集体土地征收法规精选(九篇)

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第1篇：集体土地征收法规范文

依法规范和加强农村集体土地征收补偿资金监管，是落实党和政府强农惠农政策、改善和发展民生、构建和谐社会的重要任务及工作要求。各有关部门和基层组织以及各级干部要提高认识，以高度的责任感和扎实的工作作风，学习掌握法律法规及相关政策规定，充分尊重群众意愿，坚持以人为本，依法依规履行职责，认真负责地做好农村集体土地征收补偿资金监管工作，切实把这件惠及广大农民群众的民生实事办好办实，确保农村集体土地征收补偿资金按时足额到位，确保资金安全和合理使用，确保社会和谐稳定。

二、明确农村集体土地征收补偿资金管理的主体责任

农村集体土地征收补偿资金的管理主体是拥有土地所有权的农村集体经济组织，由全体成员行使管理权，并接受村（居）委会和政府职能部门的监督。原则上以村（居）民小组建制调整前的农业社为管理核算单位，但若原农业社全体成员讨论同意以现建制村（居）民小组管理核算的，必须召开建制调整后的村（居）民小组成员会议或户主代表会议予以确认。

三、稳妥确认农村集体经济组织成员资格

（一）农村集体经济组织成员资格确认的主体

农村集体经济组织成员资格的确认主体是该集体经济组织。区级职能部门和新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处要做好检查指导工作，既不能放任不管，也不能越俎代庖。

（二）农村集体经济组织成员资格确认的程序

本人申请并提供相关资料，经农村集体经济组织成员代表初审后，提交成员会议或户主代表会议审议通过，张榜公示一周无异议，最后予以登记造册。

（三）农村集体经济组织成员资格确认的依据

《市征地补偿安置办法》（市政府令第55号）、府发〔〕138号等规范性文件，对集体经济组织成员资格的确认作了相关规定和解释，各地结合实际对照执行。超出办法及文件规定范围的情形，经集体经济组织全体成员会议讨论同意可以确认其集体经济组织成员资格。

四、严格规范农村集体土地征收补偿资金的管理、使用及分配

（一）基本原则

1．依法办事与实事求是相结合的原则。现行法律法规和政策有明确规定的，严格从其规定办理；现行法律法规和政策规定不明确、不具体或没有规定的，应依据有关政策法规的基本精神，结合历史因素和现实情况，尊重合法的村规民约和民风民俗，公正、公平、合理、合法地办理。

2．村民自治与接受监督相结合的原则。农村集体土地征收补偿资金的使用、分配，由农村集体经济组织民主决定，任何单位和个人不得非法干预。农村集体经济组织使用、分配集体土地征收补偿资金情况应定期公开，接受群众监督，接受村（居）委会和上级职能部门的监督检查。

3．保障生活与发展经济相结合的原则。农村集体土地征收补偿资金使用、分配要统筹兼顾，妥善处理集体与个人的利益关系，既要维护好被征收土地农户的利益，保障其生活水平不下降，又要着眼于发展壮大集体经济，实现个人与集体双赢。

（二）资金管理

1．资金专户存储。农村集体土地征收补偿资金全额存入新区、各乡镇街道统一设立的农村集体资金专户，由新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处批准成立的农村集体财务服务中心落实专人管理。资金划拨、使用、分配必须通过专户结算。农村集体财务服务中心要严格按规定管理专户及资金，并以农村集体经济组织为单位进行分户核算，结算利息。严禁农村集体经济组织直接与用地单位进行资金结算。

2．委托记账。农村集体土地征收补偿资金收入、支出情况纳入统一账内核算，委托农村集体财务服务中心记账。农村集体财务服务中心严格按府发〔〕74号文件规定进行专户核算，按时向农村集体经济组织成员公布资金划拨、使用、分配和结余情况，接受群众监督；按时向有关职能部门报送资金划拨、使用、分配和结余情况，接受部门监督。

3．实行专项审计。新区、各乡镇街道纪检机构定期组织经发办、财政办、国土所等单位，对农村集体土地征收补偿资金的使用、分配情况进行专项检查，检查结果作为村（社区）干部考核的依据。区审计局、监察局要对各工业园区、重点工程征收农村集体土地补偿资金落实情况及群众反映的突出问题，进行专项审计或检查，全力维护群众的合法权益。

（三）资金用途

农村集体土地征收补偿资金包括土地补偿费、安置补偿费、青苗和地上构（附）着物补偿费。土地补偿费是对集体土地所有权的补偿，依法属于农村集体所有，用于发展集体经济、兴办与群众生产生活相关的公益事业、改善被征地农户或其他成员的生产生活条件等；安置补偿费是对农村集体土地家庭承包户因失去土地后就业安置的补偿，必须专款用于被征地农户的就业安置；青苗和地上构（附）着物补偿费是对地上附着物和青苗投资人或所有权人的补偿，按谁投资、谁所有原则归有关农户或集体所有，归集体所有的部分并入农村集体土地征收补偿资金进行统一管理使用。

（四）使用程序

1．拟定方案。农村集体经济组织负责人组织成员代表，在村（社区）纪律监督小组监督下，拟定《土地征收补偿资金使用、分配方案（草案）》，明确资金用途。若向农村集体经济组织成员分配资金，要按有关规定进行清人分类，明确分配对象及标准。

2．议定公示。《土地征收补偿资金使用、分配方案（草案）》经农村集体经济组织民主理财小组审查、成员会议或户主代表会议讨论通过，张榜公示7天。

3．审核报批。将经农村集体经济组织成员会议讨论通过的《土地征收补偿资金使用、分配方案》报所在村（居）委会、村（社区）纪律监督小组和新区、各乡镇街道监管部门审核。大额资金使用和分配应报新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处领导核准。

4．支取资金。农村集体经济组织负责人、成员代表、村（社区）报账员，凭核准通过的《土地征收补偿资金使用、分配方案》，到农村集体财务服务中心办理资金支取手续。

5．使用资金。在农村集体经济组织民主理财小组监督下，按《土地征收补偿资金使用、分配方案》使用资金，办理资金使用手续或凭据。未使用完的资金必须及时存入统一的农村集体资金专户。

6．结算报账。农村集体经济组织负责人、村（社区）报账员将资金使用手续和凭证，分别送农村集体经济组织民主理财小组、村（居）委会、村（社区）纪律监督小组、新区及乡镇街道经发办、新区管委会或乡镇人民政府、街道办事处领导审核签字，交农村集体财务服务中心办理资金结算和报账手续。

7．跟踪监督。新区及各乡镇街道经发办、农村集体财务服务中心财务人员、村（社区）纪律监督小组、村（社区）报账员，要跟踪集体土地征收补偿资金使用情况，发现违规行为或改变资金用途行为，立即收回资金存入统一的农村集体资金专户，向集体经济成员通报，并向新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处报告。

五、认真落实农村集体土地征收补偿资金监管的保障措施

（一）加强组织领导

加强农村集体土地征收补偿资金监管工作是区级有关部门、新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处的重要职责，主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，并安排具体机构和人员承担相关工作。区监察局、财政局、国土资源局、农委、审计局等部门要认真履行职责并建立协作机制。新区管委会、各乡镇人民政府、街道办事处要认真做好本地农村集体土地征收补偿资金的监管工作，指导农村集体经济组织健全集体土地征收补偿资金管理制度，为其提供会计核算和资金代管服务，经常性开展资金使用情况检查，及时纠正资金管理中存在的问题，严肃查处非法侵占补偿资金的行为，帮助解决矛盾和纠纷，切实维护农民合法权益和农村长期稳定。

第2篇：集体土地征收法规范文

摘要 集体土地 征收补偿土地管理法

一、相关概念的界定

（一）集体土地

根据《土地管理法》第8条规定“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”可见我国的集体土地即是法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地，以及农民的宅基地、自留地和自留山。

（二）集体土地的征收补偿

我国1982年《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年3月公布实施的“宪法修正案”第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。”由上述法律规定可见，我国集体土地征收补偿的主体是国家，国家为了公共利益的需要可以依法对集体土地征收或征用，但应予被征收权利主体以相应补偿。

二、我国集体土地征收补偿现存的主要问题

（一）征收程序不规范

首先，代表国家行使权力的地方政府在土地征收过程中，扮演着重要的角色，应该起到重要的调节作用。但是地方政府在行使权力的过程中，既是土地征收的决定者，又是补偿标准的制定者，还扮演着正义裁决者的角色。法律法规的不完善和监督机制缺失导致在土地征收过程中政府的权力滥用，滋生腐败。其次，在决定土地规划和征收时，缺乏有效公开的听证程序，被征地者只能被动的接受，知情权受到侵害。最后，在确定征收补偿标准时，被征地农民没有参与权。虽然《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农民集体经济组织和农民的意见。”但在实际征收操作过程中大都是主管部门自己确定，即使实行征地听证制度的地方，也大多流于形式，参加听证的多是乡（镇）干部、村干部，很难真实的反应失地农民的利益。

（二）征收补偿范围过窄

我国《土地管理法》第47条第1款规定：“征收土地，按照原有用途给予补偿”，第3款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。”可见我国法律规定征地补偿的只是土地原来用途的直接损失，并不包含间接损失。按照原来的用途补偿损失剥夺了土地发展权带来的收益，土地补偿与土地出让金之间形成的巨额剪刀差使农民蒙受了巨大的损失。

（三）征收补偿标准不合理

根据我国《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征耕地的安置补助费，最高不可超过被征前三年平均年产值的十五倍。……土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地征收前三年平均年产值的三十倍。”根据上述规定，征地的补偿计算标准是该土地平均年产值为计算单位，即“产值倍数法”，这种计算标准表面看非常合理，实际是不合理。以某省会城市为例，政府给出的土地的出让金金额为每亩500万，假设该地农民每亩的年产值为2000元，按照规定其三年的平均年产值为2000元，全部按照最高来算土地补助费为2万，每人安置补助费为1.2万，假定一个农户有耕地8亩，人口为5口，其总补偿费为22万元。补偿费与土地征收后的收益相比是不值一提的。

（四）补偿费的分配不合理

我国《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的权利主体包括乡（镇）农民集体经济组织、村集体经济组织和村民小组，权利主体的多元性造成集体土地所有权权利享有主体混乱。很难保障失地农民补偿费及时足额到位。

（五）补偿安置方式简单粗糙

一直以来，各地都在积极探索和尝试对失地农民的安置方式，但是据调查显示，80%以上的土地征收采取简单的货币方式补偿安置，金钱具有很强的融通性，可以灵活的支配和使用，大多数失地农民乐于接受这种补偿方式，所以现金补偿一直是补偿安置的主要方式。然而坐吃山空的现象普遍存在是这一方式的主要缺陷。一次性支付补偿金的方式虽然大多数的失地农民乐于接受，但补偿金用尽后的生活、就业、医疗等社会保障问题更应得到关注。

（六）缺少专门的土地征收纠纷处理机构

近年来，频见于报端的征地引起的各种不和谐事件，多是失地农民的合法权益受到侵害找不到相应的纠纷处理机构维护其权利造成的，虽然相关法律法规规定了当地政府对相关纠纷有协调、仲裁的权力和责任，由于缺乏相应的监督约束机制，失地农民的权益很难得到维护。

集体土地征收补偿是土地征收的关键，本文认为合理协调相关各方利益，处理好上述问题是征收工作顺利进行的要求，也符合当前城市化进程、社会稳定和经济发展的时代要求。

第3篇：集体土地征收法规范文

关键词：人的城镇化；立法现状；补偿制度不足；完善补偿制度

征地补偿制度是社会主义制度下的重要制度，对于加快城镇化的发展、完善基础设施等都有重大影响，征地补偿制度作为我国征地制度的最主要问题，是我国现行征地制度备受的焦点，同时也是我国现行征地制度改革的难点。“人的城镇化”是一项系统工程，须统筹推进，须循序渐进，在此背景下，土地征收更需要弥补不足、完善制度。

一、集体土地征收补偿制度的立法现状

2004年宪法修正案颁布以前，我国土地征收补偿的概念比较模糊。直到第四次对1982年宪法进行修正以后，才对土地征收和土地征用作了区分。

在宪法层面，在2004年以前的宪法中，并没有区分土地的“征用”和土地的“征收”，而且在现实实践中，“征用”与“征收”的程序与补偿方面也不同，所以这就意味着土地征收补偿问题存在很大的不确定性。直到2004年《宪法修正案四》对宪法第10条第3款进行了突破性的修改，而该宪法修正案使土地征用与土地征收的区分第一次在我国的宪法层面上得到了明确，从而为我国在处理征收补偿问题时提供了宪法基础。

从行政法规、部门规章及他规范性法律文件层面来看，第一、《决定》第3节的第12条至第15条的规定体现了国家对土地征收补偿制度中的重点和核心内容的重视。第二、国土资源部2004年的《意见》中，关于征地补偿标准的描述对统一年产值标准的制定、统一年产值倍数确定、征地片区综合地价的制定以及土地补偿费的分配也做出了意见；同时对被征地农民的安置途径、征地工作程序、征地实施监管方面也做出了明确的指导意见。

二、集体土地征收补偿制度中的不足

1.征地的补偿方式不科学

第一，补偿的标准不科学。目前来说，我国土地征收的补偿标准，土地的补偿费用都是按照前三年的平均年产值倍数计算出来的。但是每亩地前三年的平均年产值统计起来很困难，第二，土地的使用性质不相同，比如在土地上种蔬菜和种粮食产值肯定不同。因此在算补偿数额的时候按照全乡平均年产值计算是非常不科学的。第三，省、自治区、直辖市政府规定的对地上附着物和青苗补偿费补偿标准，也使得补偿费用低、补偿标准不统一。

土地是农民的根，那些失去土地的农民，因为市场配置劳动力，文化程度低的农民想要找到一份工作十分困难，对于他们来说，补偿费用就是他们的唯一生活来源，而那些微薄的补偿只会使他们的生活更加贫困。

2.征收补偿过程中的监督缺位

如今我国的征地补偿监督流于形式。基本全靠行政权力的自我约束，而没有司法程序的监督保障。相关的法律法规中，虽然做了一些规定，例如如果征地的单位不按征地的批准用途使用土地，农村集体经济组织经批准可以行使他们对土地的回收权，但是这一规定仅说明了未按批准用途使用的后果，对于怎么监督和如何确定责任却没有做出明确的规定。即使农村集体经济组织成员行使了监督权，农村集体经济组织不闻不问，而法律有没有给他们相应的权利。更何况，在实际生活中，农民参与监督少之又少，对征地补偿的监督就只能是表面工作罢了。

3.补偿标准的标准低、范围小

根据《土地管理法》第47条的相关规定内容，如今国家对农民用地进行严格的控制，但市场对土地的需求量却很大。供求关系的失衡必定造成土地抬价，而以年产值作为计算征地补偿标准的方法却没有考虑过土地的市场价格，补偿标准低是其必然结果。

三、集体土地征收补偿制度的完善

1.明确合理的征收补偿制度

我国可以采用目前各国通行的做法，不但考虑土地原有用途，也要对土地的附着物进行补偿。对被征收的土地进行市场评估，然后再提出补偿办法。此外，对于土地征收补偿数额的标准，也应该修改先前所规定的依照产值倍数的计算标准。过去国家的征地补偿国家意志体现的太强，如今土地的，土地的价格市场价值的标准已经确立，随之市场的变化改变征地标准也会使得其更加的合理，公平。

2.建立多元化的土地征收补偿方式

如今我国主要靠货币来补偿，除了货币补偿，其他的补偿方式也许可以更好的保障农民的利益，如替代补偿、债券补偿、留地补偿或股权补偿等。替代物补偿主要针对被征收人重要生活资料的安排。而留地补偿就是给被征地农民集体留下一定土地，让他们自己进行第二三产业的开发利用，这种方式可以很好的解决被征地农民的后顾之忧。称股权补偿或债券补偿是指对于一些有稳定收益的公共事业项目，可以取将被征收土地折价入股的方式进行补偿，对于解决农民的生活问题不失为一种很好的办法。

3.加强对征地补偿费用收支情况的监督

《土地管理法》第49条比较原则规定被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受成员监督。但是对于如何实行监督等细节方面都未进行规定，《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等也没有做出细节的规定，如果在立法中做出对入如何实施监督以及监督的时间地点等的规定，就能很好的避免监督流于形式。同时规定如果农民的补偿款受到截留，可以通过法律救济来保障自己的权利。除了以上两点，由于土地行政主管部门是征收集体土地的主管部门，法律法规应当赋予农民更多的对征收土地补偿费用收支情况监督的权利。

（作者单位：河南省新乡市河南师范大学）

参考文献：

[1] 李集合著：《土地征收征用法律制度研究》，中国政法大学出版社2008年版。

[2] 王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社2004年版。

[3] 孙鹤汀：《征地纠纷的政治学分析》，知识产权出版社2012年版。

[4] 周其仁著：《产权与制度变迁――中国改革的经验研究》，北京大学出版社2004年版。

第4篇：集体土地征收法规范文

1.1土地征收中存在的问题

土地征收过程中的强征、以租代征、补偿不到位问题：强征集体土地，凸显现行制度缺陷；补偿不到位，土地征收补偿制度不完善；“以租代征”行为具有违法性、危害性和欺骗性特点。以杭州西溪国家湿地公园强征集体土地为例。首先，违反农民意愿，给农民生产生活带来不便；其次，由于建设公园用地量较大，地方政府为符合自己的审批权限而分割地块现象存在；再者，采用“撤村并居”和“农转非”手段来进行集体土地征用，违反相关法律解释2；最后，农民则认为货币补偿标准较低，倾向于返还建设用地或者入股参与以后的利益分配。以重庆市大足县租用集体土地建设国家公园为例：首先，违反不能出让、转让、出租农村集体土地用于非农建设的规定；其次，干扰正常的建设用地管理程序，违背土地征收的前提和程序；最后，签订的土地协议不受法律保护，向农民许诺的补偿可能落空。

1.2土地流转中存在的问题

流转中的强制流转、流转定价偏低、不合法征用等问题：强制流转违反自愿原则，不利于社会稳定；由于集体土地的流转市场不完善，导致土地定价偏低，不利于提高农民积极性；以土地征用方式使用集体土地，不满足紧急需要和可以返还的前提条件，不符合法律规定。以四川宜宾红岩村建设生态公园为例。政府强行流转处于城乡结合部红岩村200多户农民的宅基地和300亩耕地建设生态公园。这带来以下几方面的负面效应：首先，以种地为生的农民本不想流转土地而被强制流转，严重影响了农民正常生活，引发社会问题；其次，政府主导下的强制流转，在价格方面表现为农地流转的价格偏低。

1.3土地权属不变时存在的问题

权属不变情况下，生态保护与农民自主经营权相矛盾：作为以生态保护为目的的国家公园，其管理条例、办法均有相应的措施来进行土地管理。而在权属不变条件下，农民对自己所拥有承包经营权的土地可以依法行使自主经营权，而其用途不符合公园规划时，就会产生矛盾。因此，如何在保护生态利益和自主产权中找到平衡点，是国家公园建设中需要进一步思索的问题。以龙虎山风景区村民建房为例，当村民的自主需求与风景区的生态保护发生矛盾时，结合龙虎山的实际情况，制定了《龙虎山风景名胜区村民建房管理办法》。该办法规定了分区分级审核、统一规划、统一设计以及保证金制度，切实平衡了两方面的需求。

2建议

建设国家公园使用农民集体土地，应当在符合法律法规的前提下，将生态保护与农民意愿有机地结合起来。本文就上述三方面的问题对国家公园建设中集体土地权属处置情况提出以下四点建议。

2.1加强部门联动，形成合力

国家公园建设涉及国土部、环保部、农业部、林业局等多个国家部委以及各级地方政府，审批建设过程时间长、任务重，需要加强各部门联动，形成合力。在前期集体土地处置时，由地方政府和国土部门主控，按照土地征收以及流转规定，加快审批，提高效率；在公园建成后，由国家公园管理委员会负责土地使用的监管。

2.2尊重农民意愿，严控征地范围，提高补偿标准

强调农民的公众参与，尊重农民话语权、议价权，将土地征收限制在国家公园的核心区。土地是农民的命根、是社会稳定的基础。农民如果失去了土地，当地有关部门应该做足安置工作，通过提高征地补偿标准、主动提供工作等措施，让失地农民无后顾之忧虑，才能得到他们满意。

2.3完善流转市场，平衡生态保护与农民利益

在国家公园建设的实验区和缓冲区推进土地流转，借鉴成都和重庆模式，加快建立集体土地流转市场，确定合理的土地价格，调动各方积极性。同时，尊重农民自主经营权，在生态保护的前提下，积极探索满足农民建设宅基地自住、经营获利的需求，制定专门的实施办法，平衡利益关系。

2.4跟踪调研，开展试点探索，完善顶层设计

第5篇：集体土地征收法规范文

中国土地所有权性质的不同使得房屋征收形成了特有的二元制结构，集体土地上房屋征收补偿在实践中以《物权法》《土管法》等法律作为主要依据已不能满足现实需要。文章通过对2011-2015年贵州省高级人民法院受理的集体土地征收补偿180件二审行政案件的案由、特点、裁判理由和结果进行分析，归纳出集体土地上房屋征收补偿实施中存在的不足，指出行政机关征收执法过程中存在的主要问题，并提出集体土地上房屋征收补偿法治化建构中立法完善、规范执法、强化司法的路径和重点。

关键词：集体土地；土地征收；房屋征收；征收补偿；司法审查

中图分类号：D9233 文献标志码：A 文章编号：

10085831（2016）05012208

一、问题的提出

基于房屋依附的土地所有权性质不同，现行土地上房屋征收补偿制度分为国有土地上房屋征收补偿与集体土地上房屋征收补偿，二者法律定位①、法律依据、操作程序以及补偿机制（包括标准、范围、价值确定程序等）完全不同，形成了中国特色的房屋征收二元制。由于城镇化步伐加快，城镇建设用地需求加大，土地征用成为国家获得非农建设用地主要的手段[1]，但集体土地上的房屋依附于土地，没有对其专门立法，因而造成对于集体土地上的房屋所有权人没有得到合理的保护。征收行为缺乏必要的法律约束、行政机关采取的征收方式简单粗暴等造成侵犯被征收人合法权益的事件层出不穷。集体土地征收成为了产生大量诉讼和以及的重灾区。新行政诉讼法修改后大量土地房屋征收补偿行政案件进入法院，但法院对于农村集体土地上房屋征收案件受理范围、诉讼主体及补偿程序、补偿标准等问题存在不同认识，就连复议机关与司法机关、上下级法院之间也存在不同认识，该类案件存在依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的物质性矛盾、充分保障被征收人合法权益与防止被征收人滥用诉权的结构性矛盾等问题。本文以贵州省法院受理的集体土地房屋征收补偿行政案件作为研究对象，通过梳理2011-2015年间此类案件的案由、特点、裁判理由和结果，归纳出集体土地上房屋征收补偿存在的不足，指出行政机关法律实施过程中存在的主要问题，并提出通过完善立法、规范执法、强化司法等途径实现集体土地房屋征收与补偿法治化。

二、贵州省集体土地上房屋征收补偿案件的基本情况与特点

土地权利人或利害关系人对涉及农村集体土地的行政行为不服，可以提起行政诉讼[2]。本文探讨范围界定为集体土地上房屋征收补偿，故，重点涉及房屋征收补偿相关争议，包括责令交出土地行政决定的非诉执行、补偿安置标准的行政裁决、土地征收决定等。本文采用了2011 -2015年贵州省法院裁判集体土地房屋征收补偿案件的所有二审案件数据，并对此进行了相关情况分析。

（一）案件基本情况

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，贵州省高院共受理涉及集体土地房屋征收与补偿行政二审案件180件，每年的受案数量不平衡，其原因主要是受到土地利用总体规划、农用地专用的集中审批、用地人的经济实力、政府招商引资力度以及行政诉讼法修改和立案登记制的影响。2015年受案数量是2011年的38倍。

2011-2015年贵州省法院受理的涉及集体土地房屋征收补偿行政二审案件情况见表1。

说明：数据来源于贵州省法院行政审判庭受案登记本以及全国法院裁判文书网统计。

从表1可以看出，2011-2015年集体土地房屋征收与补偿行政案件前3年受案较少，也比较均衡，2014年有所增加，2015年达到井喷状态，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政诉讼法将行政案件立案审查制改为了立案登记制，并且新法颁布后的宣传，使得很多以前没有诉讼意识的集体土地所有权人开始运用法律武器维护自己的权益。

第二，原告胜诉率较低。从表2可以看出，驳回诉讼请求在结案方式中占比较高，居于第二位的是全部撤销行政机关的行政行为判决。集体土地征收补偿案件原告的胜诉率比较低。造成这种特点的根本原因在于：案件争议焦点在补偿标准，司法审查难点在补偿合理性。但是大部分进入实体审查的案件其合法性基本没有问题，主要在于合理性，当行政机关的行政行为具有合法性但缺乏合理性时，法院对当事人的诉讼请求判决多采取予以驳回诉请的方式。因此，驳回诉讼请求判决的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因补偿标准而起。纵观近几年该类行政案件，当事人争议的焦点并不在于土地征收的合法性，而在于补偿数额的多少。从案件协调解决的情况看，原告虽对土地征收的合法性提出异议，但其真实目的是想增加补偿的谈判筹码。补偿中存在相邻地区补偿标准不同一、同一地区因人而异、搬迁签约前后补偿不同、集体土地上房屋与国有土地上房屋补偿标准差异大的现象。如陆某等人诉贵州省黔东南州从江县人民政府房屋拆迁补偿纠纷案详见贵州省高级人民法院 “黔高行终字〔2015〕9号”行政判决书。：因修建贵广高铁需要征用陆某等人房屋所在土地，但后来该地区修建工业园区，对同一区域地段进行征收的补偿标准高于因修建高铁的补偿标准，陆某等人要求按照补偿较高的标准执行补偿，但政府认为由于没有政策依据而拒绝。此案反映了同一地方征收土地因时间不同、征用用途不同而补偿标准不同的现状。

（二）案件主要特点

土地房屋征收补偿行政案件是目前所有行政案件中关注度较高、对抗性较强、审判难度较大的案件种类。案件数量增长快、类型较复杂，且此类案件涉及农民权益，也涉及到其他多方利益。法院在案件审理过程中遇到的法律问题较多：对于省政府或国务院批准的征地行为是否可诉；司法可否进行公共利益认定；村民作为个人是否有权对征地行为提讼；集体土地被征收后地上房屋拆迁补偿的标准；“责令交出土地”的性质等法律适用方面的问题。目前案件情况反映出其特点主要是：第一，由于房屋涉及当事人切身利益，当事人对案件相当重视，与行政机关对抗性强、矛盾尖锐，容易引发。据了解，目前贵州省涉征拆行政案件的当事人请的诉讼人大部分是北京律师。2015年受理的153件该类二审案件中有135件详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕16号、19号、20-43号、58号、60-88号、89-93号、106-142号、146号、176-209号”行政判决书。案件当事人的诉讼人为北京律师，占到全年该类二审案件数的8824%。有的案件当事人还通过寻求舆论支撑，引发舆论炒作或造成网络事件，一旦处理不当，极易形成极端恶性事件。

第二，土地房屋征收补偿案件“连环诉讼”多发，往往一个问题引发多个纠纷。由于土地房屋征收补偿案件与信息公开、撤销国有土地使用证、集体土地征收诉讼交织，因此一个案件会引发多个案件甚至连环诉讼。在贵州省高级人民法院这5年受理的180件案件中与征收案件共同提起的信息公开诉讼就有30余起。如李某诉贵州省人民政府驳回复议申请一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕143号”行政判决书。：在李某提起该案诉讼之前，其先提起了要求公开涉及征收其承包土地审批信息的信息公开诉讼，在信息公开诉讼中法院判决县政府予以公开相关信息，李某在获取了黔府用地函〔2011〕618号用地批复后再向省政府对用地批复的合法性申请复议；又如王某等人诉省政府驳回复议申请三案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕102-104号”行政判决书。，由于前期王某等人申请政府信息公开而获取了用地批复信息，王某等人对用地批复不服向省政府提起复议，省政府认为其不是利害关系人而决定对复议不予受理，法院经审查则认为由于政府之前因原告申请信息公开而向原告公开了批复，则其公开信息行为初步证明了原告与批复之间存在利害关系，则省政府以原告不是利害关系人而决定不予受理复议不当，最终判决撤销省政府不予受理复议决定，责令其重新作出行政行为。

第三，部分案件的行政相对人诉讼法律意识淡薄。部分行政相对人对行政诉讼相关法律知识不了解或一知半解，常常由于诉讼主体不适格、被诉行为选择不正确、诉讼请求和理由不适当、复议和诉讼关系理解错误、时机和举证时限不当等因素而败诉。并且行政相对人有的“不信法”，采取等方式寻求救济却最终因超过法定期限而败诉。 之所以集体土地房屋征收补偿出现前述特点，主要原因在于有关征地拆迁的法律规范尚不健全、地方政府征地行为不够规范、舆论氛围和司法环境不佳、个别被征收人素质不高、补偿期望值太高。

三、集体土地房屋征收补偿存在的问题及原因分析

集体土地房屋征收补偿实践中产生了很多诸如“以拆违代拆迁”“无主拆迁”“夜间突拆”“连带拆迁”等乱象，存在的主要问题及原因有以下几方面。

（一）征地拆迁补偿法律规范不健全，司法审查依据不充分

《中华人民共和国土地管理法》第47条第4款规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。通过授权方式，对土地征收的规定最终转化为地方性法规甚至行政规章。农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其征收补偿标准由省、自治区、直辖市规定[3]，但具体由哪一个部门规定，实践中千差万别，有的是地方人大，有的是地方政府部门。而个别地方省级人大、政府又将该项权利授权给市、县级地方政府部门。再者，由于各地经济发展水平不同，其对集体土地房屋征收补偿标准高低无据，随意性极大。实践中征地补偿标准“政出多门”，甚至同一地方不同乡镇政府规定不一，十分混乱。征收农村房屋时，除了一些宣示性的法条外，几乎无法可依。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）只针对国有土地上的房屋，不适用于集体土地上的房屋。与国有土地上的房屋相比较，被征收的集体土地上的房屋由于具有面积大、搭建多、被征收人背景复杂、合法建筑与违章建筑并存的特点，对其征收操作起来更加困难，问题也更为复杂。另外，不少被征收房屋处在城中村，对该区域房屋进行征收时，要考虑虽然其土地权属仍为集体所有，但由于房屋所在地已被纳入城市规划区范围， 如仍依据农村集体土地上附着物的标准给予补偿安置必然有所不妥。对此，最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法行他字〔2005〕5号）规定“行政机关征用农村集体土地之后， 被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权， 房屋所在地已被纳人城市规划区的， 应当参照《城市房屋拆迁管理条例》对房屋所有权人予以补偿安置”[4]。《条例》颁布后，《城市房屋拆迁管理条例》被废止，该答复也随之失效。但最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》对前述规定的精神予以了延续，其第12条第2款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”

（二）“公共利益”法律界定不明确，公共利益与商业利益交织，司法审查认定难

中国《宪法》及《物权法》仅规定了公益征收，将国家征收的目的限于“公共利益”。《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《条例》第8条对“公共利益”列举了6种情形：国防和外交、能源交通水利等基础设施建设、文化市政等公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改造、法律法规规定的其他公共利益。公共利益概念本身比较抽象，没有对“公共利益”形成统一的认定标准，中国法律没有对“公共利益”这一概念进行解释和规定，征收实践中出现了许多以“公共利益”的名义违法征地、占地等事件[5]。司法认定标准也存在不同认识，导致裁判尺度不统一，甚至出现同区域法官对类似案件裁判的不同[6]。

（三）政府规避法律，违反法律和相关程序征收土地

第一，违规下放土地征收审批权。地方政府打着便民的旗号，将土地征收的审批权下放，如将土地审批权层层授权到辖区县市乃至开发区或者乡镇，这不仅违背了《中华人民共和国土地管理法》的规定，还为地方政府违法征收土地提供了政策支持，导致开发区泛滥，出现圈占、倒卖、囤积土地的现象。

第二，地方政府为了经济发展，在土地征收过程中变通执行相关法律法规。具体表现在：（1）以租代征。通过租赁的方式直接将农民集体土地用于非农建设。如梁某等25人上诉黔西南州人民政府行政批复一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕19号”行政判决书。。某食品厂以建乡镇企业为名，行个人独资企业为实租用农村集体土地引发纠纷。（2）先征后批。地方政府为了加快征地进程，先征收土地再办理报批手续，违反法定的先批后征的审批程序。如雷某诉余庆县人民政府土地征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕6号”行政判决书。中所反映出的政府在征收土地过程中具有先征地后审批的行为，虽然对该案法院以当事人诉请不明予以驳回，但是该案反映出政府在征地过程中的乱作为现象确实存在。（3）化整为零。《中华人民共和国土地管理法》第45条

《中华人民共和国土地管理法》第45条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”规定由国务院批准征收超过35公顷基本农田以外的耕地或超过70公顷的其他土地由国务院批准。 一些地方政府通过化整为零的手法，或擅自调整规划，或拆分项目多次征地，达到避开审批程序大面积征地的目的。如张某等人诉安顺市西秀区人民政府土地征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2014〕32号”行政判决书。中张某等人提出区政府征收的集体土地达到1 200亩，应该由国务院实施征收，区政府无权征收。（4）临时改变用途。如贵州省高级人民法院审理的陈某、李某诉赫章县人民政府集体土地上房屋征收一案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2012〕10号”行政判决书。。原告在案件审理过程中，向国务院申请对省政府作出的用地批复进行裁决，国务院认定贵州省人民政府通过修改土地利用总体规划将基本农田调整为非基本农田进而批准征收，属于规避占用基本农田应当依法上报国务院审批的行为，违反了相关法律规定。鉴于被征收土地符合现已批准的赫章县新一轮土地利用总体规划，且用于赫章铅锌矿职工沉陷住宅区搬迁项目建设，解决已破产铅锌矿下岗职工生计问题，目前也已经建设完毕，如果撤销将会给公共利益造成重大损失，据此裁定确认省政府作出的用地批复合法。（4）强行征地。如吴某等人诉安顺市紫云县人民政府集体土地征收行政赔偿案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕60-88号”行政赔偿调解书。，紫云县政府因建设白云工业园标准化厂房的需要，对吴某等人所在的村组集体土地实施征收工作。紫云县政府在强制征收土地的过程中与吴某等村民发生暴力冲突，造成多名村民受伤，吴某等人即向紫云县政府申请行政赔偿。有的地方政府为了达到迅速拆除房屋的目的，采取通过与村集体签订补偿协议，然后通过民事诉讼先予执行或者通过以土地储备中心作为原告提起行政诉讼的方式，要求行政机关履行协议或者法定职责，再通过行政先予执行方式达到征地目的。

（五）行政机关忽视征收补偿的规范性要求

通过对近年来贵州省法院行政案件诉讼中行政机关败诉原因的具体分析，发现少数行政机关在集体土地房屋征收活动中存在片面强调行政效率而忽视依法行政，片面追求经济发展而忽视群众利益，不注重规范程序，不注重合理性，认定事实主要证据不足，甚至超越职权、等问题。主要表现在以下几个方面。

其一，重实体，轻程序。部分行政机关缺乏程序意识，对于行政行为必要的公告、通知、送达等程序缺失或者行为不规范，在集体土地征收的审批、公告、补偿登记及确定补偿方案、组织实施的几个环节中，行政机关始终处于主导地位，而土地所有权人并没有充分参与到征收环节中，缺乏与被征收人之间明确、自愿的协商。具体到实践中，以下问题尤其突出：一是行政机关作出行政决定的形式不规范。在集体土地征收过程中，对被征收人进行补偿、安置后，其拒绝交出土地的，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”及《贵州省土地管理条例》第42条

《贵州省土地管理条例》第42条规定：“依法征用、占用集体土地和使用国有土地，且对当事人补偿、安置后，当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。”之规定，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出。法律、法规对责令交出土地形式未明确规定，实践中有的政府则采取“通知”形式。而“通知”一般不具有强制力，对当事人的权利义务不产生实质性影响。根据《中华人民共和国行政强制法》第37条《中华人民共和国行政强制法》第37条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第45条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件……”之规定，应当采取“决定”形式责令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不规范。土地征用的两个必经程序在《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”中有规定，即地方政府对同意批准征用土地进行公告、土管部门对征地补偿安置方案进行公告。实践中，存在公告主体（地方政府或土地管理部门）混乱、公告程序缺乏的情况。

其二，重决定，轻救济。土地房屋征收争议，往往背景复杂，很难案结事了，单靠诉讼方式难以解决根本矛盾。一些行政机关单纯关注征收决定、补偿安置决定，忽视对被征收人的行政协调、行政裁决、行政复议等行政救济请求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决[7]。如某综合养殖场诉省政府不履行法定职责上诉一案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕29号”行政判决书。 ，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，对征地补偿标准有争议，向拟定征地补偿安置方案的市政府的上一级政府申请协调，省政府收到上诉人协调申请书后，有责任对此依法作出处理；收到协调申请后未予答复处理的，属于不履行法定职责的行为。类似案件还包括赵某诉贵州省政府不履行征地补偿标准争议行政协调案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕27号”行政判决书。 。

其三，重合法，轻合理。一些行政机关认为，合理性属于自由裁量权的范围，因此在一定程度上存在漠视被征收人合理诉求的情况，对因历时较长、居住困难、行政机关不作为或违规颁发用地规划、施工许可手续等原因形成的房屋，是否认定为违章、改建、扩建建筑等标准混乱。近几年受理的因征收补偿背景而引发的行政机关作出拆除违章建筑处罚决定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韩某等人诉黔西县人民政府房屋案详见贵州省高级人民法院“黔高行终〔2015〕89-93号”行政判决书。 ：原告在诉请理由里便提到政府因为征地而将其房屋作为违章建筑，存在选择性执法的嫌疑，并且程序违法。类似案件还有杨某诉盘县人民政府案详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔20115〕144号”行政判决书。 ，由于政府违反行政强制法相关规定而被法院撤销决定，责令重作。

四、集体土地房屋征收补偿法治化路径

党的十八届四中全会提出依宪治国，建设社会主义法治国家，并指出“法律是治国之重器、良法是善治之前提。建设社会主义法治体系，必须坚持立法先行”。因新的行政诉讼法实施，行政案件由立案审查制改为立案登记制，集体土地房屋征收补偿行政案件出现井喷，给司法审查带来了一定压力。通过对这180件案件的分析可以看出中国土地征收立法还不完善，行政机关违法行政依旧存在，这使得完善土地征用法律依据、规范行政执法程序、加大司法保障力度、切实维护广大农民的合法利益成为当务之急。应当在中国《宪法》《物权法》《中华人民共和国土地管理法》等法律基础上，构建符合发展实际的农村土地征收的法治标准，以解决当前农村集体土地征收中出现的问题。

（一）加快集体土地房屋征收补偿立法进程

《中华人民共和国土地管理法》立法目的侧重于维护国家整体利益、社会经济秩序[8]，内容涉及土地所有权和使用权、土地利用、耕地保护、建设用地等土地管理基本制度。农村集体土地征收中房屋的征收与补偿是非常重要的一部分，需要立法作详尽、具体、完善的规定，而不是简单地作为土地的“附着物”进行征收补偿，可以考虑制定一部以保障被征收人合法利益为目的且涵盖集体土地房屋所涉权益内容的法规，如《集体土地上房屋征收和补偿条例》，立足该条例，提升立法位阶，整合《中华人民共和国土地管理法》及其《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定统一的《房地产征收法》[9]，以适用于城市房屋和农村集体土地上的房屋，实现征收主体、对象、内容、程序等全覆盖。

法律法规完善的重点应当立足于确立合理补偿原则。从对该类型案件的分析可以看出，当前激发矛盾的直接原因是补偿的公平合理问题，遵循合法合理的补偿原则是当务之急。一是扩大补偿范围。比如补偿扩大到农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权益。二是提高补偿标准。农村房屋等土地附着物、建筑物的补偿应当参照适用城市房屋的市场价格补偿机制，确立市场等价有偿原则，缩小农村与城市房屋补偿标准差距，逐步推动补偿结构方式的同质化。三是拓宽补偿方式。除现金补偿外，也可借鉴其他国家的经验采取通过股权或债券进行补偿或替代性补偿的方式。

（二）严格规范行政机关的征收补偿行为

第一，尊重被征收人的参与权。行政机关应适用公开透明、平等参与的规范程序，进一步尊重被征收人的参与权。对于集体土地房屋征收补偿行政行为，正确适用《中华人民共和国土地管理法》，参照适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》，完善手续、规范程序。充分认识程序正当原则，并充分给予被征收人在征收过程中协商谈判的权利，避免程序违法。

第二，关注被征收人正当合理诉求。在注重政策原则、坚持依法补偿、一视同仁的同时，要考虑被征收人基于房屋的区位价值、使用状况、特殊用途等方面提出的正当诉求，根据实际情况确定适当补偿。对于当前争议比较集中的由于历史原因或者行政机关方面原因形成的“住改商”经营性用房、违法建筑，可根据实际经营使用状况、是否办理营业执照、是否具有纳税证明以及使用年限等予以适当合理补偿。

第三，完善补偿安置争议的行政救济程序。从案件分析中发现一些行政机关在对集体土地所有人进行征收补偿安置时行使的程序不完善，从实质性解决纠纷的角度，重视行政协调、行政裁决、行政复议程序，发挥行政机关的自我纠错优势。如某村村民诉省国土厅不履行行政裁决职责的案件

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2011〕12号”行政判决书。 ，省国土厅提出贵州省尚未明确设置行政裁决职能部门。

第四，加大信息公开力度。对这180件案件进行分析可以看出因征地补偿而提起的信息公开诉讼不少，比如龚某等人诉贵阳市开阳县人民政府信息公开案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2015〕106-142号”行政判决书。 中，龚某等人向开阳县人民政府申请公开省政府关于征地补偿方案的批复，虽然在一审过程中县政府已对龚某等人要求公开的信息予以公开，但是二审法院认为信息公开诉讼作为义务之诉，政府信息公开申请人提起行政诉讼的核心在于希望人民法院判决行政机关履行政府信息公开的法定职责。本案龚某提起本诉的目的是希望人民法院通过司法裁判的方式，判决开阳县政府向其履行政府信息公开的义务，开阳县政府在法定期限内未依法及时履行政府信息公开义务，其不作为行政行为违反了《政府信息公开条例》第24条

《政府信息公开条例》第24条：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。” 之规定。

（三）依法履行审判职能，在促进发展与保障被征收人合法权益中寻求平衡

在审理的集体土地房屋征收补偿行政案件中，面临依法行政与加快发展的价值性矛盾、公共利益与个人利益的矛盾，需要坚持法治底线，充分发挥司法审查功能，促进政府在法治轨道上加速发展。

1从严“公共利益”司法审查

为克服行政机关对公共利益目的的随意性扩大解释，司法应对是否属于公共利益作出审查认定，法院对公共利益认定具有审查判断权和终局性认定毋庸置疑。实践中，司法审查应通过严格的形式审查，坚持参与原则、比例原则、公共使用原则、正当程序原则，保障公共利益认定的程序，保证土地征收公共利益的正当性。这180件二审中有10余件法院在司法审查认定中对征地行为是否基于公共利益的需要进行了审查。如莫某等人在诉贵阳市白云区人民政府房屋征收案

详见贵州省高级人民法院“黔高行终字〔2013〕7号”行政判决书。中，法院就认为区政府征收莫某等人的房屋是为了标准厂房建设，此项目所属的贵州省高新中小企业创新园系生态科技产业园的组成部分，由相关地方政府主导实施，与贵州省的科技发展密切相关，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第8条第1款第3项的规定，政府进行征收的范围是符合公共利益需要的。

2严格行政机关法律规避的审查

对于行政机关法律规避行为，应当根据是否有利于相对人权利保护、是否对相对人权利造成损害作出判定[10]。如果行政机关的法律选择有利于维护相对人权利，体现行政行为受益性，可以予以支持。反之，对相对人增设义务、减少权利的行为则应当严格制约。如对于集体土地上房屋的补偿标准，按照法律规定应当依据《中华人民共和国土地管理法》操作，但是如果行政机关选择按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行补偿，按照后者规定的补偿标准要高于前者，且程序更为严格，则在司法实践中对于集体土地上房屋的征收补偿，如政府主动参照《中华人民共和国土地管理法实施条例》进行，这属于有利于相对人权利的行为，法院应当予以支持。

第6篇：集体土地征收法规范文

关键词：农民；土地权益；侵害；根源

中图分类号：F323.211文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）19-0077-02

近年来，农民土地权益及其保护问题受到社会各界广泛关注，从中央到地方各级政府连续出台并实施了多项保护农民土地权益的政策、法规和措施，理论界也进行了深入的研究探讨。随着《农村土地承包法》、修订后的《农业法》以及《物权法》的颁布实施，对农民土地权益保护问题的探索取得了令人瞩目的成就。

但是，由于文本上的外在制度规则在短时期内不可能完全内化为农村社区的内部制度规则，尤其是国家公共权力未能得到有效约束，许多相关配套制度尚不完善；因此，实际上，农民的土地财产权益仍然面临来自多方面的侵害。本文从法理学的视角剖析现阶段农民土地权益受到侵害的根源，并提出相关政策建议。

一、现阶段农民土地权益受到侵害的根源：法理学视角

1.农民集体土地所有权法人主体模糊

在与土地集体所有权相关的法律制度框架中，集体土地的产权主体并没有得到明晰。中国农地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《物权法》等重要法律中都有明确的规定。但是，集体到底指的是哪一级哪个组织，法律规定中却没有予以明确的指出。1998年修订的《土地管理法》指出，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农村集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级。集体土地所有权法人地位的模糊和土地产权主体的多元，必然导致责、权、利的边界不清和不同土地所有权主体之间的冲突，集体土地所有权最终无法得到实现。由于法律上规定的土地所有者是一个虚幻的“农民集体”，它自然不可能具备法律人格，更不可能具体行使对土地的有效监督和管理，这样就事实上造成了司法意义上的农村集体土地所有权的虚置。

2.农民集体土地产权权能残缺

宪法规定“农民集体”享有农村土地所有权，但宪法修正案、《民法通则》、《土地管理法》等法律都对这种虚拟的所有权作了过分的限制，集体土地所有权的收益权能和处分权能在很大程度上被弱化或被取消。

而且，《物权法》在将土地承包经营权赋予物权效力的同时，对该项权利的转让、抵押、继承等处分权能目前仍有不同程度的限制。虽然立法安排的本意并不是为了限制而是为了保护大多数农民的利益，防止农地流转失去约束而可能导致的土地兼并以及农民失去生产生活基础而产生的社会问题；但是，这种本意良好的立法安排，虽然动机正当，但客观效果却是对农民土地处分权的限制和对物权完整性的损害。

3.中国现行土地征收（征用）法律条款存在重大缺陷

（1）中国立法一度混淆了土地征收和土地征用

中国立法曾有意或无意地混淆了土地征收和土地征用。在2004年《中华人民共和国宪法修正案》通过之前，立法条款基本上只涉及了土地征用而未涉及土地征收。直到2004年的《宪法修正案》里，才第一次提出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

（2）公共利益界定不清，征地范围过宽

土地征收的目的是为了公共利益，但是立法至今未对公共利益的范围及判断标准作明确的规定。从实践来看，“滥用”征地权现象十分普遍，征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目，从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及占用集体土地、农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权，一些非国家建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地，也得通过征地取得。

（3）补偿标准不公平

征地补偿是土地征收制度的重要组成部分，但中国《土地管理法》确定的“按照被征用土地的原用途给予补偿”这个补偿标准不公平。可以说，这个“原用途”的规定是造成征地中的价格“剪刀差”的根本原因。因为这意

味着土地被征收后的增值收益与农民无关。这种规定实际上是在地权上对农民的歧视，显然有失公平。

二、保护农民土地权益的对策及建议

1.清晰界定集体土地所有权的主体

保障农村集体土地财产关系的稳定性，就是要确定“谁”真正拥有土地，并明确界定土地所有者的权利和义务，保证所有者能充分行使有关土地的权利。集体土地所有人应符合民事主体的要求，可考虑采用股份合作社的组织形式。在现实基础上确定哪些集体成员为社员，再由社员自愿组成合作社。而在合作社尚未建立之前，只能依据现行法律，由村民委员会作为所有者的人行使所有权；此时，一定要确保村民对村委会的民利。

在确认了集体土地产权主体后，还应当在法律上明确界定所有者的权利和义务。集体土地所有者除进行土地发包以外，在国家法规政策允许的范围内，有权通过经营、出租、入股、抵押等形式实现其所有权。在两权分离、农户作为土地经营主体的体制下，集体还要加强对土地的管理和监督。更为重要的是，应当保证集体能充分行使有关土地的权利，完善农地转为非农用地制度，使这一权利得到充分保障。应严格按国家规定在所在村庄划定基本农田保护区；实行农村内部非农业建设用地有偿使用制度。

2.明确界定土地征收范围，以“社会公共利益”为目的的土地使用是征地范围界定的唯一准则

当前中国对公共利益的广义理解直接导致了征地范围扩大到所有的经济建设用地，把市场主体商业投资亦视为征地中的公共利益需要，歪曲理解了土地征收社会公共利益目的性，实际上造成了掠夺一部分人的利益来满足另一部分人的利益。借鉴其他国家（地区）的做法，中国当前对土地征收范围的界定应该采取列举式和概括式方式加以约束。

3.总结地方和基层经验，及时探索将关于集体建设用地流转的地方规定上升为国家法律，尽快开通集体非农建设用地产权市场

2003年广东省政府已经下发了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，明确提出了农村集体土地所有权与国家土地所有权“同地，同价，同权”。2005年5月，广东省出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》，对集体建设用地使用权的流转范围、用途限制、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作了具体规定，使农村集体建设用地直接入市拥有了合法地位。因此，无论是从保护农民的合法权益出发，还是从促进土地资源的集约、高效、合理利用和推进新农村建设的步伐出发，国家对农民集体建设用地使用权的流转给予积极的法律支持和制度支持，以构建与市场经济相适应的农村土地财产制度，已经成为当务之急。

4.进一步拓宽土地承包经营权的权能，强化权利的排他性和扩大其流通性

应在《物权法》明确农地承包经营权为用益物权的基础上，进一步拓宽农地承包经营权的权能，强化权力的排他性和扩大其流通性。具体讲，今后可以考虑通过司法解释进一步扩大农地承包经营权的下列权能：

（1）农地抵押权。土地承包经营权抵押，不仅条件基本成熟，而且中国农村经济发展对此也有迫切需求。因为中国农民从事农业生产经营普遍缺乏资金，通过土地承包经营权的抵押，可以为土地投入和农业经济发展融通资金，为农民增收创造条件。

（2）农地入股权。土地承包经营权的入股指承包经营主体在承包经营期限内以土地作为股份入股经营，通过将农地承包经营权量化为股份，用于出资，实行土地股份合作，从而获得收益。

（3）农地继承权。继承人或受遗赠人有权继承农地承包经营权。当然，继承人或受遗赠人在继承农地承包经营权时也就相应地承担土地使用的义务。

（4）农地发展权。农地发展权是指农用地转为商业用地、市政用地、工业用地等非农用地的过程中，获取改变土地用途或土地利用强度所带来利益的权利。从发展农民土地权益的角度来看，中国农地发展权应直接归属于土地承包经营主体的农民个体。这实质上体现的是农地转变用途后的土地增值收益向农民倾斜分配。

参考文献：

[1] 王小映.全面保护农民的土地财产权益[J].中国农村经济，2003，（10）:9-16.

[2] 洪朝辉.论中国农民土地财产权利的贫困[J].当代中国研究，2004，（1）:78-84.

第7篇：集体土地征收法规范文

【关键词】农村土地；权益；法律框架

一、农村土地制度保护现状

随着我国的社会主义市场经济制度建立和不断完善，我国工业化的水平不断提高，城镇的发展更加迅猛，城镇化水平不断提高。虽然农村土地制度不断完善，但多数的农村经济发展还是停留在相对落后的耕种模式。随着农业耕种的成本不断增加，自然灾害的频发，农作物价格较低等因素的影响，农民的主要收入不再是从耕种庄稼而来，更多的是进城务工。随着越来越多的农民涌入城市，我国出现很多的“留守村”，农村农田无人耕种，多数农田处于荒废的状态。原本，这些荒废的农地应该承包出去，使得农民在进城务工的同时也拥有土地出租所带来的收益。但目前，在我国农村土地的产权归属的主体不明确。相关的法律法规明确规定农村的土地所有权属于集体经济组织所有。但是，集体经济组织难以保障农民自身的权益。而且，农村土地所有权主体不清，容易导致主体虚位，进而引发相应的权力寻租行为。

如前所述，随着我国城镇化水平的不断提高，很多农村土地变为城镇用地。而这一转变的过程，需要通过土地征用的方式，也就是依照法律规定的程序强制地将集体土地收归国有并依法给予农村集体经济组织及农民补偿的行为。目前，我国的土地征用制度存在诸多问题。首先，征用制度使得农村土地交易市场受到限制。我国集体土地只有通过征收转为国有上地才能进入土地一级市场，缺乏直接入市获取利益的渠道。而在征收的过程中，农民的所得的收益只有相应的农地征收补偿金。但这些补偿金在每个地方的标准都是不一样的。而且，我国宪法虽然规定了国家可以为了公共利益的需要而对土地进行征用，但却没对公共利益进行明确界定。很多时候，地方政府为了凸显政绩，滥用政府的土地征用权，通过极低的土地征收补偿金来获得农村集体经济组织所有的土地，进而形成差价收归地方政府的财政。而通过征用的土地，有很大一部分被用作经营性用地。在经营性用地上，政府和开发商都获得了相当可观的土地增值收益。

《决定》强调“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权人股发展农业产业化经营”。由此可见，国家正在逐步放开土地承包经营权的限制。但回观现实，农村土地承包经营制度还存在着种种的弊端。根据《基本农田保护条例》的规定：“禁止任何单位和个人闲置，荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。”这一规定，显然增加了土地承包经营权人的风险，从而加大农村土地承包经营的难度。

二、农村土地保护存在的问题

首先，农村土地产权制度不够完善，完整意义上的土地产权包括土地的所有权、占有权、经营权、收益权、使用权和转让权。上文说到，我国农村土地的所有权主体不清楚，农村土地难以流转，在处理集体经济组织所有的土地时，农民和村民委员会甚至是乡级政府都会发生矛盾，最终导致农村土地难以流入市场。

现有的农村土地承包经营权制度也存在着诸多的问题。一是土地承包经营权的法律规定分散，不成系统。二是家庭承包经营虽然实现了土地的平均分配，实现了社会公平，但也使土地分割过于细碎，分布零散，难以实现规模经营，与发展现代农业的需求相矛盾。按照《土地承包法》的相关规定，承包方如果在承包期内举家迁出农村，转为非农户口的，应当把承包地交回发包方，而且一旦交回就不能再要回。三是农民没有完整的自主经营权。四是农村土地承包经营期限的不稳定。随着人口的变动以及农村产业化和城镇化的发展，有些地方频繁变动农民土地承包期，导致承包经营权人丧失信心。

而在土地征收方面，也存在着不同的问题。第一，法律并没有明确界定公共利益的范围。这样一来，很多地方政府就利用法律的漏洞，将很多经营性的项目划到公共利益的范围，进而对农村集体所有的土地进行征收。第二，征收的价格不统一而且偏低。土地征收的性质就是将农用的土地转化为城市用地。在这一过程中，农民失去了赖以生存的土地。本来就应当得到能让其足够生存下去的补偿。但很多时候，地方政府的补偿金是不能维持农民最基本的生活所需。而政府通过赚取其中的差价，满足地方财政所需，并且在转化为经营性的用地上与开发商分享获得的增值收益。第三，政府在征收农村土地的过程中，有使用暴力征收的行为。对于农民的正常诉求，地方政府没有认真听取和处理。农民的权益往往是在政府的暴力下而不断被损害。

三、完善农村土地保护的法律制度

以上的问题说明，我国农村土地的保护力度还是有所欠缺，相应的法律制度还是存在相当大的漏洞。因此，完善这些制度成为我国农村经济稳定、高效、可持续发展不可缺少的环节。

（一）完善集体土地所有权制度

《P于全面深化改革若干重大问题的决定》指出应坚持农村土地集体所有权，发展壮大集体经济。自年始的政治、经济体制改革，以农村土地经营模式的创新为发端，可视为农地制度的第二轮改革，其改革基础即集体土地所有权和集体统一经营体制。在十八届三中全会的背景下，进一步完善农村集体土地所有权具有重大的意义。

通过制定相应的法律法规，明确农村集体所有权的归属，让相应的集体经济组织有自主处分农村集体土地的权利。而要明确集体所有全的归属，则需要加快农村集体土地确权登记发证工作。从近期的利益来看，土地确权登记发证的行为，能从法律的意义上确立农民土地权利，强化农民维护自身权益的法律意识。从长远的角度看，依法确认的集体土地物权，有助于形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理且可对抗公权力不当干涉的产权制度。当集体经济组织拥有自身独立和完整的所有权，将更有利于农村集体所有的土地流入市场，加快农村经济的市场化进程，更加有利于提高农民的财产性收入。

（二）建立完善的土地承包经营权制度

《决定》继续强调坚持家庭经营在农业中的基础性地位，依法维护农民的土地承包经营权。而对于《决定》允许承包经营权抵押的重大主张，有学者解读为对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”的分权设置，明确经营权流转及行使的法律地位，建立所有权、承包权、经营权并行分置三权的新型农地制度。通过法律把土地承包经营权固定下来给广大的农民。而在这个承包经营权里面，应担包括独立的使用权、转让权和抵押权。这样，农村土地的商品化程度将大大提高。

第8篇：集体土地征收法规范文

1．1低效及违法利用长期存在为提高土地收益，农民和集体经济组织往往对未征收的集体土地进行利用，在此过程中也产生了很多问题：①对集体土地的利用大都是以低端租赁为主的“瓦片经济”［3］，土地利用效率低下，且房屋、设施往往存在很多安全隐患，管理难度较大，容易发生各种事故；②集体土地违法利用时有发生，其中一部分是符合国家土地规划和用途管制，仅因为二元结构导致集体建设用地不能直接用于非农建设的“非法”利用，而另一部分则是违反国家土地规划和用途管制、权利瑕疵无法得到弥补的“非法”利用［4］；③容易产生矛盾纠纷，集体土地违法利用一旦出现纠纷，现行法律将依据合同违法不予保护的规定，将土地使用恢复到使用前的状态，土地使用人仅能取得支付的价款，其他财产损失无法得到有效弥补，权利无法得到完全保障，容易产生矛盾纠纷。

1．2集体土地征收利用新问题十八届三中全会明确提出了农村土地制度改革的方向和目标：建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。在现行制度下，这一改革目标的提出就引发了规划区范围内集体土地征收利用的新问题：即规划区范围内集体土地是否与规划区范围外集体土地适用同样的规则。如果完全适用，允许规划区范围内经营性集体建设用地的流转，那么必将在城镇内形成集体土地与国有土地长期、甚至永续并存的局面，这与《宪法》第10条“城市的土地属于国家所有”的规定相违背。如果不适用，即仍然禁止规划区范围内经营性集体建设用地的流转，则即使征收标准有所提高，也会形成规划区范围内外新的同地不同权、同地不同价的现象，规划区范围内农民与集体经济组织的利益得不到有效保护，相应的征收工作将很难推进。

2原因分析

规划区范围内集体土地征收利用问题的根源之一就是我国的集体土地制度本身，特别是农民与土地身份联系的制度设计。同时，城市化的推进与土地制度变革也是引发一系列问题的重要原因。

2．1农民与土地的身份绑定《宪法》《土地管理法》等相关法律法规确立我国农村实行土地的集体所有制，这种所有制是以“土地所有权属于集体和国家、而使用权属于农民为特征”［6］。这一制度设计的影响主要体现在两个方面：①集体土地的所有权主体只能是集体经济组织，农民仅拥有生产经营权，从而在农民、集体经济组织和集体土地之间建立起了身份联系；②土地利用者只能是农民和集体经济组织，不能实现社会化流转，使得土地的权能受到了极大的限制，土地的价值难以充分实现。随着城市化进程的不断推进，“双转换”不同步造成了居民身份与集体土地的割裂，使得集体土地与所有权主体均处于尴尬地位，同时集体土地流转权能受到限制，经济利益不能得到很好发挥，加之农民和集体经济组织受到自身素质限制，土地的低效、违法利用问题就在所难免。

2．2土地收益分配制度不合理造成我国土地收益分配不合理的主要原因是集体土地流转制度与征收补偿制度的不合理，而更深层次的原因是既得利益集团的不让步。根据我国《土地管理法》等相关法律规定，集体土地尤其是集体建设用地不能进行市场化流转，使得农民和集体不能直接获得产权收益。在征收过程中，土地收益在农民、集体经济组织和政府三者间进行分配，规划区范围内外的集体土地征收补偿适用同样的规则：即政府获得土地增值收益，“而农民集体和农民未能分享土地征收过程中产生的发展性利益，只能被动地接受国家法律规定的补偿标准和已经定好的补偿条件”［7］。出于自身利益或部门权力考虑，城市利益集团、地方政府甚至相关主管部门等既得利益集团不愿意做出改变，使得土地补偿标准过低的局面难以扭转，致使农民、集体和政府间极其不合理的土地收益分配格局长期存在［8］。从法律上讲，集体经济组织是集体土地所有权人，农民是土地使用权人，两者按照一定比例分配土地收益是形成目前农民和集体间分配格局的基础。对规划区范围内的集体经济组织而言，随着农民身份和土地性质的转换，其代表农民集体的基础逐渐丧失，公益性角色逐渐退化，使得其占有大量土地收益的合理性日益脆弱。然而实际操作中，不仅没有对既定的分配格局及时加以调整以体现这一变化，反而由于集体经济组织处于相对强势的地位，使得其在土地收益分配中所占比例有扩大之势。

2．3土地制度改革的必然中国的经济体制改革基本上沿袭先试点、后推广、再到全面普及和稳步推进这一模式，土地制度的改革也是如此。实践表明，农地承包经营权流转已经取得成功，流转的规模、范围不断扩大，农业效率不断提高。自2000年湖州市集体建设用地流转试点实施以来，各地通过试点对集体建设用地流转的探索不断深入，而2009年以来实行的农村土地确权工作更为土地制度变革打下了坚实的基础［9］，应当说，农村集体建设用地使用权的改革时机已经成熟。十八届三中全会顺应时事，提出了建立城乡统一建设用地市场的改革目标，同时试点探索农村宅基地的流转，开启了新一轮的土地制度改革。规划区范围内集体土地作为一种特殊的农村集体土地，全新的改革目标与相对滞后的制度安排相结合，必然引发其流转、征收过程中的新问题。

3相关建议

法律与制度是市场良性、有序运转的基础。完善规划区范围内土地制度，是建立城乡统一的建设用地市场、完善土地制度的应有之意，而完善规划区范围内集体土地的主体资格、征收、分配和流转等几方面的制度安排即是重中之重。

3．1明确延续所有权主体资格中国的城市化将是一个漫长而持续的历史进程，身份与土地转换不同步现象也将长期存在，法律应当适应现实的需要进行相应的修改完善。土地的国家所有制和集体所有制是我国现行土地制度的根基，在国家和农村集体经济之外确立第三类所有权人或者确立第三类土地，都将动摇我国的基本土地制度和公有制的根基，与基本国情和立法精神不符。同时，考虑到仅是因为身份绑定的制度设计导致理论上农民和集体经济组织主体资格的丧失以及土地处于无主状态，而事实上这些主体都依然存在，并且实践中也是这样认定和操作的。因此，建议修改《土地管理法》等相关法律规定，将规划区范围内已完成身份转换的农民和集体经济组织作为原主体的延续在法律上进行明确，完善集体土地所有权的主体资格规定，修复法律漏洞。

3．2分类设计土地转换途径对于规划区范围内集体土地，应当坚持城市土地属于国家的基本原则，将其最终转换为国有土地。同时，为了提高其转换成效，还应以上述目标为指引不断完善其转换途径，具体如下：①对于规划用途为经营性用地的，建议适用市场化的征收途径，土地并入现有的平台进行招拍挂或协议出让，由集体经济组织、国家和受让方签订三方合同，集体经济组织出让所有权，获得土地出让金；国家取得所有权，将其转换为国有土地；受让方支付土地出让金，获得国有土地使用权，一次性解决土地性质转换问题和同地同权同价问题；②对于规划用途为公益性用地的，建议根据公共利益原则仍然采用传统的征收方式进行转换，但需要严格征地范围、提高补偿标准，防止地方政府在通过这种方式完成征地后，转换土地性质，以获取高额利益，为此可以规定由于规划调整确实需要转换土地性质的，其差额收益部分仍然归原集体经济组织和农民所有。

3．3合理调整利益分配格局政府是土地市场的管理者和服务者，若由其完全占有土地增值收益，成为土地征收的最大受益者，必将侵害农民的权益，混淆角色定位，造成土地市场秩序的混乱［10］。实践中，由土地征收所引发的纠纷屡有发生以及地方政府的土地出让金收入越来越高已经充分说明了这一点。同时，也要考虑到土地价值的攀升往往得益于政府对配套设施的完善以及在行政管理中付出的成本，按照受益原则和成本补偿原则，政府应当参与流转收益分配。建议政府恢复土地市场管理者、服务者的角色，按照“初次分配基于产权、二次分配基于税制”的原则，通过土地交易税、土地使用税、契税等间接方式参与分配，使农民和集体经济组织直接获得大部分的产权收益。这一建议主要针对集体土地市场化征收方式下的利益分配。而在农民和集体经济组织间的分配中，应加大对农民利益的保护，由农民分得土地收益的绝大部分。考虑到虽然集体经济组织的公益性角色大大退化，但仍部分承担了维护农民生存发展权、吸纳农民就业的职能，因此也应当获得一定数额的分配，但其份额应减少，并且其所获份额以实物资产为宜。

第9篇：集体土地征收法规范文

关键词：集体土地所有权 土地承包经营权建设用地使用权产权改革

土地是我国最重要的资源。马克思说过:“土地是一切生产和一切存在的源泉”。农村土地产权制度一般是指农村集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和其他土地权利形成的相关制度。30多年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国各级政府采取了一系列措施深化农村土地产权制度改革，推动农村稳步发展。以农地承包、集体建设用地流转等为标志，农村集体土地产权制度改革和建设取得了很大进展，但也暴露出一些深层次的问题。

一、我国农村土地产权制度改革中存在的问题

（一）集体土地所有权价值难以实现

农村集体土地所有权,指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利,是我国社会主义土地所有权的一种重要形式。在我国农村，有相当一部分农民只知道集体土地属于农民集体所有，但没有所有权概念，对集体土地所有权价值知之甚少。导致如下结果：一是土地权属不清，纠纷较多。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，土地界限拐点位置无证可查，导致部分土地界限长期存在争议。二是集体土地所有权主体不明确。我国《民法通则》虽然规定了集体所有权,但没有明确规定集体所有权的主体。该怎样认识集体所有权的主体在立法上和法学理论上都存在着困惑。三是农民行权意识差，在行使所有权时农民“集体”很难成为实践层面上的所有者主体，实际权利由乡镇政府、村民委员会的村干部或者村民小组长代替所有权人行使，这在土地发包、集体土地征收中，体现尤其突出。

（二）集体建设用地使用权流转混乱，缺乏法律规制

长期以来，集体非农建设用地的自发流转在客观上对农村经济发展、农民集体组织财富积累、提高农民收入等起到了促进作用，但是，这种流转在政策和法律上未得到明确认可，在杂乱无序和隐蔽状态下进行，引发了诸多问题，影响农村社会稳定与城镇化的健康发展。

在农村集体建设用地使用权流转方面存在诸多问题，一是集体土地隐形交易活跃，使耕地保护受到冲击。随意占用耕地并出让、转让、出租、转租用于非农建设，或者低价出让、转让农村集体土地等现象层出不穷。二是集体非农业建设用地使用权自发、无序流转，导致政府难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划及城市规划的有效实施，使土地市场秩序受到严重冲击。三是农村集体建设用地使用权流转缺乏法律保障，交易不安全。由于法律对集体建设用地使用权流转的条件、用途、权益、程序等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，对建设投资者不利，还会波及到其他利害关系人，使交易安全得不到保障。四是集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏法律监管与市场机制，土地的市场价值及资产资源属性在流转中不能得以充分体现，加之农村土地产权关系混乱，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到法律的切实保障。

二、继续推进农村集体土地产权制度改革的对策

对于集体土地所有权，主要是通过确权颁证的方式予以确认，对于集体土地使用权，则由《土地管理法》、《物权法》等一系列法律法规加以规范，逐步建立有中国特色的农村集体土地使用权流转的法规体系,推动解决我国农村土地产权改革。

（一）做好集体土地所有权确权颁证工作，明确农村土地产权主体

通过土地所有权确权登记颁证，可以明晰农村集体土地产权关系，固化土地权利，加速农村集体土地流转，有力地推动农村经济发展，维护农民土地权益。

（二）完善农村集体土地使用权权能, 积极推动土地承包经营权流转

农村集体土地使用权是由农村集体土地所有权派生的一种用益物权。我国农村集体土地产权制度改革的核心即是赋予各类集体土地使用权以“处分”权能。

土地承包经营权制度是国家对农村土地产权制度进行重大改革的一项根本措施。土地承包经营权必须坚持自愿、有偿、公平原则，在统一规划及所有权属和用途不变的前提下,依法进行流转。《土地管理法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

除法律明确规定的土地承包经营权流转方式外，我国一些地方积极探索多种土地承包经营权的流转方式，如成都市允许农户委托集体经济组织代为流转其承包经营权，通过鼓励农户以土地承包经营权入股组织农村土地承包经营权股份合作社等方式，实现耕地的规模化经营。兰州市按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

（三）逐步推动集体建设用地使用权流转

集体建设用地使用权是指农民集体和个人为进行非农业生产建设而依法使用集体所有的土地的权利。根据我国法律规定及集体土地使用权流转的发展趋势，农村集体建设用地使用权流转形式应包括出让、出租、转让、转租和抵押。

集体建设用地使用权的出让，是指农村集体土地所有者将集体建设用地使用权出让给土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。集体建设用地使用权的出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。集体建设用地使用权的转让，是指农村集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。集体建设用地使用权的转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。集体建设用地使用权的抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。推动集体建设用地使用权流转对于实现国有土地和集体土地“同地同价”，发挥土地这一生产要素的价值，进而提高农民收入等方面均具有极为重要的作用。

（四）合理分配农村土地收益

农村集体经济组织对集体土地所有权的行使及土地收益的分配应实行民主管理原则，这样才能提高农民的积极性，密切农民与土地的关系,使其自觉维护集体的土地,并能有效利用和管理土地,从而实现自己的土地权利。对于集体土地征收的补偿，应支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，由集体经济组织进行分配，对于土地承包经营权流转产生的收益应全部归土地承包经营权人。

三、完善农村土地产权制度改革的配套措施

我国农村土地产权制度改革是一项综合性的系统工程，需要许多配套措施保障实现。第一，扎实推进新型农村治理机制建设。如四川省多地农村形成了以村民议事会为决策机构，村委会为公共事业服务单位，农民集体经济组织自主经营的新格局。第二，创立耕地保护机制。加强土地利用规划及管理 ,实行耕地分级保护,通过设立耕地保护基金,建立耕地保护补偿机制。第三，建立完善农村产权交易平台。如成立综合性的农村产权流转服务中心，将产权的流转整合到一个交易平台办理。第四，积极推进农村金融体系建设，加快农村金融制度改革步伐，为促进农村土地资本化创造条件。第五，创新农村土地产权交易担保机制，以降低农村土地产权流转风险。第六，完善产权制度改革相关法律、法规立法工作，为产权制度改革提供法律保障，进一步推进产权制度改革的法制化。

参考文献:

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