民航体制改革方案精选(九篇)

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第1篇：民航体制改革方案范文

铁道部经济规划研究院是隶属于原铁道部的一家事业单位，其职责包括，受铁道部委托，从事路网发展和运量规划等。之所以铁道部撤销数月后，仍无法确定其归属，最主要的原因是交通运输部新的“三定”方案尚未颁布。

今年3月，根据国务院机构改革和职能转变方案，将铁道部一分为三，铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责被划入交通运输部。其后，国务院下发“关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知”，要求中央编办在今年6月底前，制定印发机构改革中，涉及国家发展改革委、交通运输部等部门的职责调整通知（也称新“三定”方案），但截至9月底，该方案仍未出台。

《财经国家周刊》记者了解到，原铁道部负责拟定国家铁路规划的部门是发展计划司。按照计划，这个司有部分人员将去交通运输部，但截至9月底，这些人还无法正式赴交通运输部工作。

一位接近交通运输部的人士介绍，交通运输部新的“三定”方案应该正在征求意见当中。之所以拖延，是因为以前由国家发改委负责制订综合运输规划，并且重大交通基础设施建设项目的审批权也在发改委。而本轮大部制改革明确，由交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。接下来相关规划、审批职能，特别是项目的最终审批权，归交通运输部还是仍归国家发改委，成为当前交通大部制改革的一个难点。

铁道部经济规划研究院的资深工作人员宁祥（化名）担心，明年就应该开始研究并着手制定‘十三五’规划了，希望尽快推进机构重组，以免影响下一步工作。不过他也承认，“原来我们没有切身体会，现在才知道，改革确实非常复杂，需要平衡好各方利益。”

整合综合运输管理职能

2008年3月，根据国务院“大部制”机构改革方案，当时新成立的交通运输部整合了原交通部、原中国民用航空总局和原国家邮政局，同时将原建设部指导城市客运的职责，也纳入其中。

这之后交通运输部积极开展综合运输研究，推进建立综合运输标准体系，但此时其仍然无法完成制定综合运输规划等职能。

国家发改委综合运输研究所所长郭小碚曾告诉记者，2008年之后，国务院曾打算将制订《“十二五”综合交通运输体系规划》的任务，交给交通运输部，但交通运输部表示，做不了这个规划。原因是铁路运输，当时不归该部管。国务院只好将这一任务仍交给国家发改委。

此时，国家发改委仍是综合交通规划的实际负责人。国家发改委基础司下设铁路处、民航处和交通处三个处，职责包括组织编制交通中长期规划和年度指导性计划，审核重大建设项目等。国家发改委利用自己的审批权，如果某项交通基础设施建设，做不到多种交通方式的衔接，达不到综合运输的要求，就不予以审批。

但这种制度安排仍然存在缺陷，无法更好地实现综合运输的目标。国家发改委的权限仅限于交通基建环节。对于运营环节实现综合运输，难以发挥作用。例如，危险化学品的运输，外包装的规格、尺寸，公路、铁路的规定各不相同，如果需要公铁联运，就会增加成本。“解决这些问题，就需要实现交通大部制，制定统一的规则。”郭小碚说。

北京交通大学教授荣朝和介绍，交通运输体系包括基础设施、运营服务、企业组织和政策体制四个层面，推进综合运输体系建设即运输系统内外部一体化协调发展的任务很多，各个层面都需要精准对接。

他评价，今年的交通大部制改革比2008年又向前迈进了一步，有助于去除过去部门分设，对综合运输体系建设造成的负面影响。

不过他强调，改革走到这一步，并不意味着实现综合运输在其体制机制上的内外部障碍就可以自行消除或克服，相关政府职能与行政方式的改革，仍然是其中难度最大的环节。

规划、审批权划分

目前交通大部制改革的焦点问题是，交通基础设施建设的规划、审批职责，在交通运输部和国家发改委之间如何划分。

上一轮交通大部制改革，仍然留有“尾巴”。国家民航局和国家邮政局只是名义上并入交通运输部，但并未按照综合运输的要求，实现投资、规划、建设、管理等职能的真正融合。

有交通业内人士预测，交通运输部会借本轮机构改革，进一步推动内部的整合。例如，将民航的规划等职责上收到交通运输部的规划部门，预计即将出台的“三定”方案对此会有所体现。

然而这并不是当前的焦点问题，前述接近交通运输部的人士认为，交通运输部内部对各种运输方式的整合，甚至可以放到下一步去做。交通运输部和国家发改委的职责划分，则是当下必须解决的问题。

据了解，过去原铁道部、交通部等部委自行制订交通规划，报国家发改委。国家发改委再根据各部委规划制订综合运输规划。发改委之所以需要了解规划，是因为要依据规划审批项目。但也有特殊情况，比如某地需要建设一个港口，不在规划之内，由当地政府上报国家发改委，发改委会根据实际情况予以考虑，是否批准。

“相对而言，国家发改委更关心项目是否由它审批，而不在乎项目是由谁来牵头建设。”一位接近国家发改委的人士说。

国家发改委这种规划、审批方式受到外界批评。一位中国民航局人士介绍，国家发改委过多插手微观经济运行。在民航领域，现在投资额上亿元就要报批，哪怕购买一架民航飞机的最终审批权，其实都在发改委手里，中国民航局只是审核而已。

国家行政学院教授时红秀认为，现行的立项审批最终应该废除，将来交通运输的主管部门应该重点抓规划监管，只要是按照规划来建设的项目，就无须进行立项审批。

荣朝和也认为，中国交通运输业正面临阶段性调整，即从大规模超常规建设阶段，向提高服务质量和财务重建方面转变。原有规划、审批行政管理模式的弊端已充分暴露并正走向尽头。

北京交通大学教授赵坚甚至建议，相关规划、审批职能都应该划归交通运输部，国家发改委不一定再单独设立基础司，或者仅留少数工作人员，负责部委之间的协调工作。

建立部际协调机制

尽管有将相关的规划、审批职能都交给交通运输部的建议，但接受记者采访的多数交通领域人士还是预期，未来项目审批权仍然会采取分级管理的方式，重大项目仍然会由国家发改委审批。

前述接近交通运输部的人士预计，综合运输的规划职能回归交通运输部顺理成章，但未来项目审批方式预计大方向不会变，重大项目还是要国家发改委批。只是多大项目算重大项目，这个标准有待确定。

宁祥介绍，原有体制下，所有大中型铁路建设项目，从规划到可行性研究报告都要报发改委审批。接下来需要明确的事情非常多。例如，国务院推进铁路投融资体制改革，决定将支线、城际和资源开发性铁路的所有权和经营权，率先向社会资本开放，接下来这些项目的规划和可研报告是否只报地方发改委批准就可以了？港口建设铁路和后方的国铁接轨，是否可以只到发改委备案，不用审批了？这些都是需要明确的问题。

第2篇：民航体制改革方案范文

当前世界金融危机对我国经济的影响将是一个持续的过程。短期内增加固定资产投资可以起到一些积极效果，但从中长期看，需要在体制机制上下工夫。要围绕启动内需和转变发展方式，下决心推动一些涉及面宽、触及利益层次深、久议未决的改革，切实为扩大内需创造良好的体制环境。除日前中央部署的增值税转型、理顺成品油和天然气价格等重点改革任务以外，以下几项改革也迫在眉睫：

首先，1994年财税体制改革为后来十几年的经济社会发展提供了很好的体制保障，但是随着经济快速发展，问题也越来越多。如果现行财税体制不作大的调整，教育、医疗卫生、社会保障以及城市保障性住房等基本公共服务领域的改革就难于深入开展，这些问题直接影响居民消费预期，关系到扩大内需的政策效果。

其次，上世纪80年代，美国取消或部分取消了航空、铁路、电信以及汽车运输，天然气领域的管制，促进了这些领域的大发展、大繁荣，成为上世纪90年代以来美国经济持续高速增长的主要原因之一。目前我国一年的投资盘子有15万亿元，只依靠政府投资是远远不够的。当前国内流动性是充裕的，相当一部分资金找不到好的投资项目。要大力破除制约民间投资的制度，加快垄断行业改革，引导民间资本广泛进入石油、铁路、民航，金融以及民生、基础设施和生态环境建设领域。铁路体制到目前为止还没有实现政企分开，改革方案久议不决。危机关头，应破除一些利益集团的重重阻力，迅速推进，激发市场对铁路建设的投资热情。

最后，2007年城镇居民人均可支配收入为13786元，农民人均纯收入只有4140元，如何让7亿农民迅速富裕起来，是启动国内消费需求的关键所在。在金融危机影响下，东部沿海地区一部分出口加工企业倒闭停产，大量的民工回到农村，形成了隐性失业。当务之急是要按照十七届三中全会的精神，全面启动农村改革，提高农业生产组织化程度，健全农产品市场体系，农业社会化服务体系和国家农业支持保护体系，真正使农民成为启动内需的生力军。

(摘自2008年11月14日《21世纪经济报道》社评文章)

第3篇：民航体制改革方案范文

中国国际航空公司于1988年7月1日宣告成立。2002年10月，根据国务院批准通过的《民航体制改革方案》，中国国际航空公司联合中国航空总公司和中国西南航空公司，成立了中国航空集团公司，并以联合三方的航空运输资源为基础，组建新的中国国际航空公司。2004年9月30日，经国务院国有资产监督管理委员会批准，作为中国航空集团控股的航空运输主业公司，国航股份在北京正式成立。2004年12月15日，中国国际航空股份有限公司在香港和伦敦成功上市。

中国国际航空公司是继成都、上海成立航空公司后的第三家航空公司。它的成立标志着我国民航体制改革又向前迈进了一大步。中国国际航空公司、北京首都国际机场、民航华北管理局是在原民航北京管理局基础上组建的。中国国际航空公司是中国最大的国家航空运输骨干企业，以经营国际航线为主，兼营国内航线和通用航空业务。

日本学生要求归还冲绳

1971年6月21日，在东京学生抗议一项美日关于归还冲绳岛的协议时，发生了骚乱。6月17日，美日分别在华盛顿和东京签订了1972年5月15日生效的“归还”冲绳岛协议。依修改后的条款，美国保留其在冲绳岛上军事基地的权利。这使日本人觉得受骗了，结果有数千左翼学生在东京发动了抗议示威游行，要求无条件地把岛屿归还日本。

“二战”期间，美军于1945年发动了冲绳岛战役并以伤亡7.5万人的代价攻占该岛。冷战时期，为增强与苏联在东亚地区的争夺，美国斥巨资在岛上修建和扩充军事基地，冲绳岛成为美军在亚洲最大的军事基地之一，并在朝鲜战争、越南战争等历次作战中发挥重要作用。除驻军数量极为可观，经过美国的长期经营，冲绳岛上机场、港口、兵营等各类设施一应俱全，甚至建有高尔夫球场和电影院供美国大兵消遣娱乐。强有力的支援和保障能力让冲绳岛成为美国西太平洋军事行动中的重要中继站。

英爱德华王子世纪婚礼

1999年6月19日，英国王室迎来他们本世纪的最后一场婚礼，新郎是伊丽莎白女王的小儿子爱德华王子，新娘是索菲·吕琼斯。索菲出生在英国一个中产家庭，父亲是位成功的轮胎推销员，母亲从事秘书工作，哥哥做保险。1993年8月，她在爱德华王子赞助的慈善性质的老式网球比赛的宣传和策划活动中，与爱德华相识。

索菲王妃的容貌酷似戴安娜王妃，正当戴妃遇车祸身亡，王室声望受损之际，索菲出现了。而她和爱德华王子的婚事，以及她的所作所为也就特别引起了人们的注意。两人结婚后，索菲王妃给英国王室惹来不少麻烦。她在结婚前已经是成功的商人，后来还负责爱德华王子的电影公司。他们还曾被告上了法庭，被指控“运用皇室关系来发展生意”。

国际奥委会成立

1894年6月23日，国际奥林匹克委员会正式成立，简称奥委会。国际奥林匹克运动会起源于古希腊的奥林匹克竞技会。竞技活动于公元4世纪遭罗马帝国皇帝禁止。1894年6月16日至24日在巴黎举行了一次国际体育大会，会上通过恢复奥林匹克运动会的决议，并正式成立了国际奥林匹克委员会。

第4篇：民航体制改革方案范文

关键词：民航飞行员；激励理论；运用

一、引言

从2002年开始，根据《民航体制改革方案》，我国民航进行了以重组运输航空公司，机场实行属地管理（北京首都国际机场和地区内民用机场除外），改革空中交通管理体制，改组民航服务保障企业，改革民航行政管理体制，改革民航公安体制为主要内容的改革。在同年的10月11日，中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司和中国航空器材进出口集团公司等六大集团在北京人民大会堂宣告成立，并与民航总局脱钩，标志着民航体制改革迈出重大步伐。

民航体制的改革，极大的促进了我国民航事业的发展，运输周转量的增速每年都保持在20%左右。根据2006年《中国航空运输发展报告》显示，我国民航在国际民航组织（ICAO）缔约国的航空运输总周转量、旅客周转量排名中，均保持在第二位，并继续以高于世界平均增长水平9.8个百分点的态势发展。但是在高速发展的同时，也暴露出我国民航在管理方面的存在的许多问题，特别是在飞行员管理方面的问题尤为突出。飞行员管理的好与否直接关系的飞机的飞行安全和我国的航空事业的持续健康的发展，因此对飞行员的管理已经到非改不可的地步。而飞行员管理的核心问题是激励问题，因此本文将着重对我国民航飞行员的激励问题进行分析。

二、我国民航飞行员管理由于激励机制不完善而出现的问题

激励在现代企业管理中处于人力资源管理的核心地位，对企业的发展有着举足轻重的作用。美国哈佛大学教授W.James研究发现，在不存在激励的条件下，员工在工作中只发挥极限能力的20%-30%，在受到充分激励的情况下，员工在工作中能发挥极限能力的80%-90%。而在我国民航飞行员管理方面，由于没有充分发挥和利用激励的作用，缺少完善的激励机制，从而造成了民航飞行员管理方面出现了一些的问题。

（一）“两难境地”越发严重

所谓“两难”，是指吸引人才难和保留人才难。随着我国民航事业的高速发展，飞行员的缺口越来越大。按照民航总局“十一五”规划，五年间需要补充9100名飞行员。但业内认为，以中国现有的飞行员培训能力，缺口达3000名以上。再加上2003年以来，民航局批准设立鹰联、春秋、奥凯等五家民营航空公司，因其没有飞行员储备，只得以高薪从国有航空公司吸引飞行员。这也进一步加剧民航业在飞行员上的争夺，从而出现了一系列的飞行员辞职事件。

（二）“双低现象”的出现

所谓“双低”，是指工作积极性低和工作效率低。由行员抱怨超时飞行、待遇不公、公司管理混乱等，特别是在待遇方面是尤为不满，由于实行行政岗位工资级别制度，大多数飞行员基本收入低于部分行政人员，在他们看来这是缺乏公平公正的薪酬制度，再加上和其他同行相比薪酬水平缺乏竞争力，这些都严重地挫伤飞行员的积极性，工作效率降低。

（三）“一性一神”的缺失

所谓的“一性一神”，是指创造性和革新精神。飞行员作为特殊职业，其对技术要求非常高，只有在平时的飞行工作不断的积累经验，不断学习新知识，提高驾驶技巧，才能促使其在日常的飞行工作不断创新技术，革新飞行技巧。但是由于付出与回报的不等性，飞行员对航空公司的组织认同感降低，使他们不再把飞行作为一个事业来看待，而只是当作一个维生的工作而已，因此出现了消极怠工的想象，创造性和革新精神的逐渐丧失。

三、激励理论在我国民航飞行员管理中的运用

如果能够实施有效的激励管理，完善激励机制，就能在很大程度解决上述存在的问题，不但可以吸引到更多人才加入到我国的民航飞行员队伍，如从外国引进飞行员，而且可以减少飞行员在各个航空公司之间出现的一些“非正常的人员流动”，起到留住人才的作用，避免“双低现象”的出现，提高飞行员的创造性和革新精神。因此我们应该根据实际情况，在民航飞行员管理中合理运用激励理论，最大限度的发挥激励的作用，促进其健康发展。具体的运用有以下几个方面：

（一）在招聘方面

马斯洛的需要层次理论，它是从心理学的角度来研究人的需要，认为只有需要才是引发行为的最初的源泉，并把人们的需要分为生理、安全、社交、尊重及自我实现五种。各个航空公司在招聘飞行员的时候，用合理的运用马斯洛的需要层次理论，对飞行员的各项待遇和发展机会进行合理的设置，使飞行员感觉到如果进入该公司，不但在生理和安全上能得到满足，如合理的工资和帮助解决配偶及子女的工作与学习问题等，生活各方面能得到有力的保障，而且在社交、尊重和自我实现方面的需求也能得到满足，如个人的荣誉获得与职位晋升的可能性。

（二）在薪酬方面

1、运用公平理论指导薪酬的制定。亚当斯提出的公平理论，认为人的公平感来自一种社会比较，当某人感到他投入到工作的努力与工作带来的报酬之比，与他人的投入与报酬之比相等时，或者现在投入到工作的努力与工作带来的报酬与过去的比例相等时，便认为是公平，否则不公平。我国民航飞行员薪酬制度的不合理主要表现在三个方面：与其他航空公司飞行员薪酬水平相比不公，国内航空公司飞行员的薪酬收入差别很大，国有航空公司开出的薪酬最低，一般在每年100000-300000元，民营航空公司飞行员的收入相对较高，与国内引进的外籍飞行员84000-96000美元左右的年薪也有不小的差距，但这些均不能与国外同行的优厚待遇相提并论，如美国飞行员平均年薪为200万美元；航空公司内部薪酬结构的不公平，很多航空公司的仍然根据陈旧的行政岗位级别工资制度来确定工资，这样就造成大部分工作在第一线飞行员基本收入低于行政人员，严重挫伤了他们的工作积极性；飞行员内部薪酬不公，如东方航空公司，制定的支线向干线让利，重点抓“北上广”商务黄金干线和上海出发的国际航线政策，并按照航线的重要性划分，飞支线的小时费远远低于主干线，由于收入差距过大，使飞支线的飞行员感到同工不同酬。依照公平理论，可以得出不合理的薪酬，不但不可能对飞行员起到激励作用，反而会降低飞行员的工作积极性，引起飞行员工的不满，破坏组织的团结，甚至引起群体的对立，如此次的“东航集体返航事件”。因此，各个航空公司在制定飞行员薪酬时，一定要合理运用公平理论，避免出现上述的三种情况，只有这样才能有利于组织内部的团结，保证飞行员的安心的工作。

2、运用双因素理论指导薪资结构的制定。赫兹伯格的双因素理论，它把企业中的有关因素分为满意和不满意两个因素，前者有激励作用，叫激励因素，后者只影响员工情绪，不起激励作用，因此叫做保健因素。飞行员的薪酬主要包括工资、福利和奖金三个部分组成，薪酬中的工资和福利具有稳定性，属于保健因素，不能随意变动，原则上只升不降，否则会导致飞行员的不满意，影响其工作积极性；而薪酬中的奖金具有浮动性，属于激励因素，合理的运用有利激发飞行员工作的积极性，提高工作效率。因此在制定薪酬时，合理规划保健因素和激励因素的比重。并且要注意防止激励因素向保健因素转化，主要做到下面几点：奖金的发放不要固定化或者是没有差别，避免成为工资的一部分，失去其浮动性的特点；奖金的发放一定要与飞行员的工作绩效相联系，否则容易形成不讲绩效的平均主义；要适当控制奖金运用得强度与频率，不要过多、过频，避免形成平常化，只要这样才能使奖金成为真正的激励因素，起到激励作用。

（三）在绩效考核方面

1、运用公平理论指导绩效考核机制的建立。飞行员绩效考核机制对航空公司对飞行员的管理有着不可替代的作用，建立公平的绩效考核体制有利于促进飞行员积极工作，发挥绩效考核的激励作用。运用公平理论指导绩效考核机制的建立，主要需要做到以下三个方面：绩效考核制度公平，只有这样才能从源头确保绩效考核的公平性；绩效考核过程公平，在考核的过程中，坚持考核程序，严格考核标准，实事求是；绩效考核结果公平，对考核过程中取得的数据，进行量化，提高考核的准确性和可比性，接受民主监督。在绩效考核的过程中合理运用公平理论，有利于增强其本身对飞行员的激励作用。

2、运用强化理论指导绩效考核结果的处理。强化理论是源于斯金纳的操作性条件反射概念的一种激励理论，所谓强化，指的是对一种行为的肯定或否定的后果（报酬或惩罚），在一定程度上会决定这种行为在今后是否会重复发生。一般可把强化分为正强化和负强化。正强化就是奖励那些组织上需要的行为，从而加强这种行为；负强化就是惩罚那些与组织不兼容的行为，从而削弱这种行为。在依据考核结果对飞行员处理，对于考核结果优秀的飞行员，进行适当的奖励，可以包括发放奖金、表扬、改善工作条件和人际关系、安排担任挑战性的工作、给予学习和成长的机会、晋升等，对其行为进行正强化；对于考核结果差的飞行员，要进行适当的惩罚，可以包括批评、扣除奖金、处分、降级等，对其行为进行负强化，从而削弱这种行为。对飞行员的行为进行不同的强化，不但有利于促进民航飞行员自身素质的提高，而且可以使飞行员的行为与各航空公司的组织目标相一致，增强其竞争力，促进其健康快速的发展。

（四）在培训教育方面

马斯洛的需要层次理论表明，当人的生理、安全、社交等需求得到满足的时，其就不再是激励因素了，而尊重和自我实现变成最主要的激励因素。飞行员在工作的过程中，当其在薪酬、工作环境等方面得到满足时，大部分人希望参加教育与培训，不断提升自己，根据一项对对东航安徽公司、东航武汉公司、南航广州公司及上海航空公司4家航空公司进行了问卷调查，76.2%的人认为航空公司目前的教育培训不够到位。因此加强对飞行员的培训教育，可以使其从中获得满足，更大程度做到使民航飞行员自我目标的实现。

（五）在晋升方面

弗鲁姆提出的期望理论，该理论是研究人的期望与行为积极性的关系，其数学公式为：激励水平=目标效价期望概率。企业在设计飞行员晋升制度时，要考虑到飞行员行业 搞技能性和专业性并不能单单只提供行政管理职位的升迁。因为很多优秀飞行员并不一定是杰出的管理人才，而且也有很多人厌烦行政工作，行政管理职位对其的目标效价很低，缺乏激励作用。如果只提供行政管理职位的升，很有可能毁掉一个出色的飞行员。因此应该设计与行政管理职位同步的飞行员晋升职位，如“一级飞行员”、“特级飞行员”、“总飞行师”等等，他们在地位、声望等方面与传统的行政管理职位一样。还有就是飞行员晋升制度时，要设计合理的等级，等级之间差距要适当，从而使其期望概率维持一个比较合理的水平，避免由于等级过少，升迁难度过大，造成期望概率过低，弱化其激励作用。

四、结束语

在飞行人员人力资源管理中，充分重视飞行员的需要，充分实施激励管理，运用各种激励理论对民航飞行员进行有效的激励，可以充分发挥飞行员的积极性和能动性，提高工作效率。但是由于我国社会制度、经济发展水平等基本国情与其他国家存在着比较大的差异，因此我们在运用以上各个激励理论时，不能生搬硬套，而是应该从我国的政治、经济、文化等方面的实际情况出发，根据不同情况运用不同的激励理论，只有这样才能真正促进我国民航业的健康快速的发展。

参考文献：

1、褚福灵.组织行为学(二)[M].高等教育出版社,2002.

2、赵永建,赵恒.泰激励的理论与实践――论我国企业激励的理论、机制与方法[J].管理心理,2006(2).

3、朱新艳.航空公司人力资源管理失误对航空安全的威胁[J].中国民用航空,2006(11).

4、钱锋,张跃.航空公司核心人才管理困境及对策[J].中国民用航空,2007(9).

第5篇：民航体制改革方案范文

【关键字】 铁路 管理体制 现状 改革

一、我国国有铁路管理体制现状分析

1、政企不分，政府与企业间的权责不清。在现行管理体制下，铁道部政企合一，它既是政府的一个部门，同时又经营着庞大的全国铁路网；既是一个权力主体，又是一个利益主体，这种兼而有之的情况既违背了市场经济要求，影响公平竞争，同时，由于政府和企业二者所追求的目标不一样，铁道部要实现的增值目标和直接的行政管理手段，必然要妨碍企业的行为，影响企业盈利目标的实现。

2、站段撤并后，国有资产产权界定不清，产权登记不及时、不完整。 铁路企业在进行生产力布局调整过程中，对原有的站段进行撤并后，新站段大部分都是由两个或是多个站段撤并组合形成。根据国有资产管理要求必须先进行资产清理，然后统一入账管理。可是有些站段以种种理由为名，没有认真履行程序、认真清理资产和及时进行国有资产产权登记，对历史遗留下来的问题，不及时、不彻底解决。

3、缺乏商业竞争。竞争是市场经济的一个重要特征，是市场经济的基本规律。竞争是铁路运输业走向市场，按市场经济规律运行的前提条件。铁道部、铁路局、铁路分局之间是一种行政上的隶属关系，分局、铁路局依次对上级单位负责，铁路企业之间不存在商业竞争，或虽然与其他运输方式之间存在着竞争，但由于与自己的直接经济利益关系不大，相互竞争并不明显。在这种基本不存在商业竞争的情况下，铁路企业的生产效率和服务质量得不到保证。

4、排斥了铁路企业作为独立商品生产者地位。在现行体制下，铁路局、铁路分局名义上是独立的法人企业，却没有相应的法人财产权。资源的配置，包括职工总数的增减、投资来源和使用、存量资产的转移和处置等主要通过纵向计划安排和调节，企业基本上没有自，不能自主决策、独立经营、自负盈亏，这严重影响了企业的积极性和创造性。

5、没有建立健全的资产经营责任制。铁路企业每年对国有资产经营者的考核未实行经营责任考核，在任职期内对国有资产的保值增值的考核没有风险性、责任性。国有资产是纽带，是确定经营者责任，考核其业绩的重要指标。如果经营者在任期内各项指标都没完成，说明其驾驭国有资产的能力还不够，对其造成的国有资产损失，应当查明原因，追究责任。铁路企业应该既抓生产又要重视管理指标。

6、投融资主体是铁道部。在投资机制上，投融资主体是铁道部，这本身不符合市场经济投融资主体的属性要求。在这种体制下，对于铁路运输基层单位来说，投资是上级的，利益是本部门的，造成了业务主管部门和基层单位进行经营决策时，均从局部利益出发的问题。反正是公家的钱，不花白不花，结果导致生产要素分散，设备利用效率低下，造成社会资源巨大浪费。与此同时，一些不直接产生经济效益的项目，铁路企业也缺乏经营决策的主动性。

7、成本与运价的关系被扭曲。我国铁路由国铁独家经营，在运输市场上居于垄断地位，铁路实行全国统一定价机制，加上成本是“倒逼”式的定价，无法体现各个不同地区铁路修建成本和运营成本的差异，使成本与运价的关系完全被扭曲。

二、我国铁路管理体制改革应坚持的原则

1、政资分离，政企分开。政资分离，政企分开是我国经济体制改革的一项基本原则。铁道部的行政管理职能要与国有资产管理职能分离，两类机构要各司其职，各负其责，铁道部行驶行政管理职，能不再直接管理企业。

2、产权明晰，权责明确。在国有资产运营过程中，谁代表所有者、经营者、适用者，相互之间具有何种责权利关系都必须十分清楚，要使国有资产保值增值责任落到实处。

3、提高经济效益。要通过改革，使铁路企业的经济效益不断提高。追求盈利是市场经济条件下企业经营的一项基本目标，企业是否盈利，盈利多少，是衡量企业经营好坏、改革是否成功的一个主要标志。在改革中，铁路企业的经济效益不断提高才能说明改革的成功。

4、鼓励竞争。要通过改革，在铁路内部各企业之间，铁路企业与其他企业之间，形成一种公平竞争的氛围，通过竞争来提高服务质量，实现优胜劣汰。

5、震动较小，便于实施。铁路是我国目前主要的运输手段，承担着繁重的运输任务。为了降低改革对运输任务完成造成的负面影响，应当尽量选择对社会振动较小，便于操作，能与现行体制有机衔接的改革方案。

6、坚持以人为本的原则。在科学发展观的正确领导下，铁路运输企业应该明确自身的社会责任，本着以人为本的原则，加强部门执法力度，严厉打击制售假票、解决假日买票难的问题，更好地为和谐社会服务。

三、对我国铁路管理体制改革的几点建议

针对我国铁路现行管理体制中存在的一系列问题，在坚持上述原则的基础上，借鉴国外铁路管理体制改革的成功经验，对我国铁路管理体制改革提出以下几点建议。

1、将现有铁道部机构职能一分为三。

（1）将目前铁道部行使的政府行业管理职能部门独立出来，与交通、民航等职能相近的部门合并，成立国家运输部，统一行驶政府的运输管理职能，包括制定国家运输政策法规，监管国家运输政策法规的贯彻实施，制定国家运输发展规划等。

（2）将目前铁道部行使的国有资产所有权管理职能独立出来，成立国家国有铁路产权管理局，代表国家管理铁路行业国有资产，包括对铁路国有资产存量的调整和重组，考核任免国有产权运营机构的产权代表，收取国有资产收益，负责铁路国有资产处置等。

（3）将目前铁道部行驶的全路运输调度指挥、运输清算等职能独立出来，成立全国铁路运输组织调度中心，负责协调全路组织调度、运输清算、协调经济利益关系。

上述构想用图表示为：

2、改革现有的铁路局制度，组建公司制企业。鉴于目前铁路分局经营资产较多，运营能力较强，又是独立法人等情况，应建立以铁路局为主体的资产投资运营机构，在其所管辖的资产保值、增值方面对出资人负责，在经营的业务上接受铁道部管理。铁道部作为国家铁道行业的主管部门继续存在，或者改组为铁路行业监督管理委员会，行使政府监管和协调的职能，退出企业的角色。这样，出资人对铁路企业拥有产权，各铁路企业的管理者则拥有企业的经营自，成为职业经理人和企业家。各铁路企业集团（包括国铁和地方铁路、合资铁路等）以平等的身份加入市场的竞争，承担风险，享受收益，解决投融资体制方面的问题。

在公司选型上，由于有限责任公司有利于理顺产权关系，实现政企分开，转换经营机制，与铁路现行体制有一定的融合性，组建和运作相对容易，应成为现阶段铁路企业转制的主要形式。从长远来看，股份有限公司除具有有限责任公司的优点外，还具有很强的筹资能力，有利于优化资源配置。企业经营机制转换的力度大，应作为铁路企业长远发展的主要形式。同时参照原有的铁路局框架，在原有铁路局的基础上保留车、机、工、电、辆等部门运用和日常维护部分，适当缩小规模。铁道部适当放开运输价格，允许在一定的范围内浮动，并界定铁路运输企业的业务范围仅为旅客和货物的运输业务。

3、改革铁路新线投资经营体制。在新线的投资及运营管理方面，对于使用铁路建设基金或者国债资金投资的国防性或公益性新线，应改变由铁道部指定由某个铁路局管理的原有体制，由相关铁路企业集团竞标经营，并签订资产经营责任合同，按照合同期限或者年度经营业绩对经营者进行考核，国家只掌握铁路建设的金融资产及其收益。结束铁路局接管新线时只享受经营管理的权利，而不承担经营风险和义务的历史。对于一些经济效益较好的新线，应以铁路运输企业为投融资的主体，积极吸引社会资金，形成铁路投资多元化的格局，成立新的股份制铁路运营企业。

4、组建全国性的铁路客车、货车、机车租赁公司。成立一个或几个全国性的铁路客车、货车、机车租赁公司，负责铁路车辆的购置、管理并拥有产权，负责AEI――货车车号自动识别系统、红外线轴温探测系统的管理，以向各铁路运输企业出租车辆的使用权的方式获得收益。客车租赁公司备有适量的客车车底，供客运公司租用(在出现突发客流，如民工流、学生流、假期客流等情况时使用)。根据货运市场的现状及发展趋势，购备各种类型、不同吨位的货车，供货运公司租用，以既有机务段为主体，成立机车租赁公司。根据单司机、轮乘制、长交路的思路考虑机车租赁站的布点。各租赁站按需求备有各种型号的机车，为客运、货运公司服务，按机型及运营条件收费。

5、加强员工培训，提高员工素质。随着网络的日益普及和对无形资产要求的提高，铁路部门应成立员工培训学院，加强对员工的电脑技术和服务质量培训，真正做到微笑服务于每一位乘客，对乘客的要求能给予适当的满足。

四、结束语

总之，铁路改革是一个比较复杂的系统工程，我们既应看到改革的艰巨性，也要看到改革的迫切性，既要考虑改革的实际效果，同时也必须考虑社会的承受能力，在不违背社会道义的前提下，克服政企不分的一切难题，早日实现政企分离。随着我国社会体制的进一步完善，相信我国铁路改革一定能取得重大进步。

【参考文献】

[1] 陈景艳、刘国良：国有资产管理必读[M].社会科学文献出版社，1998（4）.

第6篇：民航体制改革方案范文

关键词：铁路改革；改革状况；展望

1.中国铁路改革状况

自从铁路改革方案提出之今，已有10多年的时间了。在这10多年的时间里，铁路改革做了大量的工作，并取得了很好的成绩，在很多方面都发生了很大的变化。铁路运输企业曾经是典型的计划经济型企业，一直被人们成为铁老大。经过十多年的改革，现在能够以全新的面貌、全新的姿态以及全新的作风出现在人们的面前[1-4]。曾经的铁老大形象已经远去，已经成为市场经济体制下人们铁路的良好形象，为人们的出行和货物运输带来了很多的方便，大大的推动了我国经济的发展。但是，在我国的铁路改革中仍然存在着一些问题，使得我国的铁路改革尚未实现突破性的进展，这已成为我国铁路发展的瓶颈问题，对国民经济的发展产生了瓶颈约束，严重的影响到了我国国民经济的发展。

2.中国铁路改革后存在的问题及成因

2.1铁路改革后存在的问题

（1）铁路行业的效率依旧很低

对于铁路行业而言，行业的高效率是企业生存发展的保障。但是，经过几年的改革，我国铁路行业的工作效率依旧没有太大的改善。从企业的投入和产出的关系方面来看，我国的铁路行业无论是在数量上还是在质量上低效率问题都较为突出。

在数量上，我国的整个铁路行业在铁路运营方面存在的问题依旧没有得到解决。尤其是在客运方面，权威数据显示，中国铁路平时运行的列车只能够提供300万个座位，而目前我国的日均出行的旅客数达到了620万人次；在货运方面，以08年冬季为例，那年冬天全国的日均申请的车次达到了15万左右，但是铁路方面却只能满足7万左右。数据还显示，我国的铁路的总里程只占到了世界总量的百分之六，但却担负着世界铁路百分之二十四的运营量。

在质量上，我国铁路工作人员的业务水平不高，而且服务态度相当恶劣，还有高票价的问题仍然有待解决。

2.2路市场化融资难的问题仍未得到解决

中国铁路行业资金短缺的现象一直存在，而且经过数次整改之后，问题仍然没有得到任何改观。在政企不分的体制下，铁路的建设资金主要是由国家财政部进行拨款，但是对于国家来讲面对资金需求量如此剧大的铁路行业，它的投资也颇为紧张，所以当务之急就是从外部融到更多的资金。从05年开始，铁路部门就开始向外界融资信息，但是却很少得到回应。这很大程度上与我国铁路行业的管理体制有关。

2.3导致以上结果的原因―政企不分

（1）政企不分致使我国铁路的运营能力不足。

我国的铁路行业在政企不分的体制管理下，铁路的运输量不是由市场的需求来进行分配的，他们完成的是铁道部下达的指标。问题的根源还在于，铁道部下达的指标是由去年的整体完成量来决定的。也就是说，如果去年任务完成的好，那么今年的任务就相对较重。任务多少并不是产生的最大问题，而是下一级完成的任务所获得的收入不是自己的，下级只能更加的被动。这种落后的分配制度严重的制约着铁道行业的发展，使得铁路行业的运营能力得不到提升。所以要想提高铁道行业的运输能力就必须得实行体制改革[5-6]。

（2）政企不分导致了我国铁路运输行业服务质量差、服务价格高等问题

目前我国的铁路行业仍然采用的是计划经济的计费方式，无论出行多远，票价均是由铁道部门来制定，企业无权管理。而票价实行的是统一的票价，无论所处地区的经济高低还是铁路建设成本存在差异与否，票价都是一样。最令人费解的是，无论是有座的乘客还是无座的乘客，他们所持的票价都是一样。企业无法掌握定价权，而且收入也不归自己所有，这就无法激起他们的管理动力。还有就是在业务员工方面，他们的工资基本不变，铁路部门也没有激励员工工作，使得他们往往采取提高服务价格来获取自己的格外收入。

3.中国铁路改革展望：政企分开

（1）政府方面

第一，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入到交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。

第二，政府应继续加大铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。同时，继续深化铁路企业改革，建立现代企业制度。

第三，组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。

第四，加大法律保障力度，鼓励相关的私企和外企的加入，主要的是要维护他们的合法权益。

第五，实现制定好全方位的整改策略，在方案出台之前要进行多方位的论证；改革要分批次实行，杜绝盲目实施。

第六，激活当前资源，加强融资体制，提升资金的利用率，打破常规垄断，激发民营企业和外资企业的投资，维护他们的合法权益。

（2）企业方面.

第一，铁路运输企业能够根据实际需求来调度火车。实现资源的优化配置，并且让企业拥有价格制定权，使其更有激励去赢利.

第二，铁路的运输企业拥有自己的经营管理权力，使其在铁路改革中具有的主体地位。

第三，铁路运输企业拥有定价权，企业可以在铁道部规定的价格浮动范围内根据实际需要合理定价。

第四，铁路的运输企业要遵循政府的监督和管制，但是企业本身要有。

4.结论

随着我国经济的高速发展，铁路运输在国民经发展中扮演的角色越来越重要。但是，目前铁路的发展已经严重的制约着我国经济的发展，在过去的几十年里，我国铁路的发展严重的落后于国民经济的增长。而目前对于铁路运输的改革效果也不太理想。本文分析了我国铁路的发展现状以及当前的改革状况，并对当前改革中存在的问题及成因做了详细的分析，同时对我国铁路改革未来发展的前景做了展望。（作者单位：西南交通大学）

参考文献

[1]关丽洁.中国铁路改革：产权结构与社会资本融资[J].学习与探索，2012，8（3）：35-39.

[2]荣朝和，张梦龙.铁路改革必须重视相应产权关系的重构[J].北京交通大学学报（社会科学版），2012，2（4）：12-15.

[3]刘世锦.中国铁路改革与重组模式：第三中选择[J].中国工业经济，2009，2（6）：22-25.

[4]林晓言.试论铁路改革的经济福利[J].数量和经济技术经济研究，2008，11（4）：35-37.

第7篇：民航体制改革方案范文

关键词 国有企业 管理创新 现状 对策

自我国加入世界贸易组织以来，大量的外企流入国内，这种现象对我国国有企业造成了很大的冲击。国有企业要想在国内市场中立足，就必须做出相应的改革方案。不仅要对之前落后的管理观念加以更正和提高，对管理制度做出相对应的改善，也要在企业技术的更新方面做出对应的改善。只有通过这种方式，我国国有企业才能在外企不断侵入的竞争环境中突出自己的特点，才能推动我国国有企业经济的快速发展。

一、现阶段国有企业管理创新的现状

由于我国国有企业严重受到我国国有计划经济体制的限制，不能够按照我国市场的需求规律来进行国有企业的改革。从我国国有企业的管理结构上来看，其没有一个独立的法人，这样就造成了我国国有企业管理层的主体能力匮乏，导致国有企业的经济效益直线下降，降低了其在市场竞争中的能力。在改革开放以来，我国国有企业也逐渐地形成了一些自己的企业特色，不过这些与其他一些发达国家比起来仍相差很远。根据市场的发展情况，笔者发现，我国国有企业还是存在一些问题：

（一）国企管理创新的整体发展水平严重失衡

我国国有企业的管理模式在实际管理上和经济发展有很多关联。其实，有很多国有企业在国际和国内都有很大的影响力，比如联想和海尔等企业，不过这毕竟是少数。在我国，很多国有企业仍实行着以前的管理模式，管理模式混乱，结构复杂。

（二）国企管理创新的层次和动力不足

由于现今国外企业不断涌入国内，我国国内的企业也在不断地根据国外企业的优点进行对自身管理的改革。不过，国外的企业有很多管理方式并不适合我国国内的企业管理，所以这种借鉴有很多都是在做无用功，造成我国国有企业管理改革过程加长和管理效果不显著等问题；管理方式的不协调也使我国国有企业的经济利益受损。

（三）国企管理创新缺乏正确的市场竞争观念

对于国外企业的流入，我国国有企业只是盲目地照搬、跟从其管理模式，而自身并没有一个可行的经验，很多国有企业的管理模式依旧非常老化，不符合市场条件。加上我国的传统管理观念比较注重技术，忽略了对企业管理的定位，缺乏一个准确的发展目标，给企业的经济带来了一定的损失。

（四）国企管理创新缺乏参与国际竞争的能力

在我国，很多国有企业都将发展目标放在了国内，而很少将目光放在国外。其实，我国国有企业可以将经济发展目标向国外拓展一下。但由于我国国有企业缺乏这种意识，对于世界贸易组织的一些相关法律知识不够了解等，最终都未能实现我国国有企业利益的最优化。

（五）国企管理创新缺乏有效的经营管理体制

在我国，国有企业还存在着人力资源的漏洞，大多企业内部的员工档案管理制度以及对员工的技术培训和管理培训等都只是走走过场，并不能完全地让员工感受到培训的目的，其对培训内容也没有深入理解。这样不仅容易使员工的整体素质下滑，还会使企业的利益受损。

（六）国企创新缺乏有效的激励机制

在我国，国有企业在员工激励制度上仍采用分配的制度，这种制度已经不能达到企业最初激励员工的目的。国有企业应重新制定出更贴近于员工本身、能够提高员工工作热情的激励制度，使员工能够将自己的工作能力发挥到最大。

二、现阶段国有企业管理创新的对策建议

国企管理创新不是能够在一朝一夕之间就能够完成的，而是需要通过长期的实践积累和循序渐进的改革方式进行深入改革和发展。针对我国国有企业的发展现状，要想做到更快地适应现在的国内市场需求，国有企业的管理创新需要做到以下几点：

（一）在管理创新中彻底消除计划经济体制对国有企业的约束

随着经济的发展，我国国有企业也在不断发展。我国国有企业在经济改革上大多是模仿西方的经济体制，加上受传统思想的影响，国有企业在经济体制改革上受到了较大约束。其要想在经济发展中屹立不倒，就必须从自身的思想开始改革，在管理创新中彻底消除计划经济体制的约束。

（二）在管理创新中突出观念和认识创新

在国有企业的管理过程中，员工的观念很重要。因此，国有企业需要不断地对老员工进行管理知识的培训，对新员工的学历和观念也要有一定的要求和相应合理的考核；要勇于冲破传统管理观念的束缚，具有创新意识，尽量给员工提供舒适的办公场所。只有在各方面都做到最好，国有企业的管理创新才可以顺利地进行并实施。

（三）在管理创新中要坚持人才管理创新为先的激励机制建设

在企业发展和管理中，最重要的就是吸引人才的加入和留住企业内部人才，防止人才流失。这样，在以往的激励制度已不能够达到激励员工目的的情况下，国有企业就需要建立一个合理的员工激励制度，根据员工的具体情况和具体职位重新建立激励制度。其可以根据员工职位类型的不同来进行分类，在不同的职位类型上制定不同的激励档次来提高员工的工作热情，以促进企业的发展。

（四）注重管理创新与技术创新的结合，提升国有企业的核心竞争力

在企业的发展问题上，我们不仅要注重管理的创新也要注重技术的创新，促进两者共同发展。若只有前者发展或只有后者发展，根本无法达到促进企业发展的目的，相反，只有取得这两方面的同时发展，才可以使企业又好又快地发展。

（五）在管理创新中要强化企业参与国际竞争的能力

在国有企业的管理创新中，国有企业需要不断开拓市场，把目光放到国际市场上，这是一项非常重要的发展策略。在开拓国外市场的同时，国有企业可以了解到国外市场的发展规律，有助于其树立长远的发展眼光，在做好自身的产品质量和售后服务的同时，通过国外市场的有效推广来提高国有企业在国际市场中的竞争力。

（六）在管理创新中营造国有企业独特的企业文化

我国国有企业需要经过长期积累和发展才能够建立起有自身特色的企业文化，进而才能将企业文化推广到国际市场的舞台上，使国内、国外的企业都可以了解到国有企业的特色，营造良好的口碑，走向国际，最终促进国有企业经济的发展。

三、结语

一个企业如果失去了创新能力，就注定会在市场竞争中失去竞争能力，也注定会被市场淘汰。国有企业经济在我国市场经济中占主导地位，所以，国有企业经济的发展对我国经济发展具有非常重要的意义。而管理创新也能够为我国国有企业经济的发展起到极大的推动作用。

（作者单位为甘肃省民航机场集团有限公司兰州中川国际机场）

参考文献

第8篇：民航体制改革方案范文

关键词：公用企业 垄断 法律规制 实施障碍 法律措施

一、我国公用企业垄断法律规制的实施障碍

中国公用企业垄断的法律规制已经启动，然而，实施成效却不尽如人意，这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍：

（一）公用企业垄断法律规制的制度基础不完善

反垄断必须有良好的制度基础，包括法律和政策。首先，市场经济国家在反垄断时，都有与时俱进的反垄断法律制度作为行为依据。如前所述，我国至今尚未出台《反垄断法》，其他专门性立法也很不成气候，可谓无法可依。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的“价值理念”中，难以制度化。若非有《反不正当竞争法》中两个未中垄断要害的条款，中国的公用企业反垄断法律规制根本无从谈起。其次，在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制，建立管制制度（如市场准入、价格确定以及普遍服务等）时，还必须在竞争性环节充分引入竞争。在反垄断制度不健全的情况下，管制制度还具有过渡性质的反垄断功能，如网络间的互联互通。但按照现代管制制度的最基本的独立性原则，我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。如独立性、专业化的管制机构至今没有落实，管制体系的不健全，可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱。

（二）缺乏充分的反垄断预警系统

在反垄断的法律规制中，应当有发达的信息系统提供充分的信息，帮助立法者和执法者理智决策。这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时，应当积极主动地听取诸如消费者、企业、其他相关行业甚至专家学者的声音。但是，我国的实际情况却是，政府部门或刚愎自用，或另有他谋，总是不愿意广开言路，决策程序过于封闭，难免出现决策错误，或将好事办成了坏事，或让少数人得利而大多数人受到损害。

（三）市民社会发育不良，消费者运动发展不充分

市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态，是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家，市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统，它自身可以从内部建立起必要的秩序，而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体，具有独立人格和自立意识、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此间的行为以契约方式规范出来。[2]这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量，抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来，我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化（社会化）和经济运作的市场化方向迈进，其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成，市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是，在以市场失灵为前提的自然垄断面前，围绕着“市场”发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识只得畏步不前。况且，中国的消费者向来饱受“顺民”情结的熏陶，面对强大的垄断企业和其所依附的行政力量，哪里还能意识到自己正出于垄断剥削之下，哪里还能想起为自己的合法权益而战呢？

消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益，改善自身地位的社会运动。消费者运动发端于十九世纪90年代的美国，并于二十世纪中期在全世界范围内蓬勃发展起来。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程，也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的垄断经营者。[1]我国消费者组织于二十世纪80年代开始出现，目前，消费者运动已经作为一种时代浪潮蓬勃兴起。但是，我国消费者运动起步较晚，消费者的素质普遍较低，各级消费者组织的维权活动经验不足，并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用，也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑力。转贴于

二、法律对策

（一）法律规制的原则

其一，垄断经营与自由竞争并举

对于公用企业的垄断经营，并不是完全消除，而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分，把自然垄断性业务从其他业务中分离出去，政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要，法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制，并出台《反垄断法》等竞争法来规范公用企业的市场行为，防止其滥用优势地位，必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割。而且，由于不同行业的自然垄断程度有所差异，运用一般规则进行一般控制也是不明智的，应当针对不同行业不同的垄断方式和程度，进行不同的法律调整。但是，为了防止垄断经者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权之授予采取特许权形式，并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权，即通过招标方式进行概括竞争，择优选择条件最好的企业来负责经。在特许权经营期间，主管部门负责全面考察，已经发现特许经营者由严重违规即可解除特许权在特许权经营期限届满后，再度进行招标，重新选定经营者；而对于竞争性业务，应保障甚至促使多家企业进入企业，积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为，进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理足矣。经营活动完全由企业根据市场行情和国家政策自行安排。根据不同业务的性质和特点，区分实行不同的规制或放松规制的政策，就能在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高行业经营效率。

其实，区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节，对公用企业进行垂直分割的改革已在我国推行，但是实施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中华人民共和国电信条例》把电信业分为基础电信业务和增值电信业务，前者是指提供公众网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务，后者是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务。电力行业的“厂网分离、竞价上网”的试点工作正在酝酿之中。对于依赖管道或网络提供服务的其他行业，如天然气供应，虽然有学者提出区分垄断环节和竞争环节，输配管网从供方分离的建议，但尚未付诸实践。

其二，行业立法与专门立法并举

一方面，针对公用企业各领域的特征，通过制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规，明确政府监管机构的职能，对市场准入条件、定价、服务质量等作出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破，但是对于属于市场失灵，需要政府干预的领域，还是要保留垄断。这样有利于针对各行业的特点有重点地制定措施，以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，真正实现政企分开，有利于确定相应的行业目标，规范政府及其公共部门对公用企业市场行为的管理行为。另一方面，制定《公用企业法》之类的专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。

其三，反垄断执法与行业监管并举

对公用企业垄断进行法律规制的效果在很大程度上取决于反垄断执法机构建立和工作的状况。然而，公用企业行业不同于一般的竞争性产业，仅仅依靠反垄断机构无法解决这些领域的竞争问题，还需要强有力的行业行政监管。行政监管与法律监督两种独立的力量共同介入相同的市场领域和企业经营活动，必然会引起管辖权冲突，甚至会出现两个机构对同一个市场行为得出性质相反结论的情况，使经营者的决策面临诸多不确定性。为此，从制度安排上避免或者减少冲突，协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系，降低经营风险和社会成本，是公用企业法律规制的重要原则。

反垄断执法机构与监管机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合，它们各有长处和不足。采用何种模式或者组合来配置两者的权力并保证其效果的发挥，各国实际上并没有一般的处理原则或方式，往往是因个案而异。在许多情况下，常常是不同的领域或者不同的问题需要适用不同的权力配置结构，构筑多样化的权力配置格局，充分发挥整个制度资源的作用。检讨我国目前的实际情况，无论是行政监管和反垄断执法各自的制度建设，还是两者相互关系的处理，都与现代监管理念的要求相距甚远。一方面，从目前监管机构的设置情况看，计划经济体制下部门分割的痕迹依然明显，监管职能被分散在多个政府机构，协调难度大、监管成本高、监管效率低。监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均未以重建市场结构、规范市场行为为出发点和目标，准入管制、财务状况监管、安全监管、争议处理、收费管理等各项制度也不健全。另一方面，反垄断执法机构更是千呼万唤不出来，反垄断的执法权没有一个机关可以理直气壮地行使。负责反垄断法起草的国家经贸委和国家工商行政管理总局都有作为备选机关的理由，而国家计委价格法实施者的身份也使其成为候选人之一。但实际上，目前行使反垄断职能最多的可能要数计划管理部门，它比工商部门的反垄断职能更为充实。工商部门对不正当竞争的执法多数并不是典型的反垄断问题。这就结果造成了政府机关间的角色错位，无法形成反垄断的制度结构，也不可能形成自由竞争的市场秩序，各种形式的阻碍竞争行为大量存在。因而，在配置监管机构的权力与反垄断机构的权力时，必须用法律求得监管和反垄断的平衡，不能偏废任何一种权力的作用。

（二）法律法规体系的完善

在我国，出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性，规范公用企业的立法机构繁多、重叠，从人大到主管部门，甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。电信、民航、电力，几个垄断行业的改革方案都公布了，这三个行业的改革最初都是由行业主管部门主导的，但最后主导权都转到了综合性部委手中，主要是国家计委，当然国务院体改办也起了重要作用，那么，改革主导权易位的含义是什么呢？这些垄断企业过去都是由行业部门直接管理的，长期以来形成了政企同盟，有固化既得利益的内在冲动，继续由行业主管部门来主持改革，政企不分的惯性会促使他们出台有利于垄断企业的政策。因而，就公用企业发展的整体性而言，真正确立其发展规划规范其运营状况的只能是人大或其授权的国务院制定的法律，相关主管部门可以在执行法律的过程中为了行事的方便自行颁布在本区域或领域有效的办法、命令等，但不能违背法律规定的原则和意图。这样才能保证立法的独立性和完整性，削弱部门立法带来的垄断色彩。这样，对公用企业垄断进行法律规制的法律法规体系就应当由以下几个部分组成：以反垄断法为核心，包括价格法等在内的竞争立法；规范各公用企业行业竞争活动的行业立法；各主管部门颁布的规章。

（三）法律规制制度的重建

其一、规制的重点在于禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身

由于缺乏市场自由竞争过程，我国普遍存在规模不经济的现象，并没有多少由于企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断也并非由于经济规模过大所致，真正的原因在于不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位。因而，对我国公用企业进行反垄断法律规制更重要的是规范垄断企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。根据实践中存在的公用企业滥用垄断地位行为的表现形式，法律规制的具体制度一般应当包括：（1）禁止交叉补贴。禁止在垄断环节占有市场支配地位的企业利用其垄断地位进行反竞争的活动，以弥补其在竞争性环节的利润损失。（2）禁止拒绝交易。应当基于公用企业在提供社会公共产品或服务上的特殊性对公用企业的契约自由进行限制。公用企业无法定理由不得拒绝为特定的消费者提品或服务。（3）禁止强迫交易或搭售。我国1993年颁布的《反不正当竞争法》第六条和第七条对强迫交易和搭售行为进行了禁止性规定。此后不久，国家工商行政管理局了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》在第四条列举的公用企业的反竞争行为中，也提到了这一行为。鉴于强迫交易或搭售行为在我国公用企业中存在的普遍性及其对消费者和市场竞争的危害，在立法中强化对其的禁止意义十分重大。（4）禁止歧视或区别对待。法律应明确规定，垄断企业不仅要承担向其他经营者开放管网的义务，还必须保证以同一条件开放管网，不得歧视。垄断环节和竞争性环节分开之后，新的竞争者要在非垄断环节进行有效运营，必须依赖原垄断企业所控制的管网，垄断企业向竞争企业收取的费用、要求的入网条件和提供的服务直接关系到后者的经济效益甚至生死存亡。要真正做到“厂网分离、竞价上网”，除了切断垄断企业与竞争性行业经营者的利益联系外，禁止歧视和区别待遇，是改善市场竞争环境的必然之举。

其二、政企分开

我国的公用企业的政企关系经过一系列改革，目前仍然存在四种形态：一是有政无企，政府既是政权机关，又是所有者、经营者和管理者；二是政企合一，两块牌子，一套人马；三是有企无政企业同时行使政府职能；四是政企分离，但仍有千丝万缕的联系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理垄断经营，就必须在各种情况下努力实现政企分开的目标。对于第一种情况，要先建立公司，把国有资产管理权和经营权交给公司；对于第二种情况，要把人员分开，政府和企业，两块牌子，两套人马；对于第三种情况，要把政府职能还给政府，企业只履行企业职能；第四种情况比较理想，但隔断那种千丝万缕的联系需要一个过程。一方面要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的纽带，取消政府对所属企业的各种亏损补贴，确立政府与企业之间的供需合同关系。政府进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，废除阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有制职能，不再直接干预企业正常的生产经营活动；另一方面，要将独立的财产权交由企业自己来行使，使其成为真正的企业法人，以平等的市场主体的身份参与市场竞争，在各项民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。

其三、产权和投资多元化

从产权制度上看，在我国，公用企业的垄断有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国家独资经营，不许其他资本进入。我们现在的改革主要是通过拆分打破第一种形式的垄断，但拆分后的企业仍然都是国有。打破第二种形式的垄断，允许非国有资本进入，在我国东部沿海已经出现，如私人投资修建机场，外资进入通信设备制造业，合资组建航空公司等，但这只是个别地区的尝试，还存在准入政策和思想观念上的障碍。其实，国家行政力量退出公用企业经营固然重要，国有资本退出公用企业垄断更具有深远的意义。这样可以带动更多的非国有资本参与公共设施的建设，通过多元的产权制度引入竞争，建立完善的企业法人治理结构，增强企业活力。我国加入WTO后，吸引外资进入这些领域，将给我国公用企业的改革和发展带来更大的挑战和动力。在垄断行业和环节要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的产权结构。[3]在这方面，财产组织形式可以是多样化的有限责任公司、股份有限公司，少数还可以是上市公司；就引进外资来讲，可以是合资的，也可以是独资的。其中，国有资本既可以是绝对控股，也可以是相对控股或参股，还可以是完全退出的。对自然垄断很强、对国家安全特别重要的领域，不但可以而且是必须由国家独资。

在改革产权制度的同时，必须改革投资体制。一是资金来源多元化，面前我国公用企业的资本构成已经发生了重大变化，有国有资本、民间资本、港澳台资本、外国资本和东部地区资本参与，要将这种多元化的资本来源引导到公用企业的各个领域。二是投资主体多元化，要彻底改变政府作为公用企业主要投资主体的状况，由企业来投资，减少风险，提高效益。政府投资只能限制在特定的领域。

其四、改进公用企业的价格管制

（1）改进价格确定的方法。我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采用“成本加合理利润”法，如我国《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计如税金，坚持公平负担，促进电力建设”，这种方法兼顾了企业的赢利性和消费者利益，具有一定的合理性，但是，也存在着不足：首先，在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局下，企业成本即为该产品的社会成本，降低成本就意味着降低价格，因而企业难以产生降低经营成本的冲动，我国公用企业经营成本居高不下，在一定程度上与我国“成本加合理利润”的定价制度不无关联；其次，政府制定合理管制价格如果在不考虑非经济因素的情况下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握，但由于这事关企业自身的经济利益，出于对自身利益之维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的价格信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示，在这种情况下，政府仅根据不完全信息制定的管制价格难免会损害消费者的正当权益。

（2）进一步发挥价格听证会的作用。我国《价格法》规定，公用企业定价实行价格听证制度。价格听证是一种由消费者、生产厂商以及管制者共同商讨公用企业产品定价的正式程序。公用企业生产成本和定价规则缺乏公开性，公众无法了解公共产品和服务的成本构成情况，价格听证制度有利于保证管制价格的公正性，增加价格的透明度，提高公用企业定价的科学性和合理性。我国价格法虽然有这样的规定，但由于内容简略，且听证会没有价格的最终决定权，实际效果并不理想。实际上，严格的公共定价制度还包括：公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议；参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等，应建立代表审查与推选制度。

（四）构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制

首先，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立真正的反垄断执法机构。我国部分行政部门在行使反不正当竞争权力的过程中也对一些滥用市场地位排斥竞争的做法进行处理，但实际上，它们所处理的这些反竞争的行为并不能等同于垄断行为，这些部门的反不正当竞争职能不同于典型的反垄断职能，它们甚至不能被看着具有反垄断执法机构的雏形。有学者在分析现阶段中国产业监管机构面临的尴尬处境时指出，"在基础设施产业不但未能形成有序的竞争，反而使行政性垄断成为社会广泛关注的热点，使产业监管机构成为众多批评的对象"，产业监管机构已经失去了继续单独行使反垄断执法权力的合法性与社会认同，必须对这种权力配置进行根本性的变革，发育专门的反垄断机构与反垄断机制。

其次，建立现代监管制度

（1）监管的目标定位。现代公用企业监管的目标应当是打破垄断，引入竞争，提高资源配置的效率。对垄断行业的监管必须兼顾消费者、投资者及相关利益者的利益，监管的核心是要解决信息不对称和市场失效。

（2）监管权的安排。总的来说，监管权应当包括市场准入、定价政策、竞争政策以及普遍服务政策四个方面。但是，鉴于公用企业不同行业或环节经济特征的差异，对于不同的行业或环节应当实施不同的监管，如对垄断性环节（如电网）在成本透明的基础上加强价格监管，对竞争性环节（如上网电价）实行市场定价；加强对垄断环节公平接入的监管（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。在我国现行的政治制度环境下，监管权的设置还涉及到监管机构与政府有关部委的职能划分问题。独立的监管机构对于监管权的集中性要求必然冲击现有的行政权力体系。比如，目前，电力监管方面，市场准入和价格管制是电监会的重要职权，但这两项权力都掌握在国家计委手中，“原先存在的管理机构和组织在这次改革中是否有献身精神，能否将权力向新的体制下的电监会移交，这是我们应该关注的重点。”刘纪鹏说，电监会体制的定位和政府体制的交接是一个难点。[4]尽管我国的政府机构改革已经取得了一些成效，政府行政权力已经得到了一定程度上的分解和弱化，但我国加入WTO之后，新环境对政府职能的需求已经改变，政府职能转变的工作更有待深入。国家计委的权力现在是越来越模糊，按规划，它是一个超然的制定国民经济发展计划的综合性部门，但是现在宏观调控、微观管理、投资、价格，它的职能越来越多。而这些职能行使的效果却并不能令人满意。比如，电力、电信的价格管制具有极强的技术性和专业性，国家计委价格司目前的人员配置和和知识储备不能完全适应这项工作的要求。但是，尽管电监会在这方面具有较多的优势，完全剥离计委的价格管制权也是非常不现实的。比较合理的做法应当是在保留和完善计委对于价格的总体调控的前提下，赋予电监会根据国家的价格政策对电力行业的价格进行调整的权力。也就是说，政府政策部门确定定价机制后，由监管委员会负责实施。这些问题都需要通过正式的立法程序来确定。

（3）监管机构的设立和监管人员的选任。首先，监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、集中的、法定的、专业化的监管组织。这个机构必须具有高度的独立性和权威性，就像德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样，享有对不正当竞争和反垄断案件的管辖权和裁决权，其生效判决具有强制执行的法律效力，任何单位和个人都不得非法干预其行使职权。如当事人不服，可以限期向人民法院起诉。新成立的国家电力监管委员会对引入竞争后的电力行业进行监管，是这方面一个非常重大的制度突破，现在的监管委员会跟过去的电力部、能源部有很大区别。它采用证监会的模式，是一个直属于国务院的事业单位，而不是管理电力行业的政府部门。突破编制的限制之后，建立一支技术、会计、统计、法律等各方面知识结构比较完善的队伍就成为可能。其次，监管人员的选任上也应充分体现独立性和超脱性。监管人员不宜大量从现有公用企业管理人员中遴选，而应公开招聘。此外，基于对我国行政权力滥用的法律文化传统的考虑和顺应当今世界各国经济民主发展潮流的需要，应当在公用企业行业建立相应的自律性组织——行业公会，由其分担部分行政经济管理的职能，组织内部实行委员会制，采取多数决定原则，这样既有利于管理决策的民主化、科学化，也便于决策的有效执行。

（4）监管方法的法制化和科学化。监管机构应当严格按照法律规定的方式和程序行使监管职责，更多地运用法律手段，充分发挥法律对其他手段的保障作用。提高监管手段的科学性和效率，节约监管成本。

（5）对监管者的监管。必须完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制，保证他们把消费者福利最大化作为自己的行为准则，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得监管与反垄断的平衡

在建立反垄断机构与监管机构之间的合作机制上，对于不正当定价和瓜分市场协议之类的垄断行为，应该由反垄断机构处理；而对于发放许可，确立主导运营商应该收取的价格或者保证普遍服务等问题，应该由监管机构负责。同时，在监管机构与反垄断机构之间还应该构筑多样化的权力配置格局。在制定反垄断法，设立专门的反垄断机构的同时，必须对基础设施产业的相关部门法律，如铁路法、民航法、电信法和电力法等进行制定或者修改，明确产业监管机构在反垄断执法体系中的地位和作用。

参考文献[1] 李昌麒、许明月主编：消费者保护法，法律出版社1997年第一版，第14页

[2] 仁：市场经济与市民社会 ——市场经济发展对社会结构变迁的深层影响管窥 中国民商法网2001年7月28日