农村经济合作社组织法精选(九篇)

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第1篇：农村经济合作社组织法范文

关键词：农民专业合作经济组织现状作用建议

生产发展，生活宽裕是社会主义新农村建设的主要内容，发展生产是社会主义新农村建设的首要任务是，发展生产离不开建设现代农业，而现代农业的基本特征是要素投入的集约化、资源配置的市场化、生产手段的科技化、产业经营的一体化。因此，如何组织农民进入市场，把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来，激活农村经济活动中分布最广、形式最活、基础最弱的各种经济组织，对于提高农业组织化程度，发展农村生产，推动新农村建设具有重要意义。

一、皋兰县农民专业合作经济组织的发展现状

围绕全县农业重点产业发展和产业化经营，建起了一批具有一定规模、带动能力强的农民专业合作经济组织和农民经纪人队伍。截止目前，全县共有农民专业合作经济组织62个（民政部门登记注册的协会组织26个，工商部门登记注册的合作社7个，没有注册开展工作的29个），其中，从事种植业29个，占46.7%；从事畜牧业5个，占8%；从事用水互助协会16个，占25.8%；其他行业12个，占总数的19.5%；会员达2.53万人，占全县总人数的15.9%，带动农户2.19万户，占总户数的60.1%。全县农民经纪人队伍累计达到146个,从业人员达到4200人以上；专业协会、农民经纪人队伍等专业合作组织年销售蔬菜达6万吨以上，销售收入3000多万元，年销售洋芋达5万吨以上，销售收入2000万元以上，为我县农产品实现外销奠定了良好的基础，有力地促进农业产业化的发展。

二、农民专业合作经济组织的类型与特点

1、组织形式多样。在组织形式上，有农民专业合作社、专业协会、各种形式的农民合伙企业，也有股份合作性质的合作组织，其中以专业合作社和专业协会为主。在组织类型上，多数以围绕当地已形成的主导产业或特色产业为依托而组织起来的；在组建形式上，有农民自己合伙创办的，有农业产业化龙头企业创办的，有农技人员领办的，有农村基层组织组建的，也有种养大户及农民经纪人牵头创办的；在组织方式上，充分体现农民自愿的原则，进退协会自由，协会负责人由民主选举产生；在合作环节上，有的是产前、产中、产后单项合作，有的是一体化合作；在利益分配上，多数协会是通过对农户提供技术信息服务，优惠生产资料，提供种禽种苗等形式，与会员建立起相对稳定的关系，主要是为农民提供方便服务。

2、工作运行规范。目前，多数农民专业合作经济组织的软、硬件设施已基本具备，做到有健全的组织章程、完善的管理制度和规范的运作机制。协会、合作社和农民经纪人在农资供应、生产指导、技术培训、产品销售服务和维护社员利益等方面的作用明显。中心乡九合村养鸡协会，为社员实行“统一供雏，统一供料、供药，统一免检疫，统一技术指导，统一销售”等五统一服务，既降低了生产成本，又保证了产品质量。在扩大养殖量的同时，积极开拓市场，与客商建立了长期稳定的供销关系，保护了社员发展肉鸡生产的积极性，成为带动当地肉鸡产业发展的龙头。五墩村小杂粮协会对小杂粮经营实行统一签订合同、统一销售价格、统一质量标准，通过树品牌、促销售、占市场、调动了农民的积极性，维护了农民的经济利益，社员群众深有感触的说，有了农民协会引领我们进市场、建基地、帮助我们科学种植，我们种的放心、卖的放心，得到了实实在在的好处，生产的劲头更足了。

3、带动作用明显。围绕主导产业建立的各类农民合作经济组织，服务方式逐步由产前、产中服务转向产后服务，由以初级产品流通转向产、加、销一体化经营，有效地解决了农民分散经营、规模较小、难于进入市场的问题。同时也促进了生产要素优化组合，扩大了农民增收渠道，形成新的增长点。

三、农民专业合作经济组织的作用

农民专业合作经济组织的发展壮大，不但对基层政府、而且对企业和农村经济组织都产生了重大影响，并发挥着越来越重要的作用，主要有以下六个方面。

1、增加了农民收入。农民专业技术协会能够通过各种渠道有效地为农民提前、产中，产后服务，带领农民实现共同富裕。如什川镇下泥湾村西甜瓜协会会长魏怀正根据市场需求，为农民引进新品种，推广新技术，引进西甜瓜品种7个，引导农民实行科学化种植，规范化管理，使西甜瓜产量每亩增产20%，农民经济收入增长35%以上，同时，积极联系客户，今年推销西甜瓜420吨，为农民增加收入126万元；皋兰县西岔镇双龙蔬菜产销协会自2005年成立以来，坚持走“协会十基地十农户”的产业化发展模式，积极发展“订单农业”。目前在西岔镇拥有蔬菜基地8000亩，基地内带动农户6000户，形成集蔬菜生产、加工、销售为一体的经济实体，全年销售无公害蔬菜1.5万吨，出口0.5万吨，社员户均增收在600元以上。目前双龙蔬菜产销协会已成为全县发展蔬菜标准化生产、订单生产、出口创汇生产的示范典型和新技术、新品种推广的示范基地。据调查统计，凡是加入农民专业合作经济组织的农户收入都高于非成员农户的收入，已注册的33个专业组织2006年成员人均纯收入达2401元，比全县农民年人均纯收入增加138元。

2、加强技术培训，提高了农民素质。积极聘请省市有关专家、对农民经纪人、专业村社负责人、农村能人、农业科技示范户代表和参与农民专业合作经济组织发展工作的有关人员进行培训，举办科技知识讲座。县供销社积极开展了系统培训工作，申报成立了“皋兰县农产品经纪人科技推广示范点”，在省供销社职业技能鉴定中心的具体指导和帮助下，举办培训班2期，参训人员548名，通过考试274名农民经纪人获得劳动部颁发的农产品经纪人初级资格证书。目前，全县共举办培训班4期，培训人员达700多人（次）；西岔镇阳洼窑村蔬菜协会聘请兰州市推广研究员李庭群为会员讲授高原夏菜栽培技术及病虫害防治技术，县、乡技术人员年举办培训班4期以上，年累计培训会员600多人次，通过培训，培养和造就了一批熟悉农民专业合作经济组织知识、掌握农业科技知识的骨干队伍，广大会员在掌握科技、分工协作、组织管理、市场营销、对外交往以及民主决策等方面得到了实践的锻炼，从而提高了他们的合作意识、科技意识、民主意识、市场意识，进一步提高他们的自我组织、自我服务、自我管理的能力。

3、加速了农业科技成果的引进和推广。近几年来农民专业合作组织发挥人才技术优势，大力推广新技术，引进新品种，取得了较好的经济、社会效益。西岔镇五墩村小杂粮生产协会，去年共引进小杂粮等新品种13个，试种成功9个，为当地农民开辟致富门路，协会成员不断壮大，经济效益逐年提高。

4、解决了农民“买难、卖难”的问题。农民通过加入合作组织，生产资料由合作组织统一购买，降低了农户的生产成本；产品统一销售，减少了交易费用，在一定程度上降低了农民进入市场的风险，受到了农民的真诚欢迎。石洞镇明星村红砂洋芋协会，共有会员86户,为搞活农产品流通，组织本村农民经纪人实行统一销售、统一最低保护价格(最低不少于0.7元/公斤)、统一产品包装(以纸箱代替原来网袋,既卫生又实惠)，2007年红砂洋芋销售量达到460多万公斤，实现销售收入360多万元，精品红砂洋芋销售最高单价达到1.6元/公斤,仅此一项就为农民增收30多万元。

5、推进了农业产业化经营。农民自愿组织起来，实行产供销、农工贸一体化规模经营，将千家万户的小生产变为大生产，有力地推进了农业产业化发展。中心乡九合村以兰州康达、玉莲家禽有限公司为龙头，形成了饲料加工、种苗供应、肉鸡养殖和产品营销一条龙的产业化经营格局。2006年会员发展到30户，发展肉鸡1.2万只，年养殖规模达到36万只，年产肉鸡14.4万公斤，实现销售收入118.08万元，社员户均获利2万多元。

6、促进了政府职能的转变。过去政府直接管生产管销售，管得多,但又解决不了农民最直接的问题，农民很不满意。农民有了自己的合作组织，政府借助合作组织的作用为农民提前、产中、产后服务，使政府从微观管理中解脱出来，工作职能转移到抓宏观调控、政策制定和为合作组织提供优质服务上来。

四、农民专业合作经济组织存在的问题

我县农民专业合作经济组织的发展虽然取得了一定的成绩，但是同社会主义新农村建设发展的要求相比，还存在如下急需解决的一些问题：

1、各级政府对农民专业合作经济组织支持力度不大，财政扶持的力度不够，使得我县农民专业合作经济组织的发展受到了制约。

2、农民对专业合作经济组织的认识不够，一部分农民对专业合作经济组织缺乏了解，受时“合作社”的影响，等待观望，不积极参与。

3、机构不健全，制度有待完善。相当一部分专业合作经济组织即使是设立了理事会、监事会等必要的机构，但也是流于形式，且内部制度不够健全，日常运作主要由会长一人说了算，民主管理意识淡薄，资金积累制度和风险保障制度缺乏，社务不够公开。

4、合作水平低，带动能力弱。部分规模小的专业合作组织与农民的联系不够紧密，真正的利益联结机制还没有完全建立，合作水平低，市场占有率低，没有真正起到组织农户进市场、避风险的桥梁和纽带作用。

5、组织化程度低、规模小，实力不强，自我积累和服务于民的能力还较差，辐射面较窄。

五、建议及措施

1、充分认识农民专业合作经济组织在新农村建设中的重要性。发展农民专业合作经济组织，不仅是提高农业组织化程度、促进现代农业发展的重要举措，而且是培养新型农民、促进农民增收致富的有效途径，要从促进新农村建设的高度，重视发展农民专业合作经济组织这项工作，抓紧抓好。受到达到要素投入的集约化、资源配置的市场化、生产手段的科技化和产业经营的一体化，逐步实现现代农业，适应新农村建设的需求。

2、加大对农民专业合作经济组织的政策扶持。一是县、乡政府每年要安排一定比例的扶持资金，用于支持农民专业合作经济组织的发展。二是银行、信用社等金融部门要积极给予信贷支持，帮助解决专业合作经济组织运行中存在的资金不足。三是享受税费优惠政策，享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。

3、加强培训宣传，从思想上提高广大农民群众对发展专业合作经济组织和农民经纪人的认识。继续加强对《中华人民共和国农民专业合作社法》的学习、宣传和贯彻落实工作，引导广大农民群众和全社会参与农民合作社的积极性。采用宣传车、黑板报、标语、广播、有线电视等宣传媒体和发放宣传材料、举办培训班、会议等多种形式，在全县农村的集市贸易场所、人员集中的地方，大张旗鼓地对农民专业合作经济组织、农民经纪人的性质、作用和意义进行广泛宣传，打消农民的顾虑，增强农民兴办合作经济组织的积极性，培育一批具有市场经济理念、现代科技知识、懂经营、善管理的新型农村科技人才队伍，为发展农民专业合作经济组织、促进新农村建设提供科技支撑。

第2篇：农村经济合作社组织法范文

合作制与农村合作金融的性质和地位

农村合作金融在我国的发展由来已久，从我国的第一家农村信用合作社成立至今，已有80余年的历史。农村合作金融从无到有，从弱到强，已经成为支农主力军。在支持和服务“三农”工作中发挥着不可替代的作用。目前农村信用社的法人机构有8348家。

自1996年中央关于农村金融体制改革的决定之后，对信用社改革的方向基本确定为以股份制改造为其基本方向。但无论从历史还是现实发展情况来看，都不能采取一刀切的办法。各地可根据自己的实际，选择最合适的组织形式。有条件实行股份制改造建立商业银行的可按照相关法规进行规范，没有条件改造为商业金融的，应允许其依照合作组织进行规范。

鉴于农民专业合作社法的出台、合作医疗的建立，中国的合作制度将进入一个新的发展时期。在此背景下，合作金融的法律制度建设成为十分紧迫的工作。

农村合作金融发展的历史和现状

(一)农村合作金融机构是按合作制建立起来的

在我国，很早就形成了不同规模、不同形式、不同名称的合作制经济。在农业生产领域有互助社(合作社)，农村流通领域有供销合作社，农村金融领域就是信用合作社。这三大合作经济组织以自愿、相互信任为基础，以有钱出钱、有物出物、有力出力、合作解决共同存在的生产、生活问题为基本目标。随着社会经济的发展，合作制经济的特点在不断地演变，农村合作金融也经历了多次的体制改革，但合作制的历史性质在大多数的信用社中始终没有摒弃。

(二)农村合作金融是农民自己的银行

农村信用社生于农村，长于农村，入股的社员为农民、农村工商户以及各类经济组织，服务的地域主要在县及县以下，服务的对象主要为农户和涉农企业，天然具有与“三农”的地缘、亲缘关系。成为扎根于农村。贴近于农民，服务于“三农”的金融主力军。实践证明，农村合作金融机构是适应我国农村发展和需求的金融组织，是真正意义上的农民自己的银行。

(三)农村合作金融是我国金融体系的重要组成部分

金融是经济的核心，并伴随着经济的发展而发展。我国已形成商业性金融、政策性金融和农村金融共存的格局。截至2007年9月末，我国银行业金融机构境内本外币资产总额为50.62万亿元，其中农村合作金融机构占据的份额为11％，是居于国有商业银行(54％)和股份商业银行(14％)之后的第三大类金融机构。机构网点遍布城镇乡村，农业贷款占到金融机构农业贷款余额的80％以上，在服务支持“三农”中具有不可替代的地位，在我国的金融体系中也占有重要一席。从国际上看。即便是在发达国家。农村合作金融也依然是其金融体系中的一个重要的组成部分。

为“三农”提供金融服务，始终是农村信用社的办社宗旨，是天然的职责。多年来，农村合作金融机构取得了长足发展，但也还存在着大量的困难和问题：既包括内部管理，如法人治理不完善等，也包括社会金融生态环境亟待改善，更突出的从立法层面提供更好的发展环境等外部问题。应当说，支持农村合作金融就是支持“三农”。所谓支持既包括帮助农村信用社解决历史包袱、提高资产质量，促其改善经营管理、转换经营机制、完善法人治理、增强服务功能等方面，更为重要的是要从最基本制度的层面上，通过立法确立农村合作金融机构的市场经济主体地位，并扶持其健康和可持续发展，促使其进一步发挥金融支农主力军的作用。

农村合作金融立法的必要性

从我国现行农村合作金融的政策文件看。主要问题在于基本是一事一议、以部门政策或规章为主，法律效力层级低，缺乏系统性、稳定性和权威性。

(一)加快农村合作金融立法是明确农村合作金融性质和地位的必然要求

从实践的发展来看，绝大多数信用社仍然具备合作金融的性质。在当前没有法律确立其法定地位和性质的情况下，这些机构就只能按照商业银行的相关规定法规来运行，虽然它们在资本来源、股权结构及治理模式与商业金融相去甚远。

农村合作金融的性质和地位是维系其发展的最为根本的问题，是方向。当前，由于没有法律层面的确认，性质不明、地位不清的问题，已经直接制约了农村合作金融的健康可持续发展。从性质上看，合作制是普惠性的，股份制是盈利性的。从地位上看，合作金融是农村金融的主力军已是不争的事实。但是由于没有明确的法律地位，农村合作金融的现实处境非常尴尬。法律地位的直接体现在于其合法权益却常常受到不应当的侵犯，比如，一些行业部门对农村信用社采取歧视性政策，下发文件或与商业银行联合发文，规定所属系统的资金只能存入商业银行，不能在农村信用社开户，这就不合理地限制了农村合作金融机构的正当权利。

(二)加快农村合作金融立法是建立支持和服务“三农”长效机制的需要

目前，我国仍然是一个农业大国，农业在我国是安天下、稳民心的基础产业和战略产业，农业和农村经济发展需要资金的支持，而资金的来源无非是财政投入、信贷融资、集体投资和农民自筹这四个渠道。但财政对农业投资有限，而政策性金融又有特定规定性，商业金融不可能成为农村金融的主体。这样，解决农村经济发展所需资金的重任就落在了农村合作金融的身上。这就形成了以“一农”扶持“三农”的艰难局面。

尽管近年来国家采取了一系列的优惠扶持政策帮助支持农村信用社改革发展，但是，这些外部扶持政策终究还是短期性的，难以建立有效的服务支持“三农”的长效机制。在这方面可以借鉴美国等国家的做法，美国的《联邦信用社法案》中明确规定，对信用社免征一切税赋。

(三)加快农村合作金融立法是规范农村合作金融机构自身发展的需要

当前，规范农村合作金融发展的首要问题是完善农村合作金融机构的法人治理结构。尽管农村合作金融机构已经参照现代企业制度要求制定了比较完善、科学的社员(代表)大会、理事会、监事会和经营管理层的“三会一层”法人治理制度，但农村信用社的法人治理结构是在按照《公司法》、《商业银行法》的基础上通过制订《农村信用社章程》形成，而非依据适合农村合作金融机构自身管理和发展需要。按农村合作金融法的规定建立起来的。无法形成有效的制衡机制，无法从根本上改变农村信用社内部人控制的局面。

(四)加快农村合作金融立法是健全金融法律体系的需要

根据我国《立法法》第八条规定，涉及基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的事项只能制定法律。完善的金融法律体系本身也是国家金融事业发展水平高低的重要的标志。近十几年来，随着我国金融立法的实践看，规范商业性金融管理的法律有《中华人民共和国商业银行法》，而作为我国金融体系重要组成部分的农村合作金融，并没有单独的法律，这不仅是对农村合作金融的不公正，事实上也造成了我国金融体系的不完善。

国际经验

从国外农村合作金融立法的实践看，各国为了保护本国的合作金融纷纷设立适合本国国情的合作金融体系，从立法的角度确立了合作金融的法定地位，以明确的法律规范来完善和保护合作金融的发展。

德国1849年在莱茵地区创立了世界上第一个农村信用合作社。先后颁布了《产业及经济合作社法》、《德意志合作银行法》，1976年修改为《德国合作银行法》。

第3篇：农村经济合作社组织法范文

一问题的提出

随着村民自治制度的实行和村民委员会的成立，农村基层社区公共权力结构发生了巨大的变化，这对新型的农村社会秩序和社会治理模式的形成起到了巨大的作用。特别是村民委员会这一新型农村社区组织的出现使得传统的农村社会组织形式发生巨大的转变，促使农村社会结构发生了巨大的变迁，农村社会的这种结构性变迁也正是我国社会转型发展的一个重要方面。

从问题的角度来研究新制度对于村民自治研究或许更具有现实意义。在当前村民自治制度实行过程中的一个十分重要的问题就是，作为村民自治组织的村民委员会在实际运作中的职能偏离，即其实际行为对于其职能实施本旨的偏离问题。这种偏离有多方面的表现，比如：并非行政机构的村民委员会过多执行行政任务，社区公益职能实施不力；村委会越权代行集体经济组织的职能；村委会及村干部僭越村民会议的决策权，变村民自治为村委会自治或村干部自治；对国家政策法规歪曲执行等。村委会职能实施中的这种偏离不仅对村民自治的制度化发展带来不良影响，也对农村社会生产和生活造成一定的现实危害，有必要研究这一现象产生的结构性原因，从而通过对这种现象的分析发现村民自治制度实行中的某些结构瓶颈，并基于此探讨村民自治的配套制度和其他相关改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治问题已经引起了包括社会学、政治学、法学、经济学等在内的诸多社会科学研究者的重视，对于村委会运行中出现的问题现有研究主要有两种思路：“国家与社会”视角和“村干部角色”视角。

“国家与社会”视角的研究仅仅用国家与社会二分的框架来解释村委会与村党支部的行为差异或村委会与乡镇政府的冲突是不够的，至少是失之简单的，忽视了现实中各方之间关系的复杂性，因此不足以解释村委会行为中存在的问题。比如：村委会的行为并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委会的职能中并不完全排斥政府的行政任务，那么它在多大程度上具有相对于乡镇的独立性？村委会在完成各项组织目标时存在着很大的选择性，那么它在实践中的行动依据是什么？在大多数时候和大多数地方村委会与村党支部并未表现出立场上的对立和利益上的分离，村委会与乡镇政府的关系更多地也表现出一种若即若离的态势而不是截然的分立，那么村委会与二者的关系在多大程度上可以用其权力合法性来源来解释？

另一些从微观角度进行的研究弥补了以上宏观视角研究的不足，这其中最有代表性的是从村干部或农村社区精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱监护人”的概念概括市场化改革后的村干部的角色，认为村干部在主观上也无暇做好村民的监护人，他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民一样。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益[1]。从村干部角色角度进行的研究弥补了国家与社会二分法的不足，用更加具体生动的解释框架分析了村干部的行为，但是，这些研究忽视了村委会作为一个组织的存在，只关注村干部的行为。村委会作为一个正式组织具有独立的行动能力和独立的组织目标、组织原则。为了获得更加准确的认识，应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？本文正是从回答这些问题入手，将村委会看成一个独立的行动者来分析村委会的行动逻辑，以期展现出村干部的个人行动与村委会的集体行动之间的关系，从而对村委会的职能偏离现象提出一个探索性的解释框架。

二村委会职能实施中的偏离

在村委会实际工作中，制度规定的职能并不一定能够得到贯彻执行。欧博文（O’Brien）在研究村委会组织法时谈到了许多中央的政策得不到充分实施的情况，其他一些政策在实施过程中也常常被扭曲了或只得到部分的实施[2]。这其中最为普遍的一种现象是村委会职能实施的偏离，这种偏离并不是对制度规定的公然违抗和反对，而是对其策略性执行。在表面看来，各项职能都得到了实施，但实施的实际效果却是职能内容未能有效贯彻，职能实施的目标未能实现，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委会的法律性质为其规定了一组特有的权利和义务，这些权利和义务构成了村委会职能的核心。村委会职能实施中的偏离主要是其作为基层群众性自治组织的权利和义务在履行中的偏离。

2.1村委会的权利偏离

就村委会的权利行使来看，其偏离表现在两个方面：一是权利的缺失，即制度规定的权利在职能实施中被侵犯而得不到行使；二是权利的僭越，即在职能实施中超出制度规定范围行使权利。以下分别从这两个方面来看村委会职能实施中权利的偏离。

2.1.1权利的缺失

村委会在实际工作中经常会遇到的问题是其自治权利受到来自乡镇政府的侵犯,使其权利发生缺失。一些乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，这特别突出地表现在乡镇政府对村委会事务权、财务权、人事权等属于村委会的自利的非法干预上：

第一，事务权。主要表现为两点：一是乡镇政府不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，用行政命令代替村民会议（或村民代表会议）决定属于村庄自身的事务，如乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，本该由村民会议决定，但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的。二是乡镇政府干涉农民生产经营自，即以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书甚或通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什么以及达到什么样的指标要求。例如，时常见诸媒体的“逼农致富”事件就反映出乡镇政府干涉村民和村集体的经济自，在一些地方，甚至因此造成干群严重冲突，乃至酿成人员伤亡事件。乡镇对村委会的控制在方式上还表现为，乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。

第二，财务权。乡镇政府越权干涉村级财务管理。支配村委会的最好办法，莫过于控制村级公共财政。目前在许多地方实行的“村财乡管”或“村帐乡理”办法就是颇受争议的现象。一些地方的乡镇政府以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，实行“村财乡管”或“村账乡理”干涉乃至控制村级财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。从各地的情况来看，乡镇经常通过以下几种方式对村级财务进行监督和控制：一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。

第三，人事权。乡镇政府越权干涉村级人事安排。为了达到支配或控制村委会的目的，一些地方乡镇政府在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民选举，想方设法使自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定村民选举的结果，甚至取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。从笔者实地调研的两个村的情况来看，在村委会选举中也都存在着乡镇政府的影响和作用。除了影响和控制村委会选举之外，乡镇政府干涉村委会人事权的另一个做法是对于自己不满意的民选‘村官’直接非法罢免。

2.1.2权利的僭越

村委会权利行使中的偏离还表现为权利的僭越，即村委会在职能实施中超出制度规定范围行使权利，也就是越权行事，其中主要是僭越村民会议（或村民代表会议）的权利以及僭越集体经济组织的权利。

1.村委会僭越村民会议（或村民代表会议）的权利。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这就是说，村民会议是村民实行自治的权利机构，村委会是村民实行自治的执行机构和工作机构。二者的关系首先体现在：一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。对于涉及全体村民利益的事项，村委会必须提请村民会议讨论决定[3]。关于需由村民会议讨论决定的具体事项，村组法也做了规定。另外，村组法第二十一条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”由此可见，村民代表会议是特殊情况下村民会议的补充形式，其行使的权利来自村民会议的授权。所以，总地来说，关系村民利益的重要事项的决策权利在村民会议，至少应该在由村民会议授权的村民代表会议，而不在村民委员会。

但是，在实际工作中，村委会时常僭越村民会议的决策权，形成虚置村民会议的局面，

这种现象被一些学者称为“村委会自治”[4]，有的实际上就是少数村干部的自治，其实质是侵犯了村民的自治权利。

2.村委会僭越集体经济组织的权利

依照制度规定，村委会具有一定的经济职能，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会并不具有直接参与和从事经济活动的权利，村级组织中集体经济组织依法享有这种权利，而村委会依法应当尊重集体经济组织独立进行经济活动的自，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条对此有明确规定。但在当前的村民自治实践中，村委会常常僭越集体经济组织的经营权，直接参与和从事经济活动。

在农村改革前，既是基层政权组织又是基层经济组织，成为“政社合一”的组织，而体制下的生产大队也同时具有政治组织和经济组织双重身份，因而是农村经济活动的直接参与者。与此不同，农村改革后“政社合一”的体制被打破，乡镇政府只作为基层政权组织，而村委会也只是农村社区组织，并不具有直接从事经济活动的资格，农村的基本经济主体是集体经济组织、农户、农民个人以及其他经济实体。但有一点是村委会与生产大队的相同之处，即掌握村庄公共资源的控制权。与生产大队相比，虽然由于农户自利的增加，村委会所控制的资源范围有所缩小，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会仍然有管理村庄公共资源的合法身份，从而对这些资源享有实际控制权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。在改革后经济市场化的背景下，村委会的这种村庄公共资源控制权为其直接参与市场活动提供了便利，而社会主体的逐利化倾向又使得村委会及其干部具有了从事牟利活动的冲动，两方面情况结合的后果是村委会自觉地作为直接参与者加入到市场活动中。虽然，在基层组织体系中几乎各村都有集体经济组织经济合作社，但人事上几乎都与村委会和村党支部高度重合，并没有引起“利益涉嫌”的担忧。这种组织结构的后果是实际工作中集体经济组织被虚置，经济活动由村两委越俎代庖。村经济合作社实际上没有独立的机构和活动，需要由经济合作社从事的活动均由村两委相关人员直接从事。村委会的这种行为实际上是得到上下各方认同的。对于上级而言，只要地方经济能得到发展，村委会的经济活动主体资格问题并不重要，实际上像韩村河、华西村、等所谓“超级村庄”那种将村庄社区组织当作经济组织运做的模式已经被作为先进典型。对于村民而言，只要经济活动能够给自己带来更多的福利，也不会追究村委会的行为是否越权，只有当经营受挫，公共资源缩水，自己利益受损时才会表示不满。在这种情况下，村委会运用村庄公共资源进行经营的经济活动是受到鼓励的。

村委会直接从事经济活动的行为虽然出于自我生存与发展的冲动，但实际上却极大地损害了其职能的有效实施。村委会直接从事经济活动可以说是一柄双刃剑，“一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）”[5]。

第一个方面的后果只有经济活动不断成功才会实现，但经济活动是具有极大风险的，一旦失败，不但这种经济上的好处不能实现，还会带来经济上和政治上的双重不利后果，即村庄公共资源受到损失和村委会作为社区公共权威的正当性受到质疑。因为，村委会从事经济活动时与其他经济行动者的身份有所不同，村委会作为社区公共权威的代表，可以无偿或象征性地有偿使用村庄公共资源，比如土地、资金，而这些都不是村委会运用市场信誉和偿还能力获得的，而是凭借其特殊身份获得的。这种情况下村委会的经济活动的责任转嫁给了村民大众，使得公共资源容易损失，而一旦公共资源受到损失，村委会作为社区公共权威的正当性将受到村民的质疑。第二个方面的后果总是存在的，即使村委会的经营活动很成功，而且越是这样，这种与其他经济行动者的冲突越深。这还是因为村委会与一般经济行动者所不同的身份造成的。由于其公共权威身份使得其可以无偿或象征性有偿使用公共资源，可以在政策支持、信息获取、社会关系等方面享有比其他经济行动者更有利的条件，从而在经济竞争中造成了不平等的竞争关系。并且，作为公共权威的身份与作为市场竞争者的身份是内在矛盾的，前者的性质是非赢利的，而后者则是最大限度地牟利。基于这样的原因，村委会直接从事经济活动将会有损其公共性。现实中，这种损害的一个重要表现便是村庄公共职位的功利化，这种功利化一方面是村级治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村级治理的公司化倾向在经济发达的村庄表现得由为突出，这时往往村支书或村主任出任村集体最大经济实体的法人代表，而村庄公共事务也成为了企业内部的行政事务，其管理方式也相应地成为了企业管理的方式。村干部的逐利化主要表现为，干部职位的吸引力不在其升迁机会或地位声望，而在于利用公共职位获得经济利益的便利。很多地方，特别是村集体经济资源较丰富的村，村干部竞选者所看中的正是干部职位可以控制村庄公共资源，从而可以为自己和家人谋取更多的物质利益。

2.2村委会的义务偏离

村委会职能一方面通过其各项权利体现出来，另一方面通过其作为村民公共利益人的义务体现出来。村委会的义务，用徐勇教授的分法大致包括村务和政务两部分。村务涉及本村村民利益的村庄公共事务；政务是上级政府下派给乡镇政府的任务延伸到村一级的事务[6]。从村委会的性质来看，作为农村基层群众性自治组织，村委会的义务应该首先体现自治性，因此其主要义务应该是与村民公共利益紧密相关的村务。这一点已经体现在相关法律规定中，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会的主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等属于村务范畴的事务，而对于乡镇政府的政务，村委会的义务只是协助开展工作。但是，从村民自治实践情况来看，村委会日常工作任务在很大程度上偏离了其自治性，其作为自治组织所应履行的义务没有得到有效履行。这种情况表现在相反相承的两个方面，一个方面是村委会过度代行政务，另一个方面是村委会对村务的忽略。

2.2.1村委会过度代行政务

实行村民自治后，在很多地方，乡镇政府仍然将村委会当作自己的“腿”，村委会更像是乡镇政府的下派机构而不是群众性自治组织，日常的主要任务成了完成乡镇政府下派的政务，用老百姓总结的话来说是“催粮派款，刮宫引产”；相反，本来属于其主要任务的村务却被忽略了，甚至在很大程度上被荒废了[7]。有的研究者将这种现象总结为村委会的“附属行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委会实际工作中过度代行政务的问题。

对于乡镇政府下派的任务，村干部也很为难，一方面不能违背上面的意思，另一方面过多的任务也成了村干部的负担，特别是一些完成起来有困难的任务，而往往越是困难的任务乡镇越是需要村级组织的协助，因此对村干部的压力越大。这种情况下，乡镇为了增加对村干部的控制，使他们更加积极地完成乡镇下达的任务以及更自觉地按照乡镇的意志办事，乡镇政府往往通过控制村委会的财务权并将村干部的报酬与其完成任务情况挂钩的办法。由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了[9]。

2.2.2村委会对村务的忽略

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会的核心任务应该是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，以及向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议等与本村村民利益密切相关的事务。但是，村委会的日常工作主要是完成乡镇下派的各项任务，过度代行政务，其结果便是，在另一个方面，村委会对于本该是其工作重心的村务的忽略甚至是荒废。这主要表现在以下两个问题：村庄公益事业办理不力；对村民利益表达缺乏关心。以下分别对这两个问题加以说明。

1关于村庄公益事业

关于村庄公益事业的问题，目前的研究多是从经济的视角考虑问题，其基本思路是将村庄公益的困境归于经济上的匮乏，从而在这个基础上认为，只要有了资金充分投入，万事大吉。但是问题的另一个方面是为什么拥有大量投入的“形象工程”并没有给村庄带来公益？为什么（相对于从前）经济发展了，村民富裕了，而集体的公益事业却荒废了？这就及到涉另一个“钱”以外的与钱多钱少同样重要甚至某些时候更为重要的问题，即村庄公共组织对公益事业的关心程度以及对现有公益资源的动员能力的问题。这显然已经不是一个经济问题而是政治社会问题。从这一视角来看村庄公益事业的问题不难看出这样两类现象：一是村干部对于村庄公益事业缺乏应有的关心，二是村委会对于现有的村庄公益资源缺乏足够的动员能力。这两个问题实际上是联系在一起的，并且很多时候是互为因果的。由于村干部对于村庄公益事业缺乏关心，必然导致其在村民中的威信的损失，削弱村民对于村干部和村委会的信任，这又必然会削弱村委会对于村庄资源的动员能力；另一方面，由于村委会缺乏对村庄资源的动员能力，对于村干部而言，公益事业成为一项十分费力的工作，在当前村干部任务繁重（主要是乡镇下派的任务）的情况下，这又会降低村干部对于村庄公益事业的热情。

这种情况下，没有外来的压力或帮助，村委会很难自觉地提供公益事业供给，所谓的外来压力主要是乡镇下达的关于公益事业达标的任务，而外来帮助包括政府部门或村庄以外的其他组织提供的资金、技术、规划、管理等方面的扶持。因此，可以看到的现象是目前很多地方的村庄公益事业是靠外力启动的，村庄内部的资源动员能力并未得到增强，村干部也并未培养起承担公益事业组织任务的自觉，而一旦外力撤除，村庄公益事业又将面临困境。在这种外力启动的村庄公益事业中，村委会并没有成功扮演其应有的角色，也没有通过组织公益事业提高其资源动员能力和组织公益事业的热情，村民与村干部的信任关系也没能通过这样的机会得到增强。很多学者也对这种“输血式”的村庄公益供给方法和“外援式”发展模式的弊端给予重视[10]，并认为这是造成目前农村公益事业建设中效果差和形象工程多的重要原因。

2关于村民利益表达

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会有义务调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议。村委会是村民公共利益的代表，村民的利益要求理应通过村委会得到表达和实现，是否为村民利益着想，能否为村民利益说话、出力也是村干部是否得到村民认可的主要标准。然而，在村民自治实践中，村委会对村民利益缺乏关心的现象仍然很多，被设计为村民自治组织的村委会并没有起到维护村民权益的作用，有的时候，它的现实作用甚至与其制度设计构想相反。当然，在本村与其他村发生山岭、土地所有权以及其他资源利用和分配等方面的摩擦与冲突的时候，村委会一般还是会与村民同心协力地一起维护本村的利益，但一旦国家的利益与村民的利益发生矛盾，如遇到县、乡乱摊派、乱收费、乱罚款、乱征地等情况，村委会往往站在国家、政府一边，反过来压制村民的不满，劝说甚或帮助政府强制他们服从，而对于村民的利益诉求村委会并不十分关心。当然，有的时候、有的地方的村委会也会为村民说几句好话，争取一点利益，个别村委会甚至会做得更好。

三对村委会职能偏离现象的解释

3.1村干部的行动与村委会职能的实施

要对村委会职能实施中的偏离现象做出解释首先有必要考察村委会职能得以实施的基本过程，即村委会作为一个组织的集体行动是如何产生的。应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？

3.1.1村委会“法人行动”的实现

本文解释村委会的行动的研究策略是将村委会看成一个独立的行动主体，并通过考察村干部个人行动与村委会集体行动之间的关系找出村委会集体行动的产生机制。对于这样的研究策略，科尔曼的“法人行动理论”是一个十分合适的理论工具，这一理论正是关于个体行动与由这些个体组成的集体的行动之间关系的理论。法人行动理论认为，法人是通过自然人将其权利转让给一个共同的权威机构而形成的，法人行动的目的是为这些自然人获取共同利益，现代法人行动者具有这样一些特征：它由职位所组成；它拥有独立的权利和义务，有自己的利益和资源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并对自己的整体行动负法律责任（科尔曼，1999）。根据法人行动理论，一个基本的法人行动系统是由一个委托人和一个人组成的统一的行动单位，其中作为委托人的行动者追求自身利益时有足够的资源而无适当的能力便要尽力寻找具有相当技术与能力的其他行动者作为人为自己服务并以支付报酬为交换手段。

实行村民自治后的村民委员会正是一个现代法人行动者，村民通过民主选举将一部分权利转让给村委会，村委会的宗旨是为维护和增加全体村民的共同利益。村委会是依法并通过法定程序成立的正式组织，它由村委会主任等一系列职位组成。根据《中华人民共和国村民委员会组成法》，村委会拥有一组独立的权利和义务；作为村民自治组成有自己的利益和资源；在法律上，村委会可替代自然人的功能并对其组织行为负法律责任。实际上，村委会是另一个法人行动系统中的人，这个法人行动系统是村民会议，它由委托人--全体村民，人--村民委员会结合而成，而村委会又作为委托人其权利分配到其一系列职位上，由这些职位的担当者即村干部。

村委会的职能如何能够落实到村干部的行动中呢？这一点是由村干部作为村委会法人行动者人的身份作为法律保证的。这一特殊身份的意义在于作为人的村干部与其委托人之间具有法定的权利和义务关系。实行村民自治后，从法律上看，村委会的权威关系通过村民选举行为自愿授予。实际中，村委会的建立有部分政府行为，如上级政府倡导、指导，甚至提各主要职位的候选人，但毕竟村民有了法律赋予的选举权和罢免权，这样就在村民与村干部建立了一种共同的权威关系。在这种关系中，作为委托人的村民在没有附带任何报酬的情况下转让自己对行动的控制权，期望作为人的村干部给自己带来好处，作为人的村干部的行动目的即是维护和增进村民委托人的共同的利益，这是人的法定义务。基于村民与村干部的共同权威关系，村干部有其作为人的利益、规则与资源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行为而从委托人那得到的报酬；规则包括各种法律、法规中对村干部行为的规范以及存在于文化中的角色期望；而资源既包括作为委托人的村民转让给村干部的那部分权利资源，也包括由此带来的对村庄公共物质资源的控制权和支配权。所有这些要素，包括共同权威关系，人的利益，规则和资源共同构成了作为人的村干部行动的结构性要素，正是这些结构性要素规定了村干部行动的适当性。村干部的这种身份规定其应该通过自己的工作实施村委会的各项职能，并且为其工作提供了必要的资源。

3.1.2村干部个人行动在村委会“法人行动”中的特殊地位

法人行动者是一种无形实体，其行动意志需要通过其人的行动得以实现，为此必须把使用法人资源的权利置于人手中，即将其资源托付给法人职位占有者，集中的资源是法人行动者拥有权力与效率的基础。这样，在法人行动者内部，权力从资源所有者的手中转移并集中到法人资源使用者的手中。在村委会法人行动者内部，为全体村民共有的对村庄公共资源（包括物质资源、人力资源、社会资源）的处置权转移到村委会的各个管理职位中去，并最终由占据这些管理职位的村干部掌握。虽然村干部的这些权利在法律上是受到村民的制约的，但这里所说的能够制约村干部的村民是作为整体的村民或村民大多数，而对于作为个体的村民而言，村干部显然获得了更多的权利，也就是说，在村委会法人行动者中，村干部处于一种相对特殊的地位。

作为人的村干部在村委会法人行动者中的这种特殊地位，使得村干部的个人行动对于村委会“法人行动”的结果起到特殊重要的作用。虽然法人行动属于系统行动，其行动决策是集体意志的体现，应该代表着集体成员的公共利益，但是在村委会法人行动产生的集体决策过程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相对单个村民要大得多。因为，法人行动的决策基础是法人行动者内部交换活动中形成的各种利益[11]。而在法人行动者内部交换活动中，利益格局的形成是与交换各方的谈判实力分不开的，这种谈判实力是由各自占有的资源及其相对价值决定的[12]。在村委会法人行动者内部交换活动中，村干部显然占有了更多的有价值的资源，因此具有相对于普通村民来说更强的谈判实力，所以其利益和意志更容易影响到村委会的集体决策。比如，村干部着村庄公共福利分配的权利以及其他物质资源处置的权利，便有条件以此来交换村民对其的支持与服从，这也正是现实中很多地方农村出现家长式领导的重要原因。即便是村庄公共事务的决策需要集体讨论或征求村民的意见，但由于村干部的公共权威身份使其可以以村庄公共利益代言人的身份出现，从而为其个人意志寻找正当性，并以组织或集体的名义对抗和压制反对者，比较容易使其主张在集体决策中体现。

3.2村委会职能实施中村干部的策略行为

鉴于村干部的个人行动对于村委会职能实施的特殊重要意义，村干部是否能够在其工作中自觉保证村委会职能得到有效实施就显得十分重要。那么，在村委会职能实施过程中村干部个人行动的策略是怎样的？村干部在工作中是完全自觉地执行相关制度规定还是相反？其行动依据是什么？

3.2.1村干部策略行为的基本原则

村干部作为一般理性行动者,其行动的基本原则是最大限度地实现个人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好构成,包括物质的、精神的、社会的需要和偏好，比如其个人和家庭收入的增加，物质条件的改善，其个人以及家人同乡亲们的友好关系，村民的支持与尊敬，该村在与其他村的比较中获得更高的评价和更好的声誉等都属于村干部的利益。但是，这些构成利益的各种需要和偏好在村干部的认知体系中具有一定的排序，排序的依据则是村干部对各种需要和偏好的判断。也就是说，只有被行动者所认识到的利益才会对其行动起作用，被其认为更重要的利益对其行动具有更大的作用。比如，对于一个更看重个人物质利益的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地实现其物质利益；对于一个更看重村民支持与尊敬的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得村民的支持与尊敬；对于一个更看重上级领导认同的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得上级领导的认同。当然，个人对自己利益的认知并不是一成不变的，而是会因具体情景的不同而不同。

村干部的理性行动是为达到一定目的而通过人际交往或社会交换所表现出来的社会性行动，这种行动需要理性的考虑（或计算）对其目的有影响的各种因素，这些因素包括制度、文化、权利、情感等方面。但是判断理性与非理性不能以局外人的标准，而是要行动者的眼光来衡量。村干部的这种理性行动服从规则和资源等结构性要素的制约。但同时，村干部也具有能动作用，这种能动作用一方面表现在具有认知能力和选择能力，可以对其行动情境做出判断并提出适当的行动策略；另一方面表现在行动者可以反思性地监管自己的行为，即可以通过对其行为后果的判断形成新的行动决策。这里所说的后果大概分为奖励和惩罚两种。村干部会根据后果来肯定、否定或是矫正其行动策略，而其判断的依据仍然是其自身利益。比如，如果村干部认为严格执行有关村委会职能实施的制度的行动会受到奖励，就会强化他的这种行动，相反则会对这种行动进行修正；如果村干部认为其违反规定的行为可以为自己带来利益而不会受到惩罚，或是其获得的利益大于付出的代价，就会鼓励他继续违反规定；如果村干部认为对制度变通执行会更有利于自己，则会寻求变通手段。因此，村干部具有采取策略行为的能力。

3.2.2村干部的策略行为与村委会的职能偏离

总地来看，作为理性行动者，村干部在村委会职能实施过程中采取的行动策略主要包括两点：一是从职能实施的内容来看，村委会的职能是被选择性实施；二是从职能实施的方式来看，村委会的职能是被变通性实施。

（一）从内容来看，村委会的职能被选择性实施。

实际上，在目前村委会职能实施中，村干部采取的策略既不是完全不执行相关制度，也不是完全实施各项制度，准确地说，村干部是对村委会职能选择性实施。为什么村干部有时是恪守职责的人，有时却又是藐视规则的投机者？实际上这种现象是村干部的策略行为造成的。其行为依据主要有两点：

第一，村干部对自身利益的判断。就是说对于那些对村干部实现自身利益有帮助的职能内容，村干部具有较高的积极性；相反对于那些对村干部实现自身利益会有阻碍的职能内容，村干部就不会太积极，甚至会千方百计阻碍这些职能的实施。当然，具体是对其利益有利还是有害不是以外人的标准来衡量，而是以村干部自己的判断来衡量。而且这还与彼时彼地的具体情境有关。比如：村干部之所以对乡镇下派的任务不敢怠慢，与乡镇政府掌握着村干部的工资分配权有关。村干部的报酬与其完成乡镇任务的情况相挂钩，完成情况好可以受到额外奖励，完成情况不好则会被扣发部分工资。这种情况在前面第三部分中已经详细说明过。正是通过这种办法，乡镇政府成功地将村干部的物质利益与其工作内容紧密联系起来，因此村干部在村务与政务之间选择时会更加积极地完成政务而忽略村务。这里所举的只是一个事例，类似的利益激励任务还有不少。

第二，村干部对制度强硬程度和明确程度的判断。就是说对于那些具有严格监督机制的制度，以及那些具有明确考核办法的制度，村干部比较容易努力执行；相反，对于那些缺乏严格监督机制的制度，或是那些缺乏明确考核办法的制度，村干部则缺乏执行的积极性。比如，乡镇政府与村干部签订了责任书的内容更容易得到村干部的自觉完成。这种责任书每一条指标都有数字标准。这种明确的指标促进了村干部对上级任务的完成。相反，村干部与村民之间一般都没有类似于这样的责任书，乡镇的责任书一般也不会有村务内容，这也就难怪他们忙于乡镇下派的政务而疏忽村务了。

（二）从方式来看，村委会的职能被变通性实施。

这里所谓变通包括两个方面，一是非对抗，即村干部基本上不会明确反对执行有关村委会职能的制度，相反较为普遍的情况倒是会利用制度作为其行动合法性依据；二是转化，即村干部对于那些他们不愿意执行却又不得不执行的制度往往会运用一定转化技术，使制度在形式上得到实施，实际上却使制度变质。

先说第一个方面，村干部对待各项有关村委会职能的制度的方式往往不会是对抗性的，即便是对那些他们很不愿意执行的制度，他们知道制度具有正当性，如果反对则自己的行动将缺乏合法性，他们知道这样做是愚蠢的。因此，村干部往往利用这些制度作为其行动合法性的理由，特别是以国家法律或政策形式出现的制度。无论其行动在实质上是否符合制度的要求，村干部都会为其行动做出一定的合法性宣称，这样他们便可使自己在道义上处于有利位置。

再说第二个方面，这方面的事例也很多，其实一直以来基层干部对于那些不愿意执行却又不得不执行的上级政策都是采取阳奉阴违的对策。比如，关于农民负担问题，国家制定了严格制度，有明确的指标限制，但基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖过多的收费，或是在上级来检查时做一些临时性的工作蒙骗检查者。再比如，《村民委员会组织法》规定村中与村民利益密切相关的重要事项须召开村民会议决定，但目前普遍的做法是用村民代表会议替代村民会议，而在“村民代表”人数和人选上村干部又可以进行变通，以有利于自己的利益和意志。

村干部这种变通策略的原则仍然是对自身利益的判断，他们总是倾向于使制度执行朝着更有利于自身利益的方向转化。假如对自己有利，他们会把一条有益的中央政策如经济增长，变成为一条危害性的“地方政策”，使浪费性的投资和压榨的加重合法化，还会想方设法在收取合理税收的时候搭便车加收许多不合理的费，并且这些不合理的费往往比合理税收多得多。

3.3村干部行动的“自由”政治空间

从上一节的分析可以看出，村委会职能实施中的偏离是村干部出于自身利益的策略行为的结果。那么，村干部的策略行为是如何成为可能的，也就是说，村干部行动中所面临的环境为其策略行为提供了怎样的“自由”政治空间？这里所说的“自由”政治空间是借用了杨善华的概念[13]，杨善华所说的“自由”政治空间是指村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。在杨善华那里，“自由”政治空间的概念主要是针对认为在1949年以后的中国，国家已经能够完全深入农村社会基层，国家意志可以在农村社会完全贯彻的观点提出的，这一概念表明村干部在面对来自上级的压力时仍然具有一定的回旋余地。本文所说的“自由”政治空间与此稍有不同，这种不同的前提是，实行村民自治后村干部的权力合法性来源改变的情况下村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力，特别是来自村民的压力增加。这种情况下，“自由”政治空间是指村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力时仍然可以按照自己的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。实际上，这里的“自由”政治空间是村委会职能偏离的重要结构性原因，它反映出在村庄政治结构中存在着的问题。联系村干部作为村委会法人行动者人所面临的内外关系来看，问题主要有两个：一是村委会法人行动者内部权威关系的不平衡；二是村委会法人行动者外部控制的不完善。

3.3.1村委会法人行动者内部权威关系的不平衡

平衡的权威关系中，人以实现法人行动者的某一目标为委托人带来某种利益，以此与委托人进行交换，获得职位权利与报酬。但是，由于人掌握对法人资源的控制权，在交换中处于有利地位，因此常常出现过度要价。在村委会法人行动者内部，人的过度要价主要有：挪用公共物品、获得或转让村办企业承包权、垄断对外联系、无限期连任、村民的敬畏和顺从等。在村委会这种共同权威系统中，人获得权利的条件是他必须为社区创造福利，而人得到的报酬往往不是经济报酬（村干部津贴并不多），而是职位赋予的各种非经济权利：诸如连任、信任、权威、上级奖励、外部社会关系等。这些非经济权利有的不能与职位分离，如权威；可以与职位分离的又不能与人本人分离，如荣誉、信任、声望、关系等。因此人普遍存在一种心理：把非经济权利转换成经济权利。优先占有集体企业承包权、挪用公共物品就成了普遍现象。

在村民自治制度设计中，为了防止村干部的权利过大带来的腐败行为，村民有权监督村干部的行为。由于“信息不对称”的存在，村民很难有效监督村干部，这就突显出村务公开制度的重要性。但是，村务公开的实际执行效果并不能令人乐观。很多地方的村务公开仅仅是一种形式，往往是到年终或上级检查前，村干部将财务帐目公布于布告栏中就算村务公开了。这种村务公开操作办法的弊端很明显：一是内容过于简单，仅从公布的数字是看不出问题的。二是公开方式有弊端，村务公开不仅仅是村务公布，应该是村民能够了解到村务决策和执行中的每一个重要的有必要知情的环节而不只是了解最后的结果。因此，村务公开需要村民有更多的参与，村民通过村民会议或村民代表会议参与到决策和村务执行的重要环节中。这又引出第三个弊端，周期过长。村务一年才公开一次，有的地方可能更少，如此长的周期使得很多重要问题已经无从查证，因此有必要制定短周期的定期公开制度与重大村务及时公开相结合的办法。当然，公开的方式仍然需要便于村民参与，比如村民会议或村民代表会议。

村务公开还只是村民对村干部进行民主监督的一个方面，其它方面的监督更是薄弱，这样一来，即便村干部是民主选举产生的，仍然会出现人权利过大的问题。

3.3.2村委会法人行动者外部控制的不完善

对村干部的监督，除了来自村民以外，还来自国家，即党和政府（主要是乡镇）对村干部的监督。虽然实行农村改革后村干部获得了更多的自，国家对村干部的制约相对减弱，但国家仍然可以通过法律手段和政策手段对村干部进行一定监督。但是，这种监督同样遇到信息不对称的难题，国家很难通晓村庄中的事务，很难清楚知道村干部的行为，也正因为上级监督的困难，国家才会积极推行村民自治，期望通过村民的监督制约村干部的行为。因此，对村干部而言，来自国家的外部控制是先天不足的。

不仅如此，乡镇对村干部的控制在目的上也存在问题。就目的而言，乡镇的控制主要是为了使村干部更好的为自己完成任务，而不是杜绝村干部的不当行为，只要这种不当行为不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部门的注意。这种目的性影响到控制方式上，主要是通过与村干部签订责任书的形式加强控制。这里面的弊端是，责任书只能对可以量化的事物进行控制，主要是经济指标，而很多与村民利益密切相关的事物由于无法量化就不在责任书的内容里。并且，责任书使得村干部与国家之间的关系简化为一种经纪关系，即村干部只是替国家提取农村资源的工具，成为国家在农村的经纪人。这种情况下上级只会关心任务完成的结果而对于村干部完成任务的过程不感兴趣，即使在完成任务的过程中存在不当行为，上级一般也会容忍，这种容忍就鼓励了村干部的不当行为。

最后，在当前乡镇干部也普遍实行责任制的背景下，村干部的这种经纪身份使得他们与乡镇干部之间建立起一种微妙的个人关系。当前基层政府财政包干的情况下，乡镇干部普遍有任务在身，而他们要顺利完成任务离不开村干部的帮助。特别是包村干部，与领导签了责任书，他所包的村完成乡镇任务的情况与他本人的收益挂钩，他们与村干部关系好坏会影响到村干部完成任务的积极性，从而影响到包村干部自身利益。因此，对于乡镇干部而言，他首先担心村干部不肯卖力完成任务，至于村干部的其他过失，只要不出大乱子，他就不甚关心。另一方面，对于村干部而言，通过乡镇干部可以获得政府的支持，可以发展与村庄以外的社会关系，从而可以获得更多的资源。这样，村干部与乡镇干部特别是包村干部之间很容易产生一种“人情”关系，双方基于这种“人情”关系交换各自所需而对方拥有的资源。在这种“人情”关系是一种非正式关系，在这种关系下，乡镇干部会把默许村干部在执行制度时的某些无损大局的越轨行为作为巩固和发展这种“人情”关系的必要成本，从而鼓励了村干部偏离制度的行为。最后，这种“人情”关系使得国家对村干部的监督发生异化，并且这种关系会造就跨越乡村两级的利益集团，这种利益集团的形成则会进一步增加国家和村民监督乡村干部的难度。

总地来说，村委会法人行动者内部权威关系的不平衡和外部控制的不完善为村干部的策略行为提供了“自由”政治空间。版权所有

四结论