政策性金融机构的职能精选(九篇)

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第1篇：政策性金融机构的职能范文

一、农村政策性金融概念透析

所谓农村政策性金融，是指与政府某些经济职能相联系，为贯彻政府社会经济政策或意图，不以商业性标准为原则，以国家信用为基础，在农业及农村相关领域从事资金融通，并为政府所有、参股、担保和控制，支持、保护农业生产和促进农村经济发展，促进国民经济协调发展和农民收入稳定增加的一种特殊金融活动。农村政策性金融机构一般由政府组建、参股或控制，其经营活动不以商业性金融机构所追求的“盈利性”为目的，而是为了贯彻配合政府的农业产业政策，发挥支农、护农的作用。可以说，农村政策性金融是一种政策性与金融性相交织的特殊金融行为，政策性表现在农村政策性金融的非盈利性、对农业贷款低息或无息的贴补性和对经营农业风险的硬担保性，金融性表现在农村政策性金融机构资金使用的有偿性和效益性。与一般商业性金融相比，农村政策性金融具有以下特有职能：

（一）填补资本市场空缺的职能。农业是一个弱质产业，又是一个低利产业，在自由竞争的市场条件下，它不但不能吸引投资，而且还会产生资金漏出。但它所提供的产品关系国计民生，关系人类赖以生存的自然生态环境，因此需要特别加以支持和保护。在金融领域，支持和保护农业的过程，就是农村政策性金融填补商业性金融按市场原则配置资源后所形成的资本市场空缺的过程。

（二）导向性职能。一般说来，农业投资风险大、周期长、利润低，一般金融机构不愿投资，而个体农民又无力投资，这时由农村政策性金融机构率先对这些项目进行投资，则改善了该项目的投资环境，降低了该项目的投资风险，从而增强了其他金融机构、经济组织和个人的投资信心。而一旦这些项目的投资高涨起来，农村政策性金融机构就可以逐渐减少其投资份额，把投资领域让给民间金融机构和其他经济组织及个人，转向新的开发项目，开始下一轮政府资金对民间资金的诱导循环。

（三）辅导性职能。由于农村政策性金融机构长期服务在农业领域，积累了丰富的经验和专业技术，聚集了一大批精通各类业务的专业人才，可以为借款人提供各方面的服务，如财务分析、经营诊断、提供经济金融信息、沟通外部联系等。不仅可以减小贷款风险，避免呆账，而且也可以提高政策性贷款的使用效益。

（四）执行政府经济政策的职能。与其他产业相比，农业在市场竞争中通常处于劣势，成为难以吸引投资的产业。如果由市场机制自发调节，社会资源在农业和其他各产业之间的配置就会发生严重偏差，甚至会导致严重的结构失衡。而农村政策性金融是从政府的角度，按政府的经济政策意图从事投融资活动，是政府进行宏观调控、干预经济的有力手段。

二、发展我国农村政策性金融的必要性

（一）发展农村政策性金融机构是政府宏观调控的需要。如前所述，与城市改革和发展相比，我国农村的市场化程度大为滞后，在逐步发挥市场机制在农村资源配置方面的基础性作用的过程中，为了弥补市场机制出现的偏差和不足，离不开政府的宏观调控和扶持。而设立农村政策性金融机构作为政府配置资源和调节经济的重要手段和工具，可以将财政政策和金融政策结合起来，更有利于执行国家农业政策和区域发展政策，实现社会公平和各行业协调发展。

（二）发展农村政策性金融机构是保护我国农业的需要。在农业生产中，采用先进技术、改良品种、配备农业机械、改善土壤条件、施用化肥、农药、薄膜，以及基础设施建设等，都需要大笔的资金投入。农业资金的来源不外乎两个渠道，一是自身积累，二是外部投入。由于农业具有自然再生产与经济再生产相结合、资金周转期长、抵御自然灾害能力弱、市场风险大等特点，农业自身资金积累速度缓慢，数量远远不能满足需要，因此大量依靠外部资金的投入。农村政策性金融就成为扶持、保护农业的最佳选择。

（三）发展农村政策性金融是深化金融体制改革的需要。发展农村政策性金融，由政策性金融机构专门经营农业政策性金融业务，有利于加强对农业政策性金融资金的集中统一管理，减少各种挤占挪用，保证良性循环，提高使用效益。而且，运用政策性金融手段保护农业也是世界上市场经济国家的通行做法。

（四）发展农村政策性金融有利于调整农业产业结构、增加农民收入。国家通过农业政策性贷款投放，加强农业基础设施建设，发挥水利、电力等工程对农业的保护和支持作用，支持并促进农业科技的开发与应用，有利于加快传统农业向现代化农业的转化，提高农业综合生产能力，必然会使农民获得实际的利益。

三、我国农村政策性金融发展现状

我国目前发挥农村政策性金融作用的机构主要是中国农业发展银行。目前在其制度建设、资金来源与管理、资金运行效率、经营质量等方面，仍然存在一些问题，从而影响到中国农村政策性金融制度的发展和完善。

（一）从外部环境看，主要问题有：

1、农村政策性金融机构的经营与管理缺乏法律支持。作为我国农村政策性金融机构的中国农业发展银行成立于1994年，但规范农村政策性金融活动的相关法律却迟迟未出台。农村政策性金融机构的性质、职能、地位及其与政府关系，没有得到法律确认，农村政策性金融的管理和运营缺乏必要的法律保障。

2、农村政策性金融机构与各种外部组织机构的关系还不够协调。农村政策性金融制度在我国还是新兴的金融制度，这种制度服务的金融客体、金融产品，在其质量、效益等方面，存在着许多“稚弱”特征，尤其需要财政部门和中央银行在政策上给予扶持和保护。但目前我国农村政策性金融机构与中央银行、商业银行、财政系统、地方政府、企业等的关系还没有理顺，还存在诸多不协调之处。典型的如把政策性贷款当成财政拨款，挤占、挪用政策性贷款的现象也屡见不鲜。

（二）从中国农业发展银行自身来看，也存在许多需要改革和完善的地方：

1、农村政策性金融机构设置不合理。我国的农村政策性金融机构目前主要是中国农业发展银行，农发行的机构只设立到县，未能深入到乡村。而且我国的农业政策性金融采取了政府主导的经营模式，完全排斥了民间的参与合作，农村政策性金融体系相当不健全。此外，农发行的机构设置未能充分体现我国区域发展差异的特点，其机构设置基本是按行政区划分布，难以充分发挥其支农职能。

2、资金来源制度与负债结构不合理。目前中国农业发展银行的资金来源主要是财政拨付资本金和向中央银行借款，其他形式如业务范围内的开户企业存款、发行债券、同业拆借和境外筹资等所占比重过小，存在严重的结构不均衡问题。资金短缺是我国农村政策性金融难以有效发挥作用的重要原因之一。

3、资产运用与管理制度方面的问题。（1）收购资金责任制难以落实，银行垫付财政、企业未到位资金现象严重。尽管收购资金责任制有所要求，但实际执行中，在银行与财政、企业等部门之间，中央和地方之间，至今仍未形成对各自所承担的收购资金责任的统一认定标准，致使资金筹措责任模糊，尤其是财政和企业职责不清，地方政府难以有效协调。（2）政策性财务挂账数额大、消化缓慢。政策性财务挂账是粮棉油企业执行政策性任务而财政拨补缺位及其大量积累相应补贴，从而形成的。这类呆账消化难度较大。（3）企业不合理占用政策性收购资金现象依然存在。从客观上看粮棉企业虽然从事政策性业务，但作为相对独立的经济法人，法律赋予其自主经营、自我发展的权利，无论是政策性粮棉油收购资金还是一般经营性资金，只要银行贷款一经放出，实际上就由企业支配，资金运用的主动权掌握在企业手中，而银行则处于被动的监督地位。这样企业在利益驱动下，面对条件优惠的政策性资金，主观上必然存在挤占挪用的可能，并通过多头开户、直接挪用等方式转化为现实。（4）信贷资产质量低下，风险程度较高。中国农业发展银行存在着信贷资产质量低下、风险较高的状况。在以往的粮棉油收购贷款中，只有不到2／3的贷款形成了政策性物资，而仍有1／3以上的政策性贷款，在不同主体间因被不合理占用而发生流失，而且已发生的各种挤占挪用数量较多，清理难度极大，实现收购资金的良性循环难度很大。（5）总体信贷结构严重失衡。目前中国农业发展银行信贷资金投向，用于粮棉油流通环节特别是粮食流通环节比重过大。这种资产运用结构与中国农业发展银行行使全面支持农业发展的功能，是不相称的。从国外许多国家农业政策性资金运用的一般规律来分析，在多数发展中国家，农业政策性金融的支持农业的重点侧重于农业产前和产中领域，只有当经济发展到一定阶段以后，才逐渐将资金向流通领域转移。农发行在流通领域投入过多的信贷资金，使以“政策性”名义使用的支持农业的贷款在实际运行中脱离了农村系统的资金运动。对于以支持农业和农村发展的农业政策性银行来说，其资金运用结构失衡，与其发展功能相比极不相称。

四、发展我国农村政策性金融对策建议

党的十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会，其中一个很重要的方面是要解决好“三农”问题，需要充分发挥农村政策性金融的扶持作用。而且为了应对加入WTO对我国农业的冲击和挑战，也必须充分发挥农村政策性金融的支农作用，加大对农业的支持和保护力度，促进农业和农村经济发展。

(一)建立农村政策性金融法律体系。农村政策性金融机构作为社会主义市场经济的产物和特殊的市场主体，必须通过制定法规，将其全部经济活动纳入法制化的轨道。当前，健全法规的一项首要任务是要争取尽快出台《中国农业发展银行条例》，进一步明确农业政策性银行的地位、作用、权力和职责，增强经营自，规范其经营行为。

(二)健全农村政策性金融组织体系。目前，农发行的机构只设立到县，名为支持农业，却与广大农民没有面对面的联系，扶农很难扶到点子上。而农村信用社作为集体所有制的合作金融组织，与农民联系密切，但因其资金能力有限，只能提供小规模的短期贷款，不能在更深更广的层次上实施对农业的开发和支持。因此，可以考虑把农村信用社的行业管理任务交给农发行。农发行可以直接对大中型农业企业、农场主发放金额大、期限长的贷款，也可以将筹集到的资金委托农村信用社，由其发放金额小、期限短的贷款给农民。农村信用社交托农发行进行管理，可以很好地实现优势互补，建立起“政府主导，民间参与”的农村政策性金融经营模式，更好地发挥农村政策性金融的支农作用。

(三)拓宽融资渠道，降低融资成本。要进一步完善农村政策性金融的筹资功能，通过多种方式筹集政策性支农资金，减少对中央银行基础货币的依赖。一是增加财政资金来源。增加财政预算内开支的支农资金、国家基本建设投资中农业投资和信贷资金中农业部分的比重，并集中由农村政策性金融机构负责统一发放、管理和收回。二是扩大农村政策性金融债券的发行量，要求各商业银行按存款增长的一定比例购买政策性金融债券，以扩大中长期开发性信贷资金来源。三是将邮政储蓄和社会契约性储蓄机构的一定余额资金纳入政策性投融资体系。四是引导民间资金协同融资。可以考虑在给予基础项目政策优惠的基础上，加强政策性金融与商业金融的相互配合。五是启动境外筹资，面向国外发行债券和尽量争取外国政府或国际金融机构的优惠贷款。

第2篇：政策性金融机构的职能范文

中国农业发展银行是直属国务院领导的我国唯一的一家农业政策性银行，1994年11月挂牌成立。主要职责是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。随着社会主义新农村建设的全面推进和农村金融体制改革的不断深化，中国农业发展银行进入重要发展机遇期。

一、我国农发行业务发展现状

2004年以来，农发行进入了业务转轨与扩展阶段，开始逐步向全面市场化过渡。农发行在单一政策性贷款业务的基础上，发展了准政策性贷款业务及商业性贷款业务，业务范围从粮棉流通领域，逐步扩展到全面支持粮棉生产、流通和加工领域，甚至农村基础设施建设、农业综合开发和农业小企业等领域，大力发展中间业务，逐步形成以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农村中长期贷款业务为两翼，以中间业务为补充的“一体两翼”的业务发展格局。

随着业务范围的不断扩展，农发行的信贷总量快速扩大。2004年末，农发行贷款余额为7189.84亿元，2011年末增加到18755.50亿元，年均增长16%以上，占全部金融机构涉农贷款余额的14.2%。农发行全力做好粮棉油收储信贷工作，2005—2010年，累计投放粮棉油收购贷款18275亿元，每年支持收购的粮食占商品量的60%左右、棉花占总产量的50%左右。大力支持农村基础设施建设，从2007年业务开办以来，三年时间贷款余额达4682亿元，年均增长120%。积极支持农业产业化经营，2005—2010年累放贷款4968亿元，支持龙头和加工企业7673个，提高了农业产业化经营水平和农业整体经济效益，促进了现代农业的发展。自信贷业务领域放宽以来，农发行的经营业绩实现了重大跨越，营利能力不断提高，经营利润大幅增长。2004年其经营利润为24亿元，2010年达到209.6亿元，增长了7.7倍，6年累计实现经营利润848.04亿元，缴纳营业税及附加244.9亿元，成本收入比28.1%，保持同业较低水平。经营业绩的日益提高，说明农发行逐步走上了良性发展轨道。

二、我国农业政策银行的机制缺损

第一，“三农”问题呕待解决，金融支农缺口巨大。

我国是农业生产大国和人口大国，农业、农村、农民问题关系到改革开放和现代化建

设的全局，党的“十六届五中全会”明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，党

中央国务院坚持把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重。但从目前来看，我国农业

和农村发展所得到的金融支持还远远不够。

第二，法律依据缺失。

2004年以后，农发行陆续获准办理农业产业化、农业综合开发等商业性贷款，商业性贷款比重逐年扩大，商业性职能在不断加强，但政策性职能作用的发挥未有明显改观。长期以来，农发行一直没有建立对政策性与商业性业务进行区分与考核评价的规范性制度与办法，在操作过程中存在混同与交叉，在实践中对经营业务的政策性和商业性也无法有效控制。而农发行自成立后，关于农业政策性银行的立法至今没有提上日程，目前尚无专司农业政策性金融机构的法律法规。现行的金融法律法规不能完全概括和解决政策性金融机构的性质和定位问题，其经营范围、运行机制和违规处罚等一直游离于专门立法之外，制约着农业政策性金融的健康发展。

第三，职能分工不明确，市场定位不清。

政策性金融区别于商业性金融最大的特点在于非营利性和非竞争性。政策性金融不以盈利为唯一目的，实行保本微利经营，不与商业性金融竞争，严格规范地执行国家政策，体现政府意图。政策性农业银行、农村信用社和农业发展银行在农业经济发展中分别承担着商业性支农职能和政策性支农职能。从实际情况看，三者间的职能分工存在错位的现象。农业银行于1995年被界定为国有商业银行，市场定位发生了重大变化，业务范围已与其他国有商业银行无异，竞争的视角也从农村转向城市，从农业转向工商业，但仍肩负一定的政策性金融业务。而中国农业发展银行作为国家唯一的农业政策性银行却成为“专司粮棉油收购资金封闭管理”的机构，业务单一。而且原来归属于农业发展银行其后又重新划转到农业银行、农村信用社的政策性金融业务，有些被选择性地执行，如农业产业化、农业基础设施建设，有利可图的就去做；有些被长期冻结，如专项贷款；有些业务成为转移呆坏账的工具。这些现状维持至今仍未打破，这就给我们提出一个值得深思的问题，即农业发展银行的市场定位问题。

三、关于政策性银行转型目标的确立

政策性银行向开发性金融机构转型是一个主流的趋势。周小川指出，政策性银行转变为有竞争力的开发性金融机构，在提供国家财力许可的金融的同时，可以更好地为包括西部地区在内的产业结构调整、基础设施建设和实施走出去战略提供持久的金融服务。“开发性金融”一方面是从事政策性非盈利业务来弥补“市场失灵”的缺陷，另一方面， 是开展商业性盈利活动避免“政府失灵”，使银行自身实现可持续发展。

第一，开发性金融的内涵与中国农业发展银行的适用性。

开发性金融是介于商业性金融与政策性金融之间的一种金融形态，它是指具有政府赋权法定国家信用的金融机构，以市场业绩为支柱，通过融资推动制度建设和市场建设，以实现政府特定经济和社会发展目标的资金融通方式。传统政策性金融更多地强调财政融资，基本是以财政补贴或财政承担损失为中心的，主要任务是缓解物质“瓶颈”，规模和作用有限。而开发性金融更多地体现市场建设和市场融资，强调国家信用和市场业绩的统一，贯彻国家政策，实现政府目标。开发性金融的内涵特点使得中国农业发展银行具有内生的适用性：

首先，开发性金融的行为主体是具有政府赋权法定国家信用的金融机构，国家信用是开发性金融的基础。作为政策性金融机构，中国农业发展银行的资本金由国家提供，并拥有国家赋予的发行金融债券的特许权，享有准级的国家信用，完全可以将其运用到资本市场、债券市场变成筹资能力，把金融机构的短期存款和社会资金转化成长期资金，对国家重点发展的产业、行业和区域，提供贷款支持，发挥资金导向作用。

其次，开发性金融以市场业绩为支柱。开发性金融追求良好的市场业绩，以市场业绩维护和增强国家信用，实现开发性资金的良性循环和金融机构的可持续发展，这是其与仅仅追求保本微利的传统政策性金融的最大区别。再次，开发性金融采用以融资推动制度建设和市场建设的运作模式。开发性金融不仅仅引导资本投向，对特定项目提供资金支持，作为政府和市场之间的桥梁与纽带，还充分发挥着国家信用的高能量和建设市场的优势，直接参与市场培育和制度建设，弥补制度缺损和市场失灵，以实现政府特定经济和社会发展目标。

最后，开发性金融以实现政府特定经济和社会发展目标为自身的经营目标。开发性金融是适应制度落后和市场失灵，为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种资金融通方式。农发行是要追求自身市场业绩，但其绝不是单纯以利润最大化为目标，而是为贯彻、配合政府政策意图，在农业领域内充当政府进行宏观经济管理的工具，引导社会资金投向政府鼓励发展的“三农”领域，用制度建设和市场开发的方法实现政府的发展目标。

第二，基于开发性金融转型的发展之路。

加强农业开发性金融法律支持体系建设。要尽快出台《中国农业发展银行条例》或制定《农业政策性/开发性银行法》，从法律上明确中国农业发展银行的法律地位、功能作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制、以及利益补偿机制等内容，明确界定农发行与政府、财政、中央银行、以及银行业监管机构等外部主体的关系。要从我国的基本国情出发，制定有别于商业银行、符合我国农业发展特点以及开发性金融基本理论的监管和考核评价办法，严格规范农发行的经营行为，促进对农发行的依法运营与监管。

进行差别监管。农发行作为政策性银行，国家没有建立有别于商业银行的监管制度和考核制度。业务监管方面，对于不良贷款容忍度和金融产品创新等几乎采用与商业性银行同样的监管方式。在考核上，根据财政部制定的《金融企业绩效评价办法》，主要考核盈利能力、经营增长状况、资产质量、偿付能力等指标，虽然考虑了政策性银行资本充足率和涉农贷款的一些特性，但并未考核政策性业务的完成情况。国外农业政策性银行考核一般区别于商业性银行，如泰国农业和农村合作社银行的绩效考核满分为100分，其中政策性业务的完成情况占29分，经营业绩指标考核仅占36分，机构管理35分。建议国家对农发行的考核首先应考虑政策性业务完成情况，其次再考虑一些主要经营指标完成情况，以充分体现农发行的政策性银行特性。

第3篇：政策性金融机构的职能范文

关键词：市场经济；政策性金融；政策性金融机构；有效性

中图分类号：F830

文献标识码： A

文章编号： 1006-1096(2002)06-0045-03

政策性金融对一国经济发展究竟是否是必需的?作 为其载体的政策性金融机构是否是必需的?如何评价这种制度安排的有效性?在市场经济环境 中政策性金融及其机构如何存续?要弄清楚这些问题，必须重新认识政策性金融这一范畴。

一、政策性金融的现状：理论与现实的冲突

政策性金融是伴随着政府为主体进行资源配置的方式的出现而产生的，理论界对其存在的合 理性和必要性的解释，实质上是以市场机制和国家干预之间的关系为基础的。如果说商业性 金融是市场配置资源方式在金融领域中的体现，那么政策性金融就体现着政府对金融资源的 配置。二者在性质、职能、目标、运行机制、资金来源、资金运用等方面各有特色。简言之 ， 政策性金融是市场机制的某种"缺陷"、"失灵"或"缺失"的产物，虽为市场机制的辅助 但举足轻重，不可取代，并通过弥补商业性金融功能的不足，共同健全、完善和优化一国金 融资源配置调节体系，最终实现经济与社会的协调、均衡和稳定发展。基于此，政策性金融 往往被当做是宏观与微观、"看得见的手"与"看不见的手"的巧妙结合。

尽管西方主流经济学对政府干预还是自由放任的论争直到今天仍未有最后的定论，但是在政 府干预方面，双方的分歧已经大大缩小，其焦点已不再主要是政府干预应不应该有或有无必 要 ，而是集中于政府干预的范围、方式和有效性方面，因为市场的不完善性已经得到了双方的 基本认可，当今世界的市场经济完全由"看不见的手"自发调节和完全由"看得见的手"调 节的时代已经一去不复返了。两者有机结合，共同调节资源配置，兼顾经济有效性和社会合 理性，是现代市场经济体制的基本特征。在这一背景之下，直接涉及政府干预的政策性金融 的必要性问题基本无可争议。然而，无论从发达国家还是从发展中国家的金融实践来看，政 策性金融的状况都不令人乐观。发达国家的政策性金融普遍存在着一种商业化的发展趋势， 政策性业务的规模大大减少，其中直接进行融资的比重也越来越小。如法国的农业信贷银行 已基本转为商业银行，就连政策性金融比较发达的日本也已有两三家政策性银行变成了商业 性长期信用银行。与之相反，发展中国家的政策性金融虽然比例较高，但存在着规模过度膨 胀、效率低下、经营困难等问题。在印度、泰国、印度尼西亚等国家，明显存在着商业性金 融 政策化的倾向，政策性金融已超越了作为"商业性金融的补充"这一作用范围。其结果使得 资金运用效率低下，不良资产日益累积，并进一步加大了整个国民经济运行的风险。1995年 世界银行在对全球农业政策性金融机构进行评估后认为，其中的80%是失败的。

反观我国，尽管三大政策性银行自1994年成立以来，其资产和投融资规模迅速扩大，在 国民经济发展中的作用日益重要，但同时潜伏着巨大的经营风险。这既包括先天性的政策性风险 ，也有后天性的经营管理风险(王兰军，张合金，2001)。而且，由于其定位不准、性质不明 确，实际部门在经营过程中对许多问题(诸如"保本微利"原则的可操作性、经营手段的市 场化等)至今存在较大争议，由此导致三大政策性银行在经营管理上各自为政，经营目标有 很大的盲目性。

上述这些情况不禁容易使人产生疑问：伴随着市场经济的概念在世界范围内的日益深化和趋 同，政策性金融是否最终将被商业性金融所取代?政策性金融对一国经济发展究竟有多大作 用?

应该看到，政策性金融的存在是一国经济发展的必要条件而非充分条件。一国经济要取得发 展，既离不开商业性金融的推动，也离不开政策性金融的支持。金融作为经济发展的推动因 素其重要性在不断增强，目前已经达到足以影响甚至决定整个国民经济发展的程度(王文谦 ，1999)。但是，一国政策性金融的规模和比例的大小与社会经济体制以及市场经济发达程 度有很大关系。而且，政策性金融有效作用的空间是有限的，政策性金融的存在并不必然保 证经济的发展(后文专门论述政策金融的有效性问题)。进一步讲，政策性金融如果不能很好 地把握与商业性金融的关系的话，反而会阻碍经济的发展。随着市场经济的深入发展和机制 的不断完善，商业性金融的效率及增长率必然会不断提高，政策性金融在整个金融活动中所 占的比重将趋于缩小，但这并不意味着政策性金融在绝对量上不增长，只是相对缩小；而且 ，政策性金融与商业性金融的比率在现实中会趋于一个比较小的"均衡值"，也就是政策性 金融仍在金融活动中占有一定的比例，只不过这个均衡比例即使在将来也会随条件的变化而 不断变化。

二、如何看待政策性金融机构的变迁

政策性金融机构的普遍产生和发展是在二战以后。但从90年代以来，随着全球经济、金融的 一体化，金融竞争日趋激烈。在此背景下，各个国家纷纷改革金融体系(包括金融机构和金 融市场)，政策性金融机构也受到很大冲击，并发生了深刻变化。有的政策性金融机构被兼 并，有的因经营无力或难以为继而关闭，有的则转化为商业性金融机构。还有一些政策性金 融机构虽然保留下来，但进行了相应的业务调整或重组。此番变迁迫使我们不得不重新审视 政策性金融机构的设立与运营，去探索在开放的市场经济运行环境中，政策性金融机构如何 存续和发展。

政策性金融机构作为一种制度安排，它是政策性金融活动的载体，是政策性金融功能的具体 实施者。按照近来西方国家尤其是美国理论界较为流行的"功能观点"(Functional Perspe ctive)的解释，金融体系的基本功能变化很微小，具有相对稳定性，但不同金融机构的构成 及形式却是不断变化的。金融机构的形式和内容的易变性表现在以下3点：(1)很容易随着时 间的推 移发生改变，即使金融机构名称相同，金融机构的性质和职能也可能发生很大改变；(2)不 同地域、法律和政策安排、人文传统下，对金融机构的业务范围限定、职能定位可能会出现 偏差；(3)对金融的基本功能而言，执行某项功能的载体有许多，而同一机构也可能执行不 同的金融功能。以我国为例，1994年以前，我国虽无政策性金融机构，但政策性金融活动却 长期存在，政策金融的功能主要由4家专业银行承担。随着专业银行的商业化改革，要求建 立一个适应市场经济环境需求的、有利于国民经济持续快速健康发展的完善的金融体制和投 融资体制，要求商业性金融与政策性金融相分离，于是政策性金融机构应运而生。但在经营 初期，受业务规模以及交易成本等因素的影响，政策性金融机构在业务上实行普遍的制 ，实际上商业性金融机构仍部分承担着政策金融的功能。直至今天为止，一些具有一定政策 性金融特征的消费信用活动(如住房贷款、助学贷款)仍是由商业性金融机构承担着。

如果从功能角度来看，一国金融机构改革的最终目的是使金融体系更好地履行其功能，改进 制度绩效，降低交易成本，由此就不应该将现存的机构和组织结构作为既定的、固化的前提 ，而应该让市场机制自主决定金融机构如何履行金融功能问题。政策当局不能人为划定某类 金融机构的功能，限定来自其他机构和市场的竞争，因为这样做最终会因过度保护而导致无 效率。从经营层面看，某种金融经营活动往往是几种金融功能的组合体，随着市场环境的变 化，某类金融业务出现功能性分化或重新组合都是十分合理和正常的现象。以此为出发点， 要想使金融体系更有效率地执行政策金融基本功能，我们应该致力于改善金融基础设施和公 共政策，而不是将精力放在机构的设立和撤并上，政策性金融机构的供给应自然顺应市场对 它的需求，并同时兼顾机构设立(或撤并)的成本与效益。

三、如何看待政策性金融的有效性

检验一种制度是否有效，一个重要的标准就是看这种制度能否给组织带来适应效率，即能否 用制度减少不确定性和降低风险。评价政策性金融的有效性，或者衡量它对经济发展的作用 ，可以从直接作用和间接作用两个方面入手，即通过政策性融资提高企业资金利用的可能性 和政策金融的低利性带来的补效果，以及政策性金融对商业金融产生的诱导效果(瞿强 ，2000)。

由于经济发展是多种因素作用的结果，政策金融只是其中之一，而且政策金融总是与其他因 素结合在一起发挥作用，因此单独分析政策性金融的作用相当困难。自80年代中后期以来， 尤其是近些年，日本的一些学者在这方面做了大量的理论分析和实证研究，为我们提供了一 种思路。首先，在考察政策金融的直接作用时，通过利用不同产业的市场实际利率与政策金 融贷款利率的利差，去乘以政策金融贷款的平均余额，可以得到政策金融贷款所带来的利 息减轻额，由此来衡量政策金融的低利性所带来的补效果；或者通过计算各产业设备 资金中政策资金的占比，考察财政投融资对各产业设备规模的影响，以此分析政策性金融提 高企业资金利用的可能性(小椋・吉野，1985)。但从数据显示结果看，在日本经济高增长时 期，政策性金融重点分配于难以筹措长期资金的夕阳产业，难以得出对成长前景较好的产业 也积极参与的结论。也就是说，财政投融资对产业政策相关领域的投资比重并不很大。从企 业层面所得到的数据检验结果来看，政策性金融对企业设备投资的重要功能的确是不可否认 的 。其次，在考察政策性金融的间接效果，亦即政策性金融对民间金融机构的诱导作用时，可 以从信息不对称角度进行分析。由于在贷款市场上存在着信息不对称性，金融机构通过贷款 审查活动所生产出来的有关企业的各种信息，从市场整体来看，存在着过小化倾向。在这种 情况下，不以利润最大化为行动原则的政策性金融机构介入金融市场，提供信息服务，就可 以缓解整个金融市场的信息不对称，提高资金配置的效率。所谓政策性金融的诱导效应，就 是 通过这样一种机制发挥作用的。但是来自产业层面的数据检验结果很难证实政策性金融对在 市场上起主导作用的商业金融的资金供给行为起到有效控制的作用。

为什么基于理论分析所产生的对于政策性金融的期望在统计数据面前会被打了如此大的折扣 呢?我们是否能够仅由此就可以推断政策金融的命运呢?笔者认为有必要进一步分析。理 论与现实之间矛盾的原因可能是多方面的，比如在现实经济中，政策性金融机构代替民间金 融机构收集信息实际上比较困难；具体实施政策金融目标的诱因难以从组织上予以保证；金 融基础设施(法律体系、会计制度、交易组织、监管结构等)和公共政策不健全。这些问题不 仅需要进行规范分析，也要进行实证分析；不仅要从金融的视角分析，也要从财政、产业发 展等多视角进行分析。从国内外学界的研究来看，对于政策性金融有效性问题的探讨只是近 几年才开始，主要以日本为代表，我国致力于此领域研究的学者并不多，而且仅限于定性的 、规 范的分析。对政策性金融的有效性进行实证的定量的分析，应该成为我们今后研究的重要方 向之一。尽管我国政策性金融机构存在的时间并不长，有关方面的统计数据和资料不太完备 ；尽管商业性金融将是我国经济生活中的主角，但是我们没有理由在政策性金融的研究领域 中裹足不前，因为政策性金融风险的积聚并不单纯会导致个别政策性金融机构经营的恶化， 还有可能会使国家背上沉重的债务包袱，引起整个宏观经济形势的恶化，从而严重影响经济 活动。

参考文献：

［1］瞿强经济发展中的政策性金融［M］北京：中国人民大学出版社，2000，( 4)

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［3］Crane:"The Global Financial System:A Functional Perspecive"，Harva rd Business School Press

［4］白钦先，薛誉华我国政策性银行的运行障碍及对策思考［J］财贸经济，2 001，(2)

How to Understand the Development of Policy-based Finance in Market Economy

ZHAO Zi-jian

(Central University of Finance and Economy, Beijing 100081, China )

Abstract: With the worldwide market economy being strengthened wi dely and deeply , policy-based finance and its institute are confronted with more and more shock s and ordeals. There is a great conflict between the theoretic necessity and pra ctical experience of policy-based finance,but the relative research is not enou gh and empirical analysis is still in its initial stage. It should be one of the focuses of our research in the future to analyze the efficiency of policy-based finance empirically, which will contribute to the determination of the role of policy-based finance in economic development, and will help to avoid risks of po licy-based finance to undermine state macro-economy.

Key words: market economy; policy-based finance; policy-based finan cial institute; efficiency

第4篇：政策性金融机构的职能范文

关键词：金融理论；政策；开发性

一、开发性金融的概念及其涵义

开发性金融。如同农业(农村)金融､中小企业金融､住房金融和进出口金融一样，是出于某种方便或需要，从金融机构或金融业务的服务对象或服务领域的角度而做的某种划分，它并不是金融基础理论或基本实践中的一种基础性､规范性的标准划分｡显然，上述几种金融，每一种又分为商业性与政策性两类，例如开发性商业性金融和开发性政策性金融､农业(农村)商业性金融和农业(农村)政策性金融､中小企业商业性金融与中小企业政策性金融､进出口商业性金融和进出口政策性金融等｡

开发性政策金融是政策性金融的主体部分，但是开发性金融与政策性金融却有本质上的区别，是两个不同的概念｡如上所述，政策性金融从外延上包括开发性政策金融､农业(农村)政策性金融､进出口政策性金融等多种类型；开发性金融从外延上则包括开发性政策性金融和开发性商业性金融两大类｡政策性金融与开发性金融的区别，也可以用数学中的集合原理及其文氏图来说明｡

设A为政策性金融所有类型元素构成的集合，即：A={开发性政策性金融，农业政策性金融，进出口政策性金融……}；B为开发性金融所有类型元素构成的集合，即：B={开发性政策性金融，开发性商业性金融}｡

则由A和B的所有公共元素构成的集合C，为A与B的交集，即：C=A∩B={开发性政策性金融}｡亦即，除了开发性政策性金融是既属于政策性金融又属于开发性金融外，其他政策性金融则不属于开发性金融｡

政策性金融与开发性金融是两个不同的概念｡尽管在某种意义上，可以说开发性金融理论是政策性金融理论的深化和发展，但不能由此得出“政策性金融只是开发性金融的一个初级阶段”这种混淆概念的错误结论，也不能说开发性金融是政策性金融的组成部分｡因而我国不同类型的政策性金融机构也就不应该统统地向综合性开发性金融机构转型｡

开发性金融强调自身与传统意义下的政策性金融有明显的区别，笔者认为，这种传统意义下的政策性金融应该指的是在高度集中的计划经济体制下的那种不讲经济效益､贷款有借不还､行政化色彩浓厚的“超政策性金融”，而非现代市场经济体制下的政策性金融｡开发性金融也非常强调和注重国家及政府的信用，把融资优势和政府组织协调优势相结合｡笔者认为，在我国地方政府的目标多元化和行为短期化的影响下，政府信用的可能性缺失所导致的银行信用风险值得我们关注和思考；而且，在市场经济条件下，政府既当裁判员又当运动员，过多地参与市场活动，是否有悖于市场的公平竞争规则也值得我们关注和思考｡因此，从一定意义上说，开发性金融理论与政策性金融理论一样都是发展中的理论，需要进一步地探究和完善｡

二、我国政策性银行转型和改革的方向

肯定开发性金融理论在某些方面有一定的创新性，并非意味着中国的三大政策性银行都要依据这种理论而转型为综合性开发金融机构｡中国有中国的国情，协调是中国传统哲学思想的精髓，科学发展观蕴含着协调发展的内涵，创建和谐社会更是当今中国发展的主旋律，其中也应该包括政策性金融与商业性金融的和谐发展｡所以，中国的政策性金融机构没有必要一味地模仿国外的一些政策金融机构(其中以韩国产业银行为典型代表)的针对商业性金融机构的竞争性盈利战略，而且这种竞争性盈利战略愈来愈引起业内外人士的普遍质疑｡其最终能否引致政策性金融自身的可持续发展，以及金融业的整体性､长远性的可持续发展，值得我们密切关注､商榷和探讨｡但无论结果如何，政策性金融行为过程中的非主动竞争性盈利准则，以及充分发挥其诱导性的虹吸与扩张性功能，即通过相对缩减政策性金融机构的业务规模和业务范围，以较少的资金来吸引诱导商业性金融的主动参与，应该成为协调政策性金融与商业性金融业务活动的基本原则｡

政策性金融机构种类多样，不仅包括开发性政策金融机构，还有进出口政策性金融机构､农业政策性金融机构等等，各种机构的性质不同，专业性不同，业务范围不同，职能定位也不同，开发性政策性金融机构只是其中一个主要的组织形式，因而不能简单地､片面地和不加区别地把政策性银行都统统转型为综合性开发金融机构｡尽管目前有少数国家的开发性政策金融机构(如巴西社会经济开发银行)，在其他类型的政策性金融机构缺失的情况下，也从事进出口､中小企业融资等政策性金融业务，但绝大多数国家的政策性金融机构是严格地分业经营的｡除非是像世界银行和亚洲开发银行那样的全球性或区域性的开发性金融机构，才有可能成为业务综合性的开发性金融机构｡而且，开发性金融过于突出市场业绩，并采取主动与商业性金融竞争的方式实现盈利，这种有悖于政策性金融宗旨和业务行为原则的经营策略和方式，值得商榷，目前不宜广泛地推广，否则有可能进一步加剧与商业性金融摩擦和竞争的深度和广度，结果是又制造一个新的改革对象，加大改革的机会成本｡所以，无论是从理论逻辑上､从大多数国家政策性金融体制改革和发展趋势上，还是从国情和国内金融运行环境上，不同性质和类型的政策性银行都不应当“一刀切”地转型为综合性开发金融机构｡

综上所述，我国政策性银行目前改革､转型与未来发展的方向，应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一，即政策性､盈利性和非竞争性的“三位一体”，缺一不可｡其中，“政策性”是目标，体现了政策性银行的宗旨和性质要求，以及对其业务范围的基本规范；“盈利性”是动机，体现了政策性银行作为一种金融企业的基本要求，也比较顺应其未来进一步发展的形势要求；“非竞争性”是手段，体现了政策性银行实现盈利的基本准则和方法，也是实现政策性金融与商业性金融协调与可持续发展的根本途径｡

参考文献

第5篇：政策性金融机构的职能范文

关键词：比较金融；政策性银行；改革与发展

中图分类号：F830.1文献标识码：A文章编号：1006-1428（2007）06-0026-04

我国三大政策性银行成立运作13年来，有许多基本而迫切需要解决的理论与实践问题亟待梳理和系统深入研究。目前，学术界对于我国政策性银行改革的基本方向和总体思路仍未达成共识。笔者认为，我国政策性银行的改革与可持续发展，既要学习借鉴和顺应世界各国政策性银行改革发展的潮流和趋势，与时俱进，也要结合中国的实际和金融生态环境的现实因素，切实走出一条具有中国特色的政策性银行可持续发展之路。

一、国外政策性银行发展战略重新调整的特征和趋势

（一）业务多样化和市场化运作发展态势

主要表现为：政策性银行的资金来源渠道和形式多样化，更多地面向市场发行金融债券融资；业务种类不断增多，业务范围不断扩大，既从事政策性金融业务又兼营与其相关的商业性金融业务，既从事一般银行信贷业务又经营投资银行和证券业务；而且是通过市场化运作手段，来实现其多样化的经营目标。这种战略性调整似乎也从一个侧面或在某种程度上，反映了政策性金融总量与结构未来调整与变化的基本要求和总体特征。这种业务多样化发展战略的实施尽管有多种多样的内因和外因，但在一定程度上无疑会对商业性金融构成潜在的和现实的负面影响。在这方面，韩国产业银行（KDB，2004）表现得尤为突出。为了实现在2011年以前成为具有国际竞争力的亚洲领头银行并最终发展成为世界一流的国际投资银行的战略目标，KDB不断扩充银行功能与手段，尤其是不断扩大项目融资、企业并购、债务重组、承销债券等投行业务。最近数年间，KDB在企业外资融资中介、外汇交易等国际金融和期权、掉期等衍生金融工具领域成为韩国金融市场占有率第一的先导金融机构,大大巩固了企业重组、咨询领域独一无二的地位。

然而，值得提及的是，政策性银行无论如何调整其发展战略，仍然都在或多或少地从事一定的政策性业务，形式上的商业化改造可能更增加了政策性金融的适应性。国外的一些著名的政策性银行，如日本政策投资银行和国际协力银行、韩国产业银行、德国复兴信贷银行等，也仍然一如既往地声称并坚持其政策性金融的本质属性。

（二）总量的结构性倾斜及其逆转和扩张性态势

按照政策性金融制度设计的一般原则性要求，在政策性银行的业务总量中，政策性业务应该占有绝对大的比重或向此倾斜，而其他辅或延伸的相关业务占比应该较小。然而，20世纪70年代末、80年代初以来，随着市场经济金融体制的深入发展和资金供求关系的巨大变化，政府对政策性银行的优惠待遇正在减少或趋于消失，使得政策性业务总量有所下降（如日本的政策性农业贷款占整个金融体系融资额的比重，从1960年代的30%下降到1970年代的15%），政策性银行不断提高其经营商业性业务的比重，或者说出现了业务总量的结构性逆转，而且这种态势正在逐步扩大。例如，韩国产业银行以国际及投资业务部门为重点，大幅扩大了职能和业务领域与业务规模，并不断增设国内分支机构，形成了人员和组织等外延型规模的逐步扩大。1991年，KDB还以韩国产业证券公司（子公司）的设立为契机，通过证券、租赁、综合金融、风险资本等子公司和职能业务的完善联动，构筑了综合性金融服务体制。

然而，当今政策性业务规模的相对稳定或有所减少是就总体规模而言的，具体到个别行业、个别地区、个别时期和个别类型的政策性金融，其业务规模总量不仅不会下降，反而会稳步上升。例如，发达国家进出口政策性金融对本国对外经济活动的支持，不仅力度大而且呈现出上升趋势。如1945年《美国进出口银行法》颁布时，美国进出口银行的信贷规模为35亿美元，1951年10月扩大到45亿美元，1963年达到90亿美元，1968年贷款规模又提高到135亿美元，到1993年，美国进出口银行的贷款规模增至750亿美元。尽管如此，与世界上其他国家进出口政策性金融支持出口的程度相比，日本最高为36.9%、法国为17.7%、加拿大为7.1%、德国为5.4%、英国为4.4%，美国则仅列为第六位，为3.7%。从这里可以看出国外进出口政策性金融对本国对外经济活动的支持力度有日益增强的趋势。

（三）分账户经营和母子公司经营态势

为了避免政策性银行借助政府资源从事不公平竞争，同时防止商业损失转嫁国家财政而产生的道德风险，国外兼营商业性业务的一些政策性银行采取分账户管理和建立母子公司两种方式，实现政策性和商业性两类业务的综合经营。

一是实行分账户管理。国内外许多从事商业性业务的政策性金融机构普遍采用这种方式，即通过特别账户或信托基金，实行专项管理，隔离政策性业务和商业性业务。如日本国际协力银行设有海外经济合作账户和国际金融账户，泰国农业与农村合作银行（BAAC）、韩国产业银行、韩国输出入银行等的业务也分为两类管理，分别设置会计账户，分账核算。再以亚洲开发银行为例，亚行通过优惠窗口“亚洲发展基金”为欠发达国家提供低息长期开发援助，通过“技术援助特别基金”、“日本特别基金”提供技术援助赠款。这些特别账户的设立，将政策层面的专项业务与其他一般性商业性业务加以隔离，保证资金成本较低的优惠基金不被用于商业盈利性业务。

二是建立母子公司。即政策性银行成立专门的子公司来提供商业。这些子公司，有的被政策性银行全资拥有，有的与战略伙伴（民营资本）合资成立，专门从事商业性盈利业务。如德国复兴信贷银行（KFW）、巴西社会经济开发银行（BNDES）、世界银行和欧洲投资银行，都拥有具备独立的法人地位和财务管理权限的子公司。这些子公司在法律和财务方面拥有独立地位，受独立董事会管理。部分子公司还通过上市成为公众公司以优化治理结构和强化市场约束。如德国KFW拥有34.1%股份的德国产业投资银行，专门从事商业性的长期项目融资。巴西BNDES则通过全资子公司BNDES-PAR和FINAME从事商业性股权投资和工业企业的固定资本投资业务。国际多边机构世界银行和欧洲投资银行分别通过全资拥有的国际金融公司（IFC）和欧洲投资基金（EIF），从事商业性金融服务。

二、我国政策性银行改革发展的路径选择

在当今国外的政策性银行不断改革和多元化发展的潮流趋势之下，我国的政策性银行改革发展的政策路径或思路不外乎三点：一是加大政府的支持力度，政策性银行严格遵循法定的业务范围，专心致志地从事单一的政策性业务，严禁与商业性金融竞争；二是减少政府的支持，或只保留政府信用的隐性支持，政策性银行采取分账户管理或建立母子公司的形式分别经营政策性业务和商业性业务，通过总量性扩张和不断扩大业务范围和结构来壮大自身生存与发展的综合实力，允许与商业性金融适度的业务交叉和非主动性竞争；三是建立稳定的资金或财务补偿机制，强调国家信用的背景和后盾支持，并适时适量适度地提供政府财政的显性支持，收缩政策性银行的业务规模，主要是立足于首倡诱导基础上的虹吸与扩张，通过较少的资金来吸引诱导以充分调动商业性金融参与政策性业务的积极性。下面分别具体分析上述三种政策路径。

第一种政策路径，是最为规范地协调政策性金融与商业性金融业务关系的最佳路径，也是政策性金融制度的真正意义和科学性所在。但是，鉴于大量而单一的政府财政性融资正在逐渐让位于以市场融资为主，这已经成为世界各国政策性金融改革与发展的大势所趋，所以这种纯粹的理论期望很难付诸于实践。目前，也有一些官员学者对政策性银行依靠国家资源提供政策性信贷资金这一做法产生质疑（张涛，2005）。笔者对此却不敢苟同，因为政策性银行是代表国家利益而从事政策性的业务，提供准公共产品，依靠必要的财政资源天经地义、理所当然、无可厚非，也是防止政策性金融与商业性金融业务竞争的基本途径之一。问题是政策性银行用国家资源去从事什么性质的业务活动，所以应该受到质疑的是那些动用珍贵而稀缺的国家资源从事商业性业务或越位竞争的政策性银行。

第二种政策路径，是在政府减少或取消支持（主要是财政援助）的环境条件之下，政策性银行不得不走的一条生存与发展之路，国内外政策性银行也已或正在普遍地实施这种举措，似乎有席卷全球之势。从与商业性金融相互协调的角度来看，这种势头令人担忧，因为这无疑将不同程度地与商业性金融机构产生业务摩擦和竞争。对此，最高金融决策与监管部门唯一能做的，也只是要求政策性银行所经营或兼营的商业性业务应该是与其政策性业务相关或适度延伸的有限的商业性业务，而且必须是非主动竞争性盈利，不能与商业性金融机构展开正面的市场竞争。因为无论如何隔离两类不同性质的业务制度，政府事实上也是政策性银行所从事的商业性业务的最后风险承担者，政策性银行即使没有政府的显性财力支持，也有政府的隐性信用支持或隐含担保，何况政府还是其所有者或主要控股者，所以政策性银行还应该固守其政策性金融的本质属性和宗旨，而不能唯利是图地主动竞争取胜。

关于分账户经营问题，在我国三大政策性银行成立之前，四大国有商业银行（当时称为国有专业银行）“一身二任”，也曾采取过这种分账户经营方式，既经营商业性业务，也兼营政策性业务，但由于体制问题效果不甚理想，国有商业银行往往挤占挪用政策性资金或怠慢政策性业务，商业性业务和政策性业务都程度不同地受到影响，最终导致中央决定组建政策性银行，分离分立两种不同性质的业务。因此，在国外能行得通的东西在国内未必能行得通，在中国的国情和现有体制框架之下，尤其是在目前金融法制生态环境不完善和政策性金融立法缺失、人治多于法治的情况下，国有的政策性银行采取分账户管理或建立母子公司的形式分别经营政策性业务和商业性业务，其结果如何，是否重蹈覆辙，很值得我们深思、反思和质疑。笔者以为，这不仅会进一步加大政策性金融同商业性金融业务摩擦和竞争的程度，而且还可能影响到政策性业务的开展和完成，其前景不容乐观，换汤不换药，很可能殊途同归。退而言之，即使是在现阶段新形势下，在政策性银行内部试行“分账管理”经营模式，也必须在出台相应的专门法律的基础上依法运作、规范和保障，并做好可行性研究。

第三种政策路径，也可以说是对上述两种路径思路的折中和协调。政策性银行作为政府所有或控制的、并体现其政策意图的特殊金融机构，政府全方位的系统支持手段和机制始终不能缺失。针对财政融资日趋递减的现实，目前关键的是政府支持方式的重新抉择，即由直接支持向间接支持转变，主要表现为：政策性银行主要依靠国家信用支持面向市场发行债券筹措资金；由大量的财政融资向适时适量适度地提供财政资金或财务补偿、减免税赋转变。根据市场机制不断健全和深入发展的现状和趋势，政策性银行应该适度缩减业务总量或总体发展规模，调整业务发展结构，尽可能地扩大商业性金融机构的业务总量比重，在区域开发、机构设置、业务种类和方式等方面补充商业性金融的结构性缺失，以突出商业性金融在市场经济金融体制中的主体性和基础性的地位和作用。在现阶段，我国政策性银行的首要任务，应该是贯彻落实国家“十一五”规划纲要和中央金融工作会议精神，体现政府的政策意图，即加大对“三农”、中小企业和欠发达地区等弱势群体的金融支持的力度。当然，即使必须有所为的政策性业务，政策性银行所要为的也应该是通过较少的资金来吸引诱导商业性金融的主动参与，达到以小搏大的杠杆功效和互利合作的双赢。

根据第三种政策路径和思路，笔者设想，我国政策性银行改革发展的方向，应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一，即政策性、盈利性和非竞争性的“三位一体”，缺一不可。其中，“政策性”是目标，体现了政策性银行的宗旨和性质要求，以及对其业务范围的基本规范；“盈利性”是动机，体现了政策性银行作为一种金融企业的基本要求，也比较顺应其未来进一步发展的形势要求；“非竞争性”是手段，体现了政策性银行实现盈利的基本准则和方法，也是实现政策性金融与商业性金融协调与可持续发展的根本途径。对政策性银行自身改革发展的定位，实际上应该是指基于政策性金融特有功能基础上的机构性质定位和职能定位的有机统一，主要体现为对不同类型政策性银行的性质、业务职责及其作用范围的界定。其中，性质定位即“定性”表明了银行的政策性金融属性，职能定位是对不同类型政策性银行的业务职责及其作用范围所进行的具体划分和界定。机构定性是职能定位的前提，职能定位是机构性质的具体体现。前者具有一定的稳定性，后者具有动态调整性，即随着不同时期和阶段经济金融运行环境的变化和政府政策的调整，政策性银行的职能定位也需要作相应的局部调整和改变。

在2007年初的全国金融工作会议上，国务院总理强调政策性银行要“全面推行商业化运作”，这是符合我国国情和不同政策性银行职能定位的要求，是对政策性银行固有的经营方式和手段的肯定或归位，但并非意味着政策性银行质的商业化或“转型”为商业银行。因为政策性银行作为一种银行、一种金融机构，通过市场化运作或商业化运作的经营方式取得盈利，从而维持政策性银行的生存与可持续发展，这是作为所有不同类型的银行及非银行金融机构的首要的、基本的和起码的要求。否则，既无异于无偿的财政融资，又可能会重蹈改革开放前的贷款有借不还的所谓“超政策性金融”的覆辙。所以，问题的关键在于是否以利润最大化或只片面追逐盈利为最终目的或经营目标，是否主动地参与市场竞争、主动地与商业银行抢客户。这也是政策性银行与商业银行有所区别的根本标志。

总之，无论采取上述何种政策路径，政策性银行都不可避免地会与商业性金融机构出现一定程度和一定范围的业务交叉，因为市场是一个动态的过程，政策性金融和商业性金融的活动领域也是一个相对的不断变动与调整的过程，资源配置主体与目标的错位，以及市场选择或不予选择或滞后选择的领域或项目，也不是绝对的而是相对的，相关法律或法规也是与时俱进地不断调整的。所以，政策性金融立法部门和政府监督协调机构，应该结合每一时期或每个阶段政府所确定的产业和地区发展政策及其具体政策性项目，随时调整更新和明确界定政策性银行的业务领域、业务结构及其融资规模。关键的是，政策性银行应建立健全业务进入退出机制和规则，特别是及时或适时的退出机制，不能进而不退或者利尽则退。

通过以上的国际比较研究，我们也应该全面而清醒地看到，尽管有些国家的政策性银行的市场化竞争性发展趋势日益明显，但在大多数国家，也同时存在着恪守法则、严禁与商业性金融机构竞争的政策性金融机构。事实上，在国外政策性金融总量与结构的重组和调整浪潮中，世界各国的政策性银行是在呈现出一种总体性多元化发展的一般态势。所以，在国内，我们不能以偏概全，更不能以此作为政策性银行不断扩大经营商业性业务，并主动与商业性金融机构抢市场、抢客户的理由。关键的是，中国的政策性银行应该结合自己的国情，在和谐的金融生态环境中，走出一条扎实的有中国特色的政策性金融可持续发展之路，切勿从本位主义出发，一味地模仿国外那些并非全面和仍处于发展之中不成熟的经验。在中国国家开发银行国际顾问委员会第四次会议上，德国复兴信贷银行董事长Hans Reich（2002）的一番话非常耐人寻味，他认为，一个健康的开发性政策性银行，应是商业银行的伙伴而不是竞争对手；开发性政策性银行不能只分析其市场份额和市场地位，而应针对市场机制的盲区不断发掘新的市场机会。正因为如此，德国复兴信贷银行被世人誉为“健康的政策性银行”。（中国国家开发银行，1996）

参考文献：

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［8］中国进出口银行业务发展研究部.官方出口信用机构运行模式的国际比较[R].2005.

第6篇：政策性金融机构的职能范文

建议监管部门根据银行业金融机构在农村地区的整体分布,紧随社会主义新农村建设进行合理布局,指导国有商业银行和股份制商业银行在遵循安全性、效益性原则的基础上在中西部地区的县(市)、乡镇适当增设营业网点,可以通过对发放的农业贷款进行营业税减免的办法进行政策鼓励。农村信用社可以按经济核算、保证安全、方便农民的原则,在乡镇以下的地区增设营业网点;对现有业务量比较大、符合条件的信用代办站,可以改为农村信用社的分支机构。

二、逐步培育适度竞争的农村金融主体

一个开放的、多元化和多主体竞争性农村金融市场的形成,是社会主义新农村建设的金融投入保障。它不仅可以通过金融市场筹集新农村建设的资金,而且,还可以通过金融市场的功能,为新农村建设提供灵活与优质的服务。培育多元化、竞争性农村金融市场,打破农村信用合作社独家垄断农村金融市场的格局,是建立新型农村金融体系以适应新农村建设的前提条件。对于银行业金融机构网点少、市场竞争不充分的农村地区,支持民间资本参与设立村镇银行、鼓励参股现有银行业机构,适度增设多种所有制银行业机构。加强对邮政储蓄银行的窗口引导,继续发挥农业银行服务县域经济的作用,扩大对农村私营业主、民营企业金融服务的覆盖率。鼓励金融机构积极开发适合农民和农村经济发展特点的产品。逐步将目前在城市地区开发、开办的、保管、担保、个人理财、信息咨询等新产品尽快推广到广大农村地区。

三、增强政策性银行的支农服务功能

目前农业发展银行部分职能虚置,许多支持农村经济发展的政策性业务没有具体的承办部门,部分利润低的基础产业和公共设施建设其他商业性金融机构不愿投入。因此,应当适当调整农业发展银行的职责范围,在原有业务范围基础上,使其承担起支持农村经济发展的政策性职能,使其名实相符。一方面使农业发展银行在新农村建设中充分发挥其政策导向和政策扶持作用,另一方面也充分调动广大农民加大对基础设施和公共事业的参与力度,促进新农村建设的全面开展。政策性银行在“风险可控、保本微利”的前提下,应进一步加强对农村地区的金融服务,信贷投向逐步向农民、农业和农村经济倾斜,重点支持农村投资规模大、周期长、经济效益见效慢、资金回收期长的项目,充分发挥政策性金融的支农作用。在不增设新分支机构的原则下,政策性银行加强与农村合作金融机构的合作,在中西部欠发达地区农村的各项业务,主要委托农村合作金融机构。

四、通过有效宣传培育农民的金融意识

督促银行业机构加大金融产品的宣传和营销力度,提高农村居民特别是落后地区的金融意识。大力发展农村银行业机构电子化建设,提高电子网络的应用效率,加大银行卡业务的推广和深度开发,推动住房、汽车、助学等消费贷款业务在农村开展,启动农村消费市场,逐步改变农村居民传统习惯,提高农村居民使用现代金融工具和产品的意识和能力。

五、对于设立在县域内的国有商业银行,要采取特别的措施加大其对新农村建设的支持力度

第7篇：政策性金融机构的职能范文

近来，在四大国有银行改制上市进程明显加快之际，国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等3家政策性银行的改制工作也正疾步快行。在国内各个产业的市场化程度明显提高之后，政策性金融机构逐步退出，更多的充实的金融服务功能建立并完善起来，是金融体系再造的必然步骤。

重新定位相互共通

就目前来看，3家政策性银行尽管在功能定位、业务范围、产品服务、资产质量等方面存在这样那样的差异，并且改革方案也采取了所谓的“一行一策”，但它们面临的改革内容和目标却有相当多的共通之处。

其一是矫正决策层和业界人士对政策性银行功能定位的传统理解，将3家政策性银行统一定义为国务院直属、以落实国家产业政策为目标的具有开发型功能的国有金融机构。这种职能定位意味着3家政策性银行特别是农发行和进出口银行的业务范围将大幅放宽。

其二是补充资本金。3家政策性银行普遍存在所有者权益比率及资本充足率过低的问题。因此，改革包括了多渠道充实资本金并建立长效、可持续的资本金补足机制方面的内容。在既定的“纯国有血统”不变方针下，资本金的补充渠道只能由财政注资、汇金公司注资以及在国内外市场发债券这三个方面构成。

其三是确立不良资产处置的方式及期限。在3家政策性银行中，由于国家开发银行发放了大量的10年、20年以上期限的贷款，因此风险暴露还需要一个较长的时间过程。目前资产的不良率2%左右虽优于许多国内一流的商业银行，但农发行和进出口银行却都面临着一个共同的问题，即如何处置表内不良贷款。

其四是治理结构和内在运行机制改革。一旦以开发性银行对3家政策性银行进行定位，这3家银行的治理结构就要参照现代公司治理结构进行相应的调整。

其五是确立运行模式。既然开发性银行在功能上具有完成政府政策目标和依赖市场开拓业务这种双重特性，那么开发性银行在财务管理和考核上也理应采取分账管理方式，分别设立指令性账户和指导性账户也不失为一种解决办法。用指令性账户记录反映完成国家政策性任务目标的资金、财务状况，用指导性账户记录和反映配合国家产业政策、发展战略所从事的各项自营性、开发性项目的资金和财务信息，其资金来源、运用、风险管理、监管主体等各个方面都因此发生新的变化。

定位转型大势所趋

自1994年3家政策性银行相继成立以来，对实现国有专业银行向现代商业银行转变、支持国家重大基础设施建设、促进机电产品出口和支持国家粮食收购都发挥了重要作用。如今，随着我国社会主义市场经济建设的不断进步，市场机制的日益成熟，传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成，政策性银行选择走向转型势在必行。

首先，就财政环境而言，经过多年的努力，我国国家财政的规模有了长足进步。财政支出对GDP的占比，已从1994年的12.4%上升到2004年的20.8%。提高执政能力，要求政府角色的转换和改善，特别是稳健的财政政策的实施，将使今后一段时期大幅度扩展财政规模的余地不大，特别是财政对产业经济发展的直接投入，会受到相当大的限制。如果再考虑到各种隐含债务，国家财政继续直接对政策性金融提供大规模资金的空间相对缩小。我国政策性银行必须更紧密地与市场结合，成为按市场规范操作的、可持续运作并满足市场需求的新型金融机构。

其次，就金融环境而言，我国国民经济的金融化程度大幅提高。到2004年末，我国M2与GDP之比已达185.3%，远高于世界主要经济体的同期水平。考虑到国内居民较强的储蓄倾向，预计今后相当一段时期内，M2与GDP之比仍将继续在高位运行。因此，市场本身有能力提供充分的流动性，成为政策性银行开展开发性金融服务的长期和稳定的资金来源。

第三，产业结构的变化也是促使政策性银行选择走向转型的一个重要因素。因为过去需要政策性金融大力支持的产业现在已成为成熟的商业竞争性行业，政策性金融的作用已经大为减弱。随着对外开放和资本市场的发展，国内对资本利用的手段和技术都有较大改善。中长期商业性资金将更容易、更安全地进入基础产业、基础设施和机电产品领域。因此，我国政策性银行，特别是国开行和进出口行，需要重新调整业务范围，实现转型。

第四，政策性银行市场化经营的条件正日益成熟。当前市场建设和制度建设中存在许多期限较长的、能促进短缺行业长期发展的项目，这些项目利用商业方式可以成活，不再需要政策性金融支持，这成为我国开发性金融业务的重点。如基础物质瓶颈及配套领域，包括能源、运输、材料、农林、水利，以及军工、高科技等领域；社会瓶颈领域，包括就业、教育、医疗、中小企业、西部开发、东北等老工业基地振兴、县域经济等方方面面。

最终体现国家账户

第8篇：政策性金融机构的职能范文

【关键词】农业发展银行；政策性银行；商业性贷款；风险管理

2004年以来，农发行商业性贷款业务迅速增长，占各项贷款余额的比重逐步上升。但是，由于受长期开展政策性贷款业务的影响，商业性贷款业务的拓展仍存在一系列制约。因此，如何更好地拓展商业性贷款业务，促进农发行政策性贷款业务和商业性贷款业务的协调发展是当前一项亟待解决的课题。本文从分析农发行商业性贷款的特点、现状及问题入手，研究总结了发达国家农业政策性银行转型经验，针对我国农发行功能定位，提出拓展农发行商业性贷款的对策思路，旨在进一步丰富和完善政策性金融理论，增强农村金融支农职能，促进农村经济更好更快发展。

一、农发行商业性贷款业务

农发行的商业性贷款业务是指在国务院和银监会批准的业务范围内，自主决策、自担风险发放的贷款。目前农发行共开办粮油商业性贷款业务7种，开办棉花商业性贷款业务4种，以及其他5类商业性贷款业务（图1）。

1.农发行商业性信贷业务的特点。作为我国三大政策性金融机构之一，农发行的主要职责就是服从并服务于国家粮食调控政策和农业产业政策，通过信贷杠杆履行支农职能。这就决定了农发行开展的商业性贷款业务是与商业银行贷款业务根本不同的，其业务范围仍在国家赋予政策性银行的业务之内，是其政策性信贷业务的必要延伸，主要是为了弥补商业银行难以满足的项目或领域的资金需求，最终目的仍是服务于国家的农业宏观调控政策的。农发行商业性贷款业务区别于商业银行贷款的突出特点就是不以盈利最大化为主要目标，其贷款对象和贷款投向都有严格的限定，贷款的品种也比较单一。

2.农发行拓展商业性贷款的必要性。从自身发展角度来讲，农业发展银行单纯依靠政府的优惠待遇和特殊政策支持，难以实现自身的盈利，而扩展业务种类和数量可以有效降低金融机构的平均业务运行成本。从金融支农的角度来看，由于农业企业的低效率和弱质性，难以获得以追求高利润率为目标的商业银行的支持。因此，作为唯一的农业政策性银行，农发行不仅要对粮棉油的流通环节提供信贷支持，更要满足现代农业发展对农业金融的深层次需求。农发行就需要不断拓展其服务对象和范围，通过开办商业性贷款业务，增加对农业的有效投入，为改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，巩固农业基础地位提供金融支持。从完善农产品市场体系看，农发行的商业性贷款通过信贷杠杆作用来对农产品市场上的市场主体进行优胜劣汰的筛选，以达到“扶优限劣”的目的。重点是加大对经营规模较大、竞争能力较强和具有发展潜力的市场主体的信贷支持，促进我国农产品市场的良性发育。同时，按商业性操作和管理贷款，注重对市场价格风险的控制，使农产品生产、加工、销售企业更加尊重与关注市场，从而最大限度地发挥市场形成价格的价格机制作用。

二、农发行商业性贷款业务发展现状与问题

1.发展现状。近年来农发行商业性业务规模不断发展，业务范围逐渐扩大，不仅改善了单一的业务结构，取得了明显的经济效益。农发行自成立以来，其资金来源渠道一直比较单一，中央银行提供的再贷款一直占据较大的比重，其次就是发行的金融债券，由央行指令性派购给商业金融机构定向购买。近年来通过自身发展，农发行的资金自筹率不断提高，至2011年，达到85.62%。从中央银行借款的比例由2004年的83.56%下降至2011年的14.38%；年末贷款余额从2004年的6894.7亿元增长到2011年的18755.5亿元（图2）。

2.存在问题。（1）营销观念守旧。长期以来，由于农发行的贷款对象是由政策严格界定，通常都是企业客户主动上门来找贷款，因此，大部分的职工已经习惯了等客户上门，缺乏客户营销和主动服务的理念。再加上长期责任不清、利益不均缺乏激励等，使得营销人员抱有“干多干少一个样”的消极思想，缺乏做业务的积极性。（2）人员数量和素质不适应业务发展要求。部分基层农发行员工素质偏低，专业人才匮乏。老员工原有的知识结构已不适应新业务发展的要求，特别是现代银行知识较为匮乏。尽管随着商业性贷款业务的发展，农发行对商业性信贷营销人才的需求不断增加，但因缺少有效的激励机制，基层农发行无法吸引其他金融机构中的专业人才加盟，兼具金融、企业管理、投资及保险等知识的综合型人才更是匮乏。（3）商业性信贷管理体制落后。由于缺乏先进的管理体制，为了控制风险，农发行建立了贷款层层审批制度，所有的商业性贷款均采取自下而上逐级审批制度，每级审批行都需要开展贷前调查，这一方面造成了人力物力的浪费；另一方面由于审批环节过多，反倒使责任更加分散，给各级贷款营销人员留下了推脱责任的空间，容易形成个别信贷人员贷前审查不严格。（4）风险管理薄弱。首先是风险管理意识欠缺，部分员工对商业性信贷风险的重要性和紧迫性认识不足，在项目审批和贷款发放上放宽政策，忽视了对贷款客户潜在风险的控制。其次，风险管理体系不完善，缺乏科学的量化的风险评价指标体系。再次，信贷决策过度依赖中介机构评估或审计信息，且农发行的贷款客户、项目信息搜集工作一般由个别信贷人员负责，缺乏系统完善的信息资讯。最后，贷后管理手段不到位，基层行客户经理通常身兼两职，既是调查评估人员，又是贷后管理人员，难以有效兼顾。

三、发达国家农业政策性金融发展的经验借鉴

1.资金筹集渠道广泛。发达国家农业政策性金融的实践表明，政府对农业政策性金融的资金支持规模和本国的经济发达程度成反比。相对而言，发展中国家的农业政策性银行更多地依赖政府资金投入。发达国家农业政策性金融机构的资金来源渠道比较广泛，主要包括借入政府资金，发行债券，借入其他金融机构资金、吸收存款和国外借款等。例如，法国农业信贷银行资金来源主要靠吸收存款，政府只是在政策倾斜的领域给予财政补贴；法国农业信贷联盟是上市公司，其资金来源于股市融资；日本的邮政储蓄是其政策性金融的一个重要资金来源，此外还有低红利率股票、永久性下属贷款和定期下属贷款等融资方式。

2.建立了完善的公司治理结构。政策性金融机构是贯彻国家农业政策，为农业发展提供金融支持的特殊金融机构，其运行与管理模式注定与一般商业性金融机构有所差别，也不同于政府机关的运行管理。国外政策性金融机构在寻找合适的经营方式上也经历了长期的探索。当前，采用公司制，进行企业化运作已经成为各国政策性金融机构最主要形式。发达国家的政策性金融机构都已建立了比较完善的公司治理结构，不仅设有董事会、管理层、执行者、监督者，还有相对独立的审计机构和风险管理机构。

3.经营体制灵活自主。发达国家的政府对农业政策性金融机构的干预较少，除了给予一定的业务指导、政策引导或规范监督外，并不干预其具体业务经营活动，使其具有很强的自主性。因此，国外政策性金融机构能够根据农业生产经营的变动情况，及时在资金的投量、结构上做出调整，其经营目标和业务范围也随着需求的变化而及时调整。

四、对策建议

1.加强商业性贷款业务的人才开发与管理。新形势下，农发行要推进商业信贷业务的拓展，必须坚持人才开发为第一要义，建立一支适应市场竞争考验的信贷营销管理队伍。通过强化业务培训，全面提高信贷人员业务素质和工作技能。使信贷人员树立客户至上的服务意识，掌握现代企业的营销知识和营销手段，以适应现代银行业管理要求。同时，将农发行商业性信贷业务拓展与员工利益挂钩，建立科学的考评和激励机制，针对政策性业务与商业性贷款业务，分别制定不同的管理办法和考核标准，以此激发员工工作积极性和创造力，推动农发行事业健康和谐发展。

2.拓展商业信贷业务结构。农发行商业信贷业务应突破支持粮棉购销为主的单一业务结构，由单一向客户发放贷款向为客户提供综合性的金融服务转变，将信贷支持领域由单纯的农产品流通扩展到生产、深加工、进出口贸易等更多领域；争取国家支农专项资金的管理权限，积极扶持优质成长型中小客户，开展农业政策性国际金融业务等。

3.创新商业信贷产品和模式。紧盯我国“三农”发展的新情况和新需求，创新农发行商业信贷产品和模式，拓展业务范围，降低门槛，简化手续。例如可推出微型企业简式贷款、农业中小企业自助可循环贷款，改进农户生产经营小额贷款的种类和担保方式，根据不同类别的农业产业化龙头企业的需求和风险程度，实行差异化的贷款利率，开展农家助学贷款等。

4.强化商业性贷款业务的风险管理。首先，要树立正确的风险意识。要充分认识商业性贷款业务中风险管理面临的艰巨性、复杂性和重要性。其次，要实施全程风险管理。对所有的客户都要进行贷前辅导和考察，及时监测并管理风险。最后，贷款发放后，应并采取相应风险缓释技术和分担机制实行信贷风险动态管理。

参 考 文 献

[1]栗惠民.海南省农发行拓展新业务的回顾与思考[J].海南金融.2008（4）

[2]孙旭.对农发行商业性贷款业务拓展的几点思考[J].新疆金融.2007（3）

[3]晏岚.农业政策性银行发展商业性金融研究[D].湖南大学硕士学位论文.2007

第9篇：政策性金融机构的职能范文

一、关于国家开发银行的市场定位问题

关于国家开发银行的市场定位，到目前为止国家还没有出台相应的公司法予以明确。但是依据国务院有关文件对开发银行性质、业务范围等方面的明确界定，结合开发银行改革发展实践，笔者认为，开发银行是以支持国民经济发展为首要目标，在市场体制下、银行框架内运作的政策性金融机构。这是笔者对开发银行的市场定位的基本认识。这个结论应当包括以下几方面的内涵：

1.开发银行是政府的开发性金融机构。开发银行是实施国家宏观经济政策、提高综合国力的重要经济杠杆，具体体现在依据国家产业政策，服务于关系国计民生的重要产业和项目建设。开发银行是以支持国民经济发展为首要目标，实现经济效益和社会效益的有机统一，而不单纯追求经济效益，这与政府基本经济发展目标是一致的。政府对开发银行赋权法定信用，是为了使开发银行能够更有效地发挥政策性融资机构的职能作用，从而使开发银行作为政府的开发性金融机构的特征显得更为明显。以上方面使开发银行与以市场为唯一依托、以追求利润最大化为目标的商业性金融机构有着根本性的区别。

2.开发银行是以信贷为主要融资方式的金融机构。开发银行不是政府机构，而是需要遵循银行运行一般规则的银行，它不是以无偿性为基本特征的财政融资方式作为自己的融资方式，而是以信贷融资方式作为自己的主要融资方式，需要遵循信贷资金运行规律，讲求资金安全和必要的资金效益，以形成资金良性循环机制。否则，资金链条就会中断，银行运行难以为继，不但无法持续支持国民经济发展，甚至会危及国家金融安全和经济安全。

3.开发银行是以市场作为发挥作用的阵地。开发银行发挥作用的具体对象是项目，开发银行必须面向市场选择优质项目。即使是政府推动的项目，也必须放在市场环境下进行考察并做出选择。同时开发银行在支持项目运作过程中还需要遵循市场规则，以确保项目成功率。开发银行的经营业绩也体现在以市场为背景支持项目建设的成功率和对国民经济发展的贡献度上，以及相应表现为开发银行内部诸如资产总量、优良资产率、本息回收率、实现利润总额等经营成果指标上。

4.开发银行是连接政府与市场的桥梁和纽带。在当前我国处于发展中经济和市场发育不足的条件下，一方面政府具有信用优势但财政融资数量有限，另一方面适应市场需要的大量项目在发展初期因受资本金不足、信贷资金来源匮乏而无法启动。开发银行通过发挥中介作用，协调政府采取政府担保等形式，把政府的信用优势转化为项目的信贷融资优势，把政府信用转化为现实的生产力。还可以利用政府信用衍生的业务特许权，利用发放软贷款等形式对项目进行股本融资，并结合完善项目法人责任制，使项目具备在更大空间争取信贷融资甚至到资本市场进行证券融资的条件，弥补财政融资数量不足、效率不高的缺陷，从而使开发银行在支持经济增长的同时，促进投融资体制和金融市场建设，使开发银行发挥出更大的作用。

二、开发银行如何发挥职能作用

国家开发银行职能作用的发挥应当基于其市场定位基础。笔者认为开发银行在现阶段应着重从以下方面发挥职能作用：

1.以国家产业政策为导向，支持经济有效增长。国家各个不同时期的产业政策代表了不同时期解决经济运行中存在的结构性矛盾和提升经济总体运行质量的要求，开发银行应当围绕国民经济发展规划和国家产业政策的实施，发挥政府开发性金融机构的职能作用，实时调整信贷投向重点，发挥开发银行的主力银行作用和引导社会资金流向的作用，为促进国民经济持续、健康、快速发展做出努力。

2.积极支持优势行业和优势项目，把开发银行做大做强。通过加强与政府的合作，加强市场调研，改进工作方法等途径，选择足够的有市场、有效益、有发展前景的优势行业和优势项目进行支持，从量的方面提高开发银行资产总量，把开发银行做大，以提高对国民经济的影响力和贡献度，从质的方面提高开发银行的资产质量，把开发银行做强，实现以优质资产和金融的高效率支持国民经济发展的目的。在选择项目时，还要注意把那些各级政府十分关注的、有利于缓解“瓶颈”制约的、自身现金流有限但有政府信用担保而无风险或低风险的项目，如城建项目等，作为开发银行在做大做强中选择支持的对象。

3.发挥政策性融资机构优势，推动投融资体制和金融市场建设。要利用开发银行准级的信用等级优势，通过面向市场发行与开发银行业务发展规模和风险管理能力相适应的低成本金融债券以及通过其它渠道获得较低成本的资金。要利用开发银行与各级政府建立起的密切合作关系，以政府信用为依托，为项目建设搭建顺畅的信贷融资渠道。要利用业务特许权，向项目发放软贷款，进行资产置换，提供财务顾问服务，解决项目资本金不足的问题，实现更多的项目与资本市场之间的对接，构建合理的投融资结构，促进金融市场的不断发育。

4.加强与各级政府的合作，推动社会信用建设向纵深发展。开发银行通过加强与各级政府的沟通和协作，开展地区信用评审，使其自觉尊重金融运行规律，倡导诚实守信的良好社会氛围。要以逐个项目为载体，开展债项评审，并将评审结果与项目信贷融资条件、额度等因素挂钩，并通过发挥政府的影响力，推动项目建立现代企业制度，加强对项目的债权管理，使更多的企业强化自我约束，把信用当作谋求企业长远发展的无形资产来对待。开发银行通过推动社会信用建设，不仅能够有效地防范信贷风险，提高项目融资效率，而且有利于创造良好的地区乃至全国性的融资环境，并对构建覆盖范围更为广泛的社会信用结构做出贡献，为现代经济正常运行奠定基础。

5.主动介入市场竞争，不断完善和充分发挥政策性银行功能。开发银行介入市场竞争并不是与其它金融机构开展全面的竞争，而是围绕发挥政策性银行功能，在中长期信贷融资领域中与其它金融机构开展竞争。通过主动参与竞争，在与项目法人的双向选择中，使开发银行争取项目融资的优先权，巩固开发银行在中长期信贷融资领域中的主导地位，树立优势形象，赢得社会信任，更好地发挥政策性导向作用。通过主动参与竞争，可以促使开发银行从经营理念、组织结构、业务运作方式、服务功能、人员素质等方面不断接受市场检验，提高应对市场需求的能力。开发银行通过主动参与竞争，有助于实现包括国内金融机构以及外资金融机构在内的市场竞争充分化，有利于促进市场机制的发育。开发银行通过主动参与竞争，有助于扩大市场份额，以更多单个项目为载体，推动普惠的社会信用体系、投融资体制的建设和发展。开发银行通过主动参与竞争，还可以发现和培育新的经济增长点，使之不断成长，得到政府的重视和支持，成为调整经济结构和实现经济增长的新增动力源。

三、在发挥开发银行职能作用中应当注意处理好的几个关系

1.要妥善处理好服务国家宏观经济政策与防范风险之间的关系。服务国家宏观经济政策与防范风险之间存在着相辅相成的辩证关系。在实施国家宏观经济政策中，作为政策性银行必然需要支持一些风险大、效益低的项目，以改善国民经济运行结构，提高国民经济整体运行质量，实现支持国民经济总量增长的目标。但是不能因此而淡化风险意识，疏于风险防范。因为，即使是政策性银行，如果其内部风险积聚到一定程度，同样会面临经营上的危机，进而丧失其支持国民经济发展的能力。所以必须在服务国家宏观经济政策的过程中注重防范风险。同时，也不能因一味地强调防范风险而放弃对一些关系经济建设全局的重大、关键性项目的支持，必须慎重把握好支持经济增长与防范风险之间的“度”的问题。

2.要妥善处理好开发银行与政府之间的关系。开发银行作为政府的开发性金融机构，一方面要利用与政府“天然”的亲和关系，主动加强与政府的合作，提高开发银行业务发展能力。另一方面，开发银行要围绕政府确定的经济建设方针、政策和规划，努力发挥政策性融资机构职能作用。但是政府特别是各级地方政府在经济建设中准备启动的大量项目，需要开发银行的信贷支持。开发银行对其中一些高端项目当然要积极支持，对于一些必要的高风险、低效益项目，只要落实政府担保，也可以予以大力支持。但是对于那些政府一时意识不到、没有市场、最终会失败的项目，必须发挥开发银行专家银行优势，作出客观的论证评价，为政府最终作出项目决策提供依据，努力避免出现失败项目，而不能盲目支持。

3.要妥善处理好开发银行与企业之间的关系。企业是开发银行实施支持国民经济增长、推进信用建设和投融资体制建设的具体载体。开发银行要依靠政策性融资优势、不断进行金融创新和提供优质高效服务来加强与企业的合作，扩大与企业合作范围，建立相互信任、相互支持、共同发展的银企关系。但同时要注意加强对企业贷款期间全过程的跟踪监督，对于出现的信贷风险，要果断采取包括依法收贷在内的措施予以及时化解。对于任何企业不论是新客户还是老客户，都要对其提出的申贷项目进行认真评审，严格防范贷款风险发生。