民办非企业章程规章制度精选(九篇)

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第1篇：民办非企业章程规章制度范文

第一章 总则

第一条：依据《中华人民共和国教育法》，《中华人民共和国民办教育促进法》，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》及相关法律制定本章程。

第二条：学校名称：**外国语中学。（校名符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》和民政部《民办非企业单位名称管理暂行规定的规定》。

第三条：**市**外国语中学是一所私立，全寄宿，全托管，全日制的学校。是从事教育事业，非营利性社会服务活动的民办非企业单位法人。

第四条：学校办学宗旨是“一切为了学生，一切为了未来”；学校办校的目标是“提升教育品质，创建湖北名校”，学校招收九年义务教育范围内的适龄学生作为培养目标。（以上内容均符合《教育法》规定的教育方针，符合社会义务教育的性质，任务，培养目标。（以上内容均符合《教育法》规定的教育方针，符合社会主义教育的性质，任务，培养目标和教育的基本原则，学校不设立分支机构。）

第五条：**市**外国语中学办学经费由创办者筹措，学校所有资产归投资创办着所有。学校校址：**市刊江大道郭金盘。

第六条：本学校的法人代表张奇钢先生。

第七条：本校出资人不要求取得合理回报。（不要求合理回报的民办学校依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。）

第八条：本校的招生简章和招生广告均上报**市教育局审批备案后方。

第九条：**外国语中学是在**市民政局登记，由湖北省黄冈市审批后，按照《中华人民共和国民办教育促进法》，《民办非企业单位登记管理暂行条例》和其他法律法规的规定开展活动的。接受黄冈市民政局和教育局的业务指导和监督管理。

第二章 办学范围

第十条：**外国语中学是一所民办非企业单位，从事教育事业，与审批机关许可的业务范围相一致。

1.办学规模：本校根据办学投入所形成的民办学校的办学条件机动地确定招生数量。

2.办学层次：从事小学教育，初中教育，中学教育。

3.学校招生法定范围内的小学，初中，中等教育阶段的适龄学生，接受法定时间内的普通全日制教育。

第三章 管理体制

第十一条：**外国语中学实行董事会领导下的校长负责制：学校董事会是本校的权力机构；学校董事会由董事长，法人代表，校长，教师代表组成，董事长由张业金担任，张奇纲担任学校法人代表。每届董事会的董事任期三年，可连选连任。

第十二条：学校董事会行使下列职权：

1．聘任和解雇校长；

2．修改学校章程和制定学校的规章制度；

3．制定发展规划，批准年度工作计划；

4．筹集办学经费，审核预算，决算；

5．决定教职工的编制定额和工资标准；

6．决定学校的分立，合并，终止；

7．决定学校内部组织机构设置；

8．须由董事会决定其他重大事项；

第十三条：董事会每年至少召开两次会议。董事长认为有必要，可以召开临时会议。

第十四条：董事会会议实行一人一票制和按出席董事会会议人数，少数服从多数的原则，当赞成票和反对票相等时，董事长有权最后决定。

第十五条：召开董事会会议，董事长或由其指定的人员将会议时间，地点，内容等，应于会议召开十日前通知全体董事会成员。董事会成员因故不能出席会议可出面委托其他董事会成员代为出席，委托书需载明范围。

第十六条：出席董事会会议的人数须为全体董事会成员人数的二分之一以上。会议决定必须超过参加会议人数的二分之一时，通过的决议方可有效。

第十七条：董事会会议对所议事项作出会议记录，出席会议的董事会成员须在会议记录上签字，并对董事会的决议承担责任，会议记录由专人存档保管。

第十八条：董事会行使下列职权：

1．召集和主持董事会会议；

2．检查董事会（校务管理委员会）决议的实施情况；

3．代表学校鉴署有关文件；

4．法律，法规和本校章程规定的其他权力。

第十九条：本单位董事会（校务管理委员会）讨论下列重大事项，应当经组成人员三分二以上同意方可通过：

1．聘任，解雇校长；

2．修改学校章程；

3．制定发展规划；

4．审核预算，决算；

5．决定学校的分立，合并终止；

6．学校章程规定的其他重大事项。

第二十条：校长负责学校的教育教学和行政管理工作，行使下列职权：

1．执行学校董事会（校务管理委员会）的决定；

2．实施发展规划，拟定年度工作计划，财务预算和学校规章制度；

3．聘任和解雇学校工作人员，实施奖惩；

4．组织教育教学，科学研究活动，保证教育教学质量；

5．负责学校日常管理工作。

第二十一条：学校必须履行下列义务

1．坚持社会主义办学方向，全面贯彻教育方针，执行国家的教育教学标准，保证教育教学质量不断提高。

2．维护受教育者，教职工合法权益，保证受教育者教职工的人身安全。

3．遵守法律法规，贯彻有关政策，接受上级政府，教育行政部门及有关部门依法进行督导评估，检查监督。

4．本校的法人代表的产生和罢选由学校董事会，校务管理委员会（全体大会）决议通过，报经审批机关批准。

第四章 资产管理、使用原则

第二十五条：本校的经费来源

1．举办者投资；

2．捐赠；

3．学生缴纳的学费。

第二十六条：我校的资产必须用于本章程规定的宗旨，业务范围，任何单位和个人不得侵占，私分或挪用。

第2篇：民办非企业章程规章制度范文

（仅供参考）

第一章

总则

第一条

根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）及《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《登记条例》）、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）等有关法律、法规，为了依法规范本学校（或学院）的教学活动和日常管理工作，制定本章程。

第二条

本学校（或学院）的名称是：XXXXXXXXX。

第三条

本学校（或学院）的法定代表人是：XXX。

第四条

本学校（或学院）的法定办学地址是：上海市XX区XX路X号。

第五条

本学校（或学院）的举办者是：XXXXXX。

第六条

本学校（或学院）的教育业务管理机关是：上海市卢湾区教育局；学校（或学院）的登记管理机关是：上海市卢湾区民政局。

第七条

本学校（或学院）的办学类型是：中等非学历培训机构。

第二章

办学宗旨、规模、层次及业务范围

第八条

本学校（或学院）的办学宗旨是：遵守国家法律、法规，全面贯彻执行国家的教育方针，坚持民办教育事业属于公益性事业、是社会主义教育事业组成部分的原则；保证教育质量、信守职业道德。

第九条

本学校（或学院）非学历培训规模为：XXX人。

第十条

本学校（或学院）办学层次为：中等非学历培训（或高等非学历培训）。

业务范围为：XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX。

第三章

学校（或学院）资产的数额、性质、来源和管理

第十一条

学校（或学院）建校资产总额为XX万元。其中：固定资产及教学仪器设备XX万元；注册资金XX万元。

第十二条

建校资金来源及性质：

举办者投入：XX万元，性质：非国家财政经费。

第十三条

学校（或学院）日常办学经费来源：举办者投入及学费收入。

第十四条

学校（或学院）按国家有关法律规定建立财务、会计和资产管理制度，并配备具有专业资格的财会人员，设置相关的会计科目，建立帐簿，进行会计核算，编制财务会计报告。

第十五条

学校（或学院）对举办者投入的资产（或国有资产、接受捐赠的财产）以及办学积累的资产享有法人财产权。学校（或学院）存续期间，所有资产由学校（或学院）依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占、挪用。

第十六条

学校（或学院）对受教育者收取费用的项目和标准须经物价部备案，同时向社会公示。学校（或学院）向受教育者收取的各项费用主要用于教育教学活动和改善办学条件。

第十七条

学校（或学院）资产使用和财务管理接受审批机关及政府财税部门的监督，接受法定审计机构的年度财务审计。

第十八条

出资人要求取得合理回报。按不低于净收益的25%提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。（或者“出资人不要求取得合理回报。按不低于净资产增加额25%提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。”）

第四章

组织机构及工作职责

第十九条

学校（或学院）的决策机构为董事会。学校（或学院）实行董事会领导下的校长负责制。

第二十条

学校（或学院）董事会由5人组成，设董事长1人，董事4人。

第二十一条

学校（或学院）董事会成员中举办者代表

3人，校长1

人，教职工代表1

人。其中具有3年以上教育教学工作经验

2人。

第二十二条

学校（或学院）首届董事会组成人员及董事长由举办者推选产生，以后产生办法为：董事会推荐产生。董事会每届任期3年，届满可连选连任，并报业务主管部门批准和在审批机关备案。

第二十三条

董事会每年召开2次会议，由董事长召集并主持，董事长因故不能出席时，可委托其他董事召集并主持；应有2/3以上董事会成员出席方为有效；遇到特殊情况时经1/3以上董事会成员提议，可召开临时会议。董事会对学校（或学院）重大事项决策须有2/3以上成员同意方能通过。

第二十四条

董事会成员如连续4次不能参加董事会会议，作自动退出董事会，董事会可决定增补新的成员。

第二十五条

董事会会议应建立出席人员签到、会议记录并存档制度，每次会议记录应载明会议时间、地点、出席人数、议事内容、议事结果。

第二十六条

董事会行使下列职权：

（一）聘任和解聘校长；

（二）选举和罢免董事长；

（三）修改学校（或学院）章程和制定学校（或学院）的规章制度；

（四）决定学校（或学院）内设机构的设立和撤销；

（五）制定学校（或学院）发展规划，批准年度工作计划；

（六）筹集建校资金及日常办学经费；审核学校（或学院）年度财务预、决算；确保学校（或学院）资金正常运转；

（七）决定教职工的编制定额和工资标准；

（八）决定学校（或学院）的分立、合并、终止；

（九）决定其他重大事项。

第二十七条

董事会应按照审批机关对学校（或学院）校长任职的标准聘任学校（或学院）校长，并报审批机关核准。

第二十八条

校长负责学校（或学院）的教学和行政管理工作，行使下列职权：

（一）执行学校（或学院）董事会的决定；

（二）拟订学校（或学院）年度工作计划，财务预、决算方案，制定学校（或学院）各项规章制度报董事会审批；

（三）按国家有关规定聘任和解聘学校（或学院）副校长以下行政管理人员和教学人员，签署书面聘任文件，实施奖惩；

（四）组织落实学校（或学院）的教学、科研活动，保证教学质量；

（五）定期召集并主持校长办公会议，研究并决定学校（或学院）的日常教学管理工作；

（六）执行或组织落实学校（或学院）的有关规章制度；

（七）董事会的其他授权。

第二十九条

学校（或学院）应按有关规定，建立党、团、工会等组织，负责学校（或学院）的党建、共青团、工会等工作。

第三十条

学校（或学院）实行重大活动报告制度，及时向政府审批机关、业务主管部门、登记管理部门报告重大事项。

第五章

法定代表人

第三十一条

学校（或学院）的法定代表人由董事长担任。其职责是：

（一）遵守国家有关法律、法规，依法办学；

（二）学校（或学院）对外公文的签署；

（三）代表学校（或学院）参与民事诉讼活动；

（四）维护本校受教育者、教师及工作人员的合法权益。

第六章

专业设置和教学管理

第三十二条

学校（或学院）根据经济建设、社会发展需求，按照国家有关规定设置专业，并报教育业务主管部门备案。

第三十三条

学校（或学院）根据所设专业，聘任符合相应条件的专任教师并配置相关的教学仪器设备。

第三十四条

学校（或学院）要求教师和研究人员，在确保完成教学计划和教学大纲前提下选择最佳方案进行课程教学；在完成基础理论、基本技能教学前提下，有权阐明个人学术见解；对学校（或学院）的各项工作，享有建议权、监督权；对违反国家法律法规的办学行为，有权批评制止直至向有关部门举报。

第三十五条

学校（或学院）按照国家有关规定对在校学生进行学籍管理，鼓励学生维护自己受教育的合法权益。学校（或学院）可以设立奖学金，对品学兼优的学生实施表彰和奖励制度。

第三十六条

学校（或学院）积极开辟就业渠道，为学员提供就业指导和择优推荐，鼓励学员自主择业。

第七章

自行终止和终止后资产处理

第三十七条

学校（或学院）有下列情况之一的，可向审批机关提出自行终止，并由学校（或学院）自行组织财务清算：

（一）因不可抗力迫使学校停办的；

（二）董事会决议停办的；

（三）连续两年未开展教育教学活动的。

第三十八条

学校（或学院）自行终止应经董事会会议通过并形成书面决议，报审批机关批准后，按《民办教育促进法》第八章有关条文进入终止程序。

第三十九条

学校（或学院）如因违反办学，被审批机关吊销办学许可证而终止的，或因资不抵债无法继续办学而被终止的，应接受有关管理机关主持的终止程序。

第四十条

学校（或学院）终止后的资产按《民办教育促进法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和国家有关规定执行。

第四十一条

学校（或学院）终止获审批机关批准后，应在30日内到登记管理机关办理注销手续。

第八章

章程修改程序

第四十二条

学校（或学院）章程修改一般在董事会换届时进行，如遇特殊情况，在理由充分的前提下可提前修改，修改程序是：

（一）董事会成员在董事会会议上以（书面形式）提出修改章程的理由、内容及相关修改条文，提交董事会讨论；

（二）与会成员讨论章程修改理由和相关条文，经2/3以上董事同意方可通过，并形成书面修改决议；

（三）修改后的学校（或学院）章程应在董事会通过的30日内送登记管理机关核准，学校（或学院）应将核准后的章程送审批机关备案，并由审批机关向社会公告。

第九章

附则

第四十三条

本章程经XXXX年XX月XX日董事会讨论通过。本章程在经登记管理机关核准、并由审批机关备案后生效。

第四十四条

本章程的解释权属学校（或学院）董事会，其中条款如与国家法律、法规相抵触的，以国家法律、法规为准。

XXXXX学校（或学院）董事会

XXXX年XX月XX日

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第3篇：民办非企业章程规章制度范文

关键词:民间组织;发展现状;主要问题;对策建议

中图分类号:C23文献标识码:A文章编号:1003-2851(2009)12-0001-02

民间组织泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。这些组织中通常包括各种冠以“学会”、“研究会”、“协会”、“商会”、“促进会”、“联合会”等名称的会员制组织, 以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办社会福利设施等各类公益服务实体在内的非会员制组织。本文从民间组织的发展现状、近年来我市民间组织所做的工作以及存在的问题和建议等方面作一阐述。

一、我市民间组织的发展现状

民间组织具有天然的对社会各群体良好的组织和协调能力,对于有效整合社会关系,促进社会多种力量良性互动,逐渐消除公共权力与个体利益的对立以达到和谐状态有着极为重要的意义。如民间组织“自然之友”在1996年向中央政府紧急反映云南滇金丝猴因森林砍伐而濒临灭绝的情况得到重视,使这一物种得以保存下来。此外,目前在中国各公共场所广泛推行的“26度空调节能行动”,就是由自然之友、地球村、中国国际民间组织合作促进会等6家民间组织发起的。

近年来随着我市经济的持续快速发展和政府改革的稳步推进,我市民间组织也迅速成长并日益壮大起来。他们在调动社会资源、提供公共服务、维护社会稳定、协调社会关系、促进经济发展、创造就业机会等方面发挥了重要作用,特别是在扶助弱势群体和开展各种公益性的社会福利服务方面,发挥着政府与市场所难以取代的积极作用。

比如2006年9月,第五轮中国全球基金艾滋病项目在我省兰州、天水两市启动。该项目以控制艾滋病经性途径传播为重点,预防新一轮艾滋病病毒在中国感染。甘肃花雨工作组将原有热线电话延伸,开通24小时服务,并开展了兰州市男性接触者预防艾滋病经性传播活动;兰州庄严心理研究中心对特殊人群防艾心理、行为进行了调研;兰州大学红丝带爱心社深入兰州部分建筑工地,对农民工进行防艾宣传;艾滋病病毒感染者关爱互助小组发起精神支持与生产自救活动。

2007年由七里河社区志愿者协会组织实施的“四点半工程”,每天下午四点半义务接送小学生,组织放学的孩子们开展有益的校外活动,请社区志愿者为孩子们讲革命传统,作报告,辅导功课,成为校外最佳辅导员,同时也使他们找到了发挥余热、施展才艺、奉献爱心的多彩舞台。

我市各类民间组织充分利用自己的资源和人才优势,积极发挥社会功能,取得了较好的社会效益。在参与我市社会福利建设,推进社会公益事业的发展方面起到了积极作用,向党和政府提出了不少建议,调解社会矛盾、促进人际和谐、密切了党群干群关系,采取多样化的手段和灵活的机制,利用社会资源,扩大社会服务领域,拓展了就业和再就业渠道,适应了人民群众日益增长的不同层次的物质文化需求,成为我市服务业的重要组成部分,推动了我市经济发展,在繁荣文化、发展教育、保护生态、推动科技进步、促进体育卫生事业等方面奉献聪明才智,建功立业,促进了我市各项社会事业的发展。

二、我市民间组织发展中存在的主要问题

民间组织不仅是联系政府和人民群众的桥梁与纽带,而且是维护社会稳定的安全阀,可以为社会发展和稳定提供重要前提和基础。我市民间组织直接代表各公众阶层,向政府表达意愿,参与公共政策制定,协调公共政策和社会群体间的利益冲突。但是,在其发育和成长过程中也暴露出一些亟待解决的问题,制约着我市民间组织的健康发展。

(一)民间组织的双重管理体制不够健全

民间组织的登记制度和管理制度是采取双重管理制,实行登记管理机关和业务主管单位的双重审核、双重负责、双重监管的原则。这要求发起人要先找一个愿意当“婆婆”的业务主管单位,才可成立社团,增加了登记注册的困难。

2002年成立的兰州市民间组织管理局是全额拨款的事业单位,隶属市民政局,是全市民间组织的登记管理机关,负责全市民间组织的登记和年度检查,监督民间组织活动,依法查处民间组织的违法活动和非法组织。对民间组织进行监督管理和开展执法活动是登记管理机关的一项重要职能。但是登记管理机关没有执法权,缺乏行政执法的基本职能,难以做到依法行政,外出执法必须协同政策法规处一起行动,管理力量薄弱,监管不到位,矛盾突出。

比如,一些业务主管单位没有认识到民间组织在经济、政治、社会生活殊的作用,要么认为民间组织可有可无,就是从事交流、研究等之类务虚的事,对之疏于管理,仅仅对民间组织登记、年检出具审查意见,出了问题,大多不愿承担责任;要么认为民间组织乱收费,干扰政府部门正常工作,没有从发展观点,从完善市场经济体制的高度,认识到民间组织潜在的作用。

目前,我市各级管理人员中仅有市民间组织管理局的人是专职的,县区没有配备专职的登记管理人员和专项工作经费。随着民间组织发展管理的任务越来越繁重,管理任务重与管理人员少的矛盾将十分突出。民间组织参加人员素质参差不齐,违法违规行为时有发生,非法结社现象时有出现,有关部门之间的联动机制也需要进一步完善,管理力量需要进一步加强。

(二)民间组织的发展缺乏政策支持和引导

近年来,我市对民间组织的管理和培育工作日益重视,专门出台了关于加强社区民间组织培育与管理的意见,专门就社区民间组织的培育给予政策、资金等扶持。但总体来看,目前民间组织在登记门槛、税收、财务、人事、工资、福利和劳动用工等方面还缺乏有效的政策支持和引导。较多的民间组织感觉缺乏国家政策支持,而且,不少民办非企业单位特别是教育类的民办非企业单位都认为它们与同类的民办非企业单位在待遇上存在不平等,有些政府部门在有关政策上存在不公平现象,如表现在“资金”、“评奖”、“项目立项”等方面。

(三)民间组织的发展缺乏社会关注

社会对民间组织普遍缺乏一定高度的认识。由于鼓励和维系民间组织健康发展的社会机制尚未完善,缺乏鼓励社会支持和参与的引导性制度与政策,社会公众对这种新生的组织形式及它们的活动方式仍然存有一定的偏见和疑虑。同时,由于社会在组织文化方面的培养比较欠缺,广大公众的结社意识、公益意识还比较弱,在包括与市场经济相适应的公民意识、自治观念、法制观念、公益精神等社会文化方面的支持比较薄弱,从而导致对民间组织的认识比较淡薄。另外,政府自身对民间组织的认可存在问题。即使是在各级党政机关,也有不少人不明确民间组织的重要地位和作用,还没有认识到市场经济体制需要民间组织充分培育和发展,真正成为企业与市场之间的中介、人民群众与政府之间的桥梁,成为社会建设和管理的力量,成为和政府、企业相并列的第三部门。由于认识不到位,就不可能对民间组织的发展引起足够的重视。

(四)民间组织自身发展能力不足

由于不少民间组织是依赖各类基金会、海外资助机构的资源,许多组织只能按资助者的意愿做项目,而无法制定自身的长远策略。由于经济发展水平、社会观念以及民间组织自身等方面的影响,许多民间组织没有固定的资金来源,在经费维持上比较困难。多数民间组织由于社会影响力不强,社会公信度不高,还难以吸引社会捐赠。

部分组织内部管理不规范,自律不够,能力不强。一些民间组织在运作中采取因循守旧的工作方式,依附于某个政府部门,行政化倾向较明显,民间性特点不突出。有些民间组织在财务管理、人事管理等方面没有规章制度,有些即使制定了一些内部管理的规章制度也多流于形式,应付检查;有的社团理事会、常务理事会长期不开会,不讨论民间组织事务,违规现象时有发生。有的民间组织自身定位和发展方向不明,发展思路不清,发展动力不足,服务能力、服务意识不强;有的承担政府转移职能履行不到位,开展各种公益性活动困难多、难度大;有的政治与法律素质不高,自律和诚信意识差。部分民间组织受到社会普遍追求利益风气的影响,在经济利益驱使下,将营利作为首要目标,成为某些组织、某些个人致富的工具,严重偏离民间组织宗旨。

三、加强我市民间组织建设的对策建议

(一)完善有关民间组织的管理体制

改革现行民间组织登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制,建立民间组织综合监管体制,登记管理机关、业务主管部门及有关职能部门密切配合,形成各司其责,齐抓共管的工作格局。最大限度地拓宽民间组织的准人范围,以零门槛的设定解决民间组织合法性问题;对所有的民间组织搭建一个进行普遍备案的注册平台,通过备案注册获取民间组织的基本信息,关注其发展;对于满足条件的民间组织实行具有强制性的登记许可制度;特别要积极培育各种与政府合作、有利于促进社会公共利益、基层民主和公民自治的民间组织。要为公益性民间组织创造更好的制度环境。对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的民间组织,实行公益法人认定制度;对于经认定成为公益法人的民间组织,一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠待遇,而另一方面要进行更为严格和规范的行政监管及社会监督;坚决取缔那些从事非法活动的民间组织。要加强信息披露工作,凡规定应当披露的信息,应要求民间组织真实、及时、完整地披露,以接受社会的监督,提高公信力。对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的民间组织,实行公益法人认定制度;对于经认定成为公益法人的民间组织,一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠待遇,而另一方面要进行更为严格和规范的行政监管及社会监督;坚决取缔那些从事非法活动的民间组织。

(二)加大民间组织发展的政策支持和引导

民间组织的发展要求政府的工作能够整合不同利益,民间组织的发展又为整合不同群体利益提供了组织化的渠道。政府要主动地顺应这种潮流,扶持民间组织发展。政府应在购买服务、项目扶持等方面对民间组织进行支持,同时支持民间组织获得合法的服务性收入,实现资金来源的多元化。要制定一套系统、可行的民间组织税收激励机制,落实个人和企业捐赠社会公益事业免税政策,通过减免税政策对民间组织进行扶持,从根本上解决民间组织资金不足问题;要放手向民间组织让渡权力,将那些市场不愿管、政府无力管的社会职能尽快让渡给逐渐发展起来的民间组织,并给予充分的信任,达成良好的沟通,形成合理而有效的社会管理架构;要主动与各种合法的、健康的民间组织建立伙伴关系,充分发挥它们在社会管理、公民参与中的作用;在改革过程中,在公共政策制订过程中,多引人民间组织参与。比如,可以使一些民间组织的代表参与人大,政协的活动,从正式的政治渠道纳入民间组织参加政策互动,引导民间组织与政府加强合作,共同建设社会主义和谐社会。

(三)提高社会对民间组织的关注程度

社会对民间组织的认知与认可,固然与民间组织自身发展的状况与实际社会影响力直接相关,但也与整个社会的舆论引导和社会组织文化的培育密切相关。因此,必须通过舆论宣传加强对社会公众主体意识、结社意识、参与意识、自治观念、公益精神等方面的引导,加强现代社会政治文明的普及,引导公众从社会发展的高度去理解发展民间组织的重要意义。同时,也需要民间组织通过自身活动,加大宣传力度,使人们更为了解和熟悉民间组织的发展状况和社会作用,从而提高社会对民间组织的认知度,使民间组织获得更好的社会支持氛围。既要看到民间组织存在的问题,也要看到它兴起的必然性及其对构建社会主义和谐社会的重要意义,要关注和扶持民间组织的成长。将民间组织纳入党和政府的活动视野,执政党要加强对民间组织的领导和引导,各级政府要采取积极有效的措施,完善保护和发展民间组织的政策规章,明确民间组织的地位和作用,培育和发展各类民间组织。

第4篇：民办非企业章程规章制度范文

关键词：农村；第三部门；公共物品；供给；对策

中图分类号：F32 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）05－0162－02

农村公共物品的有效供给是解决“三农”问题的重要组成部分，也是建设社会主义新农村的保障。但现阶段，我国农村公共品供给仍然存在供给不足、供给结构失衡、供给效率低下等问题。在农村公共物品的多元供给模式中，农村第三部门的力量和作用没有引起重视。农村第三部门是指由农民自发组织，农民自愿参与，不以获取利润为目的，为农村社会公益或共益而从事商品生产、流通、提供物品或服务的一切社会组织。农村第三部门在提供农村公共物品中具有来自农民服务农民的特殊优势，发展潜力巨大。

一、农村第三部门供给农村公共物品的可行性和必要性分析

（一）农村第三部门供给农村公共物品的可行性

第一，政府失灵和市场失灵论。市场失灵论认为市场提供公共物品追求效率，难以实现公平和克服搭便车的现象。市场失灵说明政府干预的必要性，但政府供给农村公共物品只能满足一般农民的偏好，很难满足农民对公共物品多样性的需求。由于政府和市场在农村公共物品供给当中的双重失灵，为第三部门参与治理提供了理由。

第二，治理理论。“治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其公共事物的诸多方式的总称”。俞可平教授认为，所谓的善治就是公共利益最大化的社会治理过程，第三部门的治理功能的实现就是基于政府实现善治的考虑。治理和善治理论也为政府、企业、第三部门和农民等多元主体供给公共物品提供了启示，尤其是引入农村第三部门更具有现实意义。

（二）农村第三部门供给农村公共物品的必要性分析

第一，农村第三部门具有公平和效率相结合的优势。农村第三部门不以营利为目的，不以利润最大化为目标，倡导互助合作的精神，有利于公平性的实现。农村第三部门，组织规模较小，节省了组织内部的管理成本。此外，农村第三部门实行平等参与，成员多具有较强的使命感和志愿精神，有利于提高效率。

第二，农村第三部门具有较强社会资源吸纳的优势。农村第三部门组织具有根植于基层民众的优势，可以深入农村，依靠农村捐赠资金或其他渠道吸收农村闲置的财力、物力。因此，农村第三部门可自行解决部分公共物品的供应，弥补乡镇政府资金短缺的困境。

第三，农村第三部门具有真实表达农民偏好和多样性需求的优势。我国长期采用“自上而下”的公共物品的供给机制，农民的需求表达机制缺失，导致农村公共物品供给失衡。首先农村第三部门的“草根性”具有贴近农村基层民众的优势，农村第三部门的成员在组织内可以通过投票来表达自己的偏好，然后与村委和乡镇政府沟通、协商，真实反映农民的偏好。农村第三部门可以灵活的调整工作人员和公共物品的供给方式以满足农民对公共物品多样化的需求。

第四，农村第三部门具有社会资本的优势。金太军教授指出，减轻农民负担与提升农民合作能力具有深刻的内在关联性。农村社会是“熟人社会”，农村社会网络中的信任、信誉、互惠、规范等社会资本，可以在组织或群体的范围内约束搭便车行为；可以降低农民合作摩擦系数和合作交易成本，提高农民合作筹集资金和资本分担；调和集体理性与个体理性之间的关系，有效克服公共产品的外部性，从而克服集体行动困境。

二、农村第三部门供给公共物品的现状分析

（一）相关法律与政策不完善

首先，我国管理民间组织的法规少。至今还没有一个管理民间组织的“母法”，也缺乏管理民间组织的一般性法律。对于农村第三部门来说可适用的法律更少，《中华人民共和国农民专业合作社法》，是唯一的针对农村民间组织的法律。其次，法律条款表述不清，缺乏针对性和可操作性。合作社究竟是企业法人、社团法人，还是合作社法人、缺乏法律的明确界定，这导致农民专业合作社在提供农村公共物品中遇到了一系列的法制、税收、体制等环境制约因素。最后，条款不合理。社团登记管理条例中有限制同一类组织竞争的条款，不利于农村第三部门的发展。

（二）监管体制有漏洞

第一，政府监管缺位。乡镇政府依然以控制为主，对于农村第三部门缺乏信任。对农村第三部门的监管主要放在了“入口”的管理上，忽视对农村第三部门日常的监督管理。监管手段和技术也很落后，监管效果不理想。第二，社会监督缺位。农村是熟人社会，碍于情面，也缺乏监督意识，起不到监督的作用。社会媒体与舆论对农村第三部门组织缺乏兴趣。第三，自身监督的缺位。从组织内部讲，规章制度不健全，“家长制”现象较为突出，成员的整体素质不高，流动性较大，起不到监督的作用。

（三）自身管理能力弱

农村第三部门的自身能力孱弱。其一，资金严重不足。资金短缺成为农村第三部门发展的瓶颈。特别是税费改革后农村基层政权财力紧缩，其中有不少农村第三部门处于名存实亡的“休眠状态”，挫伤了广大农民参与的积极性。其二，农村第三部门缺乏人才。农村第三部门的工作人员工资少、待遇低、办公条件差，成员多是兼职，全职人员较少，留不住人。现在的农村的精英进入城市工作的居多，留守农村多是老人、儿童、妇女等，整体素质还有待于提高。其三，农村第三部门没有独立人事权。如老年协会这样较大的民间组织，会长通常由退下来的村委领导或乡镇退休的领导担任，从而在很大程度上沦为“政府+农民”的结合体。

（四）内部管理机制不健全

农村第三部门规模普遍较小，基本上限于在本村范围内的服务，在内部管理上具有很大的随意性。例如，多数合作组织是以血缘、地域关系为纽带，在“能人”效应下建立起来的，在实际运作中以个人威望来维持，甚至仅靠朴素的感情来维系。由于规章制度不健全，甚至没有规章制度，再加上缺乏有效的监督、制约机制，导致农村第三部门内部管理混乱。由于缺乏制度的约束，农村第三部门内部出现了贪污等腐败行为。由于农村第三部门的官办色彩浓厚，农民一般把农村第三部门视为第二政府，再加上自身的原因，农民对农村第三部门的认同度低。

三、完善农村第三部门供给公共物品的对策

（一）完善农村第三部门供给公共物品的外部制度环境

完善农村第三部门的相关法律。我国必须借鉴国外关于第三部门立法方面的先进经验，结合我国第三部门的特色，逐步制定和形成配套的、不同层次的法律法规体系。首先，当务之急是制定一部管理中国民间组织的母法，鼓励各地方政府根据各地实际情况制定有关规章，做到有法可依。其次，尽快制定完善有关农村第三部门的分门别类的法规，如农村民办非企业单位管理法、农村基金会管理法等。最后，修改现行管理条例之中不合理的条款，明确界定农村第三部门组织的性质和地位。

在政策上加强支持。乡镇政府要转变职能，政府将机构改革中转移出来的部分公共服务职能，适当的交给农村第三部门来承担。政府在财政政策上，应该提供低息贷款或无偿补贴。对于农村第三部门提供的农村急需的公共物品，应在财政拨款、扶贫基金等方面予以最大支持，扩大农村第三部门的经费来源。要发展农村第三部门，政府部门应该改变过去对农村第三部门严格审批的政策，放宽准入条件，简化登记程序，让农村第三部门有一个宽松的体制环境。

（二）提升农村第三部门供给农村公共物品的自身能力

提高组织的筹资能力和管理能力。第一，农村第三部门要建立资金筹集多元化渠道，充分吸收社员和企业的资金；通过教育和宣传，鼓励农民参与和捐赠；积极与政府沟通，通过公关手段获得政府的资金。第二，借鉴企业的管理机制和国外非营利组织管理经验，提高农村第三部门的内部管理能力。农村第三部门要提高福利待遇，使其能够吸引和留住优秀人才。加强内部从业人员的业务培训，提高其素质与能力，使农民自己真正能够承担起运作组织的能力。

加强农村第三部门的自律。首先，完善组织章程，建立民主决策制度。在农村公共物品供给中，让社员和群众充分表达自己的需求偏好，杜绝家长制现象。其次，完善财务制度。农村第三部门组织应该设立专人负责的财务，定期向社员、群众提供用于公共物品供给的资金收支情况。

（三）构建多元监管体制

政府必须改变监管理念。可以建立为农村第三部门管理协会，独立行使对农村第三部门的监督管理权。采取定期或抽查的方式检查农村第三部门会计账簿，审核用于公共物品的资金运作情况。发动社会监督。一方面农村第三部门必须向社员和村民公开其财务、活动、管理等方面的信息，保持工作透明和公开，让他们来监督；另一方面社员和村民应该充分发挥主动性，对违法违纪的事件和损害集体利益的事件，积极举报、揭发。

（四）大力培育农村社会资本

首先，农村第三部门应该提高公信力和凝聚力，强化自己的公益色彩，大力发扬奉献的精神。其次，积极引导农民在农村集体事物中的合作，提高村民之间的信任水平，如农民合作修水渠。再次，培育农村精英，推动社会资本的积聚。充分挖掘农村社会包括农村第三部门内部的精英，发挥农村精英的号召力和带动的效应，提高合作网络的构建。

参考文献：

[1] 俞可平.民主与陀螺[M]．北京：北京大学出版社，2006：84．

[2] 金太军.拓展农民合作能力与减轻农民负担[J].华中师范大学学报，2004，（43）.

第5篇：民办非企业章程规章制度范文

关键词： 非营利组织；问题；对策

中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）16-0299-02

0 引言

随着政府职能的转变，政府加强了对非营利组织的培育和监管力度。当前，我国非营利组织获得了更好的外部环境，不断发展壮大，相关研究以及来自政府和民间的支持都不断增加，但仍然面临政府规制、市场挤压，以及非营利组织自身失灵的考验。

1 我国非营利组织发展中的主要问题

1.1 法律制度不健全 非营利组织的创办和运作或是无法可依，或是只有原则性规定而无具体界定标准和实施细则，或是与其他法律法规相矛盾。目前规范非营利组织的主要法律只有《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公益事业捐赠法》。[1]

1.2 外部行政环境不完善 我国政府通过实行 “登记管理机关”和“业务管理机关”双重审核、双重负责、双重监管的双重管理体制来严格规范和监管非营利组织。然而，登记管理部门和业务主管部门对非营利组织的审核和监管或是控制过严，或是采取放任，监管效率低下。

1.3 经费不足 经费不足是阻碍我国非营利组织发展的一个普遍而严峻的问题。我国许多非营利组织依赖政府财政支持，然而政府的资助有限，支持的重点也随时可能转移，来自企业和私人捐助的经费偏少，通过有偿提品和服务所得收入比例太低，这使得非营利组织财务预算被动，难以稳定地进行运作周期较长的较大项目。

1.4 组织内部管理混乱 志愿公益性的特点，使得非营利组织责任界定模糊。这种不确定性增加了组织定位、制订战略、监督管理、自我评估与调整的难度。此外，我国将近40%的非营利组织没有正式的决策机构，组织的决策由少数负责人决定。[2]决策不民主、不公开、不透明，降低了组织的效率，为经营管理者打开了腐败的方便之门，可能会损害组织形象，失去公众信任，令资金筹集变得更困难。

1.5 人才缺乏 非营利组织的发展需要高素质的管理人员和拥有专门知识技能的工作人员和志愿者。但由于非营利组织不以营利为目的，非营利组织的薪酬福利和激励制度相对较难吸引和留住高素质人才，而且难以提高工作人员整体素质。

1.6 缺乏信息公开制度 当前大部分非营利组织缺乏公开自身信息的有效制度。尽管相关法律规定应当公开组织章程、拟开展的非营利活动和资金的详细使用计划、年度工作报告等，在实际工作中往往缺乏有效的主动公开信息。[3]

2 我国发展非营利组织的对策

2.1 政府发展非营利组织的路径选择 要促进非营利组织的发展，政府必须扫清发展中的障碍和束缚，提供一个健康宽松而规范有序的环境。①转变意识，重视非营利组织作用。政府和非营利组织应增加互动，理清二者的权责职能，根据各自的特点各施所长，加强在社会公共事务领域的合作。政府应转变观念，放弃“全能政府”的模式，避免包办一切，将更多社会公共事务交给非营利组织。②建立和健全相关法律体系。我国有必要出台一套包括非营利组织创办、财务帐务、开展活动、接受监管等各方面准则的详细的法律体系以规范其组织行为。应建立一套能够规范非营利组织的行为、维护非营利组织的合法权益、切实为非营利组织的健康发展提供便利的法律体系。③改革、完善现有行政监管体系。政府对非营利组织的角色应由领导与管制为主转向指导与服务为主。一方面要弱化非营利组织与政府业务主管机关的关系，放手让其接受社会的选择，维护非营利组织的独立性；另一方面积极创造一个宽松的环境，降低非营利组织成立的门槛，规范登记注册要求和监管制度，对非营利组织在筹集经费等方面提供政策支持。④资金扶持。政府对非营利组织的资助主要包括两方面：一是以拨款的方式直接支持非营利组织发展，二是对非营利组织的收入给予免税优待、对向非营利组织捐赠的企业和个人免税以鼓励资助行为。我国目前关于非营利组织的税收制度还有待完善。此外，政府还可通过委托授权的方式，让非营利组织部分公共管理与公共服务活动，这一方面能推进政府改革，另一方面能发挥非营利组织的作用，促进非营利组织的发展。⑤建立竞争机制。政府严格限制在同一地区内业务范围与已有非营利组织重复的新的非营利组织成立，而且主动将其认为业务上有重复或没有必要存在的非营利组织予以撤销或合并。[4]这种做法使得非营利组织丧失提高效率和改善服务的动力，限制竞争最终降低了非营利组织的生存能力，因此有必要逐步改变。可以根据具体需求量大小，允许在同一地区有两个或两个以上相同或相似业务领域的非营利组织，让其展开竞争，保证非营利组织不断提高自身实力。⑥鼓励和规范非营利组织涉外活动。非营利组织对外交往是民间外交的一种重要形式。涉外非营利组织活动包括境外非营利组织在我国境内的活动和国内非营利组织对外的交往。开展涉外活动有利于我国非营利组织借鉴经验、提高竞争意识、开拓更广阔的发展空间。

2.2 组织自身发展的策略选择 真正要想得到发展壮大，更重要的还是要靠非营利组织不断完善自我，提高生存和发展能力。

①完善内部管理机制。要注重非营利组织的决策机制的完善。首先是非营利组织的领导一般应根据具体情况选择相应领域的专家担任，避免由主管部门兼职担任。其次要避免以往官僚作风的领导和管理方式，在组织内部倡导民主作风、实行民主管理、民主监督，改变家族式管理。在组织内部应制订适当的规章制度明确领导权责，保障民主监督，加强组织内部沟通。②吸引人才，提高人员素质。虽然非营利组织不能给予员工十分优厚的报酬，但也要保证与员工贡献相符的薪酬和福利，特别是要加强精神激励以吸引人才、留住人才。此外还应建立一种良好的组织文化，培养员工的公益心、责任感和志愿精神。对内鼓励员工从工作中得到锻炼，接受挑战，从公众生活改善获得满足感和成就感；对外注意团结热心的志愿者。③扩大筹资渠道。非营利组织应积极争取政府、企业和社会公众的支持。除了政府拨款和免税政策以外，非营利组织还可通过承包政府委托项目的方式增加收入。此外，非营利组织还可以积极开展与企业的合作。另外，非营利组织也应加强对自身的宣传，争取社会公众财力、人力两方面的志愿援助。最后，要在筹集捐款上进行创新。④健全常规性主动公开信息制度，保持组织良好形象。首先，通过各种传播媒介将组织宗旨和组织文化传达给社会公众。其次要保证内部运作、特别是财务资金的公开透明，创建主动公开信息的有效常规途径，维护良好的公益形象。一旦发生损坏组织形象的事件，要强调解决问题的诚意和决心，引导公众注意力转向积极方面，争取媒体同情与支持，防止事态进一步扩大。再次，发掘和宣传组织的独特之处，吸引公众关注，提高知名度。此外，要分析公众需求，提供社会最需要的公共产品和服务，提高效率和效益。

参考文献：

[1]苗丽静.非营利组织管理学[M].大连：东北财经大学出版社，2006.

第6篇：民办非企业章程规章制度范文

 

从经济法的视域证成其价值目标为社会整体利益，更多是借鉴“市民社会——政治国家”的二分法来完成的。因此，当论述促成利益均衡发展的机制时，现有的市民社会组织形态也就显得格外重要了。正如有学者指出的，在政府公权力面前，个人显得太渺小、太单薄。若没有代表自己利益和反映自己意愿的社会中介组织的存在，个体的力量无法与以国家为后盾的政府权力来抗衡，对政府权力的侵害也就无能为力，自身利益的诉求就可能无法实现，就可能会导致政府权力的滥用。[1]本文认为，社会中间层的兴起不但有对抗政府权力干预的作用，而且在经济法价值目标——社会整体利益的实现中还是重要的实施主体与利益承担主体。现时社会中间层的发展与经济法学对其关注并不成为正比。经济法学自20世纪80年代初在我国兴起以来国家干预说”一直占据主流，对第三部门的研究始终处于漠视状态。[2]实际上是有很多学者关注社会中间层的发展，但其研究多集中于社会中间层是一种“市民社会”的表达与实现形式而已。这种研究其实质不过是把“黑格尔——哈贝马斯”的理论框架转至中国现实下的一种延伸，而具体的社会中间层在实现社会整体利益上发挥的作用并没有得到详细的论述。这种应然层面的讨论并不能代替社会转型时期社会中间层的实然状态。本部分将从社会中间层存在的缺位与越位问题着手来讨论社会中间层在应然角度应当处于怎样的结构与框架之中以及社会中间层是如何实现社会整体利益的。

 

二、社会中间层的概念、特征及类型化

 

在现时的研究中，与黑格尔的市民社会理论以及萨拉蒙的第三部门理论相对应的名词包括了非政府组织，非营利组织，社会中间层，民间组织等几个概念。而这几个概念的内涵外延并非一致。非政府组织，非营利组织多见于政治学和社会学的论述中。[3社会中间层主要在杨紫煊教授主编的经济法教材里面使用。其实王全兴教授撰写《经济法基础理论专题研究》一书也对社会中间层作了深入的考究。从广义上讲，社会中间层是指政府和营利的企业之外的一切社会民间组织，它在外延上包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体、其它组织(含单位内部的、以企业形式登记的、未登记的社团等)。在探讨社会中间层的内涵及外延时，清华大学社会中间层研究用图形结构进行了详细说明。

 

单纯给出定义不是一件困难的事,关键是明晰概念的内涵与外延，并通过归纳其特征来区分相关概念。社会中间层的特征，较为流行的是美国约翰一霍普金斯大学的莱斯特萨拉蒙教授(Salomon,1999)提出定为社会中间层：(1)组织性;(2)非政府性;(3)非营利性;(4)自治性;(5)志愿性。结合目前学界的观点，笔者总结了社会中间层的以下几方面特征：

 

(1)非政府性。这是社会中间层的根本属性之一。它强调民间组织在社会功能上有着与政府类是的公共管理职能，是与政府组织体系完全不同的社会组织。主要有以下几方面含义:第一，社会中间层的产生是以社会需求而不是以国家职能为基础;第二，社会中间层在体制和组织上独立于政府之外，并不隶属于国家的政治和行政体系;第三，社会中间层是按照组织宗旨提供公共服务，而政府是在国家的制度范围内提供公共服务的。[6]社会中间层设立时就应当与政府机关或者是权力边缘机关相区别，并非通过政府编制或法律专门规定而设立，仅由相关主体按照社会中间层的相关登记管理法规发起、设立的。因此在中国,参与的若干人民团体就不属于此次调研的社会中间层范围，比如工会、妇联等。

 

(2)公益性。社会中间层的设立目的、组织宗旨、活动开展、提供公共产品都应当以公共利益为依归，其实施的既非企业的营利行为，也不是政府机关在法律的授权范围内，以职权或相对人的请求开展的行政行为，而是一种自愿的利他行为。另外，社会中间层不是以会员制为主的互益性组织，其受益者应当是社会上不特定的公众，在符合社会中间层的相关规定时，成为社会中间层活动的相对人。即使以会员共同利益为结社与活动主要目的相关社团在章程中有明文规定以公共利益为目的，但其主要性质仍然以互益性为主，因此不能算作社会中间层。而一般的民非(主要是一些培训机构与以会员共同兴趣为基础结合而成的俱乐部)虽然在法律上要求及自身在章程中，明确自身为公益性组织，但在实际的运作中，其更类似于企业,实施的行为更类似于营利性行为，因此仅有部分的以保护社会弱者、环境保护等方面的民非在此次调研的社会中间层的范围之内。

 

(3)非营利性。非营利性是指组织的存在目的不是积累财富或创造利润，而是提供某种公共服务，实现社会的公共利益。这并不意味着非营利组织不可以盈利，但其盈利所得必须继续用于组织的使命，而不是在其成员(原文是组织缔造者)中进行分配。[7]非营利性主要有以下几方面含义:第一，组织的宗旨不以营利为目的;第二，组织的利润不能用于成员间的分配和分红;第三，组织的资产不能以任何形式转变为私人财产。每一个社会中间层都是以利他主义和人道主义为自己的意i只形态和指导思想。不以营利为目的，这是社会中间层的本质特征。

 

(4)自治性。指的是社会中间层在人事、财务、决策等方面不依附于任何其他的社会组织，有不受外部控制的内部管理程序，自己管理自己的活动，具有独立的决策能力和执行能力，是公民实现自组织的社会机制。

 

(5)组织性。主要是指社会中间层应具有一定的正式的组织形式，包括较为固定的办公场所、较为固定的人员、经常性的活动、一定的组织章程和制度规范。需要强调的是，这些条件并不是一成不变的，而是相对的。比如，随着因特网技术的发展出现大量的网上社团，这就不能拘泥于上述规定。从本质上来说一定的正式组织形式”指的是具有一定的组织边界、持续性和组织认同。

 

(6)职能的互补性。社会中间层的产生是对“二分法”的超越，在市场与政府失灵的情况下产生，其基本职能就应当是补充政府与市场所无法满足的、民众对公共产品的需求。这些要求主要是指对弱势群体利益的保护与一般人对收入安全的需求。具体而言，社会中间层具有组织公民社会参与，进行社会动员，促进可持续发展，增进社会福利的功能。

 

事实上，无论是在国际上还是在中国，社会中间层都并非是一个具有明确内涵和外延的术语，各个国家和地区根据自己的实际情况有不同的侧重，但这一概念总体上强调的是类似的属性，即指独立于政府和企业之外的社会组织，从这个意义上社会中间层被称之为区别于政府与企业的“第三部门”。中国国内完全符合西方标准的社会中间层几乎不存在，但又确实存在一些从行为和运作机制上既不同于政府又不同于企业的社会组织;因而中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。

 

但需要特别指出的是，在本文中所使用的“社会中间层”这一概念与目前学术界所使用的一些包括“民间组织”、“第三部门”、“社会团体”等概念的基本语境是一致的。但在具体操作中笔者又根据上图1-1适当调整了概念的范围，具体的社会中间层类型。(一)社会中层在我国的发展样态社会中间层这一词汇及其所强调的各种社会组织在市场经济发展和政府体制转型之间突飞猛进的发展，不仅很快在全球范围内得到证实，且与过去30多年来中国社会所经历的过程相吻合。中国的“小政府、大社会”目标模式的确立和社会主义市场经济体制的建立也为中国社会中间层的发展提供了广阔的空间和发展的机遇。从改革开放之初就涌现出来的大量社会组织，在推动个人参与、实现社会价值、拓展公共领域等方面形成日益丰富的社会舞台，成为中国社会转型不容置疑的事实。

 

第一，改革开放30多年以来，社会中间层的发展总体上呈现为在曲折中不断增长、突飞猛进的过程。从每年新增的数量来看，以改革开放之初1978年的基数为1〇〇,则1979年以来社会中间层在曲折中呈现不断增长的趋势。尽管在20世纪80年代中后期至90年代末一度出现了停滞，但每年新增的社会中间层组织数量均高于1978年的水平，且在20世纪80年代中期和最近10年先后出现了两次增长，在1985年和2007年分别达到1978年水平的5.8倍和9.7倍。另外，从实际年底登记注册的社会中间层组织数量变化看，自1988年实施统一登记制度以来，两类社会中间层组织登记年末数在经历了最初5年的非常规增长后，在1992—2000年一度徘徊在15万家，从2001年突破20万家之后一路攀升，至2008年底突破40万家。2012年底突破50万家。

 

第二，从结构上看，在过去30多年来主要社会组织的发展中，各种协会商会的比重呈显著增大趋势，而各种学会研究会的比重则相对缩小。具体来看，每年新增的各种学会研究会数量在20世纪80年代中期达到顶点，约相当于同期各种协会商会的3倍，但随后其增量不断减少,相对比重也显著下降。至2000年，新增各种学会研究会只相当于同期各种协会商会的四成，到2007年度更下降到不足同期各种协会商会的四分之一。与之相对，每年新增的各种协会商会数量在20世纪80年代中期一度形成一个，后来在整体停滞的背景下陷人低谷，但从2000年转人新的增长，并迅速持续扩大,2002年超过上一个，到2007年，年度新增社会中间层组织数量已相当于2000年的5.3倍。

 

(二)社会中间层缺位与越位的原因述析

 

从以上分析可以看出，改革开放30多年来，我国社会中间层组织的发展经历了快速增长期，其中虽经历停滞或曲折，不同时期的增长态势不同，结构上也表现出明显的差别,但发展的总体趋势无疑是非常显著的，不仅以两次表现出强劲的增长势头，且呈现出持续增长和不断扩展的趋势。其结果是，我国社会中间层组织经过30多年的发展，已经达到相当的规模，成为遍及社会生活各个方面、各个层次、各个领域的一种普遍的社会现象和社会力量。能够承担一定的实现社会整体利益的功能。在经济法领域，学者认为，社会中间层有四个特征：中介性、公共性、民间性、专业性。其具有三项职能:一是辅助职能,辅助政府干预市场服务,辅助市场交易与竞争服务;二是干预与制约职能，体现对市场的干预与对政府的制约;三是协调职能。协调单个市场主体之间、市场主体利益集团之间、市场主体与政府主体之间的关系。由此可见，社会中间层理应对社会整体利益的实施具有相当重要的作用。但是实际情况是如何的呢?通过对事实的归纳，至少发现存在两种情况值得研究：

 

1.社会中间层错位，成为“二政府”。1996年正式提出的社会中间层双重管理体制，在当时可以说是中国政府加强对民间组织宏观登记和微观业务管理相结合的较为成熟的制度形式。登记管理机关负责组织的登记审批，指导检查监督组织的各项活动，依法查处违法违纪行为;业务管理机关承担组织的申请登记、对外交往以及活动开展等。双重管理体制将组织的成立、管理、运行以及最后的解体都纳人了政府管理体系。这种管理体制造成的后果是:一方面合法登记的社会中间层往往不是半官半民组织就是已经落人政府严密的掌控之中。越来越多的社会中间层不能通过合法通道进行登记注册而选择其他的生存方式。比如到工商部门以企业或个体工商户身份登记注册。由于制度上的限制，许多的民间组织游离于体制之外，其组织上、人事上、活动上的独立性和自主性都较强。但是，因为缺乏“合法”身份，在现实中时常遇到“合法性困境”的难题。种种限制使“结社自由”这一原是公民所拥有的宪法所保护的权利变成了由政府批准的“特权”，通过政府规定的方式来取得合法身份的民间组织已被抹上了浓重的“政府选择”的色彩。因此,在中国，由于双重管理体制的存在，真正的中间层常常由于找不到合适的主管单位而被排斥于合法的体制之外。这种做法使我国的第三部门在法律的初始权利设定上就丧失了西方发达国家那样的独立性，使第三部门成了第一部门的法律附属物。

 

相关调查显示，目前全国性行业协会全都是基于行政手段而组建的。原国家经贸委直管的15家行业协会有9家是由其直管的国家工业局直接转制而来。青岛有53.5%的社团仍由党政领导干部兼任其领导职务。[9]最为典型的例子是工会。工会作为职工自愿结合的群众组织，应当是职工利益的代表者，积极发挥《劳动法》赋予的职能，在“劳、资、政”三方构成的劳动关系协调机制中处于积极作用，扮演三者之间的桥梁。但在我国现阶段，工会的应有地位没有得到落实，仅作为企业福利机构而存在，领导成员事实上受企业行政的控制和委派。更为重要的是，在劳动法的框架下，集体合同的签订是需要工会参与的。但是现实的情况是大多工会缺位，无法成为谈判一方当事人，承担其维护劳动者合法权益，并向企业积极争取改善劳动待遇的角色。

 

2社会中间层越位，走向垄断的极端。苏永钦教授早就指出，由于社会中间层毕竟只代表和维护某些特殊群体的共同利益，它的行为也天然接近于联合行为，内在地蕴含着不正当竞争、垄断风险，对社会具有无意或有意的破坏性。[1°]社会中间层成为行业垄断的主导者已经在中国出现。从应然层面，行业协会的价格自律行为必须根据《反不正当竞争法》、《制止牟取暴利的暂行规定》、《价格法》、《关于制止低价倾销行为的规定》等法律法规。以反不正当竞争法为例，其

 

明确表示反对低价倾销行为，并要求企业的市场定价不应低于本企业成本。并且不能构成暴利和低价倾销。而在现实中，行业协会组织的“价格自律”，往往超出了行业自律职能的法定限度，形成价格同盟或价格“卡特尔”行为。例如,2004年，上海黄金饰品行业协会日前出台了全国首个金饰品行业的自律办法，不仅规定会员单位的饰金价要以协会制定的中间价为基准，上下浮动不超过3%，而且要求非会员单位也须遵守，违反者将受到处罚。再如,2007年7月，世界方便面协会中国分会召开价格协调会议，参会企业的方便面产品的全国市场覆盖率达95%,分会负责人在会后接受媒体采访时公布了涨价消息。但是，要明确这种价格“卡特尔”无论是中国还是在外国都属于本身违法的严重垄断行为。《反垄断法》第13条规定，禁止具有竞争关系的经营者达成固定或者变更商品价格的垄断协议。而美国《谢尔曼法》同样严禁这种垄断协议。

 

为什么在应然理论层面发展良好的社会中间层在现实中出现如此严重的问题呢?首先,当然与政府的过度干预有关，政府的过度干预使得市民社会的状态一直未能得以完善，进而直接影响社会中间层在现有的条件下发挥作用的余地。正如之前所述，国家借助双重管理体制对社会中间层进行强力控制，造成经过登记的社会中间层几乎不存在独立性可言。朱健刚教授将之称为“前公民社会状态”。本文认为，更为重要的是在现时社会条件下，社会中间层虽然可以发挥着面对其成员的组织作用，然而这种作用却逆向形成了反抗社会整体利益的效果。这实质上是个人利益与国家利益出现了不可调和的矛盾的端倪，这需要从整体上进行全面的利害主体建构才可以得以解决的。

 

四、社会中间层主体存在的依据

 

尽管之前已经论述，社会中间层在现实生活中存在种种尴尬与窘境。但是，从应然层面上来看，社会中间层具有毋庸置疑的正当性。

 

1.经济学依据。根据萨缪尔森的定义，公共产品就是所有成员集体享有的集体消费品,社会全体成员可以同时享用该产品;而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。或者说“公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意购买它们，它们带来好处不可分割地散布到整个社区里。”[12]准公共物品则是介于公共产品与私人产品之间的，在消费方面具有较大程度外部性的一类公共物品。而社会中间层就是提供这种准公共产品的，其功能具有双向性,一定程度上弥补了政府未能完全弥补的“市场缺陷”和市场未能弥补的“政府缺陷”。正如有学者所言，社会中间层具有关注社会问题、表达和综合特殊群体的利益、沟通政府和社会关系的功能。社会部分群体提供准公共产品就是其存在的经济学依据。

 

2政治学依据。国家与社会的界限并不是凝固不变的，在不同的社会环境之下，不同的历史时期，原来处于国家范畴之内的实体与关系可能转移到国家的界限之外，而进入社会的范畴。[14]政府与社会中间层的关系实质是国家与社会的关系。有学者指出，政府和社会中间层合作治理社会问题是第三域(ThirdRealm)的“去国家化”，它预示了一种政治创新一新型的协商式的国家与社会关系——它可能影响未来第三部门和整体社会变迁的方向。®社会中间层起到了沟通市场与政府的桥梁作用，以便政府在尊重市场主体独立性、经济性的前提下，集中力量、有的放矢、科学决策。

 

3法学依据。“公共领域”是指介于国家和社会之间的，公民自主地参与社会公共事务的地方。按照哈贝马斯的定义，公共领域是人类赖以存在的社会的一部分，是存在公共需求、公共媒介和公共价值的社会空间，是其中拥有自主的独立人格和主权意识的公民对于社会公共事务的积极参与和影响,是一个社会公共领域得以拓展的基石，而各种形式的民间组织则被认为是“公共领域载体的机制化”，其核心在于拥有自主的独立人格和主权意识的公民及其对社会公共事务的积极参与。换言之，自由和独立的人格并具有主权意识和公共参与意识的公民，是民间组织得以存在和发展的基石。正如有学者所说，社会中间层主体就是这样一个位于法律之外的子系统，它的自我规制正好可以避免国家的过分介入，借助其本身专业知识、信息、经验和判断，能有效地执行国家政策，降低规制成本。

 

从以上传统论述可以看出，社会中间层利益主体地位是在于促成独立于政府——市场之外的利益主体群,使政府与市场主体之间能够在一个可以互通勾连的机制之下进行对话与利益博弈。社会中间层的出现，就是为了保障个人利益得以最大化，也是社会整体利益得到实现的最优选择。[17]并充当政府和大众之间、企业和公民之间、企业和政府之间的中介。[18]根植于民主政治与市场经济两大基石之上的经济法，以社会整体利益为本位，以克服市场失灵、政府失灵为导向，以社会中间层主体为路径，最具构建政府与市场的和谐关系的合理性。[2]以上即为社会中间层在经济法框架内存在的正当性。

 

五、社会中间层与政府及市场的利益博弈

 

1.社会中间层主体与政府之间的关系定位。[19]社会中间层主体与政府的关系可以概括为是公共资源在该两者之间的配置关系。这种关系有学者形象地将其描述为“挤入”与“挤出”。挤入是指社会中间层可以提供为政府提供一定的竞争激励，使得政府提供公共物品时存在竞争，从而促使政府能够改进公共产品的服务质量，提升对公民需求的满足度。而挤出则是指两者在公共资源配置方面包括资源配置领域、影响力及财力方面构成排斥与竞争。

 

2.社会中间层主体与市场主体之间的关系博弈。经济法学界将两种的关系归纳为一般民事关系、市场规制关系、宏观控制关系。但是，笔者认为，对此关系有必要进行进一步的细化分析：

 

首先，社会中间层对市场主体起到上传信息的作用。社会中间层可以作为政府和市场主体之间的桥梁和纽带，向政府传递市场主体的信息，反映市场主体的需求，为政府吸纳市场主体的需求提供一套可供实现的机制。一种典型例子就是，社会中间层通过制定企业行业规章制度，扮演行业利益的代言人和政府政策信息的传递者的双重角色，在政府和企业之间发挥桥梁和纽带的作用;

 

其次,社会中间层对市场主体起到内部自律的作用。从现时的运作中可以看到，社会中间层开始承接了部分微观管理职能，以管理主体的角色对市场主体的运行提供鉴证、评估、监督等服务，从而净化了市场，维护了正常的经济秩序。例如，注册会计师就对企业的账目有审核职能，对其提供的账目报表具有诚信义务，不做假账。还有的社会中间层采取破除政府对信息的垄断，将其自身发展成为信息中介机构，为社会提供信息服务，如美国就有著名的盈利性信息服务机构邓白氏信用服务社、信用卡公司、标准普尔等信用评估机构。

 

通过以上两个方面论述可以看出，在应然状态下，社会中间层理应发挥着即独立于政府，也独立于市场主体的作用，其目标具体而明确的指向社会整体利益。而社会中间层除了具有协调整体利益与个人利益之间关系的特别功效外，特别需要提出的是，其通过大量的组成成员的利益表达让个人利益在一种公共视野上形成部分群体现实的社会需求，以此实现社会整体利益，这也体现了社会中间层在优化资源配置的过程中的具有政府和市场无可比拟的优越性。这将在后文进行详细论述。

 

六、促进社会中间层发展的制度构建

 

应然层面的理论探讨不能代替实证层面的制度建构。现时的实然状况是社会中间层无法发挥应有作用以及社会中间层成为其成员实现个人利益损害社会整体利益的手段两种不利情况。如何排除这两种不利的情况呢?本文认为可采取以下几种方法：

 

1.排除政府的不正当干预,放松对社会中间层的管制。正如之前所述，政府的不正当干预现时对社会整体利益的实现构建较大的影响。这种观点同样适用于社会中间层的发展领域。由此，排除政府的不正当干预，放松对社会中间层的管制就成为了必要。

 

2.突出社会中间层的共利维护性。通过具体经济法机制促进社会中间层能够发挥其共利维护性的作用，明确社会中间层上传信息的功能，促进其能够向政府争取利益的机制。