医保大改革方案精选(九篇)

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第1篇：医保大改革方案范文

主任、各位副主任、各位委员：根据会议安排，现将我区财政国库集中支付改革工作汇报如下：按照构建公共财政框架的要求，现行财政体制需进行四项重大改革与创新，即部门预算、政府采购、非税收入收支两条线和国库集中支付制度的改革，这四项改革紧密相联。从**年开始，我省选择在金寨、南陵等12个县（区）开展会计集中核算向国库集中支付转轨试点。**年3月初，省财政厅专门召开会议，明确要求全省于**年年底前全部要实现由会计集中核算向国库集中支付的转轨。我区从**年3月启动了此项工作，当年11月正式运行。

一、实施国库集中支付制度改革的主要内容

国库集中支付制度是指政府将所有财政性资金都纳入财政单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过财政单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位（收款人）。国库集中支付制度改革主要包括两项内容：一是建立财政单一账户体系，二是规范财政资金拨付程序。（一）建立财政单一账户体系。改变预算单位自行、多重、分散设置账户的做法，由财政部门统一开设账户，建立财政单一账户体系，使所有财政性资金的支付都通过财政单一账户体系运行。财政单一账户体系由下列银行账户构成：一是财政部门在人民银行开设的国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门和预算单位的零余额账户进行清算，实行支付。二是财政部门在商业银行开设的非税收入财政专户，用于记录、核算和反映纳入财政专户管理的预算外资金收支活动，主要用于预算外资金支付后与该账户进行清算。三是财政部门在商业银行开设的零余额账户。零余额账户分为两种：一种是财政零余额账户，用于财政部门办理直接支付方式的财政性资金活动，并与国库存款户、非税收入财政专户等进行清算；另一种是预算单位零余额账户，用于预算单位办理授权支付方式的财政性资金活动，并与国库存款户、非税收入财政专户等进行清算。预算单位在办理支付业务时，需要由银行先垫付资金，并通过零余额账户支付到供应商或收款人账户。每日规定时间前，银行将垫付的资金分别向国库存款户或非税收入财政专户申请划款清算。零余额账户不停留资金，保证在每一笔财政支出支付行为发生前，财政资金始终停留在国库存款户或非税收入财政专户里。四是经政府批准或授权，财政部门在商业银行开设的特设专户，主要包括财政专项资金账户和预算单位往来资金集中户。预算单位往来资金账户，用于记录、核算和反映原基本存款账户资金、单位往来、代扣资金、上级补助收入等资金。特设账户，一律实行财政直接支付方式，并简化流程，不通过财政零余额账户进行清算，直接将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位（收款人）。（二）规范财政资金拨付程序。预算单位根据批复的部门预算，根据自己履行职能的需要，科学规范地编制财政支出分月用款计划（分直接支付额度和授权支付额度），报送财政部门审核和批准，批准后的用款计划是财政资金支付的依据。1、财政直接支付程序。预算单位在办理支付业务时，向财政部门提出支付申请，财政部门根据批准的直接支付用款额度，对支付申请审核无误后，开具支付令，银行通过财政零余额账户将资金直接支付到收款人或用款单位账户。工资支出、项目支出等一律实行财政直接支付。2、财政授权支付程序。预算单位向财政部门申请授权支付的月度用款限额，财政部门将批准后的限额通知银行和预算单位，预算单位在月度用款限额内，自行向银行开具支付令，资金通过预算单位零余额账户支付到收款人账户。适用范围主要是预算综合定额中的医疗等社会保险缴费、财政未统一发放的工资津贴、确需现金支付的小额公务支出等。随着国库集中支付改革的不断推进和完善，授权支付范围和额度将逐步缩小、直至取消。

二、我区国库集中支付改革开展情况

根据省财政厅统一部署，我区从**年3月即着手开展国库集中支付转轨工作，本着积极稳妥的原则，在现行会计核算中心管理制度的基础上，以北京方正春元国库支付软件为平台，以银行间实时清算系统为纽带，通过建立财政单一账户体系，规范收入收缴程序，改革支出拨付方式，实现了预算单位的收入进入财政单一账户，所有需要购买商品和支付劳务的款项，由预算单位提出申请，经区国库集中支付中心审核并通过单一账户体系将资金直接支付给商品和劳务供应者或用款单位的管理制度。去年10月底前完成各项文件制度、硬件安装、软件调试、机构设置、岗位分工、人员培训、基础数据录入等工作，从11月份开始，国库集中支付正式运行，主要做了以下工作：（一）加强领导，成立组织。区委、区政府、区人大对财政国库集中支付改革高度重视，成立了以几个班子主要领导相关领导以正副组长，财政、人行、人事、监察、审计、银行相关部门负责人为成员的区财政国库管理制度改革工作领导组。下设办公室，由财政部门负责具体实施。经编委会同意，将区会计核算中心更名为国库集中支付中心，并重新定岗定责。（二）精心调研，制定方案。在认真学习借鉴有关县区成功改革经验的基础上，结合我区实际，本着便于规范操作，便于监督管理，便于单位用款，便于稳步推进等原则，认真研究制定《裕安区财政国库管理制度改革实施方案》，并依据实施方案制定下发《裕安区财政国库管理制度改革资金支付管理办法》、《裕安区财政国库集中支付制度改革会计核算暂行办法》、《裕安区预算单位用款计划工作规程》等配套改革文件。（三）依法采购，构建平台。按照“公开、公平、公正”的原则择优确定建行皖西路支行等三家银行为银行，由省财政厅择优选择北京方正春元公司国库支付系统为改革使用软件，依法采购了部分主服务器、交换机、路由器、防火墙等一批配置先进的网络设备，搭建国库集中支付管理信息计算机硬件网络系统，并实现人行国库、银行、国库集中支付中心、财政局内部单位的计算机联网。（四）强化培训，明确职责。按照国库支付流程要求，确定财政局内部业务股室、非税局、国库集中支付中心的人员分工和工作职责。并通过召开座谈会、下发文件、集中培训、个别辅导、联机操作等方式对参与改革的财政局职能股室、预算单位、银行、人行国库等相关部门的业务人员集中进行岗前培训。进一步提高相关人员对国库集中支付改革的认识，明确了各自的职责，掌握了操作规程，为全面实施打下良好的基础。（五）总体规划，分步实施。为保证国库支付系统正式运行时的平稳安全，区国库集中支付中心选择部分有代表性的预算单位进行了实务模拟。模拟启动了财政、单位、银行版块中的所有指标管理、计划管理、支付管理及银行清算管理等模块，并填写、打印了有关月度用款计划，直接（授权）支付凭证、汇总清算通知单等票据表格，实务模拟取得了预期效果。从**年11月起，正式对区法院、教育局、林业局、环保局、医保中心等5个试点单位实行国库集中支付。从今年1月起，又增加了区委办、审计局等33个区直单位实行国库集中支付。到今年年底前，可望对所有纳入区会计核算中心管理的区直预算单位全部实施国库集中支付管理制度。继续完善“乡财区管”制度，乡镇预算实行“以乡镇为主体，区乡共编”的预算编制模式，区财政部门将加强对乡镇预算编制的指导，制定和完善乡镇支出定员定额标准，并实行乡镇预算区级审查制度。将乡镇财政网络建设纳入我局“金财工程”总体规划，搭建现代化的信息管理平台，为乡镇尽快实施国库集中支付提供必要保证。目前，乡镇单位的会计核算已交给乡镇，衔接工作已做好。下一步，选择平桥等近郊乡镇先行进行国库集中支付改革试点，然后再全面推开。（六）简化流程，方便工作。为保证全区财政供给人员工资按时打卡发放，年初，财政部门录入并一次性下达工资预算指标，各预算单位不需要每月报送用款计划，支付中心每月为各单位代录工资，实时进行清算。同时，人员调资变动额仍然按月支付到个人，其增加的工资指标由支付中心在11月底前一次性向支出股室进行申报调整。为减轻单位业务量，财政局业务股室还代替预算单位录入分月用款计划。考虑到有的单位和财政没有联网，支付中心特设服务窗口，提供给单位上机操作，并对单位财务经办员实行一对一、手把手辅导，直至教会为止。财政专项资金管理则进一步明确由业务股室管账，支付中心统一开设账户，集中办理资金直接支付的办法。

三、改革的成效与不足

通过几个月改革试点的实践，在会计集中核算基础上，推行国库集中支付制度改革是可行的，也取得了初步成效。（一）保证了财政资金的安全运行。一是通过国库集中支付管理系统办理支付业务，实行了预算指标、用款计划、资金支付、银行清算等四个环节的依次控制，确保了国库（财政专户）存款的流向和流量能够严格遵循预算指标和用款计划；二是在不改变预算单位资金使用权限的前提下，所有的财政性支出能够按规范的程序在财政单一账户体系内运作，尤其是大部分资金以直接支付形式拨付给劳务供应者或用款单位，减少了中间环节，不仅提高了资金支付效率，同时也降低了出现差错的几率；三是随时可以通过支付系统查询、监督每笔资金的使用去向，增强了财政性资金运行的透明度，有利于财政部门加强对资金的监督、管理，保证了财政资金运行的安全。（二）增强了政府的宏观调控能力。实行财政国库集中支付改革后，所有预算单位的资金全部集中在财政单一账户体系，减少了大量的库外资金的低效运作，提高了财政资金的调控能力，同时为降低财政筹资成本，提高资金使用效益创造了基础条件。（三）促进了部门预算编制改革。实行财政国库集中支付改革后，促进了我区部门预算步伐的加快。部门预算是国库集中支付执行的依据，国库集中支付反过来又可以促进预算编制的科学和规范。随着我区国库集中支付范围和规模的不断扩大，通过国库集中支付的信息反馈，将能够更准确的反映预算支出的实际情况，校正预算编制不合理之处，为预算编制提供真实的第一手资料，为完善预算编制，促进预算编制的科学和规范，起到积极的促进作用。（四）加快了财政管理信息系统的建设步伐。以国库集中支付改革为契机，我区加快“金财工程”建设，到**年底，不仅完成机房标准化建设任务，还招标采购了满足国库集中支付、非税收入征收管理、部门预算等需要的硬件设备。国库集中支付改革依托现代管理手段进行实施，财政部门下达预算指标及批复用款计划，财政或预算单位发送支付指令，银行接收支付信息并办理支付业务，国库（财政专户）与银行的资金清算都实现了信息交换的网络化、电子化，加快了财政性资金支付信息的传递速度，提高了信息反馈质量。“金财工程”的实施，为我区财政科学化、精细化管理提供有力的技术支撑。（五）推动了财政系统干部队伍的能力建设。国库集中支付改革是一个系统工程，涉及面广，要求高。我局通过强化学习培训，明确工作职责和任务，加强内部股室之间的协调，压缩和改进业务流程，实行网上传递业务，提高了财政整体工作执行力和效率，财政干部的能力水平也得到了提高。我区国库集中支付改革也面临一些困难和不足，主要表现在：部分预算单位对国库集中支付改革的认识不足，重视不够；各预算单位财务人员业务水平参差不齐，工作难度大；各单位会计人才流失严重，会计基础比较薄弱；预算单位内部财务管理还需要进一步跟上；人行、银行、预算单位之间的沟通协调需要加强等等，都需要我们在今后的工作中更加努力地去改进提高。

第2篇：医保大改革方案范文

目录

一、工作制度……………………………………第01页

（一）总则……………………………………第01页（二）决策……………………………………第01页

（三）资金管理…………………………………第02页

（四）工作程序…………………………………第02页

（五）监督……………………………………第06页

二、机关事务管理制度…………………………第06页

（六）机关财务管理……………………………第06页

（七）会议……………………………………第08页

（八）学习……………………………………第09页

（九）作息……………………………………第10页

（十）公文处理…………………………………第11页

（十一）安全保卫………………………………第11页

（十二）环境卫生………………………………第12页

（十三）小汽车使用管理………………………第13页

（十四）引资争资………………………………第14页

（十五）其他…………………………………第15页

三、廉洁自律制度………………………………第15页

文明公约………………………………………第17页

一、工作制度

（一）、总则

第1条为了明确工作职责，规范工作程序，按照科学、民主、公开、规范、合法的原则，制定本制度。

第2条实行局长负责制，局长在全盘工作中处于核心地位，对全盘工作负总责，且行使最后决策权。

第3条实行在局长领导下的层级管理制。分管副局长对局长负责，股长对分管局领导负责，副股长对股长负责，办事员按工作分工，对直管领导负责。

第4条按照既分工又合作的原则，根据工作需要，全体员工有责任完成局领导安排的分工以外的临时性工作。

（二）、决策

第5条党组会议。由党组书记（局长）或书记委托副书记召集，全体党组成员组成，必要时相关股室负责人列席。主要议题包括传达落实上级重要文件和会议精神，研究全局工作规划和重大改革及工作方案，研究财政预决算草案，交流通报全面工作进度和财政经济情况，研究机构人动及调整，向上级推荐干部，决定对局属各单位和个人的奖惩，研究机关事务管理中的重要事项，研究党务工作和精神文明建设，研究其它须由党组决定的事项。

第6条局务会议。由局长或局长委托副局长召集，各股室（局，中心，下同）正职以上干部参加，根据需要扩大到其他有关人员。分管负责人主持召开的分工范围内的会议可以自行决定。局务会议主要议题包括传达落实上级有关文件和会议精神；研究制定财政预算草案、财政模拟决算；布署安排各项工作，通报工作进度，讲评阶段性工作；执行局党组的决议；研究制定财政资金的筹集、调度、分配、使用方案；研究起草相关财政政策、改革方案；研究财政管理的办法；其他须由局务会研究的事项。

（三）、资金管理

第7条对已列入财政支出预算的资金由相关股室负责人审核把关，局分管负责人签字拨付。

第8条上级下达的专项资金和国债资金、财源建设资金、建设单位缴存的基建资金、单位列入政府采购的商品、劳务的采购资金和单位缴存的预算外资金在扣除调剂资金后应返还单位的资金、罚没收入按规定应返还单位的办案补助资金、社会养老保险资金中的工资性支出、低保资金、医保资金的固定性支出由股室负责人按照有关规定审核把关，分管负责人签字拨付。相关业务股室和局分管负责人应保证资金专款专用并不得以任何理由任何形式透支。

第9条社保资金、低保资金、医保资金、房改资金、粮食风险资金、价格调剂资金、扶贫帮困资金、防洪保安资金等其它资金的拨付必须由局分管副局长报经局长、市政府主管领导审批。

第10条财政预备费的动用须由局务会议制定方案，由局长把关报经市人大或主管副市长审批。其它任何人无权以任何理由、任何形式动用财政预算资金。

第11条财政资金调度由预算股提出方案，经分管局长审核后，由局长签字拨付。

第12条所有财政预算内外资金、各种专项资金、基金的筹集、征缴、存储、分配、拨付必须依照有关法律法规和制度的规定进行，任何单位、任何人不得以任何方式截留、挪用和不按制度拨付，任何单位、任何人不得在这一系列过程中搞任何形式的和场外交易。

第13条以局或局直属单位(包括二级法人)的名义进行任何形式的贷款（借款）、担保或以财产抵押贷款（借款）必须由局长(法人代表)签字同意。

（四）、工作程序

第14条预、决算编报程序。年初由预算股提出预算口径，经局务会议并报市政府批准。行财、农财、社保、农税及非税收入管理等单位负责各口预算收支编制，预算股负责审核、汇总。年度预算报经市政府、人大逐 级审批通过后，财政局正式行文下达。各业务股室每月定期与预算股核对收、支指标数，属于会计集中核算单位的收支数，由会计管理中心每月负责与各业务股室对帐。年终决算以前，预算股与各业务股室各项预算指标必须全部核对清楚，决算数各业务股室应以预算股数据为准。年终各业务股室负责收集、整理、编制、录入、审核各口决算报表和编报财务分析，预算股汇总编制年度财政决算报表，企财（统评）股汇总编制全市财务决算报表。

第15条单位预算内资金的拨付程序。每月月初，各股室根据单位提出的用款计划，按综合预算收支挂钩和平均进度经审核后，在未超出预算拨款计划进度的前提下，开具“用款计划审批表”送预算股，预算股根据各股室的用款计划拨付。个别单位需超预算进度计划拨款的需经分管局长在单位用款计划表上签字批准，并在次月抵扣。

第16条上级专项资金的拨付程序。预算股收到上级专项指标通知单后，经局长同意，将专项指标通知到各有关业务股室建立台帐，业务股室根据使用单位用款计划，经审核报分管局长审批后送预算股拨付。凡上级有文件精神规定要求业务股室设立专项资金专户的，由业务股室根据专项资金指标，开具用款计划由预算股将专项资金直接拨入有关业务股室开设的专项资金银行专户上。业务股室要根据项目单位的申报，按项目建设进度，经主管局长审批后核拨资金，实施项目管理。

第17条农税收支结算程序。农业税由各乡镇（场）解入农税收入过渡户，再由农税局全额缴入金库；预算股按正税的规定比例列农业税灾、社、减免款退库，拨入农税过渡户，再由农税局提出分配方案，经局领导并报市政府批准拨付到各乡镇（场）。乡镇（场）和单位征收的农业特产税、契税、耕地占用税，解入农税收入过渡帐户，农税局全额解入金库，所需征收经费列入年初预算。本级提留的农业税征收经费和乡财政经费，由预算股按规定的比例拨入农税局帐户；上级追加农税系统的专项资金，不管是否带帽，一律由预算股按预算追加指标拨入农税局。凡需安排到乡镇财政（农税）所的经费，按年初计划和具体情况由农税局提出方案，经局务会审定后，并由分管农税的局长签字后拨付。

第18条罚没收入的入库和办案经费补助返还程序。罚没收入严格实行收支两条线管理，征收股室必须及时督促执罚执收单位将罚没收入按月足额缴入金库。罚没收入的办案补助的返还，凡是纳入综合预算管理的单位由征收股室提供完成任务进度表，由办案单位填写办案补助表，由对口股室根据综合预算加盖股室公章和股室负责人签名后，送预算股拨付；未纳入综合预算管理的单位，其办案经费补助由征收股室根据年初确定的比例，报经主管局长审批后交预算股拨付；对超任务计划的单位，年终由对口股室与征收股室根据单位的实际和当年财力情况提出方案，经局务会议并报政府主管领导批准后交预算股拨付。

第19条财政统发工资审批程序。工资中心年初汇总编制年度统发工资预决算，根据各业务股室核定的人员和工资额，建立个人工资档案；按月编制工资用款计划交预算股办理拨款，及时向银行提供工资数据库及数据文档；按规定的代扣项目，将代扣的个人工资性扣款划入相应账户。预算股年初汇总编制年度工资总预算，按核定的收入比例，将资金及时划入“工资资金专户”。各业务股室分别负责各对口单位的人员和工资预算及异动情况审核，编制对口单位年度工资预算，核定其人员及工资额，及时报工资中心。

属新增到财政统发工资的人员，经市编制人事部门审批后，由各对口股室登记、核定，再由工资中心整理汇总填列“新增统发人员工资录入卡”，每月经分管局长、局长并报市主管领导审批后，按程序追加预算，再列入统发。对确定发放的政策性调整工资，经市人事局审批后，由对口业务股室审核汇总后交工资中心，工资中心汇总填列“统发人员增资录入卡”送分管局长审批后，登录单位人员工资台帐列入统发。

第20条政府采购中心工作程序。年初，各业务股室负责初审各采购单位上报的年度采购计划，交采购中心复审汇总编制全市政府采购计划，再报主管局长批准，采购中心组织实施招标采购。凡经批准使用预算内资金购买物资、设备以及服务的项目，有关业务股室应将采购资金直接拨入采购中心资金专户；经批准使用预算外资金购买物资、设备以及服务的项目，采购中心和有关业务股室应督促单位在采购实施前一周内将资金划入采购中心资金专户。

会议和接待经费归口采购中心管理。采购中心年初制定会议接待实施方案，并始终参与制定和审核经费开支，定期做好与接待处的结算工作，向主管领导和预算股报送会议接待费开支情况。预算股按年初确定的包干办法，将会议接待费及时拨入采购中心专户。

第21条预算外资金管理程序。预算外资金缴存：单位收取的预算外资金，填开“缴款单“直接缴存非税局在各专业银行开设的预算外资金专户。缴款单除银行和单位留存外，分别交非税局和对口业务股室各一联。纳入集中会计核算的，非税局应及时开具资金结算单，连同收据记帐联退还会计核算中心进行帐务处理。

预算外资金拨付：用款单位向对口业务股室申报预算外资金用款计划，填开“审批单”；根据其收入缴存情况和核定的拨款比率，业务股室初审，非税局复审并开出“拨款书”予以拨款。

对帐：每月初，非税局编制“预算外资金余额表”交各业务股室或会计管理中心，各业务股室和会计管理中心应及时核对各单位帐户余额，年终决算数非税局数为准。

票据领用：行政执法单位凡需领用行政事业性收费收据、基金收据、罚没款等票据的必须持物价部门核发的“收费许可证”、财政部门核发的“委托收费证”以及合法的执罚收费文件，由单 位财务或会计管理中心统一到非税局或农税局领取。所收票款应按收支两条线和票款同步、收缴分离的管理办法及时解缴。续领收据的必须将上次使用完的票据存根交回销号，经核对无误方可领购新的收据，纳入“大厅收费”的执收单位，统一使用湖南省财政厅监制的《湖南省收费基金缴款凭证》电脑票，统一由政务公开中心领取，再由中心分发到银行，单位不再领取手工票据。

第22条财政监督检查程序。监督股为财政监督检查牵头单位，负责制定监督检查工作计划，确定监督检查方式。凡财政部门组织的检查，应由监督股和相关业务股室提出计划，成立检查组，统筹安排检查事项，统一编制有关文书。检查结束后，检查组应对查出的问题提出处理意见，并写出检查报告，由被检查单位签章。对检查组提交的检查报告，依照国家有关财经法规和违纪事实，报局长或主管局长审核后下达处理决定；对违纪金额小、情节轻微的问题，经批准可当场作出处理决定。对查出的重大违法违纪案件，应按程序分别移交纪检监察部门或司法机关处理。

（五）、监督

第23条全局的全体员工既是各项财政法律法规、规章制度的执行者，同时又是监督者，对于违反财政法律法规和规章制度的，每一位员工都可向自己的上一级乃至局长反映。全体员工不仅自己要遵守法律法规和有关规章制度，同时有权拒绝执行违反规章制度的指令。对于违规操作人员，一经发现，不论何种情况，按其所在岗位职责追究相应责任。

第24条局纪检监察室和财政监督股应认真发挥监督职能，加强制度建设，抓好内部监督检查，及时发现问题，严肃查处各种违法违规行为。要求每年对制度执行情况进行一次全面检查。

第3篇：医保大改革方案范文

一、制度变迁方式转换的时机分析：什么时候诱导性制度变迁取代强制性制度变迁，什么时候强制性制度变迁取代诱导性制度变迁

（一）需求诱导性制度变迁向强制性制度变迁转换的时机分析

由于需求诱导性制度变迁的推动力相对较弱，路径选择的传统依赖性强，制度供给与需求主体利益搏弈的非均衡性，决定了这种制度变迁方式不能完全解决制度的供给问题，特别是涉及到既存利益集团或者决策者利益的制度安排尤其如此。这就必须要求强制性制度供给与之相配合，但是强制性制度供给由于其低效性、内在隐含的破坏性、利益集团的“搭便车”性和制度设计安排者的“寻租”企图，这就要求选准强制性制度出台的时机，尽量避免超前出现，也要尽可能的缩短制度供给时滞。

1、制度供给的边际效率开始递减。诱导性制度供给是一种边际制度安排，按理讲，在制度供给效率达到顶点前，边际效率应该是递增的，只有当制度供给的边际效率等于边际成本后，制度效率才从总体上，开始下降。主要有以下几种情形：一是需求诱致制度变迁已不能提供新的制度创新了，或者说制度创新效率已开始递减了，二是制度供给的边际效益递减。三是制度的结构效率趋于零。在核心制度没有出现突破的情况下，单单依靠需求诱性制度结构已经出现了边际效率为零的状态下，就必须实施强制性制度变迁，否则就会影响效率的提高。

2、核心制度已经障碍了增量制度的安排。诱导性制度变迁的最大特点就是实施增量制度供给，即在保持核心制度的前提下，通过在核心制度外围实施和安排新的制度，通过新制度来逐步替代原有的制度。但是这种替代只是对非核心制度的替代，这种替展到一定的程度，就会对核心制度产生变革的要求。而核心制度由于受传统意识形态和既得利益集团的支撑，必然会反对和压制对核心制度变革的要求。在此时，核心制度就障碍了制度的增量革命。一方面是过去增量制度效率难以最大限度的发挥，即制度运行成本急剧上升；另一方面是新的针对传统核心制度的增量制度的安排不能及时出台，新制度安排的成本无穷增大，从而阻障碍经济的进一步发展。

3、诱导性制度变迁已经为新制度的安排找到了方向、积累了经验。制度安排的决策者之所以选择诱导性的渐进制度变迁方式，其根本原因就是在既定的约束条件下，对新制度性质及演进过程中的风险缺乏相应的充分知识，希望通过诱导性制度变迁为主动性制度安排创造一个低成本、低风险的知识传递和积累机制，或者政府根本没有这种潜意识的默许，而纯粹是市场微观主体的自发性行为而为中央决策者提供了一种制度变迁的思路。因此，在诱导性制度变迁中微观主体对各种制度的需求探索和自发的非核心制度的争取，或者“地下安排”（即在中央不允许的前提下，变相实施或者偷偷实施），这就便利制度变迁的方向已经非常明显，而且还在一定程度上为新制度的安排积累了经验，此时，实施强制性制度安排也不会带来低效性和破坏性。这就表明诱导性制度变迁已经达到了该制度摸索和经验积累的极限，只要政府主动的安排该种制度，就可进一步提高制度供给效率，更大程度的、更大范围的推动经济的发展。也就是说强制性制度变迁的风险已经通过诱导性制度逐步实践已经最小化了，如果此时再不及时进行强制性制度安排，已经最小化的制度变迁成本就会再次升高，失去最佳制度安排时机。

4、向后累积的制度变迁成本已经无法再递延，制度变迁的风险加大。诱导性制度变迁的是以最小程度的损害改革主体和既存利益主体为前提条件的，即争取以最小的反对来逐步实施改革，在这种改革方式下，其成本分摊要么是向后推移，要么是由政府来承担。一般情况是以向后推移为主。因为一方面政府财力有限，另一方面是由于政府有一定的任期，该任期政府也是以本届效益最大化为出发点。因此在制度成本的分摊上必然是向后推移，以便在适当的时机，即受益主体有一定的承受力后再适当分摊，或者把改革成本推给继任者。这就势必在一定程度上使制度变迁成本向后累积，若在改革一定时期后仍然没有找到适当的分摊时机，改革成本就会迅速加大，从而增加进一步改革的风险，如这时不采取一定的措施，累积的成本一旦同时释放就可能要要引发自下而上的强制性革命（或者暴力革命），达不到诱导性制度变迁的初衷。

如果诱导性制度变迁达到了上述状态，还不转换制度变迁方式，就可能会产生比较严重的后果：一是制度跌入供给陷阱，即由于核心制度不能及时满足制度需求，从而使新供给的增量制度难以发挥应有的作用，同时由于存量制度的效率释放殆尽，存量制度也难以发挥作用。二是可能爆发自下而上的爆力革命，即爆力式的强制性制度变迁。

（二）强制性制度变迁向需求诱导性制度变迁的时机

强制性制度变迁是政府看到了潜在的租金或者潜在的产出，主动设计和安排制度，政府是制度变迁的推动力量，是变迁主体，推动力度大，制度出台的时间短、效率较高，对旧制度的更替作用巨大。这就决定了强制性制度变迁必须谨慎使用，而且不可长期使用。什么时候停止使用，即由诱导性制度变迁代替强制性制度变迁。

1、预期制度基本建立。强制性制度安排主要有两种方式，一是适应需求诱导性制度的要求，对已经摸清了发展方向的制度进行主动安排，二是超前进行制度安排，没有需求诱导性制度的经验积累。不管那一种方式其目的只有一个，就是为经济快速发展提供一个良好的制度环境。只要预期制度基本建立就要适时转换制度变迁方式，由市场微观主体进行需求诱导性制度探索和印证。

2、市场微观主体已经初步认可并基本接受新制度。强制性制度变迁能否成功，关键就是市场经济主体的认可和接受的程度。一般而言，接受和认可新制度有一定的时间，在这段时间内，必须保持强制性制度变迁的势头，不能因微观主体不理解或者反对就立即更改。一旦市场经济主体初步认可并接受新制度。这时就必须及时把强制性制度变迁方式向需求诱导性方式，政府由改革的主置上退下来，让位于市场经济主体，由市场经济来具体适应新制度，检验新制度，并进行新制度的诱导性探索，为下轮强制性制度安排积累经验，寻找创新方向。

3、为新制度的进一步安排扫清了制度障碍。强制性制度变迁一般是对制度结构中的核心制度进行主动性的超前安排，也就说存量革命。核心制度的创新就为该制度系的制度安排提供了发展方向。这就为新制度的进一步配套和完善，扫清了制度上的障碍。

4、制度供给的边际效率稳步递增。强制性制度变迁需要转换变迁方式的一个重要标志是经过一段时间的制度更替震荡，制度供给的边际效率开始递增。这时就表明安排的新制度已经开始发挥作用。

如果在强制性制度变迁已经完成了阶段性的历史任务后，仍不及时转换变迁方式就可能会使制度的效率无法充分发挥。一是新制度的成效无法得到检验。强制性制度安排有需求诱导型的强制性制度变迁和没有需求的经验型强制性制度变迁，但是无论那一种都必须要经过实践检验，而实践检验在强制性制度下是无法进行的，必须由市场经济主体来进行，如果主动安排的强制性制度不让位于市场经济主体，新制度的成效就无法验证。二是强制性制度的缺陷便会趁势而入。由于强制性制度的无效性和搭便车性质， 如果长期维持强制性制度变迁的态势。相关利益集团就会趁势而入，利用各种机会影响或者收买制度设计和安排者，以制度于已有利的制度。而且制度的设计和安排者也会利用自己握有制度设计和安排的权利进行寻租。三是安排的制度无法进行自我完善。强制性制度变迁所安排的制度，只是对核心制度进行的一步到位式的安排，要比较有效的发挥新制度的作用，还必须及时供给配套制度，而配套制度制度制度的安排者不可能全部了解，也不可能如核心制度一样一步到位，因为核心制度相对配套制度而言，数量少，而配套制度只能在核心制度作用的过程，根据制度合约机制的需要而逐步加以完善。但是如果在核心制度安排后，强制性制度变迁方式还不进行调整，配套制度的需求方向和需求程度就无法了解，如果制度的决策者想当然的安排就会进一步强化制度的无效性或者“搭便车性”。

转贴于 二、我国经济制度变迁的时机分析：农业诱导性制度变迁已经完成了既定任务，必须及时调整变迁方式，国有企业的强制性制度变迁还没有完成特定的改革任务，还须加大变迁力度，在尽量短的时间内安排好核心制度

（一）当前我国农业制度创新由诱导性变迁向强制性方式转变的时机已经成熟

改革开放以来，我国的农业改革从整体上看交替运用了需求诱致性制度变迁和强制性制度变迁，但是诱导性制度变迁的特征比较明显，经过二十多年的诱导性制度变迁，强制性制度安排没有及时跟上，已经严重滞后于制度需求，而且已经安排的新制度也难发挥应有效率，甚至部分制度已经成为经济发展瓶颈，当前转换制度变迁方式，推进强制性制度变迁，解决核心制度的创新不力、供给不足的问题的时机已经成熟。

1、前一轮制度创新的效率已经处在递减阶段。前一轮制度变迁可能可以明显的看出有两个阶段，一是1978-1984年，制度供给效率处在上升阶段。二是1985年至今制度变迁效率一直递减。一是农业经济的增长长期徘徊，表明诱导性制度的作用已经达到了最大化。1978至1984年经济发展较快与制度创新的边际效率持续上升有很大的关系。由于家庭承包经营责任制的创新，适应了农业生产的本质特征，从制度供给的每一变量分析，差不多都表现出正相关的绩效。另据有关专家根据生产函数估计，1978—1984年农业总产值以不变价计算，增加了42.23%，其中46.89%，来自实行所带来的生产率的提高。若以生产反函数来估计，对1978—1984年的农业增长的贡献为42.2%。二是1985年以来，农业生产出现徘徊局面，这时就已经表明前一轮农业制度创新的效率已经达到了顶点，需要及时进行强制性制度安排。进入九十年代以后，由于前一轮制度创新的效率基本已经释放殆尽，即使在这段时间内也出台了一些强制性制度安排，但是都是单项制度、小范围的，没有触及到核心制度和整体创新，制度结构效率长期处在较低的状态。因此，目前是推进强制性制度安排，获取最大化租金和产出的机会已经成熟，也就是需求诱导性制度转为强制性制度安排的最好时机。三是农民收入增长幅度逐年递减。，目前农民收入增长几乎跌入谷底。1978至1985年农民人均纯收入年均增长率为15.18%，是改革开放以来增长速度最快，物价最低的时期，农民的实际收入大幅度增加，而1985年至1999年农民人均纯收入年均增长速度为4.12%，比1978-1985年低了11.06个百分点。这15年又可以分为三个阶段，1985-1990年农民人均纯收年均增长率为2.97%，其中，1989年和1990年为-1.61%和1.8%，为改革开放以来增长最慢的时期；1990-1995年由于农产品全面提价，增长速度有所回升，到1996年达到了9%，但是好景不长，1997年开始又大幅度下滑，1996至1999年农民人均纯收入分别为1926元、2090元、2162元和2210元，名义收入增长率分别为22%、8.5%、3.4%和2.2%，剔除物价因素，实际增长率为9%、4.59%、4.3%和3.73%，农民名义收入增长幅度下降了10倍，实际增长率下降了2.41倍。四是农民负担屡减屡增、农民渴望新制度的出台。一是就农民人均纯收入增长率与负担增长率来看。1988-1992年，农民人均三项负担支出年均递增16.9%，而农民人增纯收入递增速度只有9.5%。1994-1996年虽有反弹，但也只有1996年的负担率低于人均纯收入的增长率。据对全国6.73万户农村居民抽样调查，1997年上半年农民人均三项负担额，比上年同期增长19.6%，而同期农民人均现金收入仅增长6.5%。二是就农民负担按5%计提来看。据研究表明，以1994年我国农村居民收入基尼系数按0.32计算，20%和10%的低收入户有22.73%、49.42%负担率超过5%。即使按0。2的基尼系数计算，20%和10%的低收入户也有11。19%、15。82%负担率超过5%。三是就农民的收入层次来看。据资料分析，1998年，农户人均收入在400-500元的农户其负担率为16.7%，人均收入在800-1000元的农户，其负担率为8.7%，收入在1500-1700元的农户，其负担率为6.7%，人均收入在2500-3000元的农户，其负担率为4.9%。1998年全国农民人均纯收入仅为2160元，所以我国至少有一半的农民的负担超过5%。由于农民多年来，收入增长趋缓，有些地方甚至出现了绝对降低，农民与城市居民的收入差距已经越拉越大。因此，农民渴望有利于农业发展和农民增加收入的新制度。

2、增量制度的供给作用不大。一是国家连续三次提高粮食的收购价格以提高农民的收入，但是效果并不明显。国家于1986、1989、1993、1996连续四次提高粮食收购价格，但是粮食收购价格的上升好处没有给农民带来好处，反而导致了一浪高过一浪的通货膨胀。农业生产资料价格也水涨船高，把国家给农民的好处掠夺了。如1987、1993年粮食价格指数为108、116.7，而化肥价格指数分别为118.6、124.9。不要说依靠粮食价格上涨来提高农民的收入效果不明显，就是明显，这也不是治本之策，而且目前我国的粮食价格已经接近，有些甚至超过了国际粮食市场的价格，再先靠刺激粮食价格上涨来提高农民的收入已经走到了尽头。二是依靠结构调整的制度创新来增收也只能解决部分地区部分农民的持续增收问题。从1984年以来为了促进农业增长、帮助农民增收，提出了通过调整农业结构来增加农民的收入。但是在现有制度结构条件下，农业结构调整也没有显示出应有的威力。虽然各地农业结构调整出效益的典型也有不少，但是从客观上分析，结构调整可以解决某一地区或某几个地区的农民增收问题，但是无法解决全国9亿农民的增收问题。因为一个地区的结构调整能够出效益，是以其它地区不调整结构为前提的，而且结构还受高速伯各种空间（耕地的有限性、粮食的经济功能、粮食的公共品属性、粮食供给的经济安全性）制约。不可否认，结构调整是部分地区部分农民增收的一个好方法，从理论上也行得通，但是从国家整体来看，却不是治本之策，企望通过农业结构调整来避免制度创新显然无济于事。要解决农民的持续增加收入问题，还必须从农业农业制度上想办法。三是通过减轻农民的负担来促进农民增加收入，从而刺激农业经济增长的措施也不是治本之策。1984年以来，虽然国家出台了不少减负政策和各种制度，但是农民负担是屡减屡增。

3、需求诱致性制度变迁已经诱导了多年，社会经济发展所需要的的一些制度都已经清楚，变迁方向也基本明朗，而且多年的诱导性制度变迁已经为强制性制度安排经验了积累，实施强制性制度安排，不会出现较大的偏差和社会震荡。一是农村土地制度家庭承包经营长期化和承包权物化、财产化的变迁方向已经明朗。二是农业行政管理制度的市场化和服务化方向已经明朗。三是以土地和以家族繁衍为主的农村社会保障制度必须社会化的方向已经基本清晰。四是多年的粮食流通体制改革也为粮食制度的最终定型提供了经验和教训。粮食流通体制市场化，粮食性质经济化是必然趋势已经非常明朗。

4、累计的制度变迁成本和不合理的成本分摊方式已经到了非解决不可的地步。成本累计效应如果不进行强制性的分摊制度安排，光靠需求诱致制度变迁，显然难以完全公平合理的解决。一是传统的政治制度运行成本由改革后的市场微观主体承担已难以承受。二是粮食流通体制改革成本分摊方式极不合理，累计的成本也非化解不可。三是失业救济费用、九年义务教育等改革费用内部化不符合社会公平要求。

（二）国有企业强制性制度变迁转换时机还不成熟，须加大改革力度

国有企业的制度变迁采取的是强制性制度变迁方式，这种改革方式也较多的好处：一是制度安排比较快和及时。由于城市企业制度变迁是政府推动的，政府可以根据需要，随时安排所需要的制度直接指导企业和改革。二是不涉及决策者利益的制度安排易于出台。三是可控性比较强。由于制度变迁是政府主导的，其变迁路径、变迁方向、变迁的程度都在政府的预期内，政府比较容易控制变迁的速度，保证变迁符合政府的意图。四渐进式改革可以获得最大限度的支持和保持改革的连续性。

因此国有企业通过二十多年的强制性制度变迁，也取得了一些成绩：一是引入了市场机制。二是企业的生产经营自主权基本上归位。三是企业干部职工的市场意识和市场观念增强。四是一批大型企业基本走出了困境，在建立现代企业制度上迈出了良好的一步。五是试错式的改革证明以前的放权让利、承包经营都不能解决国有企业根本问题，找到了改革问题的基本方法，即必须进行产权多元化和职工身份的归位。六是实践中确定了改革目标模式-----建立现代企业制度，而且已经为广大干部群众所认可和接受。

但是由于国有企业的改革，就目标和任务而言，不是对传统体制进行局部的微调和修补，而是从根本上、从整体上进行变革。但是，多年的改革实际上往往只是为了应付某些眼前困难，或者为某些意识形态因素的干扰，改革具有很大的局限性和不彻底性。由于这个缘故，其中许多措施游离于改革的总体目标和大趋势，又缺乏彼此间的一贯的逻辑联系，没有打破旧的利益格局、促进成新体制生长发育的“过渡能力”。因而改革从一开始就没有全盘计划，缺乏严格的统筹。从改革方式来看，由于国有企业是运用的强制性制度变迁方式，按理讲应在核心制度出台以后，再由诱导性制度变迁来完善配套制度。可是国有企业改革则正好与此相反，因为改革带有应付眼前困难，核心制度一直没有出台，从而就使强制性制度变迁时间过长、力度不够，从而引发了以下一些问题：一是无效性。由于政府是对制度的预测，并没有实践，因此，肯定会有制度不符合实际，无效制度比较多。二是违背需求意愿的制度比较多。由于政府一般是站在自己的角度考虑问题，根据自己的需要安排制度，而是始终是以财政的需要为主线。因此，这些制度肯定不能与农民的利益偏好一致，难以满足农民所有的制度需求。三是“搭便车”行为较多。政府的制度安排，也是政府的一些人（各个部门）安排的，各个部门就会站在本部门的角度，安排有利于部门的制度。四是核心的制度依然无法突破。因为涉及到决策者的制度基本上是核心制度，决策者很难“自己革自己的命”，因此，既使是政府主导的强制性制度变迁也有部分核心制度难以突破。五是改革成本比较高。政府主导的强制性制度变迁推动力大，但是破坏力也大，一旦一个不符合实际发展的制度被强制安排，其损失和支付的成本就相当大。六是国有企业采取的是政府主导的强制性制度变迁，企业与职工没有积极性，导致改革主体和利益主体缺位。从1985年企业改革开始，政府就一直主导着城市的企业制度变迁的路径、方式，变迁的策略的选择都是由政府一手操纵，一手安排。政府是变迁的主体。企业和职工没有自主选择的权利，而是由体改部门和财政部门决定后强迫企业接受，由于改革的制定成本外在化，与企业没有切肤之痛，因此不可能设计出最优化的改革方案，从而导致改革主体缺位，企业和职工由改革的主体变成了被改革者，由改革支持者变成了旁观者，甚至抵制者。这种强制性的制度变迁极易挫伤企业和职工的积极性，从而使改革主体和利益主体缺位。

具体来讲国有企业主要有以下问题，强制性制度变迁没有很好解决：

1、国有企业产权置换问题。对于国有企业改革解决产权的多元化，构筑多元利益主体应是强制性制度变迁的最大任务，但是当前这一任务完成得并不理想。还有许多竞争性企业仍然是国有，采取的仍然是传统的管理方式，与政府仍然没有脱钩，产权置换任重道远。

2、国有企业职工身份置换的补偿问题。国有企业置成其他成份的企业后，对过去职工的社会养老、社会保障基金的政府强制征收如何补偿也是国有企业强制性制度变迁应解决有大问题。国有企业职工是一个相当特殊的社会群体。在计划经济体制下，政府与职工有长期契约，一方面政府对国有企业职工有终身就业承诺以及养老、医疗等社会保障承诺，因而采取“低工资制”的形式对实现这种承诺所需费用进行“预先扣除”，并形成了部分国有资产积累，国家由“一穷而白”变为国民经济结构比较完备，由较少的国有资产变为现在近7万亿国有资产，这与国家对职工的“预先扣除”有很大的关系，或者说这源于职工的“贡献”，但是这种“预先扣除”是有条件的，即国家必须对职工的就业和社会保障进行承诺。另一方面，国家凭对职工的承诺，寻求职工对国家义理性的支持。这就形成了国家与职工的长期契约。这种承诺本身就是国家对职工的一种债务，需要国家以后的财政收入来弥补，在这个债务没有通过合法的途径解决前，这种债务和契约长期存在，职工有要求国家履行契约和还债的权利，国家当然也有履约的义务。现在国家要单方面中断契约，但又不支付过去职工的贡献补偿，或者说国家又不还债，而此时的职工因以前履行契约变得一无所有，既无自有财产，又无完善的社会保障，而且连就业都成问题。因此职工面临政府单方面的中断契约或者说“赖帐”，自然有一种被欺骗、被抛弃的感觉，职工的这种感觉是正常的，也是合情合理的。国家必须面对这种现实，给职工一个说法，或者说来个“了断”。因为职工过去的贡献不返回，既使职工暂时有工作，暂时企业改革“断了奶”，但是一旦新企业发不了工资或再破产，职工依然会向政府追索过去的贡献或债务。当前，许多改制企业多次出现反复，职工多次上访，多次找政府要吃饭、多次威胁政府，关键就是在中断职工契约的时候没有建立相应的补偿机制。这个机制是当前国有企业改革不可跨跃的障碍。

3、国有产权的管理问题。国有产权的置换只是置换竞争性的国有企业的产权，对于关系国计民生的企业和目前国家还控股或者虽然不控股但是还有一定股份的这些产权，国家应如何管理也没有很好的解决。强制性制度变迁讲有破有立，现在已经有相当一部分企业，已经经过改制变成所谓的公司制，但是由于国有产权的管理问题没有解决，即委托问题没有从制度上解决，如内部人控制问题、逆向选择问题等等还普遍存在。特别是有些上市公司因其较好的业绩掩盖了激励约束问题。

另外还有职工的社会保障和失业问题也必须利用强制性制度变迁来进行制度性安排。虽然这两个问题是持久的社会性问题，但是由于国有企业的强制性制度变迁完全改变了计划经济体制的社会保障和失业正常运作机制，因此，必须进一步运用强制性制度安排来确定解决这两个问题的新机制。

从上面的分析来看，国有企业虽然进行近二十年的强制性制度变迁，但是在建立新制度的框架上还没有完全到位，有些只破但是还没有立，有些虽然立了但是还没有立好，甚至还有许多没有破题。因此，国有企业的强制性制度变迁还没有完成预定的任务，向诱导性制度变迁的时机仍然没有成熟。

三、把握转换制度变迁方式转换的时机，推进制度均衡

（一）农业制度变迁必须由诱导性制度变迁向强制性制度变迁转换

1985年以来之所以会出现上述制度效率边际递减和制度增量作用不大的现象表明，我国的农业需求诱导性制度变迁已经达到了极限（即为强制性制度安排摸索成本最小化和风险最低化），农业为单独一项或几项制度安排改的策略革已经到了尽头，在其他制度结构和整个制度环境没有出现突破的情况下，单单一项或几项制度变迁已经出现了边际效率为零的状态。当前必须对前一轮农业制度变迁的策略进行整体创新和重大调整，即从诱致性制度变迁向强制度性制度变迁转变，从产权、组织、激励约束制度等方面对其进行深层次的制度创新，从渐进式的“包围”战略转向较为关键的“攻坚战”；从过去主要突破旧体制转向建立新体制，从政策调整转向全面制度创新，从增量调整和边际革命转向存量变革，从单项改革转到整个制度安排和制度环境的变革，从以社会和政治稳定为首要目标向以社会政治目标和经济效益的目标函数的极值最大化转变，从过去片面依赖制度的调整来推动创新向依靠制度变革与与技术进步相结合的创新转变。

1、地权改革向深度和广度拓展。一是制定土地财产法，明确承包土地是农民的个人财产，神圣不可侵范。二是提高农地收益分配制度化程度。三是逐步推动家庭承包经营制向家庭永包制过渡，规范土地经营模式，减少土地定期调整的社会成本和土地所有权人的寻租机会。四是所有权逐步由集体所有向国家所有转变，实现经济收益“虚拟化“。五是建立土地保障的替代机制，逐步恢复土地生产要素性质。

2、改革农村行政管理体制，强县撤乡并村。为了使行政管理制度与市场经济的要求相适应，又必要对农村行政管理制度进行大刀阔斧的改革，撤销乡级政府，加强县级对农村的管理，强化县级政府对农村经济管理职能和责任。将乡级政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。将乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。 乡镇机关年轻的、素质比较高的充实到工商、税务、公安的部门，以强化行政执法。建立以县为主的农民协会、行业协会和专业协会，满足农民、农业市场化的需要，提高农民的组织化程度，提高农民与政府、企业集团和垄断行业的对话能力。村里要办的事，由村民民主决策，报县级有关部门备案或者争取县里的财政支持。在撤乡的同时，也要有组织、有步骤的并村。因为乡镇政府撤销以后，村自治组织的职能也就简化了，只是一种单纯的协调和集体土地的管理职能，把一些相邻条件相当的小村适当合并，这有助于减少村级事务的管理成本，减少土地承载的负担，扩大农村社会化进程。当然这种合并要求农民自愿，政府只能适当引导。并村要求坚持权利和义务对等的原则处理好债权债务关系，处理好收益和成本关系。

3、着力解决农业保护问题。一是要下决心解决政府对农业的支持保护制度问题，强化财政和金融对农业的扶持与保护职能，加大对农业的投入。二是深化农业保险体制改革，提高农业和农民抵御风险的能力，降低农业的经营风险。三是提高农民的组织化程度，使农民有真正的为自己说话的组织，提高农民在制度安排中的影响力，提高农民与其他产业组织中的谈判地位。

4、改革农村公共产品筹集制度，实行投资主体多元化，减少乡村过度举债的客观动因。公共产品筹集主体要多元化，区域的基础工程要国家、地方共同负担，不能由地方甚至乡村单独负担；区域性的小型水利设施，地方政府、乡村社区和农民共同负担，同时，积极引进外资，按照“谁引进，谁收费”，“谁投资，谁受益”的原则，大力兴办农村公共产品，通过公共产品投资主体的多元化，减轻乡村社区兴办水利设施等基本建设的压力，增加农村公共品的供给。

5、建立农村社会保障制度，逐步减轻土地所承担的社会负担。要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质。

（二）国有企业还必须加大强制性制度变迁力度，把改革进一步推到位，为向诱导性制度变迁创造条件

强制性制度变迁转换时机成熟有四项标志，即预期制度基本建立，市场微观主体已经初步认可并基本接受新制度，为新制度的进一步安排扫清了制度障碍，制度供给的边际效率稳步递增。但是从目前国有企业改革来看，这四项一项都没有达到。因此，国有企业改革还须强化制度安排。

1、进一步推进国有企业产权多元化和职工身份社会化（或者说两个置换）。对于竞争行列的国有产权（包括上市公司）应让更多的社会投资者来参与，特别是地县一级的竞争性的国有中小企业完全可以由民间资本来置换，形成多元化的企业产权格局，让会经营、爱经营、有能力经营的人去经营管理。在企业产权置换的同时，企业职工身份也要进行置换，身份其实也是一种产权，是多年职工用低工资换来的，所以职工身份也必须要置换。因为产权多元化后的，职工身份失去了继续存在的载体，而且新的产权所有者也没有义务再维持职工的“铁饭碗”。如果强迫维持更是与市场经济规则相悖。

2、建立国有职工去职补偿制度。为什么国有企业在改革已从“体制外”推进到“体制内”，从“微观”到“宏观”，从“局部”到“整体”，特别是进入以旧体制的核心部分为对象的攻坚阶段时，却举止维艰，甚至经常出现“前进一步后退两步”的反复现象，根本的原因就是没有建立利益补偿机制，或者说国家欠职工的债务没有还清，职工对国家单方面中断契约不予承认，进而对改革不配合、不支持、不参与，这是当前国有企业改革的最大约束。职工去取职利益补偿机制是指当职工主动解除与国家的长期契约，或者因企业无法再正常运作而要求解除与职工的长期契约时，给职工的补偿费用，解除国家与职工的契约，企业或政府不再是职工的老板，不再无限制的承担职工的就业支持，只是正常的国家与市民的关系。