退休制度改革方案精选(九篇)

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第1篇：退休制度改革方案范文

“未来数十年内将有数千万的中国人步入老年，由于既无养老金，又缺乏足够的家庭支持，中国人口的老龄化将会引入一个经济增速放缓、社会压力上升的新时代。”近日公布的《中国养老制度改革的：(银发中国)再探》报告作出上述预测。

该报告是由位于华盛顿的战略与国际研究中心(CSIS)的，并由保德信基金会赞助。此次的报告是对5年前关于中国养老制度改革报告的更新。

CSIS全球老龄化项目总监、报告的主要作者chard Jackson说：“CSIS的新报告评价了近来政府采取的改革措施，以及对中国在准备迎接即将到来的老龄化大潮方面取得的进步做出评估。”

该报告认为，近来中国政府所做的改革正推动中国的退休制度朝正确方向发展，但是这些改革缺乏全面的解决之道。如果中国不做好充分准备，未来将面l临严重的退休危机。因此要在老龄化大潮滚滚而至、中国的机遇之窗关闭之前，即刻采取果断行动。

靠什么养老

中国人口老龄化的前景会如何?2005年，相对每100名适龄工作成年人，仅有16名老年人。这一老年抚养比到2025年将会翻番到32％，到2050年会再翻一番，达到61％。到2050年时，将会有4.38亿中国人年龄达到和超过60岁，其中1.08亿人超过80岁。

报告认为，中国人口的老龄化将不仅令未来的中国劳动力的重负难以承受，而且未来老年人中相当大的部分将有陷入生活水平大幅下降的危险。中国到2030年时老龄化程度将超过美国，仅其老龄人数的规模就构成严峻的挑战。当老龄化浪潮席卷而来时，中国仍处于发展与实现现代化的过程中，令这一挑战更加难以应付。也就是通常所说的“未富先老”。

中国的公共养老金制度仅仅覆盖了其整个劳动力的一小部分，而其私营的养老金系统才刚刚起步。总的来看，仅有三分之一的劳动力享有某种正规养老金福利。中国储蓄率很高，劳动者中却仅有少数人为其老年积蓄了足够的金融资产。在可以预见的未来，大部分的老年人仍然依靠子女度过晚年。

完全做实养老金

报告认为，中国正在走向现代化，家庭的规模在缩小，其非正规的老年赡养网络面临着日益增大的压力。除非中国未雨绸缪，一场大规模的退休危机很快就会近在眼前。

战略与国际研究中心强调，中国退休制度一定要建立在防贫底线的基础之上。覆盖中国所有的老年人，无论其是否参加了供款的公共养老制度。在此防贫底线之上，报告认为中国最好的解决方案是更加倚重完全做实的养老金制度，让老年人工作期间的积蓄成为其未来退休收入的来源。

过去几年。政府的改革已经开始把中国的退休制度推向正确的方向。政府试图把基本养老制度的覆盖面从原先的国有企业扩大到所有城市劳动者。与此同时，增加中央预算补贴以解决基本养老保险制度中空账户的问题，增加该系统中个人账户的划拨比例，用于储蓄和投资。政府还设立了全国养老储备基金，而且为由雇主发起的企业年金这样一种新的辅助养老制度打下了基础。

尽管有这些进展，政府最近的举措并不是一个完整的解决方案。公共养老金制度甚至在城市还远没有做到全覆盖，政府还要花很大的力气把公共养老制度扩大到农村。

基本养老制度还承受着无资金承担的重压，由于国有企业下岗潮，导致了广泛的逃避缴纳养老金的现象屡禁不绝。基本养老制度的福利也是不可流动的，劳动者们不得不在工作的流动性与退休保障之间做出痛苦的选择。尽管个人账户目前部分做实，回报率却非常之低，不可能产生承诺过的替代率。

在全球金融危机和全球股市下跌的冲击下，一些决策者对于基于做实在储蓄基础之上的养老保障是否明智表示怀疑。

Richard Jackson说，有效的退休政策要着眼于长远，以一位供款者整个工作生涯来看，毫无疑问做实的养老制度要比现收现付制度为其产生更高的回报和更大的福利。的确，做实的制度可能会令退休福利受制于金融市场的波动，但可以通过审慎的监管、要求年长的劳动者将其投资转为固定收益资产等方式来规避风险。

四步改革养老制度

“中国政府要实现建立一个充足的和可持续的全国养老制度的目标，需要更加根本性的改革。”Richard Jackson说。

战略与国际研究中心的报告提议一个四步走的改革方案。

第一步，构筑一个普惠的保障底线，由政府的税收支付，保障中国所有老年人最低收入水平，无论其是否就业或是否缴纳养老金。其中，没有其他收入来源的老年人，有资格得到相当于当地平均工资20％的福利，有其他收入来源的家庭收入每增加5元，养老福利则减少1元，当老年人的收入达到当地平均工资水平时，养老福利减少至零。这一递减的方式意味着保障底线能提供更大的福利和帮助更多的老年人，而现有的最低生活水平保障只能保证收入不低于贫困线。

第二步，让整个社会来承担基本养老金不足的问题。中央政府应为地方社保局提供补贴，目前是承担了基本养老金支付的15％，要逐步增加直至100％地支付现有养老福利。国有企业遗留下来的养老金储备不足的问题，应该由政府的一般税收来源支付，而不是来自劳动者的工资单。

第三步，把目前的双层基本养老制度转变成这样一个全国性的制度：政府监管，私营机构管理，个人账户用来投资。与当前的个人账户不同，改革后的账户将是完全做实的，完全流动的，为参加者提供市场的回报率。根据这一改革方案，作为第一层的现收现付制度将逐步淡出，因为其主要目的是为老年人提供收入的安全保障，可以通过新的收入测试型的保障底线来更有效地达到。与此同时，制度的第二个层面，即个人账户部分将会扩大。按照战略与国际研究中心的计划，该制度还将分几个阶段扩大到农村，先从乡镇企业开始实施。

第四步，通过中国的企业年金制度来扩大补充养老保险的覆盖率。新的全国个人退休账户系统将逐步充分保障中国大多数劳动者的退休收入。而收入高的劳动者需要补充养老储蓄。

关键是中国要激励雇员和雇主都参加新的企业年金制度，可从精简该制度繁琐的发牌照流程起步；改善税收制度，使其明晰和标准化；而且允许使用信托投资计划，以减轻中小企业的负担。

第2篇：退休制度改革方案范文

从国外经验看，尽管在提高退休年龄这一过程中很多国家都遇到过激烈的社会反对，甚至出现社会骚乱，但就全球来看，提高退休年龄是人类社会发展的一个必然趋势。在劳动适龄人口不断减少的趋势下，延迟退休年龄可稳定劳动供给，抵消老龄化的负面影响。

中国人均寿命预期1950年是44.6岁（采自联合国统计数据，下同），2010年提高到73.8岁，60年间提高了29.2岁，但法定退休年龄则还是女工50岁，男工60岁，而目前欧美绝大部分发达国家的退休年龄都已提高到65~67岁。因此，提高法定退休年龄是中国迟早要做的事情，而养老保险制度存在的诸多问题以及所牵涉的复杂的利益博弈，成为提高退休年龄的巨大障碍。

鉴于此，提高退休年龄是个系统工程，亟需顶层设计，通盘考虑。完整的顶层设计和精算的案头工作，可避免一代人几十年的“试错”和福利损失，那种“摸着石头过河”式的各种“试点”应该力避——众所周知，在建立时间不到20年的社保制度中，做实个人账户的试点就进行了十几年，且目前还没有“试完”的任何迹象。

具体操作层面，首先，必须逐步化解养老保险的双轨制现状。比如此次针对人保部提出“适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄”的说法，私人部门与公共部门便分歧巨大。实行养老保险改革的私人部门会认为，这一政策是尚未实行养老金改革的公共部门（公务员和事业单位）在为自己谋私利及寻租——若一个政策的出台会加剧双轨制两部门间分歧，甚至可能导致社会不稳定，显然非决策者所乐见。

其次，需通过局部的针对性微观政策调整，“抚平”目前退休制度碎片化所导致的社会不公。公务员和事业单位的养老保险改革除上世纪90年代中期少数几个省市参加外，绝大部分省份都没改革。近七、八年以来，农民工的碎片化制度在巨大的社会舆论压力之下最终没有建立起来，而事业单位与企业的双重退休制度日益成为社会不公的主要表现：2008年2月启动的五省市事业单位养老金改革试点受挫至今，盖因碎片化制度下对其他未改革试点省市的攀比；延迟退休年龄之所以屡遭激烈反对，亦因与公务员和事业单位相比，企业养老金本来就存在很大的差距——这种情况下，再提高企业退休年龄显然有失公平。

再次，在制度设计上提高退休年龄需有激励机制，体现“多缴多得”的“对等原则”。例如，在芬兰，65岁退休领取的养老金比60岁退休获得的养老金数额最高可多40%；在美国，到了法定退休年龄之后，每多工作一年就奖励10多个百分点退休金。所以，在鼓励“晚退”（超过法定退休年龄）的制度下，参保人在延长的年限里既可获得较高的全职工资收入，退休后又可获得较高的养老金。

实际上，每个参保人都是很好的经济学家，他们退休的行为决策是对这个制度的最好判断：如果“早退”（在法定退休年龄之前）获得的收益大于晚退获得的收益，这个制度对延迟退休的激励就肯定是负面的，提前退休的道德风险就难以遏制；如果某些行业退休后的待遇水平是倒挂的，提前退休就将难以阻挡，希腊就是这样。所以，养老保险制度改革是一个系统工程，各项参数调整要相互配合，要让参保人有积极性，这就是上世纪90年代以来各国采取“积极老龄化”、彻底改革养老保险制度结构、引入和扩大精算中性因素的根本目的。

最后，必须在养老改革的诸多细节议题上加强政府—媒体—社会的多重互动，以形成多数共识。否则，社会整体如对人口老龄化产生的诸多经济社会后果了解不够深入和全面，便很难对社保制度积极应对的改革举措和时间表达成共识，更遑论实际推进？

第3篇：退休制度改革方案范文

1．事业单位养老保险制度改革的关键在于合理界定政府责任。政府介入养老保险制度可以弥补市场失灵、有效协调公平与效率的关系。基本养老保险制度作为一种公共产品，理应由政府为每位社会成员提供，而不论他们的社会状况和身份地位如何。从世界范围来看，各国政府在社会养老保险中的直接责任是无法推卸的。郑功成(2003)结合我国的实际，在总结我国养老保险制度变迁的基础上，认为建设我国新型养老保险制度，关键在于明确界定政府的责任［1］。杨方方(2004)总结了古今中外的社会保险实践经验，指出政府在社会保险中所负责任的合理界定是保持社会保险制度持续、健康发展的核心和基础。转型国家社会保险制度改革的核心内容即是对政府所负责任进行重大调整［2］。不管是20世纪80年代以来城镇职工养老保险制度改革，还是20世纪90年代至今的事业单位养老保险制度改革，其实质都是对社会养老保险制度中政府责任的重新界定和调整。目前我国事业单位养老保险制度正处在试点阶段，我们有必要对事业单位养老保险制度中政府责任进行合理的定位。

2．事业单位养老保险制度改革中政府承担责任的内容。政府在事业单位养老保险制度改革中具体承担政策、组织、财政和监管四个方面的职责。由于养老保险领域中存在市场失灵，诱致性制度变迁的主体资格缺位，对传统退休制度的路径依赖，决定了政府是制度变迁的主导者，担负着制度供给和组织实施的责任。其中，中央政府是制度的主导者和设计者，负责制定制度框架和推进策略，地方政府是制度变迁的主体和具体实施者。改革的具体目标就是要根据社会保障“公平、正义、共享”的理念，建立与企业职工养老保险相衔接、与机关工作人员养老保险制度相协调的事业单位养老保险制度，不断缩小不同制度、群体之间待遇差距，构建多层次的事业单位养老保险体系。改革应坚持三条原则，即坚持改革待遇不降低，新旧制度平稳过渡和政府妥善处理好转制成本的问题［3］。政府还承担着财政责任和监管责任。政府不仅作为筹资方对制度提供财政支持，而且作为责任人需要承担制度转制成本，妥善解决隐性债务和历史遗留问题。政府还担当着推动建立健全组织管理与监督机制，推动立法建设，创造适宜制度建设的社会环境等方方面面的重要职责。

3．政府在事业单位养老保险中的作用边界。政府承担事业单位养老保险责任具有有限性。政府不应该也没有能力承担全部的养老责任，这主要是因为“政府失灵”的存在。郑功成(2002)认为政府承担有限责任是一种“中间道路”式的选择。它既能够避免政府撒手不管所造成的社会公平的缺失，也能防止政府大包大揽所带来的政府负担过重［4］。陈树文(2003)指出，政府责任边界的上限应当定位在保障社会成员的基本生活需要，下限应该是与政府的财政负担能力相适应［5］。在养老保险制度发展的不同阶段中，政府责任的具体定位也有所不同。我国事业单位养老保险制度变迁正在经历从国家保障到社会保险的转变，制度转型的核心目标将与城镇职工养老保险制度并轨，制度转型后，政府在事业单位养老保险制度中的责任也将从“无所不包”朝着“有限”的方向发展，建立费用由政府、单位和个人责任共担机制。

事业单位养老保险制度改革中政府责任的缺失

1．公平性制度设计理念缺失。我国现行事业单位养老保险制度面临的困境主要来自于制度设计缺陷，而这些缺陷又源于设计理念。养老“双轨制”有悖社会公平，我国养老保险制度改革的主要目标就是要打破城乡、地区、身份和行业差别，实施全民共享的基本养老保险制度，充分体现社会保险风险共担、社会互助的理念。根据国外的实践与经验，机关事业单位同属于公职人员，一般而言，养老保险制度也是相对统一的［6］。目前的事业单位养老保险改革，是将机关与事业单位分开的，事业单位要参照企业职工养老保险方案进行改革，而公务员作为政策的制定者和改革的推动者依然是原有的离退休制度，游离于改革之外。虽然在一定程度上缓解了事业单位与企业职工养老保险待遇的差距，但同时又拉大了事业单位和机关人员的待遇差距，造成了新的社会不公。事业单位养老金与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，原本处于利益分配最大化的公务员群体，却在改革中毫发无伤，这显然违背了社会保障制度改革应当充分体现公平公正的价值取向，也不可能从根本上解决现行双轨制下的问题。

2．整体性制度设计的责任缺位。我国养老保险制度一开始就缺乏整体性制度设计，制度设计仍然沿用制度分割的思想。由于缺乏统筹全局的规划，试点方案自身存在诸多缺陷，使试点地区政策不统一和改革不平衡。制度在实施范围、缴费基数、缴费比例、计发办法与标准、管理体制等方面的不统一，增强了制度的“碎片化”，影响了养老保险制度一体化的改革进程。事业单位养老保险制度改革旨在解决企业和事业单位养老保险之间的分立问题，但同时又造成机关与企事业单位之间新的分立。半个多世纪公共政策的制定依然遵循着原有的惯性，即中央政府只是制定一个政策框架，即《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，省级政府另行拟定具体条款，自下而上经过试点逐步统一的渐进式改革路径，导致了各试点省份制度设计差距甚大，形成了“一地一策”，甚至“一地多策”，统筹层次起点过低进而增加了不同地区、不同人群的养老保险制度衔接的难度。严重阻碍了劳动力的自由流动和人们的不公平感，加大了养老保险制度的整合进程和管理成本。分类改革造成了新的群体分割。试点方案规定“这些城市在进行试点之前，必须先完成事业单位分类改革，确定具体适用的事业单位后才能进行养老保险制度改革”。改革后，承担行政职能的事业单位继续实行退休制度，从事生产经营活动的事业单位和公益类事业单位参加城镇职工养老保险。同时又为了照顾公益类事业单位养老金水平不降低，第一支柱基本养老金调整机制与城镇职工养老保险又有区别。为何要在不同的领域分别建立，最后制度再走向统一，何不一次建立统一的不分单位性质的养老保险制度呢［7］?经过分类改革后一分为三的制度造成了新的群体分割，不利于建立全国统一的基本养老保险制度。

3．第二层次职业年金建立过程中政府责任缺失。职业年金制度建立滞后。帕累托改进是指在不减少一方的福利，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利。社会保障水平的一个基本特点就是具有“能上不能下”的福利刚性。事业单位养老保险改革也应该符合帕累托改进，在不降低待遇水平的基础上，促进我国养老保险制度调整。事业单位养老保险与企业并轨，第一层次的基本养老保险制度在缴费设计、待遇计发办法等方面与企业别无二致，改革之后，养老金水平待遇明显降低是不可避免的。第二层次职业年金制度又没有配套及时跟进，这引起了人们的不良预期和抵触情绪，造成改革进展缓慢的原因。《事业单位职业年金试行办法》的颁布滞后于《事业单位养老保险制度改革方案》三年，严重制约了事业单位养老保险改革的步伐。政府在职业年金制度建立过程中财政责任缺失。职业年金的资金来源是第二层次养老金建立的关键，而办法中规定所需费用由单位和工作人员个人共同负担。两个层次的养老金，单位最高缴费率达到了本单位上年度缴费工资基数的28%，个人最高缴费达到了上年度本人缴费工资基数的12%。单位缴费从何而来，通过财政拨款，还是由单位自行筹资?经过事业单位分类改革后，保留下来的事业单位都属于公益部门，如果由单位自行筹资势必影响其公益性。即使由财政拨款，事业单位养老保险待遇跟改革之前相比，还是略有下降的，事业单位养老金替代率达不到现在的80%以上，只有70%左右［8］。2008年的试点方案没有对“中人”(新制度实行前参加工作，尚未达到退休年龄的人员)的转制前工龄的职业年金补偿问题作出规定，那么，改革之后事业单位“中人”的退休待遇明显降低就在所难免。

4．解决转制成本责任缺位。事业单位养老保险选择与企业一致的统账结合模式，隐性债务很难避免。制度转轨成本源于向“老人”(新制度实行前已经退休人员)和“中人”兑现他们在退休制度下积累的全部养老金权益，这就增加了政府在养老金上的支出。对于“老人”和“中人”来说，在改革前并无养老金缴费的积累，需要由政府偿还由于制度转轨而产生的隐性债务。城镇职工养老保险改革所产生的巨大转制成本而引起的个人账户空账已是前车之鉴。由于政府背离当初对个人账户的承诺，“拆东墙补西墙”，逃避历史责任造成个人账户空账规模愈滚愈大，使企业职工养老保险制度面临严重的信誉危机。事业单位养老保险制度改革同样存在弥补制度转轨成本的问题，在新制度建设中政府财政没有形成稳定的投入机制，不确定的财政补贴是造成制度可持续发展的重大风险。

合理定位事业单位养老保险制度改革中政府责任的路径选择

1．以公平性价值理念推进事业单位养老制度改革。目前，世界各国公共部门养老金具有三化的共同特征，即均等化、个性化、社会化，其中，均等化是指公共部门与居民同享国民基本养老金［9］。进入21世纪以来，在席卷全球的养老金改革浪潮中，统一全国基本养老保险制度、强调个人责任、减轻政府财政负担已经成为大势所趋。就公务员而言，国外公务员养老保险制度改革呈现出将其纳入全国统一的基本养老保险制度，逐步由分立制度向统一制度转变［10］。众所周知，目前我国普遍而平等的国民养老保险制度(基本养老保险制度)尚未建立，处于城乡分割、群体分割、地区分割的状态。“公平、正义和共享”作为我国养老保险制度改革的基本理念，建立覆盖城乡全体居民、全国统一的基本养老保险制度是我们改革的方向。机关事业单位应整体联动进行养老保险制度改革，如果将机关单位与事业单位分离，不仅有违历史公正，也不可能从根本上解决现行双轨制下的问题［11］。在全国统一的基本养老保险制度目标模式下，公务员与事业单位养老保险制度同步进行改革，实行机关、事业、企业、农民四种养老保险制度的联动。同时，事业单位的三种类别同步实行养老保险制度改革，避免分立模式下不同制度间的相互攀比。

2．以帕累托改进为原则优化制度的结构。一项制度能否顺利推行，不仅取决于制度本身是否合理，而且更取决于制度接受者的态度。实现事业单位养老保险与企业并轨，最大的阻力是人们普遍担心改革后养老金待遇的大幅“缩水”。事业单位养老保险制度改革应坚持帕累托改进原则，即在不降低事业单位养老金水平的基础上，促进养老金结构调整，建立强制性两层次的养老保险制度。第一层次为基本养老保险制度设计与企业保持基本一致，目标替代率与企业职工养老保险替代率保持一致;第二层次为强制性补充性养老保险制度，即职业年金制度，相当于企业年金制度，通过市场化投资运作机制来弥补改革后替代率下降的问题。第一层次养老金一步到位实现全国统筹，避免重蹈企业职工养老保险制度改革的“覆辙”。考虑到事业单位工作人员工资收入和工作关系比较稳定，并在全国范围内实行了统一的基本工资制度，按照统一的基本工资缴纳基本养老保险费并实行全国范围内统筹，不但具有可行性也具有必要性［3］。为了确保事业单位退休人员的待遇水平不降低，对不同时期退休人员区别对待，调整养老金的计发办法。既要照顾到“老人”的既得利益，又要解决好“中人”的养老金平衡问题，还要合理确定“新人”(新制度实行后参加工作的人员)的待遇水平。“老人”仍按原来的标准和办法支付基本养老金;为了避免“中人”养老金替代率下降，其养老金由基本养老金、职业年金和过渡性养老金构成，过渡性养老金与视同缴费年限挂钩，考虑到“中人”参加职业年金时间短，建立过渡性调节金进行补偿。

第4篇：退休制度改革方案范文

关键词：养老保险；“双轨制”；改革

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）25-0072-02

中国的养老保险制度改革，经过二十余年的探索与实践，已取得显著成效，但由于制度的整体安排、改革措施的一致性等原因，使养老保险制度在不断发展中显露出一些问题。其中，导致企业与机关事业单位退休人员养老保险待遇差距悬殊的养老保险双轨制，已在近年来成为一个越来越突出并且引起社会广泛关注的社会问题，成为影响社会和谐的因素之一。

一、养老保险“双轨制”的弊端

中国现行的养老保险“双轨制”，是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。企业职工实行由企业用人单位和职工本人按一定标准缴纳养老保险费，在其退休后由社会保险基金支付待遇的养老金制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。这种“双轨制”模式自20世纪90年代初施行以来，在由计划经济向市场经济过渡时期确实发挥了不可替代的作用。但随着改革的深入、社会的发展和人民生活水平的不断提高，“双轨制”的弊端也越来越明显，其制度设计的不公平、不合理性等问题更是暴露无遗。主要表现在：

（一）立法层次低

目前，在立法层面上，最新出台的《社会保险法》（自2011年7月1日起施行）的适用对象，仅限于中国的企业用人单位及其个人劳动者，并未涵盖机关、事业单位工作人员。这就造成了养老保险立法的层次不完整和不合理性，也更加反映出“双轨制”的过渡性特点异常明显。

（二）机制反差大

现阶段企业及其职工的养老保险费基本上是全部由企业与职工共同负担，企业缴费进入社会统筹账户，职工缴费进入个人账户。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。而机关事业单位的职工却几乎是由财政“统发”或财政“集中支付”，单位和个人根本无需承担任何缴费。这种差异直接导致了制度的严重不公平性。

（三）待遇差距明显

由于企业职工退休养老金以缴费年限、缴费基数等为计发依据，而机关、事业单位职工退休金却是以退休前的月工资和连续工龄等为计发依据，因此直接造成不同主体在退休养老金上的巨大差异，而且差距是越来越明显。根据权威数字统计，自2005年以来，中国企业退休人员的退休养老金经过连续十年的上调，虽然有了较大幅度提高，但是总体待遇水平仍只占退休前工资收入比率的50%左右；而相比之下，机关事业单位人员的退休金，往往能达到退休前工资比率的75%～90%。这对于同样是为了社会发展而辛勤工作几十年，为经济建设做出贡献的企业职工，显然是既不公平，也不公正的。

（四）财政负担加剧

现行机关事业单位职工退休制度中，个人还不需要承担缴费义务，养老责任和成本全部由国家“埋单”，随着在岗职工工资水平的不断提高，对财政支出无疑产生了巨大的压力。有数据表明，机关事业单位离退休总费用从1990―2005年十六年间增加了21倍。由于离退休工资的不断提高，财政负担自然也会越来越重。再加上制度设计本身存在的不完善、对调整机制缺乏长远规划以及人口老龄化等因素的影响，政府未来财政负担不可小觑。

（五）不利于人才的合理有序流动

由于制度和养老待遇水平上的巨大差异，导致许多想到企业施展抱负的机关事业单位专业技术人才不愿或不敢去，而许多想进入机关事业单位施展抱负的企业身份人才又根本没法去，阻碍了人才合理流动，一定程度上影响了社会的和谐稳定与经济的快速发展。

二、养老保险“双轨制”改革政策取向

任何一项社会制度的变革不仅受社会发展的影响，相反地也会对社会产生巨大的影响。养老保险“双轨制”改革势在必行，不仅是长期以来受到陈旧的制度对社会发展造成的阻碍，更是因为对“双轨制”的改革能对社会的进步产生重要的意义。

（一）“双轨制”改革的意义

1.有利于公平正义和社会稳定。现行退休养老金“双轨制”下养老金待遇差别过大，如同等学历、同等技能甚至同等贡献的人，从机关事业单位退休时可以领取的养老金要比从企业退休领取的高出很多。“双轨制”改革能改善企业与事业单位的养老金待遇差别过大的现状，缩小待遇差距，缓解突出矛盾，安抚企业退休人员的情绪，维护社会公平正义，有利于社会和谐稳定。

2.有利于人力资源的优化配置。机关事业单位与企业作为两个并行的没有联系的轨道，人才很难在相互之间进行流动，“双轨制”也就成了制约人才合理流动的“绊脚石”。“双轨制”改革能够解除优秀人才对未来退休待遇的后顾之忧，使其能够在合适的工作岗位上人尽其才，不仅缓解了企业用工难的现象，而且适当减轻了公务员考试的竞争压力，避免恶性竞争，有利于人力资源的优化配置。

3.有利于养老保险制度的完善。“双轨制”改革能够适应中国经济的快速发展和社会各方面改革的发展方向。中国已经进入老龄化社会，在人口众多，社会保障压力大的现状下，“双轨制”改革有利于构建系统的、完善的养老保险制度，为中国经济建设和社会发展做好充足的后勤保障工作。

（二）“双轨制”改革的建议

正是基于消除这种不平等现象的主客观愿望，几乎在“双轨制”运行的同时，国家也就着手开始启动了机关、事业单位的养老保险制度改革。

如早在1992 年，原国家人事部就曾下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省开始局部试点；1995年，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，呼吁地方积极开展养老保险“双轨制”的改革探索；2008 年两会之后，总理主持召开国务院常务会议，原则通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，选择在山西、上海、浙江、广东、重庆5 省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进；2009 年1 月，国家人力资源社会保障部又正式下发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西等五省市做改革试点。这次事业单位退休养老保险制度改革的重要内容是将事业单位养老保险与企业办法趋于一致。改革方案公开后，立即引发社会舆论质疑。广州、上海等地还出现高校大龄教师提前退休的恐慌风潮。

面对这种形势，对“双轨制”进行改革，彻底消除其不合理性和不公平因素，已是大势所趋、众望所归，成为摆在我们当前的一项重要任务。笔者结合多年的工作实践，对改革提出如下几点建议：

1.以法律的形式明确机关事业单位养老保险改革的内容。任何一项社会制度的建立都应该以明确实施原则、管理办法等相关法律法规为基础。养老保险作为社会保障制度中最基础和最重要的组成部分，是对公民退休后基本生活水平的保障，更必须通过法律的强制手段来保障养老保险制度的实施。而现阶段中国对于机关、事业单位工作人员的养老保险更多的是通过行政法规、部门规章等形式予以规定，缺乏应有的高度、深度、广度与严肃性，必须通过立法渠道予以解决。

2.建立统一的基本养老保险制度。现阶段中国的企业职工养老保险制度主要是国家基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老保险组成的多层次体系框架，实行企业与职工个人共同缴费、国家财政补助的筹资政策。而公务员与事业单位工作人员的养老保险还是停留在财政单一筹资的制度模式上。

因此改革中国“双轨制”的第一要务就是明确将公务员与事业单位工作人员统一纳入到基本养老保险中，建立起养老保险责任共担机制，促进权利与义务相结合。这样，一方面可以极大减轻政府财政负担，另一方面也有利于增强工作人员的责任感与紧迫感。从这个意义上说，改革机关事业单位工作人员养老保险制度中的筹资模式，建立国家法定的基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险等多层次的养老保险制度，是目前养老保险的发展趋势，更是促进机关事业单位养老保险制度在未来实现可持续发展的首要条件。

3.完善其他养老保险制度。除了基本养老保险以外，其他养老保险制度也发挥着重要作用，尤其是将公务员、事业单位工作人员纳入到与企业职工一样的基本养老保险之后。这主要体现在补充养老保险跟个人储蓄性养老保险两方面。

中国现阶段企业职工补充养老保险主要是企业年金制。根据《社会保险法》规定，企业年金由企业与职工按照一定的固定比例按月共同缴纳，所缴金额予以税收减免优惠，在职工达到法定退休年龄之后一次性或定期领取全部年金及投资收益的制度。而在公务员及事业单位养老保险改革后，为了他们退休后的生活水平，各级机关及事业单位应视本单位的实际情况建立职业年金制度，将职业年金制度作为公职人员基本退休金之外的重要养老保险补充。通过制度完善，为各群体人员提供更加全面的养老保障。

第5篇：退休制度改革方案范文

关键词：机关事业单位；养老保险；问题及对策

一、相关事业单位养老保险的基本现状

东港区的事业单位养老保险起步于1993年，形成了以在编机关事业单位人员全员参保的养老保险的模式。

截止目前，全区机关事业单位养老保险参保人数为9596人，由社保支付养老待遇退休人员3466人，人月平养老待遇3700元，社会化发放率达到100%。年征收养老保险基金约13886万元，年支出养老保险基金约15000万元，现养老保险基金累计结余186万元，基金当期缺口1114万元。近年来，由于参保人员增加的幅度远远低于退休人员的增长幅度，并且退休人员养老待遇的逐年提高，东港区养老保险基金收支缺口逐年加大，支付风险日益显现。

二、相关事业单位的养老保险制度存在的问题

（一）指导思想不清晰，政策混乱

在社会保障理论界，包括各级部门，就机关事业单位在社会养老保险制度改革的相关问题中，有些地方重点强调加大改革的力度，有的单位指出要谨慎试点；也有些单位提出开展全员养老保险，有的则提出坚持只搞合同制工人等单项养老保险制度；有的注重建立健全机关事业单位的社会养老保险制度体系，有的则指出个别事业单位职工没有必要实行社会保险体系；随着中国特色社会主义市场经济的逐步完善，机关事业单位的养老保险制度也随之出现了新的问题，有的人提出要加快对社会保险制度的改革并且建立健全社会保障体系，也有人说从目前我国现状来看只能搞“企业化事业单位”养老保险制度，同时其他事业单位的养老保险还有待研究。事业单位指导思想上的不清晰，导致了工作的思路不清晰、对相关政策缺乏深一步的研究，这直接导致了事业单位养老保险制度改革速度的缓慢、工作摇摆不定、相关业务难以拓展。

时下，各地机关事业单位养老保险试点政策只是各级地方相关政府部门出台的试运行办法，然而国家出台的只针对机关事业单位养老保险的相关政策以及强制性法律和文件还是空白，这也导致了机关事业单位执行养老保险相关政策时的统一性不高，执行过程的刚性较低，但是当地政府在执行过程中的行为能力有所增强。有些地区实行机关、事业单位全员统筹；有些地区只搞自收自支事业单位养老保险和专门的合同制工人养老保险。有些地方把本应该由单位支付的津补贴也列入基金支付项目，因此不同的行政区域存在很大的差异。

（二）没有实现个人缴费与计发待遇挂钩，没有体现相关原则

在任何类型的养老保险制度中，权利与义务都是对等的关系，但是当权利和义务的关系被打破时，一定会降低人们参与相关保险制度的积极性，从而导致该保险制度难以实现可持续的发展。当前的机关事业单位仍然用当前事业单位的工资制度来发放退休费，只是改变了发放途径，由原来的单位支付转变为由社会保险基金支付的方式，但是退休待遇的水平没有发生变化（养老金替代率为100%），这就导致了享受养老待遇和在职的缴费时间、缴费多少没有了直接的关系，不能体现出个人缴费的作用。这种情况极易导致以下不良现象：首先，降低了参保人员的参保积极性以及责任感，许多参保人员对缴费的多少关心度下降，有的甚至希望缴费基数可以降低，单位和个人都可以减少缴费的数额，更有甚者会出现故意瞒报、少报、不报的现象；其次，容易出现收支缺口的问题，加大了财政兜底的压力，阻碍了机关事业单位养老保险事业长足健康的发展；最后，在一定程度上也阻碍了机关事业单位以及企业间的人员流动。

（三）统筹层次不高，抗风险的能力较差

因为当前事业单位的养老保险制度统筹层次不高，主要实行县级统筹，难以实现“以支定收”的目标。首先，要保障发放，保证全面贯彻落实现行事业单位的退休政策；然后，要结合当地经济的发展、由负担系数确定的缴费率成为最高限额，这导致了单位和个人不堪重负。并且受历史和现实因素的影响，现在分析的是养老基金全口径收支，把个人帐户资金也纳入了养老基金收入的统筹使用，这导致个人账户成为了“空账”，也使得实际的基金收支缺口大于当前“现收现付制”的核算。这些制度设计上“收”是弹性的、“支”是刚性的矛盾和缺陷，使得基金收支缺口越来越大，但我们基层养老保险经办机构能作为的空间却十分有限。

三、对机关事业单位进行养老保险制度改革的措施

1.尽快制定出有针对性的机关事业单位的社会保险制度法规。只有将社会保障制度建立在法制的基础上，才能更好的实现其社会化与制度化，进而实现其强制性，当前的机关事业养老保险存在很多问题，例如，社会保险费征缴困难、管理混乱、使用不规范等等，而这些问题的出现一个重要原因就是缺乏法律的强制性以及约束力。因此要尽快制定出相关的机关事业单位社会保险法规，从而将机关事业养老保险的目的、原则以及权利和义务等进一步明确。从当前形势来看，虽然大的《社会保险法》已出台，但专门针对机关事业单位社会保险的规定尚不完善，因此，可以从制定单项法规入手，来破解目前工作中存在的一些困难和问题。

2.制定相关机关事业单位养老保险制度的改革方案。从我国市场经济的发展形势来看，尤其是从建立健全统一的劳动力市场的要求出发，要对机关事业单位的养老保险制度进行进一步的改革，使之与企业单位的养老保险制度建立关系，从而建立起一个适用于所有劳动者的养老保险制度。我区目前在职参保人数9596人，离退休人数3466人，供养比例为1：2.77，养老保险职工负担过重，基金支付面临很大缺口。据报道，2040年我国60岁以上的老年人口将达到4亿，约占总人口的26%，也就是说，在一座城市里大约每2～3人之中就会有1位老人，但是当前我国的相关事业单位退休费用的筹集模式还很难承受人口老龄化的问题和退休高峰的冲击。所以，要加快对机关事业单位养老保险制度的改革，这项改革将成为我国完善社会保障制度体系的一个十分重要的任务。还要尽快出台对机关事业单位的养老保险制度进行改革的方案，同时要对养老保险的具体项目以及其他标准等进行规范，旨在保证改革的顺利开展。既要从各地的实际情况出发，又要实现养老保险政策的统一。而建议也有一个过渡的时期，所以，各地可以根据本地的实际情况来制定有关政策，与此同时，还要制定一个截止的期限，以便使各地的政策统一到国家政策上来。

3.对养老金计发办法进行改革，实现社会统筹与个人账户相结合。权利与义务相统一作为任何养老保险制度的最基本要求。目前的参保事业单位退休职工的养老金发放办法仍然沿用了事业单位的办法，也就是根据参保职工的工作年限以及其退休之前上个月的档案工资计算得来的，这种待遇水平比企业离退休职工的待遇平均高出了40%。养老金的替代率也十分高，正常退休职工的养老金的替代率超过了100%，倘若再包括提前退休的职工的因素，就要超过120%。这样不仅造成了养老金的发放与个人的缴费不挂钩，而且也导致了养老金替代率升高，因此，要实现社会统筹和个人账户相结合的计发模式，从事业单位的实际情况出发，采取针对性的措施，不降低退休职工的待遇；同时，对近期即将退休的“中人”实行待遇补差，实现平稳过渡；对将来退休的“新人”直接采取新的办法，建立起一种既和企业单位养老保险的计发办法相连接，又符合相关事业单位实际特点的养老保险金计发迫在眉睫。还要设计合适的退休制度，杜绝提前退休。对退休年龄进行严格控制，对支出范围进行严格控制，这在一定程度上降低了当期基金支付的规模。

4.增加社会保障方面的财政支出比重。当前，社会保障仅占财政支出的10%，而在发达国家中，社会保障费用占财政支出的10%～20%，而大于20%，小于10%的都是少数。所以，我国要制定一个合适的比例，以此作为我国社会保障制度的发展目标。

第6篇：退休制度改革方案范文

1955年国务院颁布《关于国家机关工作人员退休暂行办法》，将国家机关中女性工作人员的退休年龄从1951年规定的50岁提高至55岁，并增加了伤残提前退休的规定。

1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，退休条件为男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年;从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁，女年满45周岁。在之后的养老保险制度改革进程中，尽管制度模式多次调整，但没有再对退休年龄做进一步修改。

延迟退休是为了弥补养老金不足吗?

养老金当期发放没问题，养老金收支状况不是延迟退休的先决条件

为什么要延迟退休?

专家讲了嘛，再不推迟退休年龄，养老金无法实现收支平衡。在北京一家出版机构任职的王敏，最近对清华大学的养老改革方案格外关注。

14个省份的养老金入不敷出，这情况太严重了，看来不想延退也不行了。福建泉州已经退休的陈大爷从报纸上看到中国社科院的研究成果，专门打来电话。

养老金是不是马上发不出来了?延迟退休是为了缓解养老金的支付压力吗?

不过，对于官方回应，一些人并不相信，甚至认为是粉饰太平。而另一组数据影响力似乎更大，即中国社科院去年的2011年14个省份养老金收不抵支，如果没有财政补贴，会影响养老金发放。

究竟信哪个?对此，人社部的负责人曾解释，事情并不复杂。目前养老保险没有全国统筹，13个省份和新疆生产建设兵团有缺口不假，但还有18个省份有盈余。前者缺口达700多亿元，乍看惊人，但盈余省份中，广东一省累计结余就超过3000亿元。从全国看，养老金结余稳步增加是客观事实，经过了严格的审计。

对缺口的概念界定，不同的研究成果中是不同的。是指当期缺口还是长远缺口?显性缺口还是隐性缺口?全国缺口还是局部缺口?采用不同的口径，算出来的结果天差地别。养老保险的确要未雨绸缪，但也不必把老百姓吓住。中央财经大学社会保障系主任褚福灵说。

随着老龄化进程，在退休年龄不变的情况下，过些年养老金收不抵支了怎么办?人社部负责人表示，商业保险出现收不抵支就很难运行下去，社会保险则不同，不是以收定支，而是和一个国家整体的经济发展、财政状况、国有资产紧密相联。2011年实施的《社会保险法》第六十五条明确：县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。人社部对此条法律解读为：社会保险制度是国家建立并强制缴费的制度，应当由国家信用来担保社会保险制度的正常运行，社会保险基金一旦发生支付不足，出现支付缺口时，政府应当予以财政补贴，承担兜底责任。在延迟退休问题上，人社部新闻发言人多次表示正在研究，但未把这项研究与养老金收支平衡直接挂钩。

想通过延迟退休来解决养老金支付难题，这样的看法是本末倒置。中国人民大学教授郑功成认为，延迟退休的必然性应当是基于人均预期寿命持续延长、受教育年限增长和老年负担代际公平的需要，而不是养老金有支付压力。如果人均预期寿命与受教育年限不延长，劳动力持续供大于求，即使养老金入不敷出，也不应延迟退休年龄;反之，即使是养老金有结余也应当延迟退休年龄。

延迟退休会不会影响就业?

延迟退休会对就业产生一定挤出效应，对低收入者、大龄劳动者的冲击更大

延迟退休年龄，另一个热门理由是，劳动年龄人口开始减少，到了调整退休年龄、增加工作年限的时候。

但反对延迟退休年龄的理由也集中在此领域。就业形势这么严峻，大学生找份工作这么难，再延退，还让不让人活了?机关事业单位、国有企业，基本上是一个萝卜一个坑，老人不退，年轻人彻底找不到好工作了。网络上、现实中，都有不少类似反对声。

调整退休年龄和就业之间，是一种什么样的关系?

据介绍，劳动力相对不足是许多国家调整退休年龄的主要原因。中国是否也到了这个阶段?

十二五时期，我国每年新增需就业的城镇劳动力在2500万人左右，在宏观经济保持预期增长速度的前提下，城镇每年新增的就业岗位在1200万个左右，岗位缺口每年预计都超过1000万个，不存在劳动力不够用的问题。

现实中，提前退休普遍存在。2009年，人社部公布的实际退休年龄是53岁左右。有专家指出，在实际退休年龄不足55岁的情况下，尚且存在劳动力过剩，更没必要把法定退休年龄再向后调整。

近年来，东部沿海地区出现持续的招工难，这也是赞成延迟退休者常常提到的理由之一。中国社会科学院社会学所研究员唐钧分析，现在所说的招工难是结构性缺工，有人没活儿干，有活儿没人干。许多喊招工难的企业及其所在地区，设置了不合理甚至是歧视性的障碍，比如工资压得过低、工作时间过长等。休年龄后只是让这种隐性就业显性化，不会对就业产生冲击。还有专家提出，增加老年人就业时间可能创造新的岗位，比如老年人不能帮忙照顾第三代，会制造大量针对03岁婴幼儿的社会服务性岗位。

郑功成教授谈到，在劳动力需求不变的前提下，延迟法定的退休年龄，会对就业产生一定冲击。不过，老年人与青年人的工作岗位之间不是一对一的替代关系，实际的挤出效应需要综合测算。

唐钧则特别强调了对低收入者、大龄劳动者的就业冲击。在劳动力市场上，这部分劳动者的就业竞争力更弱。如果延迟退休年龄，就业的冲击将首先传导至这部分人，使其更难找到工作，而他们又不能退休领养老金，生活会非常艰难。

延迟退休，为何分歧大?

一线工人多持反对意见，部分下岗工人等退休已等了十多年，差别退休则易引发不公平争议

研究机构频频出台报告建议延迟退休，称形势紧迫、不可拖延，但每一次反对的声音都很高。

据了解，调整退休年龄涉及每位职工的切身利益，不同群体的意见很不一致。临近退休年龄的机关事业单位领导干部、企业中高层管理人员，不论男女，多数认为可以适当延长退休年龄。一位提出延迟退休报告的学者表示：五六十岁正是经验丰富、能出成果的时候，这时候退休是人才的巨大浪费。

专业技术人员，如医生、教师、科技工作者、工程师等，往往是越老越吃香，很多人觉得，这部分群体愿意延迟退休。但调查发现，不少专业技术人员更想按点儿退休，再到其他机构兼职或由原单位返聘，这样能拿双份收入，既有养老金又有工资。父亲退休了，却是收入最高的时候。在北京某网站工作的宋涛说，他父亲今年61岁，做地质勘探近40年，退休后受聘于一家民营企业，每月有退休金4000多元和8000多元薪水。

一线员工则多数认同目前的退休年龄规定，有的人甚至希望早点退休，以获取稳定的养老金收入。近几年国家稳步提高企业职工养老金水平，对那些在职时工资不高的员工，早退休，意味着月收入有可能增加。

值得关注的是，大量下岗职工对延迟退休表示激烈反对。辽宁鞍山的韩先生1999年下岗，时年45岁。下岗后，他基本上靠打零工挣钱，日常生活由当教师的妻子支撑，他挣的钱主要用来给自己续缴社保费。这几年，我就盼着哪天能退休了，我就有稳定的收入了。我明年10月份到60岁，千万别在这期间延迟退休年龄。对于这部分下岗职工，等退休已苦等十几年，现在提延迟退休，遭到反对是必然。

既然有人想早退，有人想晚退，那么尊重个人意愿，想延就延，弹性退休、差别退休行不行?有若干方案提出此建议，同样招来反对声一片。有专家指出，这种差别化退休在操作层面难以保证公平。延退，由谁说了算?自己想延退，单位未必想留。单位领导认为自己延退理所当然，员工未必这样想。这在有编制限制的机关事业单位更复杂。

差别化还容易与养老双轨制联系起来。机关事业单位延或不延，都会成为难题。延退，企业员工可能指责机关工作轻松，不用每月缴纳养老保险，现在又能轻松地多干几年不延，可能被批评养老金高出一大截，当然想早退早受益了。

对退休政策研究不代表会立即调整，人社部未要求研究机构限期出具调整方案

我爸爸后年满60岁，这两年不会调整退休年龄吧?女干部55岁就退太不公平了。我今年54岁，身体很好，不知道能不能赶得上延迟退休?近期，不少人致电主管部门、研究机构以及媒体询问。

调整退休年龄，会像一些机构建议的那样很快实施吗?

记者致电人社部有关负责同志，得到的回复是，仍在进行相关研究，研究不代表现行退休年龄规定即将更改，早在2005年，当时的劳动和社会保障部就曾开展过此类研究。有关专家的意见和社会各界的反映，人社部将高度关注，稳慎地对这项政策是否调整进行研究。

近日有媒体报道称人社部要求多家研究机构限期出具调整退休年龄方案，人社部相关司局予以否认，称不会像部分研究机构所建议的那样十二五期间退休年龄延长两岁或明年起调整退休年龄。

从全世界看，我国法定退休年龄、特别是女工人的退休年龄相对较早，这是否意味着延退虽不会立即实施，但随着预期寿命提高，将是大势所趋?

人社部也曾明确回应，延迟退休年龄是必然趋势，但要根据我国人口结构变化、就业状况和社会保障制度发展的要求来综合平衡，确定什么时候实施这样的政策。

什么时候会是合适的时机?调整可能会采取什么样的方式?

第7篇：退休制度改革方案范文

消费问题在近两年成为一个焦点问题，刺激消费成为拉动经济增长的有效手段。近两年，我国经济增长速度趋缓，经济发展的外部环境和内部环境发生变化，例如东南亚金融危机、人民币不贬值压力、国有企业改革、政府机构改革等，使得消费问题终于浮出水面，引起人们的关注，成为新的经济增长点。由于经济发展的外部环境和内部环境变化，严重削弱了经济增长的各种要素，因此，将开拓国内市场、刺激消费、扩大内需确定为经济增长的基本立足点和长期发展策略，具有重要的现实意义。

消费与增长，传统的计划经济理论认为，经济增长带来消费的增加，增长对消费起着决定性作用。经济增长了才能适当增加消费，消费基金的过快增长会影响和妨碍经济发展，并以此为依据安排经济建设和制定宏观发展计划。在计划经济向市场经济转变的过程中，我们不但取得了制度上的变革，也获得了认识和理论上的突破，那就是不仅增长决定着消费，同时消费对增长具有拉动作用，消费拉动作用在一定条件下可以超过投资的影响作用，决定着经济增长速度的快慢和质量的高低。这一增长观点可以从下面的经验材料和理论获得支持。第一，高收入高消费与低收入低消费两种模式比较。中国改革开放的20年历史经验表明，与改革开放前的三十年相比，1979年后我国经济发展迅速，更重要的是收入水平和消费水平获得巨大的提高，原来的低收入低消费，经济发展滞缓模式已彻底改变。即使是同一时期在我国不同地区，例如东南沿海地区与西部地区，不同的消费模式伴随着不同水平的经济增长。再以美国等发达国家为例，高收入高消费模式，伴随着成功的经济增长。所以，低收入低消费伴随着经济增长的滞缓和效率低下；高收入高消费伴随的是经济增长的高产出和高质量。第二，生产函数理论。劳动力是经济增长的重要要素，而劳动力离不开消费。衣、食、住、行消费是劳动力的基础需要，没有这些消费活动也就不存在劳动力，消费水平决定着劳动力的总量水平和素质构成。所以，消费不但是人口再生产需要，也是经济活动的必要前提条件，经济活动，最原始的、首要的是从消费开始的。消费决定了劳动力，劳动力传导着消费对经济增长的影响和贡献。

二、海南经济的消费总量与结构分析

1、消费需求的现状、特点和结构

国内生产总值的支出构成分为总消费、总投资和净出口。总消费是其重要组成部分。改革开放20年，尤其是海南建省十年来，经济取得相当的进步，人民生活水平获得巨大提高。见表2-1。

以1988年为分界线，前后两个十年。1978─1988年，总消费占GDP（代表国内生产总值，下同）比重为60─86%，（个别年份稍低）。在较低水平经济总量情况下，较高水平的消费率必然是较低的储蓄率，总投资处于有限的低水平规模，经济发展处于一种滞缓状态。1988─1997年，消费率为41─59%，储蓄率得到大幅度提高，总投资规模迅速膨胀，经济取得迅猛发展。但是，消费率下降的滞后结果是，经济的发展出现了严重的需求不足。海南经济的高速度是以牺牲消费为代价的，同时，低收入低消费模式没有得到根本改变。因此，消费水平没有获得与经济增长的同步增长，海南经济增长的机会成本高昂，经济发展质量不高。与全国平均水平和世界水平相比，海南消费水平低下。九十年代以来，根据国际货币基金组织和世界银行统计，世界平均消费水平为78─79%，全国平均消费水平为58─60%，海南仅为41─55%，见表2-2

总消费又细分为居民消费和政府消费。从上面资料看，建省前政府消费仅占总消费的5─10%，建省后快速上升到20%以上（仅有两年低于20%）。与居民消费和总消费相比，政府支出增长速度是最快的。

2、消费模型

消费，从实物形态看，表现为商品和劳务；从货币形态看，来源于可支配的实际收入。消费水平的高低主要决定于一国国民个人可支配收入的高低。所谓个人可支配收入是指个人在一年中得到的可以自由支配的收入总和。个人可支配收入是GDP的一部分，受投资、税赋和政府转移支付等因素影响。在其他条件不变的情况下，个人可支配收入决定于GDP的大小和GDP转移为个人收入的多少即收入分配政策。

设个人可支配收入为Yd，GDP为Y，假定个人可支配收入在GDP中所占比重为b，我们称b为GDP的个人分配系数。这样就得到：

Yd=b*Y(2．1)

再假定个人消费C是个人可支配收入的函数，由此得到：

C=a+c*Yd(2．2)

C=a+b*c*Y(2．3)

这样，我们就建立了具有一般意义的消费模型，即式（2．3）。其中，a是自发性消费，为常量，表明一个基本的消费水平；c为边际消费倾向，它是消费增量同个人可支配收入增量的比例，即

c=DC/DYd=DC/(b*DY)=1/b*DC/DY（2．4）

从消费模型可以看出，在边际消费倾向c一定条件下，消费水平取决于两个因素：即GDP的个人分配系数b和GDP。

在GDP既定条件下，个人分配系数b决定了消费总量和消费水平。b是政策参数，是收入分配政策的反映。研究表明，b波动区间的上限，也就是消费的最大限度，受预期投资影响。预期投资决定了预期的收入，所以b受到预期收入影响。因此，消费不但取决于即期可支配收入，也受预期收入影响。

利用消费模型，我们来进一步分析海南经济中消费的特点及消费与收入的关系特征，见表2-3。

1990─1997年，消费中量入为出观念占主导地位，消费水平低下，且增长缓慢。同期人均GDP增长了2.6倍，人均消费增长1.9倍，其中农业人均消费增长1.6倍，非农业人均消费增长2.1倍。消费水平提高远远落后于经济增长速度，并且消费水平的城乡差距扩大，1990年城乡消费水平比为2.1:1，1997年扩大到2.5:1。

第二、收入水平提高落后于经济增长水平。

1990─1997年，职工平均工资增长1.9倍，城市居民人均可支配收入增长2.1倍，农村人均纯收入增长2.1倍，明显落后于经济增长。低收入是现行的收入分配政策的主导思想。低收入必然带来低消费，由此引发的需求不足成为经济增长缓慢的主要因素，无疑制约了经济发展后劲，给经济的可持续发展带来了严重的不利影响。

第三、非工资性收入和非货币化消费现象严重。海南经济表现为低收入低消费的特征同时，还表现为高储蓄。1990─1997年，人均储蓄增长5.3倍，超过了经济增长和收入增长速度。不协调的高储蓄表明，?居民的非工资性收入即灰色收入相当高，甚至超过工资收入，成为主要收入来源之一。社会团体的小金库和地下经济是灰色收入的来源。地下经济有多大？占GDP份额有多少？尚难估算，也不列入GDP。但是，如果地下经济超过一定份额，将使GDP核算和经济增长测算低于实际水平。地下经济失控无疑将破坏经济肌体的健康，干扰正常的经济秩序。-非货币消费即实物消费现象不容忽视。公有住房、医疗保健等实物分配曾一度是主要消费形式，目前这些制度改革没有全部结束，尚有遗留问题，新的货币化分配机制也没有完全建立健全，计划经济下的实物消费情结和惯性仍在发生作用，实物或变相实物消费仍大量存在，这些因素影响着消费领域的货币化程度。小金库禁而不绝、政府支出快速增长就是一个明显的例子，见图2-1。

图2-1人均收入、储蓄、消费曲线

三、消费需求对经济增长的影响

1、消费贡献率与投资贡献率

经济增长是一个复杂的问题，它受许多因素影响，例如，消费、投资、国际贸易、劳动力、科技进步、经济体制以及政府政策等等。对于投资、劳动力生产要素研究已取得相当多成果，但是，消费对经济增长的影响作用研究，仍有许多空白。近两年，需求不足的负面影响越来越明显，需求不足业已成为经济增长缓慢的主要原因。在基础设施薄弱，生产要素瓶颈作用显著的情况下，投资对经济增长的拉动作用比较明显，扩大投资成为主要的手段。随着经济总量扩张、基础设施完善，投资对经济增长的边际效益逐渐降低，拉动作用逐渐减弱，这时，消费拉动作用会明显增强，并成为刺激经济增长的一个主要因素。贡献率是我们研究消费和投资拉动作用所采用的一个指标。消费贡献率是指消费对经济增长的贡献，即在GDP增长中消费因素所占的比重。投资贡献率是指投资对经济增长的贡献，即在GDP增长中投资因素所占的比重。表3-1为海南1988─1997年消费、投资贡献率。

关于净出口。净出口在海南经济总量中一直占较小比重，近年受贸易政策影响，比重下降。所以净出口对海南经济增长影响较小，这里暂不述及。

2、贡献率分析

在海南经济增长中，消费贡献率一直处于较低水平状态，投资贡献率始终保持较高水平。重投资、轻消费，形成海南经济的特殊格局，成为经济结构中的突出矛盾。1988─1997年，消费贡献率为41─57%，全国平均水平为56─63%，低6─15百分点；投资贡献率为59─41%，全国平均水平为43─34%，高7─16个百分点。

从投资方面看，建省初期，面对比较薄弱的基础设施和经济发展要素诸如电力、能源、交通、原材料等瓶颈制约，我们不得不拿出大量资金搞建设，采取高投资政策，依靠扩大投资规模，来完成经济基础设施建设和经济实力扩张。投资拉动作用十分明显，经济获得迅速增长。由此可见，海南经济走的是一条粗放型的外延式的增长道路。随着经济总量扩张，基础设施和发展要素不断完善，投资对经济增长影响开始减弱。尤其是十年来，在开发建设中出现的低水平、小而全、大而全项目的重复建设问题非常突出。所以，投资对经济增长的边际效益逐渐减弱，投资向最终消费的转化越来越低，投资拉动作用明显下降。近两年，虽然我们采取了积极的财政政策，扩大基础设施投资规模，但是，效果不很明显。因此在经济增长问题上，扩大投资规模只能是权宜之计，而且在宏观投资政策上，我们要一手抓“规模控制”，一手还要抓“结构引导”。

从消费角度看，消费贡献率低于57%，1994年达到谷底水平41%，一直处于较低水平，消费对经济增长拉动作用始终没有真正发挥出来。在投资边际效益下降情况下，消费对经济增长的作用得到加强。但是，海南经济需求不足始终没有得到解决，形成了即使在高投资政策下仍然没有高产出，经济增长持续缓慢。与全国平均水平和世界平均水平相比，海南经济消费贡献率相差10─20个百分点。这个差距就是我们刺激消费需求，开拓国内市场，扩大内需的政策空间。如果消费贡献率每年增长一个百分点，那么，再过十年，海南经济增长水平和质量，就可以居于全国领先水平；再过二十年，将达到发达国家经济水平。

四、海南经济中需求不足的因素分析

综上所述，收入水平，预期收入是消费的主要来源，起着决定性作用，我们称其为内部影响因素。消费习惯、产品质量、品种、价格以及服务，影响着消费选择，可以称其为外部影响因素。海南经济中需求不足，既有内部因素的原因，也有外部因素的原因。总消费包括居民消费和政府消费。政府消费主要受政策影响且较难定量，前面已略有分析，在此不再赘言。下面仅从居民消费方面说明需求不足的原因。

1、收入分配政策改革滞后是造成需求不足的主要原因。

1990─1997年，人均GDP增长2.6倍，职工平均工资仅增长1.9倍，农民纯收入仅增2.1倍。进入九十年代，海南经济得到快速发展，城乡居民收入得以较快提高，消费水平取得明显增长。但是，相对于经济增长水平，收入增长比较缓慢，消费水平没有得到经济增长的全部合理转化成果。在经济增长中，有相当的份额是我们牺牲掉的收入和消费增长的部分。从消费模型看，在既定GDP条件下，可支配收入高低取决于收入分配系数的大小。收入分配系数是政府收入分配政策的反映。高投资政策，必然是低收入分配政策，也必然带来低消费，造成需求不足。低收入分配政策同时也是非工资性收入膨胀和非货币化消费增加的根源。

2、价格机制改革快于收入机制改革影响消费需求增长。

我们进行经济体制改革开放，许多改革措施往往是以价格调整为契机的。价格机制成为政府和居民关注的焦点。尤其是推行市场经济体制改革后，由于认识上的误区，以及市场流通领域利益驱动和立法力度不够等原因，国内市场商品价格比较混乱，曾一度失控。在与国际市场接轨问题上，盲目追逐价格平行而忽视了产品品种、质量等非价格因素，也忽视了居民的收入水平和购买能力。在利益驱动下，国内市场上的粮、糖、棉、钢材、汽车、家用电器、服装、航空客票、标准住宿费、电影票、公园门票、美容美发等价格，基本接近国际市场价格水平，有的甚至高于国际市场价格。然而，我们的收入水平与其他国家相比，相距甚远，我们的购买力远远落后于其他国家。从收入分配看，工薪阶层占绝大多数，私有经济业主仅占极小份额。所以工薪阶层是我们的消费主体。由于工资收入增长缓慢，名目繁多的“补贴”等非工资性收入仍是大多数居民家庭的主要收入来源，从而形成低收入与高价格这一突出矛盾，使得居民的消费需求得不到充分满足，居民消费处于抑制状态，从而造成消费市场低迷，有效需求不足。

3、经济周期性波动，预期收入下降是目前影响需求不足的一个不容忽视的因素。

在计划经济向市场经济转变过程中，政府实行了一系列改革措施。例如，住房制度改革、社会保障制度改革、医疗保险制度改革、教育体制改革、退休制度改革、国有企业改革和政府机构改革。这些制度改革措施一方面影响着居民的消费支出，另一方面影响到人们的思想和心理态势，因为人们原有的计划经济的思想惰性和情结在相当的范围和程度上存在着。加上近几年经济周期性波动影响，使人们对经济的预期不明确，对收入的预期下降。这些因素使人们少支出多储蓄，以备将来不时之需。在诸多改革措施中，收入分配机制改革仍然未提到议事日程，露出庐山真面目，同时又要面对下岗分流、子女教育费上涨等支出增加压力。因此，人们只能精打细算，以积极节流被动开源方式来抵御收入预期的下降。

4、消费模式不利于需求不足状态改变。

海南经济发展的滞缓期比全国多十年。建省后，进入九十年代，海南经济才开始真正的开发建设。农业，是海南经济的主要基础产业，在产业结构中占有支配地位。所以，由于长期经济滞缓和文化背景因素影响，海南经济的消费习惯根深蒂固，消费模式表现为传统社会中的低收入低消费，量入为出的特征。在改革开放中，海南经济获得了长足发展，发生了巨大变化，然而，消费习惯、消费模式没有多大变化。

十年来，储蓄率不断上升，1992年超过60%。随着收入增加，消费未得到较快增长，储蓄却大幅上涨，说明人们增加的收入不是用来扩大消费而是进行储蓄。高储蓄率可以为经济发展提供资金，在经济起步发展阶段是非常必要的。但是随着经济总量扩大，高储蓄将影响消费率的提高，对经济增长产生负面影响。在经济波动发生时，人们在经济预期不明确的情况下，必然采取多储蓄，而不是多消费。近两年的经济实践表明，在扩大内需问题上，高储蓄率是一大障碍，虽然央行连续七次大幅度减息，但统计资料显示，储蓄有增无减，国民储蓄热情依然高涨。所以在目前形势下，单一的降息货币政策也难以取得预期效果。高储蓄就意味着低消费，它们是一个问题的两个方面。生活上的节约简朴，就微观而言，是一种文化美德，但就宏观而言是有害无益的，是不经济的。它往往成为低收入低消费的一个合理支点和借口。在现实经济活动中，伴随着生活上的节约，是生产上的大量浪费和重复建设，是资源、能源、原材料和人才的大量浪费。在资源稀缺和经济产出成果有限的条件下，这无疑是两把杀手锏，使消费水平难以提高。因此，在扩大内需问题上，不但要一手抓鼓励消费，一手还要抓生产环节中的浪费，要珍惜稀缺的资源。

5、影响需求不足的其他因素

第一、投资结构不合理和投资效益低下，不利于收入增长，不利于消费增加。我国财政政策比较单一，主要以投资为首选手段来进行宏观调控，当经济过热时就严格压缩投资，在经济低迷时就大量追加投资。这种政策的结果是，重复建设、盲目建设、低水平低效益项目十分严重。投资结构不合理和建设项目效益差，造成企业普遍严重亏损，甚至有许多项目一开工就亏损。投资严重浪费，生产能力相对过剩，企业低效，从而造成职工下岗人数增加，收入增长缓慢。我们可以算一笔帐：1997年，以全国平均水平为标准，通过扣除GDP的投资额，来调整海南消费率上升5%达到60%，那么5%的GDP就是20个亿，（1997年GDP为408个亿），相当于海南当年全社会固定资产投资的12%；如果以世界水平为标准，那么，就要扣除GDP的23%即94个亿的投资额，相当于海南全社会固定资产投资的56%。这部分就是由于消费与投资结构不合理和投资效益低下形成的。

第二、商品和服务不能满足消费需求。居民消费依靠对市场所提供的商品和服务的效用选择来实现的。国内市场上，中、低档商品占主体，高档较少，与国际市场相比，质量存在明显差距。高、中、低档商品分类，不应当仅仅是价格差别，更重要的应该是质量和服务的区别。居民对进口商品的热衷就是对国内市场不能满足消费需求的一个规避。商品价高质差，假冒伪劣现象猖蹶，欺诈消费者现象屡屡发生，这无疑严重地打击了消费者的信心，抑制了购买力的顺利实现。同时，产品品种、结构单一，也构成对消费的消极影响。有关资料显示，美国市场销售产品超过40万种，而我国市场只有10万多种，而且在工艺、质量、技术含量方面存在明显差距。

五、扩大内需的政策措施

以需求不足为特征的海南经济的缓慢增长，已经引起有识之士的普遍关注。国家在实施积极的财政政策和货币政策的同时，也把扩大内需做为宏观调控手段，来促进经济的增长。在这样的大环境下，海南应以此为契机，积极拓展消费市场，刺激消费需求，及时制订有效的政策措施来解决长期困扰经济增长的需求不足问题。如果需求不足长期存在，在投资手段不能有效地发挥作用的情况下，就可能产生通货紧缩。目前经济运行中的通货紧缩问题应引起我们的警惕。因为通货紧缩将吞噬海南经济十年来取得的成果，带来经济的严重倒退。如何拓展消费市场？如何刺激消费需求？如何克服和避免经济增长中可能出现的需求不足问题？我们认为，首先应该将提高消费率、降低投资率作为制订经济政策的基本出发点和长期发展战略。虽然需求不足就表现为消费率的低下，消费率提高意味着需求不足的改善，但是，在解决需求不足问题上，首先应该注重消费率的提高。因为海南经济发展实践表明，由于过度地强调了投资的作用，忽视了消费的影响作用，造成海南经济出现高投资率、低消费率的发展格局，投资与消费二者比例关系不协调，影响了海南经济增长的持续性和增长质量。应当承认，这是由于我们认识上的误区和政策引导上的失误造成的。为此，要尽快调整二者比例关系，改变原有格局，提高消费率，降低投资率，达到经济良性循环。提高消费率并不是消极的压缩投资，以经济增长为代价换取消费的增加，而是积极地扩大消费，使消费增长快于投资增长，在经济适度增长条件下消费与投资的比例关系协调发展。同时，注重经济运行的平稳性和政策的连续性，克服和避免经济周期性波动所造成的危害；注意防范收入水平和消费水平差距扩大，出现社会两级分化，要“效率”与“公平”并重，利用宏观调控手段，逐步实现最大程度的社会公平，保证经济发展所要求的安定的社会大环境。在政策操作上，具体地应采取以下措施：

1、加快收入分配机制改革，尽快制订出台改革方案。

提高国内生产总值的个人分配系数，也就是加大经济发展成果向个人倾斜力度，以提高居民收入水平，从而增加有效需求；将工资制度改革提到议事日程，尽快提高政府公务员和国有企业职工工资收入水平，将住房、医疗、社会保险和子女教育等项费用计入工资，消除现存工资制度中的各种补贴和分配中的实物消费形式，实现货币化分配。建立起明确的工资增长机制，完善各项福利制度改革，实现职工福利的市场化和社会化管理。同时，尽快完善其他各项经济体制改革，减少由此带来的经济周期性波动和人们对经济预期的不明确，提高未来收入的预期。

2、适当提高粮食收购价格，切实减轻农民负担，逐步提高农民的收入水平。

农业是海南经济的基础性支柱产业，农业人口占总人口的四分之三，所以农村消费市场发展前景广阔。十年来，农民收入水平和消费水平增长缓慢，城乡差距扩大。但是，农民的边际消费倾向较高，所以要逐步增加农民收入，从而启动农村消费市场。增加农民收入的具体措施包括：?适当提高粮食收购价格。粮食是农业的主要产品，是农民收入的主要来源，并且粮食价格仍有上调的空间，所以要提高粮食价格，保证农民主要收入来源，维护农民种粮的积极性；-解决瓜菜水果保鲜、运输和销售环节矛盾。瓜菜水果已成为农业的一项重要收入，但是保鲜技术缺乏、运输和销售难的问题比较普遍，要加强“绿色通道”软、硬件建设，保证产销顺利实现；?切实减轻农民负担。取消各种不合理摊派，实现以税代费，在目前情况下，对农民实行税率优惠政策；精减乡村干部，降低农民负担干部的系数。资料表明，农民收入中除去消费，并未全部转化为农业投资，有相当一部分被各种不合理摊派吞掉，这无疑提高了农业生产成本，增加了农民负担，也打击了农民的生产积极性；ˉ加快农村基础设施建设，就地消化农村剩余劳动力，谋求优质高效农业。农村的经济发展要素瓶颈作用十分明显，劳动力大量剩余。加快农村基础设施建设，加快农业经济发展步伐，就地消化剩余劳动力，是必由之路，同时推广科学技术，实现农业产业化发展，从而达到增加农民收入，增加农民有效需求的目的。

3、增加城镇低收入阶层的收入，缩小收入水平差距。及时足额发放下岗职工生活补贴和失业救济金，健全社会保险机制，这是刺激消费的需要，也是社会和经济稳定发展的需要。开征利息税，单一的减息政策未能获得实效，同时配以积极的财政税收调节政策，进行收入再分配，使收入向贫困居民转移。储蓄率居高不下，消费需求低迷不振，是开征利息税的有利时机。通过利息税，不但可以增加财政收入，实现收入再分配，还可以达到缩小城镇收入水平差距，从而增加有效需求。

4、加快消费观念转变和消费模式升级。

需求不足与量入为出的消费习惯有密切关系。在刺激消费需求上，要注重消费观念的转变，从政策上引导居民形成正确的消费观念，将消费提到与储蓄对经济发展同等重要的高度去认识，转变传统的量入为出的低消费习惯，培养人们形成积极的适度消费观念。同时大力开展消费信贷，改变消费信贷落后局面，建立健全个人信用制度。积极推广以住房、汽车等高档耐用消费品为主的信贷形式，方式可以多样，方法应更加灵活。大力支持收入稳定的消费者进行提前消费。

5、调整产业结构，提高产品和服务质量，切实保护消费者合法权益。

对于严重过剩项目，坚决实行“关、停、并、转”，并严格禁止上新的项目，对于已近饱和的项目，要严格限制新项目开工，对投资实行严格的管理责任制，克服投资决策中的，杜绝新的重复和浪费。增加产品品种,提高产品质量和服务水平，严厉打击假冒伪劣产品活动，加大消费市场执法力度，切实保护消费者合法权益不受侵害。

六、结束语

近两年，在我国的经济生活中，增长率引起了社会各界的关注，消费成为新的经济增长点。本文就是在这样的背景下，对海南经济中的消费问题以及消费对经济增长的影响，进行了探讨，对长期困扰着海南经济增长的需求不足问题进行了分析，并提出了解决的政策措施。对于目前的经济问题，我们认为既有总量问题，也存在结构失衡问题。在扩大内需、解决需求不足的同时，还要进行结构调整，这样才能解决深层次的经济矛盾，提高经济增长的质量。在研究工作中，我们强烈地感觉到经济增长速度不仅仅是一个统计数字，它还应具有更加生动和丰富的内涵，应当是经济质量和成果的综合反映。发展与增长，是两个本质意义不同的经济指标，发展反映了经济的数量，增长应当是经济质量的反映。所以，我们对经济增长的关注，主要是对经济质量和成果的关注。对消费问题的研究，我们也是以经济增长质量为出发点的。如果单纯地追求经济增长速度的高低，那么，势必就掉入了统计数字的泥潭，做出的分析和研究会变成枯燥而毫无价值的数字游戏。经济发展的数量仅仅是一种手段，经济增长的质量才是我们追求的目标。1998年中国经济达到7.8%的增长速度，而美国和世界平均增长速度不过1—2%，但是，经济增长质量和成果，是不能同日而语的。由此，我们认为，经济增长是经济质量的提高，应当包含环境保护、住房条件、教育水平、人均收入水平、人均消费水平、平均预期寿命、科技含量等等概念内容，这就是我们的增长观。

参考文献

蒋学模主编，《社会主义宏观经济学》，浙江人民出版社，1990。