新旧土地管理法精选(九篇)

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第1篇：新旧土地管理法范文

    第二条  本规定适用于兰州市辖区内国家建设征用土地的补偿、补助。

    第三条  年产量核定：每亩地的年产量以被征地单位的统计年报中该地被征用前三年的平均产量为准（以下称年均亩产量）。上一年度的年均亩产量，由市统计部门核定，通知县（区）执行。年均亩产量无统计年报的，由县（区）土地管理部门和农业部门按本规定第四条核定年均亩产量。

    第四条  土地等级划分：土地等级依水利设施条件、海拨高度、种植年限、坡向、经营状况等条件确定，具体划分标准由土地、农业部门商定。

    旱地、弃耕地不宜划分等级。旱地的年均亩产量以低于附表一中四等粮食水浇地产量核定。

    各类不同等级耕地与年均亩产量关系参照附表一、二执行。

    第五条  征地中主要农作物单价核定；粮食（以小麦计）价格按国家规定的定购价和市场价等因素核定，蔬菜以农民自销批发的各种菜价的全年综合平均价核定，果品亦同。

    具体单价在每年6月由市物价部门会同市统计、土地部门分类别核定征地前三年综合平均单价，由市物价部门通知执行。

    第六条  年产值计算：种类耕地的年产值计算，应包括该耕地上各种作物有价值的主副产品的产值。

    （一）粮食作物的年产值中，每公斤小麦另计二公斤麦桔杆的价值，桔杆的单价由物价部门核定。

    （二）果菜间作地、果粮间作地等间作耕地的年产值可分别按农产品类别计算后相加，亦可以一种价值起主导作用的单一农产品计算。不管以哪种方式计算，均应与同等类土地上单一农产品年总产值基本相当，最高不得超过单一农产品年产值的10％。

    （三）复种耕地年产值的计算，以粮食年产值加单一农产品年产值为准。

    复种的单一农产品产量和单价均按市物价、统计、土地、农业部门核定的产量和单价执行。

    （四）粮食旱地的年产值可略低于四等粮食水浇地的年产值。二阴地区旱地，其年产值可按实际产量计算。

    第七条  土地补偿费：

    （一）征用蔬菜地、果园地、粮食水浇地、果菜间作地、果粮间作地、粮菜复种地、粮烟叶复种地均按年均亩产值的六倍补偿。

    （二）征用旱地时，按年均亩产值的五倍补偿。

    （三）征用压有砂面的耕地时，旱砂地和水砂地的砂面均按压砂的新老程度另加补偿。新砂地按年均亩产值的三倍补偿，一般砂地按一至二倍补偿。

    （四）征用弃耕地时，可按附近同等地作物年产值的三倍补偿。但征用从未耕种过的无收益的土地时，不予补偿。

    （五）征用村民的宅基地时，按其周围土地类别、等级和所种作物年均亩产值的五－六倍补偿。

    （六）征用集体林地、苗圃土地及林木的补偿，按《甘肃省实施森林法若干规定》执行。

    （七）征用牧场草原、渔塘等土地，由当地县（区）土地管理部门依照《土地管理法》对征用土地的补偿标准，提出补偿方案，报经市土地管理部门同意后办理。

    第八条  安置补助费：

    （一）以亩为单位，每征用一亩耕地的安置补助费，依人均耕地面积按附表三计算。

    （二）征用人均在0.3亩以下的耕地时，其土地补偿、安置补助费总和不足以安置因征地而多余的劳动力，使农民不能保持原有生活水平的，经县（区）政府报市人民政府同意后，可适当增加安置补助费，但安置补助费和土地补偿费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。

    （三）对确定招工的村、社集体，应在征地费用中扣减相应的安置补助费。

    （四）征用村民宅基地或村集体所有的空闲地、弃耕地、荒山荒地等无收益的土地时，不付安置补助费。

    （五）林地、牧场、草原一般不付安置补助费。但遇有特殊情况者，由当地县（区）政府专题报市人民政府批准后办理。

    第九条  青苗补偿费：被征用的耕地，在建设单位使用时，有青苗的，按当季作物一个收获期的产值补偿；无青苗而已有投入者，可按当季实际投入给予补偿。

    第十条  地上附着物补偿费：

    （一）树木补偿：

    1、零星树木的补偿，按附表四标准执行。

    2、果园树木，应增加植株补偿，其补偿标准可参照零星树木补偿标准执行，但不得以木材价格补偿。

    3、在选址定点、协商征地后，当年抢插的苗木一律不予补偿。

    （二）房屋补偿：

    1、被征用土地上的房屋，无论其产权所有者是城市户还是农村户，均按规定的房屋补偿标准执行。

    2、温室、简易房屋，大型果菜窖也可参照上述标准补偿。

    3、高效节能温室、塑料大棚等按实际造价依新旧程度折减后补偿。

    （三）坟墓迁葬补助费：

    1、征用土地范围内的坟墓，由用地单位绘制坟墓位置图，编上坟墓号，取得当地县（区）政府同意后登报公告，限一月内迁葬。用地单位付给坟主迁葬补助费，每座坟补助300元。

    2、无主坟由用地单位在地形图上编号并注明无主坟，无主坟迁至新墓地后应在相应的地形图上按编号标明无主坟位置，墓地图由用地单位和县（区）土地部门妥善保存备查。

    （四）其他附着物补偿其他附着物按附表五规定的标准付给附着物所有权人或所有权单位。

    第十一条  土地补偿费、安置补助费归被征地单位所有，应集中管理，用于发展生产、多余劳动力的安置和不能就业人员的生活补助，不得挪作他用。

    第十二条  本规定由兰州市土地管理部门负责解释。

    第十三条  本规定自之日起施行，一九八三年一月十八日市政府颁发的《兰州市国家建设征用土地各项补偿、补助费的规定》同时废止。

 附：

      一、蔬菜地、果园地、粮食水浇地年均亩产量表

      二、粮菜、粮烟复种地年均亩产量表

      三、安置补助费计算表

      四、零星树木补偿费用表

      五、其他附着物补偿标准表

             蔬菜地、果园地、粮食水浇地年均亩产量表

         附表一                         单位：公斤/亩

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      ┃年均    类别│          │          │          ┃

      ┃    亩产    │  蔬菜地  │  果园地  │粮食水浇地┃

      ┃等级    量  │          │          │          ┃

      ──────┼─────┼─────┼─────

      ┃     1      │4500--5000│1600--2000│ 400--500 ┃

      ──────┼─────┼─────┼─────

      ┃     2      │4000--4500│1200--1600│ 300--400 ┃

      ──────┼─────┼─────┼─────

      ┃     3      │3500--4000│800--1200 │ 200--300 ┃

      ──────┼─────┼─────┼─────

      ┃     4      │3000--3500│400--800  │ 100--200 ┃  

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                  粮菜、粮烟复种地年均亩产量表

          附表二                         单位：公斤/亩

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      ┃年均    类别│  粮  菜  复  种  地  │   粮 烟 叶 复 种 地  ┃                      

      ┃    亩产    ├─────┬─────┼─────┬─────

      ┃等级    量  │  粮  食  │  蔬  菜  │  粮  食  │  烟 叶   ┃

      ──────┼─────┼─────┼─────┼─────

      ┃     1      │4500--5000│1600--2000│ 400--500 │ 400--500 ┃

      ──────┼─────┼─────┼─────┼─────

      ┃     2      │4000--4500│1200--1600│ 300--400 │ 300--400 ┃

      ──────┼─────┼─────┼─────┼─────

      ┃     3      │3500--4000│800--1200 │ 200--300 │ 200--300 ┃

      ──────┼─────┼─────┼─────┼─────

      ┃     4      │3000--3500│400--800  │ 100--200 │ 100--200 ┃

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                           安置补助费计算表

          附表三

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      ┃人均耕地│0.31  │0.41│0.51│0.61│0.71│0.81│0.91│1.01┃2.00┃

      ┃        │ │   │  ││ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ┃

      ┃ (亩/人)┃0.40  │0.50│0.60│0.70│0.80│0.90│1.00│2.00│以上┃

      ────┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──

      ┃每亩安置│      │    │    │    │    │    │    │    │    ┃

第2篇：新旧土地管理法范文

土地开发是指以未利用土地为对象（即荒山、荒地、荒滩），使土地达到可供人们利用为目的（成为建设用地、农用地）的一种活动。

1 基本农田保护区怎样划定

基本农田保护区的划定应遵循如下步骤：

1.1 国务院土地管理部门和农业行政主管部门同其他有关部门编制全国基本农田保护区规划，并报国务院批准。县级以上人民政府土地行政主管部门和同级农业行政部门应当会同其他有关部门根据上一级人民政府的基本农田保护规划，编制本行政区域内的基本农田保护规划，编制本行政区域内的基本农田保护区规划，经过本级人民政府审定，报上一级人民政府批准。经过批准的基本农田保护区规划需要调整的，必须报原审批机关批准。

1.2 各级人民政府编制基本农田保护区规划时，应确定基本农田保护的数量指标和布局安排，并逐级分解下去。

1.3 基本农田保护区规划以土地利用总体规划和农业资源调查区划归为依据，并与城市规划、村镇建设规划相协调。凡铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，以及《基本农田保护条例》规定应当划入基本农田保护区的其他耕地，多应当依法优先划入基本农田保护区。

1.4 划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告；由县级人民政府土地行政主管部门建立档案并报送同级农业行政主管部门。

1.5 基本农田保护区划定后，由县级人民政府的上一级人民政府组织验收。

2 基本农田被占用够是否应采取补救措施

经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划补充入数量和质量相当的基本农田。占用单位应按照占多少、垦多少的原则，负责开垦所占基本农田的数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省，自治区，直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。占用基本农田的单位还应该按照县级以上人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

3 我国的法律法规对开发未利用土地的审批权限作了什么规定

《土地管理法实施条例》第十七条第三款规定：“一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。”对于开发集体所有的土地，法律没有作出规定，可以由土地所有者集体经济组织决定。同时对土地的开发整理要符合当年的土地利用年度计划，依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地等耕地减少情况确定。

（上接第25页）

直接导入省级数据库，否则返回至市级数据库重新导出市级增量包进行下一步操作。

2.5 宗地变更历史关系回溯

宗地变更后可以对宗地历史信息进行查看和管理，主要通过宗地历史关系回溯如图（2）和宗地历史放映清晰如图（3）的看到现在宗地演变的历史过程、权利人变化的过程以及所发生变更的时间和变更类型，另外可以通过设定时间点如图（4）和时间段进行分析查看各个时间点和时间段如图（5）所有发生变更的宗地信息。

图（2）

图（3）

图（4）

图（5）

通过对宗地变更的历史信息回溯便于土地管理部门对宗地变更的监管，为宗地的管理提供了历史依据和技术支持，是以往变更模式中所没有的。

3 新旧变更模式区别

旧的变更模式，仅仅在表面局部实现了宗地图面上的变更，没有深层次的分析宗地变化的历史过程，无法对宗地变更的历史进行回溯，如果一旦出现宗地权属界线纠纷，很难快速定位查找问题原因，不能完全体现到计算机信息技术的优势。

新的宗地监管审核的变更模式与旧的变更模式相比，不但在图形表面上实现了宗地变更，而且还存在以下优点：

3.1 有效的把控变更数据的精度，保证了地籍数据的精确性和准确率；

3.2 能够对宗地的历史关系进行有效的管理、回溯、放映，可以清楚掌控宗地发生变更的时间和过程，为国土部门管理宗地提供了可靠的历史依据；

3.3 严密的数据更新体制，保证了省、市、区县三级数据一致性和现势性，为土地管理部门决策提供强大的分析功能和技术支持；

3.4 有效的减少了因宗地变更引起的产权纠纷，并为此类纠纷提供了有力的证明材料依据。

4 结语

随着我国总体上进入工业化、城市化进程的加速阶段，各地的城乡结合部建设也迈入一个快速发展的新时期，各种使用类型的土地应用变化也越来越频繁，涉及到产权关系和经济利益冲突也会随之增加，因而对宗地变更的管理也已到了前所未有的迫切时刻，本文通过分析宗地变更的新旧模式，探讨了宗地变更监管审核的变更模式，为今后宗地的变更及管理提供了参考依据。

参考文献：

[1]王康弘，刘 利. 地籍空间实体的空间拓扑关系和变更类型分析

[2]刘利等. 面向对象方法在地籍信息系统中的应用，浙江省首届青年学术论坛地球空间信息技术分论坛论文集，（杭州2000年）

[3]钟耳顺. 土地信息系统建设中的若干问题，第三届中国土地信息系统研讨会论文集，（常州2000年）

[4]南京国图. 南京国图信息工程有限责任公司的变更监管系统需求分析，（南京2010年

第3篇：新旧土地管理法范文

关键词：国有土地；房屋征收；征收程序；征收补偿

中图分类号：D912.29

文献标识码：A

文章编号：1001-6260(2010)04-0150-06

我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”但公民的财产权并非受到绝对保护，我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》都有类似的规定，但我国《城市房屋拆迁管理条例》却未明确规定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不规范，被征收人合法权益受损时救济机制不健全，导致房屋征收范围过广，征收补偿普遍较低，拆迁纠纷不断，暴力拆迁和暴力抗击强迁事件呈现上升的趋势。为了维护公民的合法财产权，规范城市房屋征收行为，我国城市房屋征收制度正在修改与完善。本文拟从征收的适用范围、征收程序和征收补偿三个方面对我国房屋征收制度上存在的问题及完善措施加以讨论，以期对房屋征收立法有所裨益。

一、关于征收的适用范围

(一)征收集体土地上房屋的补偿问题亟待解决

《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，可征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定只适用于国有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集体土地上的房屋该如何补偿多年来一直无法可依。由于集体土地上的房屋不拥有国有土地使用权，集体土地上房屋被征收时被征收人所得到的补偿远远低于同一区位的国有土地上房屋的补偿，造成房屋被征收后补偿不能弥补被征收人损失，被征收人拒绝接受征收补偿的情形时有发生。对于集体土地上房屋被征收该如何补偿，学界和实务界有不同的理解。学界部分专家和学者认为集体土地被征收为国有后，集体土地转为国有土地，因此，集体土地上房屋的征收补偿应参照国有土地上房屋征收的补偿标准和程序进行。然而实务界认为既然现有立法明确规定只适用于国有土地上房屋的征收，集体土地上房屋的征收自然就不适用国有土地房屋的征收标准，征收人就不必依照城市房屋的征收标准进行补偿，而目前就集体土地上房屋的征收补偿再颁布一部新法的可能性不大。因此，为了有效遏制因集体土地征收补偿不公而引发的纠纷，新的房屋征收制度应当对集体土地上房屋的征收补偿作出明确规定。

对被征收房屋进行公平补偿是房屋征收的基本要件之一。在我国，公平补偿不仅应针对国有土地上房屋的征收，也应包括对集体土地上房屋的征收，只有这样才能体现真正的公平，化解因集体土地上房屋征收补偿不公而引起的各种暴力冲突。如果在立法上不作出明确规定，依照国有土地上房屋征收补偿的程序和标准来补偿集体土地上房屋的征收就只能是学者一厢情愿的一种理想而已。为了避免集体土地上房屋被征收入利益受损，化解因集体土地上房屋征收引起的社会矛盾，建议在未来房屋征收立法中加上一条：因公共利益的需要征收集体土地上房屋的，其补偿比照城市房屋征收标准实施。

(二)“公共利益”应当合理界定

“公共利益”是各国(地区)不动产征收的共同目的，但要对“公共利益”作出具体明确的界定却是一个世界性的难题，往往与价值判断密切相关，随着时间空间的转换而有不同的内涵，因为政治、经济、文化和历史背景以及不同的个案有不同的解释。

日本宪法明确规定，不动产征收权的行使必须出于公共使用的需要。日本颁布了专门的《土地征收法》，该法对何为“公共利益”详细列举35种可以征收土地的情形，包括公路、铁路、机场、港口、石油管道、自来水管道、铁轨设施、消防设施、气象、广播、教育和研究机构、博物馆和图书馆、社会福利事业、医院、煤气、电力、电信、墓地、废弃物处理设施、公园、水利设施、国家及地方公共团体或合作社的办公场所或建设的公共设施和居住专用区、国家及地方公共团体或合作社进行的农地改造和综合开发所需要的基础设施、中央批发市场和地方批发市场等，概括了社会生活、生产和科学研究的方方面面(褚江丽，2009)。并且每一种情形都有一部相应的法律约束，如依照《城市规划法》进行的公路等建设，依据《河川法》进行的水库、地方设施建设，依据《港湾法》进行的港湾等建设。根据日本法律，只有符合《土地征收法》第3条列举出的事项的项目，才允许采用征收不动产的方式。

台湾地区“宪法”第108条第1项第14款规定了“共用征收”，规定“国家”基于公共利益之需要，对于私人之特定财产，可以进行征收。另外，台湾地区《土地法》第5章为土地征收编专编，对土地征收的要件、程序等作出规定，该法规定了土地征收的范围：(1)第208条规定，“国家”因下列公共事业之需要，可对私有土地进行征收：国防设备；交通事业；公用事业；水利事业；公共卫生；政府机关、地方自治机关及其它公共建筑；教育学术及慈善事业；国营事业；其它由政府兴办以公共利益为目的的事业。(2)政府机关实施“国家”经济政策，可征收土地及房屋。(3)因实施“国家”经济政策，设置新城区，进行国防建设和共有事业可进行区域性征收和保留征收。但由于土地相关特别法中有诸多土地征收的规定，造成土地征收程序、补偿项目和标准各异。台湾地区于2001年又颁布《土地征收条例》，作为不动产征收的依据。该条例第1条第1款规定其立法目的为：“促进土地利用，增进公共利益，保障私人财产。”可见，“公共利益”是台湾地区不动产征收的唯一目的，并且“为尊重私有财产权利，并非必要，应尽可能避免征收之法理”。(陈立夫，2007)

在我国房屋征收的公共利益的界定问题上，目前学界较为认同的是采取列举的方式，将符合公共利益的征收一一列举，然后再加上一个兜底条款，这类似于台湾地区不动产征收对于公共利益的界定。在所列举的项目中，实施危旧房改造可否征收房屋，引起了学界的争议。有人认为，旧房改造不属于严格意义上的公共利益，并且《土地管理法》第58条将“为公共利益需要”和“为实施城市规划进行旧城区改建”并列列出，作为可提前收回国有土地使用权的情形。因此，危旧房改造不属于公共利益的范畴。(王亦君，2010)但笔者认为，《土地管理法》在该条提到的是提前收回国有土地使用权的情形，并非完全等同于土地征收，并且该条也并未排除旧城区改造可提前收回土地使用权。

事实上，近年来国外对公共利益的界定已呈扩大趋势，如在美国，公共利益可以从公共利益用途的效果角度来确定，无论被征用的财产由谁使用，只要征用的行为最终增进了全体社会成员社会福利，如

环境保护、社会安宁、大众健康等；或者公共利益事业的使用直接或间接增进了全体社会成员的福利，就可视为符合公共利益的要求(张千帆，2005a)。再如台湾地区的《土地征收条例》第4条、《新市镇开发条例》第6条、《都市更新条例》第25条都规定为了城市规划及城市更新，政府有权征收土地提供给私人开发(陈立夫，2007)。可见，为实施城市更新改造危旧房而征收私人房屋并非我国特有。

我国正处于市场经济的初级阶段，城市化进程正在加快，对旧城区的改造是城市建设的重要途径之一，旧城区的改造既有利于充分利用城市已有土地资源，减少对农用地的征收，也可使城镇居民的居住条件较快得到改善。“公共利益条款运用得当，对于社会的发展将起到重要作用，可以促进地区经济的繁荣、提高自然资源的利用率、推动就业。”(褚江丽，2009)因此，将危旧房改造纳入公共利益的需要并无不当，但应以保护被征收人的合法财产权为前提。为此，建议在房屋征收立法中规定：因危旧房改造需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。2／3以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。以保障被征收人在房屋征收中的参与权和话语权，防止政府滥用征收权进行商业开发。

(三)商业拆迁应排除在房屋征收范围之外

我国《宪法》和《物权法》明确规定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房产。因此，非因公共利益而实行的商业拆迁，在理论上是纯粹的平等民事主体之间的民事法律关系，必须遵行民法上的平等自愿、等价有偿原则，通过协商的方式购买房屋产权后才能拆迁。然而，目前的拆迁中暴露的最大问题就是公共利益和商业利益混同，政府运用公权力将低价或无偿征收的土地出让给开发商。如果以市场价出让，则政府从中获取高额的差价作为财政收入；如果低价出让给开发商，则巨大的差价就落在了开发商的手里，公权力成为寻租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特别是在被拆迁人和开发商不能达成拆迁补偿安置协议时，由拆迁行政主管部门裁决，在必要时甚至进行强制拆迁，这实质上是公权力对平等主体的民事权利的粗涉，违反了《宪法》和《物权法》的规定，损害了被拆迁人的合法私有财产权。因此，新的房屋征收立法必须将国有土地上房屋征收的范围限定在因公共利益而进行的征收。非因公共利益的需要而拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当在符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续的同时，由建设单位和房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。只有这样，《宪法》和《物权法》所规定的私有财产权才能得到充分保护。

二、关于征收程序

“徒法不足以自行”，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果使用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名扬，1995)。任何实体法的实现均有赖于程序正义的保证。对公共利益的合理界定只是为合法征收房屋提供了一个前提条件，但要有效防止房屋征收部门超越公共利益的界限，侵害公民的合法财产，“最好的方法是对公共利益进行程序控制”(许中缘，2008)。因为“如果没有正当程序，政府权利的滥用就不会遇到任何障碍，一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义”(张福刚等，2006)。亨金等(1996)说过：“从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是征收的法律限制。”

和国外相比，我国城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益认定审批机制不够完善。房屋征收权是为了公共利益的需要，公共利益的认定是征收的先决条件，强制性地剥夺公民住宅房屋的权利，理应受到严格限制。为了防止政府滥用土地征收权，国外一般在立法上规定公共利益的认定权属于中央行政机构或省长等地方最高行政长官，或者交由专门机构如土地征收委员会认定。在程序上由土地征收机关向上述机关提出征收申请，上述机关认为建设项目符合公共利益的需要后予以批准。例如，台湾地区的《土地征收条例》第14条、15条和17条规定，征收土地或土地改良物，由“中央主管机关”核准，“中央主管机关”应设立土地征收委员会，审议土地征收案件，并由“内政部”核准，而后通知被征收土地所在地直辖市或县政府执行。在法国，不动产征收必须进行公益的宣告，由专门的调查员或调查委员会就征收是否符合公益进行调查，在6个月内提交调查结论，接受公开辩论的检验，然后由省长或最高行政法院进行公益宣告后，征收程序才开始启动，地方政府无权批准进行不动产征收。在日本，《土地征收法》规定了详细的征收项目认定程序和征收裁决程序。在土地征收程序中，首先由项目设立人根据项目的分类向国土交通大臣或都道府县知事提出项目认定申请，由交通大臣或都道府县知事就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。“通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。”项目认定后必须认定告知，“项目设立人可以在此之后的一年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。”“作为作出裁决的机关，征收委员会的地位必须具有公正和中立的性质。”(朱芒，2007)

而我国《城市房屋拆迁管理条例》规定县级以上人民政府在认定一定的项目符合公共利益后自行作出征收决定，导致公共利益的认定审批机制缺失。因此，建议在未来的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的认定审批制度，在各省、直辖市和自治区政府设立土地征收委员会，其成员由人大代表、法律专家、经济学家、律师等专业人员组成。县级以上人民政府在进行土地及房屋征收时，将有关征收事项进行公告，举行论证会、听证会，然后再次进行公告后，就征收项目的公益性及范围向土地征收委员会提出征收申请，由土地征收委员会根据有关法律作出批准或不予批准的决定。

(2)房屋征收后土地使用监督机制缺失。我国《城市房屋拆迁管理条例》规定由政府先进行征收，然后将土地交给因公共利益而使用土地的项目人，由土地使用者再就征收房屋的补偿问题和被征收人进行协商解决，这实际上剥夺了被征收人在房屋征收中的话语权和参与权，即使土地征收不合理，被征收人也无法提出异议，改变征收决定。因此，有学者提出，应当由县级以上地方人民政府作为房屋征收和搬迁的主体，在进行征收补偿后再将土地交给土地使用者使用，以改变过去土地及房屋在未得到补偿就被征收的状况。但该提议也带来了新的问题：如果政府未将被征收的土地用于指定的公共利益项目，该如何处理?另外，即使政府将征收的土地交给了指定的符合公共利益的项目人，土地使用者如果改变征收土地的用途，将其用于商业开发，又该如何处理?

根据我国《宪法》及《土地管理法》的规定，我国国有土地使用权出让的一级市场是由国家垄断的，因此，政府通过出让土地使用权可获得大量的土地出让金作为财政收入，同时政府又有权为了“公共利

益”进行土地征收。根据布坎南的公共选择理论，在进行土地征收的过程中，政府及其工作人员和其他社会成员一样，是追求自身利益最大化的“经济人”，如果对土地征收权不加以限制和监督，政府就会过度征收，将征收的土地通过出让进行商业开发，导致资源的错误配置和浪费，加剧社会冲突，进而导致土地及房屋征收中的“政府失灵”(武敏，2009)。因此，必须加强对政府征收权的制约，对土地及房屋被征收后的使用进行监管。“根据传统法学理论有关限权学说，对权力的制约有两条途径，一是利用权利制约权力；二是通过权力对权力形成制衡。”(李丽峰，2008)因此，可在未来的房屋征收立法中借鉴我国台湾地区的做法，赋予房屋被征收人的收回权，在政府未根据征收计划将征收房屋及土地用于公共利益的项目，或者土地使用者将征收房屋及土地用于他用或者推迟兴办公共事业时，在一定条件下，被征收人有权按原征收补偿价格收回土地及房屋。因为“只要土地用地单位没有按照公共利益进行相应的开发建设，则被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用权的转移也不再具有合理性和合法性。”(王怀勇等，2004)规定被征收人的收回权既可促使政府严格按照征收的目的和时间利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，从而有效遏制政府滥用征收权，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、关于征收补偿

公平补偿是实施征收的基本要求，美国、德国、日本等发达国家都普遍规定了公益征收的补偿制度。美国宪法修正案第5条规定，“不给予公平补偿，私有财产不得为公共所收用。”德国宪法将公共利益及征收所涉及的参与人利益并为斟酌，并进行公平衡量。日本宪法第29条第3款规定“私有财产在正当补偿下得收为公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，给予公平补偿是房屋征收的前提条件之一。只有给予公平补偿，才能将公共利益所造成的成本由整个社会来承担，私有财产权利才能得以维护；同时，征收房屋及土地的高成本会使政府决策者在征收房屋及土地前进行慎重考虑，作出理性选择。防止过度征收，实现资源的优化配置，防止社会冲突的加剧(张千帆，2005b)。

和国外房屋征收的补偿相比，我国城市房屋征收补偿存在以下问题：

第一，房屋征收补偿未对房屋之下的土地使用权补偿问题作出规定。根据我国《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用权，但必须对土地使用人给予适当补偿。根据不动产物权“房随地走，地随房走”的原则，国家在征收房屋时，房屋之下的土地使用权应当被收回。由于被征收人在取得土地使用权时签订了土地使用权出让合同，支付了对价――土地出让金，和政府建立了一种民事法律关系。“从政府的角度看，其在行使征收权之前，应当首先消灭最先产生的关于国有土地使用权出让的民事法律关系，其次才应当考虑在此基础上产生的房屋所有权的征收，这样才符合征收行为合法性的基本逻辑。”(张福刚等，2006)政府之所以要对房屋进行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我国《城市房屋拆迁条例》只规定对国有土地上的房屋进行征收补偿，对房屋之下的土地使用权该如何补偿只字未提，违反了《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定。“从征收补偿费的计算依据来看，在征收土地使用权的情况下，政府应向被征收的土地使用权人返还或者支付两项重要的费用：一是剩余年限的土地出让金，二是土地增值费。”(梁剑兵，2010)前一项是政府收回土地使用权应当返还给土地使用人未使用的剩下年限的土地出让金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，则土地使用权的使用期限为70年，如果被征收人只使用了20年，则剩下50年的土地使用费就应当返还。后一项是土地使用期间土地的增值费，土地作为稀缺资源，土地使用权的出让价格在不断地上涨。“在‘只征房屋不征地’的情形下，原土地使用权人获得政府返还的土地出让金及土地增值费的权利就被无端‘消灭’了，政府仅仅只对房屋本身进行估价和补偿，虽然这样补偿可能也包含着一些对土地使用权进行补偿的意思在内，但是其计算依据和最后价格却是模糊不清……，这无疑将会极大地损害被征收者的合法权益和利益。”(梁剑兵，2010)因此，建议在新的房屋征收制度中规定：货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定；对于房屋范围内的土地使用权，根据土地使用者剩下的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。这样才能防止政府在土地使用权未到期前擅自动用征收权，损害土地使用权人的合法权利。

第二，房屋征收补偿未包括残余地补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋征收补偿主要包括房屋价格补偿、搬迁补助费、临时安置补助费和非住宅用房的营业损失费，这些补偿费基本合理可行，但和日本、台湾地区相比，我国房屋征收补偿未规定残余地或残余房屋的补偿问题。房屋征收，应以征收项目所必需为限，因此可能只就房屋的一部分进行征收，剩余的房屋可能会因征收而减少或失去利用价值，使得原房屋无法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受损失，为了保护被征收人的利益，日本及台湾地区的征收法律都规定被征收土地面积过小或形状不整，被征收房屋的残余部分“不能为相当使用者”，经被征收人申请，可一并征收并给予残余地损失补偿。对被征收人而言，房屋被征收是为公共利益所作的特别牺牲，但国家理应给予合理补偿，以填补其财产权被剥夺或受到限制的损失。惟有如此，才能体现我国《宪法》第13条规定的公民的合法的私有财产不得侵犯的规定。

四、结论及建议

第一，在适用范围上，未完全将商业拆迁完全排除在外，导致房屋征收的范围过广，建议将商业拆迁排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的认定审批机制不合理，征收后的土地使用监督机制缺失，建议成立土地征收委员会负责土地征收的认定审批，并且赋予被征收人收回权以遏制被征土地被政府或土地使用人滥用的状况。

第4篇：新旧土地管理法范文

据记者调查，自2003年7月昆明市土地储备中心先后在该市盘龙区的青龙村委会、官渡区的十里社区和杨方凹社区，共储备了土地30000余亩，用作“现代新昆明”的东部核心区，但目前多数仍撂荒着。

在土地宏观调控的大背景下，这些大片大片荒芜的土地。凸显的是土地资源浪费、失地农民剧增等一系列社会问题，更需对被称为我国城市土地使用制度“第”的土地储备制度进行反思。

30000余亩储备土地多数荒芜

2003年7月，昆明市青云街道办事处青龙村委会裕丰村民小组的308亩“在册地”(承包地)和934.047亩“非在册地”(非承包地)，以及“地上所有的附着物、构筑物、建筑物和水、电、道路、水面、鱼塘、果园果树、零星果树等设施”，被昆明市土地储备中心全部征用。

青龙村委会于2003年9月1日制定的《关于昆明市土地储备中心征用收购我村六个村民小组全部土地及人员农转非的实施方案》(下称《实施方案》)，道出了土地储备中心实施土地储备的原因：“根据省委、省政府及昆明市委、市政府有关加快建设新昆明的战略方针，结合我村实际，借昆明北市区开发建设的东风，我村两委经过与昆明市土地储备中心多次协商洽谈……将我村下属的青龙村、两面寺、裕丰村、黄土坡、苏家营、长地埂六个村民小组的土地全部转让给昆明市土地储备中心整体开发建设。”

“2003年6月份前，村委会的领导称，土地储备中心要征用我们村的地。7月份就开始正式征地，用经纬仪来测量。”裕丰村的村民向记者讲述他们赖以生存的土地被征用的过程，“当时小组长李继祥在村民大会上说，总的征地1000多亩，其中上公粮的地有300多亩，田占了一半，其余为菜地。我们当时考虑到，村委会早就把征地手续办好了，我们同意要征，不同意也要征，反正土地是国家的，国家要我们不敢不给，就签了字。”

裕丰村是一个彝族村，人口336人，有承包地308多亩，开荒地700多亩。据青龙村委会提供的资料显示，该村委会下属的青龙村、两面寺、裕丰村、黄土坡、苏家营、长地埂共6个村民小组，总人口2282人，被征用的土地一共合计为8094.259亩，其中在册地(承包地)为2167亩，人均近1亩；非在册地(非承包地)5927.259亩，人均2.6亩。

记者在青龙村委会的黄土坡、裕丰村等地看到，这些昔日生长水稻、玉米的土地，现在长满了密密实实的野草，有的地方还种上了树苗。“原来说好我们可以继续种地的，可是2004年3月份我们辛辛苦苦种的蚕豆、小麦，却被栽树的老板用推土机全部推掉，种上树苗。老板还说，市里已把地卖给他们了，卖了40万元一亩。”裕丰村的村民指着种满了树苗的农地，有些愤然。而青龙村委会书记王李和村副主任李明学告诉记者：“目前在裕丰村田地里种的树都是土地储备中心内部自己种植的，因为我们这儿正在修昆明市三环路和东绕城线，将来搞绿化用。”

据青云街道办事处一位知情人透露，按照昆明市的城市规划，昆明市土地储备中心在该市盘龙区的青龙村委会、官渡区的十里社区和杨方凹社区，共储备了土地30000余亩，作为“现代新昆明”的东部核心区。

按《土地管理法》第三十四条“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上”的规定，仅青龙村委会的2167亩承包地，就应该有1733.6亩基本农田。保守估计，土地储备中心储备的30000余亩土地，以25％算就应有7500余亩承包地，7500余亩承包地中应有6000多亩基本农田。

近万失地农民生计堪忧

据调查，青龙村的两面寺、裕丰村等村庄，在卖地前都是穷村，土坯房组成的村寨里偶尔会有一两间红砖房“鹤立鸡群”。卖地后，突然间“有钱”了的村民被压抑了多年的建房欲望得到了释放：一幢幢两三层高的乡村别墅在旧村边一茬茬“长”了出来，新旧相对，成了这些卖地致富的村庄一道特殊的景观。

裕丰村的吴水英(化名)在自家刚盖好的新房里告诉记者：“我家有两个农村户口，这几年分三次一共分到19万元卖地钱，每年年底还有两三千元的分红。但我家的新房，先盖的石棉瓦房就用去了4万多元，盖厨房又花了将近1万元，现在刚盖好的大房子就用了差不多20万元。”

按2003年7月8日昆明市土地储备中心(甲方)和青龙村民委员会(乙方)签订的《昆明市土地储备中心征地(收购)补偿协议》(下称《征地补偿协议》)，土地补偿费分在册面积和非在册面积，按每亩7.16万元和3.29万元分别进行补偿――“甲方征用的土地，征地费用含土地补偿费、剩余人员安置补助费、青苗费、果园果树以及附着物、构筑物、建筑物和水、电、道路、鱼潭塘等设施”。其中第四条明确规定了土地交付时间、条件和付款方式：“甲方分三期向乙方支付标的物的补偿费。第一期在双方签订征地协议后十个工作日内支付1000万元；第二期在双方签订本协议后30个工作日内支付在册面积5万元／亩(以实册面积计算)，非在册面积1.5万元，亩(以实册面积计算)的费用；第三期在甲方开发土地的过程中，开发多少补偿多少。甲方于2006年7月10日内未开发完的，甲方在2007年7月10日前全部支付标的物的补偿费余款。”

自此，青龙村等地失去所有土地全部“农转非”的村民们，过上了“种田无地，上班无岗、低保无份”的“悬空”生活。当地政府又没有对他们进行再就业培训，只是把卖地钱存留一部分在村里，每年底以“分红”的名义给他们分发生活费。村民告诉记者：“现在连吃点小菜都要买，有时去山上拾点菌、掐蕨蕨菜来卖，每天每家人生活开支要20元钱左右，小娃还不能生病，要不只有借钱了。”

据知情人士保守估计，昆明市土地储备中心在青龙村、十里社区和杨方凹社区征地后，约有近万农民失地。在持续了3年多的“建房热”后，多数失地农民住在新房里，却为明天的衣食发愁，为未来的生计担忧。

“土地财政”成地方政府圈地的发动机

那么，昆明市土地储备中心是依照什么法律法规征用了近万农民的3万亩土地呢?

昆明市土地储备中心和青龙村委会签订的《征地补偿协议》的第一条就开宗明义地写明：“根据《中华人民共和国土地管理法》和《昆明市土地储备管理办法》的有关规定，为合理利用土地，经甲乙双方商定，本着平等、自愿、有偿的原则订立本协议”。

根据2002年2月1日试行的《昆明市土地储备管理办法》，记者发现，只有其中的第二章第八条中，“(一)为社会公共利益需要使用的土地；(二)因实施城市规划和旧城改造，需要调整土地使用功能的土地”两种类型的土地，才符合青龙村委会等地的土地储备情况。而且，其中的第十一条规定：“对需储备的农村集体土地，必须依法办理土地征用手续”。

第5篇：新旧土地管理法范文

1987年以来，随着土地使用制度的改革和土地市场的放开，促进了房地产业的发展。房地产业的发展不仅带动了相关产业的发展，而且对改善投资环境、合理配置土地资源、改善人民居住条件等方面起到了积极的作用。但同时也带来了一些新问题。利用税收杠杆这个经济手段，对房地产市场进行调节和规范非常必要。首先，开征土地增值税，是适应国有土地使用制度改革的需要；其次，开征土地增值税，是保护土地资源，维护国家权益的需要；再次，开征土地增值税，是国家对房地产市场进行宏观调控的需要；最后，开征土地增值税，是扩大地方税税源，建立健全我国房地产市场税收制度的需要。

设置土地增值税的一个重要原则，就是要对转让房地产的过高收益进行调节，增值多的多征，增值少的少征，以抑制投机牟。取暴利行为，保护正常从事房地产开发的经营者的合理权益，促进房地产市场的健康顺利发展。

一、纳税义务人

根据《土地增值税暂行条例》第二条，转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物（以下简称转让房地产）并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税义务人，这里所说的单位，具体来说，是指各类企业单位、事业单位、国家机关和社会团体及其他组织；这里所说的个人，包括个体经营者。

二、征税范围

所谓征税范围，是指税法规定必须征税的客观对像的具体内容。

土地增值税的征税范围是有偿转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物。这一征税范围具体包括以下三层含义：

（一）土地增值税只对转让国有土地使用权征税。根据《宪法》和《土地管理法》的规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市市郊的土地除法律规定属国家所有的以外，属于集体所有。农村集体所有的土地，不得自行转让，必需先由国家征用后才能转让。

（二）土地增值税是对国有土地使用权及其地上的建筑物和附着物的转让行为征税。这里，土地使用权、地上建筑物及其附着物的产权是否发生转移是判定是否属于土地增值税征税范围的标准之二。

（三）土地增值税是对转让房地产并取得收入的行为征税，即对有偿转让行为征税。因此，土地增值税的征税范围不包括房地产的权属虽然发生转移，但未取得收入的行为。如房地产的继承，房地产的权属虽然发生了变更，但权属人并没有取得收入，因此也不征收土地增值税。

三、计税依据

土地增值税的计税依据为纳税人转让房地产所取得的增值额。实际上，由于房随地走，土地使用权和房屋产权不可截然分开，因此，土地增值税根据房地产增值额计算，把房产增值额也纳了进来。

房地产增值额为纳税人转让房地产收减除《条例》规定的扣除项目金额后的余额。

（一）转让房地产收入纳税人转让房地产取得的应税收入，应包括转让房地产的全部价款及有关的经济收益。从收入的形式来看，包括货币收入、实物收入和其他收入。

（二）法定扣除项目

1.取得土地使用权所支付的金额。一般是指纳税人为取得土地使用权所支付的地价款和按国家统一规定缴纳的有关费用。

2.房地产开发成本。是指纳税人房地产开发项目实际发生的成本，包括土地征用及拆迁补偿费、前期工程费、建筑安装工程费、基础设施费、公共配套设施费、开发间接费用。

3.房地产开发费用。是指与房地产开发项目有关的销售费用、管理费用、财务费用。

4.旧房及建筑物的评估价格。是指计算纳税人出售旧房及建筑物的扣除项目金额的价格。它是根据旧房及建筑物的重置成本价乘以新旧度折扣率后的价格，即按计征土地增值税时建造同样的房屋及建筑物所需要的成本费用再扣除折旧因素。

5.与转让房地产有关的税金。是指纳税人在转让房地产时所缴纳的营业税、城市维护建设税、印花税。因为转让房地产所缴纳的教育费附加，也可以视同税金予以扣除。

6.财政部规定的其他扣除项目。

四、税率

土地增值税实行四级超率累进税率：

增值额未超过扣除项目金额50％的部分，税率为30％；

增值额超过扣除项目金额50％、未超过扣除项目金额100％的部分，税率为40％；

增值额超过扣除项目金额100％，未超过扣除项目金额200％的部分，税率为50％。

增值额超过扣除项目金额200％的部分，税率为60％。

第6篇：新旧土地管理法范文

康达青岛律师事务所 汤书国律师

城市房屋拆迁涉及被拆迁人的切身利益，但我国有关拆迁的法律至今没有，法规只有一个条例，有关拆迁的理论极度匮乏，有关拆迁的实践各地很乱。目前，因拆迁而引发诉讼案件则越来越多，诉讼到人民法院，法院也很棘手，最高人民法院司法解释《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》也不能让人信服。笔者拙见：折迁补偿安置引发的诉讼实质上是行政诉讼，除强制拆迁外，拆迁补偿安置协议实质上是行政合同。

一、拆迁补偿安置协议实质上是行政合同。

拆迁补偿安置协议是指拆迁人与被拆迁人就被拆迁人的房屋及其附属物的拆除而形成的相互间权利义务关系的协议。根据该协议，被拆迁人腾让房屋使其被拆除、灭失，拆迁人给予相应的作价补偿或实行产权调换予以安置。拆迁人享有将房屋拆迁付诸实施的权利同时承担给被拆迁人以补偿和安置的义务；被拆迁人享有取得补偿和安置的权利，同时负有在公告规定期内腾房让地的义务。

国务院行政法规规定了拆迁补偿安置协议的主要内容。2001年新的《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定：拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。建设部建房387号文件《关于加强城市房屋拆迁管理工作的通知》中指出：“在房屋拆迁前，拆迁人与被拆迁人一定要先签协议后拆迁，不能先拆后签或者不签就拆。” 可见，在房屋拆迁纠纷中，签订拆迁补偿安置协议是法的强制性规定。

我国《合同法》没有规定拆迁补偿安置合同，对城市房屋的拆迁补偿安置没有涉及。众所周知，合同自由原则是合同法的基本原则，被称为合同法的精髓和灵魂，合同当事人可以自由的决定是否缔结合同。显而易见，拆迁补偿安置协议的签订与合同法的缔约自由原则相悖，合同法不予规定，是有一定的道理的。“在合同法领域，存在着只有平等主体的民事关系，国家公权力不予介入，国家公权力的介入和干预，会改变合同的性质，使主体之间的关系发生变化”。[1] 房屋拆迁补偿安置协议究竟有无国家公权力？国家公权力介入何等程度？学者们看法不一。

传统理论认为，拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体。拆迁双方的地位是平等的，不存在被拆迁人要服从拆迁人的问题，双方的合法权益都受到法律的平等保护。拆迁人在取得拆迁范围内的土地使用权时，就应该对房屋所有权人给予经济赔偿，这实际上是一种损失赔偿的财产关系。被拆迁人取得的拆迁补偿和安置。不是来源于房屋拆迁主管部门的行政决定，也不是拆迁人的恩赐，而是根据民法通则的公平、等价、有偿原则和依据《城市房屋拆迁管理条例》取得的民事权益。[2] 补偿安置不存在国家公权力的介入，补偿安置是民事法律关系。或者认为，我国市场经济脱胎于高度集权、集中管理的计划经济体制，难免出现公权力适度调控和管理，但不能否认拆迁补偿安置协议是民事合同。笔者不敢苟同，而认为拆迁补偿安置协议实质上是行政合同。

合同的目的是为了社会公共利益。

拆迁补偿安置协议之目的从根本上讲是为了城市建设的需要、为了社会公共利益。拆迁补偿安置协议可以分为市政建设拆迁补偿安置协议和非市政建设拆迁补偿安置协议。市政建设拆迁补偿安置协议顾名思义是为了城市道路、公路、园林绿化、消防设施等城市基础设施建设而由拆迁人与被拆迁人签订协议，拆迁人除了公共利益，没有任何私利可言。被拆迁人为了顾全大局，为了公共利益，必须作出牺牲。非市政建设拆迁补偿安置协议多是由房地产开发商与被拆迁人签订，房地产开发商除了本身经济利益如考虑营利、节约开发成本之外，也必须考虑公共利益，如城市规划、旧城改造、现代化都市建设等；被拆迁人虽然可选择补偿或安置的具体地点，但不能借助拆迁机会谋利，满足自身的私欲，只能利用协议使自己的应得权益固定化、法律化。公共利益是不可代替的，必须获得实现，拆迁双方的意思表示具有不可推卸性，但双方均不能以命令、胁迫、欺骗等不正当的手段使对方服从自己的意志。意见未达到一致，合同便不能成立。合同成立表明双方协商一致，拆迁人通过契约的形式将城市建设、公共利益维护之目标固定化并力争达到，较单方的命令、强制行为更有效，更能充分发挥相对人的积极性与创造性，也易于被拆迁人理解与接受。

合同中拆迁人是行使职权或法规授权的行政主体。

传统理论认为，拆迁人与被拆迁人是平等的民事主体，依据是原《城市房屋拆迁管理条例》第三条规定“本条例所称拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。”笔者则认为，同样是依据此条款，拆迁人与被拆迁人不是平等的民事主体，这里的建设单位是法规对拆迁工作的部分授权。建设单位在这里实际上是得到法律法规授权的组织，成为行政主体，具有了行政权能，在拆迁时履行行政职权，负责处理拆迁安置补偿事宜。建设单位在拆迁中以自己的名义实施拆迁行为，并能独立承担由此所产生的法律责任，实际上是授权性行政主体。

这种被授权组织的活动具有双重性，在拆迁任务完成之前，行使拆迁补偿安置权利。此时，建设单位的民事权利行使受到限制。比如不得擅自提高或者降低补偿、安置标准，扩大或缩小补偿、安置范围。否则将受到房屋拆迁主管部门的处罚。在拆迁任务完成之后，就是完全的民事主体，负责房地产开发建设，并以营利为目的。

拆迁人可以自行拆迁，也可以委托拆迁，委托拆迁必须委托给拆迁单位。依据委托原理，拆迁单位只能以拆迁人的名义实施拆迁行为并由拆迁人对外承担责任。此外，还有一种统一拆迁，拆迁人是当地人民政府，当地人民政府是职权性行政主体。法规授权拆迁人-----建设单位时比较慎重，比如要求拆迁公告由房屋拆迁主管部门公布，拆迁许可证由房屋拆迁主管部门审查发放，强制拆迁要求当地人民政府组成有关部门执行等，可见当地人民政府或拆迁主管行政机关也应是拆迁执法主体。

实际操作中，当地人民政府可能委托给拆迁单位或者成立的各种旧城改造指挥部等组织，依据委托原理，对外只能以当地人民政府的名义并由当地人民政府承担责任。

拆迁权本质上是公权力，拆迁人具有特权。

拆迁人与当地房屋拆迁主管部门共同行使拆迁权，拆迁权是一种行政权，是国家公权力之一，它可以管理、命令、甚至强制、处罚被管理者，拆迁权必须由行政主体来行使。补偿安置权从被拆迁人角度是一种民事权利，被拆迁人可以放弃；但从拆迁人角度，则是一种行政权。补偿安置的标准，拆迁人无权改变，囿于当地的经济发展水平 ，受制于拆迁政策。拆迁补偿安置权对拆迁人来讲是权利也是职责，不能放弃，也不能擅自提高或降低标准。拆迁与补偿安置存在内在联系，拆迁必然导致补偿安置，补偿安置是由拆迁而引起的。

拆迁人的特权。在民事合同中，一方对另一方的给付，只有按合同接受或拒绝接受的权利，而不具备经常性的监督、指挥权。而在拆迁合同中，拆迁人不仅对结果进行受领，而且对整个拆迁过程进行监督、指挥。拆迁人因相对人不履行、不完全履行以及毁约行为，有制裁权。拖延日期拒不拆迁，有强制执行权，并不停止拆迁行为的执行。对提前拆迁的被拆迁人有奖励权。有单方面变更合同权，因国家公共利益需要或政策的变化，可以变更合同，甚至可解除合同，如拆迁范围缩小不再拆迁，可以解除已签订的合同。

需要说明，拆迁人的特权是权利也是职责，不能放弃权利，行政合同的内容必须严格符合法律、法规及政策的规定，双方都无自由处分权。

合同标的物所有权与土地使用权之关系。

合同的标的物是被拆迁的房屋及其附属物，其所有权主体是特定的公民、法人或其他组织，其所占有的土地使用权也与房屋不可分离，共同属于被拆迁人。而其所占有的土地所有权一般属于国家，我国没有土地所有权市场，只有土地使用权市场，建设单位用地可以划拨方式取得，也可以出让方式取得，一般多以出让方式取得，建设单位向国家交纳一定数量的土地出让金，才能取得某一地块的土地使用权，有关拆迁法规政策要求，拆迁前必须取得土地使用权。 这样就存在一个问题，在房屋将拆迁而未拆迁之前，该房屋的土地使用权已被国家转移或出卖给了他人，无意中早就剥夺了被拆迁人房屋的土地使用权，房屋的土地使用权应该与房屋所有权一并转移。“国有土地使用权的转让，让受双方是土地使用者之间的关系，土地使用权连同附属建筑物的转让一并进行。”[3] 国家在签订被拆迁地块的土地使用权转让合同时，无意中已经“侵犯”了一个个被拆迁人的合法权益。当然国家是可以寻找一定的理由来“侵犯”的，私有或公有财产还没有神圣到国家不能侵犯的程度。但公共权力对私有财产所有权的任何限制，包括剥夺私有财产和限制权利人的权利行使，都只能为了公共利益的目的。公共权力支持下的商业行为。甚至公共权力参与的商业行为，都不可以成为剥夺和限制私有财产所有权的根据。比如，政府为进行商业性开发所进行的拆迁行为，就不能形成对私有财产所有权进行剥夺和限制根据。这种行为应该按照购买或其他合同方式。[4]

二、未能签订拆迁补偿安置协议的强制拆迁问题。

拆迁补偿安置协议是行政合同，但现实生活中，多被从民事合同来理解。这样，在拆迁过程及纠纷当中，许多心有不平的被拆迁人就当起了“钉子户”，但对于所谓的“钉子户”，法规规定了强制拆迁来解决。强制拆迁，也称强行拆除。一般指拆迁人与被拆迁人就补偿、安置达不成协议，而由有关部门对被拆迁人的房屋及其附属物强行予以拆除的执法行为。

强制拆迁的执法主体。

其次，建设单位得到法律法规的特别授权可以作为拆迁人，但建设单位的身份是双重的，既是民事主体又是行政主体。建设单位一般是经过批准的建设工程的法人，其主要任务是负责拆迁地块的开发建设。作为民事权利义务主体，其还有盈利之目的。建设单位在这里实际上是得到法律法规授权的组织，成为行政主体。具有了行政权能，在拆迁时履行行政职权，负责处理拆迁安置补偿事宜。此时，建设单位的民事权利行使受到限制。比如1991年《城市房屋拆迁管理条例》第三十五条之规定。不得擅自提高或者降低补偿、安置标准，扩大或缩小补偿、安置范围。否则将受到房屋拆迁主管部门的处罚。

最后，拆迁人理应包括各级房屋拆迁主管部门。法规对拆迁工作的授权是不放心并有所保留的。房屋及其附属物是公民 、组织居住、生活、生产、办公、营业之地方，房屋及其附属物所有权非依法不得变更、侵犯，强制拆迁涉及标的物的灭失，所有权的变更，事关当事人的切身利益，事关社会的稳定，法规授权时比较慎重，当地人民政府或拆迁主管行政机关理应是拆迁主体。第一，房屋拆迁公告由房屋拆迁主管部门公布。房屋拆迁主管部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等以房屋拆迁公告或其他形式予以公布。此外，还要做好向被拆迁人的宣传、解释工作，通知公安部门暂停办理向拆迁范围内迁入居民户口和居民分户等工作。第二，拆迁许可证由各地拆迁主管部门统一发放。第三，各地人民政府的统一拆迁。1991年《城市房屋拆迁管理条例》第 九条规定当地人民政府可以组织统一拆迁。有条件的城市和城市中实际综合开发的地区，应当实施统一拆迁。统一拆迁的拆迁人只有当地人民政府或房屋拆迁主管部门。特别是有关城市道路、公路、桥梁、供排水、供电、邮电通讯、燃气、集中供热、公共交通、公共停车场、环境卫生、园林绿化和消防设施等城市基础设施建设的市政拆迁，拆迁人一般是当地人民政府。

综上，房屋拆迁主管部门与法规授权的组织共同构成拆迁行政执法主体，二者对外共同行使拆迁权。

强制拆迁的程序---诉讼前是否必经房屋拆迁主管部门的裁决。

此突破在于：一是可以不经裁决，直接向人民法院。二是由人民法院作为民事案件受理。如果司法解释的突破符合法理，有利于案件的审理和拆迁双方当事人权义的保护，则可另当别论，然而事实则不是这样，司法解释的突破带来了理论与实践的困惑：第一、大量的拆迁纠纷涌进人民法院，人民法院不堪重负。可人民法院作出的实体判决，补偿、安置标准又囿于当地的拆迁政策，无法另辟新径。第二、审判实践中，行政庭与民事庭互踢皮球，同一拆迁纠纷既打民事官司又打行政官司，拆迁双方疲于奔波。

笔者认为，最高人民法院有关拆迁安置补偿的司法解释的突破是画蛇添足，新旧拆迁条例规定的房屋拆迁主管部门的裁决实质上是行政复议，对拆迁案件，复议前置是必要的，理由：第一、特别在建设单位作为拆迁人的情况下，被授权的组织毕竟不是专门的拆迁机构，其作出的处理决定难免有不完善的地方。第二、房屋拆迁主管部门作为拆迁主体之一有责任对拆迁行为进行监督检查与审查，二者共同对拆迁事务负责。第三、可减轻被拆迁人负担，行政程序比司法程序简便，拆迁人更熟悉拆迁业务，便于拆迁安置补偿的具体处理。第四、可减轻人民法院的负担，并且司法的最终裁决仍然存在，以后仍能给被拆迁人以救济、保护。第五、符合我国的历史传统，人们习惯于找政府解决纠纷且不愿告官。同时也符合改革的需要，主管机关利用系统优势加强协调监督，尽早化解社会矛盾。

房屋拆迁主管部门的裁决是行政复议，那么复议之前的一个行政处理决定在哪里呢？拆迁条例中是看不出那个具体处理决定的，这也正是旧、新拆迁条例不完善之处。实践中这个处理决定是存在的，只不过有些模糊。比如，拆迁双方最终没能达成协议，但也说明双方接触、交谈过一次或多次；拆迁人可能已把已方签字的拆迁安置补偿协议给了对方；也可能口头或书面通知了对方安置补偿方案；其它同地块被拆迁人已签的协议如何安置补偿也是一种预期的方案。

笔者意见，作为法规授权的拆迁人应该明确作出对被拆迁人的房屋及附属物拆迁补偿安置的行政处理决定。拆迁人是法规授权的行政主体，作出的决定是具体行政行为之一。但因法规授权有所保留，在被拆迁人有异议拆迁协议没能达成时，拆迁人应主动向当地拆迁主管部门或当地人民政府申请复核终局裁决鉴于拆迁任务的紧迫与时限要求，预防纠纷的扩大，完善拆迁管理，提高行政效能与社会效益，法律法规应明确告知拆迁人应向当地负责拆迁的行政主管部门书面提请复查，由其作出行政终局裁决。这些过程中的行为都是行政行为，达不成协议强制拆迁行为更是具体行政行为之一种，对此为行为不服，可提起行政诉讼。

三、拆迁补偿安置是行政补偿。

拆迁补偿安置实质上是行政补偿，城市房屋拆迁与公共工程、城区改造密切相关。“我国正处于经济转型和发展时期，南水北调、城区改造、公共工程以及道路交通建设所引发的征收、征用、对不动产和其他财产在法律上和事实上的使用收益限制比比皆是，行政补偿行为在我国也大量存在……”。[7]拆迁人与被拆迁人如果能签订安置补偿协议，这种协议实质上也是行政合同的一种，拆迁关系实质上是行政法律关系。拆迁主体是行政主体与行政相对人，即拆迁人与被拆迁人。拆迁人是房屋拆迁主管行政机关及法规授权的组织。拆迁的客体是拆迁行为：对房屋的强行拆除行为、回迁或异地安置行为、差价补偿行为、对拆迁的奖励与制裁行为及其他有关拆迁的行为。拆迁行为因行政主体的单方意思表示而发生，因城市建设的需要而决定拆迁，无需行政相对人的同意。行政主体依法拆迁既是权利又是义务，拆迁人不能放弃拆迁，也不能随意扩大或缩小拆迁范围，擅自提高或降低补偿标准。

拆迁人在拆迁过程中，由于执法行为，给被拆迁人造成或将要造成经济上的损失而给予一定的经济补偿，这是一种行政补偿。拆迁人主观上无过错，也不存在违法行为，并可以先行补偿。拆迁人为了公共利益的需要，实施拆迁，拆迁人的行为是执行职务的行为，无过错也要承担补偿责任，一般以现实直接损失为限，并不完全适用民法的公平等价原则。特别是市政道路拆迁，被拆迁人为了公共利益，为了城市道路建设，为了更多的绿地环境，为了公共服务设施畅通，必须腾让房屋，为国家利益作出一定的牺牲。

拆迁补偿类似于国家征用土地补偿。国家依法征用土地时，为了不使被征用人的生产和生活受到较大的影响，国家公平合理的给予补偿。我国土地管理法第46条、第47条等条款规定了国家征用补偿，日本《土地征用法》对因公征收而签订的合同作出了详细规定。根据该法的规定，凡因国防、公益、公立学校、铁路、电信、水利、灾害防治等可征收之，其征收程序为先由内阁认定该土地为公共利益所必需，再由内务大臣向内阁会议提出认定案，经二次认定后，签订征收合同，合同包括土地所在地、地号、地目、面积，土地所有人及关系人的姓名、住址，依据合同取得的种类与内容，取得权利的时间与附属物之交付或迁移期限，补偿事项等。[8]我国不存在土地私有，但房屋存在私有，房屋拆迁补偿实质上国家补偿。被拆迁人针对国家“特权”行为只能寻求经济利益平衡，寻求合理适当的补偿。不论合同有无规定。实际存在的拆迁灭损、不可预见的过渡意外情况，皆可要求合理补偿。纵使双方达不成协议，没有形成行政合同关系。但针对拆迁人的特权，被拆迁人的经济利益平衡原则在强制拆迁后仍然存在。

传统理论认为补偿是民法上的损害赔偿关系。但此理论解决不了新旧房的差价问题，解决不了原产权人不接受补偿金额情况下，仍然要强制原拆迁人搬迁问题。新旧拆迁条例虽然没有明确规定以社会公共利益作为政府征收私有房产并适当补偿的情形，但实践中，只要有房地产开发商看中某地并愿意投资建设，有关政府部门就利用政府公共权力，以拆迁形式，对私有房产进行实质性政府征收，并只适当补偿。这种情况已见怪不怪了。

四、折迁补偿安置引发的诉讼实质上是行政诉讼。

拆迁引起的诉讼实质上是行政诉讼，拆迁关系实质上是行政法律关系。拆迁主体是行政主体与行政相对人，即拆迁人与被拆迁人，如前所述，拆迁人是房屋拆迁主管行政机关及法规授权的组织。拆迁的客体是拆迁行为：对房屋的强行拆除行为、回迁或异地安置行为、差价补偿行为、对拆迁的奖励与制裁行为及其他有关拆迁的行为。城市房屋拆迁安置补偿案件应是行政案件。

拆迁法规除明确告知拆迁人外，也应明确告知被拆迁人救济时限与途径，被拆迁人可向房屋拆迁主管部门申请行政复议裁决，对裁决不服，可向人民法院，人民法院作为行政案件受理。退一步讲，假如被拆迁人不申请行政复议裁决，拆迁人也没提请复核终局裁决，拆迁人的具体行政行为发生法律效力。拆迁人提请复核终局裁决或被拆迁人提请行政复议，在房屋拆迁有关主管机关或人民法院未作出撤销或变更裁决之前，不停止具体行政行为的执行。假如被拆迁人不申请复议裁决直接向人民法院，人民法院现阶段不应受理。随着时代的发展，复议前置原则如果没有存在必要，则被拆迁人可直接向人民法院；人民法院也应作为行政案件受理，而不能作为民事案件受理。