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是我国长久以来取得较好成果的新农村建设制度,但是在一定程度上还是存在许多的弊端,这成为了阻碍我国小康社会进一步建设的一大障碍。由此可见,当下最紧要的是不断改革和完善农村集体土地流转制度,使得资源合理有效的进行配置,比如明确产权基础,创新农村流转体制,完善等。
一、土地流转制度的研究背景
党的十指出,要统筹三农建设,推进现代化农业的发展,进一步推进“社会主义新农村建设”。这对于农村流转体制健全,激活农村经济发展,增加农民收入分配等带去了福利。建立一个较为完整的、流转可行性强的、明确权利以及保护严格的农村集体产权体制,从内部就可以提高农业的发展活力。因此在十以后土地流转问题显然是中国农村发展的重要问题,与“社会主义新农村建设”以及社会、经济方面也存在有一些联系。从具体的研究情况而言,在全面推进社会主义新农村的建设过程中,土地流转的健康发展显然已经成为新农村建设以及现代农业发展进程的制约因素。
土地流转工作较为复杂,其所涉及的范围较广,需要考虑的政策因素较多,不单是与农村利益及稳定发展存在关系,还和农村经济的健康发展存在着很大关系。最主要的是农村集体土地流转工作也在一定程度上制约着社会主义新农村的建设进程。在我国现阶段土地制度改革条件下,土地作为农村收入的主要来源,国家一系列惠农政策的提出,也是在致力于农村经济的发展,土地流转的面积的扩大,使得农村土地使用率的上升,优化了生产,达到了很好的土地配置效果。
二、土地流转制度的理论基础
1.土地转让
土地流转指的是具有土地承包经营权的农户将土地的经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,顾名思义,就是保留其承包权,转让其使用权。土地转让是指一些所拥有的、而没有到期的土地承包经营权,承包商再达成一定的协议,以某种有利的条件转让给其他农户主体。
2.土地入股
土地入股,是指在整个承包期间,就土地承包经营权而言,承包方有权对其进行量化处理,可以将其转化为具体的股份,再通过具体的股份以入股的方式同其他的主体进行生产活动,最后根据所持股份的份额进行分红。
3.土地转包
土地转包,是指在承包期间承包商可以将全部土地或者部分土地的承包经营权,通过条件限定,将其转让给同一经济组织中的某个农户个体用于开展农业生产经营活动。使得土地集中利用,流转较为便利,农户负担较轻。
4.土地出租
土地出租,是指承包商作为出租的一方,把自己所持有的属于承包期间内的所有的土地或者一部分土地的承包经营权,限定一定时间后再租给其他的主体用于农业生产经营活动的开展,再向租入土地的一方收取租金。这样的土地利用较为灵活,避免了许多地方出现荒地的现象。
5.反租倒包
反租倒包,是指通过农村集体经济组织,将农户所拥有的承包地进行反租之后,将反租过来的单个承包地再进行集中,然后对相应的农户作出一些补偿,之后再把集中的土地发包给个人或者企业。这样的方式使得土地利用较为集中合理,大面积的产出保证了相对应的收入。
6.土地托管
土地托管,是指承包商把自己拥有的所承包的土地委托给农户个体或者专门的农业服务组织代为进行具体的经营管理活动,与此同时承包的一方和受托管理的一方应在达成协议后签订具体的合同,以及受托方会向承包方收取一定的管理费用。
7.土地互换
土地互换,是指拥有土地承包经营权的人通过一定的方式,可将其拥有的经营权交换给另外的主体进行使用,而自己则可行使从其他主体那交换过来的土地经营权。大多数的农户都可自行交换土地使用权,使得土地利用更加的充分有效。
三、农村土地流转制度改革与创新的选择
1.适度深化农村土地产权制度改革
为了给土地流转制度提供必要的产权基础,政府必须适度深化农村土地产权制度的改革措施。农村土地产权具有有效性、预期性、可分性以及可转让性等特点,就我国目前而言,农村的土地属于集体经济组织所有,农民依法进行承包经营,对土地享有占有、使用、收益的权利,但是许多人在享受这些权利的同时,却故意回避对土地的处分权。所以这还是一种不完善的土地经营产权,必须进一步明确农民承包土地的权能与职责,真正做到权责分离。政府在确保农民集体享有农村土地所有权的同时,必须赋予农民更多的权益,使得农村土地充分归农民所有,政府要给予肯定和保护。只有土地承包经营产权得到进一步的完善,农户土地制度的主体地位才能真正地确立起来,才能促进我国土地流转制度的和谐发展。
2.继续稳定
想要稳定土地的承包关系,就必须保持的稳定,这是具有我国特色的农业发展模式,也很适合我国的国民状况,所有必须继续稳定这一政策,并在一定程度上使之进一步发展起来。由于就大多数农民而言,土地依然是其收入的主要来源和谋生手段,也是保障社会生存的基本条件。所以,进一步稳定和完善土地承包关系是很有必要的,把土地使用权流转的决策权界定给农民,使农户成为土地流转使用权的主体,获得长期使用该土地的权利,保护好、利用好土地,走可持续发展的道路。
3.增强土地承包经营权的商品性
就目前而言,我国的土地政策相关法律法规还不够完善,使得土地承包的问题得不到很好的解决,相应的法律地位也凸显不出来,所以,我国的农村土地承包的相关法律条文需要做进一步的完善。第一,应该赋予土地承包经营权物权相应的法律地位;第二,取消土地承包经营权的户籍性限制;第三,积极探索满足新增人口土地诉求的新途径。
关键词:福建省新农村;土地流转;土地交易;对策建议
中图分类号:F32
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)16-0127-02
1 农村土地流转在新农村建设过程中具有重要影响
建设社会主义新农村的总体要求是“生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁,管理民主”,涉及农村经济、政治、文化、社会和生态等方面。在福建新农村建设的总体过程中,日益增加的土地流转交易对其中各个方面都有着重要影响。
1.1 土地的基础作用增加了土地流转的重要性
在福建省的新农村建设过程中,耕地起着最根本最基础的作用,而由于福建省新农村建设条件的特殊性,对耕地的依赖也明显高于其他省份。
(1)福建省山地丘陵面积约占全省12.14万平方公里土地总面积的90%,可利用耕地严重稀少。同时,福建还是自然灾害多发省份,每年旱、涝、台风和动植物疫病等自然灾害严重影响农业生产。因此,对于福建省来说,耕地的稀缺性与重要性超过其他省份。
(2)福建省农业经济发展产业层次较低,农业生产机械化水平低,农业科技水平不高,亩产低,并且市场开拓不足,农产品深加工和产业链延伸方面不足。福建省农产品市场建设还不完善,存在许多漏洞。生产能力、科技含量、产业制度、市场体制方面的不足,决定了福建省的农业生产还没有达到高度发达水平。
(3)福建省人地矛盾突出,耕地后备资源紧缺。福建省土地结构的特点决定了在生态稳定和优化的条件下实现耕地资源调整的空间狭小。林地面积虽大,但不能毁林开荒,因为在较优越的生态环境中又隐藏着特殊的生态脆弱性,必须保护森林的高覆盖率。未利用地以荒草地为主,很难进行有效的深度开发。同时还存在着耕地被私自占用、耕地开发不合理等现象。
1.2 土地流转对新农村建设具有积极影响
随着福建省新农村建设的开展,福建农村的土地流转交易量大大增加,许多耕地转化成为房地、工业用地等各种用地形式,有力的支持了新农村建设。
(1)土地流转交易丰富了农村交易形式,也丰富了农村土地的使用形式,从而带动了相关产业的发展,包括建筑、建材、化工、家电等。 流转交易带来的产业发展给农村提供了大量就业机会,农民收入增加,繁荣了农村消费市场。同时,引入大量投资资金,易于形成新的经济增长点,使农村经济发展走向多元化,提高集聚效应。闲置耕地通过交易转变为其他用地,可以提高农村居民的住房质量,改善农村交通、生产生活设施。
(2)土地流转交易使得农村闲置土地得到充分利用,比如投资开发新型的公寓式住房很大程度上缓解了农村社会人地矛盾;大量工厂的建设吸纳了剩余劳动力,缓解了农村治安问题。同时,收入水平、生活满意度的提高,缓和城乡矛盾,有利于构建和谐社会。
1.3 农村土地流转交易对新农村建设也有着消极影响
虽然土地流转交易的增加对新农村建设有着积极意义,但同时,缺乏调控与规范的交易也带来了不良影响。
(1)过多的土地交易会使得农村经济发展畸形。例如,一些农民为了眼前利益将耕地过多的转化为其他用地,造成耕地的不足,影响本地农业经济的发展;土地交易缺乏宏观上调控会造成交易泛滥,土地功能重叠,对于农村本地经济与外来投资经济都造成严重破坏。
(2)大量未经规范的土地交易充斥在农村经济中,会对于农村的社会和谐也会构成不良影响。例如,不法商人利用农村土地交易在法律法规方面的不完善,利用农民法律意识的淡薄欺诈农民土地,引起纠纷;地价波动对于依赖土地求生的广大农民会带来整体收入的波动,对日常生活造成影响;通过土地交易会造就一部分先富起来的人,会引起贫富差距的加剧,影响社会和谐。
(3)对土地交易中问题处理不当的话会对新农村其他政策的实施起到不良作用。例如,当土地交易带来农民利益的受损而政府没有即使进行处理,会降低了政府威信,影响政府其他政策的实施;农民贪图土地交易中的眼前利益,会抵制政府长远的有利决策。
2 福建省农村土地流转情况及其特征
随着福建省新农村建设的深入,福建省农村土地流转发展势头有所加快, 并已形成一定的规模。据农经部门统计,到2008年底福建省有164.67万亩承包地进行了土地承包经营权流转,占实行家庭承包经营耕地总面积10.80%,比上年增加1.5个百分点。并呈现以下特征:
2.1 自发流转成为土地流转的主要形式
据农经部门统计,自发流转已经成为福建省农村土地流转的最主要组织形式。例如,漳州市约有80%的土地是农户与公司、专业合作社、种植大户之间自发进行流转的,只有少部分是委托乡村组织进行流转;南平市农户之间自发进行土地流转的占到86%,而委托乡村组织形式开展流转的只占14%。
2.2 转包和出租成为土地流转的基本形式
到2008年底,全省转包土地60.97万亩,占流转土地总面积的37.03%,租赁土地74.46 万亩,占流转土地总面积的45.22%,以转包和出租方式流转的土地面积占土地流转总面积的82.25%左右。而以入股形式进行的土地流转,目前尚处于探索和起步阶段,仅占流转总量的1.64%。因此,转包和出租是当前农村土地流转中主要的土地流转形式,也是目前各方能普遍接受的比较符合市场化规律的农村土地流转形式。
2.3 土地流转主体趋于多元化
随着福建农村土地流转进程加速发展,一些工商企业、农业产业化企业、农民合作经济组织等也参与了农村土地流转,并逐渐成为农村土地流转的参与主体,这种现象在沿海地区较为明显。
2.4 土地流转用途区域差异明显
由于不同地区的地理自然条件,经济发展状况,甚至风俗习惯都不尽相同。在经济发达地区,土地大多流转成为工业、商业用地;而在落后地区,流转方向依然还是农业用地。
3 福建省农村土地流转交易中存在的问题及主要原因
总体上看,目前全省农村耕地流转工作还处于自发阶段,流转规模相对较小、流转行为不规范、服务机构不健全、流转机制不完善,农民收益较低。
3.1 当地的土地流转机制构建缺失
农村经营管理机构作为指导、管理农村土地流转的职能部门,机构不健全、职能不明确、编制经费不到位的现象普遍存在,很难有充足的人力和财力投入到农村土地流转的指导和服务中来。主要原因是目前农村土地流转的管理机制、服务机制不健全,乡村基层政府在土地流转上缺少应有的管理、引导和服务,土地流转缺乏约束力和规范性。
3.2 政府在土地交易过程中的“搭便车”行为
部分政府搭乘“公共利益” 便车,以公共利益的名义,滥用土地征用权,低价征地,高价出让,从而使政府制度性获利。部分政府为博政绩,以低价供地作筹码吸引外来投资,征地补偿价格过低,并缺乏对失地农民的有效安置。
造成政府过失的主要原因有以下几点:(1)地方政府在农村土地征用过程中就没有明确其应有位置,所扮演的角色也发生了错位。(2)福建省农村土地征用制度的缺陷,例如缺乏强有力的独立监督,补偿定价机制欠缺科学性和公平性;(3)政府的行政权利过大缺乏约束。
3.3 流转交易缺少规范化
在一些地方,土地流转以口头约定为主。即使签定了合同,也存在着合同不够规范和完善,如合同内容不齐全,流转面积、标的不准确,流转双方的权利和义务及违约责任没有具体规定等。而且土地流转往往没有备案。这容易导致双方权利义务关系不清,再加上缺乏必要的公证和监管,潜伏矛盾隐患,容易引发纠纷,且调处困难。主要原因是土地流转机制不完善,指导监管不到位,流转信息不畅,大部分土地是农户之间的自发流转,造成土地流转的随意性很大,流转行为不规范。
3.4 流转市场发育缺失
福建省土地流转市场建立时间尚短,目前多数乡镇未成立土地流转中介组织,多数农村都没有建立土地流转信息平台,缺乏供需信息沟通和利益协调机制,造成流转不畅,使得有流转土地意向的农户找不到合适的受让方,而需要经营土地的受让方却又找不到合适的出让者。主要原因是福建省土地流转市场建立时间短,经验不足,缺乏科学引导。
4 针对福建农村土地流转问题的改进建议
4.1 针对土地交易机制的改进
(1)建立逐级审批机制,即凡向本村以外流转土地的,须向村集体经济组织提出流转申请,经审议通过后方可实施。情况复杂的须向乡(镇)政府请示,由乡(镇)政府把关。
(2)通过有关部门监督流转合同,即流转双方在达成协议并签订合同后,须到乡镇土地承包合同管理部门办理备案手续,加以确认,接受管理和监督。在确立土地流转合同时,为防止农民土地流转收益降低及市场价格波动的影响,可以采取流转收益指数化或与土地实际经济效益挂钩的方法切实保护流转中农民的利益,以切实保护土地流转过程中农民的利益不受损失。
(3)建立流转经营主体准入机制,对规模经营主体的资信情况、经营能力、项目的可行性等进行审查。逐步建立以市场为导向的土地流转价格机制,加强对农用地的分等定级工作,保障流转市场规范、有序。
4.2 针对政府的不当行为的改进
(1)改进地方政府在土地征用过程中的不当行为,充分尊重被征地人的主体地位, 高度重视被征地主体的合法权利,确保被征地人对征地过程的全面参与和对发展成果的公平分享。完善土地征收补偿程序,一是在法律中增加让失地农民参与征地全过程的条款;二是加强征地公告登记制度。包括征地方案及时通告失地农民,告知他们讨论征地方案的时间、地点,让他们有机会参加讨论并发表意见,同时应公布征地补偿方案和安置方案;三是公布征地补偿的收支账目;四是土地征用的互利性。政府机构对所征的农民土地要作财产评估,并向农民提交评估报告、提出补偿价格,而农民则有权讨价还价。如果双方无法达成协议,政府可将案件送交法院处理。
(2)明确土地征收合法性的审查程序,建立独立且强有力的检查机构,对用地单位提出征地申请的目的、条件等内容进行审查,对不符合公共利益的征地申请不予批准。加强对政府行政权力的规制,强化行政程序法,控制政府的自由裁量权。
4.3 完善土地流转过程中管理部门的职责
建立更加完善的土地流转工作管理机构,并明确其在宣传政策、协调利益、规范程序、调处纠纷、沟通信息以及建立台帐等日常管理方面的职责要求。建立土地流转服务体系,指导农户与业主签订流转合同,建立完善土地承包和流转台帐,加强土地承包和流转档案管理,监督流转合同的履行等服务工作,防范和化解土地流转风险。
4.4 政府通过其他手段对土地交易进行规范引导
政府还可以从这些方面加以扶持帮助:(1)强化政策措施,改善土地流转的环境条件。(2)加大财政扶持力度,同时,积极探索建立推进土地承包经营权流转的专项扶持资金的增长机制。(3)强化金融信贷支持,鼓励农村土地经营主体做大做强。(4)推进农村土地承包纠纷仲裁试点,进一步健全和完善部门协作机制,把农民土地承包权益落实好、维护好。
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为贯彻落实党的十七届三中全会精神,统筹城乡协调发展,稳定完善农村基本经营制度,进一步优化农村土地资源配置,促进农业产业化发展,促进农业增效、农民增收和新农村建设,加快农村土地(指农户家庭承包的耕地)承包经营权规范、合理、有序流转,结合我市实际,现就促进农村土地承包经营权流转提出如下意见:
一、充分认识推进土地流转促进土地规模经营的重要意义
在坚持的基础上,加快推进农村土地承包经营权流转,是促进我市农业发展的客观要求,是实现农业规模效益,促进农业增效、农民增收的必由之路。镇乡、街道要统一思想,提高认识,把握时机,进一步增强对推进土地流转,促进土地规模经营的紧迫感和使命感,加快土地流转,促进规模经营,促进农村经济发展。
二、指导思想和基本原则及目标任务
(一)指导思想。紧紧围绕推进现代农业、提高粮食综合生产能力、增加农民收入,明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、完善分配权,建立健全加快土地流转促进规模经营的制度保障、政策扶持和组织领导体系,支持和鼓励农业主体扩大经营规模,形成有利于发展现代农业的土地资源配置机制,促进农业转型升级,进一步加快新农村建设进程。
(二)基本原则。加快土地流转促进规模经营,必须坚持依法、自愿、有偿的原则;坚持稳粮优先、注重效益的原则;坚持政府引导、市场主导的原则;坚持因地制宜、分类推进的原则。
(三)目标任务
2009年在原有基础上新增土地流转面积1.5万亩以上,土地流转率达到20%以上。到2012年底土地流转率达到30%以上,100亩以上农业规模经营者有较大比例增加。
三、加大土地流转扶持力度
(一)加大财政扶持力度。2009-2012年,市财政每年安排200万元,用于鼓励农村土地承包经营权流转,发展农业规模经营。
(二)提供农业生产配套设施用地保障。凡流转期限在5年以上,并签订流转合同,经营面积在50亩以上,经市农业主管部门审核,镇乡、街道国土资源所选址,市国土资源部门备案,允许其在非基本农田保护区内按流转面积的3‰建造农业生产必需的临时用房等配套设施,但不得建造永久性建筑或改变用地性质。
(三)加大金融和保险支持。对流入面积有一定规模的专业合作社、农业企业、种养大户在符合贷款的条件下向农业银行、农业发展银行、信用联社等金融机构申请贷款,优先安排资金,实行优惠政策。完善农业政策性保险政策,逐步增加保险品种,加大政府补贴力度,扩大规模经营主体投保率。
四、做好土地流转服务工作
(一)加快建立土地流转服务平台。在市农业局建立市农村土地流转服务中心,负责指导全市土地流转工作。镇乡、街道都要建立土地流转服务中心,承担土地流转服务工作。有条件的村可建立土地流转服务站。各级土地流转服务组织实行免费服务。
(二)及时化解土地流转纠纷。市建立农村土地承包纠纷仲裁委员会,依法开展农村土地流转纠纷的仲裁。镇乡、街道要做好土地流转纠纷的调解工作,切实保护农民的承包权益。
五、加强土地流转组织领导
一、认真贯彻落实《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》,稳定和完善农村双层经营体制,切实保护农民土地承包经营权
1、认真学习、宣传《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》。《办法》于20__年1月1日起实施,将组织农经干部认真学习,并利用各种宣传工具进行宣传,印发张贴到各村,通过宣传,达到家喻户晓。
2、加强农村土地承包管理。一是做好暂缓村、组土地承包完善发证工作,除涉及滩坑移民及重点工程征地未完成乡镇外,今年对已完成重点工程征地任务的村、组开展二轮土地承包完善工作,主要在新路湾、北界、应村、黄沙腰、妙高等乡镇的部分村;二是规范土地流转,重点抓好流转面积5亩以上,流转时间一年以上的合同规范的工作;三是抓好土地承包调整后的权证变更、换发。
3、搞好农村土地承包纠纷仲裁试点。3至4月份完成试点的有关文书资料、聘任好仲裁员;5月份以后正式受理土地承包纠纷案件;9月份进行总结,汇总各类资料上报。
二、探索建立减轻农民轻负担监督管理的长效机制,切实防止农民负担反弹
1、抓好县级20位农民负担监督员的业务培训,提高他们的思想认识和工作能力,充分发挥他们的监督作用。
2、开展减轻农民负担工作明查暗访。重点对涉及农村中小学教育收费,农民建房收费、农村水、电收费,农民进城务工收费,向基层组织摊派,惠农、贴农资金政策及土地征用费到位情况等领域进行检查和治理。认真履行建设“平安__”有关工作职责,切实保障农民群众合法权益。
三、加强农村财务管理,完善各项制度,保障农民对村级财务的知情权、参与权、决策权和监督权
1、完善财务管理制度。按照浙委办[20__]118号《关于加强农村财务管理工作的通知》和中办发[20__]17号文件要求,对县级《农村财务管理制度》进行修改,并重新公布。
2、开展创建村级财务管理规范化建设。根据浙委办[20__]118号、浙纪发[20__]27号、浙农经发[20__]3号、11号文件要求,制定好创建工作的实施意见,落实好创建任务,并组织对创建工作的检查验收和考评。通过创建工作的实施,使全县90%的村形成制度健全、管理规范、监督有力的农村财务运行和管理机制,有效防止农村集体资产流失,维护广大农民群众的利益,促进农村经济发展。
3、开展“百村审计”。按照浙政办发[20__]110号文件要求,全年完成135个村的审计任务。妙高等9个镇和三仁、湖山乡由县农村经济审计事务站委托审计,其他乡按片集中审计,审计报告交县农村经济审计事务站审核后下发。审计重点围绕村级年度财务收支审计、村干部经济责任和离任审计,土地征用补偿费和村级项目建设资金审计以及反映突出问题的专项审计。
四、认真贯彻《中华人民共和国农民专业合作社法》,规范和发展农民专业合作社,促进农业产业化发展
1、认真学习、宣传《中华人民共和国农民专业合作社法》。《农民专业合作社法》于20__年7月1日正式实施,届时将《农民专业合作社法》进行翻印,下发到乡村及各合作社,同时利用农技110、农民信箱等平台发送到各用户;利用《新__》进行宣传;纳入20__年普法内容。通过宣传,使广大干部群众都知晓《农民专业合作社法》的颁布、实施时间和法律的具体内容。
2、抓好规范和发展。20__年按照《农民专业合作社法》和省《条例》规范__县绿山沟果业合作社、__绿保果蔬专业合作社、__金丰农产品专业合作社、__西乡农产品产销合作社和__县安口乡碧谷农副产品产销合作社等5家,新发展2家。
3、开展“评星”和“十社五化”活动。按照丽水市农业局[20__]3号文件要求,组织合作社申报“星级”评选,力争我县“二星级”合作社达到2家,“一星级”合作社10家。开展“十社五化”活动,即在10家农民专业合作社中,实行运作规范化,生产标准化,经营品牌化,社员知识化,产品安全化。使农民专业合作社真正成为推进现代农业、建设新农村的重要载体。
五、抓好集体薄弱村的项目扶持,进一步坚固强基
1、做好调查摸底,制订项目扶持实施意见和办法。
2、做好村级扶持项目上报资料的审查、论证,实施过程中的检查监督、验收工作。
六、抓好农村经济统计,促进农村经济发展
1、做好调研,分析农村经济发展趋势,分解农村经济发展主要指导性指标。
关键词:农村制度创新;户籍制度;土地承包经营制度;宅基地制度
中图分类号:F323.89文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2008)15-0042-02
宁夏县域内农民就近转移与住房置换战略的协调实施,将会有效减少宁夏农业人口、富裕农民;加快宁夏以县城(县级市)、建制镇、乡集镇及中心村建设为主要内容的农村城镇化;推进农村产业集中、人口聚集、土地集约、基础设施和公共服务设施的集合,引领宁夏农民尽快走向“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的社会主义新农村。
一、户籍制度创新
1.取消农业户口和非农业户口性质划分
宁夏应全部取消农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,按自治区行政区划和在居住地登记户口的原则建立城乡统一的户口登记管理制度,从而实现宁夏城乡公民身份在法律意义上的平等。让所有公民在同一制度平台上仅凭个体能力(资金、技术、知识等)平等参与市场竞争,初步打下城乡统一的劳动力市场基础,方便宁夏农民择业和转移。我们的调查说明,少数人对取消城乡二元户口性质划分可能会影响社会稳定的担心没有根据:中国西部地区的广西、重庆、四川、陕西和云南,在革除二元户口性质划分后并没有引起经济、政治、社会的动荡;截至2007年,在发达和较发达的东中部地区已经施行和宣布施行城乡户口登记管理一体化的10个省市,也没有出现政治、经济和社会不安定问题。
2.取消农村城镇人口准入指标和准入门槛
农村城镇(含县城、县级市和建制镇)的户口要全部放开,既要取消传统户籍管理沿用的城镇准入指标,又要取消第一轮户籍改革时为大中小城镇设定的准入门槛,让市场或价格直接调节农民的流向、流量、定居和择业。这一制度创新可以降低政府对人口迁移的管理成本,提高农民转移效率;更为重要的是,只有依靠这样的户籍制度创新才能充分实现城乡人力资源的优化配置。
全面放开农村城镇户口、废除进城门槛,不会使农民不顾一切涌进城镇和导致太大的农业人口流动风险。因为,农民在向心仪的农村城镇转移之前都会搜集相关信息、进行最起码的成本收益分析。即便是部分农民考虑不周流入了城镇,假如没有稳定的收入来源和栖身之处,不论这个城镇如何美好,他们中大部分都会自动返回近在咫尺的家乡农村。有人认为,城镇不设置门槛会使农民过量流入,以至于在城镇边缘和城中村形成类似于拉美国家大城市的贫民窟。我们在对宁夏境内各县市的调查中,也发现部分城镇存在类似贫民窟(比如,银川市红花渠两岸的城中村、固原市原州区清河路至东红村两侧的平房区,以及部分县市城区的城乡结合部等)。但我们认为,对这一现象也要进行理性分析与思考:试想,既然农民宁愿生活在城镇“贫民窟”而不愿回到农村,这岂不是清楚地表明,他们在城市“贫民窟”的生活质量要高于农村吗?既然如此,我们为什么还要违背农民意愿、不许他们在这里居住和生活呢?现行准入门槛阻止农业人口自由进入农村城镇参与城市劳动力市场竞争,不符合社会主义市场经济所要求的公平原则和增进福利原则。如果说,城镇政府没有为这些新的城镇建设者兴建福利房的经济实力,但总是有承认和保障农民工在城镇自由居住的能力。
其实,包括“贫民窟”现象在内的“城市病”在更多层面上是一个技术上的问题、城市管理上的问题和城市本身发展过程中的阶段性问题,而非农民流动本身必然产生的问题。发达国家依靠经济发展和科学的城市管理已基本上治理好了“城市病”,同样,中国的城市政府也有能力解决“城市病”问题,城镇政府不能总是以“城市病”的存在为理由限制农村人口向城镇的转移。至于一些发展中国家在城市化过程中所出现的“城市病”问题,关键原因在于这些国家的城市政府管理不力,或者说严重以及城市管理效率低下等方面,而不在于放松对农业人口进城的限制。
二、农村土地承包经营制度创新
单一的户籍制度创新无法完全消除施行农民转移与住房置换战略的障碍,还必须与相关农村土地制度的实质性创新相结合。2001年户籍改革允许农民“带土”进入县级以下城镇,但仍然禁止农民处置其承包的土地。农民不能把土地使用权转化为货币资本,因而不能彻底“离土离乡”、融入城镇,只能选择城乡两栖、亦工亦农的“农民工”生存方式。这种农业人口的虚假转移现象,阻碍宁夏农村城镇化进程,妨害农业人口向非农产业和城镇的有效转移,不利于农业规模化经营,推迟农村社会主义新农村建设进程。所以,要实现农民战略转移,除继续推进户籍制度改革外,还必须推动农村土地制度的实质性改革。
我们的思路是,以坚持农村土地公有制和农村双层经营制度不变为前提,重新设计农村土地承包经营权:让农村集体象征性拥有农村土地最终所有权,让农民的土地承包经营权长期不变并向永久化过渡,或试行农村土地永佃制,并在《土地承包法》和《物权法》修改时承认这些创新;允许土地承包权与经营权的分离,物化其中的土地使用权,允许土地使用权流转、出租、入股、转让、抵押和继承,真正实现土地使用权的货币化、资本化和上市交易。这种农村土地制度创新的特点是,农民流转出去的只是承包权中的土地使用权,土地承包权仍旧在承包者手中。一旦流转合同到期,土地使用权又重新回到承包者手中。
这样的农村土地制度创新设计可以:(1)避免土地私有化或国有化引起的利益再划分导致的制度变迁成本,可以抑制土地大量兼并,防止发生农民失业;(2)让农民成为真正的自主经营者;(3)可以增加农民收入;(4)促进农村土地规模经营;(5)为农民提供一个最现实的保险和融资渠道,使农民能够在短时间内筹措到向非农产业和农村城镇转移的资本。
三、农村宅基地上市交易
人类的首创性首推交易的发明,农民住房当交易而不进行交易就是浪费,是潜在交易各方的损失:农村房主得不到向非农产业和城镇转移的初始资本;买房人无法以公开合法方式买到自己需要的住房;政府不能从民房交易中获取税收,因而不能为社会主义新农村建设开辟持续稳定的财源。随着《中华人民共和国城乡规划法》的实施、城乡一体化户籍管理制度的建立和城市的内在驱动力向农村的延伸,农村房产市场将不可能继续封闭。否则,它将会继续在地下以扭曲的形式运行。
农村改革开放后宁夏农民收入不断增长,进一步刺激农民原本高昂的建房热情,30年来农村住房已经过四五次更新。但与此同时,大量农民陆续迁入城镇定居,在宁夏广大农村留下许多闲置空房。据我们的调查,目前宁夏农村住房空闲率在20%~30%。由于现行法律、政策仍然限制农民住房的自由转让,农村不存在合法、公开的房地产市场。所以,这些闲置空房无法在城乡流转和循环利用,其中大部分只能任凭自然损毁,造成宁夏农村财富的巨大浪费。
我们对宁夏农村房产流转问题的研究发现,农村大量住房闲置浪费的根本原因是:现行土地制度对农村宅基地使用权转让的严格限制。所以,解决农民住房置换和闲置问题的唯一途径是推进农村宅基地制度改革。可行的思路是,把农村宅基地的所有权与使用权相分离,逐步开放农村二、三级房地产市场。这种改革思路既有理论基础也有现实根据。众所周知,城市土地所有权属于国家,但城镇居民可以通过缴纳土地出让金的方式取得土地使用权,从而让自己的房屋所有权拥有完整的法律地位和市场价值。农民住房宅基地属于农村集体所有,同是公有制,为什么不能像城镇那样采用土地所有权与使用权分离的办法,让农民在缴纳土地出让金后拥有合法、完整的房屋产权,然后上市流转自己的房产?在农民住房流转这个重大问题上不能把农村和城镇区别对待,否则,将损害农民利益,阻碍农村发展,拖延宁夏社会主义新农村建设。
有学者认为,在出售自己的住房后农民会流离失所,影响社会安定。其实,这是一个没有根据的推测。因为,农民如果没有其他固定住所也不会轻易卖掉自己的唯一住房;另外,政府还可以法律和政策形式禁止农民转让其唯一的住房。此外,现在城镇不是也存在不少无房户或住房困难户吗?可是,国家并没有因此禁止市民出售住房;在宁夏所有城镇,有谁见到大量市民因卖掉住房而夜宿街头的现象?在农村,虽然法律、政策不允许农民住房随意公开转让,但仍有农民因故自行出售自己的住房。而且我们在宁夏广大农村的调研中,没有发现因卖掉房屋而无家可归的农民。所以,政府应该努力解决农村社会保障和农村城镇住房保障问题,而不能本末倒置,一味限制农村住房的流转。
也许还有人担心,允许农民住房自由转让不利于农村耕地的保护。其实不然,中国早就建立了一系列保护农村基本农田的政策法规,只要严格秉公执法,不会出现大量侵占农村耕地的现象。事实上,农村征地和农户拆迁的低成本,才是促使农村耕地大量变为建设用地的潜在经济动力。
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On Security of Implementing the Nearby Transfer of Rural Population and Buying or Exchanging Housing Straegedy:the Innovation of Main Rural System
――Based on the Investigation in Ningxia
DONG Hong-lin1, DONG Xue-yuan2, HUANG Ya-ling1
(1.The Information Institute of Ningxia Academy of Agriculture and Forestry Sciences, Yinchuan 750002, China; 2.The School of Law, Peking University, Beijing 100871, China)
为进一步优化土地资源配置,推进农业产业化经营,加快现代农业建设和社会主义新农村建设,促进农业增效、农民增收,现就进一步推进我市农村土地承包经营权流转,加快发展规模经营提出如下意见,请认真贯彻执行。
一、充分认识进一步推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营的重要性和紧迫性
在家庭承包基础上,推进农村土地承包经营权流转,发展规模经营是我市农村经济发展和现代农业发展的客观要求,也是根据我市人多地少实际,顺应农村劳动力大量向非农产业转移,各类市场主体积极投资效益农业的趋向,提高农业生产经营水平,实现“十一五”农业、农村经济发展规划和农业现代化宏伟目标,加快社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的必然选择,有利于促进土地、资金、技术等生产要素的重新组合和优化配置,实现农业产业化、集约化经营;有利于加快农业产业结构调整,促进农业区域特色产业发展,提高农业的规模效益;有利于新技术、新品种的引进、推广,提升我市农业的科技含量和管理水平;有利于促进政府职能转变,增强乡镇政府和村级组织在发展效益农业中的引导、协调、服务功能。近年来,在各级党委、政府的重视和有关部门的共同努力下,我市农村土地承包经营权流转和规模经营工作取得了较好的成效。但与我市农业产业化发展、“十一五”规划的实施和现代农业发展的要求还不相适应。一些地方对土地承包经营权流转和规模经营尚未引起足够的重视,土地承包经营权流转、规模经营的进展较慢,流转行为不够规范。同时,随着农村税费改革和粮食购销体制的改革,种田效益提高,土地流转难度增大。因此,各级政府和有关部门对土地承包经营权流转和发展规模经营面临的新情况、新问题要引起足够的重视,进一步统一思想,提高认识,积极引导,规范管理,加大扶持,大力推进农村土地承包经营权流转,加快发展规模经营,使我市农村土地承包经营权流转和规模经营工作走在全省乃至全国的前列。
二、推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营的指导思想和基本原则
推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营的指导思想是:以党的十六大和十六届五中、六中全会精神为指针,以稳定农村土地承包关系为基础,以提高土地利用率、投入产出率、农产品优质率、农业产业化经营水平和促进农业增效、农民增收为目标,进一步规范土地承包经营权流转行为,提升土地规模经营水平,全面推进我市现代农业建设和社会主义新农村建设,构建社会主义和谐社会。
推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营工作应把握以下基本原则:
(一)坚持农村土地家庭承包经营制度和稳定土地承包关系的原则。在推进土地承包经营权流转和发展规模经营时,不得改变农村土地家庭承包经营制度,承包方将部分或者全部土地承包经营权通过转包、租赁或入股形式进行流转时,原土地承包关系不变。
(二)依法、自愿、有偿的原则。推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营必须严格按照《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定进行。流转双方必须协商一致,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转,不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途,流转的期限不得超过承包期的剩余期限,受让方必须有农业经营能力,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权,土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等,由当事人双方协商确定,流转的收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留或扣缴。
(三)有利于资源优化配置的原则。推进土地承包经营权流转和发展规模经营,应立足于土地资源的合理配置,实现土地与其他生产要素的优化组合,提高土地利用率、投入产出率,推进现代农业建设,促进农业增效、农民增收。
(四)因地制宜、分类指导的原则。推进土地承包经营权流转和发展规模经营必须与当地农村生产力发展水平和区域特色相适应,因地制宜,分类指导,不搞一刀切。
三、积极引导,大力推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营
各级政府和有关部门要通过各种途径,加大对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律、法规、政策和土地承包经营权流转、规模经营对推进现代农业建设、促进农业增效、农民增收等先进典型和成功经验的宣传,消除基层干部、群众的疑虑,形成推进农村土地承包经营权流转和规模经营的共识和内在动力。同时,要树立推进农村土地承包经营权流转和规模经营工作的先进典型。从明年起,市政府每年将评选20个左右推进土地承包经营权流转和规模经营工作力度大、管理规范、成效显著的先进镇、村进行表彰。
要鼓励农户通过转包、租赁、互换、股份合作等多种形式流转土地承包经营权。要重点围绕当地农业区域布局规划,结合特色优势农业产业基地建设、农业科技示范园区建设和土地整理、农业综合开发等项目,积极引导从事二、三产业和小规模的兼业农户把土地承包经营权流转出来,实行集中开发,连片种植。要鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等单位或个人投资效益农业,连片开发农户流转的土地。积极引导各规模经营主体吸纳流转农户的剩余劳动力继续从事农业生产,成为新型的职业农民,形成土地流转吸引大户开发、大户带动土地流转的良性循环,实现土地、资金、技术、劳动力等生产要素的有效配置,提高土地利用率和规模经营水平。同时,要积极鼓励农户和规模经营主体对季节性闲置的土地进行季节性流转,进一步提高土地的利用率和经济效益。在特色农业产业基地建设中,要把规模经营作为重要条件之一。市级特色农业产业基地的规模经营率应达到80%以上。
要围绕当地实际,积极探索多种形式的规模经营模式。要继续鼓励专业大户、农业龙头企业、农民专业合作社通过土地流转建立农产品生产基地,开展土地规模经营。要积极探索农村土地股份合作制,鼓励农户以土地承包经营权入股的形式进行合作生产,引导农业龙头企业与流转土地的农户结成利益共同体。在土地流转基本条件不够具备、土地仍是农民收入主要来源的地区,要充分发挥种植大户、购销大户、农业龙头企业、农技推广机构等经营服务组织作用,围绕当地主导产业和特色产品,把农民组织起来,发展以服务为载体的规模经营,在家庭承包经营的基础上,通过统一作物布局、统一生产质量标准、统一投入品采购和供应、统一技术培训、统一品牌、统一销售,达到规模经营的目的。
四、加强管理,促进农村土地承包经
营权有序流转
农村土地承包经营权流转涉及农户的切身利益,政策性强,各级政府和有关部门必须加强指导和管理,确保农村土地承包经营权流转规范有序,维护流转双方当事人的合法权益,促进农村生产力的发展和农村社会和谐稳定。
在农村土地承包经营权流转过程中,各地必须严格按照依法、自愿、有偿的原则进行。对在集中连片开发过程中,个别不愿流转的农户,要做好深入细致的工作,在不影响其承包权益的前提下,通过地块调整等办法解决,不得违反农民意愿,搞强制流转。流转双方要在平等互利、协商一致的基础上,签订书面流转合同,明确流转土地的面积、四至、流转的期限和起止日期、流转土地的用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等内容,流转合同应报发包方和镇(乡)人民政府农村经营管理部门备案。委托发包方或中介服务组织流转的,应由承包方出具土地流转委托书,注明委托的事项、权限和期限等,并有委托人的签名或盖章。以转让方式进行流转的,必须事先提出申请并经发包方同意。镇(乡)人民政府农村经营管理部门、村经济合作社或土地流转服务组织应及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转合同,并及时做好签订合同的指导工作。流转当事人可以向镇(乡)人民政府农村经营管理部门申请合同鉴证。时间较长、面积较大或标的较大的流转合同,可以向公证处申请合同公证。受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转的,必须经原承包方同意。在指导流转合同签订或流转合同鉴证中,发现流转双方有违反法律法规的约定,要及时予以纠正。
要建立健全农村土地承包经营权流转备案、登记和档案管理制度。村经济合作社对承包方提出的转包、出租、互换或其它方式流转承包土地的要求,应及时办理备案,并报镇(乡)人民政府农村经营管理部门。镇(乡)人民政府农村经营管理部门要建立农村土地承包经营权流转情况登记册,落实专人负责土地承包经营权流转情况登记、流转资料的收集、整理、归档和管理工作。对目前已流转的土地,各县(市)、区和镇(乡)人民政府要组织人员在年底前开展一次全面的清理,对流转手续不全的,要尽快补全;对合同条款不清、标的显失公平的流转合同,要通过说服引导、利益平衡的办法引导双方签订新合同,并及时做好备案、登记和归档工作。同时,要建立健全农村土地承包经营权流转制度,积极开展农村土地承包纠纷的仲裁,妥善解决农村土地流转纠纷。
五、加大对农村土地承包经营权流转和发展规模经营的扶持力度
推进农村土地承包经营权流转和发展规模经营制约因素多,工作难度大,各地必须制订相应的政策措施加以扶持。
(一)加大财政扶持力度。各级政府在财政预算中每年都要安排一定额度的土地承包经营权流转和规模经营专项扶持资金,用于鼓励农民土地承包经营权流转、培育规模经营主体、建设镇、村土地流转服务组织。各级涉农扶持项目应向土地流转度高、规模经营好的地方倾斜。
(二)实行信贷支持和用地优惠。农村信用社要加强对规模经营主体的信贷支持,把规模经营主体作为信贷支农的重点,每年安排一定额度的农业信贷资金,解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金。对于实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度,允许规模经营主体以联保等形式办理贷款手续。各县(市)、区农业信用担保公司要积极为规模经营主体提供担保。对规模经营主体因生产需要建造简易仓库、晒场等临时性用地,在符合土地利用总体规划的前提下,应视作农业生产用地,土地管理部门要简化审批手续,同时要加强管理,防止改作非农用地。
(三)进一步强化服务。镇(乡)人民政府、村经济合作社和农村土地流转服务组织要积极为流转双方提供流转土地供求信息、政策咨询、指导合同签订和流转协调等服务。农业、农机、科研等部门要与规模经营主体建立定点联系制度,优先为他们提供适用农机具、优良品种和技术培训、信息咨询等服务。农资部门要千方百计满足规模经营大户对农资的需求,优先供应,保证质量。
(四)加大对农业基础设施建设投入力度。各地要进一步加大土地整理、标准农田建设和特色农业产业基地建设的力度,增加对农业基础设施的投入,并把土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设和农业综合开发项目与土地流转和规模经营紧密结合起来,对已形成规模经营的地方,有关部门要优先立项。
(五)加大对农村劳动力非农技能的培训力度。要进一步加大对农村劳动力非农技能的培训力度,提高农村劳动力非农就业能力,拓宽就业门路,促进农村劳动力向非农产业转移,向城镇转移,为农村土地承包经营权流转和规模经营稳定发展创造条件。
六、切实加强对农村土地承包经营权流转和规模经营工作的领导
关键词:村级会计委托制;经管水平;稳定。
农村经济管理工作是农业、农村工作的重要内容,无论是大集体时期,还是实行家庭联产承包经营责任制以来的今天,加强农村经济管理工作都具有非常重要的意义。特别是在新的历史时期,随着统筹城乡发展实施力度的不断加大和社会主义新农村建设的全面启动,加强农村经济管理工作显得尤为重要。各单位各部门务必要从构筑"和谐安仁"的战略高度上充分认识其积极意义。
农村集体财务管理涉及农民切身利益,关系农村改革、发展和社会稳定,涉及农村基层组织管理体制和机制创新,是加强农村基层党风廉政建设的重要内容。近年来,各地立足当地实际,在加强农村集体财务规范化管理方面进行了积极探索,取得了较为成功的经验。实践证明,在尊重农民群众意愿和民利的基础上,实行村级会计委托制,把村级财务委托乡镇(街道)统一核算和监督,是新形势下规范村级财务管理的有效方式,对于加强农村集体财务管理与监督、防止集体资产流失和村级债务增加、维护农村集体经济组织及农民群众的合法权益,改善党群干群关系发挥了重要作用。各地乡镇(街道)财经统计站要以高度的责任心和使命感,明确工作思路和工作任务,采取有效措施,提高经管水平,促进村级财务管理步入制度化、规范化、科学化轨道,进一步维护农村改革、发展和稳定的大局,促进农村经济社会和谐发展。
一、提高农村经济管理水平的总体思路
农村经济管理必须围绕落实党在农村的基本政策,以农村经营体制创新为突破口,实施"转变、拓展、提升"①三大战略,增加农民收入,提高农业综合效益;坚持与时俱进,创新集体资产与财务管理新机制,推进农业产业化经营和农民专业合作社组织化程度,力争在农经工作"三大管理"(农村集体资产财务管理、农村土地承包管理、农民负担监督管理)和"三项指导"(指导农业产业化经营、农民专业合作经济组织和农业社会化服务体系建设)方面实现新突破。
二、农村经济管理工作应承担的任务
(一)创新集体资产和财务管理新机制,实现农村集体资产保值增值。一是创新农村财务管理制度。要进一步完善农村财务管理考核办法及财务管理规定,进一步创新规范财务管理程序。我街办针对农村财务管理中存在的问题和薄弱环节,制订并完善了一整套以财务公开为基础、财务审计为主体、民主理财为依托、"双代管、双监督"为保证的制度和措施,在从严控制备用金限额、严格控制非生产性开支、严格开支审批手续等方面进行了有效审计监督。二是创新农村财务管理模式。为加强集体资产管理,确保集体财产安全和集体资产保值增值,我们探索创新了农村财务管理模式,积极推行了农村会计聘任制,进行了电算化试点尝试,使农村财务管理模式更加科学可行。三是狠抓农村财会队伍建设。要坚持以人为本,严格落实持证上岗制度,把财务人员的定期培训与日常管理结合起来,不断提高财务人员的综合素质和业务能力。四是实行重点清理。我们对财务管理混乱村实行了严格的"三清三查三改"。"三清"是:清理收支往来帐据,清理集体资金、存款、有价证券,清理集体财物;"三查"是:查非生产性开支,查村干部报酬和补贴,查专项资金使用和项目招投标;"三改"是:改变农村财务工作无人管理、无章可循、无人监督的状况。在清理工作中,我们把专业清理与群众监督结合起来,通过设立举报箱、公布举报电话等方式,最大限度地听取群众意见,确保清理整顿工作落到了实处。对于那些群众反映十分强烈的上访村,必须深入清理,深挖根源。清理之后,要针对存在的问题,建立健全相关财务管理制度,严格监管,促进村级财务管理规范化、制度化。
(二)稳定完善农村土地承包合同,扎实搞好土地承包专项治理。要积极宣传贯彻《农村土地承包法》和《山东省农村土地承包实施办法》,并印成明白纸,以片为单位,逐村进行张贴、广播、宣传,进一步维护和完善土地承包制度。以规范引导为重点,保护农户权益,规范土地流转行为,禁止反租倒包。要以换补发经营权证为契机,切实搞好土地承包专项治理工作。
1、建立土地台帐,实行微机化管理。2007年我街办全面实行农村土地承包规范化管理,规范和完善了家庭承包土地台帐、机动地承包土地台帐和其他承包土地台帐。土地台帐附有各户家庭成员情况、地名、土地四至、长宽、实际及折实亩数。通过建立台账,确保责任田的实际面积、地块、承包合同、经营权证书四者相符。土地台帐输入完毕后由市经管局统一打印,以乡镇(街办)为单位分发到各村,由各村文书负责核对后由村文书、支部书记、微机录入员共同签字后分发到各家各户。全面实现土地台帐微机化管理,开展土地仲裁工作,使农民因土地承包管理不善而引起的上访明显减少,也为土地承包经营权证的换发补发做好了充分准备。
2、搞好土地规范流转。土地延包之后,随着农村新的土地承包政策的建立和农业结构调整,加强土地流转管理已成为当前土地承包管理的重要内容。各村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则,必须经过村委签订土地流转合同,流转时间不超过10年,必须报经管站备案,以确保各村土地流转规范、有序进行。
3、健全规范化档案,加强调查研究。土地延包后,乡镇(街办)、村两级按照分级分类管理的要求都建立了规范的土地延包档案。但当前土地流转、机动地承包建档工作还比较薄弱。财经统计部门要深入各村,帮助指导村流转土地户双方签订规范合同,处理好双方及村的权利和义务关系;掌握当前土地承包及流转的动态,履行职责,为党工委、街道办提出建议和措施。做好农村土地承包及流转的指导和管理工作,妥善调解处理土地承包及流转纠纷。
(三)健全落实规章制度,切实减轻农民负担。近年来,国家支农惠农政策力度不断加大,但城乡发展差距依然明显。1985年到2006年,城乡居民的收入差距从1.86:1扩大到了3.28:1。建立健全减轻农民负担的长效机制,防止农民负担反弹,成为检验农村经济管理水平的一项重要内容。要积极开展农民负担专项治理,要重点整治好诸如农民建房、农村义务教育、修建道路、农业结构调整等方面存在的乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派现象。要全面落实四项制度,强化农民负担专项治理。即:涉农税收、价格和收费"公示制",向群众公示的内容要全面、准确、合法,公示形式要贴近群众,切实做到经常化、规范化;农村义务教育收费"一费制",要规范农村义务教育收费管理,在义务教育阶段要全面推行"一费制"收费办法,在严格核定学杂费、课本和作业本费标准的基础上,一次性统一向学生收取费用;公费订阅报刊"限额制",村级报刊杂志的征定费每年不得超过当年村级管理费的10%;农民负担案件"追究制",要严肃查处涉及农民负担案件和违规违纪行为,建立预防和查处涉及农民负担案件的长效机制。要严把支农惠农政策落实关,保证粮食直补、柴油化肥补贴及市街办两级转移支付资金款能够及时足额拨付。要突出抓好"一事一议"筹资筹劳管理,完善村级"一事一议"管理办法,明确"一事一议"工作流程。做好宣传教育工作,积极引导农民开展自己直接受益的基础设施建设,达到资金"取之于民、用之于民"的目的。
三、提高农村经济管理水平的主要措施和经验
(一)加强财经队伍建设,全面提高农经人员素质。我街办针对新形势下农村经营管理的特点,转变思维方式、管理方法和工作作风,结合目前街办村两级财经队伍现状,把对街道村两级财经人员的业务培训作为农经管理工作的重点,贯穿于整个农经管理工作的全过程。2007年在市经管局的精心安排下,我街办78个村及财经统计站6名干部全部进行了系统培训,内容包括新农村建设、阳光村务"星期一集中办公制度"、村级事务契约化管理、村级"一事一议"管理、农村土地承包管理与仲裁、农村会计学基础及会计电算化操作规程等。通过培训,参训人员不仅提高了专业知识水平,也都学会了熟练操作微机。财经统计站工作人员能够熟练运用电算化软件处理财务,村会计能够通过远程教育设施开展农业病虫害咨询、大棚菜价格查询等,为广大村民、蒜薹贮存户及时了解市场行情提供了方便,为农业信息化的顺利开展打下了良好基础。通过培训,提高了街办村两级经管人员的政策水平和业务能力,提高了农经人员综合素质,培养了一支工作责任心强、勇于开拓进取的农经干部队伍,适应了新形势下农经管理工作的需要。
(二)建立健全规章制度,提高农经执法水平。为提高农经执法水平,应紧紧围绕贯彻落实《中华人民共和国土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《山东省村集体财务管理条例》、《山东省农村集体经济审计规定》等法律、法规,在规范化、制度化和经常化上下工夫,建立起四项工作制度。一是建立农经岗位责任制度。要制定农村经济经营管理岗位和执法责任制,明确岗位执法责任。二是建立日常工作规章制度。制定一整套落实农村土地承包、减轻农民负担和农村财务管理的执法管理制度和措施,确保国家各项政策的落实。三是建立准确及时的信息反馈制度。根据涉及农经工作中的热点难点问题,及时到事发第一线进行调查研究,快速预测和发现问题苗头,及早向党工委、街道办提出解决问题的建议和措施,使问题得到妥善解决。四是实施"阳光星期一"集中办公制度和村级事务契约化,提高政务透明度。我街办实行"阳光村务星期一"集中办公制度,每逢星期一,各村村两委成员、两个议事会成员都按时在村委办公室集中办公议事,把各村应该公开的事项如村务收支、土地承包、集体经济项目承包等纳入议事日程,扩大了村级民主,深化了村务公开,提高了村干部的办事效率,能够及时化解有关农经不安定因素的各类社会矛盾,维护了社会稳定,促进了社会主义新农村建设。村级制订并规范实施了村级所有重要事务必须实行民主决策的契约化制度:即所有招标项目和村级承包合同、土地调整和经营活动必须签订正式合同,并在合同签订后三日内报街道财经统计站备案存档。通过村级事务契约化,我街办把大量可能诱发干群矛盾和纠纷的村级事务,用契约化形式约定下来,增强了干部群众的法制观念和依法办事的自觉性。
(三)加快专业合作经济组织建设,推进农业产业化经营。继续做大做强龙头企业生产基地建设,逐步完善利益联结机制。把引进发展龙头企业作为调整优化农业结构、提升标准化生产、促进农民增收的有效手段,依托区位交通、农业基础等优势,吸引了瑞士先正达、荷兰安莎、以色列泽文、北京欧阁等20多家国内外知名农业公司纷纷落户。大力发展订单农业,鼓励龙头企业通过设立风险资金、保护价收购、利润返还等,与农户建立紧密合理的利益联结机制。引导农民以土地承包经营权、资金、技术、劳动力等生产要素入股,实行多种形式的联合与合作。扶持龙头企业发展,以蔬菜、种子、食用菌等农业一条龙型经济为重点,摸清农产品加工龙头企业的发展现状,积极谋划项目,加大扶持力度。抓好专业合作经济组织试点。专业合作经济组织是农户联接龙头企业、市场的纽带,是提高农民组织化程度的载体,也是加快龙型经济发展壮大的重要组织形式,今年要重点抓好我省确定的2个农民专业合作经济组织,发挥典型带动作用。
(四)深入基层,搞好调查研究。针对现阶段农村经济发展中遇到的新情况、新问题,农经管理要转变思维方式、工作方法和作风,深入到群众中去,加强调查研究,特别是对涉及农业经济发展和农村稳定的重大问题,要进行深层次、系统的调查研究,为党工委、街道办制定农村政策提供参考依据。
参考文献:
"三大战略"是2005年12月农业部部长杜青林代表农业部党组在全国农业工作会议上提出。详见2006年第3期《求是》杂志《加快发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设》"转变、拓展、提升"三大战略,即:
(1)"转变"战略,重点是加快农业和农村经济增长方式转变,推进传统农业向现代农业转变,发展节约型、环保型农业,提高农业经济效益,不断增强农业和农村经济发展的可持续性。
农村的土地承包管理工作,直接影响到农村社会的稳定、农村基本经营制度的稳定和农民长期合法权益的维护。截止到目前农村土地承包管理工作基本走上了经常化、规范化道路。2002年实施了税费改革,规范了农村税费制度,农民负担显著降低。2003年《农村土地承包法》颁布实施,从法律上赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。2004年全国免征农业税,并全面落实了良种补贴、农机补贴和粮食直补政策,土地价值、农业效益大幅提高,农民要地种粮积极性空前提高,导致农村土地矛盾显化,农村土地承包纠纷案件急剧增多。
一、农村土地承包经营中存在的纠纷问题
一是因承包政策落实不到位引发的矛盾。有的地方土地承包经营权落实不到户,一些村组至今仍没有开展延包工作,有的地方多留机动地,有的至今仍然搞“两田制”,外出务工人员和农村出嫁妇女承包经营权不能落实,土地承包经营权证书发放不到户等。二是土地流转不规范。少数地方违背农民意愿强行流转推行土地集中,有的乡村组织替代农民与转入方签订合同引发矛盾,有的截留和侵占农民土地流转收益,有的在流转中改变土地的农业用途。三是因土地被征用引发的纠纷。工业化、城镇化和公路建设需要征用大量土地,而资金补偿或土地置换不到位,是引发土地承包纠纷的又一重要原因。四是承包期内收回承包地和随意调整问题突出。有一些地方搞“小调整”,有的在发展现代化农业、推动规模经营、村庄整治撤并中,随意收回农民承包土地或变更土地承包关系。
二、土地承包仲裁工作坚持的原则
(1)符合我国实际。土地承包经营制度是我国特有的制度,为了更好解决纠纷,仲裁工作必须符合目前我国农村的实际状况。在仲裁受案范围的确定上要最大限度地为农民解决纠纷提供服务;在仲裁受理条件上从方便农民出发,实行申请仲裁,不要求当事人订立书面仲裁协议;在仲裁程序上要尽量简化,允许当事人口头申请答辩。
(2)坚持政府的指导。农村土地承包纠纷问题复杂,政策性和专业性较高,不能像普通民商事仲裁那样完全实行民间仲裁,而应当发挥政府的指导功能,以维护农民权益、保证仲裁工作质量、保证农村土地承包纠纷仲裁规范。
(3)采取调解仲裁双渠道。调解是中国特色的矛盾解决方法,是维护社会稳定的重要措施之一。为了切实把纠纷与矛盾化解在萌芽状态、解决在基层,应该充分发挥基层人民政府和村民委员会在仲裁前的调解工作;进入仲裁程序后,凡是能够调解的,仲裁庭也应尽量调解,尽可能帮助当事人高效、便捷地解决纠纷。
三、提高农村土地承包仲裁工作对策
(1)完善相关法律。加快农村土地承包仲裁制度立法,解决与农村土地承包法律制度相配套的农村土地承包纠纷仲裁法律制度,使农业主管部门可以依法对纠纷案件进行仲裁。农村土地承包纠纷仲裁的适用不应像农村土地承包法规定的那样或裁或审,而应该是先裁后审。
(2)保证仲裁机构的独立性。农村土地承包仲裁既然作为与协商、调解、诉讼相并列的司法外纠纷解决方式,仲裁委员会从性质上就应体现其准司法性,不应作为行政机关的附属。仲裁委员会设置的原则应确立为淡化该仲裁机构的行政性,重现仲裁机构契约性、民间性和中立性,不完全排斥政府机构的支持作用。
关键词:农村土地;承包经营权;确权;遵义市
中图分类号:F321.1 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2015)10-0020-03
农村土地承包经营权确权就是依据法律规定,由县级以上地方人民政府将农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿,颁发土地承包经营权证等证书,以进一步明确农民对承包土地的各项权益。是进一步巩固和完善农村土地承包关系,赋予农民更有保障的承包地财产权的工作,开展此项工作意义重大。
一、开展农村土地确权的意义
一是进一步夯实党的农村基本政策的需要。2002年制定《农村土地承包法》,2007年出台《物权法》,明确土地承包经营权的用益物权属性,政策目标就是进一步巩固和完善农村土地承包关系,赋予农民更有保障的承包地财产权。2008年,党的十七届三中全会进一步提出“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”。要落实长久不变,最重要的基础工作就是把土地承包关系搞扎实,推动党在农村政策的巩固落实。
二是调动农民生产经营积极性、维护农民合法权益的需要。开展农村土地确权的目的,就是按照《物权法》的规定,落实农民的土地财产权,切实保护耕地。只有这样,农民的财产权益才能得到真正的保护,农民的生产经营积极性才能真正得到发挥。
三是落实党的强农惠农政策、发展现代农业的需要。随着经济的快速发展,国家对农业的支持力度逐年加大,强农惠农富农政策不断出台,现代农业加快发展。这些政策有一个重要的基础,就是以土地承包面积作为实施依据。通过开展登记,把地块、面积、位置搞清楚,既利于保护好耕地,也有利于国家有针对性地加大扶持力度。
四是创新农村社会管理、促进农村社会稳定的需要。随着经济社会发展,农村土地流转速度加快,土地纠纷呈逐年上升趋势,成为影响农村社会不和谐、不稳定的一个突出问题。许多纠纷产生的原因,就是在承包的时候不规范。解决好农村土地确权问题,就会创造出和谐稳定的农村发展环境,为广大农民安心发展农业生产营造良好的氛围。
五是直接推动农村土地承包经营管理制度的建立健全。通过对农户所承包土地的全部信息的采集整理、准确确权、严格登记并建立档案,核发权证,最后建立电子化、网络化的农村土地承包经营权信息记录系统,可以从根本上稳定和改善土地承包关系,建立健全农村土地承包经营管理机制,加强对农村土地承包的“农用地”的用途管制[1]。
二、农村土地确权的几种模式
按照科学把握工作规程和方法,准确把握政策界限妥善解决纠纷问题的导向考察研究了以下几种模式。
1.四川泸县模式。三要点、四阶段模式,简称“34”模式。三要点是:一是锁定有关数据,制订确权方案;二是精心组织安排,确保登记规范;三是充分发挥村民自治作用,确保农民群众满意。四阶段为:一是组织准备阶段,主要任务是成立机构、落实经费、宣传动员、调查摸底;二是权属调查及实测阶段,主要任务是锁定面积、锁定人员、现场勘界、航空摄影相控测绘、形成图斑、农户指界确认、解决各种矛盾问题、公示,制定确权方案并报镇人民政府批准和县级主管部门备案;三是登记发证阶段,主要任务是签订承包合同、建立登记薄、登记发证、整理归档;四是总结验收阶段,主要任务是总结经验,文件资料整理归档。
2.四川安县模式。安县在土地确权过程中科学选择“3+1”试点类型,即山区、丘陵、平坝各选1个村,另选择1个“5・12”震后异地新建镇,开展农村土地承包经营权登记先期试点。具体工作模式为:一是宣传和组织发动;二是成立机构和制订方案。县、乡(镇)、村都成立领导机构,同时由村民推荐选举3~5位村民代表组成村民小组工作组,具体承担各村民小组试点各项任务;三是收集基础数据。结合各农户现在实际承包的地块,填写摸底调查表,为登记试点工作提供基础数据;四是制作卫星图片资料。委托测绘单位购置1∶5 000农村土地卫星图片和相关数据。根据卫片划分村组界线,并把试点村各个小组的农村土地承包现状图片分别裁出,为登记工作提供技术支撑。制作承包地块标签(包括承包户主姓名、地块编号、面积等信息),把承包地块标签粘贴到经过数据处理的卫星图片上。利用卫星图片数据和微机分别对上图的每一块土地计算出实际面积。五是农户确认承包地块。由村组对农户承包土地花名册、农户承包土地台账和农户承包地块的卫星图片公示。公示期间对农户反映有异议的情况,及时进行调查、处理和完善。最后由农户签字确认。六是建立权属管理系统。七是归档保管[2]。
3.贵州遵义县模式。遵义县选择龙坑镇金鼓社区作先期试点,采取四要点、八步骤确权模式(简称“48”模式)。四要点为:一是强化组织、保障经费,做到县、镇、村、组四级联动;二是强化宣传发动,做到家喻户晓,人人皆知;三是突出“五个”方面,做到“五个”确保(突出技术保障,确保准确性;突出细化各环节的操作规范,确保可操作性;突出人员培训,确保工作顺利开展;突出矛盾纠纷化解,确保工作推进;突出资料收集归档,确保完整性);四是突出监督检查,强化调度督促。八步骤为:一是组建工作机构和配备专项经费;二是组织人员培训;三是宣传动员;四是摸底清查;五是勘界确权、登记;六是及时处置工作中存在的问题;七是颁证;八是完善档案。
三、遵义市农村土地确权模式
遵义市土地确权模式是通过借鉴四川泸县、安县、贵州遵义县模式结合遵义市本地实际形成的。概括为“7639”模式,主要内容是七原则、六任务、三阶段、九步法。具体内容是始终遵循七原则:一是确保稳定的原则,二是实事求是的原则,三是尊重历史的原则,四是依法规范的原则,五是公开、公平、公正的原则,六是坚持先易后难、稳妥推进的原则,七是民主协商的原则。落实六大任务:一是全面组织清理土地承包档案,二是查清承包地块面积和空间位置,三是土地承包经营权变更、注销登记工作的开展,四是对其他承包方式开展确权登记颁证,五是土地承包经营权登记文件材料归档,六是农村土地承包管理信息化建设。分三阶段实施:一是试点阶段,完成成立机构、制定方案、宣传动员、组织培训、资料准备等前期准备工作并完成20个乡镇的确权颁证试点任务;二是扩大试点面实施阶段,完成115个乡镇试点任务;三是全面实施阶段,完成100个乡镇试点任务。采用九步工作法,具体内容是:第一步是资料搜集;第二步是基础信息录入;第三步是模底调查公示;第四步是方案公示;第五步是工作底图制作;第六步是入户实地调查;第七步是勘界确权公示;第八步是入户签字;第九步是登记发证公示。
整个确权工作管理上由农经管理者、乡村干部、村民三者共同配合完成、技术上实地勘测和高分遥感、信息测绘技术相结合。
四、农村土地确权存在的问题
农村土地承包经营权确权问题主要表现在政策、技术、经费保障、物权主体变化等方面的问题。
1.政策层面问题。如地块面积争议,合同面积与实测面积存在很大差异,以什么面积为准;村或组集体预留的机动机和后期整块复垦新增耕地的确权登记问题;由于开荒和复垦导致面积增减变动的土地问题;公益事业抬粮抬税被占地是否确权的问题;农户间私下买卖地怎么对待的问题等。
2.物权主体变化的问题。土地承包经营权是全体家庭成员的共同财产,物权主体的登记具有法律效力。由于历史变迁,原共有人有死亡的或者分户的,那么“共有人”的确定,是以二轮承包时分地人口来登记,还是把确权登记时实际家庭成员也进行登记需要进行研究。特殊群体登记问题,包括出嫁女(入赘男)、离婚女、大学生、公职人员、士兵等如何登记也是一个需要认真研究的问题。
3.经费保障问题。试点工作涉及面广,工作量大,而土地确权经费不足,各级政府投入财力又有限,如何保障经费关系到试点工作顺利开展。
4.技术层面上的土地承包信息化管理问题。农村上地承包管理信息化程度低,包括部分地区没有使用土地信息化管理软件,以及地籍测量成果和土地信息化管理软件的录入对接问题等。
五、推进措施
农村土地承包经营权确权是一项庞大的系统工程,时间、经费耗用和矛盾纠纷调节史无前例,建议采取以下几方面措施推进工作。
1.积极思考,创新举措,有效解决土地确权难点问题。建议工作组成立一个由相关部门组成的专门研究解决纠纷矛盾问题的联席机构,提供政策指导和协调帮助,解决诸如政策层面、物权主体变化等方面的问题。
2.积极争取上级财政支持,做到经费早预算。在资金保障方面,积极争取中央财政、省级财政支持。市县两级财政部门要把农村土地确权工作经费列入当年财政预算予以保证。
3.加强土地承包信息化管理。建立全省统一的登记信息管理系统,建立为地籍管理业务服务的计算机信息管理服务系统,实现登记信息实现共享。统一采用的软件要解决与已有软件信息系统的对接问题,要尽量避免系统不兼容的后果。
4.强化队伍建设,明确责任分工。队伍的战斗力是工作开展的关键,明确的分工是工作有序开展的保证。只有加强队伍建设,增强队伍战斗力和明确的职责分工才能确保工作顺利开展。今后农村土地承包经营权确权登记工作要加强培训,强化队伍建设,同时进一步细化明确市、县、乡、村的职责,加强四级联动。
5.加强宣传,营造确权氛围。农村土地确权登记颁证工作涉及千家万户,内容多,程序多,需要广大农户的积极参与,只有广泛宣传,让群众明白农村土地确权的意义,激发群众主动参与的热情,充分调动了群众参与积极性,才能推动确权工作的顺利开展。
6.加快出台相关配套政策、推进成果应用。利用现代地籍信息系统优势,建立健全农村土地档案信息系统,为创新农村土地流转、金融抵押、融资评估等搭建平台。为深化农村改革,让农民获得改革红利,实现农村发展,农民增收,出台相关配套政策措施,推进成果应用才是充分体现开展此项工作的意义。如承包经营权的抵押贷款、融资担保、入股经营、土地流转等激励政策。
7.因地制宜选择适合的主要技术方法,山区和平坝采取不同的技术措施,辅以必要其他方法是省事省费的正确选择[3]。
8.强化安全保密意识,切实做好登记保密工作。农村土地承包经营权登记涉及的地理空间信息多、空间位置精度高,按照国家测绘、保密法律法规规定,对登记过程中使用的基础工作底图、测量原始记录,6平方公里以上的地籍草图和相应范围的登记成果图件均属于国家保密范畴。要严格保密,强化信息安全保密意识,做到该保密的坚决保密,该公开的及时公开。
参考文献:
[1] 杨立邦.农村土地承包经营权确权登记的思考与建议[J].农村经济与科技,2014,(6).