延迟退休改革方案精选(九篇)

前言：一篇好文章的诞生，需要你不断地搜集资料、整理思路，本站小编为你收集了丰富的延迟退休改革方案主题范文，仅供参考，欢迎阅读并收藏。

第1篇：延迟退休改革方案范文

有媒体报道，来自社科院、人大、清华、武大等院校的多个专家团队参与制定了多套改革备选方案，并要求在7月底提交有关部门讨论。

8月12日，清华大学提出的养老体制改革方案率先在人民网上公开。方案提出，从2015年开始实施有步骤的延迟退休计划，2030年之前完成男、女职工和居民65岁领取养老金的目标。

清华大学提出的方案中认为，根据精算原理，在平均寿命75岁的条件下，领取养老金的年龄应为60岁，约在2030年中国人均寿命可能达到80岁，领取养老金的年龄将为65岁。目前我国男性职工60岁退休，女性职工50岁退休，艰苦岗位45岁退休，提高领取养老金的年龄势在必行。

具体计划和实施步骤如下：第一，从2015年开始，1965年出生的女性职工和居民推迟1年领取养老金，1966年出生的推迟2年，以此类推，到2030年实现女性65岁领取养老金。第二，从2020年开始，1960年出生的男性职工和居民推迟6个月领取养老金，以此类推，到2030年实现男性职工和居民65岁领取养老金。艰苦岗位的男女职工可以提前10年领取养老金。总之，从2015年开始，到2030年之前完成这项工作。

中国社科院早就提交了养老体制改革的方案，其中也有专门针对延迟退休问题的建议。

看来人社部不再单兵作战，而是把涉及全民养老的难题交给一帮养尊处优的御用专家学者，这个方案是否真正考虑过人数众多的工薪阶层？如今奔走在城市或在工矿企业辛劳的打工者，过了50岁，谋生已相当艰难！即使再苦再累超时打工也不足以养家糊口，他们多希望早一点退休，可以不用自已再交社保医保。试问：60岁还能去哪里打工？还有多少企业要60岁的人？65岁退休对工薪阶层而言，是最大的伤害！这个辛苦劳作的群体，究竟有多少人能顺利活到65岁？

所谓人均预期寿命80岁，恐怕只有极少数靠财政无限包养的群体才能达到，这些人拿着高工资，享受着各种特权和福利，手机及话费、差旅费、公车及修车燃油费、招待费、游玩考察费……全由财政包底，职务越高消费名目越多，花钱数额越大，拥有多套豪宅多个二奶三奶，一餐吃个几万元不在话下，一病花掉百万也不心惊！而且一人当官，全家享受，全族沾光，他们自然希望延迟退休，越晚退休对他们越有利！越能占有更多财富获取更多好处。

第2篇：延迟退休改革方案范文

今年以来，关于延迟退休的话题持续引起热议，而近日人社部部长表示中国是世界上退休年龄最早的国家，延迟退休改革方案即将公示于众，言下之意是既已成定局。

当有人以“养老金亏空”来质疑延迟退休是推脱责任时，人社部总是会澄清养老金不存在亏空说，盈余足够支付。那么撇开养老金问题不谈，照官方语境下，推行延迟退休最充分的理由是什么呢?

“中国人退休年龄全球最早”是第一大理由。世界银行日前的一项报告，调查了全球139个经济体的官方退休年龄，有媒体统计后发现男性退休年龄在60岁之前的国家或地区共有22个，女性60岁之前退休的地区有48个。中国目前男性60岁、女性50岁的退休年龄虽然谈不上最早，也算是进入了“偏早行列”中。

“中国人寿命越来越长，50年前的退休年龄已不合国情”是第二大理由。目前的退休年龄是50年代制定的，当时的人均预期寿命也只有50岁左右，而现在中国人口平均寿命已经到了75岁，延长退休年龄似乎是自然而然的事情。再加上90年代之后，中国人口生育率已经低至1.5左右，与日本等发达国家相当，联合国预测照此趋势，2050年中国社会的人口年龄中位数将达到49.6岁，即一半人口都将在50岁以上，老龄化社会的图景越来越明晰。

“老龄化社会，劳动力将不足”是第三大理由。近年来，有关“中国享受了20多年的人口红利即将消失”的说法渐成老生常谈。根据官方数据，中国就业人口数量增幅自90年代后期就越来越小，从高峰期的1.3%降至当前的0.36%，也许可以预测在不远的将来，出现近乎零增长的趋势也不是不可能。经合组织有一项关于成员国老年劳动力的调查数据，在美国、英国、瑞典等一些发达国家，老年人仍然活跃在工作岗位上已成常态，10%以上的劳动人口都由65岁以上老人组成，而在日本，这一比例高达21.3%。

第3篇：延迟退休改革方案范文

人口老龄化对医疗保险的影响是多方面的。首先，退休人员的基本医疗保险费用是由全体在职职工分担的。老龄化加剧使劳动人口负担比逐年上升，则人均基金收入降低。其次，老年人特殊的生理状况也导致医疗需求的上升，加大了医疗保险成本控制的难度。长此以来，如果不进行有效的对策调整，整个医疗保险系统可能难以维持。目前学者们主要的改革方案集中在提高缴费率、延迟退休和降低医疗费用这三大方面。本文将分别对其进行测算比较。

二、测算与现状分析

参考目前大多数学者的研究方法，采用如下的测算假设：①长期人均缴费工资会无限趋向与实际货币工资（目前的缴费率为8%）；②在很长一段时间内，实际货币工资的增长率不变，为12.96%；③人均医疗费用平均增长率不变，年平均增长率为15.67%；④参保总人数增长率不变。

（一）提高工资中的缴费率R%

提高缴费占工资的比例可以有效地提高基金收入总额。由于在长期人均缴费工资会无限趋向于实际货币工资，取实际货币增长率为人均缴费的平均增长率。长期：人均缴费≈实际货币工资×R%，以2006年作为基期，2006年以后的参保总人数以2005年到2006年的增长率上升，计算预测值的公式为：X1×（1+r）^i=Xi, n=1,2,3…40, X1=期初数，即1995年数据，Xi=第1995+i年预测值。学者测出，目前法定老年负担比及今后的预测如下表1：取0.273为2000到2005年老年负担比，0.28为2005到2010年负担比，……，每五年对应不同的老年负担比，计算每年的在职职工人数与离退休人员数。

计算基金盈余=基金总收入-基金总支出+上年累计盈余，基金总收入=人均缴费×职工人数，基金总支出=人均医疗费用×（职工人数+离退休人数），用excel进行数据处理后发现当R%增加1%时，基金入不敷出的年份推迟了四年，见表3.

（二）推迟退休年龄

下面本文考虑推迟退休年龄对基金出险的影响。推迟退休年龄从一定程度上改变了老年负担比。假定2000 年女工人、女干部、男职工的退休年龄分别为50、55、60, 2006~ 2010 年女工人退休年龄每年推迟1岁, 2012~ 2022 年女职工退休年龄每2 年推迟1岁, 2022~ 2030 年职工退休年龄推迟1岁, 2030 年后均维持在65岁,则负担比变动如表2：

把以上数据重新代人模并用excel处理，可发现如果2030年全体职工推迟退休年龄到65岁，2018年基金已经入不敷出，仅比不推迟退休年龄晚了三年。见表3：

（三）控制医疗费用增长

假设通过成本控制，保持医疗费用年平均增长率下降1%。与推迟退休年龄的结果相似，人均医疗费用下降1%，基金入不敷出可推迟三年。见表3：

三、结论及建议

第4篇：延迟退休改革方案范文

关键词：顶层设计；名义账户制；精算中性；延迟退休

中图分类号：F840.612 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）04-0001-06

2013年，随着机关事业单位养老金制度改革方案顶层设计的启动，中国养老金制度再一次面临着如何改革，向何处去的艰难抉择。目前有3种方案可供决策者选择：一是“小账户”方案；二是“大账户”方案；三是“全账户”方案（见表1）。表面上看，这三种方案非常相似，即都引入了名义账户理论作为基本养老保险制度的设计原则和根本出发点，只是主要差别在于是否保留现有“统账结合”制度的社会统筹部分以及个人账户规模的大小。但是，“小账户”和“大账户”方案都保留了社会统筹部分，这就大大弱化甚至扭曲了对参保缴费的激励机制并对制度财务可持续性造成了严重破坏，因此本质上与“全账户”方案所体现出的优势完全背道而驰。

具体来说，“全账户”方案完全取消了社会统筹部分，只保留了个人账户，或者说参保者养老金待遇的取得与其缴费规模和时间长短完全正相关，具有清晰的激励效果。可以说，“全账户”方案就是干干净净的名义账户制，因此一方面能够全部发挥名义账户制的理论优势，这是名义账户制的概念和经济学含义所决定的；另一方面，众所周知，中国养老保险制度发展现状、劳动力市场、资本市场等各种社会和经济领域具有特殊国情，“全账户”方案还能充分施展名义账户制在中国本土化改造后的独特优势。当然，任何新制度存在优势的同时，也难免会有一定的局限性，因此认清“全账户”方案的局限性并通过其他辅助制度配合也是非常必要的。

一、名义账户制的概念释义

从20世纪90年代至今，已经有7个国家将其原有的DB型现收现付养老金制度先后改造成了名义账户制，名义账户制也因此开始从理论走向实践，但这几个国家的名义账户制在制度形式和参数选择上不尽相同，作为养老金理论发展史上的一个里程碑式的制度创新，名义账户制本身具有一般性的概念、属性和经济学含义，从而区别于其他养老保险制度，即“名义账户制”是一种在现收现付制基础上模仿DC型积累制个人账户计划的养老金制度设计。

纯粹名义账户制的个人和单位缴费全部记入个人账户之中，退休后养老金的待遇支付最终取决于累计的个人缴费与投资回报以及同年龄组申领人的预期寿命。从融资方式上来看，名义账户制是建立在现收现付制基础之上的，即社会缴费直接用于支付当前的退休者，参保者退休之前的个人账户中并不必然存在“真金白银”，个人账户更多的是一种“记账”的管理方式。但是，这并不必然意味着名义账户制的融资方式等同于现收现付制，因为该制度提供了一项或有选择――个人退休后可以提取个人账户中的“资产”向商业银行购买年金化产品。从待遇给付上来说，名义账户制具有DC型积累制个人账户的一般特征，即强调精算中性原则而非再分配原则。也就是说，养老金待遇给付的标准主要取决于记入个人账户缴费的积累、名义资产的投资增值、名义资产转成退休年金的计算公式、退休给付指数化变量4个因素。总之，名义账户制是现收现付制与积累制、DB型与DC型的一种混合模式，它既有某些DB型现收现付制的基本特征，又有DC型积累制的某些属性，即名义账户制既可被称为“DC型现收现付制”模式，也可以被认为是“DB型现收现付制”的某种变形。

需要强调的是，名义账户制中的投资回报一般情况下不等于预筹积累制个人账户计划的投资回报。从理论上讲，前者是制度的内部收益率，是经济发展过程中各种因素综合作用的一个函数。当然，在实践中，政府会基于某些考虑进行设定，但无论政府起初如何设定这个投资回报，长期来看将趋向制度的内部收益率。而后者却是资产市场的真实投资收益率。但在如下两种情况中是基本一致的：第一，如果积累制个人账户的主要或全部的资产组合都投资于本国的负债，那么，它的风险将来自于本国，这就与名义账户制没什么两样。第二种情况，如果积累制个人账户的资产组合全部或主要持有本国政府债券，那么，它就与“布坎南债券”的完全货币化形式的名义账户制也没什么区别，就是说，如果政府债券收益率高于内部收益率，那么就可以通过对全国范围的保险群体征税而抵消这种“优势”，这是因为，这些保险群体本身就是较高收益率的受益人。但是，由于可能存在着税收的再分配效应，所以，两种方式可能还是有所区别的。

根据林德贝克和佩尔松提出的养老金制度三维分类方法，名义账户制的出现填补了养老金制度频谱中的一项空白。在这个养老金制度的三维方法中，其构成分别为：第一维度是积累制对非积累制，第二维度是精算型对非精算型，第三维度是DB型对DC型。图1标示出其中的两个维度，且养老金制度的积累程度是用养老基金市场价值除以同时期应计的缴费增值预期贴现值所得的比例，该变量反映在纵轴上，垂直移动表示积累程度的变化，越靠近上方积累程度越高；养老金制度的精算公平程度反映在横轴上，指的是个人缴费与将来养老金待遇之间的关联性，越靠近右边精算程度越高。图1的Ⅰ～Ⅳ点构成了几种特殊情况，如果加上图1没有表示出的DB型对DC型的这一维度，可以组合成8种比较极端的情况。因此，由这8种极端情况及其中间地带（每一个维度都可以视作连续变量）便形成了一个养老金制度谱系。依据该方法，所有的养老金制度都能在这种频谱中找到自己的位置。

有了这个养老金制度的谱系，一般意义上的名义账户制的位置就清晰可见了。根据本文给出的定义，名义账户制位于图1中的Ⅱ点并且是DC型的。在这一点上，现收现付制度（积累程度为零）的精算公平程度达到最大化，平均收益和边际收益都为制度的内部收益率。需要强调的是，Ⅳ点所对应的积累制是完全精算公平的制度，其公平程度要大于Ⅱ点对应的名义账户制。

二、“全账户”方案具备名义账户制的理论优势

名义账户是个新兴事物，自从20世纪90年代出现以来，至今也不过20多年，国内外对于该制度模式实用性的争议也从未间断过，但其所具有的理论优势已经在国外学界达成了基本共识，这些理论优势包括以下6个方面。比较而言，在3个备选方案中，只有“全账户”模式才能真正发挥出名义账户制的理论优势。

（一）通过自我“储蓄”机制平滑人口波动，自动应对人口转型

传统DB型现收现付制建立在100多年前的资本主义社会化大生产早期，那时候人口出生率较高，人口预期寿命较低，年轻的经济活动人口增长速度总是快于退出劳动力市场的老年人的增长速度，人口年龄结构呈现“正金字塔”形状。因此，养老保险制度的赡养率也相应较低，每一代退休人口不仅可以获得既定的养老金待遇，而且在既定的缴费率下，政客们为了获得更多的选票，很容易不断增加养老金水平，向退休者提供越来越慷慨的养老金待遇，从而使得该“庞氏计划”得以不断延续。但是，随着人口老龄化的到来，有远见的政治家突然发现这一“游戏”不仅难以为继，而且在必须削减退休者的养老金待遇水平时，却困难重重。道理很简单，福利是刚性的，提高可以，但降低福利标准却会遭到大多数选民的极力反对，政府一旦提出养老金待遇削减或提高退休年龄，必然会引起议会抗议或游行示威，从而使政治上的“酌情调节”多数以失败告终。

与之对比，名义账户制虽然没有改变传统制度的现收现付属性，但在待遇确定和计发公式上有了质的突破，也就是说从DB型变成精算中性的DC型养老金制度，使得待遇变化和退休年龄选择基本不再受到政治因素的“干扰”，而是取决于人口和经济等外部环境变化以及个人行为模式和需求偏好的选择，自然就不会出现在人口、经济环境等不利条件下要求维持或增加福利的不合理诉求。

不难看出，只有“全账户”才能完全体现出这种理论优势，即退休者的养老金待遇完全取决于工作时的缴费和名义利率情况。前者包括缴费的费基选择和缴费的期限选择，理论上可以全部由个人自主决策；后者取决于人口和经济的外部环境的变化，也就是说，人口老龄化对养老金制度财务的影响完全内化到制度中。比较而言，“小账户”和“大账户”方案因为存在着规模可观的统筹部分养老金，与经济和人口的外部环境变化没有建立起完全相关关系，规模有限的名义账户所具有的调节和激励作用将大打折扣，人们的理性选择是增加缴费年限，而尽可能降低缴费费基，获得制度内再分配的好处，实际上和现有制度的运行效果基本是一致的。

（二）账户余额向终生年金的精算转换，自动适应人口寿命预期变化

参保人退休时，名义账户中所记录的养老金财富在进行年金转换时，引入了根据同年龄组人群的平均余命确定的预期寿命因子。因此，在名义账户下，人口预期寿命的变化转化成制度内生的可以自动适应人口预期寿命的变化。另外，名义账户制对提前退休的待遇削减也可以通过制度内生来实现。也就是说，名义账户可以对人们偏好的改变做出及时调整。对于管理当局来说，唯一需要做的就是精准地确定每一代人的预期寿命。政府还可以允许用退休后名义账户资产（做实名义账户）购买商业机构年金产品，让商业机构承担预期寿命变化的风险。当然，最好的解决方案是由名义账户管理机构和商业机构同时提供年金产品，让退休者有更多的选择机会。

只要对比三个方案的年金化除数的设计公式就会发现，只有“全账户”方案具有完全精算属性，它分别考虑了退休时余命预期、待遇调整系数预期和内部收益率预期，因此完全具备了自动调整人口寿命预期变化的理论优势。相比而言，“小账户”和“大账户”使用的现有年金计发月数，并不反映退休后第2年及以后待遇的调整变化，但在设计上，养老金发放过程中又“人为”地不断提高待遇水平，显然二者是相互冲突的，即制度设计与制度实际运行状况明显不符，从而脱离了精算原则。

（三）避免待遇指数化规则变动的随意性，增强了制度的可信度

在人口老龄化日趋严重和财政压力不断增大的情况下，近20年很多实行DB型现收现付养老金制度的国家纷纷进行了养老金参量式改革，但大多数国家养老金制度改革过程都几经反复，至今尚未定型。我们知道，参量式改革主要是改变待遇指数化规则和引入调整因子，是一种治标之策。随着时问的推移和形势的变化，政府还得对部分参数进行调整，这就大大降低了制度的可信度。而名义账户对环境变化适应能力较强，所有规则一旦制定就可以基本定型，无须再做大的制度调整，制度变得更加透明。参保者可以随时查看自己账户上的缴费金额，并把缴费总额和养老金发放水平直接相关，从而有利于提高人们参保缴费的积极性，并有助于参保者对雇主缴费进行有效监督。同时，由于名义账户制的养老金发放标准随着工作和缴费时间的增加而提高，因此名义账户的透明性可以让参保者更加了解工作年限和养老金发放水平的关系，从而有逐步提高退休年龄的激励。因此名义账户有助于解决传统现收现付制度下普遍存在的欠费、逃费以及提前退休等问题。显然，在人口和经济环境越来越不确定的情况下，人们对名义账户制更有信心。

“全账户”方案是单一的名义账户制度，可以把这一理论优势淋漓尽致地发挥出来，使得人们参保缴费更有信心，对未来待遇水平有充分的预期准备。而在“小账户”和“大账户”方案中，因为存在着社会统筹部分，在人口老龄化日益加剧的预期下，养老金待遇不可避免地会招致政府干预，出于理性考虑，人们会尽可能选择较低缴费基数和较低参保年限的行为模式，因此如同传统的现收现付制一样，“小账户”和“大账户”方案都是不可信的，也就不能发挥出名义账户制固有的理论优势。

（四）选择退休年龄具有更大灵活性，实施弹性退休制度成为可能

人口老龄化日益严重的趋势正在迫使各国采取措施延迟退休，这样做的直接目的不仅是为了降低制度的赡养率，从而保证养老金制度的财务可持续性，更重要的是可以在既有的条件下实现增加劳动供给这个最终目的。但是，在传统的DB型养老金制度中，政府提出延迟退休的动议往往带来严重的社会问题和政治困境，实现起来非常困难。比较而言，完全精算中性的养老金制度具备了个人何时退休的自我选择权，多数人在退休问题上会做出相对理性的考虑，只要制度设计得当，人们会根据自己的实际情况来选择退休安排，从而间接达到延迟退休这一政策目标。名义账户制正好具备这样的制度特征，即在名义账户制下，缴费和养老金待遇之间是一种完全中性的边际精算关系，人们何时选择退休完全由自己决定（达到法定最低退休年龄基础上），既不存在对提前退休的激励效应，也不存在对推迟退休的惩罚效应，这是实行弹性退休制度的前提条件。

“全账户”方案其实就是一个标准的名义账户制度，使得弹性退休有了制度保障，人们在退休问题上将具有最大的选择权。考虑到中国的特殊国情，这一点尤为重要：一方面，从人口年龄结构变化的角度来看，及早采取延迟退休政策已经不可避免；另一方面，从经济发展水平和全球产业链的角度来分析，大多数经济活动人口还在从事着技术含量较低的体力劳动，直接的“一刀切”式的延迟退休政策将困难重重，因为这将对那些身体条件较差的中老年就业群体存在着公平性和道德性问题。因此，只有弹性退休年龄才最合适中国国情，“全账户”方案无疑是最优方案。比较来看，无论是“小账户”还是“大账户”方案，因为存在规模不等的统筹部分，都不是完全精算中性的制度安排，因此不可能建立起真正意义上的弹性退休制度。

（五）缴费被看作是储蓄，降低养老金制度对劳动力市场的扭曲

名义账户制如同完全积累的个人账户一样，缴费将更能明确地被视为个人储蓄，由此就降低了在征收劳动所得税上所造成的扭曲效果。账户持有者可以随时查看他的账户，随时了解其缴费指数化的情况，每个人都十分清楚自己未来的年金情况。从主观上讲，名义账户制的缴费被缴费者直观地看作是一种储蓄，而不是与自身利益没有直接关系的税收，这就在公共养老保障制度中再现了“保险”的因素，使当前的现收现付的融资方式更具可持续性。从客观上讲，名义账户直接与未来的收益挂钩，对参保者继续留在劳动力市场具有一定的促进作用，不仅有助于降低赡养率、扩大资金来源、平衡公共养老保险财政，而且获得了凭借立法措施（如推迟退休年龄、提高缴费标准或降低养老金标准）才能达到的效果，可谓事半功倍。

对比3个方案，“全账户”方案正是基于这样的理念设计而成的。从某种角度来看，何时参保缴费以及缴费多少不过是人们储蓄偏好在养老金制度上的体现，如果人们更愿意增加储蓄，那么参保缴费的积极性就更高。这一点对收入较高人群更为明显，因为在现有的通胀结合制度下，要实现社会互济这一制度目标，高收入群体的缴费实际上将被征收额外的“赋税”，用于补贴低收入者，一个理性的高收入者必然想尽一切办法降低缴费标准，甚至是缴费年限，从而最大限度降低自己的“赋税”负担。而在“全账户”方案下，高收入者的缴费行为模式将发生改变。进一步，在未来人口老龄化越来越严重的情况下，即使政府加强了对缴费的执行力度，高收入群体甚至可以减少劳动供给来应对。从这一点上来说，“小账户”和“大账户”方案因为依然存在着统筹部分养老金，与现有的“统账结合”养老保险制度并无本质区别，高收入者无疑会把缴费看成一种额外的税收负担，从而扭曲劳动力市场配置。

（六）养老金待遇下降更加隐蔽化，便于实现财务和政治可持续

有人质疑名义账户制度可行性的一条重要论据是：名义账户制无法提高养老金待遇水平，甚至相反，并以瑞典为例加以证实。表面上这无疑正确，因为瑞典实施名义账户制以来，养老金待遇水平不仅没有提高，而且在某些年份确实还轻微下降了一些。但是这种判断却严重误导了人们：在人口老龄化情况下，如果不考虑其他因素，那么只有在养老金制度采取预筹积累制且基金投资国外时，才有可能提高养老金待遇；否则，在养老金制度采取预筹积累制且基金投资国内或现收现付制的情况下，养老金待遇一般是要下降的。显然，名义账户制没有改变现收现付制属性，所以在人口老龄化条件下，待遇水平肯定要降低。换句话说，名义账户制的使命不是来提高待遇水平的，而是用来增强养老金制的财务可持续性和提升经济竞争力的。但可以说，在人口老龄化下，名义账户制可以部分缓解养老金待遇下降的幅度，却不能改变待遇下降的本质判断。其实，名义账户制在西方发达国家主要是用来解决两个“可持续”问题：一是财务可持续性，变福利刚性为福利弹性；二是政治可持续性，即政治问题内生化，养老金参数收紧不再有街头抗议。

无疑，只有“全账户”方案才能把名义账户制这一重要优势发挥出来，把人口和经济因素提前内生化到养老金制度中，在人口和经济出现不利的情况下，养老金制度将变得更为有弹性，从长远来看，政府可以提前卸下沉重“包袱”，不会被养老金制度的财务可持续性和政治可持续性捆住手脚。比较而言，“小账户”和“大账户”方案完全不具备这一优势，因为在人口老龄化的压力下，政府提供的养老金待遇（通过内部收益率体现）实际下降是必然趋势，但是这种待遇降低在这两个方案下并不直接表现为人口结构的变化，人们将更多地归因于政府的不作为。

三、“全账户”方案具备符合国情的独特优势

相对于成熟的市场化国家，中国有着自己的特殊国情。对于养老金制度而言，这种特殊国情在一定条件下可以转换成一种潜在的制度优势。比较而言，3种方案中只有“全账户”才能完全体现这种独特优势。

（一）化解地方道德风险，一步到位实现全国统筹

基金统筹层次过低一直是困扰中国基本养老制度健康发展的核心问题，也是当前统账结合制度无法完成的现实挑战。归根结底，统筹层次难以提高的主要原因是，从一开始就没有也无法厘清基本养老保险制度的中央和地方权力归属问题。在现有的财税分权体制下，如果由地方政府承担基本养老保险的事权，那么财权就不应该上收中央，也就不存在所谓的提高统筹层次问题；如果提高统筹层次是必然选择，那么中央就应该在上收财权的同时，也要上收事权，否则就难以避免地方政府的道德风险，因此这一问题将始终陷入困境。但是，如果能够消除地方政府的道德风险，所有的问题都迎刃而解。名义账户制因为类似于完全积累制个人账户，形式上具备了清晰的个人“产权”属性，每个人的养老金待遇与缴费之间建立起了明确的精算联系，地方政府只能是中央政府的“代办”机构，无法也没有动机与参保企业或个人进行合谋套取不正当利益，从而便可一步到位实现基本养老保险基金全国统筹。

“全账户”方案本质上就是一个典型的名义账户制，自然可以一步到位且毫无成本地实现基本养老保险基金的全国统筹；而无论是“小账户”还是“大账户”方案，都会因为社会统筹部分养老金的存在，个人“产权”必然是模糊的，中央和地方政府权责始终是难以理清的，因此根本无法实现真正意义上的全国统筹。

（二）在经济中高速增长的条件下，名义账户制获得高收益成为可能

中国学界对基本养老保险制度研究的文献浩如烟海，但却几乎没有涉及现收现付养老金制度的内部收益率问题，因此当提出“中国基本养老保险制度具有较高名义收益率”的命题时，遭到很多业内人士的质疑就在所难免，其实只要把养老金经济学和中国现实结合起来分析一下，就会彻底消除这些人的疑虑。

从理论上来说，名义账户制本质上仍然是现收现付的，因此其内部收益率或者说名义账户利率基本上等于现收现付制的内部收益率。而现收现付制的内部收益率为多少呢，其实理论上早已解决，早在1958年，萨缪尔森（samuelson）在《政治经济学》杂志发表了题为《货币社会设计功能或有情况下：一个严格的消费一信贷利息模型》的著名论文，证明了最优化利率由人口增长率（即生物收益率）所决定。随后，其他学者又针对萨缪尔森研究的假设进行了放松和扩展，得出了进一步的研究结论，即如果考虑技术进步，那么这个“生物收益率”就可以拓展为人口增长率加上工资增长率，可以近似看作GDP增长率。

从现实来看，中国经济虽然正在告别高增长，但未来保持中高速增长依然可期，因此中国基本养老保险制度还可以继续获得较高的内部收益率，名义账户制只是将这种收益率显性化了，而不是凭空“创造”了新的高收益。需要强调的是，名义账户制获得较高收益率优势是中国独有，而在已经引入名义账户制的其他国家是不具备的。例如在瑞典，人口增长率几乎为零，工资增长率实际值为1%～2%，加上通胀率1%～2%，工资增长率的名义值在3%左右，相比资本市场动辄超过10%的收益率，这些国家的名义账户利率对参保人实际上毫无吸引力（这些国家引入名义账户制另有目的，这里不再赘述）。因此，在中国，名义账户制度不仅对参保缴费具有激励机制，而且有助于增加低收入者的非劳动收入，甚至改善整个社会的收入分配状况。毫无疑问，“全账户”方案将最大限度地发挥这一制度优势，“大账户”次之，“小账户”最差。

（三）在制度覆盖有限的前提下，名义账户制财务更具可持续性

传统DB型现收现付养老金制度追求的是横向精算平衡，即制度收入和支出在一定时间内大体相等。在制度运行的早期，因为有利的人口年龄结构，收入来源有保障，而支出压力较小，所以随着覆盖面扩大，退休者将获得非常慷慨的养老金待遇。在这种情况下，尽管隐性债务在不断增加，也不会影响到养老金制度的财务可持续。但是，当人口年龄结构发生转型时（养老金制度基本实现全覆盖），经济活动人口相对收缩，而退休人口却相对扩大，此时本来可以通过提高在职参保人员的缴费率或降低退休者的养老金待遇标准使制度财务实现新的横向精算平衡。问题是，因为经济和金融全球化，世界各国竞争加剧，如果提高制度缴费率就意味着提高生产成本，资本加速外流，进而削弱本国经济竞争力，得不偿失，所以提高制度缴费率将变得越来越不现实。同时，DB型养老金制度的待遇事先确定，具有非常大的福利刚性，降低待遇水平将带来严重的社会问题和政治冲突。因此，当人口年龄结构发生转型且制度基本实现全覆盖时，无论是提高制度缴费率还是降低养老金待遇标准都极为困难，最终导致养老金制度的隐性债务显性化，收入开始小于支出，出现趋势性赤字，制度财务不再具有可持续性，最终不得不由财政来兜底，当政府财政无法承担时，便可能进一步转化为政府债务危机或货币危机。

与之对比，名义账户制追求的却是纵向精算平衡，即在两期的世代交替模型（第一期工作，第二期退休）中，任何时点上缴费和待遇的现值都完全相等，如果把缴费看成投资，那么待遇就是回报，其中隐含的投资回报率考虑了人口和经济的长期变化。因此，理论上讲，名义账户制养老金待遇标准将随着人口和经济的变化而变化，在人口老龄化下，人们要想保证待遇标准不变，就只能延迟退休增加劳动供给。可以看出，引入名义账户制后，原来DB型现收现付制的养老金隐性债务就不会再增加，即锁定了养老金的隐性债务。但是，这并不意味着引入名义账户制后就能保证实现财务可持续性，要实现财务可持性，还取决于另一个条件，即制度覆盖面是否还能继续扩大。具体来说，如果养老金制度已经全覆盖（人口赡养率与制度赡养率完全正相关），引入名义账户后，虽然可以保证制度纵向精算平衡，但在人口赡养率出现恶化时也无法保证制度横向精算平衡，因此未必能够保证制度的财务可持续性；如果养老金制度只覆盖了一部分经济活动人口，引入名义账户后，只要制度设计得当且对扩大覆盖面有足够大的吸引力（例如，较高名义账户利率），那么制度参保缴费人口将快速增长，从而迅速改善制度赡养率，此时即使人口赡养率出现恶化，也不至于影响制度的横向精算平衡，因此，在制度覆盖有限的前提下，名义账户制财务将更具可持续性。

显然，中国现在引入名义账户制无疑可以保证养老金制度具有财务可持续性。首先，城镇职工基本养老保险制度作为中国基本养老保险制度的主体，理论上仍然具有极大的扩面空间。其次，正如本文提到的，中国基本养老保险制度（社会统筹部分）的内部回报率是非常高的，在名义账户制下将直接表现为较高的名义账户利率，即名义账户制在中国是可以具有足够吸引力的。因此，作为中国化的名义账户制，“全账户”方案无疑将保证养老金制度的财务可持续性，而“小账户”和“大账户”因为社会统筹养老金的存在，无法彻底展现制度的激励机制，扩大覆盖面的测算假定实际上是不存在的，因此很难保证制度财务具有可持续性。

第5篇：延迟退休改革方案范文

文章编号：1005-913X（2017）06-0020-04

一、引言

我国已逐渐进入老龄化社会，2014年底超过65岁的人口已达到1.37亿人口，老年人口抚养比达到13.7%，经济社会发展的人口红利正在消失，中壮年劳动力已不能有效支撑经济社会的高速发展，延迟退休政策已势在必行。然而，延迟退休政策的实施却与广大人们群众的切身利益密切相关，尤其是涉及到广大人们群众的养老保险问题。2015年，国务院正式印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，开启了机关事业单位近4000万人员的养老金并轨制改革的序幕。由此，延迟退休政策的实施将影响到3.81亿城镇职工和5.01亿城乡居民缴费和领取养老保险金，社会基本养老保险体系将受到延迟退休政策的重大冲击。怎样在我国科学合理地实施延迟退休政策？要回答这一问题，其前提是必须要弄清实施延迟退休政策将对我国社会基本养老保险体系所造成的影响。

延迟退休政策提出以来，国内外学者大多是从以下三个角度对延迟退休与社会养老保险的关系进行了研究和探讨：一是关于延迟退休与社会基本养老保险金支付关系的研究。Breyer 和 Hupfeld（2010）提出延迟退休年龄可以弥补养老保险金缺口。[1]Garcíagonzález（2014）指出在现代社会中，推迟退休年龄可以有效防止人口老龄化给公共养老保险制度带来的压力。[2]邓大松和刘昌平（2001）认为延迟退休年龄有助于缓解人口老龄化危机和养老金支付压力。[3]田楠（2015）延迟退休年龄是当前不断改进社会养老负担严重这个问题的根本。[4]荆涛等（2016）考察了人口老龄化对我国现行模式下的社会养老保险收支平衡的影响，并试图从延迟退休视角寻找相应的对策。[5]二是关于延迟退休与社会基本养老保险替代率关系的研究。Schieber（2004）通过对比美国的养老保险收入和生活支出情况，论证了美国制度设计的养老保险替代率水平过低。[6]李爽（2015）指出延迟退休年龄有利于提高养老保险替代率，会使得人们在退休后的生活水平有所提高。[7]袁敏（2016）通过建立个人账户养老金精算平衡模型，探究延迟退休年龄对养老金替代率的影响。[8]三是关于延迟退休与养老保险制度改革及发展关系的研究。Keuschnigg和 Fisher （2011）研究表明延迟退休会改善未来的养老待遇，有利于减轻企业和员工负担，并产生更大的社会福利效应。[9]赵培超（2016）探讨了延退政策改革对我国养老保险制度发展带来的机遇与挑战，并对延迟退休改革方案与养老保险制度发展进行了深入思考。[10]

综上所述，国内外学者针对于延迟退休对于社会养老保险的影响问题进行了深入而又多方面的研究，这为本研究奠定了重要基础，但对于研究延迟退休对社会基本养老保险体系的影响却还不够全面和系统，需要进一步探讨。

二、延迟退休政策对社会基本养老保险体系微观主体的影响

（一）正面影响

1.有利于个人基本养老金的增加

个人基本养老金是由基础养老金和个人帐户养老金构成。基础养老金的确定有两个主要因素：一是缴费基数，二是缴费时间长短。从缴费基数来说，随着个人退休的推延，由于工资刚性的存在，未来工资必然存在上涨趋势，缴费基数必然越来越大；从缴费时间来说，个人延迟退休后，缴费时间必然延长，这两个因素的变化决定了基础养老金数额自然是增加的。而对于个人账户养老金而言，主要影响因素是个人缴存额的多少和月除数（个人账户养老金计发月数）的多少，个人缴存额随着延退年龄增长而增加，月除数随着延退年龄的增长而变小，越推迟退休，个人账户养老金的数额就越会增加。由此可见，延迟退休政策对个人基本养老金的增加是有利的。

2.有利于家庭增加抗养老风险能力

养老?L险在现代家庭面临的各种风险中越来越引起关注。我国从70年代中后期开始实施的人口生育计划，20世纪末将普遍导致家庭尤其是城市人口家庭结构呈现出4-2-1型，随着时间的推移，家庭人口结构更有甚者会出现8-2-1型，即一对青年夫妻赡养四个或八个老年人和抚养一个小孩的现象，养老将成为家庭尤其是城市家庭普遍面临的一种风险。抗养老风险取决于养老能力，养老能力又取决于健康、情感、经济、时间和服务等养老资源，其中经济资源是家庭养老经济供养的基础，包括劳动收入、基本养老保险金（或离退休金）、储蓄、房产、股票债券等，但对于青年家庭而言，储蓄、有价证券、房产等资产收入有限，劳动收入由于抚养下一代以及赡养四个或八个老年人而捉襟见肘，所剩不多。因此，能够缓解4-2-1或8-2-1典型结构家庭赡养老年人生活所需经费紧张状况就只能依靠老年人自身的基本养老保险金（或离退休金）有所提高。实施延迟退休政策，一方面使得老年人的工作时间延长，其领取的劳动收入高于实际退休后的基本养老保险金，生活水平能够维持其正常水平，减少了家庭对其维持正常生活水平的养老资金补充；另一方面，由于老年人领取基本养老保险金的延迟，其基础养老金标准和个人账户的养老金会逐年积累提高和增多，退休后，领取的基本养老金也会相对增加，这也在一定程度上缓解了典型结构家庭的养老压力。

3.有利于企业单位缓解缴费负担率

由于养老保险制度模式的变革，我国养老保险制在由现收现付制向部分积累制改革过程中形成的转轨成本，试图单独通过企业缴费来化解，这一方面虽然部分化解了社会养老保险基金不足的困境，但另一方面却导致企业保险费缴费率居高不下。根据我国现行的养老保险缴费相关规定：企业职工基本养老保险单位缴费比例为20%，个人缴费比例为8%。根据有关学者测算，20%的养老保险法定企业缴费率对于各地区集体企业和私营企业来说明显偏高，即便是在缴费能力最强的中东部地区，能够承受的最大缴费率也分别平均仅为13.35%和17.15%。因此，从全国范围来看，企业单位仍面临着较大的养老保险缴费压力，这对于减轻企业负担、促进企业发展极为不利。实施延迟退休政策，对于企业而言，可以在不造成任何社会负面效应的情况下悄悄减负，即可以在总体把握维持社会养老金替代率不变的前提下，适当考虑下调缴费的比率，从而更有利于企业轻装上阵。

4.有利于企业进一步挖掘人力资本潜力

企业的人力资本是企业发展最重要的资源。人力资本主要是由劳动者的知识和技能两部分组成的，而人的知识和技能主要是通过接受教育和培训来取得的。由于当前的教育改革使得我国的教育年限逐渐延长，以及劳动者技能需要在实践锻炼中提升等原因，造成了劳动者工作年限的相对缩短，更为重要的是引起人力资本峰值出现时间的延后。与此同时，近年来由于我国居民生活水平的不断提高，医疗水平的不断进步，居民人均寿命在不断延长。延迟退休政策的出台，能够较好地适应这一新形势的变化，即通过适当延长劳动者的工作时间，使我国企业的人力资本能够得到最大限度地发挥和利用。

（二）负面影响

1.减少个人即期消费和福利水平

消费是衡量居民生活水平与福利状况的重要标准。当居民收入减少时，消费水平必然下降。实施延迟退休政策，对于企业事业单位职工而言，推迟了领取养老保险金的时间，并相应延长了缴纳保险金的期限，必然带来当期工资收入的减少，从而影响了居民的即期消费和福利水平。

2.短期内破坏家庭养老收支预算平衡

具有理财规划考虑的家庭通常会根据家庭成员的工作及收支状况进行家庭养老收支预算。但随着延迟退休政策实施，一方面家庭成员因为工作时期保险费缴纳的增加，即期收入会一定程度减少，另一方面家庭成员因延迟退休那些年所取得的当期收入必然比退休后领取的养老金要高，收入水平会有所提高。与此同时，家庭成员延迟退休后，养老风险也会相应加大，一般家庭会通过减少现期消费，增加储蓄来对冲养老风险的增加。由此可见，延迟退休政策将会在短期内对我国城镇职工家庭养老收支预算平衡造成难以预计的影响。

3.企业劳动者积极性和效率会有所下降

延迟退休政策实施后，企事业单位职工的工作期限延长，这一方面固然有节约和充分利用现有人力资本的好处，但与此同时也会带来一定的弊端：一是企事业单位老员工不退休，必然导致岗位固化，尤其是领导岗位难以腾空，新员工不能在单位内部得到有效地晋职和晋升，影响一部分人员的积极性，更有甚者会导致企事单位人才流失；二是企事业单位老员工延迟退休，企业内部岗位满员，外部的人才难以招聘，新鲜血液不能及时流入，必然导致企事业单位的生产效率下降。

三、延迟退休政策对社会基本养老保险体系宏观运行的影响

（一）正面影响

1.降低养老金支付系统的人口抚养比

我国从1993年开始实行社会统筹与个人账户相结合的养老金筹集方式。其筹资的流程是：国家为每一个参加养老保险的职工建立个人账户，职工按照个人实际工资的8%和企业按照职工个人工资的20%向社会保险基金缴纳社会保险费，国家将这笔保险费划入职工的个人账户，其余的社会保险费由国家统一缴纳，进入社会统筹帐户。由于我国在1993年之前实行的是养老现收现付制，现行的保险制度体系下的社会统筹帐户难以承担现收现付制度所需要的大量资金，面对这样一种制度过渡的情况，唯一的办法就是从新制度体系下的职工个人账户里挪出资金来支付退休职工的养老金。换而言之，目前这种养老金支付系统仍然存在着当代人负担上代人消费的代际负担转移问题。与此同时，随着人口的老龄化以及人口寿命的延长，达到退休年龄的退休职工数量与未达到退休年龄的在职职工数量的比率会越来越大，后者保障费用的负担会越来越重。据有关专家测算，按现行的退休年龄，未来二十年我国人口抚养比会维持高位运行的态势，2030年将达到最高峰 1：2.11。因此，在现行的部分积累保险制度运行体系下，如果国家统一实行延迟退休政策，无疑将会导致退休职工数量减少，在职职工的数量增加，人口抚养比将会趋于下降，社会负担将会有所缓和。

2.提升养老基金账户的保障能力

衡量养老基金账户的保障能力基本指标是保险替代率。保险替代率越高，表明劳动者在退休后所获得的保障程度越高，与此同时也从侧面折射了保险制度设计的好坏优劣。根据我国现行养老保险制度安排，职工退休后领取的养老金=基础养老金+个人账户养老金，而基础养老金为：基础养老金=（全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%，个人帐户养老金为：个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数。实施延迟退休政策后，毫无疑问，将会对职工退休领取的基础养老金和个人帐户养老金同时产生增加的效应。首先，随着退休年龄的提高，基础养老金计算因素中的全省上年度在??职工月平均工资、本人指数化月平均缴费工资和缴费年限三个因素都会形成增长趋势，因此，这三个因素的增长会带来基础养老金的增加。其次，随着退休年龄的提高，个人账户储存额会增加，与此同时，随着实际领取养老退休金的年龄门槛提高，影响个人帐户养老金计算的“计发月数”会随着年龄的增长而逐渐减少（注：以前统一为120个月），由此可见，延迟退休对个人帐户养老金的影响也是会形成增加效应的。据相关学者的推算，从总体养老金替代率水平来看，不论职工的缴费基数如何，在55岁退休时缴费15年和30年能获得的最高替代率分别可以达到25.56%和47.64%，60岁退休时分别可以达到33.48%和56.01%，65岁退休时分别可以达到42.7%和66.19%。因此，延迟退休对于提高养老金的替代率具有重要作用，我国下阶段实施延迟退休政策，会极大地提升现行养老保险制度的保障能力。

3.保障社会基本养老保险体系总体趋向稳定运行

社会养老保险基金收支大体均衡是确保社会养老保险体系稳定运行的基本条件。从收入方面看，养老保险基金收入会受到缴费人员数、缴费率因素的影响。对于缴费率而言，未来总体趋于平稳；对于缴费人员总数而言，由于我国社会人口老龄化加剧，缴费人员数会趋于减少，这样总体上就会导致我国养老基金收入未来趋于总量减少。从支出方面看，养老保险基金支出会受到离退人员数、基础养老金替代率、社会平均工资水平等众多因素的影响，但在众多的影响因素中，离退参保人数却是影响养老保险金支出的关键因素，离退参保人数越多，基金支出的总额也就越多。从目前的人口结构统计趋势来看，60岁及以上人口的占比不断趋升，这说明我国未来需要领取养老金的人数将会不断增长，这必然会增加养老保险基金的支出增加。如果影响社会养老保险基金支出的其它因素大体不变，由于离退人员数的增长，会导致社会养老保险基金支出总体增加。因此，按照现行的社会基本养老保险体系运行下去，未来社会养老保险基金将支大于收，社会保险养老体系将难以运行。如果改变现行的退休制度，推行延迟退休政策，这样按照现行退休年龄退休的人员将继续留在劳动力市场，减少了养老金领取人数，从而会减少养老保险基金支出。与此同时，原本需要领取养老金的人在推迟退休后，还需要缴纳养老保险费用，从而又增加了养老保险基金的收入，这样对养老保险基金缺口起到双重的缓解效果，从而有利于社会养老保险体系总体趋向稳定运行。

（二）负面影响

1.延迟退休推迟了养老金的领取时间，增加了社会对现行养老保险体系运行效果的疑虑

我国目前法定的退休年龄是男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁。从事井下、高空、高温、繁重体力劳动和其他有害健康工种并在这类岗位工作达到规定年限的职工，男性年满55周岁、女性年满45周岁退休。如果推行延迟退休政策，势必会推迟养老金的领取时间。“有命养社保，没命享社保”成为广大参保者所共同担忧的问题。根据国家卫计委在今年7月公布的《2015年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》中显示，2015年我国居民人均预期寿命为76.34岁。若实行延退政策，则诸多参保者能享受到退休养老金的预期时间将大为缩短。若真像参保者所担忧的那样，交了几十年的社保，却只享受到几年，这无疑对广大参保者尤其是从事高潜在致病性行业的体力劳动者不太公平。

2.延迟退休扩大了养老金的积累规模，增加了养老保险基金的管理和运营风险

延迟退休政策的实施，在理论上是可以增加养老保险基金的收入、减少基金支出的，也就是说延迟退休会扩大养老保险基金的积累规模。养老保险基金的积累，一方面增强了社会养老保险体系的保障功能，但在另一方面也同时增加了养老保险基金的运营和管理难度。根据2015年国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》，养老保险基金可以由各地省级人民政府委托投资机构在我国境内进行投资来实现保值增值，投资范围主要包括：银行存款，中央银行票据，同业存单；国债，政策性、开发性银行债券，信用等级在投资级以上的金融债、企业（公司）债、地方政府债券、可转换债（含分离交易可转换债）、短期融资券、中期票据、资产支持证券，债券回购；养老金产品，上市流通的证券投资基金，股票，股权，股指期货，国债期货等。基于此办法，养老保险基金在投资运营和管理过程中，一方面极易产生委托风险，以权谋私和寻租行为容易发生，另一方面由于投资机构经验缺乏和投资机制的不完善，养老保险基金投资容易造成重大损失。此外，资本市场的系统性风险，包括利率波动风险、通货膨胀风险、宏观经济政策风险等都有可能对养老保险基金投资运营造成潜在的损失。因此，由延迟退休政策实施而进一步导致社会养老保险基金规模扩大所带来的基金管理和运营压力，对未来社会养老保险体系的稳定运行也是不可忽视的挑战。

四、化解延迟退休政策对社会基本养老保险体系冲击影响的对策

（一）科学调整个人及家庭理财规划，合理化解延退政策实施对个人及家庭财务的冲击

延迟退休政策的实施毋庸置疑将影响个人和家庭生命周期内的收入流量，如不合理地调整退休前后的消费与储蓄规划，科学地形成收入与支出预期，势必对个人和家庭生活带来严重的冲击。然而，对于个人和家庭而言，合理调整生命同期内的理财规划必须借助于两个方面的条件完善：延迟退休政策影响养老保险金重大参数的可预计性和高度发达的个人和家庭理财社会服务体系。因此，我国实施延迟退休政策时，一是要求延迟退休条款规定要详细而又明确，尽量不采取模糊的语言，同时对于影响个人养老保险金领取的各种条件参数，要细化、透明和公开，能够使不同职业身份的劳动者一目了然地清楚自己所对应的变化。二是配套建立健全个人和家庭理财社会服务体系，通过专业化理财服务机构的社会服务，使普通个人和家庭清楚延迟退休对自己的影响，从而有针对性地调整退休前后的各种开支，尽量化解延退政策实施对个人和家庭财务的冲击。

（二）完善企事业单位内部用工管理制度，确保延迟退休政策下人力资本效益最大程度地发挥

企事业单位实施延迟退休政策，对内和对外产生劳动力挤出效应是显而易见的，这毫无疑问会给企事业单位带来劳动者积极性不高、生产效率下降等不利影响。因此，完善单位内部用工管理制度必然成为企事业单位化解这一问题的关键。一是企事业单位根据迟延退休政策的实施意见，合理清算单位内部的人力资源存量及结构，合理安排年度用人计划，保持一定的新人和旧人的流动。二是企事业单位要合理建立专业技术岗位和行政岗位分类管理制度，对于专业技术岗位人员主要以薪酬激发其积极性，而对于行政管理人员则需要以年龄、职务升迁要求以及职务与职级并行等措施或制度诱导其在单位内部合理的流动，避免企事业单位因实施延迟退休而暮气沉沉，缺乏活力。三是企事业单位可以进一步采用临聘或返聘等一些特殊的用工制度，从而弥补企业缺乏活力和效率不高的问题。

（三）实施不同行业差异化的延迟退休政策，尽快达成延退政策下的社会养老保险新体系共识

延迟退休政策涉及到的劳动者群体大体分为两类，一类是管理岗位、科研人员等脑力劳动者，对于创造了大量社会财富的脑力劳动者来说，由于其受教育时间长，进入劳动市场的时间也相对较晚，人力资本释放的生命周期相应后移。这些人在延迟退休后不但可继续在原有岗位做贡献，还可将丰富的工作经验传授给年轻工作者，形成良好的工作循环。另一类是普通体力劳动工作者，他们在达到现行的退休年龄之后，由于身体素质大不如年轻人，干体力活也力不从心，无论是对企业而言还是对自己而言，继续在原有的工作岗位上工作可能并不适合了。因此，实施不同行业差异化的延迟退休政策，即允许不同行业的劳动者在一定范围内灵活选择退休时间，让延迟退休成为个人自发的行为，这样可以有效化解体力劳动者对于延迟退休政策下养老保险新体系的报怨，尽快达成延退政策下的社会养老保险新体系共识，可以有效推动延迟退休政策在我国范围内的尽快实施。

第6篇：延迟退休改革方案范文

一、哈萨克斯坦养老金制度改革的成功之路

1.哈萨克斯坦养老金制度改革的背景。前苏联解体后，哈萨克斯坦延用了之前现收现付制的养老体系，该体系的基本特征为在职职工的缴费作为养老金发放给退休职工，随着哈萨克斯坦的独立及其市场经济的逐步转型，大量劳动力从国有部门向非国有部门进行转移，选择提前退休的工人人数也在逐步增加，如此一来便造成了养老金的缴费与领取之间出现巨大差额，为了缓解这一差额，政府进一步提高在职工人应缴纳的工资税，此举不但加重了企业与劳动者的负担，还一定程度上影响了企业的效益，偷税和偷缴费的现象不断蔓延，截止至1996年年底，哈萨克斯坦拖欠的养老金数额高达190亿坚戈，仅用了三个月，这一数字升至300亿，整个国家的财政状况一度陷入危机。此外，随着出生率与死亡率的逐年降低，哈萨卡斯坦的老龄化现象也在日益加剧，在如此严峻的形势下，哈萨克斯坦开始了养老金制度的改革之路。

2.哈萨克斯坦养老金制度改革的内容。

通过上述表格的内容论述不难发现，哈萨克斯坦的养老金制度改革之快是众多实施相关制度改革的国家中所少有的，哈萨克斯坦该制度改革的历时虽短，但在参考1981年智利养老金制度改革经验的基础上结合国内合理的制度结构与法律法规采取了以下有效措施：

（1）引入拉美模式的三支柱养老金体系。第一支柱仍是先前的现收现付制，由企业缴纳15%的法定税收构成；第二支柱是由在职职工缴纳其工资的10%而形成，这一强制性举措形成了后来的个人账户；第三支柱由职工自愿缴纳的养老金形成，且政府予以三种不同缴费形式以不同的税收优惠政策。

（2）建立明确个人所有权的个人账户。 此举为哈萨克斯坦养老金制度改革的一大重点，增强了个人养老金账户资金运营的透明度，缴费者只有权对自己账户内的资金享有使用权，避免了“他款我用”和入不敷出现象的产生，账户内积累的资金不受人员流动的限制，且为日后新养老制度的全面实施奠定了基础。

（3）吸取先前的经验，哈萨克斯坦政府对于新制度实施后所上缴的养老金采取中央集中监管的方式，此举避免了因部门利益或地方利益而出现的养老金隐形流失，更有利于提高养老金体系的整体收益。针对不同监管对象政府给予了不同的监督管理，其主要管理机构有以下三家：

托管行主要负责对养老基金内的资产进行托管；养老金资产管理公司运营资产的同时对资产的投向做出适时调整；养老基金公司则主要负责对个人账户的管理。此外，哈萨克斯坦总统和总理任命监证会主席和劳保部部长为机构负责人的举动此举大大提高了监管的力度和效率，同时还表现出了很高的集中性和权威性。

（4）提出了针对没有个人账户积累的退休人员和其他积累不足的贫困人员应如何解决其养老保障问题的方案：①提高在职工人退休年龄，降低从现收现付制中领取的养老金数额；②利用本国丰富的自然资源（例如石油等）出口来填补庞大的转制成本缺口；③发行一定数量的政府债券；④对现有的国有经济部门实行深入且全面的私有化改革。

（5）采用一系列相关的配套措施：①通过开展的私有化改革鼓励企业在资本市场中以股票、债券等方式进行融资；②引入集中的养老金信息管理系统，以提高其制度运行水平从而避免内部风险；③向公众宣传旧体制的不稳定性及新体制的诸多优点等。

3.哈萨克斯坦养老金制度改革的成效。从哈萨克斯坦新的养老金制度改革速度之快足以说明该国在结合当时国情的前提条件下所制定出来的改革方案是存在着高度的合理性的，通过以上措施的实施，新制度实施后仅用了五年时间，参加新养老金体系的人数就占到了劳动力总量的78%，哈萨克斯坦不但有效的缓解了养老金收支不平衡问题，推动本国资本市场发展的同时还培育了一批机构投资者，为哈萨克斯坦带来了持续增长的银行存款，从而使得银行的放贷规模有所增长，实现了与国有经济改革的对接，但短暂的成功过后仍需采取一定的后续补助措施，例如进一步扩大新养老金制度的覆盖面、完善相关的法律法规、继续提高政府监管力度和效率、进一步发展资本市场等方面都有待不断加强。

二、哈萨克斯坦养老金制度的成功改革对我国的启示

我国现如今的养老金体制同样面临巨大的压力：日益加剧的老龄化现象、 生活水平的提高、物价上涨、不同人群享受的养老金待遇差异过大、存在一定程度的隐形损失等。哈萨克斯坦的养老金改革对于现阶段中国的“统账结合”式养老金制度有一定的可借鉴之处，具体可分为以下几方面：

1.构建全民统一的养老保险制度。我国事业单位与企业单位员工不仅在缴费上存在巨大差异，在养老金的领取上也参差不齐，此政策不仅增加了国家的财政负担，群众对此产生的不满也在日益加剧。政府应大力加快事业单位的养老金制度改革，不分单位性质、采用相同的基本养老金替代率，从而减少群众的不公平感同时减轻国家负担。除此之外，我国还应加快扩大个人账户在养老金体系中所占比例，扩大个人积累性养老金在全国的覆盖面，明确规定该账户的资金不受政府财政状况的影响，如此一来便杜绝了政府与其他单位为缓解国家财政紧张而对该部分资金的私自挪用等行为的出现，与此同时，为了鼓励在职职工积极主动缴费，政府应给予一定的税收优惠政策，且该部分资金的流动不受劳动者的行业与地域的限制。

2.作为特色社会主义国家，我国国有企业扮演着十分重要的角色。政府应从国有企业的年收益中划分出一部分资金用于填补我国养老金制度改革过程中所出现的巨大空缺。据悉，2013年全年国有企业的营业总收入额为464749.2亿元，同比增长了10.1%，其中，中央企业的总收入额为284407.1亿元，同比增长8.8%，地方的国有企业总收入额为180342.1亿元，同比增长12.3%。将这逐年增长的收益额中的一部分用于偿还先前的空缺还是绰绰有余的，作为国有企业，就应做到真正的企业资产归国家所有，此举既有利于减轻我国财政负担也有利于维护社会稳定。

3.采取有效的养老金保值增值措施。可取消银行储蓄存款的方式，发行定向国债，或将养老金用于国有企业参股中，除此之外，可以考虑进行相应的实物投资，例如将资金投至我国的基础建设、高速公路、煤矿等行业，采取多样化投资方式以实现养老金的增值保值。同时，可效仿哈萨克斯坦，建立完善的养老金体系运营监管机构，针对不同的管理对象成立相应的运行管理公司，统一由国家集中管理。如此一来在增强养老金的运行效率的同时又进一步完善了我国资本市场，使我国的养老基金与资本市场形成一种良性互动。

4.逐步完善我国养老金制度体系。就现今的养老金制度而言，我国各级地方政府权责仍不够明确，收支过程中难免会出现一定的效率低下现象，健全相关法律法规，确保农村社会养老金制度的法律地位，建立健全的养老保险法律的监督机制，更好的满足不同人群对于社会养老制度建设的需要。

5.升级与养老金制度配套的信息系统，提高该制度运行水平的同时避免内部风险的出现。在我国采用渐进式延迟退休年龄这一决策问题上，政府应为该政策的实施预留充足的时间，加大改善后的养老金制度的宣传力度，让群众从思想上认可和接受新制度，更好的了解个人在这其中受益于何处，从而积极有效地执行新制度。

第7篇：延迟退休改革方案范文

DOI：103969/jissn1000-4149201602012

一、引言

在人口生育率下降与平均预期寿命延长的双重影响下，世界各国都不同程度地出现了人口老龄化危机。人口老龄化对各国社会经济尤其是社会保障制度带来了较大的冲击。如何应对持续的老龄化危机，为老年人口提供有效的养老保障并避免老年贫困，成为国内外学者广泛研究的课题。萨缪尔森（Samuelson）对世代交叠模型进行了开创性研究，提出了经典的理论假说：消费借贷型经济增长的前提条件是平衡利率恰好等于人口自然增长率[1]。该理论表明，现收现付制养老金计划实现均衡及可持续的条件是保持人口稳态增长或较低的老年抚养比。然而人口老龄化导致老年抚养比上升，破坏了现收现付制均衡条件，不仅降低了个人福利，而且严重影响养老金收支平衡及财政可持续性[2]。关于养老保险制度如何应对老龄化危机及消除老年贫困，巴尔（Barr）认为公共养老金主要具有三大作用：消费平滑、保险和消除贫困，其中消除贫困是政府公共政策的基本目标[3]。世界银行在1994年就提出了著名的三支柱模式来应对老龄化危机并避免老年贫困[4]。经合组织（OECD）指出一些OECD国家存在严重的老年贫困问题，2010年OECD国家65岁以上老年人口的贫困率平均为128%，墨西哥为28%，澳大利亚为36%，韩国为47%，意大利、比利时等欧洲国家接近OECD平均水平，提出各国应改革养老金制度，实现养老金充足性的目标以减少老年贫困[5]。扎伊迪（Zaidi）等人研究了欧盟25国养老金制度改革对老年贫困的潜在影响，认为养老金结构改革或者削减养老金指数的参量改革，应以保护老年人福利并避免老年贫困作为政策目标[6]。梅耶（Meyer）研究了德国就业水平、性别差异等因素对老年贫困的影响，并分析了“俾斯麦模式”的德国养老金制度与“贝弗里奇模式”在消除老年贫困方面的差异，强调了最低养老金和职业年金对消除老年贫困的重要性[7]。日本学者有森美木对美国、英国、德国、瑞典和日本老年低收入群体的养老保障政策进行了比较研究，认为基本养老金和社会救助是这些国家的政策选择[8]。关于中国老年贫困问题，乔晓春等对中国贫困人口规模进行了估计[9]，杨菊华分析了人口结构转变对老年贫困的影响[10]，杜鹏等主张建立多层次养老保障体系以应对老龄化危机并避免老年贫困[11]，陈友华等提出应建立多层次的社会救助体系为老年贫困人口提供基本生活保障[12]。

从20世纪80年代以来，德国人口老龄化危机不断加重，成为欧洲老龄化比较严重的国家之一。根据OECD统计数据库的资料（http：//stats.oecd.org），2010年德国老龄化率（65岁以上人口占总人口比重）为206%，英国为16%，瑞典为183%，美国为131%，日本为23%；2050年德国老龄化率为331%，英国和瑞典均为241%，美国为209%，日本为388%。在这些国家中，德国人口老龄化程度仅低于日本。在经历了战后至20世纪80年代的退休黄金时代后，德国养老保险制度随后遭遇了严重危机，出现了养老金筹资与给付的两难困境。其一是经济因素，经济衰退和失业率上升导致筹资能力下降；其二是人口因素，人口老龄化加剧引起老年抚养比上升，造成资金供求比例失衡。如果保持替代率不变，按照预期的老年抚养比，德国现收现付养老保险制度将难以为继甚至崩溃。与此同时，由于总和生育率的下降及平均预期寿命的延长，德国人口还出现了少子化和高龄化趋势。高龄化及老年女性比重较高，导致老年贫困率上升，这也是一个需要并行解决的问题。为应对人口老龄化危机，克雷默（Cremer）等人主张进行参量改革，即养老保险制度的关键参数（如养老金替代率、缴费率与退休年龄等）应调整到合适的水平，此外还应提倡个人或集体进行养老储蓄[13]。在人口老龄化危机加剧的背景下，德国政府从20世纪90年代开始对养老保险制度进行了一系列相关改革。针对老年低收入群体，德国政府主要通过完善养老保险制度、建立最低养老金机制、实施老年低收入者社会救助等对策，来有效解决他们的养老保障问题。并取得了令人满意的成效。

二、人口老龄化与老年贫困

在人口预期寿命延长及生育率下降的双重影响下，德国早在20世纪50年代就步入了联合国定义的老龄化社会，成为欧洲人口老龄化比较严重的国家之一。OECD数据显示德国1950年老龄化率为97%，2000年上升为165%，2010年上升为207%，2030年以后将超过30%；德国不仅人口老龄化危机正逐步加重，而且还出现了少子高龄化趋势（详见图1）。

人口老龄化危机的不断加剧是德国养老保险制度寻求变革的根本原因。少子老龄化使老年支助比（oldage support ratio）不断下降，将加重代际供养负担并引起养老金供求比例失调及资金水平下降，从而影响养老金长期收支平衡及财务可持续性。与老年抚养比不同，老年支助比是一项衡量劳动力人口负担老年人口轻重程度的重要指标，它定义为劳动力人口与退休老年人口的比。在正常情况下，老年支助比为4左右，即平均4个劳动力缴费供养1个退休的老年人。在人口老龄化不断加重的情况下，世界大多数国家的老年支助比都出现了明显下降。OECD国家平均老年支助比在1960-1980年从64下降为51，在1980-2012年从51下降为39，2012年以后还将快速下降老年支助比在统计中一般用20-64岁劳动年龄人口与65岁以上老年人口的比来表示。详细内容参见OECD.。根据OECD的统计资料，1950年德国老年支助比为62，表明6个劳动力人口缴费供养1个老年人；1990年老年支助比为42；2010年下降为29；2050年预计将下降为16。在1950-2050年期间，与OECD主要国家相比，德国老年支助比仅次于日本，呈现快速下降的变动趋势，详见图2。在人口老龄化的同时，德国还出现了高龄化及老年女性比重较高的发展趋势。德国1990年老龄化率为149%，老年抚养比为216%，70岁以上人口占老年人口比重为674%，75岁以上人口占老年人口比重为48%，老年女性占663%。2010年老龄化率为206%，老年抚养比为242%，70岁以上人口占老年人口比重为726%，75岁以上人口占老年人口比重为439%，老年女性占573%，详见表1。因此，社会保障制度改革还需要考虑人口高龄化及女性比重较高导致老年贫困概率增大的问题，从而做出合理的制度安排。退休期收入减少使高龄老年人更容易陷入贫困。20世纪80年代中期，德国65岁以上老年人平均收入相当于全部人口平均收入的825%，而75岁以上老年人平均收入仅相当于全部人口平均收入的785%家庭还不得不中断或停止工作，所以在以薪酬为基础的养老保险体系中，老年女性比老年男性更容易陷入贫困[7]。在许多OECD国家中，由于就业歧视、退休年龄低、寿命较高（个别女性因此成为寡妇）等原因，导致老年女性贫困率比男性平均高出10个百分点

资料来源：同①，69-71.。根据OECD定义的贫困标准，如果一个人的收入水平低于家庭人均可支配收入平均值的50%，那么就表明其处于贫困状态。OECD数据显示2005年德国65岁以上老年人贫困率为84%，75岁以上老年人贫困率为111%；老年女性贫困率为108%，显著高于老年男性51%的贫困率；老年单身家庭贫困率为15%，明显高于有配偶老年家庭的47%，详见表2。人口老龄化特别是高龄化及老年女性比重较高，不仅需要考虑养老金给付时间延长的问题。而且还需要考虑这部分群体的基本生活保障问题，从制度层面解决他们退休期的收入保障，确保他们的生活水准不降低能够有效避免老年贫困。

三、养老保障：老年贫困的第一道防线

在萨缪尔森的代际交叠经济中，公共养老金计划不可或缺，其主要具有四大作用：增加收入、收入再分配、纠正市场失灵和父爱主义（paternalism），纠正市场失灵是指抵御个体和市场不确定性风险，父爱主义是指政府决策有助于规避个人短视行为[14]。根据世界银行专家的建议，养老保险制度的政策目标主要包括以下几个方面：一是养老金的充足性，养老金应满足退休者基本生活需要并能够有效抵御老年贫困；二是可负担性，养老金筹资合理且可承受；三是稳健性，养老金制度能够抵御人口、经济等因素的意外冲击；四是可持续性，长期财务收支平衡且可持续[15]。从20世纪90年代以来，在经济增长速度放慢、失业率上升及人口老龄化危机加剧的背景下，如何有效应对这些不利因素给老年人养老带来的冲击，是德国历届政府都必须面对并着手解决的难题。鉴于此，围绕养老金充足性、可负担性、稳健性、可持续性及工作激励（work incentives）等目标，德国政府对养老保险制度进行了一系列改革。

1.养老保险结构改革

在20世纪90年代初养老保险制度改革的基础上，1998年施罗德政府采纳了吕鲁普（Rürup）委员会关于养老保险改革的提案。经过2001年和2004年两次重点改革后，德国养老保险改革取得了实质性进展，正式构建了OECD建议的三支柱模式。第一支柱是基本养老保险，在原有强制性法定养老保险（Defined Benefit，DB）的基础上，增设了个人自愿参加的“吕鲁普养老金”（Defined Contribution，DC），政府对个人参保缴费进行大数额高比例退税和补贴，特别适合无法加入“里斯特养老金”的个体劳动者。第二支柱是补充养老保险，保留企业年金（DC），增设了自愿参加的“里斯特养老金”（DC）[16]，政府对个人参保缴费给予较高的税收优惠和补贴，特别适合低收入或多子女的劳动者。第三支柱是传统的个人储蓄性养老保险。养老保险三支柱模式旨在不影响经济发展的前提下，调整养老金给付结构，做实并扩大补充养老保险比重，保持养老保险制度的活力，实现养老金长期收支平衡及可持续发展。这不仅有利于扩大劳动者个人的养老保险责任，缓解老年支助比下降造成的筹资压力，实现充足性、可持续性及工作激励的政策目标，而且由于引入“吕鲁普养老金”和“里斯特养老金”，还对老年低收入群体及女性的养老金福利起到了类似“贝弗里奇模式”的正向保护作用

贝弗里奇国家主要是通过职业年金及最低养老金防止老年低收入者及女性面临贫困。详见：特劳特?梅耶. 德国养老金制度改革：欧洲经验及其对性别平等的启示[J]. 公共行政评论，2014（6）：47-48。。

2养老保险参量改革

人口老龄化提高了老龄化成本，其中养老金支出是最主要的老龄化成本，如果不解决好这一问题，欧盟一些国家就将出现政府债务危机[17]。因此，围绕养老金长期收支平衡及可持续性，德国对养老保险制度的关键参数进行了改革，主要包括以下几个方面：一是调整并稳定缴费率，平衡代际负担并增强企业活力，1994年缴费率为192%，2009年升为199%，2013年降至189%，2020年之前控制在20%以内，2030年之前控制在22%以内；二是降低法定养老金替代率，通过扩大补充养老保险比重来稳定总替代率水平，法定养老金替代率逐步降至40%左右，总替代率不低于67%[18]；三是提高法定退休年龄以延迟养老金领取时间，1999-2010年将男性退休年龄从63岁提高至65岁，女性从60岁提高至65岁，2012-2025年将退休年龄从65岁提高至67岁；四是养老金给付根据可持续因子进行自动调整，即根据经济与人口参数（如老年抚养比、失业率、平均余命等）的变动进行调整，以减轻财政负担及养老金支付压力，确保养老金长期收支平衡及可持续性[19]。

3.老年低收入群体及女性的养老金收入保护机制

在改革过程中，针对老年低收入群体与女性劳动者，养老保险制度也进行了相应的设计与调整。一是建立最低养老金机制。从2003年开始，面向养老金收入较低的老年人及部分或完全失去工作能力人员，建立了以收入调查为基础的最低养老金，最低养老金替代率略高于社会救助替代率水平，财源主要由地方政府负担[20]。二是对老年低收入群体放宽了全额领取养老金的资格条件并缩短了最低参保年限。收入水平较低或者养老金待遇较低的老年人可以领取全额养老金，也可以提前领取养老金；参保超过35年的低收入者认定其参保每年的年收入至少为平均收入的75%，即个人报酬比例点数至少按075计算[21]。三是养老保险对女性劳动者制定了特殊优惠政策。

德国女性劳动参与率较高，但是由于就业不平等导致女性工资收入较低，或者女性为了生育子女和照顾家庭导致工作年限缩短或者提前退休，使得女性养老金水平大幅降低，对此，

对于第一支柱基本养老保险，从女性生育开始至子女10岁期间，法定养老保险按照平均收入最高报酬点数计发养老金待遇；另外，根据女性生育子女数量给予视同参保年奖励，1992年以后每生育1个孩子奖励3个参保年；对于第二支柱补充养老保险，如果加入“里斯特养老金”，女性劳动者生育孩子越多退税与政府补贴的标准就越高。

此外，老年长期护理保险制度（longterm care insurance）对老年低收入群体的养老保障也产生了积极影响。人口老龄化特别是少子高龄化的加剧导致老年人、残疾人等群体对日常生活照料、医疗护理等需求日益增加。为此，德国在1994年启动了老年长期护理保险制度，资金由企业和个人平均负担，退休者和学生也必须参保缴费。制度刚开始建立时缴费率为1%，1996年提高为17%，2008年提高为195%。德国法律规定社会成员在参加法定医疗保险的同时也必须参加老年护理保险，劳动者个人参加法定医疗保险，则其赡养人口也视为自动加入。因此，德国法定医疗保险及老年护理保险基本实现了对社会各阶层成员的全覆盖，这就极大减轻了中低收入者在年老或病残时需要购买护理服务的经济负担，对老年人特别是低收入老年人的退休期生活保障起到了重要的辅助支持作用。

4.政策效应

养老保险制度改革既是一个经济问题，也是一个政治问题。一方面，养老金支付刚性及过快增长有可能影响工业健康并拖累经济发展；另一方面，养老保险制度改革也是一个政治决策过程，它必然会受到既得利益的阻碍。德国养老保险制度改革体现了社会市场经济特征，通过政府与市场的合作博弈实现公平与效率的均衡，并基于团结互助及合作主义理念建立各相关利益集团的合作机制，很好地处理了这两方面的问题，使改革得以顺利进行。此外，俾斯麦时期建立的“社会伙伴”关系也起到了重要作用，即雇主、雇员和国家是“社会伙伴”，三方有责任共同维护养老金制度健康发展。20世纪90年代以来的德国养老保险制度改革，取得了明显成效。一是养老保险结构与参量改革，确保了养老金长期收支平衡及可持续性；二是重构了三支柱模式，提高了第二支柱的比重，有利于建立法定养老保险与私人养老保险合理的筹资与给付结构，并通过强化职业年金有效规避老年贫困风险；三是政府、企业与个人负担结构合理化，强化了个人养老责任并起到了工作激励的作用；四是养老金改革兼顾了老年低收入群体及女性的利益，对他们的养老金福利起到了有效的保护作用。2004年改革后，法定养老金替代率略微有所下降，而私人养老金替代率明显提高，确保了养老金目标替代率不低于67%。与此同时，养老金给付对低收入者进行了一定的政策倾斜，缩小了高收入者与低收入者之间的养老金待遇差距。这就从制度上确保了改革不会使老年低收入群体及女性的利益受损，实现了改革的帕累托改进。2000年以来，养老金支出水平与缴费率比较稳定。缴费率控制在20%左右，养老金支出占GDP的比重在10%-12%之间（见表3）。

四、社会救助：老年贫困的最后一道有效安全网

养老保险是老年人口养老保障的最重要支柱，但是在人口老龄化、失业率攀升及收入不平等的情况下，一部分老年群体可能因为养老金待遇低或者失去工作能力而陷入贫困。鉴于此，德国实施社会救助计划，为老年低收入群体提供最后一道养老保障安全网。

1.社会救助的基本理念与政策取向

1961年德国制定的《联邦社会救助法》，明确社会救助（Social Assistance）以普遍生存权为原则，为被救助者提供最低生活保障，以使他们能够过上有尊严的生活。同时，社会救助应尽可能使被救助者通过回归劳动力市场就业来实现自立。在以社会保险为主体的德国社会保护体系中，社会救助是一种“补缺型”制度，它以家计调查为基础，为所有没有足够资格直接获得社会保险收入的劳动者及无法间接获得社会保险收入的人群（如家庭主妇、寡妇等）提供必需的生活补助，并对处于特殊困境的人群提供必要援助。

2社会救助的类型

社会救助与失业救助、住房福利及寻求庇护者福利共同构成了德国综合社会救助体系。2005年施罗德政府提出“社会救助改革方案”（哈茨Ⅳ）[22]，在失业保险基础上，将社会救助金与失业救济金合并为失业救助，旨在为寻求就业的劳动者提供基本生活保障。这样，社会救助就转变为老年低收入群体、部分或完全失去工作能力及其他处于特殊困境的社会成员提供基本生活保障。

老年社会救助主要分为两类：一类是一般社会救助（General Social Assistance），主要提供包括食物、住宿、衣物、取暖等日常必需的生活费用，同时还为必要的社会文化精神生活提供支持；二是特殊救助（Assistance in Special Situations），主要包括对老年人提供家庭护理服务及对残疾人提供综合服务，对没有医疗保险的人群提供医疗服务，还包括对家庭护理者、老年退休者、盲人等提供救助服务。1993年，特殊救助支出占GDP的比重为17%，因为1994年建立了老年护理保险，使得特殊救助人数及费用支出大幅下降。2000年德国共有270万人获得社会救助，占总人口的比重为33%，社会救助支出占GDP的比重为18%，其殊救助支出占GDP的比重为1%，一般社会救助支出占GDP的比重为08%。

3.社会救助的资格及给付水平

社会救助是建立在严格家计调查基础上的保障项目，申请者包括配偶、子女及父母的收入低于一定标准才能有资格获得社会救助。社会救助给付根据基本生活需要的标准计算，并充分考虑家庭规模、家庭结构、住房成本及其他额外需要（如参与社会活动）等因素。社会救助的具体实施由地方政府负责，资金也由地方财政承担，联邦财政给予一定补助。国家规定社会救助给付应根据收入及物价指数进行指数化调整，但只有一些州政府执行了此项政策。以制造业工人平均净收入（APE）为基数，2002年单身者家庭社会救助替代率为397%，无子女夫妇的家庭替代率为526%[23]。参考上述替代率标准，社会救助给付基本可以满足老年低收入群体的基本生活需要。

4.老年低收入群体一般社会救助政策

近年来，德国对老年低收入群体主要实施了三项社会救助：一是包括食品、衣物等在内的基本生活支出；二是住房、取暖等补贴；三是政府代缴医疗保险和老年护理保险费用。根据OECD的统计资料，前西德地区2002年社会救助金（包括住房和取暖补贴）为每月648欧元；2004年为每月661欧元，相当于平均收入的193%；2006年为每月681欧元，相当于平均收入的193%；2008年为每月702欧元，相当于平均收入的267%；2011年为每月707欧元，相当于平均收入的28%。德国对老年低收入群体实施的社会救助对于防止老年贫困起到了重要作用。

5.德国老年低收入群体对策的国际比较

为应对老龄化危机及避免老年贫困，世界上一些国家都制定了相关政策。譬如，美国有最低收入保障（Supplemental Security Income，SSI），英国有福利养老金（Pension Credit，PC），瑞典有保证年金（Guaranteed Pension，GP）等，为老年低收入者、残疾人等群体提供基本生活保障，使他们避免堕入老年贫困。一些国家还制定了放宽全额养老金领取条件、提高低收入者养老金给付标准等特殊政策。与美国、英国等OECD国家相比，德国具有自己的特点（见表4）。一是养老金制度主要是采取最低养老金、放宽全额养老金领取条件、女性养老金优惠政策等措施，提高老年低收入群体及女性的养老金水平，为他们提供切实有效的保障；二是社会救助除了综合社会救助外，还设有老年社会救助项目，为老年低收入者提供基本生活保障，成为老年低收入群体的最后一道有效安全网；三是德国老年低收入群体养老保障对策的资金由财政全额负担。

五、小结及对中国的启示

人口老龄化危机造成了老年抚养比的不断上升，给德国养老保险制度的筹资与给付带来了两难困境。与此同时，高龄化及老年女性比例较高，导致老年贫困率的上升。在这种情况下，德国对老年低收入群体的养老保障采取了两项对策。一是以养老金充足性、可持续性及工作激励为目标，对养老保险制度进行了结构与参量改革（如改变替代率、缴费率、退休年龄等），确保了制度的有效性及可持续发展。在此过程中，通过建立最低养老金机制、放宽全额养老金领取条件、制定女性养老金优惠政策等行之有效的措施，改善老年低收入群体及女性的养老金待遇水平。二是实施社会救助计划，为老年低收入群体提供基本生活保障及特殊救助，为老年低收入群体提供最后一道安全网。另外，老年护理保险制度的建立，也对老年低收入群体的养老保障起到了重要的辅助支持作用。

虽然中国与德国的国情存在较大差异，但是在应对人口老龄化的养老保障方面却具有一定相似性。中国人口老龄化形势十分严峻：一是中国人口基数大且老龄化速度快，根据国家统计局的数据，2014年60岁以上人口为212亿，占总人口的比重为155%，2050年预计将超过30%；二是中国未富先老，人口老龄化导致养老负担更沉重，2010年老年支助比为5，2030年将下降为25，2050年将进一步下降为13；三是城乡养老保险制度尚处在发展阶段，无论是覆盖范围还是给付水平都需要进一步提高，特别是庞大的城乡居民群体养老金水平较低，与国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定的最低替代率55%差距较大，存在陷入老年贫困的巨大风险[24]。因此，借鉴德国经验，通过建立养老保障与社会救助的综合配套机制，为老年人特别是老年低收入群体提供有效的养老保障。

1.继续完善多支柱模式并逐步提高第二支柱比重

中国养老保险体系比较突出的问题除了部分非全日制劳动者（包括农民工）游离在制度之外，还有已并轨的城乡居民养老保险养老金水平偏低问题，这是中国养老保险制度改革的关节点之一。对此，一个重要的政策选项是德国经济委员会主席吕鲁普提议中国应建立以财政（税收）为基础的社保体系[25]。因此，应加快养老保险顶层设计，借鉴德国及其他国家经验，完善基础养老金、职业年金/个人账户与个人储蓄性养老保险的三支柱模式。其中，基础养老金与英国基本养老金（State Pension，SP）和日本国民年金相类似，是一元化普惠制养老金，实行全国统筹，资金主要来源于财政（税收）和企业社会统筹缴费，条件成熟时个人也应适度缴费。基础养老金应以基本生活保障为参照标准，逐步提高保障水平。职业年金与个人账户作为第二支柱，实行DC模式，由企业和个人缴费，借鉴德国“里斯特养老金”的做法，政府应对参保者特别是低收入人群的缴费进行高比例财政补贴。基础养老金一元化不仅有利于解决“碎片化”、养老金待遇低且不平等问题，而且有利于解决非全日制劳动者特别是农民工游离在制度之外的问题，为全体国民提供基本养老保障。此外，职业年金与个人账户是基础养老金的重要补充，不仅有利于保持养老金适度水平，还对老年低收入群体及女性起到收入保护作用。从养老金结构改革的可行性考虑，由于职业年金与个人账户已有一定基础，较易实现制度对接并降低改革阻力。

2应对老龄化危机进行必要的养老保险参量改革

城镇职工养老保险实行的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式，社会统筹养老金的长期收支平衡及可持续性受老龄化影响较大。为此，应在人口老龄化高峰之前，未雨绸缪，尽快进行养老保险参数调整，以确保养老保险制度的有效性及可持续发展。

首先，设计并保持养老金替代率适度水平，为老年人口提供充足的养老保障。城镇职工社会统筹养老金替代率应适度降低，相应提高个人账户替代率水平，建立合理的给付结构，有效规避老龄化带来的支付风险并防止老年贫困。现阶段，城乡居民基础养老金待遇偏低，养老金替代率及养老金消费替代率均比较低，难以为城乡居民提供有效养老保障，存在陷入老年贫困的风险。因此，伴随经济发展应逐步提高城乡居民基础养老金替代率水平。如果能够实现基础养老金一元化，那么，城乡居民基础养老金替代率偏低的问题就会得到解决。此外，还应借鉴德国经验，建立养老金的CPI指数化调整机制，确保老年人养老金的购买力不降低，从而抵御老年贫困风险。

其次，应逐步降低企业养老保险缴费率。现阶段，企业养老保险缴费率在20%左右，社会保障总缴费率超过了40%。与德国、美国等发达国家相比，企业缴费率明显偏高，长期下去将使企业不堪重负并削弱其正常经营与市场竞争力。因此，应通过国有资产变现、征收生态税等方式拓展资金筹集渠道，逐步适度降低企业养老保险缴费水平。

再次，尽快实施提高退休年龄政策。为应对老龄化危机，提高退休年龄是大多数OECD国家的政策首选。提高退休年龄一方面有利于缓解养老金支付压力，确保养老金收支平衡及可持续性；另一方面通过“工作激励”实现积极养老，有效规避老年贫困风险。

最后，改革养老金计发办法。一是适度提高缴费年限，减缓养老金支付压力；二是通过退休年龄立法以及制定类似德国削减提前退休者养老金待遇的政策，控制提前退休；三是借鉴德国、日本的经验，建立养老金给付精算平衡机制，根据经济和人口参数的变动对养老金给付进行自动调整。

3.建立老年低收入者、女性等群体的收入保护机制

在人口老龄化不断加重的情况下，社会上一些老年低收入者、残疾人、女性等弱势群体由于养老金待遇不足将存在陷入贫困的巨大风险。因此，应借鉴德国的经验，建立老年低收入者、女性等群体的养老金保护机制。一是在现行养老金制度体系中，建立最低养老金机制。最低养老金是德国、意大利、比利时等OECD国家普遍采取的政策。日本2004年的养老金改革规定老年人养老金替代率不能低于50%。借鉴德国的经验，最低养老金以家计调查为基础，给付标准略高于低保金水平，资金筹集由中央和地方财政负责。二是建立基于退休年龄的养老金梯度给付机制。由于高龄老年人口收入下降，更容易陷入贫困。因此，养老金给付应根据退休年龄的增加按比例适度提高，一方面激励老年人延迟退休，另一方面增加退休高龄老年人口的养老金待遇，有利于规避老年贫困风险。三是提高老年低收入者、残疾人等群体的个人账户参保缴费的财政补贴标准，激励个人参保并减轻缴费负担，提高个人账户养老金替代率水平。四是对女性劳动者的参保缴费及给付进行奖励。近期，国家公布了全面放开二胎的人口政策，这是契合人口结构转变和应对少子老龄化危机的战略性选择。为此，应借鉴德国的做法，对生育及抚育幼儿期间的女性劳动者进行参保奖励，并适度提高养老金给付待遇标准。这样，不仅有利于提高育龄妇女的生育意愿，而且有利于缩小养老金给付的性别差异和避免女性老年贫困。此外，制定老年低收入者、残疾人、女性等弱势群体的就业保护与促进政策，提高就业能力与避免就业歧视，也有利于为他们提供更充足的收入保障并有效抵御贫困风险。