宅基地改革办法精选(九篇)

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第1篇：宅基地改革办法范文

现行的户籍制度黏附着城乡差别化的入学、住房、养老保障等权利配置功能，严重制约着农村宅基地的社保功能向资产功能转化，是影响农户宅基地退出意愿的关键因素。文章在理论分析的基础上，提出两个基本假设，并运用加入控制变量的“双差”分析法，以重庆（实验地区）和武汉（控制地区）的农户调查数据为基础，定量分析和实证检验了户籍制度对农户宅基地退出意愿的影响。回归结果显示，时间哑变量和地区哑变量的交叉项（即户籍制度改革效应）通过了1%的正显著性检验，说明户籍制度改革对实验地区农户宅基地退出意愿产生了显著的影响，使得愿意退出宅基地的农户比例增加了37%；而且在户籍改革力度较大的地区，农户宅基地退出意愿相对较大。另外，“人均住房面积、小康村、城镇郊区村”与农户宅基地退出意愿呈显著负相关关系，而“家庭人均非农就业收入、补偿标准”与农户宅基地退出意愿呈显著正相关关系。鉴于此，建议加大户籍制度改革力度，进行户籍制度改革的制度构造与功能分配，构建农业转移人口退出宅基地与在城镇落户享有城镇居民公共服务之间的衔接和转换机制，协调户籍制度与社会保障制度；在此基础上，制定农村宅基地退出程序和补偿标准，设计与城镇住宅用地管理制度统一的农村宅基地复垦整理、收回储备、市场供应与使用监管的政策框架体系，确保退出后的宅基地得到有效利用，从而提高农村土地集约利用水平，为经济社会可持续发展提供用地保障。

关键词 户籍制度；宅基地退出；双差法；影响因素

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）10-0129-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.018

改革开放以来，在中国工业化、城镇化的加速发展过程中，出现了农村人口的历史性转移、迁徙。据统计，在城市打工的农民已有1.6亿人，未来要达到60%的城市化水平，还将会有大量的农民工进城并在城市定居[1]。但由于农村土地管理中宅基地退出机制的缺失，大量在外打工并且定居在城市的农民，其在农村占有的宅基地并未退出，导致了我国许多省份农村人口转移并未与农村宅基地用地缩减相挂钩，造成了大量宅基地的闲置和浪费，主要表现为在农村不同程度地存在“人走屋空”、宅基地“建新不拆旧”、新建住宅向扩展等现象[2]。从资源优化配置角度来讲，农村宅基地退出机制的建立，对于交出宅基地的那部分进城农民而言，他们闲置的资产得以盘活，并获得财产性收益，为解决其进城后的居住问题提供部分资金；而对于国家而言，这部分退出的宅基地可以进行复耕，从而增加耕地面积，也可以将其收归国有，转化为城市建设用地，缓解城市用地紧张局面，保障经济社会的可持续发展[3]。但是在现实中，农村宅基地退出改革并未如改革者所愿，而且也并不受农户欢迎[4]，绝大部分外出务工农民并没有放弃自己的承包地和宅基地。学者们普遍认为，经济补偿标准、家庭经济收入状况、家庭劳动力非农就业状况、家庭赡养人口状况、社会保障完善程度等是影响农户宅基地退出的基本因素[5-7]。另外，是否还存在一些关键因素呢？邓海峰认为户籍制度作为一套在计划经济体制下建立和完善起来的、黏附着各种资源配置和权利分配制度的社会管理制度，严重阻碍农村土地使用权的自由流转[8]。在现行的户籍制度下，城市居民能够基于其所具有的社会身份获得城镇的养老、失业、医疗等社会保障，使其在自主地选择职业、居住地的同时毫无后顾之忧。然而，在广大的农村地区，以还原经济自由为导向的经济身份改革未能在农民身上得以实现，同时，社会身份又决定了他们在离开土地、脱离集体经济组织后没有新的社会保障来源，因此，农民仍然需要依靠土地维系生存，无法以自由人的身份去寻求更广阔的发展。可以说，现行城乡二元的户籍制度阻断了作为农民工进城务工配套制度出现的农村宅基地使用权退出的可行性与有效性，致使我国出现了城市化进程不彻底和农村土地制度改革低效率的双重不利局面。户籍制度改革后农民获得了同等的城市合法生存权利，在此基础上农民工经济收入、消费心理、意识观念随之改变，与其联系最为密切的农村宅基地的总体态势、区域格局及耦合特征等方面也必然受到影响[6]。

从长期来看，土地和户籍制度的联动改革既能够为下一轮的中国经济增长注入新的动力，又能够促进区域间平衡和城市内部的和谐发展[9]。因此，我们需要在认识和分析户籍制度与农村宅基地使用权退出制度相互关系的基础上，提出以户籍制度改革为核心、以完善农村宅基地使用权退出机制为目的的政策建议。

1 户籍制度对农户宅基地退出的影响：黏附效应抑或替代效应？

建国初期出于重工业发展的需要，我国逐渐形成了以将农民禁锢在土地之上，保证农业生产稳定，控制农村人口过快流入城镇为主要目的的户籍制度。在新的历史时期，户籍制度制约人口自由流动与迁徙的作用在新的历史时期被逐步地弱化，如今已经在事实上丧失了限制人口自由流动的功能[10]，进而演变为排斥农村人口与城镇居民分享资源，维护城镇居民既得利益的制度工具[11]。现实中出现的如下矛盾现象即可说明问题：中小城市因其户籍含金量较低，其政府最终将趋于不断降低户籍门槛；相反，户籍含金量较高的大中城市最终则趋于不断提高户籍门槛[12]。这种制度安排所引发的更为深层次的就业制度、社会保障制度的城乡差别导致农民无法自由流动、农村土地要素无法自由流动从而使得农村土地的社会保障功能无法货币化。因此，户籍制度改革的重点与难点并不在于放开户籍制度对人口自由流动进行约束等问题上面，而在于恢复户籍制度的单一功能，取消黏附于户籍制度之上的各种资源配置和权利分配的具体制度，使其从区别公民待遇的手段转变为纯粹的公民身份证明和政府人口统计工具[8]。户籍制度改革势在必行，而且户籍制度应该要与土地制度联动改革。

据此，本文拟提出以下两个假设，并运用相关模型进行实证分析与检验。

（1）现行的户籍制度黏附着城乡差别化的入学、住房、养老保障等权利配置功能，严重制约着宅基地的社保功能向资产功能的转化，是影响农户宅基地退出意愿的关键因素。对比不同地区的户籍制度改革实践可以发现，在改革力度较大的地区，农户宅基地退出意愿相对较大，户籍制度改革对农户宅基地退出决策发挥着较强的促进效应。据此提出本研究第一个假设：

假设Ⅰ： 户籍制度是影响农户宅基地退出的关键因素，随着户改力度的加大，农户宅基地退出意愿有所提高。

（2）不同类型的农户，家庭资源禀赋（非农就业人数、经济收入水平、家庭人均财富等）不同，宅基地在其家庭保障中所发挥的作用不同，对户籍制度改革的期望也有所不同。一般而言，家庭非农就业人数较多、经济收入较高、家庭人均财富较多的农户，更看重的是宅基地的资产功能，宅基地资产价值一定程度上替代了其对户籍制度改革的期望。据此提出本研究第二个假设：

假设Ⅱ：具有不同的家庭资源禀赋的农户，其宅基地退出意愿受户籍制度改革的影响不同。

通过添加控制变量，利用公式（2）的回归方程对农户调查数据进行回归，不仅具有双差回归分析方法的优点，同时可以控制其他可能因素的干扰，从而分离出户籍制度改革这一外部事件对农户宅基地退出意愿影响，还可以发现对农户宅基地退出意愿可能产生影响的其他因素。

2.2 研究区域选取

实证研究区域的选择在本研究中最为重要。根据“加入控制变量的双差方法”运用的要求，需要选取一个户籍制度改革进行的地区（实验地区）和一个没有进行户籍制度改革的地区（控制地区）。

实验地区的选择则需要有较强的代表性。毫无疑问，重庆市被批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区之后，积极推动城乡土地制度和户籍制度改革，创新地票制度，有力地促进城乡人口迁移和农村土地流动。特别是，2010年8月1日颁布实施了《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》（以下简称《办法》）后，重庆市城乡土地制度和户籍制度改革全面推进。重庆市的改革不仅力度较大，而且覆盖面较广，具有较强的代表性。

而控制地区的选择则需要主要考虑降低统计分析的误差，即为了尽量降低两个地区的观察变量（除受户籍制度不同影响外）所受的其他不同性质的影响，除了引入控制变量以外，对比研究的省份尽量做到规模相当、地域相邻、经济实力相仿。鉴于此，本文拟选取武汉市作为控制地区。

2.3 指标设计与数据描述

因变量上文已经论述，自变量设计如下：

①农户家庭禀赋，包括：家庭人数（个）、家庭劳动力人口比例（%）、家庭人口中最高教育年限（年）、是否机关干部家庭（哑变量）、人均住房面积（m2/人）、住房结构（土木=1，砖混=2，钢混=3）；另外，还需要考虑家庭所在村状况，包括：村是否小康村（哑变量）、村是否城镇郊区（哑变量）。②家庭劳动力非农就业状况，包括：家庭劳动力非农就业人口比例（%）、家庭人均非农就业收入（元/人）。③家庭经济收入状况用家庭人均财富（元/人。财富定义为家庭拥有的所有资产的货币价值，具体内容包括现金、存款、对外投资、对外借款和固定资产原值并扣除借入款）[14]表示。④家庭赡养人口状况，用65岁以上老龄人口所占劳动人口（14岁到64岁）的比重即赡养率来表示。⑤家庭社会保障状况，包括：新型农村合作医疗保险参保率（%）、新型农村养老保险参保率（%）。⑥拆迁补偿诉求，包括：补偿标准诉求（现行标准=1、与城市拆迁标准相同=2、双方谈判=3）、补偿方式诉求（货币补偿=1、产权置换或其他=0）。

鉴于重庆（试验地区）于2010年8月1日实施户籍制度与农村土地退出改革，因而选择2009年和2011年作为改革前和改革后。课题组于2010年7月和2012年7月两次赴重庆市的江津区、永川区、渝北区、城口县和武汉市的江汉区、青山区、江夏区、黄陂区，共8区（县）56个行政村560户村民（全部选择的是未退出宅基地的农户，这是因为：一方面，已经退出宅基地的农户并不多；另一方面，在退出宅基地的农户中，真正自愿退出的很少，大多是在政府推行的“城乡统筹”、“农村土地整治”过程中的被动退出）就2009年和2011年宅基地退出意愿及家庭基本情况进行调查，分别回收有效问卷525份和512份。问卷的统计分析结果见表1。

分年度来看，重庆、武汉农户宅基地使用权流转意愿的平均值由2009年的2.988、2.853分别上升到2011年的3.545和3.491（表1）。分地区来看，不管是2009年还是2011年，重庆农户宅基地使用权流转意愿的平均值均高于武汉（表1），这说明在户籍制度改革力度较大的地区，农户宅基地使用权流转意愿相对强烈。另外，从重庆和武汉两地16个自变量调查结果的对比可见，各变量之间的差距并不大，这说明我们选取武汉作为控制地区具有较强的合理性。

2.4 计量结果及分析

通过使用上述16个自变量，对模型进行回归分析（回归方程估计结果见表2），以考察户籍制度改革对农户宅基地退出意愿的影响。

由表2可见，大部分变量的估计结果都十分显著，而且系数符号与理论预期基本吻合，这说明我们的估计是有效的。下面根据模型估计结果将户籍制度对农户宅基地退出意愿的主要结论归纳如下：

第一，时间哑变量没有通过显著性检验，说明户籍制度改革前后，农户宅基地退出意愿并没有显著的变化，这可能是由于重庆市2010年8月才颁布《办法》，而本文选择2011年作为“改革后”，时间跨度较短，《办法》的效应还没有显现。

地区哑变量通过了5%的正显著性检验，说明试验地区（重庆）和控制地区（武汉）农户宅基地退出意愿具有显著差异，试验地区（重庆）农户宅基地退出意愿为控制地区（武汉）的1.29倍。

时间哑变量和地区哑变量的交叉项（即改革效应）通 过了1%的正显著性检验，说明户籍制度改革对实验地区农户宅基地退出意愿产生了显著的影响，使得愿意退出宅基地的农户比例增加了37%。由此可见，“户籍制度是影响农户宅基地退出的关键因素。在改革力度较大的地区，农户宅基地退出的意愿相对较大”，假设Ⅰ得到验证。

第二，其他控制变量对农户宅基地退出意愿的影响总结如下：①人均住房面积与农户宅基地退出意愿呈显著负相关关系，这说明农户现有住房面积越大，其对住房满意度越高，因此对宅基地的退出和房屋的拆除具有较强的抵抗心理；②家庭所在村是否小康村、是否城镇郊区均与农户宅基地退出意愿呈显著负相关关系，这符合一般常识，即小康村人均收入水平相对较高、村庄环境和居住环境相对舒适，他们更愿意待在农村，而不愿意退出自己的宅基地和房屋。而村庄位于城镇郊区则房屋出租的机会则大，农户因此获得了长期、稳定的宅基地财产收益，在目前农村宅基地使用权流转正常市场价格没有形成之前，宅基地的长期、稳定的出租收益远高于一次性流转收益，因而农户不愿意退出自己的宅基地和房屋；③家庭人均非农就业收入与农户宅基地退出意愿呈显著正相关关系，这可能是由两方面原因造成的：首先，非农就业收入较高，说明外出务工时间较长，相对较容易融入和接纳城市生活。其次，非农就业收入较高，他们承担搬迁和城市居住费用的能力相对较强，并且能够享受城市居住环境带来的清洁与便利；④补偿标准与农户宅基地退出意愿呈显著正相关关系，毫无疑问，一直以来农村征地拆迁补偿标准都是农户关注的焦点，也是农村征地冲突的核心问题。如果当地的补偿标准越高，农户愿意退出宅基地的意愿相对就较高。一个很好的例证就是现在很多经济发达地区的城郊结合部的农户大多倾向于征地拆迁，因为他们能得到较高的补偿和城市住房，生活因此而改变。

综上所述，“不同类型的农户，家庭资源禀赋不同，宅基地在其家庭保障中所发挥的作用不同，对户籍制度改革的期望也有所不同，假说Ⅱ得到验证。

3 结论与政策建议

本文运用加入控制变量的“双差”分析法，以重庆和武汉农户调查数据为基础，对户籍制度对农户宅基地退出意愿的影响进行定量研究。研究发现，户籍制度改革对农户宅基地退出意愿产生了显著的正影响，在户籍改革力度较大的地区，农户宅基地退出的意愿相对较大；另外，人均住房面积、家庭所在村是否小康村、是否城镇郊区与农户宅基地退出意愿呈显著负相关关系，而家庭人均非农就业收入、补偿标准与农户宅基地退出意愿呈显著正相关关系。本文提出的假说Ⅰ和假说Ⅱ得到验证。

上述结论隐含的政策含义是：在现行的户籍制度下，农民无法享受与城镇居民同等的就业、住房及子女入学权益，农村宅基地承担起了对农民的社会保障职能，这大大制约了农户退出宅基地的意愿和行为。要想推动农户退

出宅基地，从而盘活农村土地资产，提高农村土地集约利用水平，户籍制度改革是先决条件。为此，首先，加大户籍制度改革力度，进行户籍制度改革的制度构造与功能分配，构建农业转移人口退出宅基地与在城镇落户享有城镇居民公共服务之间的衔接和转换机制，协调户籍制度与社会保障制度；其次，制定农村宅基地退出程序和补偿标准，规范引导农村农民自发退出宅基地；最后，设计与城镇住宅用地管理制度统一的农村宅基地复垦整理、收回储备、市场供应与使用监管的政策框架体系，确保退出后的宅基地得到有效利用，从而提高农村土地集约利用水平，为经济社会可持续发展提供用地保障。

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Effect of Household Registration System on Farmers’ Willingness ofExiting from Rural Housing Land

ZHU Xinhua

（School of Public Administration，Hohai University， Nanjing Jiangsu 210098， China）

第2篇：宅基地改革办法范文

一、城乡一体化背景下农村宅基地退出的困境

农村宅基地的退出，对于减少农村宅基地的闲置和浪费现象，促进农村土地资源的整合和节约，具有较为重要的理论和现实意义。但在实践中，农村宅基地的退出还面临着许多障碍需要妥善解决，才能有效保障农村宅基地的顺利退出。

（一）管理制度的滞后与虚置

我国现有的宅基地管理制度在维护土地公有制、保障广大农民的居住权和保护耕地等方面发挥了重要作用，但在城乡一体化加速发展背景下，也面临着问题：一方面是制度滞后，我国专门针对于农村宅基地管理的法律和制度很少，宅基地退出缺乏明确的依据和程序，目前主要有《土地管理法》和少数相关的实施意见，相配套的制度和措施也不够完善，尚未形成有机的管理制度体系；另一方面是制度虚置，主要表现为宅基地的使用审批制度和监督工作执行得不够严格，禁止城镇居民到农村购置宅基地的规定形同虚设，以及宅基地在特定情况下被收回的规定未得到执行，一些地方甚至打着“深化改革”的旗号，擅自突破法律的规定。

（二）运行程序的繁杂与低效

城乡一体化进程中，我国农民宅基地利用方面出现了闲置、一户多宅等突出问题。这些问题的出现在一定程度上也和我国农民宅基地相关处置办法有关。城镇化和工业化的发展促进了进城务工和落户城里的农民数量的增加，但是相对应的农村宅基地空置数量也在随之增加。部分农民有意愿置换或退出宅基地，但是我国的农村宅基地的审批制度采用村、乡、县三级，程序繁杂琐碎，办理流程长。对于置换和流转宅基地的程序更是复杂和繁琐，加之一些地方存在工作程序不透明，乡村干部以权谋私、故意刁难等问题。这些都使农民觉得力不从心，也不愿意走这些繁琐的程序，不利于对农民宅基地的顺利退出，更不利于城镇化的发展。

（三）处置监督的缺失与无序

在我国现有的管理制度下，农村宅基地的所有权是归村集体所有的，但是宅基地的审批、使用、征收等方面的问题又是由县乡政府集中管理的，即政府实际上对农村宅基地问题具有较大的管理和处置权。政府对农民宅基地管理和处置方式很多，如对农村宅基地的征收、对农民宅基地取得和转让等的审批、对农民宅基地建设和使用的规划、对农民宅基地退出的补偿等。但是在这些过程中由于国家对这些方面的工作，相关制度和程序缺少具体而明确的规定，加上农村范围广，和基层政府工作透明度不高，以及农民本身的民主法治观念淡薄等原因，造成了农村宅基地管理和处置过程的监督较为乏力和无序，容易导致农民权益的受损。

（四）权益保障的乏力与混乱

农村宅基地承载着农民的庭院农业经营、农民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能，农村宅基地退出关乎农民的切身利益。农民参与宅基地退出意味着原有生产生活方式的放弃，如何保障宅基地退出中的农民合法权益是宅基地退出必须面对的问题。现实实践中，由于我国对农民宅基地的退出等的补偿机制尚未健全，加上政府在处置农民宅基地时受到的监督不足。一些地方的政府强制征用和回收农民的宅基地并仅给予少量的补偿，一些地方政府甚至参与农民宅基地退出的增值收益的分配。另外，国家还没有系统的农民宅基地退出权益保障和维权机制，加上农民的维权意识较为淡薄，对有关维权的知识和路径了解相对较少。

（五）思想观念的影响与束缚

农村宅基地是我国土地制度有的概念，它作为广大农民安身立命、实现“居者有其屋”的重要支点，对维护农民的基本生存权和确保农村社会稳定发挥了积极的作用。在城乡一体化进程中，农村宅基地退出还受到一些思想观念方面的束缚和影响。一方面是传统的乡土观念的影响，即将农村作为自己家族的根基和本源，认为即便已经在城市安家落户，也不能丢弃农村的“老家”，甚至认为动了老家的房子就是动了家族的“根基”，从而导致了农村宅基地的闲置甚至荒废；另一方面是传统的“落叶归根”思想的影响，即作为农村出生和走出去的人，去世之后一定要葬在祖坟、回归故土，而宅基地恰恰就是送终的“仪式”所在地。

二、城乡一体化背景下农村宅基地退出的对策

农村宅基地退出是我国经济社会发展的客观趋势和必然要求，在加速推进城乡一体化的现代化进程中，如何构建科学合理的农村宅基地退出机制，已经成为深化农村土地制度改革、打破城乡二元分割局面的关键环节。

（一）推进农村宅基地的确权登记

推进农村宅基地确权登记是实施宅基地退出的前提和基础。作为对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证的特定过程，农村集体土地确权登记是解决农村集体土地权属纠纷、落实耕地保护制度和节约用地制度的重要措施。在城乡一体化进程中，要继续推进农村宅基地的确权登记，要确认到每一个具有所有权的农民，强化农民的土地物权意识，进一步明确村集体、农民与宅基地之间的产权关系，进一步调动农民土地流转的积极性，这不仅可以方便农民便捷和高效地退出宅基地，同时也可以有效减少土地矛盾和纠纷的发生。

（二）加强宅基地退出的制度建设

加强制度建设是保障农村宅基地退出有序化和稳定化的基础性环节。当前我国尚未出台专门针对农村宅基地管理方面的法律法规，对农村宅基地的管理主要参考《土地管理法》、《物权法》和《城乡规划法》，造成宅基地退出缺乏明确的法律依据。为此需要制定相应的法律制度，对农村宅基地退出的条件、补偿的办法、运行的过程、退出宅基地的管理等问题做出明确的规定，为各地区农村宅基地的退出提供统一的和规范的制度参照，从而减少各地因为制度差异较大而带来的管理混乱、退出无序和补偿不一等方面的问题和矛盾，使宅基地退出有法可依。

（三）做好宅基地退出的政策宣传

做好政策宣传是强化政策客体认知、减少政策执行阻力的重要保证。广泛的政策宣传是保障农村宅基地退出有效性和有序性的前提和基础。农村宅基地退出是一项涉及主体众多、构成内容复杂的系统过程，不仅涉及到政府土地管理部门、村级自治组织、村民个人等多个主体，而且包含了退出的条件、面积的确定、补偿的标准、过程的监督等诸多方面的内容。因此，必须做好宅基地退出方面的政策宣传，不仅要使农村居民明确宅基地退出的目的和意义，还要使之明确宅基地退出的条件、过程和程序，以及自身宅基地退出后的经济补偿和生活保障方式。

（四）强化宅基地退出的过程监督

强化过程监督是推动宅基地退出、保障农民合法权益的重要途径。农村宅基地的退出不仅意味着农民对宅基地使用权的放弃，也意味着村集体土地资源的扩增。在此过程中，还涉及到土地行政管理部门对宅基地面积的确认和财政部门对农民退出宅基地补偿的确定。在城乡一体化进程中，为保证宅基地退出的有序进行，必须加强对宅基地退出运行过程的监督，并加强宅基地退出的信息公开，保证村级组织对退出宅基地的和合理利用和科学管理，保证土地行政管理部门和财政部门有效行使职权，防止权力滥用和权力寻租，使宅基地退出的过程公开透明。

（五）完善宅基地退出的权益保障

保障宅基地退出的农民的合法权益是维持农村稳定、促进农村发展的关键。农民参与宅基地退出意味着原有生产和生活方式的放弃，如何促进宅基地退出后的农民向市民生活的有效转变是推进城乡一体化发展中的重要议题。为此，需要完善宅基地退出后的农民的权益保障。对于退出宅基地的农民，一是要完善经济保障，确保农民获得公平的补偿；二是要完善身份保障，实现农民身份的市民化；三是要完善就业保障，加强农民就业技能的教育和培训并提供信息和机会；四是要完善社会保障，促进城市居民和农村居民在医疗、养老和教育等方面的均等化。

（六）保证退出宅基地的有效利用

第3篇：宅基地改革办法范文

关键词：宅基地使用权流转；体系构建

一、概述

2007年10月1日起施行的《物权法》规定了宅基地使用权制度，这是宅基地使用权制度正式在权威法律文件中出现。中国物权法草案称宅基地使用权是在宅基地的基础之上建立的，宅基地使用权是指宅基地使用权人，用于居住在土地上建造住房以及其他附着物，而占有、使用集体所有的土地的权利。①

宅基地使用权具有物权属性，但其在一定程度上结合集体经济组织的成员资格和福利制度，只有具备一定的条件才能流转，所以宅基地使用权是一种限定性的用益物权。也就是说，宅基地使用权人享有占有、使用、收益和处分的权利，但是收益和处分权只有符合特定的限制条件才能行使。具体来说，宅基地使用权是一种特殊的用益物权，其权利主体是集体经济组织内部成员，客体是集体所有的土地，权利取得的方式有别于国有土地使用权，其使用具有无偿性但处分受到限制。

无论是宅基地使用权制度的产生，还是宅基地使用权制度的发展，都鲜明的选择了保障农民居住权的价值取向。这种价值取向，就我国住房保障制度的城乡二元结构而言，是唯一的选择。解放后，在城镇，政府采取将公房以象征性的租金标准提供给城镇居民以及单位修建宿舍分配给职工居住的方式来保障城镇人口居住权的实现；在农村，国家则通过将没收的房屋无偿分配给无房农民的方式，从而保障农民的居住权。当集中的房屋分配结束之后，国家又通过立法给农民无偿提供宅基地，由其自己建造住房保障居住权的实现。②

二、宅基地使用权制度的特点

《土地管理法》第8条、第62条以及《物权法》第十三章对宅基地使用权作出了规定。除法律法规外，国家对宅基地使用权也有相关的政策性规定，如《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（[2007]71号）等。

从宅基地使用权的性质、价值取向以及国家的相关法律法规、政策来看，以保障农民的基本居住为目标的宅基地使用权制度，具有以下特点：

1.农村宅基地的所有权归集体所有。农民仅仅享有对宅基地的使用权。但是，农民可以无偿享有宅基地使用权。这与国家的福利政策相关，城镇居民能够享有国家提供的医疗、教育等福利保障，国家赋予农村居民无偿的宅基地使用权，使他们具有基本的居住条件。

2.宅基地使用权依身份而取得，具有一定的身份属性，即能够享有宅基地使用权的主体必须是本集体经济组织的成员，这也是由土地的保障性决定的，它只保障本集体成员的居住权，从而将非本集体经济组织成员、城镇居民等排除在外。

3.以户为单位，除有特殊情况外，每户村民仅能拥有一处宅基地，且宅基地的适用要符合相关法律法规的规定，且宅基地所有人出售、出租宅基地上所建房屋的，不得再申请宅基地。

4.宅基地使用权的使用、流转受到一定的限制。基于宅基地的福利性质，宅基地只能用于建造住宅和附属设施，不能用于营利性活动。由于宅基地的所有权归集体所有，农民只对宅基地上的房屋享有使用权，所以宅基地使用权不可能单独转让，且不能转让给非集体经济成员，不能单独出租，不能单独抵押、继承、作为出资入股。

不难看出，在赋予农村居民宅基地使用权的同时，法律、政策对宅基地使用权的流转也作出了限制。这符合当时的社会环境，也为一定历史条件所迫。一方面是由于宅基地使用权本身的保障性，另外一方面也有一定的政治性。宅基地使用权制度并非是一项简单的保障制度或者是物权制度，其涉及到国家的土地政策。我国的人口基数较大，耕地资源缺乏，对于宅基地使用权的限制性规定实则体现了国家对耕地的保护政策。宅基地使用权的这一政治色彩也是限制宅基地使用权流转的一个重要因素。

三、宅基地使用权制度现阶段存在的问题

我国对宅基地使用权制度的立法，崇尚的是社会法的价值理念，以对农民的生存保障功能作为首要的制度设计因素，宅基地使用权制度体现了国家对农民基本生存权的保障。但是，社会是不断发展的，没有任何一个制度能够自始至终满足社会发展的要求。我国的宅基地使用权制度在现在的社会环境下逐渐暴露出一些问题：

1.宅基地闲置。一方面，中国的工业化和城市化快速发展，人口向经济发达地区聚集成为一种必然。随着城市化进程的推进，农民市民化已经成为大趋势。一些已经取得宅基地的农民因为升学、就业等原因，选择了在城市落户，无可避免地造成了农村出现大量"空心村"的现象。另一方面，宅基地取得及使用具有无偿、无期限性，一些农民在申请到一处宅基地后由于合法的房屋继承关系，又取得了另一处甚至几处宅基地，这就造成了"一户多宅"的合法存在。而由于缺少闲置宅基地回收制度，法律又对宅基地使用权的流转进行了诸多限制，农民多余的宅基地无法通过市场进行转让，宅基地被闲置成为一种必然。根据一项资料显示：中国城市化率从1996年的30.5%提高到了2006年的43.9%，正是在城市化增长最快的这10年，城镇常住人口1.7亿，城镇面积增加到3209万亩，而与此同时的数据显示农村人口减少了9308万，农村居民点却增加了150万亩。截至2006年底，我国村庄建设用地已达2.48亿亩，是城镇用地规模的4.86倍，按当年农业人口计算，人均村庄建设用地224平米，高出国家定额最高值（150平米/人）的49.3%，其中宅基地1.85亿亩，占村庄建设用地的75%。根据一些省市农村宅基地和房屋闲置情况的调研，估算出宅基地闲置率在10%-15%左右，即使按照较低的标准10%计算，全国2亿亩农村宅基地中有近2000万亩处于闲置状态。③

2.立法缺失，管理混乱。我国现行法律中，只有《土地管理法》、《物权法》等对农村宅基地有所规定。但是这些规定大多是原则性规定，较为笼统，缺乏可操作性。很多涉及宅基地的纠纷都是依靠地方政府来解决。由于地区差异，各地关于宅基地观点不一，导致了各地宅基地的管理混乱。目前，国家进行新农村建设的文件接连出台，但各地"拆旧建新"为主要模式的新农村建设仅仅处于起步状态，村镇规划相当混乱。没有相关的责任主体对旧宅基地进行收回、开发和整理。④

3.宅基地使用权流转隐形市场的存在。虽然法律对宅基地使用权的流转进行了诸多限制，但是在一些城乡结合部，由于经济利益的驱动、农民与市民需求互补等原因，实际上已经大量存在着宅基地出租、抵押、买卖等各种形式的流转，如"画家村"宋庄。由于缺乏法律规范，无法可依，买卖双方的利益都得不到保障，法律纠纷不断。这种隐形市场的存在，也严重扰乱了土地市场，造成了土地权属的混乱。

4.宅基地登记制度不完善。现阶段，很多地方没有形成完善的宅基地登记制度，有的地方甚至对宅基地没有做任何登记。没有登记或者登记不完善，就很难对宅基地进行监管，没有监管就很难避免违章建筑和违法流转等的产生。

四、宅基地使用权流转的意义

一个法律制度，如果跟不上时代的需要或要求，而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，那么显然是不可取的。⑤法律对宅基地使用权的流转规定了诸多限制的初衷是为了维护农村土地集体所有的性质，维护农民的合法权益，保障农民的居住权。但是随着改革开放和市场经济的不断深入，农民不再完全依赖于土地，其收入来源逐渐广泛，农民的居所也不仅仅局限于宅基地上所建的房屋，在这样的情形下，宅基地的财产功能已经远远超过其保障功能。所以，对农村宅基地的改革迫在眉睫，放宽宅基地使用权的限制具有重要的意义。

1.宪法规定："公民在法律面前一律平等"、"国家依照法律的规定保护公民的私有财产权和继承权"。我国《物权法》第三条第三款也明确规定："国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体平等法律地位和发展权利。"城市的房屋可以自由移转，农村的宅基地房屋即使有所闲置也无法进行移转，对农村宅基地使用权流转的过多限制与宪法及法律规定的平等原则有悖。物体能够充分满足人类的需要，才能充分发挥其使用价值。宅基地使用权作为用益物权的一种，其最终目的和价值取向就是充分发挥宅基地的使用价值。 因此，笔者建议应该还原宅基地使用权为真实用益物权的本来面目，充分发挥宅基地的作用。

2.市场经济发展的要求。在市场经济下，要充分发挥市场这只"无形的手"的作用。目前，已经出现了宅基地使用权交易的隐形市场，这是政府难以进行调控的。为了避免隐形市场对土地市场造成负面的影响，就应该将宅基地使用权流转置于市场经济体制中，用市场来对宅基地使用权的流转进行调节。市场的调节，加上政府的宏观调控，宅基地使用权的流转必然会走上正确的道路。

3.社会发展的需要。改革开放以来，我国的经济发展取得了很大的成就，但同时也不可避免地造成很多社会问题，如贫富差距的扩大等。随着市场经济的发展，城市兴起了房地产开发的浪潮，城市的居民在房地产开潮中获得了巨大的收益。城市的居民只要取得房产证、土地证等就可以将自己的房屋上市交易。但是，农民即使有多余的宅基地房，也无法上市交易。为了避免贫富差距的进一步扩大，笔者建议应放宽对宅基地使用权流转的限制。《国民经济和社会发展"十二五"计划》提出："统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。"但是，在对宅基地使用权移转进行限制的情形下，很难做到城乡一体化统筹发展。宅基地使用权的限制给农民的融资带来种种阻力，严重阻碍了农村的发展。因此，放宽宅基地流转政策，有利于加快农村的发展，推进城乡一体化进程。

4.有利于解决土地资源稀缺的问题。从上个世纪九十年代开始，住房问题就一直是社会普遍存在的民生热点问题。特别是2003年以来，城市商品房价格一路飙升，炒房固然是导致这一问题的因素之一，但其真正问题是住房紧张，也就是住房供不应求。一方面，城市土地资源的缺乏，加上农村居民市民化，给城市带来了各方面的压力；另一方面，农村居民大量涌向城市，农村的土地闲置。对宅基地使用权流转进行相对放宽，既可以缓解城市的压力，又可以解决农村土地闲置的问题，将资金引进农村，促进农村的建设。

五、宅基地使用权流转体系的构建

宅基地使用权的流转是指农民个体将其占有的宅基地通过出租、转让、入股等方式让他人使用的状态。从现阶段情况来看，允许宅基地使用权合理流转是十分必要的。但同时，要防止宅基地无限制地进入市场，对农村的土地资源和农村的稳定造成威胁，也要预防因宅基地使用权的流转而引起的投机和地产经营的波动，冲击土地市场。所以，笔者认为，应当构建一个合理的宅基地使用权流转体系。要建立合理的宅基地使用权流转体系，就要从大方向上进行把握。第一，以符合国家的总体规划为大前提。宅基地使用权的流转要符合土地的规划方针，要在土地总体规划的范围内。第二，对土地的用途进行管制，严格区分建设用地和耕地，防止国家的耕地流失。第三，建立宅基地使用权流转审查机制。应对宅基地使用权流转的各方面进行审查，只有符合条件的才能允许流转。第四，建立完善的宅基地使用权流转登记制度。无论是宅基地使用权通过出租、转让还是入股等其他方式流转，都要进行登记以供管理。

如何放宽以及放宽程度是宅基地使用权流转制度放宽的难题。是否任何宅基地使用权都可以自由流转？宅基地使用权的本质是保障农民的居住权，所以宅基地流转不应违背这一本质。只有在保障农民基本居住权的基础上，才允许宅基地使用权的流转。所以笔者认为，宅基地使用权流转应具备以下几个条件：第一，转让人具有两处以上的宅基地，这样保障转让后至少留有一处宅基地，保障了自身的居住。但是，也有例外：如果转让人在城镇有自己的住所且宅基地闲置的，可以将允许其转让。第二，宅基地使用权的受让方一般应为本集体经济组织的成员。至于城市居民能否成为宅基地使用权受让人，有很多观点。有的学者认为，宅基地使用权的转让人和受让人都必须为同一经济组织成员；有的学者认为应当放宽宅基地使用权的受让人必须为本集体经济组织成员这一条件，应当用市场来决定受让方。笔者认为，城镇居民能否成为宅基地使用权的受让方不能一概而论，可以规定低收入的城镇居民如因特殊贫困等原因不能购买房屋的，可以成为宅基地使用权的受让方。现阶段，政府采取了很多方式来解决城市低收入家庭的住房问题，如果允许城市的低收入家庭可以购买宅基地，可以减轻政府的压力。但是，在确认城市居民可以成为宅基地使用权的受让人时，政府应当严格把握，防止投机的产生。

目前，我国尚未规定宅基地使用权流转的细则，要想真正将宅基地使用权流转起来，必须对宅基地使用权的流转细则进行详尽的规定。笔者认为，应当从以下几方面入手：第一，对现阶段的宅基地使用权情况进行登记，对宅基地使用权的情况进行全面了解。对于合法的宅基地使用权，应当办法产权证；不合法的应当进行纠正或者通过其他方式转变为合法的，产权证为宅基地使用权的凭证。第二，各地对宅基地使用权的情况进行调研，根据各地宅基地使用权的不同情况来制定不同的管理办法，设定一个宅基地使用权流转的范围。第三，对于可以流转的宅基地使用权进行审批，对满足流转条件的，允许其上市交易。第四，签订流转协议。在签订流转协议时，应当对协议进行全面的审查。第五，根据转让协议进行变更登记并颁发新的产权证。

结语

宅基地使用权流转制度的改革和发展是历史的必然趋势，现阶段对宅基地使用权制度的改革已经迫在眉睫。虽然现阶段我国宅基地使用权的流转还没有完全放宽，但宅基地使用权流转的改革已是必然。各部门应当在宅基地使用权流转的过程中发挥自己的作用，才能使宅基地使用权满足社会发展的需要，使宅基地使用权制度更好地度过转型期，让宅基地使用权正确、有效流转起来。

注释：

①白非：《物权法例论》，法律出版社2005版第223页。

②刘俊：《土地权利沉思录》，法律出版社2009版第89页。

③李萍、黄义忠：《城市化视角中的农村宅基地流转问题研究》，载《上海农村经济》2012年第6期第11页。

④邢琳：《我国农村宅基地使用权流转现状的法律研究》，载《中国经贸导刊》2012年6月上第78页。

第4篇：宅基地改革办法范文

（一）稳定基本农田数量和质量，实行永久保护。各地要结合土地利用总体规划修编，调整好基本农田布局，对规划确定的基本农田落实到地块和农户，采取特殊保护措施，实行永久保护。永久基本农田要设立统一保护标志，建立公开查询系统，接受社会监督。土地利用总体规划修编中，除划定基本农田保护区外，还要设立基本农田整备区，加大区内土地整治的资金投入，引导建设用地等其他地类逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局，形成连片的、高标准粮棉油生产基地。

（二）严格政府耕地保护目标考核和审计，落实耕地保护责任。各地要将《全国土地利用总体规划纲要（20*－2020年）》（下称《纲要》）确立的耕地保护目标和任务层层分解落实，作为政府耕地保护责任目标考核的主要内容。国土资源部已将省级政府目标考核结果，作为下达土地利用年度计划和实施计划奖惩的重要依据。国土资源管理部门要协同审计、监察等部门，尽快建立耕地和基本农田保护的领导干部离任审计制度。今年3月至4月份，各省（区、市）国土资源管理部门要会同有关部门在政府的领导下继续组织开展耕地保护目标履行情况的自查工作，国土资源部将会同有关部门组织抽查。

（三）积极探索建立基本农田经济补偿机制，调动各方保地养地种粮的积极性。国土资源部将及时总结各地经验，配合财政部门尽快开展基本农田保护补偿机制试点，研究和建立约束和激励并行的基本农田保护新机制。各地要进一步增加投入，提高基本农田的农业综合生产能力；鼓励有条件的地区探索建立基本农田保护基金，对农民和农村集体管护、利用基本农田给予补贴和奖励；引导政府资金和社会资金共同参与基本农田建设；积极配合财政部门加大对基本农田保护任务较重地区的财政转移支持力度。

二、加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度

（四）明晰农村土地产权，依法确定集体土地所有权主体。集体土地所有权登记要根据法律规定，加快明确农民集体土地的主体。以此为前提，推进集体土地的登记发证。对村民小组所有的土地，有条件的可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；没有条件的可采取“组有村管”的方式，在明确村民小组主体地位的前提下，将《集体土地所有证》发到村，由村委会代管。同时，对无权属纠纷、经济关系清晰的集体经济组织的土地也要给予登记发证。

（五）按照急需优先原则，加快推进农村土地确权登记发证工作。对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变，土地用途不改变，农民土地承包权益不受损害。对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。对新农村建设和农村建设用地整理涉及宅基地调整的，要优先进行登记发证。综合改革试验区、城乡结合部要尽快完成集体土地登记发证，适应先行先试的改革要求。对于没有纠纷的集体土地所有权登记发证工作，要与第二次全国土地调查同步完成。

（六）依据土地确权登记成果，保障农村集体土地在征收和流转中的权益。征收集体所有土地办理征地手续时，必须依据集体土地所有权确权登记资料和证书，对农民进行补偿。集体土地使用权有偿使用和流转，必须做到产权明晰，界址清楚，没有纠纷，保障土地流转和交易安全。没有经过土地确权登记发证，所有权主体不清或使用者不明的集体土地使用权不允许有偿使用和流转，不得进入市场交易，以保障集体土地各方的经济权益。

三、积极开展土地整治，促进新农村建设和城乡统筹发展

（七）搭建促进城乡统筹发展的平台，整合各类土地整治活动和资金；各地要结合新农村建设和城乡统筹发展的总体部署，依据土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，以土地整理复垦开发项目为基础搭建土地整治（即土地整理复垦开发，下同）平台，运用土地整理复垦开发资金，配合各级政府引导、聚合各类资金，共同投入项目区集中使用。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则，对田、水、路、林、村实施整治。各地要以土地整治为载体，整合协调农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦以及未利用地开发等各类活动，发挥土地整治的整体效益，有效增加耕地面积，改善农村生产生活条件和村容村貌，推动新农村建设和城乡统筹发展。

（八）创建衔接运行机制和激励机制，加大对土地整治的支持力度。各地要完善各类土地整治工作的衔接运行机制和激励机制，充分调动政府和各方投入土地整治工作的积极性。土地整治区内涉及农用地整理的，安排土地整理专项资金给予支撑；涉及建设用地整理的，优先安排城乡用地增减挂钩周转指标给予配套。各省（区、市）国土资源管理部门要统筹使用中央分配的、省级留成的新增建设用地土地有偿使用费等土地整理复垦开发专项资金，全面支撑和推动土地整治。

农村建设用地和宅基地整理所节约的土地，要首先复垦为耕地，调剂为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，纳入年度土地利用计划管理，优先用于农村公益事业建设。用于其他建设的，依法办理用地手续，缴纳有关税费，所得收入严格用于整理区内改善农村生产生活条件的基础设施建设，反哺乡村，促进城乡统筹发展。

（九）实施重大工程和“万村整治”示范工程，发挥土地整治示范作用。大力推进《纲要》所确定的七大工程建设，保证补充耕地任务的完成。今年，国土资源部还将在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，示范工程以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”，促进城乡统筹发展。国土资源部重点抓好1000个国家级示范点，各省（区、市）开展9000个省级整治示范工程建设，形成国家、省两级土地整治示范工程体系。国土资源部和各省（区、市）国土资源管理部门要明确目标任务，按照项目管理的要求，协调配合提出项目名单，搞好项目论证，落实资金安排，共同推动示范工程建设。

四、规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场

（十）明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。各地要按照十七届三中全会《决定》的总体要求，深化集体建设用地使用制度改革。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。

近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法，对集体建设用地有偿使用的原则、范围、操作程序、收益分配管理进行明确规定。各地要及早谋划，研究切实可行的配套措施，确保工作规范、有序。

（十一）完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要按照公开、公平、公正的市场原则，健全完善市场配置集体建设用地的价格形成机制。充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。在各地城乡统一土地市场中，要积极主动增设各类土地交易场所，协调有关部门，鼓励林地和土地承包经营权在统一的市场中交易，减少土地权属纠纷，提高交易安全。要积极培育集体土地流转的市场中介组织，完善服务功能，降低交易风险。

（十二）制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益，切实增加财产性收入，促进农村致富、农民增收。

五、严格宅基地管理，依法保障宅基地用益物权，促进集约节约利用农村土地

（十三）科学规划宅基地，促进新农村建设合理布局。按照统筹城乡建设用地和控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的总要求，严格划定农村居民点扩展边界，合理确定宅基地数量、布局和用地规模，创造条件，编制好村级土地利用规划，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地的，不再增加新增宅基地规模。

（十四）抓紧修订现有宅基地使用标准，促进土地集约利用。各地要遵循工业化、城镇化进程中的客观规律，按照节约集约用地原则，根据城乡不同的地域特点，区分不同住宅类型，抓紧修订现有的宅基地面积标准，建立和完善农村人均用地标准，控制宅基地和村庄建设用地规模。各省（区、市）国土资源管理部门修订标准涉及修改地方性法规和政府规章的，要按法定程序及时提交立法机关审议。

（十五）强化自我约束，探索宅基地集约节约利用新机制。各地要积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度，强化内部约束机制，促进宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引导集体经济组织在充分尊重农民意愿的前提下，用经济手段调节宅基地的分配使用，规范农村宅基地特别是闲置宅基地的合理利用，促进解决现有宅基地集约利用和超标问题。对“一户多宅”、超标准占地依法应退出而不能退出的，积极探索由集体经济组织实行有偿使用，形成超标宅基地逐步退出机制。

（十六）改革完善宅基地审批制度，简化审批手续。各地要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理、公开高效、便民利民的原则，改革宅基地审批办法。在村或村民小组内部建立和完善宅基地“两图一表”制度，即按照宅基地现状图、宅基地审批控制图和宅基地安排计划表，在村民公开监督下，公示宅基地申请和审批结果，公平分配宅基地。村民住宅建设利用未利用地的，经村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）政府批准；涉及占用农用地的（基本农田除外），由各县（市）按当年总量，每年分若干批次向上级人民政府申请办理农用地转用手续，由省（区、市）或设区的市、自治州政府批准。各县（市）国土资源管理部门要规范宅基地审批办法，定期开展抽查，按年度将宅基地审批落实情况报省（区、市）国土资源管理部门备案，强化监督管理。

六、完善设施农用地和农村建设用地管理，改善农民生产生活条件

（十七）完善设施农用地管理，支持设施农业发展。各地要完善农村道路、农田水利用地和畜牧水产、温室大棚等设施农用地的管理，支持改善生产条件的农业设施建设，鼓励设施农业和规模化种养殖业的发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。

第5篇：宅基地改革办法范文

关键词：粮食核心区；农村宅基地；入市流转

中图分类号：F301.1 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.017

Abstract： In the process of urbanization growing thirst for space， aimed at the status and existing problems of rural housing land grain production core， discussed under the premise that right is not clear， lack of the system of collective land market circulation policies and measures， to study and put forward： the current land management should adopt the mode of persuation rather than a strong wall， should be through the guidance of scientific， clear property rights， and strict management， reasonable distribution， supervision and other measures to advance carefully on the land market.

Key words： the core area of grain production； house-site in the countryside； in the market circulation

与城镇国有土地相比，我国集体土地无论是在政策支持还是在利用方式中都受到了严格制约，后者的利用条件都要比前者苛刻得多。作为数量最大的建设用地，宅基地粗放利用与城市化进程对空间渴求之间的矛盾日趋白热化。农村宅基地现状却是中国最为独特、最为敏感，也是最难以决断的一项制度[1-2]。我国农村宅基地量多、面大、覆盖范围广，变革宅基地制度理应属于土地制度改革的重要领域。当前，在我国耕地保护更加规范严格前提下，宅基地顺利入市无疑已成为当前土地制度改革的一个关键点。作为粮食核心区的河南省，耕地保护更是任重道远，土地资源却越来越紧缺，与此同时又要面对航空港综合试验区、“米”字形高铁网及配套“一路一带”战略发展。因此，开展农村宅基地入市研究，让农业大省“沉睡的资产”活起来，让人口大省的农民享有更多财产权利，是经济新常态下河南省集体建设用地利用方式和发展模式的重要研究内容。

1 农村宅基地现状及存在问题

1.1 农村宅基地现状

1.1.1 新建住房无序扩张 目前，我国农村新建宅基地在审核趋于严格，但用地区位却比老宅基地要好得多，特别是农民分户后，多数都愿意重新选址建新房。据抽样统计，当前农村中10%～30%的农户拥有一户多宅。自2009―2013年，河南省人均宅基地面积下降了10～30 m2，宅基地数量却增加了13.33万hm2。

1.1.2 现状住宅严重超标 据《全国土地利用变更调查报告》，我国新增村庄建设用地总量呈逐年增长态势，农村人均住房面积也是逐年上升。长期以来由于对农村建房缺乏科学有效管理及宅基地免费的使用制度，导致农户超占、乱占，农户人均住宅面积严重超标。目前，全国农村宅基地人均用地约260 m2，河南人均用地约308 m2，二者都远远大于人均用地标准[3]。

1.1.3 存量用地闲置浪费 宅基地中闲置和空心化问题突出。原因如下：农民外出经商、打工及家庭传统的分家方式是宅基地荒废的主要原因；其次，因村民搬进新住宅，旧宅依旧存在而形成闲置；第三，村民老房屋周围有大量自留地，一旦房屋闲置就荒废而无人问津。全国1 333万hm2农村宅基地中有10%～15%于闲置状态，计133.3万～200万hm2；据统计，2013年河南省仅清理整顿的闲置地就可以再建21个郑东新区。

1.1.4 农村宅基地管理失控 尽管法律在宅基地管理上规定的非常严格，但事实上很难实施。首先，因村庄规划滞后，新村建设与旧村改造脱节，政府缺乏对农户新房规划，建新规模得不到控制，加上村民法制观念淡薄，新村中土地乱占滥用，严重影响了村庄统一规划[4]。二是乡镇基层国土所因人手少，致使宅基地执法巡查不到位，很难对本辖区内的农民建房实施有效管控。三是我国土地用途管制是一种用地规模控制制度，属于从上到下一种管控，其末端农民盖房用地一般很少考虑，从而迫使农民新房用地要占用承包地，严重危及耕地保护。

1.1.5 宅基地流转地区差异 不同经济条件地区，农村宅基地流转区域差异极其明显。农村宅基地流转在城市郊区相对较多，在偏远区域流转却很少。在经济发达地区特别是城乡结合部，通过房屋买卖、出租、抵押等流转的宅基地占10%～40%，其流转活跃度要远远高于一般区域。在同一流转半径范围内，农村宅基地活跃程度伴随着距中心城市的距离增加而逐渐降低。河南省宅基地流转呈现较明显“城中村、城乡结合部和一般农村”三个区域。

1.2 农村宅基地制度中存在的问题

1.2.1 所有权主体不清 目前，我国《土地管理法》在一定程度上对农村宅基地的所有、使用权进行了简单约束，但从法律层面上并没有说明村民集体应该如何行使所有权，造成了在农村宅基地使用和管理上出现县、乡、村、组四级主体权责不明、管理混乱，致使农村宅基地确权登记困难并滞后，农户无法行使自己的权利。

1.2.2 用益物权不完整 物权法将宅基地使用权明确为用益物权。又说“宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，是农民的安身之本，是农民基于集体成员身份而享有的福利保障”[5-6]。宅基地用益物权在法律上表达模糊、自相矛盾，存在先天不足。近几年，各地推行村庄整理、集中居住、宅基地换房等一系列活动基本都不考虑农民宅基地的收益权。对于整理节余的建设用地出让收益及增值收益，农民及其集体都享用极少或很难分享。

1.2.3 财产权利无法实现 目前，我国法律法规明文禁止宅基地抵押，也不能将宅基地转让给本集体经济组织以外的个人或组织，而建立在宅基地上的住宅却允许作为贷款的抵押物，使得农户无法对自己的宅基地拥有最终的处置权和经营开发权，不可避免地损害了农民的财产权利。宅基地使用权是一种没有市场价值的权利，农民土地资产价值难以实现。但农村宅基地私下交易无法避免，“隐形市场”和随意定价的转让行为使原本属于集体所有的宅基地转让收益大量流失。

1.2.4 宅基地制度设计效率低下 制度的设计不仅需要考虑公平性，更需要注重效率。我国农村宅基地制度在很大程度上维护了农村内部集体成员间的基本公平，但由于其无偿的和无时间约束的使用期限，使其在产权制度的安排上因没有时间节点而缺乏效率。随着土地资源性理念强化，宅基地使用权制度的设计要求不仅要保障农民住房需求，又要实现效率价值目标，更要求土地产权从“以所有为中心”转变为“以利用为中心”[7-8]。

1.2.5 宅基地私下流转问题严重 据国土资源部有关统计，经济发达地区特别是城乡结合部，农村宅基地自发、隐形的市场遍布各地。更为重要的是，相关的宅基地产权缺少法律条文约束，国家颁布的法律法规存在着互相引用和相互矛盾，导致现行条件下宅基地登记管理制度混乱、缺乏对宅基地使用上的必要监督。同时缺乏宅基地退出机制，无法实施有效的村庄整理和中心村镇建设规划，因宅基地流转引发的矛盾不断。

2 促进宅基地入市流转的建议和措施

在我国工业化、城镇加速进行之中，以和谐发展的城乡居民利益互补为导向，宅基地管理措施应当采取疏导方式而非强堵手段，通过土地管理制度改革，依法准许并探索宅基地入市模式。建议如下。

2.1 科学引导，促进农民适度集中居住

科学预测农村宅基地数量和用地规模；结合美丽乡村建设，适度开展村庄治理，加强宅基地规划管理，严格用途管制，从严控制村庄建设用地规模和布局。通过流转、置换、整理等方式，整合优化农村宅基地布局，逐步推进农宅集居化建设。再者，要实施差异化战略，以组为单位实行集中居住，逐步打破行政区划，严格实行“一户一基”、“统规自建”，逐步引导迁村并点建设[9]。第四，进一步强化增减挂钩政策实施，以政府主导、市场化运作为原则，通过异地置换，真正实现人、地、钱协调统一发展。

2.2 明确产权，完善宅基地立法体系

首先，明确宅基地用益物权，切实赋予农民对宅基地更充分的占有、使用、收益和D让权及继承权；其次，要理清宅基地的产权内容、结构、归属及流转状况，早日完成《集体土地使用证》和《房屋产权证》的登记发证工作；第三，废除上位法中关于限制宅基地自由流转的有关条款，规定村民集体有宅基地的处置权，国家具有宅基地宏观配置权，农户具备宅基地微观使用权、收益权以及一般转让权；允许宅基地在城乡居民之间自由流转；第四，加强宅基地立法体系建设，修改《土地管理法》及其《实施条例》，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地入市流转的对象、条件、范围、方式，以及流转的主体、程序、收益处置与管理等，明确收益分配；第五，制定城乡统一的《房屋征收与补偿条例》，实现同地同价、同房同价，推进建设用地城乡一体化。

2.3 严格管理，构建入市价格体系

首先，坚持总量控制和用途管制，改革宅基地规划管制，明确宅基地管理责任，上级政府实施村庄规划和依法管制，制订宅基地的存量用地使用制度[10]。第二，建立公开竞争的土地市场，完善市场价格形成机制，构建集体建设用地的定级估价和价格管理制度[11]，建立区域最低限价制度和地价公示制度。第三，要建立交易价格核准制度，保障交易的安全性并防止宅基地的投机行为；建立交易价格归入制度，对于超过核准价格的土地收益，直接归入为集体经济组织所共有。第四，大力发展有助于土地交易健康发展的评估机构、土地融资服务机构、土地保险机构等中介组织，建立并完善以区、县为单位的农村产权交易管理服务市场体系。

2.4 合理分配，切实保护农民合法利益

首先，停止新增宅基地审批，所有入市流转宅基地必须符合规划，对登记在册的超标宅基地每年按超标面积大小采用累进收费。第二，建立合理的土地收益分配机制，将流转收益分为房屋收益和宅基地收益，前者全部归原宅基地使用者所有，后者应当在国家和集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理调配，大部分留给原宅基地使用者，国家则通过土地税的形式分享。第三，宅基地交易由买卖双方按照市场价格自由进行，政府不参与其中，政府通过征收税费来实现对财富的“二次分配”；同时规定“初次”交易上缴集体组织的土地使用权补偿金多数，“二次”交易免缴上述费用。第四，转让的宅基地，要经过村民代表会议或者村民会议的过半数同意，本集体经济组织内部成员在同等条件下享有优先购买权。

2.5 加强监督，完善宅基地流转保障体制

首先，加大违法违规宅基地查处，鼓励农民加入到村庄建设中，对村庄违规建房、占用耕地建房的，一经发现，立即查处；对违规建房的现象做到早发现、早处理，对非法占用农村宅基地进行房地产开发或变相开发行为，要追究其刑事责任。其次，建立宅基地期限制度和宅基地闲置收回制度。为保障宅基地使用权人的合法权益并实现宅基地使用权效益价值，建议建立宅基地使用年限制度，附加续期申请制度；同时建立配套的宅基地转让期限，约定超过制度设计的宅基地使用权期限部分无效，并以剩余期限为限期。第三，对于闲置的宅基地应该建立闲置罚金制度和收回制度，规定合理期限，在闲置时间达到该期限，需要按年缴纳闲置费，超过闲置期限，村集体经济组织将无偿收回该宅基地。第四，建立完善的农村养老保险、医疗保险、社会救济等保障制度，将大量的农村人口从土地上解放出来，降低承包地和宅基地所承载的过多的福利保障功能[12]。

参考文献：

[1]李全庆.农村宅基地流转：法律分析、操作困境和出路[J].石河子大学学报（哲学社会科学版），2009，23（2）：50-55.

[2]毛维国.农村住房及宅基地流转制度研究[J].法学论坛，2012，27（4）：102-108.

[3]梁修群，赵起城，杨争.河南省城镇购房农民工农村宅基地退出意愿调查与退出机制研究[J].中国市场，2016（26）：85-90.

[4]古全娥，杨思燕.浅谈农村宅基地入市的问题[J].法制博览，2015（16）：273-273.

[5]任中秀.农村宅基地使用权制度研究[M].济南：山东大学出版社，2012.

[6]刘卫柏，贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理，2012，32（2）：127-132.

[7]张趁心.农村居民缺少宅基地问题应引起重视[J].资源导刊，2015（10）：57.

[8]吴其生.浅谈江西省农村宅基地流转问题及对策建议[J].江西测绘，2013（2）：61-64.

[9]陈利根，成程.基于农民福利的宅基地流转模式比较与路径选择[J].中国土地科学，2012，26（10）：67-74.

[10]陈文通，林恩伟.农村宅基地流转纠纷及其解决机制完善[J].中国国土资源经济，2014（3）：18-21.

第6篇：宅基地改革办法范文

关键词：国土资源 宅基地 发证

中图分类号： P285 文献标识码： A 文章编号：

一、性质与意义

2011年5月，国家三部委联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，要求在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展农村集体土地确权登记发证工作。其中宅基地使用权登记发证就是该项工作的重要组成部分。

宅基地使用权登记发证，涉及农村千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。通过开展宅基地使用权登记发证，可以有效节约和保护土地，规范农村住宅建设，推进安居乐业的社会主义新农村建设，促进社会经济可持续发展，维护社会的和谐与稳定。

依照相关法律、政策，本文针对实际存在的宅基地建新不拆旧、一户多宅、超标建宅、未批先占、继承遗赠、退休返乡、空闲旧房等问题及其对策，依照有关政策、法律作了较为全面的总结与概括。

二、政策与法律

2011年5月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）60号），文件要求各地本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的原则，在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展农村集体土地确权登记发证工作。

在该文件出台之前，国家先后下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号以下简称国务院《决定》）及《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土发[2004]234号，以下简称《意见》），要求严格实施规划，从严控制村镇建设用地规划，改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序，加强农村宅基地登记发证工作。为深入贯彻实施《物权法》，大力推进宅基地使用权登记发证工作，国土资源部特下发了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号，以下简称《通知》），要求各地进一步加大工作力度，完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。

参照国家《村庄和集镇建设管理条例》（国务院令116号，以下简称《条例》），并依据以上有关文件精神，各地也下发了一些相关文件，如山东省人民政府《关于加强农村宅基地管理的通知》（鲁政发[2001]89号）、《山东省农村集体土地确权登记发证工作实施方案》（鲁国土资发〔2011〕129号）等文件，要求对宅基地按照新规定进一步明晰产权，规范管理，切实加快推进农村集体土地确权登记发证工作。

三、问题与对策

宅基地登记发证四项基本原则：本村户口、年满20（周岁）、 一户一宅、不准超标。

本村户口指户籍在本村（含外来人口无处居住经政府批准落户的）才能享受该福利性住宅待遇；年满20（周岁）指申请宅基地是在法定（成人）年龄方面的必要条件；一户一宅是为保障村民人有所居、安居乐业；不准超标是遵循集约用地原则，在符合国家规定的前提下，各省市结合各自人均土地的实际情况制定限额用地。如山东省城市郊区及乡（镇、街道）所在地，每户面积限额：①城市郊区及乡（镇、街道）所在地：≤166m2②平原地区：每户≤200m2；③山地丘陵（薄地）：每户≤264m2；④人均≤666 m2可根据实际情况酌减。

（1）外来落户居住的

根据国家《条例》之规定，回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人、退休干部及回乡定居的华侨、港澳台同胞等外来人口落户（确无住房）居住的，经县级人民政府批准后，可以申请住宅用地，但须履行申请和公示程序，并应注记“该权利人为非本农民集体成员”。

（2）“一户多宅”的

根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但由于各种原因，在实践中存在着不少“一户多宅”的现象。本文认为不宜采取“一刀切”死板掉条做法，应以现有的法律政策为基础，区别对待，灵活处理：

1、历史原因造成的“一户多宅”，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）的有关规定办理。若一户村民的两处宅基地面积合并，没有超过所在地省级人民政府规定面积标准的，土地登记机构可以受理其第二宗宅基地登记申请。

2、因建新不拆旧造成“一户多宅”，在村民拆除其旧宅之前，土地登记机构暂不受理登记申请。

3、因继承造成“一户多宅”，可以受理登记申请，并注明“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人 ”。

4、因接受赠与造成“一户多宅”，土地登记机构不得受理登记申请。

5、因村民购买住宅造成“一户多宅”，不得受理登记申请。

6、对于其他原因造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在国家出台明确的规定之前，一般不得受理。

国家或集体应鼓励合法的“一户多宅”在集体组织内部流转，可以采取宅田挂钩办法，用储备农田或专项基金奖励给腾退、出租、赠与或出卖给别人多余宅基地的村民，这样，既能减少占用新地特别是耕地，又可减少闲置浪费的现象，既集约节约用地又缓冲了居住拥挤甚至无宅基地的多寡不均衡现象。

（3）面积超标的

本文认为应当严格按照《通知》的要求进行登记。即：①1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，村民建房占用的宅基地，该条例实施后至今未扩大用地面积的，可按现有实际使用面积进行登记。②1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。③1987年《土地管理法》实施后，村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行登记。 对于各种超过法定宅基地标准无法登记的宅基地，不能退出的，村集体组织可以通过宅田挂钩的方法扣减承包田。

（4）空房闲置的

第7篇：宅基地改革办法范文

关键词：宅基地使用权；流转；探析

宅基地流转是当前农村土地产权制度改革和土地管理制度改革中的一个“”。在城镇化日益发展的今天，农民外出打工，佼佼者涌入城市购房置业，而农村宅基地空闲，于是现实中大量宅基地隐性流转。笔者就宅基地流转这一话题进行探讨，允许集体建设用地使用权流转，可以盘活集体存量建设用地，显示集体土地资产价值，实现集体土地资产的保值增值，实现资源有效配置。

1 目前农村宅基地管理中存在以下问题

1.1 自发转让

农民外出打工，佼佼者进城买房，举家迁入城市，农民的房屋自发转让。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地，不予批准。”因此冒名顶替占用，新农村建设、移民建镇等户头很多，农民买卖土地是私下隐易。

1.2 村庄闲置

“一户一宅”规定，农民建新须交旧，退还村集体组织。“户”的概念模糊，土地法上以“户”为单位作为申请宅基地标准。有的农民钻这一空子，削尖脑袋也要多分几户来，到小区买房子，而旧村庄里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好几套房子。

1.3 矛盾不断

农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律、法规，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是对农村宅基地上已建成的住宅是否可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条也只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”用意是保护农民的生存权。农村宅基地是农村村民建房及建造附属设施用地，农民申请宅基地后只可自由建房，没有处分权和收益权。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的，只是需要控制在一定的范围内（受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人）。随着农村房屋买卖的出现，宅基地转让不可避免，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私下流转。农村房屋买卖，这里面既有本集体内部，又有外来务工人员，尤其是城乡结合部，地理位置优越，吸引人们买卖房屋。双方一旦发生矛盾和纠纷，法院只能要求双方自己协商解决。由于缺乏法律的约束，双方矛盾容易激化。

2 对策

2.1 法律上变“堵”为“疏”

宅基地转让首先是要明确向哪些人群转让，谁来负责宅基地转让？宅基地有其特殊性，是村民的一种福利，并非漫无边际地扩大范围。目前法律上规定的农村宅基地使用权还不能转让给城市居民。但法律规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，对宅基地流转不利。“生命在于运动，资产在于流动”，土地是资源，作为人类赖以生存的生产要素，只有合理配置，才能发挥最大效益。

“堵”政策不变。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次提出：“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。同年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则提出两个“严禁”：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。法律和政策做出禁止性规定，是为防止政府自己和房地产开发商利用农村宅基地牟利；防止以建设新农村的名义，在农村宅基地上做文章，这是不能突破的。

“疏”要想办法。“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”立法的目的是保护农民拥有宅基地的权利，但客观上也不利于保护土地。因法律不允许宅基地流转，一方面农村人口到结婚、分户年龄时，要建房，就得占用土地，在土地紧缺的情况下甚至占用的是耕地；而另一方面村庄内空闲的宅基地因没能流动起来，村集体组织也无力来划分一块土地给予农民用以建房。十七届三中全会《决定》在宅基地流转问题上提出“完善宅基地制度，加强宅基地管理”，“保护农户宅基地用益物权”。归纳现行宅基地制度的基本内容就是：所有权归集体，使用权归农民；宅基地由村集体依法设立，一户一宅，使用权可长久行使且受法律保护，但不准出租、抵押、转让或买卖等。法律和政策上“禁止”要变为“放开”与“搞活”。

宅基地流转的思路：一是要明晰产权。土地权利包括所有权、使用权、收益权、处分权。产权明晰，农民拥有处分权，宅基地可抵押、转让。农民得不到宅基地补偿是不愿意退出宅基地的。明晰产权，是农村宅基地突破性的进展，像国有土地可以流动，旧村庄的土地得到合理利用，乱占耕地建设的行为可减少。二是农村宅基地使用市场化。用经济杠杆来约束超占土地行为，对超占的土地，按照《土地管理法》第七十七条规定“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，从法律上而言对超占土地的惩罚有法可依，但实际工作无法操作。农村房屋前庭后院超占是个司空见惯的现象。国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》明确指出，“对超过当地规定面积标准的宅基地，经依法处置后，按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》要求予以登记的，村集体组织可对确认超占的有偿使用”。改革农村宅基地无偿分配的方法，变为有偿使用。农民花钱心痛，超占宅基地须缴纳一定超占费用。同时退出宅基地可得到补偿。村集体组织有了收入可用于旧村庄改造、基础设施配套等。三是开展宅基地登记时也开展农村房屋登记，同步进行。当农民个人要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证，处理宅基地问题十分棘手。农民的房屋是农民倾其毕生心血，不仅是安居乐业的场所，更是心血的凝结。目前农村开展宅基地登记发证只显示宅基地的面积、宗地位置等情况，不能显示房屋的建造年代、面积。当农民房屋拆迁时因年限拆旧，补偿无依据。建议开展宅基地登记时也开展农村房屋登记，同步进行。

2.2 流转模式

因地制宜，政策引导，整理后的宅基地退宅还耕，村集体收回，按一定年限出租、转让，提供土地承包经营者使用，土地所有者从中获得收益。“他山之石，可以攻玉。”浙江省嘉兴市“两分两换”，其特点就是把宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有者性质和用途，所有权仍属集体，流转产生的大部分收益以股金、租金、农民社会保障等形式由农民获得，部分收益作为城乡一体化建设的建设资金。天津市“宅基地换房”，农民以其宅基地按照规定的标准换取小城镇的住宅，实现土地置换；同时以土地升值预期作为担保，由政府成立融资公司向开发银行贷款进行建设。农民除得到按一定标准换取的城镇住宅外，还能得到一定标准的补偿金和社会保险。

2.3 厘清宅基地使用权取得主体即“户”的概念和含义，并做好产权登记

在农村宅基地使用权取得方面，须厘清宅基地使用权取得主体即“户”的概念和含义。《土地管理法》第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。在农村宅基地登记工作中“户”的概念宽泛，国土部门的“户”与公安户籍的“户”中碰撞。国土部门分户的条件是家庭只有一宗宅基地，其两个以（含两个）农业户口达到法定婚龄领取结婚证书，需在农业户口之间侵害房地产，或宅基地面积未达到标准，析产后另申请宅基地的，可以确认土地使用权。国土部门“一户一宅”，即一户只能有一处宅基地，以节约土地。公安部门往往以房定户。如户主有2个儿子（含2个以上）并且都达到法定婚龄的户，公安部门常常将户主与两个儿子进行分户，形成三户，按国土部门“一户一宅”拥有三处宅基地。在国土部门常规操作中户主可以随任一儿子作为一户，不得单独作为申请主体。《户口登记管理条例》中有关“户”的内涵规定，显然不能适用于宅基地使用权取得。笔者的意见是以婚姻为基础，一对夫妇只能算一户。如果子女已经成年但未结婚，比如考上大学户口未转，有的甚至未分配工作，是“口袋户口”，具有不稳定性；倘若过早确立其可以单独立户，申请宅基地使用权，具有一定不稳定性，也易造成农民以户为由头，卖“户”给城镇居民建房等。因而笔者以为《土地管理法》中以“户”为单位申请宅基地使用权的规定不具有合理性，若以“户”为单位参考依据，再根据每个人所能申请的宅基地使用权的面积，综合起来最终确定每“户”可以申请的宅基地面积。

2.4 政府介入

具体工作中必须做到：

符合规划。农村农民建房要符合所在乡镇土地利用总体规划和所在村庄规划，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地进行建设，决不允许占用基本农田。加强规划编制和管理工作。各地要抓紧编制村庄布局规划和建设规划，并做好与土地利用总体规划的衔接，在新一轮土地利用总体规划修编中调整好新村规划点用地。新村规划点用地要尽量利用荒山、荒坡或低丘缓坡等非耕地，原则上不得占用耕地。严格控制单家独户建房，鼓励建设多层农民公寓。确保整理后农居点人均用地指标明显下降，确保复垦耕地面积大于新农居点建设占用耕地面积。

因地制宜。农村农民建房规划应结合当地实际，突出规划先行，高起点、高标准建设，打破行政区域和地域观念限制，节约集约用地，鼓励和提倡建设多层和小高层。整合项目资金，将国土部门的土地复垦整理、财政部门的农业综合开发、水利部门的水利清淤、农业部门的测土配方等涉农项目叠加，整体规划。

加强建房日常管理。防止以“宅基地登记”、“宅基地流转”名义，非法占地、非法转让土地、超面积占地、一户多宅、擅自改变宅基地用途和批新不交旧等各种违法行为存在，造成了农村宅基地管理混乱的局面。为了遏制乡村肆意占地建设蔚然成风、乱占滥占耕地现象，加强日常土地动态巡查，切实提高监管的有效性，做到“早发现、早报告、早处置”。尤其在农村土地执法上，充分发挥村级执法监察网络体系作用，加强基层执法能力建设，守护好每一寸土地。

2.5 配套服务

建立农村土地流转服务机构。乡镇成立“农村集体土地流转服务中心”，各村成立“农村集体土地经营权流转服务站”，实施对农村土地承包和农村土地流转工作的管理，做到有办公地点、有牌子、有工作人员、有经费。各村要整合资源，建立农村土地承包和农村集体土地流转档案电脑管理，积极推进镇、村二级土地流转信息计算机网络化，实施数据及时传递、实时查询、定时监控。

明确农村土地流转服务中心和村级土地流转服务站的职责。镇级农村土地流转服务中心职责是收集农村土地流转信息，指导签订流转合同，建立土地承包和土地流转台账，监督土地流转合同的履行，组织开展土地流转政策宣传和信守合同的教育，开展对受让方的资信状况、经营能力、环境保护等方面的核实把关。村级农村土地流转服务站要及时收集承包户土地流转信息，建立流转台账，参与监督流转合同的履行，并及时向镇农村土地流转服务中心传递土地流转的各种信息。

加强农村土地流转的纠纷调处工作，维护流转双方的合法权益。

认真做好宣传和引导工作，加快农村土地流转进程。鼓励和引导农民以各种形式流转，退宅还耕的土地向规模经营户集中。

做好农村社会保障工作，出台政策，把16周岁以上，男60周岁、女55周岁以下的被征地农民纳入城镇职工养老保险。

积极引进工商资本参与农村土地整治。

参考文献

[1]范德种. 对农村土地流转的思考[J].小城镇建设，2005（10）：87-88

[2]范德种. 农村宅基地探微[J].国土资源，2005（11）：25-27

第8篇：宅基地改革办法范文

关键词 农村宅基地；城市化；管理

作者简介胡佩佩（1992—），女，仲恺农业工程学院人文社科系行政管理专业2011级学生；曾学龙？穴1952—？雪，男，仲恺农业工程学院人文社科系教授，主要研究方向为农村社会发展研究。广东广州 510225

本文系广东省仲恺农业工程学院第一批国家级大学生创新项目阶段性成果。

农村宅基地如何有效管理是改革开放以来农村社会发展中出现的新问题，地处改革开放前沿的广州市农村宅基地管理存在哪些问题，应当如何加以改进，是本次调查的重点。为此，笔者于近期走访了广州市近郊A村的部分村干部和村民，并对其进行了问卷调查。共派发100份问卷，回收100份，有效率达100%。，运用SPSS软件进行数据处理，得出相关数据。调查发现，A村是一个典型的正在向城镇化推进的村庄，既有工业化、商业化的现代气息，但又保留着珠三角的乡村味。因而在宅基地管理上也呈现出城镇化进程中的某些特点。

一、A村正在向城镇化迈进

A村是位于广州市北郊约30公里的一个行政村，地处白云机场某镇的东边，离镇区不到2公里，通过一座公路大桥与镇区相连，是一个紧靠城镇的村庄。该村有五个自然村，有村民三千多人，村民都是该村集体经济组织村经济联社的社员，主要以经商、打工或从事花卉种植为生。

由于通往镇区的省道穿村而过，A村的交通十分便利。村里有两个小型工业园，一个是村集体自己招商引资建成的，另一个是镇建成的，但土地都属于村集体所有。由于两个工业园的存在，约有3000多外来工在村内打工经商。总体看，A村是一个正在向城镇化迈进的村庄，主要具有以下特点：

（一）集体经济相对稳定但收入不是太高

该村经济联社主要靠出租厂房等物业取得收入，每年有上千万元的收入，村民则从中获得股份分红，这在广州市的近郊农村中算是中上水平。因而，经济联社的社员每年可以从集体经济收入中分红上万元。从村委会的办公地点与办公设施看，不亚于广州市边上的一些城中村。但从整个村庄的建设以及经济总量看，该村与珠三角地区一些富裕村庄相比，又有明显不足。

（二）有商业化气息但人气一般

该村虽有2个工业园，有企业50多家，但企业档次不高，规模不大，一般为200-300多员工的企业，主要以加工制造为主。穿村而过的干线公路两侧有小型超市、菜市场，也有不少餐饮店，但中档次的只有一家，其他为大排档型，主要是村民或外来工在此消费。因而，该村虽有外来人员，但与广州市的城中村相比，整个村庄的商业化气息与繁华程度还有明显差距。

（三）村内公共服务设施基本齐备但不够完善

调查发现，村内有小学、医疗卫生站、商业网点等，水泥路通到了各自然村，村内水秀花香，高大的大榕树下围坐着许多老人在打牌、聊天，环境总体不错。但村内文化设施不多，卫生环境一般。可能是正在建新房的原因，村庄内存在不少卫生死角，存在一定程度的脏、乱、差现象，池塘、水溪中也出现了不同程度污染。

（四）村内民风淳朴，邻居之间和睦相处

A村本地村民基本上是姓曹的，村内有曹氏祠堂，平时是村民活动场所，常有村民在祠堂内打牌聊天。而有婚丧喜事，则在祠堂内操办。从村民自建的房屋看，该村新建房屋占了大半，但感觉缺乏规划，旧房子还保留不少，但很少有人住。新建房屋中少数是别墅型，但其它房屋的质量也不差，基本上是混泥土结构，一般是4-5层，个别也有6层以上。总体感觉是村民家境不错，但又不是很富裕。

（五）房屋出租不多，以自己居住为主

由调查知，该村95.5%的村民的房屋都是用来自住，极少部分用来出租。外来人员主要集中在村集体与客商合作开发的小产权房。上世纪90年代，村集体为发展经济，吸引外来人员来此经商打工，与开发商合资建了“XX花园”，出租或出售给外来人居住，但由于该花园属于小产权房性质，成为今天的遗留问题。由于住房有近20年，加上管理不善，住的人不多，花园内的住房开始陈旧，因而房价相对不高。根据村民的介绍，当地房屋出租的租金比较低，一般一套100平米的住宅租金不到300元。可见，房屋出租并非当地村民的主要收入来源。

二、A村宅基地使用的现状与村民的诉求

（一）多数村民拥有1处宅基地，少数人在2处以上

调查发现，该村多数村民拥有1处宅基地，少数人拥有2处以上的宅基地。还有一些人曾经有宅基地，后来被政府征收了；有些比较富有的村民还向其他村民购买宅基地，因而导致了有些村民没有宅基地。

（二）宅基地面积不均衡，结构质量较好的占一半

由调查知，该村54.5%的村民的宅基地面积在50-200平方米不等，其中，50-99平方米的占22.7%，100-149平方米的占22.7%，150-199的不多，占9.1%，但200平方米以上的占了36.4%，基本上是新建的。从楼层结构看，三层以下的占81.8%，四层以上的占18.2%。从现场看，大部分住宅的结构是混合结构，建筑质量一般，占50.0%，有一部分是砼类结构，建筑质量较好，占31.8%，还有少数是砖木结构，建筑质量一般。

（三）多数村民有宅基地证但无房产证

村民反映，除了个别正在办理外，几乎所有村民都有宅基地使用权证书，但大部分人都不清楚宅基地证上的面积是多少。而在房产证上，45.5%的被调查者反映有房屋产权证书，54.5%的被调查者反映没有房屋产权证书，

（四）多数村民对居住现状满意但希望有所改进

由调查知，72.7%的村民对居住现状满意，只有9%的村民表示不满意。其中，对居住现状不满意的原因主要有三类：认为“区位太差，交通不便”的，占了30.0%，认为“房屋面积太小”、“邻里关系不融洽”、“租金太高，负担不起”的占了20.0%，还有10.0%的人认为“房屋质量太差，居住环境不好”。

（五）对政府征收土地的补偿意见不一，但支持集中建房的人少

对于“遇到政府征收土地时的补偿意向”这一问题，27.7%的村民选择了“货币补偿”，16.9%的村民选择了“拆迁后另行安排宅基地建房”，还有29.2%的村民选择了“居住政府集中安置房”，还有26.2%的村民选择了其他的补偿。据村民反映，他们希望政府征收土地后的补偿是既给钱又有属于他们自己的房子。这反映出村民们对安稳生活的追求。

由调查数据显示，当地村民对“农村集中建房、农民居住上楼的做法”表示不支持的占大多数，有54.5%，有36.4%的村民表示支持，还有9.1%的村民表示无所谓。其中，不支持集中建房的原因中有38.1%是认为“建设成本过高”，26.2%认为是“邻里关系疏远”，16.7%认为“居住环境不适应”，还有19.0%是其他原因。

三、A村宅基地管理中的主要问题

（一）住房建设缺乏规划，布局零乱

在走访中我们看到，村内居民点尚未规划，因此出现了居民点布局随意性较大，有新居却无新村的局面，这在一定程度上阻碍了农村城镇化的进程，给人布局零乱的感觉。

（二）宅基地使用存在不同程度的违规情况

该村在宅基地管理方面，规定不允许外来人到此地买地建房，不允许宅基地私下交易，而且当地大部分新的宅基地面积统一规定为97.5平方米。然而，尽管要求严格，但该村依然有宅基地使用违规的情况。如有的住宅面积超过了一百多平米，有些住宅已经超过6层，还有的经过加建后也超高。

（三）村民对宅基地管理的满意度不高

由调查数据显示，31.8%的村民对宅基地管理感到满意或比较满意，但36.4%的人满意度为“一般”，不满意的也有31.8%。又如，对于“村里是否有宅基地申请的村规民约”、“村里申请宅基地有无进行公示”、“村里村民申请宅基地是否需要向村缴纳费用”等问题，一半人表示不清楚，还有27.3%的村民认为“没有”。说明宅基地管理还不够透明规范。

（四）村民对村集体在宅基地管理中发挥的作用不清楚

数据显示，22.7%的村民认为村集体在宅基地管理过程中有作用，认为没有作用的占27.3%，感到不清楚的占了50%。这说明，过半数的村民对村集体在宅基地管理过程中发挥的作用不太清楚。村民反映，一些集体土地被一些较富有的村民用来建宅基地，认为该地被使用并没有经过村民开会商讨。再比如：宅基地申请公示的情况、宅基地申请的缴费情况、新建或加建问题等等，都希望村委会或经济联社能及时公示。

（五）宅基地证的转名公证手续复杂

村民反映，多数家庭的宅基地是父辈留下的，宅基地证上的名字依旧是父辈那一代人的名字。而现在已经没有关于宅基地的管理部门，要把宅基地证上的名字改过来很困难。也有一些村民反映，自身家庭构成特殊，父辈早逝，宅基地证属祖辈名下，但转名公证的程序需要祖辈遗传父辈，才能从父辈名下转至本人。这样的手续程序就很麻烦，而且镇政府不办理相关转名公证手续，村民要去白云区的公证处办理，这给村民带来很多不便。

（六）围绕“小产权房”产生的产权归属等利益争端突出

A村一个突出的历史遗留问题是上世纪90年代村集体为发展经济与客商合作建造的带有“小产权房”性质的“XX花园”。“小产权房”一般是指村集体组织或企业在农村集体土地上自行组织建设、自行销售的房屋，未合法获得规划、土地、建设等行政许可，不能办理房地产登记，不能享有依法保障的不动产权，是没有产权的房屋。尽管政府三令五申严禁建设小产权房，但由于历史的原因，加上其出售价格往往比周边地区的正规商品房便宜30%以上，有的甚至是这些正规商品房价格的二分之一不到，使得这种“小产权房”在广州市郊区依然存在。而由“小产权房”引发的产权归属导致村民与村集体之间、买房者与开发商之间矛盾突出，不利于农村干群关系的稳定，更不利于对宅基地的统一管理。

四、改进广州近郊农村宅基地管理的建议

（一）加强对城市郊区农村住房建设的规划与指导

如对现存的一些危房与半危房应予以拆掉或改建，通过拆掉旧屋，腾出更多空地，加大绿化空间，建设公共服务设施。建议根据村民的意愿，愿意统一规划建设新村的，由有关农村建筑规划部门统一规划，提供新村设计方案。对不愿意统一建新村的，也可以由农村建筑规划部门提供不同类型的房屋设计方案，供村民选择。这样可以最大化的利用土地，使更多的村民共用同一套公共设施，减少建设用地面积，在保护土地的同时，还可以促进农民物质文化生活水平提高，以推动城镇化的发展。

（二）完善农村宅基地相关法规，规范宅基地管理

现行的农村宅基地管理法规制度，忽视了对农民财产权益的保护，使得农民的房屋受宅基地管理法规的制约而不能抵押或转让。建议国家进一步完善宅基地立法，尽快出台农村宅基地管理办法，明晰宅基地产权，明确农村宅基地流转等相关问题。严格宅基地申请条件，规范农村宅基地申请报批程序。

（三）切实解决宅基地管理中的遗留问题

根据村民对宅基地管理的意见，建议进一步改善农村的宅基地管理模式，如加强农村宅基地登记发证工作，依法调处宅基地权属争议，切实解决宅基地证的确权问题。对于违规使用宅基地及私自扩建、加建的现象要依法处理，但从稳定农村社会出发，建议以经济处罚为主，行政处罚为辅。在此基础上，予以重新登记和确权。对小产权房也可以参照类似办法处理。

（四）建立和完善农村宅基地流转制度

无偿不流动的农村宅基地制度在早期对农村的稳定与发展起到了重要的作用，但随着市场经济的发展，这一制度不利于农民将其作为市场要素参与市场交易，从而制约农村经济的发展。这不仅需要完善相关法规，也需要在理论上深化研究。建议在国家尚未出台新的宅基地管理的政策法规之前，广州市可以由选择性地在近郊农村进行农村宅基地流转的试点，为全国推出新的经验。

（五）加强宅基地相关知识及法律法规的宣传

调研发现，多数村民不太了解宅基地管理的政策法规，这在一定程度上影响了宅基地的有效管理。所以，加强宅基地相关知识及法律法规的宣传、做好群众的思想工作非常重要。应该深入持久地开展宣传教育活动，广泛宣传土地国情和法规政策，形成集约节约用地的舆论氛围，提高农民群众依法用地的意识，增强集约用地和保护耕地的自觉性。

参考文献

1国土资发〔2004〕234号.关于加强农村宅基地管理的意见.国土资源部网站，2004-11-09.

2戴启波.关于农村宅基地的若干思考J.贵阳市委党校学报，2008，（3）.

3张德明.浅议农村宅基地的问题与对策J.科技信息期刊，2009，（14）.

第9篇：宅基地改革办法范文

关键词：宅基地换房；城乡建设用地增减挂钩；流转

一、农村“宅基地换房”现象的出现

最近几年，随着城市化的发展和新农村建设的不断推进，多个省市出现了“宅基地换房”现象。所谓的“宅基地换房”，通常是指农民自愿以其宅基地，按照一定的置换标准，换取小城镇的房屋并迁入小城镇居住。腾出的宅基地进行复耕，节约下来的集体建设用地，经过土地储备以后再以招拍挂的形式出让，以土地使用权出让的收益来安置农民和弥补小城镇建设的资金缺口。

基于《土地管理法》中关于集体建设用地和宅基地使用的限制性规定和“宅基地换房”中涉及到城乡建设用地挂钩流转的问题，中央和地方相继出台了一些规定，对其中涉及的城乡建设用地流转进行了规范。

二、城乡建设用地挂钩流转的法律与政策规定

（一）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作于2005年开始，并在全国部分地区试点。

国务院于2004年10月颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；国土资源部于2005年10月颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号），并于2009年3月分别颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）。

1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对农村城乡建设用地挂钩流转作出了原则性规定：要加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

2、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对“城乡建设用地增减挂钩”的含义作出了明确规定，所谓“城乡建设用地增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

3、《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中对城乡建设用地用地挂钩流转试点的基本要求、管理和操作流程均作出了规定。

第一，关于挂钩流转试点的基本要求。要严格依据土地利用的总体规划，严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用，要通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。对挂钩试点的规模进行控制和管理，通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。

第二，关于挂钩周转指标和项目区的管理。挂钩试点的规模按国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制，挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。对于挂钩周转的指标由省级国土资源管理部门根据试点市、县及项目区情况提出申请，报国土资源部核定。挂钩周转指标下达试点省（区、市）后，由省级国土资源管理部门按项目区分解下达到各试点市、县。

第三，关于挂钩试点的条件和操作程序。挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。

（二）部分因“宅基地换房”事件受到广泛关注的地区，如天津、四川、浙江等地也制定了当地的关于城乡建设用地挂钩流转的操作细则。

1、天津市制定了《天津市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（津国土房规[2009]2号），其中强调了：要加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制和引导。要以挂钩试点周转指标安排建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标，确保项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低。挂钩试点工作应充分尊重群众意愿，切实维护农民个人、集体经济组织和相关权益人的合法权益。

2、四川省制定了《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（川国土资发[2008]68号），其中强调了项目区实施规划必须符合土地利用总体规划并与城市建设规划、村镇建设规划和农房建设规划相衔接。挂钩项目与土地整理项目原则上实行分类管理，按照各自管理办法的要求分别申报、实施、验收，组卷归档。挂钩试点工作管理实行分级负责制。省国土资源厅负责对全省挂钩试点工作的总体部署和组织管理。负责制定管理办法，审批项目区实施规划和方案，实施监督检查，组织项目区验收。试点市（州）国土资源管理部门负责辖区内挂钩试点工作的具体组织实施。负责试点工作的管理与监督，审查项目区实施规划和方案，组织项目区初验等工作。试点县（市、区）国土资源管理部门负责编制项目区。实施规划，制定工作计划并具体组织实施，组织开展项目区竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府办公厅关于切实做好城乡建设用地增减挂钩工作的通知》（浙政办发〔2009〕121号）和《城乡建设用地增减挂钩实施方案审查报批办法（试行）》（浙土资发〔2009〕37号），其中强调了组织实施城乡建设用地增减挂钩要以土地利用总体规划为依据，按照“先复垦、后置换”的原则，将农村存量建设用地复垦为耕地后，该复垦耕地面积与土地利用总体规划确定的规划建设用地区内的农用地和未利用地进行等面积挂钩置换。其中，置换占用耕地面积小于复垦项目新增耕地面积的，新增耕地结余部分可用于其他建设项目的耕地占补平衡。省国土资源厅根据国土资源部下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标、各市、县（市、区）年度建设用地复垦新增耕地任务、城乡建设用地增减挂钩指标账册余额和申报使用数量，编制各市、县（市、区）年度城乡建设用地增减挂钩指标计划，报省政府同意后实施。实施方案中拟安排的建设地块需征收农村集体所有土地的，应同时拟订土地征收方案，一并上报审批。城乡建设用地增减挂钩实施方案和土地征收方案经省政府批准后，由市、县（市、区）政府负责实施土地征收，并依照有关规定组织实施土地供应。

（三）2010年底，针对城乡建设用地挂钩流转中出现的问题，国务院和国土资源部对城乡建设用地增减挂钩试点进行了规范。

国务院于2010年12月了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）、国土资源部于2011年2月了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》其中对建设用地增减挂钩试点中亟需规范的问题作出了规定，强调不能片面追求增加城镇建设用地指标；在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点；不能突破挂钩周转指标；不能盲目大拆大建和强迫农民住高楼和侵害农民权益。

三、总结

笔者认为，随着城市化水平的不断提高和市场经济的不断深入，农民的宅基地会越来越多的体现商品化的属性，上述法律、法规和政策的出台，对集体建设用地的高效利用起到了推动和促进作用。而将农民的宅基地纳入整个建设用地的流转也是未来建设用地市场发展的趋势，虽然目前不宜在全国完全放开，但如果能通过试点来发现并处理好其中的土地规划利用和农民安置补偿问题，在使作为生产要素的土地资源得到经济高效的利用同时又提升农民居住生活条件和改善基本福利保障，那最终将实现社会各方的多赢。（作者单位：北京市天银律师事务所）

参考文献

[1]何缨：《“宅基地换房”模式的法律思考》，《山东社会科学》2010年第1期。

[2]杨魏欣：《“宅基地换房”问题与对策分析》，《现代商贸工业》2010年第4期。