户，切实保护农民种粮积极性。补贴资金，设立专用帐户，实行专款专用。加强地方粮食风险基金的筹集和管理使用，维护粮食安全和社会稳定。

（五）有序放开搞活粮食市场。加快粮食购销市场化、市场主体多元化，充分发挥市场调节在配置粮油资源中的基础作用，同时加强政府宏观调控和管理。放开粮食收购价格，放开粮食收购市场。鼓励和支持粮食经销大户、粮食经销和加工企业参与粮食收购和经营；鼓励和支持国有和国有控股、参股的粮食购销企业自主经营、自负盈亏；鼓励和支持外地粮食经销、加工企业进入我市粮食市场，发展订单农业，从事购销业务和建立粮食生产基地，开展多种形式的粮贸合作、技术合作和联合开发；鼓励和支持我市粮食购销、加工企业和农户结成利益共同体，实现产加销一条龙。

二、深化供销社体制改革

（一）转换职能，实行社企分开。供销社要改变以前直接管理企业的做法，强化指导、协调、监督、服务职能，理清与企业的关系，解除其行政隶属关系，实行人、财、物三分离。加快社有资本退出，建立现代企业制度，推进企业真正成为法人实体和市场主体。社有资本暂时不能全部退出的应按出资人的出资额享受相应权益。加快棉花企业产权制度改革，推进供销社与棉花企业的社企分开（具体按政发〔〕147号文件执行）。

（二）转变观念，推行开放办社。打破投资主体单一、资本封闭状况，鼓励和支持社会法人、自然人参与社有企业、基层供销社产权改革和股权流转。以资产为纽带，吸收农村各种专业社、专业协会和联合体加入供销社，与产业化龙头企业，农村流通集团开展多层次联合与合作，打破区域、级别、系统的限制，按照不同情况、不同的结合带，通过多种形式的合作，形成新的经济联合组织。鼓励棉花企业领办棉花专业合作社，建立棉花基地，培植龙头企业，与棉农结成利益共同体。支持农资企业整合网络资源，通过直营、加盟连锁经营，拓展市场。

（三）转换机制，深化企业改革。按照“三置换一保障”的总体要求，对改制企业进行规范完善。对采取租赁形式处置土地使用权的改制企业，要加大置换力度，多方筹措职工身份置换资金。优化股权结构，经营者持股比例要占经营层股本的50%以上，经营层持股比例要占企业总股本的50%以上。加快增资扩股，充分吸纳民间资本和外来资本。完善法人治理结构，健全内部管理制度。加大未改制企业产权制度改革力度，加快国有集体资本退出。进一步做好改制企业职工社会保障关系衔接工作，维护职工的合法权益。

（四）改革经营方式。大力发展连锁经营、仓储超市、经销、物流配送、电子商务等新型流通业态和现代营销方式。整合资源，通过联合经营、加盟经营、特许经营，发展多种类型的连锁店。积极推进全市农资商品经销、生活资料经营挂靠省内外大型连锁集团，逐步创造条件组建市连锁经营集团，组建具有库存、配送、包装、流通加工和信息处理等功能完备的商品配送中心。进一步靠大、靠外、靠强，加强与“农”、“果”等省内外大企业的合作。大力发展总、总经销、特约经销、直销等现代营销方式，开展品牌经营。

三、创新外经贸体制

（一）深化外贸企业改革。实行开放式改制，支持民间资本、外来资本参与企业改制，促进外贸经营主体的多元化。妥善安置分流职工，做好落聘职工经济补偿工作，衔接好职工社会保障关系和企业的业务关系。

（二）放开外贸经营主体。支持和鼓励各种所有制企业取得自营进出口权。加强外贸出口的组织度，调整产品出口结构，提高出口产品质量，扩大地产品出口品种和数量，完善出口“免、抵、退”税政策，推进银贸、税贸合作。

第4篇：权益金制度改革方案范文

年是实施“十二五”规划承上启下的重要一年，是改革攻坚克难的关键一年。继续扎实推进各个领域的改革，加快破除制约科学发展的体制机制障碍，对于促进我县经济平稳较快增长，推动发展方式转变等都具有极为重要的意义。按照中省市和县委、县政府关于深化改革的总体部署和要求，现就年全县深化经济体制改革重点工作提出如下意见：

一、总体思路

（一）全面贯彻县委十四届二次全会和县政府经济工作会议精神，深入贯彻落实科学发展观，坚持用改革的思路破解发展中的难题，充分激活、有效释放创新动力，围绕科学发展和建设后花园、魅力新的目标，转方式、调结构、惠民生，加快推进重点领域和关键环节改革，着力解决制约发展的深层次矛盾，力争在关系经济社会发展和群众切身利益的改革方面取得实质性突破，为保持经济平稳较快发展和社会和谐稳定奠定坚实基础。

二、围绕构建服务型政府，推进行政管理体制改革

（二）进一步转变政府职能。在不断强化政府经济调节、市场监管职能的同时，着力提升基层政府的社会管理和公共服务能力。按照食品安全责任属地化要求，加强监管体系和技术能力建设，落实监管责任。依照全市总体部署，深化盐业经营管理体制改革，完善邮政监管体制。（县编办、县工商局、县质监局、县药监局、县交通局、县邮政局、县工信局等负责）

（三）启动新一轮投资体制改革。进一步改革项目审批制度，完善政府投资决策机制，开展政府重大投资项目公示试点。创新项目招投标管理体制，大力培育规范化投资中介服务组织，抓紧完善投资体制改革相关配套制度。（县发改局等负责）

（四）继续深化行政审批制度改革。以投资、社会事业、非行政许可审批等领域为重点，进一步调整、精简行政审批事项，健全新设行政审批事项审核论证机制，严格规范行政收费行为。围绕强化政务服务能力，完善体制机制，规范政务大厅建没和管理，切实解决工作运行中存在的问题。继续加强政府绩效管理，加大行政问责问效力度。进一步完善行政执法责任制，在全县各级行政执法部门推行行政处罚裁量基准制度，推进文化、农业、水利、商务等部门综合执法改革试点。（县政府法制办、县监察局等负责）

（五）按照国家统一部署，稳步推进事业单位分类改革。完善事业单位改革方案和模拟分类目录，适时开展县属事业单位模拟分类。积极推进事业单位法人分类改革，完善事业单位绩效评估制度。（县编办、县人社局等负责）

（六）深化县级机关经营性国有资产改革。结合事业单位清理规范工作，进一步完善县级机关资产经营管理。根据市上公务用车制度改革精神，结合我县实际，适时选择部分行政机关进行试点。（县机关事务所、县监察局、县财政局等负责）

三、围绕城乡统筹发展，健全有利于促进农村发展的体制机制

（七）继续推进城乡统筹发展改革。进一步加大城乡统筹工作推进力度，完善有利于城乡一体化发展的制度体系和推进机制，拓展城乡统筹的领域和范围。（县委农工部、县住建局等负责）

（八）继续完善农村土地管理制度。加强土地用途管制，做好土地利用规划和城市总体规划等各类规划的衔接。进一步规范农村土地承包经营权流转行为，在依法、自愿、有偿、有序的基础上发展规模经营。加快建立三级土地经营权流转服务体系，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点。完善城乡平等的要素交换关系，创新土地增值收益补偿机制，促进土地增值收益主要用于农业和农村。（县委农工部、县国土局、县农业局等负责）

（九）深入推进农村产权制度改革。在保持农村基本经营制度稳定的前提下，继续完善农村产权制度改革政策及操作办法。抓紧完成农村集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、集体林权等确权登记发证工作。积极探索建立农村产权流转体系，健全农村产权价值评估机制、产权流转规则和流转市场。（县国土局、县农业局、县林业局等负责）

（十）继续推进有条件农村居民进城落户。完善并落实转户农民进城的相关政策，积极探索符合实际的有效途径和办法，逐步把在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民。切实保护农民承包地、宅基地等方面合法权益，充分尊重农民进城和留乡的自主选择权。充分考虑经济社会发展水平和城市综合承载能力，分类分层推进户籍制度改革。（县公安局、县人社局等负责）

（十一）完善政策性农业保险保障体系。进一步扩大粮食、苹果、设施蔬菜、奶牛、能繁母猪及大宗农作物政策性保险范围和规模，研究建立农业保险巨灾超赔准备金，积极探索把商业保险引入到政府防灾救灾体系中的有效途径。（县人保公司、县财政局、县农业局、县金融办等负责）

（十二）健全现代农业产业技术体系，完善农业科研立项和评价机制，促进农业科技创新。推进小型水利工程产权制度改革。（县农业局、县科技局、县水利局等负责）

四、围绕完善基本经济制度，建立健全公平有序竞争的市场体制

（十三）继续完善有利于非公有制经济发展的体制。进一步落实有关鼓励引导民间投资健康发展的各项政策，最大限度消除民间投资准入障碍。积极鼓励民营资本组建投资公司，支持民间资本整合进入能源、基础设施、市政、金融、水利、电信、社会事业等领域，引导民企以多种方式参与我县基础设施建设（县发改革局、县工信局、县财政局、县人民银行、县银监局等负责）

（十四）积极推进中小企业健康发展，认真落实国家出台的支持小型微型企业发展的一系列财税金融政策，不断拓宽小型微型企业融资渠道。完善中小企业融资担保制度，探索建立融资性担保风险补偿机制。支持中小企业开展知识产权质押融资、集合票据、创业投资、信用担保融资。（县金融办、县工信局、县财政局等负责）

五、围绕提升服务保障能力，进一步加快财政体制改革

（十五）深入推进财政管理制度改革。继续深化县、乡财政管理体制改革，推进专项资金整合和绩效评价，进一步提高财政资金的使用效益。（县财政局等负责）

（十六）继续完善预算管理制度。完善和规范部门预算改革，健全政府性债务管理制度，规范地方政府投融资平台运行，有效防范债务风险。（县财政局等负责）

六、围绕消除制约经济发展的资金瓶颈，继续深化金融体系改革

（十七）加快金融管理体制改革创新。密切关注外地金融改革，认真借鉴其成功经验，积极引导我县民间融资阳光化、规范化发展，探索建立金融服务实体经济的有效方式，着力破解中小企业融资难等问题。加快推进地方法人金融机构改革，进一步提高地方金融机构综合实力。鼓励支持金融机构开展产品、业务和服务方式创新。加强基础设施投资相关政策研究，及时顺应投资政策体制新变化。（县人民银行、县金融办、县银监局等负责）

（十八）加快建立现代农村金融体系。积极引进面向小型微型企业和“三农”贷款的小型金融机构。深入推进农村合作金融机构股权改造工作，选择部分农村信用合作社改制为农村商业银行。加大新型农村金融机构设立政策扶持力度，探索建立存款保险制度。吸引民间资本参与村镇银行设立，力争小额贷款公司县域覆盖率达到8O%以上。继续做好县域工业集中区参股支持小额贷款公司试点工作。积极做好中国农业发展银行政策性金融支持项目的争取工作。创新融资模式，扩大农村有效担保物范围。（县银监局、县金融办、县财政局等负责）

七、资源节约和环境保护，加快推进资源价格和环保体制改革

（十九）适时推进资源价格改革。按照国家统一安排，健全反映市场供求和资源稀缺程度的天然气价格形成机制，逐步理顺天然气与可替代能源比价关系。继续完善水价改革和节水激励政策，组织调研提出城镇居民供水价格改革方案。抓好居民阶梯电价改革工作。建立健全长效机制，进一步疏导煤电价格矛盾，推进销售电价分类改革，完善可再生能源和水电发电定价机制。全面推进供热计量改革。（县发展改革局、县物价局等负责）

（二十）推进环保体制改革。完善水土保持补偿等生态补偿收费政策。扎实开展好低碳试点工作，完善清洁发展机制。（县环保局、县财政局、县发改局、县物价局等负责）

八、围绕促进社会公平和改善民生，进一步推进基本公共服务均等化

（二十一）按照国家统一部署，适时推进收入分配制度改革，认真落实好调整国民收入分配的相关政策，健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。按照省市安排，抓好县内初次分配改革试点工作。加强垄断行业收入分配监管，推进职工收入分配工资化、货币化和公开化。以非公有制企业、中小企业密集区域和行业为重点，稳步推行工资集体协商制度。完善工资正常增长机制，开展工资制度改革试点，推进事业单位绩效工资改革。加快建立统一规范的企业薪酬调查和信息制度。健全促进农民持续增收的长效体制，完善被征地农民社会保障资金筹措机制。建立健全价格调节基金制度，完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制。（县发改局、县人社局、县财政局、县工信局等负责）

（二十二）深化社会保障制度改革。加快推动养老、医疗等社会保障从制度全覆盖向人群全覆盖迈进。继续完善医疗保险制度，在巩固基本医疗保险制度全覆盖的基础上，推进医疗保险城乡一体化建设。积极推进事业单位养老保险制度改革试点，全面启动实施事业单位参加工伤保险工作，完善灵活就业人员社会保障体系。（县人社局、县卫生局等负责）

（二十三）建立健全保障性住房体系。完善全县住房保障信息系统，确保公平透明、阳光操作。（县住建局等负责）

（二十四）着力推进文化体制改革创新。加快公共文化服务体系建设，深化文化行政管理体制改革。同时，引导社会资本以多种形式进入政策许可领域参与文化建设。（县文广局、县财政局等负责）

（二十五）统筹推进医药卫生体制改革。加快公立医院改革，在县乡医疗卫生机构全面推行药品“三统一”工作。提高城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗政府补助标准，扩大基本药物制度实施范围，建立健全全科医生制度。加快推进卫生、教育、医疗资源的整合，促其做强做大。支持社会资本投资公益性医疗机构，继续完善基层医疗和公共卫生服务体系，加快县医院“二甲”建设工作。实施重大公共卫生服务项目，继续抓好医改重点任务的落实。制定完善县镇医院一体化管理相关配套政策，全面做好县镇医院—体化管理试点工作。（县卫生局、县发改局等负责）

（二十六）深化教育体制改革。完善学前教育体制，加快覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系建设。健全教育投入保障机制，教育资源进一步向农村和贫困地区倾斜。健全义务教育均衡发展保障机制，逐步取消义务教育阶段重点校、重点班。完善家庭经济困难学生资助体系。（县教体局等负责）

第5篇：权益金制度改革方案范文

一、个人账户制度与现收现付制度并不是非此即彼的关系

在养老社会保险制度改革的争论中，世界银行、美国经济学家马丁・费尔德斯坦等是私营养老金计划的拥护者，他们的理论是在批评现收现付的公共养老金计划中建立起来的。现收现付制度不利于储蓄并导致产出减少；同时现收现付制度是反激励的机制；当然，最重要的是现收现付制度不能解决人口老龄化问题。因而他们主张“社会保障私有化”。但世界银行与以费尔德斯坦以代表的激进观点还是有区别的，世界银行并不反对保留养老社会保险制度，只是希望降低现收现付制度的作用，加强私人部门在养老金计划中的作用，而激进的观点则主张“智利模式”，以私有账户制度替代养老社会保险制度。

马丁・费尔德斯坦认为，社会保障私有化是从现收现付计划向强制性的基金积累的个人自由账户计划转变，其关键是个人是否掌握投资决策的主动权。马丁・费尔德斯坦的社会保障私有化涉及全部产权的改革，他不但要求现收现付的公共养老金制度向个人账户制度转变，即个人对养老基金拥有所有权，而且要求个人对账户的经营权，并且个人的投资决策是关键。这样，“社会保障私有化”就包含了公共养老金向私人养老金的转变，现收现付制度向基金积累制度的转变，既定给付计划向既定供款计划的转变，基金集中管理向分散管理的转变。

总结个人账户制度倡导者的主要观点为：第一，个人账户制度是个人在不同年龄时期的收入再分配制度，个人老年收入取决于个人的终身储蓄及其积累的数量，而不取决于人口的结构。这样，许多人认为它不受人口结构的影响，所以在人口老龄化的情况下，它优于代际转移支付制度。第二，这一制度的权益是以收定支的，退休金的多少不是取决于退休人口的收入需要，而是取决于个人账户已有的积累，这样政府的风险被就转移出去了。第三，这一制度使得个人所得与支出紧紧连在一起，可能使个人更加负有责任感，同时制度可能运行得更有效率。第四，从制度外部效益看，这一制度是一种强制储蓄制度，虽然其目的是为了保证老年人口的收入，但从效果上看它可以提高国民储蓄率，对经济起促进的作用。

这里提出的第一个问题是，什么是“社会保障私有化”？现收现付制度有问题，唯一的替代办法是个人账户制度吗？现收现付制度不能解决的问题，个人账户制度就能吗？

奥格萨和斯蒂格利茨认为，目前关于养老保障制度改革的许多讨论似是而非，混淆了一些基本概念的区别，得出了许多错误的结论。今天的许多误区是没有区分养老体制的几个主要方面：私有化、预先筹资（基金积累制度）、多样化以及既定给付计划与既定供款计划等等，以至于模糊了许多基本事实。他们认为私有化是指私人管理的养老金体制代替公共运营的养老金体制；基金积累制度是指累积资产用以支付将来的养老金；多样化是指投资于各种资产而不只是债券一种投资工具。美国国民社会保险研究院在其研究报告中也指出，应该将私有化与预先筹资（即基金积累制）、投资组合多样化、个人账户相区别。按奥格萨和斯蒂格利茨的理解，社会保障私有化其实并不涉及所有制问题，社会保障私有化是在不改变原有公共养老保险本质特征的情况下，改变其财务制度，由现收现付变为基金积累制度，并将基金交由私人按多样化原则经营。所以，中文的“私营化”更贴近他们理解的“社会保障私有化”。

公共养老社会保险在财务上可以是现收现付制度，也可以是基金积累制度；用另一种说法，基金积累制度可以是公共基金积累制度，也可以是私人基金积累制度；基金积累制度并不必然导致储蓄的增长和资源的有效配置，公共管理的新加坡个人账户制度对新加坡政府的社会目标做出了贡献，但对新加坡资本市场的作用却甚小；公共管理的瑞典和日本公共基金积累制度“强有力地证明了，这个选择也许只会把投资基金浪费在不经济、产量低的投资项目上”。

其实，个人账户制度和现收现付制度不是一个非此即彼的选择问题，个人账户制度有其优点，现收现付制度也有其优点。如果只是强调养老保险制度对储蓄――资本形成――经济增长的作用，个人账户制度不是充要条件，公共养老保险也可以采取基金积累制度和市场导向的投资模式；如果从化解人口老龄化的压力的角度看，现收现付制度面临的问题个人账户制度也不一定就能解决。

二、养老社会保险制度的设计需要兼顾养老和社会公平双重目标

养老社会保险制度的社会目标包含两个内容，即通过保险达到养老的目标，同时达到分散个人风险、社会公平或再分配的目标，两者必须并行不悖，这正是养老社会保险区别于商业保险的本质之所在。现收现付制度安排得当是可以在一定程度上照顾社会公平的，但个人账户制度肯定是不能达到社会目标的。

养老社会保险制度在世界范围之所以得以迅速发展，正是因为它具有再分配性质，能兼顾社会公平目标。现收现付制度的养老社会保险制度既可以产生同代人间贫富差别的再分配效应，更可以由代际间的再分配使退休人口分享经济增长的成果。养老社会保险制度对老年贫困问题的减轻是有明显作用的。例如，1995―1996年期间，英国税收和给付的共同作用将退休家庭的基尼系数由税前的66降低到税后的31。虽然养老社会保险制度再分配的总体效应的评价很复杂，但正如希尔斯1997年的研究结果表明的，“终生的贫困者”是制度的“净得利者”，而“终生的富裕者”则是“净损失者”。养老社会保险制度是能够实现富人向穷人的再分配的。在1948―1995年期间，英国基本国家养老金的实际购买力提高了240％，远远超出养老金领取者按照精算而有权取得的增幅。这说明现收现付制度可以实现年轻人向老年人的再分配。而另一方面，个人账户制度则不具社会公平的目标。反对再分配的经济自由主义者会认为，贫富差别是市场的结果，也正是效率的结果。养老社会保险制度具有的富人向穷人的再分配以及年轻人向老年人的再分配功能也正是经济自由主义者所攻击的，他们认为社会保险制度再分配伤害了效率。但是，无论是从政治还是社会伦理的角度，一个追求文明进步的社会是不能容忍贫富差别扩大的，因为贫富差别的扩大不利社会的安定和整合；其次，从经济效率的角度看，贫富差别的扩大必然导致有效需求不足，此时经济不会是有效的。

事实上，尽管现收现付制在有效解决人口老龄化等问题时遇到了困难，但与基金制相比，在提供养老保障方面它仍然具有优势。例如：可以迅速建立起全额养老金领取权，能够使处于支付阶段的养老金免受通货膨胀的影响，可以根据经济增长提高养老金的实际价值等。基金积累制在提供养老保障方面的优势则在于：当基金积累制下的养老基金的投资收益率大于通货膨胀率和工资增长率之和时，基金积累制在同等缴费水平下提供的养老金替代水平高于现收现付制。然而，基金积累制并没有对年轻一代要求的未来的养老保障水平提供自动保证，因为它并不能逃避风险，只是把风险几乎全抛给了个人，特别是把通过市场化的安排并不能摆脱通货膨胀风险留给了个人。从养老目标看，基金积累制度成功和失败的例子都有。智利以10％的工资积累，退休后工资替代率1994、1995、1996年分别达到64．8％、64．3％和67．5％；而新加坡公积金制度以工资总额的4％积累于个人账户制度中的养老账户，退休金的工资替代率在同期仅为7．4％、6．8％和6％，如此低的退休收入显然不能提供基本的退休收入保障。

其实无论是基金积累制度还是现收现付制度都离不开代际转移，只不过基金积累制不是通过下一代供款直接养活上一代，而是通过上一代积累资产形成对下一代创造的产品的索取权来达到下一代养活上一代的目的。所以人口老龄化问题的解决，主要还得靠社会总产品的增长来解决。从这个角度来看，现收现付制和个人积累制的差异来自对社会总产品增长的影响。假定社会总产品的增长主要取决于储蓄率，那么，养老保险制度是采取现收现付制，还是基金积累制，抑或两者的混合，主要看哪一种制度与一个国家的最优储蓄率相符合，也就是与最优经济增长的黄金率相符合。如果一个国家储蓄率已经很高，那么试图通过基金积累制来进一步提高国民储蓄率未必是好事。因为在一个资本市场不开放的经济里，储蓄率太高，积累资本过度，会导致资本的报酬率大幅度下降，背离一个经济的最优增长路径。

三、养老社会保险制度的本源目标应该优先于制度的经济外部性

经济自由主义者反对现收现付制度、主张个人账户制度的逻辑起点是前者不利于储蓄，所以不利于经济增长；而后者有利于储蓄并有利于经济增长。笔者也认为养老社会保险制度不仅是一种社会制度也应该是一种经济制度，它可以进行再分配、进行需求管理，还可以通过设计产生提高储蓄的能力和资本形成的能力。但是，养老社会保险制度的本源目标与其经济外部性之间，有先后次序之分，保险养老收入和公平是第一位的目标，而增加储蓄是外生的目标，强调储蓄作用而忽视社会保险本身的目标，显然是本末倒置。

况且，基金积累制是否能提高一个经济的储蓄率还是一个问题。如前所述，从目前的经济文献来看，还是没有定论的问题。即使基金积累制度能够提高储蓄率，但储蓄转化为有效的投资从而促进经济增长也需要其他一系列条件。

从第一个层面来看，基金积累制的优势是不确定的；在第二个层面即促进社会公正方面，现收现付制的优势却是十分明显的，因为完全的基金积累制根本不具备社会再调剂或再分配功能。这使得基金制至少在解决以下几个方面的问题上显得乏力：一是减少贫困，维护最基本的人权或个人尊严，不使任何个人或家庭的生活水平降到最低生活水平以下；二是促进个人一生收入平滑移动，保证没有人会面临未预料到的和不可接受的生活水平大幅度下降；三是减少不平等（包括纵向的和横向的），促进社会团结和社会稳定等。

笔者并不反对建立个人账户制度来分散现收现付制度的风险，但认为个人账户制度并不能解决社会公平，也不能单独承担养老问题，所以现收现付制度是必要的，同时，由于基金积累制度的效率的实现取决于基金收益率的高低，所以基金管理就被提到前所未有的高度。

四、养老社会保险制度的设计离不开特定国家的国情

近年来，在许多国家出现了更加重视既定供款的个人账户制度的趋势，很显然，在这一过程中，包括政治、经济在内的结构性因素、文化因素、意识形态因素扮演了重要角色。

首先，从整个国际大背景来看，既定供款的个人账户制度之所以在许多国家受到推崇与新自由主义的兴起密切相关。近20多年来，在国际货币基金组织、世界银行等强有力的国际组织推动下，新自由主义在世界政治、经济、文化等领域迅速兴起、扩张，它几乎影响了世界上绝大多数国家。新自由主义作为一种意识形态建立在古典自由主义宗旨基础上，它包括：自由的市场、个人主义、追求私利，并且认为这些将导致社会公益。正如上文所述，如果养老保障制度中需要包含再分配因素，完全私有化显然是不可取的。而且，如果市场本身是不完备的，市场化的速度和程度都应该是有节制的。此外，有一些现象值得注意，第一，社会保障私有化口号喊得最响亮的是美国，20世纪70年代，费尔德斯坦即对现收现付制度提出批评，至90年代各种改革方案被提出，但至今美国的现收现付制度没有任何的改变。美国是说得多做得少。所以有人认为美国是鼓励别人做而自己不做。克林顿政府曾试图将现收现付制度下的基金的一部分投资于股票市场，这一小小的变革要求也被扼杀在思想的萌芽中。原因是美联储主席格林斯潘认为美国的股市已经处于非理性的状态，养老社会保险基金的入市只能是推波助澜。事实证明格林斯潘是正确的，美国股票市场经历了从2000年开始，长达近三年熊市的痛苦。第二，在部分工业国和转型经济国家进行全部或部分养老金计划私有化改革尝试的同时，而另一些国家正在做相反的运动，许多公积金计划开始转变为既定给付计划，这是一个与私有化倾向背道而驰的政策变化。1994年，尼日利亚对养老保险政策进行了重大的修改，将原有的公积金计划转变为既定给付（DB）的基本养老金计划。20世纪90年代早期，其他几个非洲国家也有公积金计划，但今天不少国家都效仿尼日利亚，转为实施既定给付基本养老金计划。20世纪50年代早期，印度也实施了国家公积金计划，1995年，印度修改了其养老保险政策，将原来的方案转变了既定给付的养老金计划，截至2000年，在这个计划中，约有50％的缴费用于既定给付养老金的融资。而且，到目前为止，大部分国家仍然以公共管理的现收现付制度为基本养老保障制度，这说明，既定供款的个人账户制度还远未成为养老社会保险制度的主流。

从各国养老社会保险制度的具体设计来看，各国的国情是各国选择制度模式的基础。各国人口结构、财政状况以及养老制度自身的收支状况决定了各国政府对待这次改革浪潮的基本态度。很显然，西方一些发达国家之所以积极提倡以个人账户为基础的基金积累制是与这些国家人口老龄化程度高、养老保障支出急剧膨胀以及国家财政赤字居高不下密切相关。2003年，德国的财政赤字为386亿欧元，人均为8840欧元。为此，德国去年开始实施的“2010改革计划”，政府将提高医疗费用、降低退休金和失业救济。有关保护劳动者就业的法律也将被放宽。德国政府希望通过这个计划，来削减德国的财政赤字。2004年4月3日超过20万的德国人走上街头，抗议施罗德推行削减福利的“2010改革计划”，要求政府“把改革计划丢进垃圾箱”。而在其他一些没有这些问题或这些问题还不严重的国家，政府就不见得对这种制度过分青睐。

各国的政治文化差异对制度模式的选择产生了重要影响。在瑞典等国，一贯强调社会和谐和互助，长期把追求平等和消灭贫困作为重要政治目标，所以，任何会导致贫困和不平等状况严重恶化的改革方案都不可能成功，因而选择的是以名义账户制度为主体模式。在美英等国，一贯强调个人责任和自助，长期追求把政府作用局限在尽量小的范围内，因而改革的方向是以私营个人账户制度为主体模式。在东南亚国家，一贯强调社会稳定，长期主张政府在经济生活中发挥重要作用，因而选择了中央公积金制度。所以，在比较各种模式时，我们不能简单地说这一种优于另一种，需要把制度模式与该国国情结合起来，看哪一种模式更适合该国国情。而新制度的具体设计也应该以该国国情为基本依据。

此外，各国选择的制度模式的差异，还与其他一些因素有关。各国的原有制度的“路径依赖”也对制度模式的选择产生着重要影响，比如，许多工业国长期实行现收现付制度的，如果一下子把原制度去建立一个以个人账户为基础的完全积累制度，不仅广大职工难以接受，政府也要面对几乎无法消化的巨额转制成本。与此相比，那些现收现付制度还没有建立或建立不久或所发挥作用不太大的国家，建立以个人账户为基础的完全积累制度的难度要小得多。

第6篇：权益金制度改革方案范文

摘要：从不同层面使用“政策”“支柱”“体制/组织方法”“系统/制度”等框架研究老龄化趋势下的东亚、东南亚典型国家和地区养老金体系的发展情况，发现东亚、东南亚典型国家和地区养老金体系具有社会保险类型、公积金类型、混合拼盘型三种类型，养老金体系的重要组成部分及其各自功能的耦合具有相似性，养老金系统的主要缺陷普遍为覆盖率低、收益不足，而且东亚、东南亚国家养老金制度改革面临着老龄化趋势、全球化竞争加剧和劳动力市场变迁、城镇化加速、宏观经济形势及资本市场的波动性影响等外部挑战，因此只有维护财务稳定、促进经济竞争、实现社会公平、提高运行效率，才能实现人民负担得起、充足和可持续的养老金计划。

中图分类号：F279.129文献标志码：A文章编号：1009-4474（2016）03-0063-09

Comparative Study of National Pension System Reforms in

Eastern and Southeastern Asian Countries

LV Huangqin1，2a， ZHOU Weimin2b， Che Sihan3c

（1.Channel Management Department， Beibu Gulf Property & Casualty Insuramce Co.，Ltd. Nanning 530028， China； 2a.International Institute of Gerontology； b.School of Economics & Management； c.School of Public Administration， Southwest Jiaotong University， Chengdu 610031， China）

Key words： welfare system； pension funds system； social security； Eastern and southeastern Asian Countries

Abstract： This essay discusses the development of pension system in eastern and southwesten Asian countries on different layers and under the framework of “policy”， “pillar”， “regime”， and “system”. The authors find out that there are three types of pension systems in eastern and southwester Asian countries， i.e.， social security， accumulation fund and mixed assorted type. Based on historical institutionalism analysis paradigm， the authors present the important components of pension systems and their combinations and reveal crucial disadvantages inside pension systems such as low coverage and insufficient profits along with the mutual external challenges： aging， accelerating global competition， labor migration， growing urbanization and the effect of capital market volatility. In conclusion， the pension systems in eastern and southeastern Asian countries still demand a long term development to make them sustainable， sufficient and beneficial to citizens. Policy suggestions were also proposed for the reform of pension systems.

一、引言学术界有关世界养老金制度主要类型的划分，尤其是对福利制度发源地欧洲各国的研究，已经产生了诸多影响深远的研究成果。其中包括EspingAndersen依据生产模式及政治民主观点所创立的“福利资本主义社会”的三分法〔1〕，Ferrera依据社会风险分担方式的差异所创立的“普惠――职业”的两分法〔2〕，以及Bonoli、Marier所推崇的多维多层分类法〔3～4〕。

其中，EspingAndersen的三分法精辟地归纳了福利制度的若干重要特征：西南交通大学学报（社会科学版）第17卷第3期吕芹东亚、东南亚国家养老金体系的比较研究以英国和爱尔兰为代表的自由主义体制，其养老金制度既包括了带有“安全网”意义的国家养老金，还倚重体现职业特点的、以自主选择、市场运作为特点的私人养老金；以德国、意大利、法国、奥地利、荷兰、西班牙为代表的保守―团结主义体制，其养老金制度主要依靠以就业和参保关联的社会保险，同时辅以微薄的社会救助；而以丹麦、挪威、瑞典为代表的社会民主体制，其养老金制度则更强调以一般性税收为基础的社会普遍养老金。

Ferrera的二分法则在EspingAndersen三分法的基础上，进一步细化了对上述国家福利制度的分野。比如：他明确地指出虽然英国也如同北欧诸国那样提供普遍的养老金，但显然英国更像是一种混合体制，它吸纳了更多个人主义、市场主义的成分；同样的，意大利和荷兰虽然同德国一样倾向于采用就业和参保关联的社会保险，但也从一开始就允许甚至鼓励其他形式的存在。

Bonoli、Marier则在OECD提出的“支柱”概念〔5〕的基础上，明确区分了国家责任和个人责任，剥离了“国家管理和社会管理”这一对曾经混用的概念，再结合对福利国家制度两大起源（Bismarckian & Beveridgean）的历史考察，做出了对欧洲福利国家制度分野的新诠释。

但是，以Gough为代表的学者则认为，亚洲诸国福利制度的特性从根本上有别于上述欧洲国家而独树一帜〔6〕，主要原因是这些国家的社会政策包括养老金政策，往往从属于经济政策或者“社会经济政策”的范畴，其根本导向是加快货币资本流动性、提升人力资本、增进市场竞争，进而促进经济增长。研究认为，造成这一现象的原因来自以下几个方面：（1）殖民经历对有关国家建制的早期有明显影响。比如日本对韩国、中国台湾地区的影响，英国对新加坡、香港和马来西亚的影响。（2）经济增长中的“追赶期待”。不论是20世纪中后期崛起的“亚洲四小龙”，还是近年来发展迅速的其他“亚洲新兴经济体”，无一例外地在发展模式中导入了“经济增长优先”的取向，这成为“生产型福利国家”概念得以落地的根本因素。（3）亚洲国家中央政府在社会领域的调控能力普遍较弱。家族宗族以及儒家孝文化的传统在亚洲根深蒂固，这使得中央政府有机会也有动力更多地依靠“家庭”“单位”“集体”这样一些东方概念下的“社会组织”来解决养老筹资和老年服务问题，只是保证极低限度的再分配水平，而不像欧洲国家那样更多地依赖国家对个人强有力的干预〔7～10〕。

因此，这些国家一方面被笼统地界定为“福利生产型”或者“发展型福利”国家和地区，另一方面却又因其中央公积金制度、“社会统筹+个人账户”的社会保险制度、普遍给付制度等极富特色而备受关注。

由于各国实际运行的福利制度复杂多变，相互之间又有很强的“学习特性”，理论分析上还杂糅“体制/组织方法”“制度/系统”“支柱”“政策”等多个层面的分析元素，这些都使得希望用单一维度进行精准抽象分类的想法变得非常困难〔11～14〕。

明白这一点，对后来者研究亚洲国家养老金等福利制度及其改革议题具有重要的启发意义。我们认为，唯有从系统的观点出发，结合历史发展脉络〔7〕，重点考察制度内各组成项目的功能搭配、功能演化，才能有力地解释危机应对措施、政策变迁、制度改革和体制转型的内在逻辑，最终得出有关亚洲国家或者区域间养老金体系的通识结论。

半个世纪以来，以日本、韩国、新加坡、马来西亚、中国、越南为代表的东亚、东南亚国家，经济增长成就显著，其经济政策广受世界各国关注〔15〕。然而，与经济发展并行的该地区独特的社会保障改革实践却并未引起国际社会保障学界的足够重视。基于此，本文将尝试利用已有的关于福利体制比较研究的知识〔16〕，考察日本、韩国、新加坡、马来西亚、中国和越南等六个东亚、东南亚国家自20世纪晚期以来应对经济危机的社会保障政策，一方面努力解释这些国家作为一个整体在养老金制度改革议题上有别于西方工业化国家的若干特殊性，另一方面也关注这些国家之间的改革分歧与多样化的政策选择〔17～19〕。

二、分析框架与观测维度根据Ku & Finer所开创的分析框架，我们可以把社会福利纳入三个层面分析：福利体制、福利制度和福利政策〔20〕。三者之间虽紧密联系，但仍有本质上的区分。

所谓体制，是指有关组织形式的制度，是管理机构和管理规范的结合体或统一体。至于福利体制，是指国家和社会经济在长期互动过程中形成的，关于生产、初次分配和再分配的相对固定关系〔21〕。换言之，福利国家被视为一种特殊的政治经济关系的总和，其中涵盖了其历史发展因素的影响、国家制度安排的特征以及由此决定的国家角色和国家功能的定位、资本主义经济过程中商品化与非商品化二者之间的矛盾、社会科层化和社会整合等诸多因素〔22〕。可以认为，福利体制本身很难因为短时期或偶然的内外部因素改变而发生变化。而福利制度意味着一种“体制格式”，每个单一的被推行的福利政策都在系统性的体现福利制度的基本原则。同时，福利制度是一种连贯一致的制度安排，不同的政治经济条件下，福利制度可以出现不同的类型。至于政策，是指国家以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。

因此，制度变迁可以被看作是一种政策调整之后满足体制改革最终目标的方法。当社会经济环境不断改变时，相同福利制度国家做出的反应可以在第一时间被轻易观察到；当面对经济危机时，国家社会保障领域会形成新的消费和储蓄政策网络。这些政策修订将导致两种不同的结果：一种情况是它可能会直接导致系统配置的重大改变，我们称之为结构性改革；另一种情况是，当涉及到制度层面时，这些改革则是体制演化的固定规律〔23～26〕。在本文的讨论中，政策分析是切入口，系统分析是核心，制度层面分析是基础〔27～28〕。

三、东亚、东南亚国家养老金体系的发展

（一）社会保险类型：日本和韩国

日本和韩国作为二战后的新兴发达国家，其经济制度均以产业立国，倚重出口，因此，均采取缴费型社会保险制度，通过五十余年的改革和发展，基本形成了覆盖全民的、多层次多支柱的、稳定的公共养老金制度〔29〕。韩国和日本均以收入关联的社会养老保险为制度核心，以企业和职工共同缴费作为筹资来源〔30〕。

在韩国，养老金分为三个层次（见图1）：第一层是所有企业职工及其配偶都必须参加的半积累制国民养老金方案，但特殊职业人群如公务员、教师和军人等则享用特殊职业养老金，而65岁以上的低收入人群根据其家庭收入情况，每月能领取10万韩元至20万韩元的养老金补助（韩国基本年金法，2014年）；第二层是退休津贴、企业年金（包括DB计划和DC计划）以及个人退休养老金计划（IRP）；第三层是个人退休养老金计划（PPS），18岁以上公民可通过自愿购买由银行、证券公司和保险公司等机构提供的相应的养老金保险产品来加入该计划，每月缴纳约定的金额，最终养老金水平取决于市场利率和投资收益。

图1韩国养老金制度在日本，养老金也分为三个层次（见图2）：第一层是覆盖全体公民的基础养老金（BP），是与收入无关的额外所得，有助于完善老年收入保障机制；第二层包括员工养老保险（EPI）、国家养老基金（NPF）和互助养老金（MAP），其中员工养老保险覆盖所有企业职工，个体经营者和职工少于五人的企业则可自愿参加国家养老基金，互助养老金是公务员、教师这样的特殊职工享有的；第三层则是由几个单独的计划组成即退休援助（RA）、就业养老基金（EPF）、企业型DC/DB养老金以及税收资格养老金（TQP）等，受惠人员包括企业职工的一部分〔31〕。

（二）公积金类型：新加坡和马来西亚

新加坡、马来西亚的养老金制度都建立于英国殖民时期，秉承了“自力更生”的基本概念。这两个资源贫乏的国家已经建立了以公积金为主体的单一型养老保障制度，其基本宗旨是为退休职工或提前非自愿脱离劳动力队伍的职工设立一项强制性储蓄计划保护其收入来源，该计划的资金主要来源于企业和职工。就养老金而言，两国政府均采取监督和管理措施，而不进行财政转移支付。经过半个世纪的改善之后，公积金退休计划已经发展成为一套有效的、有组织的且成熟的系统。

新加坡养老金制度的核心是中央公积金（CPF）制度（见图3），它提供了大部分社会保障功能，社会风险分担和再分配不再存在，个人完全依赖于供款基金积累的个人账户；图3新加坡养老金制度养老金制度还包括政府养老金计划（GPS），是公务员无需缴费且现收现付的养老金计划；同时还有针对武装部队人员的储蓄和员工计划（SES）。除此之外，还有补充退休计划，即企业没有参与、企业职工私人自愿参加且享受税收优惠的养老金计划。为了应对长寿风险，中央公积金的领取向“年金化”方向发展，新推出的终身入息计划使得目前50岁及以下拥有至少4万元公积金最低存款的国民，能够自动加入该计划成为会员，并从80岁开始领取每月固定收入，直到终老。

与新加坡类似，马来西亚的养老金制度没有一个统一的结构，它针对不同的特定人群有不同的计划（见图4）。在马来西亚，有一个针对公务员制定的由政府财政全额资助、受益者不用做任何贡献、且有固定金额的固定福利养老金计划。企业职工获得养老保障的主要途径是成为职工公积金（EPF）的成员，EPF是一个建立在固定缴款的基础上、积累储蓄在个人账户里的指令性计划，该计划为企业职工提供养老住房和医疗保障。另外，福利部门有责任减轻公民的贫困，每月为60岁以上、贫困潦倒、体弱多病又没有近亲者提供300元人民币的养老补助。除此之外，武装部队基金（LTAT）是1972年8月由议会通过的对于所有现役军事人员都是强制要求的DC计划，同时它也可以作为所有军事人员的自愿储蓄计划。

（三）混合拼盘型：中国和越南

中国作为拥有世界最多人口的经济转型国家，自1993年开始进行养老金制度改革，并于4年后正式确立了全国企业统一的、社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险框架，之后，又用了16年的时间在全国建立起了一个多支柱、多层次的基本养老金制度，实现了从制度上覆盖所有人群（而非每个人）的阶段性改革目标〔32〕。当前，中国的第一层基本养老保险制度主要由三条线路组成：机关事业单位养老保险、城镇职工养老保险、城乡居民养老保险。而城镇职工养老保险是由统筹账户和个人账户共同组成，统筹账户由职工所在企业缴纳，个人账户则全部由职工个人承担；城乡居民养老保险则略微复杂，各地区实施标准略有不同，但都是由地方社保机构统一管理，当地居民按各地标准自愿参保；2015年11月中国养老金“并轨”后，机关事业单位养老保险将由单位和个人共同缴费，单位缴费比例和个人缴费比例与企业职工一致，全国养老金改革同步，缴纳的比例统一。此外，中国还引入了第二层针对公务员、事业职工和企业职工的企业年金以及第三层个人储蓄养老保险（见图5）〔33～37〕。

图5中国养老金制度

同为经济转型国家的越南，其社会保险制度由该国总理于1995年2月16日签署颁布实施法令19/CP后设立，并于同年10月1日起生效。越南的社会保险制度由强制型和自愿型两部分组成（见图6），且都是基于固定收益的现收现付筹资制度。目前，强制型社会保险的贡献率为24%，其中17%是由企业支付，另外7%则由职工个人支付。关于强制型社会保险基金的分配，3%为短期利益分配，1%分配给工伤和职业病保险，剩下的20%则分配给残疾以及养老保险。自愿型养老保险制度于2008年实施，主要针对非正规就业的人群和农民。然而与强制型养老保险制度相比，自愿型养老制度则没有任何短期效益，不保证最低养老金，没有提前退休的可能性。

图6越南养老金制度

四、东亚、东南亚国家养老金制度改革的外部挑战及其路径和目标（一）外部挑战

1.老龄趋势

东亚、东南亚主要经济体将在21世纪上半叶逐渐迈向人口的全面老龄化。人口老龄化的加速使得有关国家，特别是那些实行现收现付制养老金制度的国家面临支付压力，政府背负着沉重的弥补基本养老保险基金收支缺口的财政责任。在此背景下，提高在职劳动者的缴费或纳税水平、降低退休劳动者的养老金待遇水平、提高法定退休年龄、引入基金积累制缴费确定型养老金制度或者是非积累制缴费确定型养老金制度将成为这类国家的主流政策选择〔38〕。

2.全球化竞争加剧和劳动力市场变迁

经济活动特别是产业的全球化意味着国际贸易竞争加剧和金融市场更加开放。历史上发展中国家由于在世界贸易经济格局中处于劣势地位，长期依赖以廉价劳动力为基础的出口导向的制造业，因而它们比欧美发达国家更需要通过实施“竞争性节俭”的社会保障来提高本国商品和产业在国际市场的竞争力，并尽可能多地留住国际投资。目前，虽然他们的养老金等社会保障的资金来源也有面向资本利得的税收，但其主体仍然是基于劳动就业等经济活动收入的课税（或缴费）。这就使得养老金制度对劳动力市场非常敏感，且劳动力市场的变化给养老金制度带来了进一步的挑战。

3.城镇化加速

亚洲开发银行的《亚太地区关键指标2012》别章节“亚洲的绿色城市化”显示，从1980年到2010年，亚洲城镇人口增加了10亿，超过世界所有其他地区新增城镇人口的总数。其中中国的城镇化发展最快，在1949年到2010年的61年间，城镇化率从10%提高到50%，而拉丁美洲及加勒比海地区实现相同水平的城镇化用了210年，欧洲用了150年，北美用了105年。大规模的快速城镇化将导致不平等程度逐步加深，城乡发展差距持续扩大、城市贫民窟越来越多，这给城镇化快速发展中的东亚、东南亚国家提出了严峻挑战〔39〕。

4.宏观经济形势及资本市场的波动性

在国际金融危机、外部环境趋紧的影响下，东亚、东南亚国家宏观经济运行的困难比预想的还要严重，经济短期减速甚至中长期下滑的风险已经显现，已经出现了投资增速下降、经济增长出现放缓的迹象，同时，消费不景气，对经济增长拉动减弱。以凯恩斯主义为代表的国家干预经济理论认为，社会保障是国家干预的重要实现形式和调节工具。在经济萧条时期社会保障收入增加缓慢而支出增加迅速，在经济繁荣时期社会保障收入增加迅速而支出增加缓慢，这样社会保障的收入和支出变化就会自发地作用于社会总需求，从而在宏观上和周期上具有调节与缓和经济波动的作用，是政府干预经济、促进增长的重要环节，是化解和抵消经济波动风险的有力手段，是平衡社会利益关系的制度保证。在现代市场经济体制中，没有社会保障体系提供的调节稳定作用，经济增长将难以为继。

另一方面，金融和产品市场日益一体化给养老金制度带来了其他压力。更开放的金融市场，资本流动的增加，贸易模式的变化给政府带来了要降低非工资劳动成本的压力（比如社会缴费）。这种压力在那些养老金是由捐款得到资助，较小程度上由一般税收资助的通用系统提供的国家非常严重。

养老金制度的成熟度是另一个导致金融不稳定的因素，这个不稳定因素是指退休人口的共享资源是受益人和贡献者的比例的函数（受益人和捐助者占总人口的比例）。如果这些比例依然增长，并且在未来将继续增长，那么这个制度仍在成熟的过程中，而当这个比例不断上升时，制度的潜在财务风险就会逐渐暴露出来。

（二）改革的路径和目标

1.维护财务稳定

如何维护和加强社会保障项目自身的财务稳定是制度改革与发展本身的首要难题。正如我们所观察到的那样，在那些以俾斯麦式社会保险为核心制度的国家，财政约束和财政依赖正变得日益紧迫。

自1970年以来，也就是制度创立仅20余年之后，日本韩国出现过数次因为财政补贴养老金缴费过多而难以为继的情况，迫使政府不得不着手降低养老金待遇和提高养老金缴费水平。中国政府近年来也加大了对养老金制度的投入，但仍捉襟见肘。

这些事实不仅引发了社会各界对制度选择甚至福利体制的质疑，也让学术界和后进国家开始更多地关注以一般性税收作为融资来源的普遍给付的社会养老金模式。进而，人们重新回到了一个长期争论的问题：在老年经济保障的责任划分中，政府和个人究竟应该如何分担？如果政府负有更多责任，那么增加养老金系统资金流入则是必然之选。一个国家缴款型福利和非缴款型福利的搭配结构，也直接影响到养老金制度的整体面貌，甚至是体制特征〔40〕。

2.促进经济竞争

亚洲数次经济危机的经验教训表明，持续可靠的经济增长不仅仅源于充分杠杆化了的繁荣的虚拟金融经济，更源于产业蓬勃发展、劳动就业充分、岗位创造活跃、工资稳定提升的健康的实体经济。而缴费型社会保险制度赖以稳定运行的前提，恰恰是上述实体经济本身的稳定。否则，在经济增长放缓、失业率高起、企业生产开工不足的情况下，强制性社会保险缴费作为企业劳动力成本的主要部分之一，不可避免地会对企业复苏造成负面影响，进而打击企业的雇佣能力和生产能力，最终有损经济增长。这一特性也可以解释为何越来越多的东亚、东南亚国家在不确定性日益增加的宏观经济形势下，迅速从单一的缴费型向缴费型、普惠型和积累型混合的复合型制度转变：引入普遍养老金巩固减贫效果，降低第一支柱养老金的比重，提升第二支柱和第三支柱养老金的分量，倡导个人对养老责任的负担，这些都可被视作提升经济整体竞争力的策略性考虑。

3.实现社会公平

社会公平是任何一个社会保护项目需审慎对待的核心原则。然而“养老金制度的公平/不公平”在各个国家却有着千差万别的含义和表现形式。不同国家由于权益不同而产生了不同的多元化问题，包括不同代际之间的公平，主要是处于改革前后不同年代的“新人”“中人”“老人”权利义务的平衡性问题；而代内不同群体之间的公平，则涵盖职业、性别、地域等方面的差异性问题。在日本、韩国，体现为工人和其他社会类别之间以及不同年龄群组之间的再分配不公平；在新加坡和马来西亚，则是高收入人群和低收入人群之间缺乏再分配机制的不公平问题。针对这类问题，有关国家近年来整合原有的、碎片化的、分割的养老金制度，积极引入调剂金和养老金待遇指数化调整等机制，以提升社会公平性。

4.提高运行效率

养老金制度运行效率的提升，对于那些人口众多、财力有限、地区发展不平衡、非正规就业广泛存在的东亚、东南亚国家来说，通常是一个难题。当国家大刀阔斧地削减财政对公共养老保险的支持，甚至取消部分养老金福利项目的时候，制度本身的财务稳定性的确是提高了，但却使得越来越多的社会群体暴露在全球化竞争、宏观经济波动、人口老龄化等社会风险之下〔41〕；但如果要下决心为全体国民提供体面的老年经济保障，就必须将拓展融资渠道、加大财政补贴、提高费/税水平、改革税收体系、盘活变现国有资产等纳入一揽子改革计划中做通盘考虑。同时，面对多样化的劳动力市场，进城农民工、非正式职工、家庭办公工作者、兼职人员日益增加，政府还必须竭力提升养老金制度的弹性和可携带性，降低劳动力流动给制度带来的管理成本。

五、结论现代国家或者文明制度的特征之一就是如何让人们“体面地老去”，因为年老并退出劳动力队伍，这是个人没有办法抵御的自然风险，需要国家有制度安排，但各个国家的解决方式却大相径庭。以往的研究虽提供了一些有意义的见解，但没有一个能够合理地解释为什么同为生产型福利体制却出现了机构不一，以及为什么面对来自人口结构变化和经济全球化这种社会经济挑战时，这种分歧明显扩大了。比如在中国，“全民退休金制度”曾在改革开放前（1949年到20世纪80年代）对公务员和国有企事业单位职工实施过，获得过较多的社会支持和民众支持。但到改革开放（20世纪80年代）以后，中国转而以经济建设为中心，包括社会保障事业的发展在内都变成经济发展的配套。当时的决策者把经济发展的一些原理或者一些规律套用到养老金等社会保障制度上，造成了很多问题。比如，中国的正式养老保险制度虽然基本实现了人群意义上的覆盖，但仍有一半以上的公民个人并没有被养老保险制度真正覆盖。在中国只有少量的农民参保，且他们可获得的养老金水平很低。即使是被养老保险制度覆盖的从业人员，其养老金的实际替代率也不足50%，而且不同群体的养老金待遇差距很大。经过分析，本文认为这两个问题的答案是因为福利政策/制度/体制下的生产制度系统已经发生变化。

从政策的角度看，为东亚、东南亚国家老年人提供养老保障有三个可能的政策选择：（1）扩大正规社会保障覆盖面；（2）推行互助形式的小范围保险；（3）实施更激进的社会救助（社会养老金）。

其中，前两个政策都要求参保人付费，是付费型的社会保障。第三个则是一个全面普遍性的政策设计，就是一个都不能少，人人都能被纳入到公共养老金体系里面去。尽管付费型的社会保障有其优点，但国际上的经验表明，在扩大农村地区的覆盖面和脱贫方面，它在发展中国家是不成功的，最贫困人口和低收入群体往往被排除在外，原因很简单，因为他们没有支付能力。因此，东亚、东南亚发展中国家希望贫困人口和低收入人群通过缴费型社会保障来获得养老金，并实现全面覆盖是非常困难的，如果为了扩大覆盖面而强制要求低收入的居民付费，又会损害他们的基本权益。越来越多的国际组织和从事社会保障研究的学者认为，前两种政策途径对于生活在贫困线上下的高风险群体是不适用的，而社会养老金较为可行。

而从制度的角度看，东亚、东南亚国家的养老金制度由两大类板块组成：一类是以社会保险为核心，辅以较高的政府财政补贴，谓之“保障型”福利体制；另一类是以强制积累为核心，辅以有限的政府财政补贴，谓之“竞争型”福利体制。当然，如果算上近几年在中国农村等其他发展中国家出现的社会养老金，当前东亚、东南亚国家的养老金制度则应该为三种。第一类主要采取DB型的财务给付模式，待遇的确定通常与人口抚养比、工资水平、缴费年限等人口和就业制度紧密联系，因而容易受到人口老龄化、劳动力市场波动、宏观经济恶化等因素影响而造成收支不平衡的问题；第二类主要采取DC型的财务给付模式，待遇的确定取决于基金在劳动者生命周期内的总缴存水平和总积累水平，因而其影响主要来自资本市场和投资业绩的不确定性。当然再加上基础养老金作为托底，又可以衍生出其他两类制度形态：一是国民年金+职业制年金；二是国民年金+积累制年金。

当我们站在国家体制的角度来分析，逻辑将变得更加清晰。国家只有两种选择：要么从老百姓手上收取保险费并给予必要的补贴；要么采用收税的方式，通过制度安排给老百姓提供保障。换句话说，就是政府是否应该靠公共财政来实现居民的养老经济保障？这种保障是否可行？对此，各方面争论很大。

奉行自由主义观点的人认为，从社会正规制度安排来看，人们的养老保障至少可以从社会养老保险、最低生活保障制度和商业养老保险三个渠道获得。而对于当前广泛存在于东亚、东南亚发展中国家覆盖面不足、保障水平过低、筹资来源不稳定等现象，他们认为由于制度设计的局限性和制度之间缺乏配套和衔接，才最终使弱势群体游离于养老保障的制度之外而没有得到体制上的保护。因此，他们呼吁构筑弱势群体的老年救助制度应为解决弱势群体养老保障的选择，而没有必要人人都被同一个制度所覆盖，造成效率低下。

而倡导国家干预观点的人则认为，从制度安排上来看，一个全覆盖的、全体百姓共担风险的养老金体制是成本最低的，它的核心在于它是以国家信誉来构建养老金体系。因为养老金问题实际上是一个跨越代际的资源转移和再分配问题，它其实是一个信誉产品，就是你信则有，不信则会产生很多纠纷。国家提供养老金实际上是在以国家信誉做担保，让老百姓相信社保部门发放养老金不是敷衍，社保部门保管养老金是尽心的，社保部门运营养老金不是谋利的，这样一来能够显著地降低交易成本。更重要的是，这种依靠国家信用、以税收为基础、保障基本水平的普遍养老金体制，由国家财政来牵头，建立覆盖城乡居民的基本养老保险制度，把体系内现有的各种保险、政府投入以及个人的支付整合起来综合使用，会给国家参与区域和世界经济竞争留下更多的空间。

当前及未来相当长时期内，本文所谈及的东亚、东南亚国家的养老金制度都面临严峻和紧迫的改革任务，都需要各国决策者审慎权衡、全面比较上述多种养老金改革方案，以实现总体改革和发展目标。

总体来看，尽管亚洲国家在福利制度和福利政策层面存在诸多差别，但其生产型福利体制的本质并未改变。只要追赶式经济增长在长时期内仍然是亚洲各国发展的首要任务，那么其养老金制度等社会保障制度相对其他经济制度而言，就还会具有明显的依附性和配套性。因此，我们建议，分析亚洲国家养老金改革议题的基点不仅要落脚在政策层面，追踪短期内的政策调整，还要充分认识这种配套性和依附性，从中期的制度层面和长期的体制层面理解亚洲各国社会保障改革发展的内在动力，进而实施行之有效的长期可持续的改革发展措施。

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第7篇：权益金制度改革方案范文

关键词：养老保险制度 改革 可持续性 保值增值

一、我国现行养老保险制度概述

1986年《国务院关于实行劳动合同制暂行规定》明确提出，劳动合同制工人实行养老保险制度，退休养老基金的来源由企业和劳动合同制个人缴纳，首开了中国劳动者个人缴纳养老保险费之先河。经过十多年的探索与实践，国务院于1997年颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，正式确立以社会统筹与个人账户相结合的养老保险体制。目前，我国的养老保险体系由城镇职工基本养老保险制度、农村新型社会养老保险制度、机关事业单位的退休养老制度及城镇居民养老保险制度四部分构成。按照现行政策，用人单位缴纳基本养老保险费的比例，一般不超过企业工资总额的20%，职工个人按照本人缴费工资的8%缴费，记入个人账户。

二、我国养老金资金池现状概述

我国的养老保险大致分为三个部分，一是基本养老保险，这是规模最大的一块，按规定只能存在银行和购买部分国债，收益率极低。二是企业年金，可以投资一定比例的股票等高风险资产。三是全国社会保障基金，用于社会保障支出的补充和调剂，属于战略储备基金，按规定比例投资于有固定收益的各类债券和存款、股票实业等。

我国企业职工养老金目前结余1.9万亿元，既有当年的结余也有累计的结余。2011年养老金收入大约为1.3万亿元，支出约为1.2万亿元，略有结余。2011年财政对职工养老金的补助大约为1800多亿元，如扣除财政补助，13个省有缺口，但是加上财政补助全部都是收大于支（人力资源和社会保障部部长尹蔚民）。从全国层面看，不存在养老金缺口的问题，仍是可持续的。

三、我国现行养老保险体制存在的弊端

首先，我国的养老金制度存在较为严重的空账问题。我国在设计养老保险改革方案，也就是从传统的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合的体制时，没有采取专门方式处理转轨成本。在养老保险制度建立之前没有资金积累，当期缴纳的保险金被用来支付上一代人的养老金而没有投入到养老金资金池中，个人账户是“空账”。另一方面由于我国老龄化程度不断加速，除去个人账户积累的“社会统筹”部分根本不足以用来支付离退休人员养老金，再加上统筹部分与个人账户部分资金的“混账管理”，于是就出现了“挪用”个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象。截至2010年底，中国个人账户记账额1.9万亿元，其中做实账户仅2039亿元，等于1.7万亿元的缺口（中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文，2012）。

第二，养老基金投资渠道单一、效率低下。目前我国养老金主要用来购买国债和银行储蓄，安全性有了保证，但在市场经济条件下很难规避通货膨胀的风险，存在贬值的可能，无法满足老龄社会对养老金的需求。在2004年、2007年、2008年和2010年这四年中，我国的通货膨胀率在数值上部分或全部超过了同期银行定期存款利率，在2004年和2008年中，即使全部以五年期定期存款的方式存在银行，也是缩水的。在通货膨胀率较高的2004年、2007年和2008年，凭证式国债的票面利率虽然略高于同期银行定期存款利率，但仍不足以完全抵消通货膨胀的风险。

第三，退休年龄偏低，且男女性别在退休年龄上差距太大。退休年龄的高低决定着领取养老金时间的长短，偏低的退休年龄是导致我国社会养老保险制度收支不平衡的主要原因。从人口预期寿命的角度出发,一般的规律是退休年龄随人均寿命的增长而提高。我国在1951年规定男性退休年龄为60周岁，女性为50周岁，1955年把女干部退休年龄确定为55周岁，国发[1978]104号仍沿用此规定至今。随着平均预期寿命增长，现在的退休规定则明显不合适了。另一方面，由于女性的平均寿命要明显高于男性，女性要比男性早10年（女干部早5年）退休，这不仅导致我国养老金支付压力加重，而且也不利于妇女权益的保障。

四、对我国养老保险制度改革方向的几点建议

从养老金资金池可持续性角度，对我国养老保险制度改革方向的几点建议：

1.加大财政投入力度

养老金个人账户出现的空账是制度设计原因造成的，因此以财政资金填补养老金账户本身就具有合理性。《中华人民共和国社会保险法》第十三条规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。”由于人口老年化社会的加速到来，基本养老金随时可能出现支付的亏空，《社会保险法》明确了政府以公共财政进行“补贴”的责任，从基本法层面确立了政府承担国有企业、事业单位职工养老金“历史欠账”的财政责任，有利于城镇职工基本养老保险可持续发展。实际上，像美国等发达国家在处理养老金缺口问题时，也基本上都是由政府买单。

2.推迟退休年龄，实行弹性退休制度

在就业年龄推迟、预期寿命增加的情况下，推迟养老金给付时间无疑是解决养老保险不可持续问题的有效措施。目前大多数发达国家的法定退休年龄是65岁，我国法定退休年龄是目前世界主要国家中最低的，尤其是女性退休年龄，与寿命预期严重脱节。随着科技水平的提高，劳动强度大大降低，且女性受教育程度也越来越高，推迟女性的退休年龄可以避免人力资源的浪费，同时增加女性的晋升机会和空间，延长退休年龄也可以创造第二次人口红利。可见，推迟退休年龄是大势所趋，非常急迫。

另外，我们可以借鉴韩国的经验，不是把退休年龄推迟几年，而是把领取养老保险金的年龄往后推迟5年，得到跟推迟退休年龄一致的效果。但在目前就业难的形势下，这样的调整无疑会加剧就业压力，激化某些社会矛盾。对收入高、工作轻松的群体，延迟退休是有利的，而对于普通工人则是不利的。在短期内以“一刀切”方式推迟退休年龄缺乏可行性。可以尝试推行弹性退休制度，逐步提高退休年龄尤其是妇女的退休年龄。对不同行业、不同群体采取相应的退休年龄，并结合工作需要，允许劳动者在政策规定的范围内选择退休方式。对于选择延长退休年龄的劳动者可以制定相应的激励政策，适当提高养老金支付待遇。

3.引导养老基金进入金融市场，推动多元化投资，确保保值增值

据中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文估算，全国社保基金十多年来的收益率可能不足2%，低于同期CPI增长水平，收益率近世界最低之列。国家“十二五”规划纲要提出，积极稳妥推进养老基金投资运营。所以对养老金投资运营实现保值增值而言，方向是非常明确的。

全国社保基金理事会2012年3月20日消息称，经国务院批准，社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元，此举在全国尚属首次，是在当前形势下实现养老金保值增值的一个探索。

从国外成熟市场看，很少有养老金全部躺在银行吃存款的现象，基本上都有20%到50%左右的资金进入股市。但国外的股市相对成熟，而我国的股市还存在重融资轻回报，投机炒作盛行种种问题，股市经常大起大落，和经济基本面脱节等等。在法律制度建设、市场化投资运营方面需要解决的问题还有很多，客观上需要有关政府部门对此做出科学安排，应能够随着我国金融市场的深化妥善调整投资政策，真正有效地通过养老基金进入金融市场，促进我国养老保险基金的可持续发展。

参考文献：

[1]夏于慧.关于延长退休年龄的思考[J].法制与社会,2011,19

第8篇：权益金制度改革方案范文

根据我国的基本国情以及建立社会主义市场经济体制的总体要求，我国职工养老保障制度应当从传统的以受益为基准、养老金现收现付体制改革为基金预筹积累的个人帐户制度，这已经成为社会各界的普遍共识，并且在党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也得到了比较明确的体现。《决定》明确指出，在职工养老保障问题上，要“实行社会统筹和个人帐户相结合”。

对新参加工作的职工来讲，通过个人帐户进行养老金预筹积累是没有问题的。但无法回避的问题是，目前已经离退休的职工没有养老金积累，目前在职但在实施个人帐户制度以前参加工作的老职工在过去的工作年限里也没有养老金积累。而他们的养老问题又是必须予以保证的，因为按照旧体制下的低工资、高福利政策，他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过去的政府收入并凝固在国有资产当中，政府则承担对他们的养老保障义务。更进一步讲，旧体制形成了政府对老职工隐性养老金负债，这是必须偿还的。

老职工养老金来源理论上可能的解决方式有二，一是实行“新人新办法、老人老办法”，即对新职工实施基金积累的个人帐户制度，对老职工则继续通过现收现付的办法，让目前的企业和年轻职工缴费解决；二是由政府统一对老职工的养老金来源作出专门处理。

实行“新人新办法、老人老办法”问题很大。第一，对老职工负有养老保障责任（事实上是负债）的是政府，因此，如果政府不承担责任，转而继续让年轻职工承担义务是不合理的。第二，即使不考虑合理性问题，仅从财务上看，也行不通。目前在全国范围内，已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的16—18%，随着今后更多老职工进入退休年龄，这种负担比例还会进一步提高。如果通过企业缴费完成对“新人”进行养老金积累和对“老人”养老的双重任务。即使考虑新制度中的个人缴费因素，所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要达30%左右。这是企业无法承受的。

因此，要想真正实现养老保障体制转轨，必须对老职工的养老金来源作出专门处理，即由政府统一偿还旧体制形成的对中老年职工的养老金负债。根据智利等国家的实践经验，顺利实现社会保障体制转轨的关键就在于由政府妥善解决了旧体制遗留的中老年职工的养老金权益问题。否则，转轨无法进行。

二、1995年3月的改革方案无法实现《决定》提出的改革目标

为落实《决定》提出的改革要求，1995年3月，国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体操作方案，即实施办法之一和实施办法之二。

方案一的特点是要为在职职工全面建立个人帐户，职工退休后的养老金计发比较严格地与个人帐户储存额相对应。对于实施个人帐户制度以前参加工作的职工，该办法实施前的工作年限视同缴费年限，至退休时，“以个人帐户中的储存额推算出全部工作年限的储存额”。已退休职工的养老金通过企业另行缴纳一定比例的费用形成统筹基金解决，给付标准按照改革前老办法执行。

方案二只设计了一个比例不大的个人帐户。目前在职职工退休后的养老金计发分为三部分，一是社会性养老金，按照职工所在地职工平均工资的一定比例计发；二是缴费性养老金，个人和企业缴费每满全年，按缴费工资基数的一定比例计发；三是个人帐户养老金，对应于个人帐户储存额。其中前两项养老金来自于“统筹”。已退休职工的养老金则全部来自于“统筹”。与方案一类似，实施个人缴费制度前参加工作的职工，连续工龄视同缴费年限。

两个操作方案的设计思想、内容等是存在较大差异的，但有一个非常突出的共同点：老职工的养老金来源都是要通过当期的企业“统筹缴费”解决。

根据前文分析，在老职工的养老金来源不进行特殊处理的情况下，要想实现养老保障制度的转轨是根本不可能的。从两方案的实际运行结果看，与真正意义上的个人帐户制度大相径庭，个人帐户普遍为空帐户，基金积累也不可能形成。

由于目前离退休人员的养老金没有来源，要通过企业“统筹缴费”解决，但在实际上，在企业开始为在职职工进行个人帐户积累的情况下，已不可能再承担过高的“统筹缴费”以支付目前退休人员的实际养老金需要。而老职工的养老金又是必须支付的，所以，唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人帐户的养老金。这在方案一中表现得最为突出。其更一步结果是，不仅实施个人帐户制度以前参加工作的职工存在“空帐”问题，已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积累。尽管有关方面在无可奈何的情况下提出要进行所谓“基金部分积累”。但由于支付已退休人员养老金的压力巨大，又不可能无限制地提高企业缴费水平，因而在事实上基金积累的数量极为有限。至1996年底，全国养老金历年滚存节余为580亿元，尚不到1996年当年养老金支付额的一半。而且，其中还有相当大部分是1995年改革以前所剩余的。

由于个人帐户中没有资金，待目前在职职工退休时，他们的养老金来源就又成了问题，出路只能是继续挪用下一代人的个人帐户资金，拆东墙补西墙，使空帐户一代一代往下转。

三、“空帐”运行无法支撑下去，有关功能目标也无法实现

1995年3月的改革方案不仅未能建立真正意义上的个人帐户制度，从实际运行情况看，也是很难支撑下去的。

由于已退休职工的退休金支付压力巨大，再加上因管理体制问题导致的高昂成本，养老金缴费率（企业缴纳的养老金占企业职工工资总额的比重）普遍很高，绝大部分地区都在20%以上，个别地区则接近30%，许多企业无力缴纳或以各种方式拒缴。综合各种调查结果，近期各地养老金的收缴率（实际收缴额占应收缴数额的比例）在1996年竟降至50—60%。为了维持统筹体系的运转，一些地方不得不进一步提高缴费率，进而形成一种恶性循环。

需要指出的是，在以养老金现收现付为资金筹集模式的旧体制中，对职工的养老金负债是一种隐性负债，而空帐户形成的则是政府对职工的明确负债，负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证，因此是非常危险的。

由于体制本身存在缺陷，很多预期的功能目标也无法实现。首先，国有企业负担问题得不到有效缓解。不仅那些老职工多、负担重的困难企业未能走出困境，很多原本负担较轻的企业也由于统筹压力而不堪重负；此外，由于统筹层次低，不同地区之间企业负担不均衡问题也很突出。其次，覆盖全社会的统一的社会保障体系难以建立，无法为改革和发展提供保证。目前有关部门和各级地方政府都试图将现行保障体系的覆盖范围扩大至非公有制经济领域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明确偿还对老职工养老金负债的情况下，扩大覆盖范围存在明显的责任转嫁特征，以致于非公有制企业普遍难以接受，养老保障体系仍只能局限在公有制经济范围内。这不仅不利于各种经济成份的共同发展、平等竞争和统一劳动力市场的形成，也严重制约着当前的国有企业

改革和国有经济结构调整，诸如破产兼并、富余人员分离等难以有效进行，企业职能无法有效转换。第三，由于无法真正形成基金积累，难以为长期经济发展特别是资本市场发育作出贡献；第四，无法有效解决老有所养，社会稳定问题。仅从目前国有企业的现实看，因企业负担过重，养老金收支困难，退休职工养老金拖欠问题已相当普遍，在许多地方已成为严重的社会不稳定因素。

回避偿还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不想让政府承担过多的经济压力。然而，当现行体制无法正常发挥功能时，必须承担风险的只能是各级政府。事实上，目前在不少地区，地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压力和相关的政治与社会压力。

四、1997年的改进措施及其局限性

鉴于1995年改革以来面临的问题，劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协商，于近期形成一个改进方案，并报请国务院批准于1997年8月公布。统一后方案的要点是：按职工工资的11%建立个人帐户，其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%，个人帐户的其余部分由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至工资的3%；老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人帐户的部分）。养老金支付分为两部分，一是基础养老金，标准为当地职工上年度平均工资的20%；二是个人帐户养老金，标准为个人帐户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次性支付给本人。

围绕上述基本框架，该改革方案还提出了其它一些措施，主要包括逐步扩大覆盖范围、提高统筹层次以及改善基金经营、监督和管理等。

从统一制度、改善管理的角度看，较之于当前多种具体实施方案并存，该方案显然有所进步。然而，从基本的养老制度模式看，仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐，而是试图继续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此，该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混乱的养老保障制度的一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹”比例看，则是前述方案一和方案二的折衷。

根据对1995年改革以来养老保障制度主要矛盾和问题的分析，不解决对老职工的养老金负债，真正意义上的个人帐户制度是建立不起来的。

对于必然出现的空帐问题，有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很显然，在目前企业已不堪重负并且退休人员比例迅速增加的情况下，这只能是一种不切实际的幻想。此外，还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面，将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域。这一思路的最大问题表现在两个方面：其一，如前所述，由于明显存在负担转嫁问题，这种努力很难实现；其二，即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系，也姑且不考虑这会对非公有制经济发展产生何种影响，一个必然存在的问题是，在非公有制企业职工陆续进入老年后，政府则必须兑对他们的养老金承诺，届时亦不可避免会出现支付危机，而且是更大的危机，因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此，这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。

总之，1997年改进方案仍然是一个存在缺陷的方案，仍然难以为当前紧迫的国有企业改革和国有经济的战略性改组提供帮助，无法保证长期的养老安全，也难以促进经济增长以及为市场经济体制建设提供支撑。在我们看来，唯一的出路应当是抓紧解决对老职工隐性负债的补偿这个症结问题，在完全积累的个人帐户制的基础上，才能使其他的问题迎刃而解。

五、解决问题的关键：补偿对老职工的隐性负债

要顺利实现养老保障制度从以受益为基准，养老金现收现付的旧体制转向养老金预筹积累的个人帐户制度，最关键的问题是必须以有效方式解决对中老职工的隐性负债。由于隐性养老金负债是作为旧的体制结果出现的，是政府对职工的负债，只能通过政府统一承担债务责任。

1、过渡费用应主要来源于国有资产存量

既然国家应当负责补偿，过渡资金从理论上讲只能有两种基本来源：一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的个人帐户；二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来对老职工过去的隐性供款进行补偿。

智利的作法是由政府向老职工发放认可债券，并通过政府财政逐年偿还。之所以如此，其中一个很重要的背景是，在进行改革时，智利的财政是有盈余的。我国的情况下则不然，目前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧张的局面。虽然每年用于偿还隐性债务的流量不是很大，最高年份约为1200亿元（1994年价格），但是否有足够的能力仍值得怀疑。我国财政目前已经有较高的赤字水平，如果再考虑以财政收入偿还养老债务，财政赤字的规模无疑会更加庞大，其风险是可想而知的。同时，这也必然有一个向全社会的责任转嫁问题（或直接增税，或通过通货膨胀方式变相征税），引发各种矛盾的可能性也是存在的。当然，运用财政收入解决问题是最大优点是操作简便。

通过现有的国有资产存量解决隐性债务问题可能更为有效。一方面，并不是象有些人理解的那样，用国有资产存量偿还养老金负债意味着国有资产流失，相反，目前国有资产中的很大一部分就是隐性债务形成的，以此偿还隐性债务是完全合理的。另一方面，虽然用国有资产存量解决问题会遇到一些操作困难，但我国正在加紧对国有经济结构进行调整并对国有经济进行战略性改组，其间自然要对国有资产进行重新配置，如与这一过程相结合，操作问题可能也不会成为太大的问题。至于是否象智利那样向老职工发放认可债券，则是具体的手段问题。

当然，以国有资产存量为主，结合经济发展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金负债也是可以考虑的。但无论如何，基于我国目前的财政状况以及有关改革的紧迫性，对隐性养老金负债的解决都只能更多地考虑运用存量。

与通过国有资产存量解决养老金负债密切相关的另一个问题是，如何对国有资产进行分解。对此有几种基本的倾向性意见：一是结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债：二是将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；三是将一部分国有资产（比如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。总的看来，最后一种办法是最为可行。前两种办法的最大问题是，一方面操作难度较大，同时，企业经营的风险仍然是难以避免的，因而无法保证足够的支付能力。最后一种办法不仅较为简便，支付能力也没有问题。据世界银行等测算，目前我国国有部门的房产（附带土地使用权）的价值大致与年度GDP水平相当，足以支付有关费用。

最佳的应该还是混合方案，比如，以国有经济部门的房地产作为主要的和最后的担保，配合国有企业股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得等。需要注意的是，除国家必须承担

的养老金债务外，目前尚有安置企业富余（下岗）职工再就业等政府义务，完成这些任务所需的费用来源与筹集方式也应通盘考虑。

对职工养老金权益的具体支付方式也应采取以某种形式为主的混合方式。比如，对大部分职工采取以货币支付养老金的形式，对某些正处于调整状态的企业的职工，也可采取企业股权、债权让渡以及工龄买断等特定形式。有关的处理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。

考虑到与国有企业改革衔接和配套问题，还有一种可供考虑的思路是实施政府、企业、职工和银行之间的债务转换。目前绝大多数国有企业都有着相当高的负债率，且绝大多数的负债都是对（国有）银行发生的，因此，一个可以考虑的债务转换思路是，将企业对银行的相当一部分负债转化为企业对职工的负债，结合企业的股份制改造，进一步将职工对企业的债权转化为股权。与此同时，将政府对职工的（隐性）负债转化为政府对银行的负债。更为具体地说，政府对职工的养老金负债由企业偿还，企业对银行的等量负债则由政府偿还。这样一方面可以从很大程度上解决目前企业与银行之间的关系矛盾问题，也可以通过职工对企业的持股解决有关产权不清和治理结构无效等诸多问题；另一方面，对职工隐性债务的偿还也有了更为现实的基础。考虑到不同企业的负债水平、经营业绩的不同，全面实施债务转换可能会遇到困难，但实施部分债务转换应该是可行的。如，为保证老职工养老金的稳定性，可大致确定一个基本部分，仍由政府按统一标准支付，其余部分则进行债务转换。对一些负债水平高，经营业绩又不太好的企业，有关的债务转换可以折扣方式进行。

2、我国的总体负债水平不高，实现过渡没有问题

与其他大多数国家和地区相比，由于我国的工业化水平不高，尤其是获得了政府养老承诺的公有制部门的职工人数占全社会劳动者的比重较低，目前也只有20%左右，因此，我国的养老金债务负担占GDP的比重属于非常低的。比如，由世界银行组织有关中、外专家在1995年所进行的详细测算结果为：截至到1994年底，已退休职工的所需的养老金总量为6810亿元，在职职工积累的养老金权益为12360亿元（均为1994年价格）。两项合计为19170亿元。而且这一结果不仅包括企业职工积累的养老金权益，也包括机关事业单位职工积累的养老金权益。而1994年我国国内生产总值（GDP）为46622亿元，养老金债务负担占GDP的比重只有40%多一点。如工业化水平较高的欧美国家（包括东欧各国），隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100%，一些国家甚至超过200%。已经成功实施了从现收现付制向基金积累制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80%以上。考虑到我国较高的经济增长率，从一个动态的过程看，隐性养老金债务所占GDP的份额会更小，因为隐性养老金负债通常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年偿还。总之，我国目前还是处于压力比较小的时机和阶段，只要措施得当，顺利实施过渡是没有问题的。

通过资产存量解决对中老年职工的隐性负债不仅从理论上是可行的，近年来国内不少地区也在有关问题上进行了诸多探索和实践。如近年来不少地方在对国有企业进行转制（放小）的过程中，都明确地将一部分存量资产划拨出来，用作专门的社会保障费用，以偿还旧体制形成的对老职工的社会保障债务。这些探索都是非常有益的。这说明社会各界都对“补偿”的必要性有比较一致的共识，同时也为如何有效进行“补偿”提供了经验。

我国人口众多，建立基金预筹积累的养老金保障个人帐户制度可以积累相当大的一笔资金，如果能够合理、有效地利用，无论对于经济发展还是对于进一步的经济发展还是对进一步的经济体制改革都有非常重大的意义。如在目前的国有企业改革和国有经济的战略性改组过程中，之所以改不动或者说障碍重重，不仅有人员负担和各种社会负担问题，资金投入不足以及不合理融资体制等也都是严重制约因素。通过有效的养老金积累并通过养老金基金管理机构的投资利用，不仅可以扩大全社会的投资能力，特别是长期投资主体的多元化，推进资本市场的发育，弥补目前资本市场中机构投资者缺乏等缺陷。

养老金基金作为一种主要形式的投资基金，还可以促进发展新的公有制实现形式。养老金基金本身就是一种属于所有投保人的公有制形式，通过基金投资，持有各种企业的股权，还能够产生和发育更多的公有制经济组织。此外，通过基金组织持有企业股份，对于完善企业治理结构也有非常积极的意义。

在有效解决旧体制遗留责任、基本的目标模式等已经确定的前提下，新的养老保障体制应如何组织值得认真思考和对待。主要问题涉及以下两个方面：

一、是否设立固定津贴型的基本养老保险

新的保障模式实施养老金预筹积累的个人账户制是不应有异议的。但选择完全的个人账户制还是混合制则需要进一步分析。

包括世界银行专家在内的许多学者建议，新的养老保障制度应采取混合制，即，在实施个人账户制度的同时设立固定津贴型的基本养老保险。比如，世界银行建议新制度下的养老金由三个支柱组成，支柱一为一个通过统筹（进行转移支付）旨在保证退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险部分，平均的替代水平约为24%左右；支柱二为一个实施养老金预筹积累的个人账户，可使达到正常工作年份的职工获得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是强制的，两项合计可达到60%左右的替代水平。世行报告提供的测算结果表明，两支柱所需的缴费率为平均工资的17%，其中企业约占13%（其中9%进入统筹，4%进入个人账户），职工占4%。支柱三为一个按需要补充的自愿账户（补充保险）。

我们的意见与此不同。新的养老保障制度可不设立固定津贴型的基本养老保险。除了非强制性的补充保险外，强制性养老保障全部通过个人账户实行，目标也是让达到正常工作年份的职工获得平均60%左右的替代水平。在此目标替代率水平下，企业与个人缴费水平比世行测算结果还可略低。所不同的是，企业缴费全部进入个人账户。即，新的养老保障模式选择完全的个人账户制。

设立固定津贴型的基本养老保险，其基本的出发点一是要保证退休者的收入，建立最低养老金保证；二是要通过统筹，即转移支付实现社会保障的公平性原则。这两个目标追求本身是没有任何问题的。但考虑到我国特定的国情，其在操作中可能遇到的问题值得分析。

其一，财务上的收支平衡未必能够保证。设立固定津贴型的基本养老保险，保障水平显然不能太低，至少要保证退休者的此项养老金收入要高于贫困线，否则没有意义。显然，对固定津贴部分的养老金收缴仍需要以支定收，现收现付。虽然较之于旧体制下养老金全部现收现付，企业在统筹项目上的缴费率会大幅度下降，但也不可能太低。同时，由于新的保障体制必须覆盖各种所有制类型的企业，设立固定津贴型的基本养老保险要对所有企业都进行统筹，考虑到今后相当长时期内企业发展的不稳定、不平稳问题、非正式部门和行业所占比重过大以及养老金现收现付难以避免的逃避缴费等问题，能否保证足够的收缴率仍是未知数。所以，风险仍是存在的。如果预期的企业缴费率因支出压力增大或因收缴率降低等原因不能维持

收支平稳，要么需要财政进行补贴，要么需要进一步提高缴费率，进而继续在某种程度上陷入旧制度的误区。

当然，在通过其他筹资方式解决目前已退休职工和在职职工养老金权益的情况下，统筹部分在相当长时间内都将有节余，因为新职工中的大多数暂时到不了退休年龄。这种情况类似于国内一些机构推崇的“部分积累”。但根据世界银行等机构的测算，至2030年以后，这一统筹部分亦将会出现赤字。也许考虑许多年以后的风险有些杞人忧天，但从一个国家和民族的长治久安考虑，选择无风险的制度总是更好。

其二，一些技术性问题难以有效解决，管理难度与成本也将大幅度提高。在今后相当长时期内，我国将面临大的经济结构调整过程和迅速的城市化、工业化过程，尤其是大批处于各种年龄段的农村劳动力向城镇和二、三产业的转移过程，同时，也会出现大量的阶段性就业以及劳动力在正式部门和非正式部门之间的频繁转移等情况。设立固定津贴型的基本养老保险，如果考虑工龄（缴费年限）因素进行领取资格限制，则体制缺乏开放性，在全面扩大覆盖范围时必然也会遇到各种阻力甚至是抵制。如果不进行资格限制或工龄要求很低。财务上的风险势必会大幅度增加。而且，对缴费情况的统计，受益人个人情况的认定都将会非常复杂。

由于我国人口众多，地区间不平衡问题突出，设立固定津贴型的基本养老保险如果统筹层次过低，地区间的差距等问题难以避免。如果统筹层次过高，则必然存在较高的管理难度（如地区间的差距问题等等），以及同时存在两套管理体系时必然出现的高管理成本与操作成本。

此外，较之于完全的个人账户制，混合制度的资金积累率要低得多；对个人的激励机制也会在某种程度上弱化。

采取完全的个人账户制更安全，也更适合我国国情。由于完全以收定支，其不仅可以避免统筹体系中几乎肯定会出现的财务危机，还可以提高对个人的激励、提高经济发展起步阶段的积累率。此外，考虑到新体制必须全面扩大覆盖范围，而且在今后的城市化和工业化过程中必须不断扩大覆盖范围，必须在不同所有制之间以至城乡之间形成平等的起点与条件，完全的个人账户制也具有明显的优点，具有更大的开放性和灵活性。此外，与混合制条件下双重管理体系并存相比，只对个人账户进行管理也会降低管理难度与管理成本。

当然，完全的个人账户制的确存在难以体现公平性原则，尤其是少数退休人员的养老金可能不足以维持基本生活问题。对此问题，可通过强化社会救济来解决。即，对所有收入水平达不到最低生活保障线的人，政府均通过制度化的社会救济体系，保证其基本生活。实际上，即使通过设立固定津贴型的基本养老金或其他方式建立了最低养老制度，社会上仍不可避免有贫困者存在，政府仍然必须通过社会救济制度对这些人提供帮助。因此，不实施最低养老金制度，代之以统一的社会救济制度可能更加适宜。

总之，新的养老保障体制采取完全的个人账户制并结合强有力的社会救助体系，同时以发达的商业保险作补充，更适合于我国国情。个人账户制的优点可以充分得以体现。对那些无力自保的社会弱者，政府的责任主要是提供一种制度化、社会化的救济体系，维持其基本生活。在这里，社会保障的互济特征及转移支付特征也能够得到体现。

二、如何更有效地保证养老金增值保值

在养老保障制度的改革目标、模式甚至更为具体的政策组合都比较清晰后，改革能否成功的关键问题无疑取决于改革后的管理体制是否有效：尤其是能否确保基金被有效使用并能增值保值。这一问题不仅直接涉及到投保人的切身利益、养老保障体系的安全，也直接关系到进一步的经济发展问题。

从我国近些年对极为有限的养老金管理的实际情况看，一直存在严重问题，远远不能适应养老保障制度改革的需要：养老保障（包括其他内容的社会保障）行政管理与基金运营一直不分，不仅有限的基金积累无法获得很好的投资效益和投资回报，由于缺乏制约和监督，各种管理不善甚至腐败问题都相当突出。根据国内外经验、教训，要通过个人账户进行养老金预筹积累，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。在这一问题上，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》也提出了明确的原则。

当然，仅仅将行政管理与基金经营机构分开是远远不够的。为了确保养老基金能够被有效使用，必须发育更有效的基金运营和监管制度。

其一，必须培植和发育高效率的基金经营机构。智利等国家所提供的两条最重要的经验是：第一，基金交由民间机构而非政认府部门进行经营。第二，多家经营而非独家垄断，全面引入市场竞争机制。由世界银行完成的一份全面的研究结果显示，在全世界范围内，由民营机构经营的养老金收益率普遍高于由政府部门经营的养老金收益率。除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由政府部门管理的养老金收益都是负值。之所以出现这种结果，一方面是政府部门自身的运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题。另一方面，政府部门管理的养老金通常不能投资于股权、不动产或国外资产。而是被迫购买政府债券，或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过分集中。此外，采用政府部门管理方式，基金还往往成为政府部门的专用资金来源，其运用通常服从于政治目标而非追求经济效益，这不仅无助于增值保值，还有助长浪费和鼓励赤字财政的危险。民营机构的最大优点是他们会尽可能追求效益最大化。

上述经验是值得充分研究和借鉴的。根据我国目前的实际情况，可考虑对大致具备经营条件的一些金融、保险机构（如人保集团及各种业绩较好并且在全国各地均有一定业务基础的信托投资机构）进行改造，以承担基金经营任务。但无论如何，一定要有竞争机制。

其二，必须健全行政和管理与监管体系。首先必须有严格的法律体系。有关管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接受监督，真正体现法制原则。在此基础上，应建立统一、高效的管理机构，将目前分散于劳动、人事、民政、卫生等部门的管理职能统一到一个专门的机构，比如成立社会保障部。该部门作为政府机构依法行使各种管理、监督及指导职能，并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。作为管理者，该机构不参与任何形式基金的经营活动。当然，中老年职工养老所需要的过渡资金的筹集与偿还工作可在有效监督的前提下交该机构执行。为了使监督体系本身具有制衡机制，还应考虑发展其他监督机构，如由缴费人、受益人及其他相关人士组成非官方的监督机构等。

对养老金基金经营机构的监控重点应当集中于金融和财务监控方面。为防止舞弊行为，要建立基金经营机构的法定资本金制度以及财务公开、绩效评级和严格的经济处罚制度。为保证投保人利益，还必须有指数化的最低投资回报率制度。

第9篇：权益金制度改革方案范文

关键词：社会保障；劳动者；权益；长效机制。

社会保障是国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的群体的基本生活权利给予保障的社会安全制度，其本质是维护社会进而促进社会稳定发展。由于社会经济发展历史阶段不同等多种因素的影响，我国劳动者社会保障权益的维护和实现与西方发达国家相比还有一定差距。因此，如何完善社会保障制度，维护劳动者社会保障权益是当前面临的一个重大课题。

一、加强劳动者社会保障权益的必要性。

（一）中国劳动者社会保障权益的总体情况。

改革开放30多年来，我国社会保障事业得到了突飞猛进的发展。但是，我国统一的社会保障制度体系尚未建立，结构性问题还将在一定时期内存在。

1.多层次社会保障制度构架已基本形成经过多年改革和发展，我国已经初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的维护劳动者社会保障权益的多层次社会保障制度体系框架，社会保障覆盖面不断扩大，社会保障水平不断提高。

首先，随着社会保障制度的不断完善，维护劳动者社会保障权益的各项社会保险覆盖范围不断扩大，参保人数不断增长。

养老保险方面：2009年末，全国参加城镇基本养老保险人数为23550万人，比上年末增加1659万人；参加基本养老保险的农民工人数为2647万人，比上年末增加231万人；参加企业基本养老保险人数为21567万人，比上年末增加1616万人；参加农村养老保险人数为8691万人，比上年末增加3096万人。医疗保险方面：2009年末，全国参加城镇基本医疗保险人数为40147万人，比上年末增加8325万人；参加医疗保险的农民工人数为4335万人，比上年末增加69万人。失业保险方面：2009年末，全国参加失业保险人数为12715万人，比上年末增加315万人；参加失业保险的农民工人数为1643万人，比上年末增加94万人。工伤保险方面：2009年末，全国参加工伤保险人数为14896万人，比上年末增加1109万人；参加工伤保险的农民工人数为5587万人，比上年末增加645万人。生育保险方面：2009年末，全国参加生育保险人数为10876万人，比上年末增加1622万人①。

其次，维护劳动者社会保障权益的各项社会保险保障水平不断提高，基金收入持续增加。

其中，2009年城镇基本养老保险基金总收入11491亿元，比上年增长18.0%，企业退休人员基本养老金待遇提高，且全部按时足额发放；2009年城镇基本医疗保险基金总收入3672亿元，支出2797亿元，分别比上年增长20.8%和34.2%。医疗保险覆盖面不断扩大，医疗保障水平不断提高；2009年工伤保险基金收入240亿元，支出156亿元，分别比上年增长10.8%和22.7%。2009全年生育保险基金收入132亿元，支出88亿元，分别比上年增长16.4%和23.5%①。

2.劳动社会保障权益严重缺失我国虽然已经建立了比较完善的社会保障制度，但是这并不意味着劳动者社会保障权益得到了合理有效的保护。

首先，社会保险覆盖面偏窄，相当数量的劳动者尚未纳入社会保障范围。2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报表明：2009年末，我国参加城镇基本养老保险人数总和为23550万人，分别占全国城镇就业人口的75.7%（2009年末城镇就业人员31120万人）和全国就业人口（2009年末全国就业人员为77995万人）的30.1%;2009年末，全国参加失业保险人数为12715万人，分别占全国城镇就业人口的40.8%和全国就业人口的16.3%;2009年末，全国参加工伤保险人数为14896万人，分别占全国城镇就业人口的47.9%和全国就业人口的19.1%。据统计，目前全国享有生育保险的女职工只有26.5%，其中国有企业的比例最高，为32.3%;私营企业为27.8%;外资企业为6.3%②。医疗保险覆盖面最广，参保率较高，但距离全民医保还有差距。

其次，社会保障制度的不统一导致劳动者社会保障权益的不平等。统一的社会保障模式是指社会不同群体的人群参加同一个社保制度，待遇发放具有相同标准，不存在群体差异性，而且在全国范围流动没有任何障碍。

由于我国长期存在二元经济结构，使社会保障制度结构也呈现出明显的二元性。现阶段养老保险制度采取城镇和乡村不同的制度模式和管理方式，社会保障制度不统一的问题十分突出。目前正在试点的事业单位养老保险改革向企业看齐却不涉及机关公务员等，造成了事业单位职工与公务员社会保险权益的不平等，不利于建立统一的社会保障制度。

最后，社会保障制度体系各层次之间还缺乏有机联系，出现劳动者社会保障缺失的真空。从本质上讲，社会保障制度是管理和应对社会风险的一种制度安排。每个劳动者既面临老龄化的风险，也会面临各种各样不同的社会风险。因此，社会保障制度的构建需要不同层次，以便应对不同风险。目前，我国虽然建立了包括社会保险、社会救助、社会福利在内的多层次社会保障体系，但各项制度之间缺乏有机联系，没能实现有机衔接，部分劳动者长期被排斥在社会保障体系之外，导致劳动者社会保障权益缺失。另外，为提高劳动者社会保障水平，更好地维护劳动者社会保障权益，许多国家都建立了国家、企业和个人共同承担责任的多层次社会保障体系。

我国虽然也提出了发展企业年金，但缺乏统筹协调，抑制了企业年金的发展。据统计，目前我国引入企业年金制度的绝大多数都是国有企业，特别是具有垄断性质的国有企业，非国有企业比例很小，而中小企业几乎没有。

（二）劳动者社会保障权益缺失的影响。

劳动者社会保障权益问题的提出，主要是为了维护劳动者合法权益以更好地构建和谐社会。劳动者是推进经济和社会发展的有生力量。在市场经济条件下，劳动者的劳动就业权离不开社会保障系统的支撑。但现实情况是：部分劳动者得不到应有的社会保障，游离于社会保障体系之外，这对劳动者和经济社会发展都将产生不良影响。

1.不利于劳动者素质和职业技能的提高。

根据发展经济学家舒尔茨的人力资本理论，人的知识、能力、健康等素质的提高对经济增长有重要贡献。

这种贡献可能比物质资本、金融资本的贡献要大得多③。

而人力资本的形成离不开教育和培训。在社会保障制度相对完善的条件下，劳动者除了基本生存和发展权利能够得到维护外，受教育的权利也能够有所保障，从而使其劳动技能能够通过培训等方式不断提高，个人素质也因此得以提高，进而促进人力资本的形成。

2.加深劳资矛盾，加剧劳资冲突。

我国《劳动法》第七十二条规定，用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。用人单位为劳动者缴纳社会保险是国家强行性规定，是用人单位的法定义务，是保障劳动者基本生活和改善劳动者生活状况的不可缺少的社会保障制度，是国家的一项重要社会政策。社会保障制度的不健全不完善，使用人单位得以逃避法定义务，不为劳动者办理社会保险。特别是部分民营企业，长期以来，不为职工缴纳社会保险。这加深了劳资矛盾，加剧了劳资冲突。

3.不利于经济社会和谐稳定发展。

社会保障被称为国民经济的稳定器，它作为现代社会的公民保证制度和福利提供制度，为现代市场经济的运行提供了一个“安全网络”，为全体社会成员的基本物质生活提供了有效保障，使社会成员在其因各种原因而遇到生活困难时能够获得“生存权利”保障。国家建立社会保障体系的目的是通过利益再分配保障公民的基本生活需求，缓解劳资矛盾，维持社会稳定，为社会经济发展提供安定的社会环境。如果社会保障权益缺失，社会保障制度缺位，将会使社会成员在失去工作机会或劳动能力后得不到任何帮助，也有可能引发社会动荡，不利于经济社会和谐稳定发展。

二、现阶段中国劳动者社会保障权益缺失的原因分析。

当前我国部分劳动者被排除在社会保障体系之外，造成了劳动者社会保障权益的缺失，这是多方面因素综合作用的结果。具体而言，主要表现在以下几个方面：

（一）政府宏观层面错位。

宏观制度和政府执行层面缺失和错位是我国劳动者社会保障权益缺失的深层次原因。

1.长期的制度性障碍。

中国的社会保障制度是在计划经济体制背景下建立起来的。计划经济模式建立的二元社会结构模式把社会成员人为地划分为城镇居民和农民。而在社会保障制度设计方面，制度安排表现出对城镇居民的倾斜，城镇居民以就业的单位作为保障，农民的保障来自土地。社会保障资源集中在政府手中，形成了权力和责任的高度统一。在这种制度背景和制度环境下，农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理等方面表现出了明显的区隔，形成了不同的身份制度、就业制度、教育制度、医疗制度、保障制度、公共服务制度的城乡差别，城乡劳动者社会保障权益差别明显。这主要表现在两个方面：一是此项改革的受益者并不包含大量农民劳动者。由于户籍制度能够提供就业和社会保障的关联资源，户籍制度对农民的排斥成为农民工在流

入地就业却无法享受社会保障的根源。农民劳动者城市身份的模糊性和不确定性使他们无法在城市正式的就业体系中找到工作，只能在体制外寻找那些不受任何保护的边缘职业和底层职业。二是各项改革受益者并不包括大量从正规就业群体中脱离出来的灵活就业人员和部分民营企业劳动者，他们由于脱离了正规就业单位，因而其工作及相关社会保险待遇无法得到合理保证。

2.制度的可操作性手段不完善。

社会保障应该是国家以法律的形式加以规定、并以国家强制力保证其实施的一种制度。而当前我国社会保障相关立法的严重滞后、法律制度的欠缺给劳动者社会保障权益的保护带来了诸多问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障管理不到位、保障标准不统一等。时至今日，我国还没有一部系统完整的社会保障法规，更没有形成相应的法律体系，这使得我国社会保障领域无法可依的现象在一定程度上依然存在。

3.政府职责履行力度不够。

政府能否完全履行职责和履行效果如何对社会保障制度的建设和实施有决定性的影响。政府职责履行力度不够的主要体现：一是政策失当。政策（尤其是财政政策）偏差和政策机制某种程度上的失灵是导致劳动者尤其是农民工社会保障权益问题产生的主要根源。农民工为国家建设做出了巨大贡献，他们作为社会成员的一部分理应享有社会保障权益；二是对社会保障的财政支持严重欠缺、立法不够及监管不力等。虽然我国宪法和劳动法等立法明确规定劳动者享有社会保障权，国家和用人单位有义务为劳动者提供社会保险和相关福利，但在现实中用人单位有法不依的情况相当普遍，严重影响了劳动者社会保障权益的实现和维护。

（二）部分用人单位有法不依。

部分用人单位有法不依和社会责任缺失导致的劳动者社会保障权益得不到保护是造成当前劳动者社会保障权益缺失的另一个重要原因。虽然我国劳动法明确规定用人单位必须依法为劳动者缴纳社会保险费，但由于我国法律制度存在一定缺陷（主要适用于城镇公有制的机关、团体和企业，而不适用于非公有制的企业），有些条文模糊不清，这就为用人单位提供了不履行法定责任的漏洞，突出表现在：用人单位不给劳动者缴纳社会保险；在缺乏安全卫生保护条件的场所工作；以非法拘禁方式强迫劳动者劳动。更有甚者，部分用人单位还不与劳动者签订劳动合同，社会保障权益更是无从谈起。

（三）劳动者自身权益意识不强。

劳动者社会保障权益的拥有和实现除了需要政府制度和企业层面的积极作为外，还需要劳动者自身具有强烈的权益意识，而许多劳动者由于受自身条件限制，权益保护意识相对淡薄。

首先，部分劳动者长期对自身社会保障权益认知不足，主张和维护自身社会保障权益意识不够。部分劳动者过分关心工资收入和工作机会而忽视社会保障权益；部分劳动者尤其是许多农民工作为传统小生产者比较注重眼前利益而忽视长远利益，并不认同和理解社会保障制度，更谈不上维护自身的社会保障权益。如社会保险需自身缴纳部分社会保险费用，一些农民工往往由于现实考虑而不愿意付出自认为并不必需的支出。一项针对农民工的调查发现，有近半数的农民工对于用人单位和自身参保持无所谓的态度，其理由主要有：缴纳保险费减少了现金收入；担心将来社会保险没有“保险”；怕失去工作机会而不敢向用人单位争取社会保障权利。即使购买了保险，退保现象也时有发生。

其次，劳动者维护社会保障权益的法律意识不足。

部分劳动者受知识少、文化程度低等因素限制，法律意识淡薄，这使其不能事先预见可能的社会风险而进行自我保护，同时在权益受损害后不知道怎样用法律武器来维护自己的权益。

最后，部分劳动者的组织化程度低，这里主要是指非公企业的劳动者。由于许多非公企业没有组建工会，因而在其中就业的劳动者，他们得不到工会的保护，使这部分劳动者缺乏利益表达和权益维护的渠道与载体，在权益受到侵害时，不能通过集体的力量，更好地维护自己的权益。

三、构建维护劳动者社会保障权益的长效机制。

劳动者社会保障权益是劳动者权益的重要组成部分，维护劳动者社会保障权益是构建和谐社会的必然要求。

因此，必须加快健全和完善社会保障制度，构建维护劳动者社会保障权益的长效机制。

（一）政府应重点推进社会保障制度建设，维护劳动者权益。

社会保障是一项社会政策，政府作为政策制定和实施的主导部门，在健全和完善社会保障制度建设、维护劳动者权益保护方面应发挥主要作用。

1.构建统筹城乡的统一社会保障制度。

首先，要统筹城乡发展，制定适合中国国情的户籍制度改革方案，转变人口管理方式，尽快实行由户口管理向身份证管理的转变，将依附于户籍背后的就业、教育、住房、社会保障等衍生物从户口薄上去掉，把全体社会劳动

者纳入到统筹城乡的社会保障体系中，实现社会保障的全面覆盖，从根本上维护劳动者社会保障权益。

其次，要建立相互衔接、统一的社会保障制度体系，通过立法完善社会保险制度、社会救助制度和社会福利制度的有效衔接，同时发挥国家基本社会保障制度与社会和商业保障制度的有效衔接，使劳动者无论在失业还是在职期间或者在遭遇各种社会风险时都能获得合理的社会帮助，确保所有劳动者社会保障权益得以实现和维护。

2.健全和完善社会保障相关法律法规。

要进一步加大立法的力度，尽快建立和健全一套符合中国国情的、行之有效的社会保障法律体系，系统地规范我国的社会保障工作，以使我国社会保障工作纳入法制化的正常轨道，确保社会保障资金在征缴、管理、运用、保值和增值等方面都能做到有法可依。首先，应在中央一级建立社会保障基本法，在此基础上颁布全国性的包括最低生活保障、社会福利、社会救济、社会保险等单行法规，形成比较稳定的社会保障法律体系，从立法层面维护劳动者社会保障权益。其次，要加强执法检查，强化对劳动者社会保障权益保护的监察力度。必须尽快加强劳动监察机构建设，建立起完善的劳动监察体系，对那些侵害劳动者社会保障权益的行为进行有效和及时的制止，对那些拒不向员工提供社会保险的企业进行严厉处罚，以切实保护劳动者的合法权益。最后，完善司法救济程序，健全法律援助制度，使劳动者社会保障权益受到侵害时能寻求司法保护，得到应有的法律帮助。

3.加强宣传教育力度。

大力拓宽劳动保障普法宣传教育渠道，扩大宣传教育覆盖面，灵活运用各种宣传教育手段，广泛深入持久地开展相关法制宣传活动，提高用人单位执行劳动保障法律法规的自觉性，增强劳动者依法维护自身权益的意识。建议国家加大对劳动保障普法工作的投入，以提高劳动者的法律意识为重点，用3年左右的时间，组织一次劳动者权益保护方面的法制教育轮训。

（二）强化企业社会责任。

社会保障是企业应承担的社会责任。我国《劳动法》及相关社会保险政策与法规明确规定，企业要为职工参保各项保险，按时缴纳社会保险各项费用，政府对不承担责任的企业严加惩处。当前我国企业承担社会保险面临诸多的现实困境，这导致企业有险不保，有险无保，参保欠保。在五大险种中，部分企业只参加一、两种保险，或者不参加保险；有些企业虽然参保，但欠保、骗保。企业对社会保险责任的逃避是我国当前劳动者社会保障权益缺失的重要原因。首先，要加强企业社会保险责任的制度设计与观念重构，切实落实企业在社会保障中的责任和作用，体现国家、企业、个人共同负担的原则；其次，要强化立法进程，用立法规范和硬约束来强化企业履行社会保障的社会责任，促进社会保险的全面覆盖，维护劳动者权益；再次，要从严格签订与履行合同入手，引导企业承担社会责任，同时加大对欠保、骗保企业的惩罚力度，强制收缴保费，对不履行社会保险责任的企业要强硬处罚；最后，要深化企业的公平效率观、权利义务观，强化企业的社会保险责任意识，积极参与社会保障制度建设，从根本上维护劳动者社会保障权益。

（三）充分发挥工会职能作用。

《劳动法》第88条规定：“各级工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督”，这既是《劳动法》赋予工会组织的神圣权利，也是工会工作的基本职责所在。工会作为集体劳动权的代表，在维护劳动者的合法权益、协调劳资关系中应该发挥重要作用。但目前我国企业特别是非公有制企业的工会组建率比较低，劳动者加入工会的积极性不高。同时，工会组织也没有充分发挥维护劳动者权益的作用。

企业工会维权职能的退化，削弱了工人的内部组织性，增强了劳动者的弱势地位。因此，要加快企业工会组织特别是非公有制企业工会组织建设，充分发挥工会组织作用，把工会履行职责的重点转移到维护劳动者权益上来。同时深化工会改革，进一步提高工会地位，明确工会权利，以在企业内部形成劳资抗衡机制，使工会真正成为劳动者的权益维护组织。

（四）提高劳动者自身素质，增强其维权意识。

劳动者合法权益受到侵害的一个重要原因是由于部分劳动者的法制观念薄弱和缺少维权意识，而提高劳动者自身知识水平及维权意识是解决这一问题的重要途径。

因此，要加强对劳动者的教育，提高其法律意识，使他们在自身权益受损时敢于拿起法律武器保护自己。同时，要重视提高劳动者的自身素质，大力开展职业教育和技能培训，提高劳动者职业竞争力，以使劳动者能适应市场需要，更好地维护自身的合法权益。

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