政策性金融机构的特征精选(九篇)

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第1篇：政策性金融机构的特征范文

关键词：政策性金融；监督制度；比较金融；政策建议

政策性金融监督机制体现的是一种特殊的监督关系，即依据各个单独的政策性金融机构法所形成的一种特殊的监督机制和权力结构。监督的目标是实现政府的政策意图，提高金融资源公平合理的配置。这种特殊的政策性金融制度监督内涵主要表现为：由政府相关部门和权威专家或其他行业人员代表国家和公众的利益组合而成的特殊的董事会或理事会的权利制衡结构或治理结构，并由董事会(理事会)对机构行使最高的决策、协调与监控的职能权力；由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调与制约，国家审计机构定期或不定期的专门审计监督，从而从机构外部对政策性金融机构进行控制、组织、约束、协调、保障的特殊监督机制。这样，就从政策性金融机构的外部和内部两个层面上，构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。

一、政策性金融监督机制的国际比较

(一)日本政策性金融监督制度

日本政策性金融与商业性金融高度平行并列与对称，把政策性金融与商业性金融二者严格划分开来(机构分离、业务分离、管理分离、法律分离)，并自成体系。各种政策性金融机构分别单独立法予以监督、保障与制约，并多次修改和完善。如，《日本政策投资银行法》、《日本国际协力银行法》、《农林渔业金融公库法》、《日本中小企业金融公库法》等。虽然日本的政策性金融机构在国内被归入“银行和其他金融机构”一类，但它们并不受主要适用于普通商业银行的《银行法》的约束。在日本政策性金融监督机制中，政策性金融机构受到政府许多相关职能部门的业务指导，尤其是受财务省(原大藏省)资金、财务方面的协调与制约的力度较大，但限于政府授权和法定的范围之内，金融公库受主管大臣的干预程度也很大(如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况)，但政策性金融机构不受中央银行和金融监督厅的监管。20世纪90年代以来，日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整后，于2000年7月在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，其职能定位为负责对民间金融机构和金融市场的统一监管，而政策性金融机构仍不属于其监管。同时，所有的政策性金融机构都要接受独立的审计部门即会计检察院的审计检查。日本政策性金融监督的特殊权力结构集中体现为董事会或理事会的组织形式，几乎所有的政策性金融机构都设有董事会或理事会这种最高的决策权力机构。

(二)德国政策性金融监督制度特征

讲究秩序的德国，政策性金融由政府依法单独监督。德国是最早建立金融综合监管机构的国家，联邦银行业监管局实际上是一个综合性金融监管当局(因德国银行业可以同时经营证券和保险)，但德国复兴信贷银行等政策性金融机构则不属于其监管之列，而是依据独立的法律由政府职能部门监督制约其行为的，《德国银行法》和德国有关的商法典也不适用于它们。《德国复兴信贷银行法》第1章规定，该银行是依据公共法设立的法人团体；第12章规定，该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。政策性金融机构奉行不与商业性金融机构竞争的补充性原则和中立原则。依据德国复兴信贷银行法规定，作为一家政府的政策性银行，其业务范围必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务(补充性原则)。同时还规定，该银行有政府支持，享受政府的优惠政策，在金融市场上就必须保持中立，不能与商业性金融机构竞争，否则就违背了平等竞争的市场经济原则(中立原则)。因此，在实际操作中，该行发放贷款原则上都必须通过商业银行转贷给借款人，基本不直接发放贷款。但它的具体业务却不受政府干预，始终保持经营决策的独立性、稳定性和灵活性。政府还给予政策性金融机构长期享受税收减免的特殊政策。德国住房储蓄银行的存、贷款本息免征所得税，德国住房信贷协会的住房贷款也长期享有免税特权。(三)美国政策性金融监督制度特征

美国对政策性金融单独立法授权。美国是一个善于并且主要利用间接手段来干预调节经济的国家，对于政策性金融机构的监督，政府主要是通过立法决定其活动宗旨、基本原则、政策方向等一系列“框架”，而具体业务活动、日常管理则不必政府事无巨细统统过问。美国的农业政策性金融监督体系是建立在如下三部法律的基础上：1916年的《联邦农业信贷法》、1923年的《农业信贷法》和1933年的《农业信贷法》，据此分别建立的美国土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行，在还清政府的投资，成为独立的合作金融机构后，仍受联邦农业信贷管理局的监督和检查，因此其农业信贷业务不自觉地遵从了政府的政策意图，成为美国农业政策性金融体系中的骨干力量。政策性金融机构依法定位制约。以美国进出口银行法为例，该法包括银行设置目的、基本权限、内部组织机构、与政府的关系、银行融资的条件、融资出口商品的重点及种类限制、融资国别限制、融资公正性(反补贴)目的，以及其他一些禁止融资的限制等等。1978年，参众两院又通过了《进出口银行法修正案》，还陆续制定了一些其他相关法律。通过对进出口银行详尽的法律定位、限制与说明，使银行的运行建立在明确的法律基础之上，以便于政府对其进行监督、管理。政策性金融机构主要是由与其业务相关的政府职能部门监督、协调与制约，政策性金融监督的权力结构也主要体现于董事会的组织形式上，并由总统直接任命其主要官员。美国进出口银行的最高权力机构为由5名成员组成的董事会，董事会成员由总统任命并经参议院确认。美国联邦住房贷款银行体系依据《1932年住房贷款银行法》建立，由联邦住房贷款银行委员会负责监督和协调，该委员会3名负责人均由政府任命，任期4年；每个联邦住房贷款银行的领导权力机构是董事会，由12名成员组成，其中4名由联邦住房贷款银行委员会任命，任期4年，8名由会员选举产生，任期2年。美国联邦存款保险公司由一个3人组成的董事会负责管理，成员由总统任命。

二、建立健全我国政策性金融监督机制的建议

借鉴世界各国政策性金融监督制度及运作机制的经验，我国应尽快构筑有本土特色的政策性金融监督体制。当务之急是从监督的法律依据、监督的主体结构和监督考评指标体系等方面尽快建立健全中国政策性金融监督机制和结构。其中，特别是要加强对政策性银行的政策导向作用的引导，尽量减少其片面追求盈利的动机，有所限制其兼营商业性业务的规模和范围。

(一)尽快出台专门而特殊的政策性金融法律法规

实现依法监督、制约和引导的规范性要求。政策性金融法律体系既包括对不同政策性金融机构的单独立法，也有专门的政策性金融监督条例，以及具体的业务管理制度，如《政策性银行业务管理办法》、《政策性银行贷款通则》、《政策性银行不良贷款划分及认定办法》等规章，使对政策性金融机构的监督和考评有法可依。

(二)在政策性金融监督主体上分为宏观和微观两个层次，并体现为不同的监督机制和治理结构

通过这两个监督层面或外部治理和内部治理的有机统一，形成政策性金融机构的监督机制、决策机制、激励约束机制和自我调控机制等相互结合的良好的治理结构，进而为其业务行为提供行动界限和激励机制。宏观层次的政策性金融机构监督主体应该是国务院“政监办”。即建立一个由国务院有关职能部门参与和共同组成的权威性的“政策性金融机构监督办公室”，负责对政策性金融机构的总体性协调、规划、考评、人事安排、经济处罚和依法监督。微观层次的政策性金融机构监督主体，是由不同的政策性金融机构分别构成的特殊形式的董事会(或理事会)。董事会主要负责日常经营决策、政策执行和内部稽核监督控制。之所以称其为特殊的董事会，主要体现在有别于商业性金融机构由股东大会选举的董事会的成员构成上。即政策性银行的董事会成员结构必须是经国务院批准和任命的、由业务相关的政府职能部门、金融机构和商业界的代表以及学术机构的专家等有关人员共同参与组成。

(三)制订一套适合政策性银行业务特性要求的科学的业绩考评标准并自成体系

第2篇：政策性金融机构的特征范文

关键词：政策性银行 转型 政策

政策性银行如何发展，完全依靠一国经济发展阶段的特征和国家发展战略的要求，看是否存在市场失灵领域和弱势群体，而不能武断地认为“完全商业化”就是最好的选择和最终的发展方向。政策性金融的发展路径从原理上应该是根据国家经济发展的阶段特征，在市场不足或失灵以及存在弱势群体的领域，不断地动态调整其业务范围，发挥政策性金融的特有功能，为商业性金融的进入创造基础和条件。本文认为应主要从以下几点进行努力和实践：

一、对政策性银行进行准确定位

政策性银行作为借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具，是进行市场化运作但又不以获取最大利润为目标的非营利性金融机构国家信用支持、市场化运作、非盈利性应是新时期政策性银行的三个显著特征。其一，政策性银行需要国家信用支持。这是因为政策性银行是为国家发展战略服务的，利用国家信用可在国际市场以相当低的成本赢得资金，有利于其政策性业务发展;其二，实行市场化运作，可以避免政策性银行过度依赖财政而导致经营效率低下，并运用市场化方式弥补体制性缺损和政策业务的市场风险，从而增强其应对集中、大额、长期风险的能力，这也是新型政策性银行与传统政策性银行的最大区别;其三，政策性银行经营目标不是盈利最大化，而是为国家发展战略服务，实现国家利益最大化。

我国的三大政策性银行虽同为政策性金融机构，但实际的作用和承担的任务、面对的对象各不相同，不能搞一刀切的转型，要按照“一行一策”的原则因“行”制宜地改革。根据我国当前经济发展状况和发展战略，调整现有政策性银行的业务范围。对于国家开发银行，可以考虑建立综合型金融服务体系，在现有业务基础上，开拓新的开发性金融领域，如中小企业贷款、住房贷款、助学贷款、支持农村基础设施建设等，并在中部崛起、西部开发、东北老工业基地振兴等区域经济发展领域发挥重要作用。对于中国进出口银行，应继续保持和强化政策性。拓展其在进口和海外工程承包、对外投资等方面的服务领域。对于中国农业发展银行，应当加强其政策性，而不是加强其商业性。现阶段我国农村和农业资金极其短缺，中央提出，从“十一五”规划期起，建设社会主义新农村，实行工业反哺农业。所以应围绕社会主义新农村建设，强化其对“三农”的扶持、开发力度，扩展其业务范围，使其成为“农业生产全过程的服务银行”。

二、尽快出台政策性银行法规

因为政策性银行与商业银行在经营目标、业务范围等方面均存在很大区别，大部分国家均为政策性银行单独立法。我国目前只有国务院(1994)22号文作为政策性银行的依据，具体内容己不适应发展要求，应尽快颁布专门法规，规范政策性银行经营行为。鉴于政策性金融机构业务种类繁杂、机构特点不一致，不宜由同一部法律来规范，立法应针对各行不同特点分别进行，单独制订。通过立法，可以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用，以及会计制度、融资方式、利润处理办法、监管体制等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。调整业务范围、通过制度来分离政策性金融业务和商业性金融业务，加强机构自身建设。如果现在出台法律暂时有一定困难，可先由国务院出台一个条例，待条件成熟后再正式立法。立法不仅要体现当前的基本国策，而且要反映未来一段时期经济社会发展的目标要求和体制政策的演变趋势，处理好法律的稳定性和客观实际发展不断变化的关系，在改革开放中不断规范、充实和完善。

三、健全公司治理机制

金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的公司治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征，建立现代企业制度、.形成健全的公司治理机制和完善的风险控制制度更为重要，故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之。目前，可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的公司治理机制:

一是深化国有金融资产管理体制的改革，在国有金融资产管理体制改革框架下，加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前，我国国有金融资产的所有者是虚置的，且所有者职能割裂，管资产与管人、管事不统一，多个部门都在行使所有者的职责，不利于健全政策性金融机构的公司治理。形成政策性金融机构发展的长效机制，可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者，统一行

使出资人职责，从所有者出发推动政策性金融机构公司治理机制的不断完善。

二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化，可考虑以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，同时按照现代公司治理的要求建立政策性金融机构的公司治理框架，努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时，在这框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系，建立科学的薪酬制度，努力形成有效的激励—约束机制。

四、完善对政策性银行转型的政策支持

政策性银行所支持领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域，一般盈利能力较弱，故国家的政策支持是政策性银行得以持续发展的重要条件。国际经验表明，政策性银行不仅享有国家的信用，而且还享有政府系列政策的支持。目前，我国除国家开发银行具有良好的业绩外，中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱，在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此，进一步完善国家对政策性银行持续的政策支持，是加快我国政策性银行发展转型的一项重要内容。

1.建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础，同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看，为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里，我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入，资本充足率逐年下降。对于这种情况，国家可跟2004年向中行、建行、交行、2005年向工行陆续注资一样，也应对政策性银行注入资本金，给予与商业银行同等的待遇。经国务院批准，资本补充渠道包括:中央财政增资、汇金公司外汇注资、税收返还、地力政府或其他机构参股、社会发债等，中央控股51%以上。出资方式包括:一是由财政部和中央汇金公司出资，可采用直拨和外汇储备注资。二是地方政府或其他机构参股开发银行的资本，可参照德国复兴信贷银行模式，分为实缴资本和待缴资本。三是开发银行的资本公积金、盈余公积金、未分配利润经财政部批准可以转增实收资本。四是准许发行混合资本债券或高级次级债补充附属资本。这样可以形成政策性金融补充资本金的长效机制，并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。

2.在将政策性银行的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上，建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿，而不再对商业性业务进行兜底，在促进政策性银行持续开展国家业务的同时，防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。

3.完善政策性银行的风险补偿机制，实现政策性银行风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点，进一步完善财政贴息制度，对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿，并将贴息收入作为政策性银行正常的业务收入，改变风险和收益的对比，促进政策性银行的持续经营。或是制订必要的税收减免或返还政策，对政策性银行贯彻国家政策目标进行必要补偿。

4.确定适当的呆账准备率。针对政策性金融盈利能力较弱的特点，在综合考虑亏损弥补和风险补偿的基础上，确定政策性银行适当的呆账准备率，有效防范政策性银行的风险，促进政策性银行的长远可持续发展。

五、确立财政部对政策性银行监督管理责任

在我国政策性金融的监督管理体制中，必须明确财政部的主导作用。调整我国政策性银行的监管体制，以财政部监管为主，由财政部根据国家发展战略和年度经济计划，统一匡算政策性银行的资本金来源和融资规模，并制定适合政策性银行经营管理的专门监管考核办法和指标体系。同时，可以考虑由国务院相关部门的代表组成政策性银行业务指导委员会，负责审查批准各政策性银行的年度业务计划(但不干预政策性银行的具体经营管理)，这样既可以保证政策性银行的经营性质，又不妨碍其自主经营。建立以财政部监管为主的政策性银行监管体制，不仅有利于对政策性银行开展和完成特定政策性业务活动的考核，而且有利于政策银行保持低成本和合理的负债结构，同时，在财政的实质担保和有力监管前提下，可以避免政策性银行风险的累积和减轻对金融安全的冲击。

参考文献：

[1]海伦:《央行力促政策性银行转型》.《财富时报》，

[2]张涛:《政策性银行要向综合性开发金融机构转型》.《金融时报》

[3]刘永刚:《政策性银行转型方向已定:综合性开发金融机构》.《中国经济周刊》

[4]朱妮 高丽丽:《聚焦政策性银行转型》.《金融科技》

第3篇：政策性金融机构的特征范文

科学定位新时期政策性金融的职能和业务范围

第一，适时转变政策性金融政策着力点。从理论上看，政策性金融通常是作用于一般商业性金融不能企及而又具有明显社会效益和巨大外溢性的经济和社会瓶颈领域，是为弥补市场和商业性金融缺陷而进行的具有政策导向的金融活动，弥补市场缺陷，实现国家的战略意图和政策目标是政策性金融的基本出发点。市场发育程度、国家发展战略和政策导向的变化以及商业性金融的功能强弱，决定了政策性金融的职能作用和业务范围。从国外实践来看，政策性金融机构也在随着市场经济的逐渐成熟，或是收缩业务，或是向商业化或综合开发型机构转变。就我国的实践来看，政策性金融在成立初期的支持重点是“两基一支”和国家粮食收购及促进机电产品出口等。随着我国经济的持续转轨和市场经济的不断完善，以及科学发展观的贯彻落实，客观上要求政策性金融的作用重点转向科技自主创新、协调区域经济发展、解决“三农”问题、促进环境保护和支持“走出去”战略等，政策性金融仍然肩负着重要的使命。另一方面，国家财政实力不断增强是以无偿性为基本特征的，并不能替代政策性金融的有偿性支持。因此，政策性金融向商业化转型短期内并不可行。而向综合性开发金融机构转型，使政策性金融机构同时开展政策性金融和商业性金融服务，关键是要界定清楚贯彻国家政策意图所需的政策性资金规模，可运用的资金来源能在多大程度上满足实现政策目标的需要。

第二，强化政策性金融的商业化运作。国际经验表明，政策性金融机构作为具有政策功能的特殊金融企业，多数是具有盈利的。政策性金融在注重宏观效益的同时，同样要讲求成本，也只有这样才能实现政策性金融的长期可持续发展。就此而言，政策性金融是宏观领域的政策导向性与微观层次的市场化运作的统一体。为确保政策性金融的商业化和市场化运作，政府应尽可能不干预政策性金融机构的活动，通过分账管理、分账核算的形式实现政策性业务与商业性业务的分离。

第三，以法律的形式明确政策性金融机构的职能定位，并保持法律规范的动态适应性。在过去的十余年里，我国政策性金融是在缺乏完整法规制度的条件不断发展的，至今也未形成关于政策性金融的明确法律定位，这与国外建立政策性金融立法先行的做法是不同的。开发性金融活动缺乏法律的规范和约束，导致政策性金融的经营范围和行为边界不清晰，经营范围与商业叉而产生激烈的竞争，影响政策性金融功能的有效发挥。为加快政策性金融的发展转型，应尽快出台政策性金融的相关法律规范。在目前各政策性金融机构情况差别较大的条件下，可按照“一行一策”的方式，先出台条例，然后逐步上升为法律，同时根据发展需要和经营环境的变化对相关法律规范及时进行适应性调整。

加快政策性金融可持续发展长效机制的建设

金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的公司治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征，建立现代企业制度、形成健全的公司治理机制和完善的风险控制制度更为重要，故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之一。目前，可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的公司治理机制：

一是深化国有金融资产管理体制的改革，在国有金融资产管理体制改革框架下，加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前，我国国有金融资产的所有者是虚置的，且所有者职能割裂，管资产与管人、管事不统一，多个部门都在行使所有者的职责，不利于健全政策性金融机构的公司治理。形成政策性金融机构发展的长效机制，可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者，统一行使出资人职责，从所有者出发推动政策性金融机构公司治理机制的不断完善。

二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化，可考虑以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，同时按照现代公司治理的要求建立政策性金融机构的公司治理框架，努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时，在这一框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系，建立科学的薪酬制度，努力形成有效的激励-约束机制。

进一步完善国家对政策性金融转型的政策支持

政策性金融所支持领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域，一般盈利能力较弱，故国家的政策支持是政策性金融得以持续发展的重要条件。国际经验表明，政策性金融不仅享有国家的信用，而且还享有政府一系列政策的支持。目前，我国除国家开发银行具有良好的业绩外，中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱，在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此，进一步完善国家对政策性金融持续的政策支持，是加快我国政策性金融发展转型的一项重要内容。

首先，在国家预算的约束下，逐步充实政策性金融机构的资本金，建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础，同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看，为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里，我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入，资本充足率逐年下降。对于这种情况，可结合建立政策性银行类国有资本出资人制度，以增加资本注入、实行利润返还、发行财政担保次级债券等形式，形成政策性金融补充资本金的长效机制，并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。

其次，在将政策性金融的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上，建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿，而不再对商业性业务进行兜底，在促进政策性金融持续开展国家业务的同时，防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。

最后，完善政策性金融的风险补偿机制，实现政策性金融风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点，进一步完善财政贴息制度，对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿，并将贴息收入作为政策性金融机构正常的业务收入，改变风险和收益的对比，促进政策性金融的持续经营。或是制订必要的税收优惠政策，对政策性金融贯彻国家政策目标进行必要补偿。

第4篇：政策性金融机构的特征范文

关键词：政策性金融机构;负向互动;社会控制;立法

中图分类号：F830.2 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）08-0035-05

我国政策性金融机构改革发展20多年来，运营中出现的种种问题，归根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相关立法工作的严重滞后。加强政策性金融领域的专门立法，依法治理政策性金融机构，实现我国政策性金融运行、管理的法治化，无疑是依法治国方略的题中应有之义。

我国政策性金融立法的呼声，从业界到学术界一直持续不断。专家学者从经济学、金融学和法学的角度，对政策性金融立法的理论依据、结构框架和国际经验等分别进行了先期研究（白钦先、曲昭光，1993;王伟，1994;吴晓灵，2003;段京东，2005;白钦先、王伟，2005;贾康，2010;王吉献，2015）。但是，从社会学视阈进行政策性金融机构的立法分析还比较鲜见。为此，本文运用社会学原理尤其是法律社会学及经济社会学的理论和方法，对我国政策性金融机构立法的社会环境因素、社会控制的法律手段、法制体系及运作机制的构建等进行初步探究。

一、负向互动与越轨是政策性金融机构法制生成的社会基础

社会生活中人与人之间进行着各种各样的互动，社会互动发生在一定的具体情境之中，各行动者处于特定角色位置从而承担了相应的权利和义务，经过对他人采取社会行动和对方做出反应性社会行动两个环节，这一互动过程才结束。而共同认可的价值观、行为规范等构成了制约与影响达到各自本身目标的外部环境。也就是说，在每一个情境下，各行动者只有在规范提供的相互影响框架内进行社会互动，那么这种互动才能得以持续;而一旦打破了规范，就会表现出负向越轨，互动难以进行，甚至被迫中断。如图1所示。

政策性金融领域各主体基于资本供求相互联系，表现出合作和竞争的关系。行动者包括政策性金融机构和中小企业、农村企业等强位弱势群体。其中政策性金融机构是资本的供给方，有通过出借资金获得收益的权力;中小企业等强位弱势群体是需求方，有自由选择低成本获取资金的目的。在政策性金融资源尤为稀缺的条件下，供需双方博弈过程中不断互动，整个政策性金融市场呈现出卖方垄断的特征。供需双方可以选择合作的互动方式，相互配合，为达到共同目的发挥各自的主观能动性，不仅可以共同获利，还会增加正的外部性。政策性金融的倡导与虹吸的基础功能便体现于此。政策性金融机构用直接的资金投放可间接吸引商业性金融机构跟随从事符合国家战略意图的放款，当资金配套时政策性金融机构再转移投资方向，开始新一轮的投资循环;同时，在这一过程中，政策性金融机构的行动无疑释放出信号，表明了政府的扶持决心，这是隐性的国家担保，可以提高商业性金融机构的投资信心，降低其投资风险。两者协同投资的结果便会降低被投资地区和领域对政策性资金的依赖。若博弈双方在互动中形成对立的竞争性关系，基于各自的利益诉求运用各自权力相互排斥，会影响政策性金融资源合理有效地配置与可持续发展。政策性金融机构拥有的政府背景决定了其享有得天独厚的优惠待遇。一旦政策性金融机构偏离政策性目标，无视经营原则，主动与商业性金融机构越位竞争于市场正向选择机制下的投资项目，盈利算其业绩，亏损由财政兜底，必然会产生将政策性亏损与经营性亏损人为加以混淆的动机。在这种负向互动下，强位弱势群体的资本需求不仅不会得到满足，资本反而会逐渐流向单一盈利目标下的投资项目。由此可以看出，行动者之间的负向互动与政策性金融的宗旨背道而驰。按照机构设立的初衷，政策性金融机构作为政策性金融功能的主要载体，是国家弥补商业性金融机构在宏观经济调控中内在不足的工具。若其经营运作偏离了国家政策性目标，强位弱势群体在市场经济中平等的发展权就难以得到保障。

从更深层次来分析，负向互动也极易导致政策性金融机构出现越轨行为（Deviance）。这里的“越轨”特指负向越轨，即破坏社会规范或违反群体与社会期望的行为（谢弗，2006）。与个人越轨相较，组织、机构违反规范的行为即群体越轨对社会规范的破坏更大。社会学家默顿的“手段―目标”理论认为，社会以文化传统方式界定了规范目标，但是在社会结构的安排上缺少以制度设置方式规定的实现其目标的手段。当规范目标与规范手段之间失衡或不一致时，越轨行为或曰偏差行为、反常行为、失范行为就会产生。政策性金融机构因其性质及定位与商业性金融机构有着根本差异，业务范围理应依据明确的规范与之划清界限，充分发挥在各自业务领域中的比较优势，使金融资源的配置兼具效率与公平。在我国，有的政策性银行的业务活动越位越轨即群体越轨问题相当突出，个别政策性银行凭借其特殊背景和特殊待遇，断章取义、各取所需地将“市场化”与“运作”割裂，将市场化运作的手段同机构自身的根本性质、宗旨与职能割裂，不仅违法违规地同商业性金融机构展开不公平、不正当的市场竞争甚至“恶性竞争”，而且还将业务触角逐步延伸、扩张到其他政策性金融机构的业务领域。强调市场化运作是政策性金融机构的“金融性”本义本性，但不能断章取义地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成为政策性金融机构越轨经营并一以贯之的借口。市场化运作表层之下更亟须深层的制度设计，要解决的不单是“有所为和有所不为”的问题，而是“可为和不可为”的难题，要从根源上防止越轨行为的产生。从约束和规范政策性金融机构行为的角度出发，为尽量减少与其他主体之间的负向互动，需要依赖一种稳定且持续的社会规范所提供的外部制约环境即法律制度。

二、法律是政策性金融机构规范运作的有效社会控制手段

个人或群体违反其所应遵守的行为规范的行为是越轨行为，缺乏合理规则的竞争是不公平竞争，并可能导致恶性竞争，恶性竞争会直接或间接地破坏社会秩序（王思斌，2010）。社会控制（social control）作为社会制度的一项重要功能，旨在纠正社会成员（包括组织机构）的越轨行为，越轨行为也是社会控制的对象。在美国社会学家E.A.罗斯（E.A.Ross）看来，社会控制可以理解为社会组织体系运用社会规范及与之相应的手段和方式，对社会成员的价值观念和社会行为进行指导、约束，对各类社会关系进行调节和制约的过程。社会成员基于各自的利益需要，在自身价值观的指导下引发多维度、多方向性的社会行动，同时又会在共同的社会生活中产生各种各样的社会互动。为使互动朝着良性发展，得以持续，价值观与行为方式在某种程度上需要有机统一。社会控制的基本功能便在于此，它为社会成员提供符合社会目标的价值观与相应的行为模式，制约彼此行为，协调互动关系;明确规定各自利益竞争范围，调节其利益关系。

另一位美国社会学、法学家罗斯科・庞德（Roscoe Pound）认为：在某种意义上，法律是发达政治组织化社会里高度专门化的社会控制形式――即通过有系统、有秩序地使用这种社会的暴力而达到的社会控制。法律之所以成为现代社会中最权威、最严厉、最有效、最普遍的社会控制手段，原因在于法律是由国家立法机关制定，以国家政权作后盾，由强有力的司法机构保证实施的行为规则。这恰是其他社会控制工具不同时具备的。所以，对我国政策性金融机构的社会控制，不仅需要商业道德、组织纪律、社会舆论、群体意识，以及一般的机构条例、规章等来进行规范约束，而且迫切需要尽快上升到法律的最高层次上。法律的真正权威和效力不仅仅在于制裁，关键在于警示。

现代国家不仅越来越多地将社会生活纳入法律的制约范围，而且法律的社会控制这一特点在发达国家政策性金融法律体系的构建中也体现得尤为全面彻底和淋漓尽致，其法律制度中普遍包含了政策性金融机构设立目的、法律性质、经营范围、资金来源、监管机制和法律责任等内容，为政策性金融机构实施内部管理和处理外部关系设定了严格的法律框架。如日本的《中小企业金融公库法》第一条便开宗明义地规定：中小企业发展所需长期资金，一般金融机构难以融通时，本公库予以资金融通;《日本开发银行法》同样在第一条中明确指出：日本开发银行的目的在于通过提供长期资金，促进产业的开发和社会经济的发展，补充并奖励一般金融机构。德国《复兴信贷银行法》明文规定了政策性金融机构特殊的公法法人地位：德国复兴信贷银行为以公法设立的法人团体。在规范政策性金融机构同商业性金融之间竞争方面，日本《政策投资银行法》第20条确立了不得与商业性金融机构竞争的原则，银行所从事的发放贷款、担保债务、购买公司债券、应政府要求取得资产要求权或进行投资等业务，只有在确认它们能产生利润以保证能够有投资回报的情况下，才能进行;德国《复兴信贷银行法》规定了复兴信贷银行必须保持补充性与中立性两大原则，既要弥补商业性金融在诸多领域中的缺陷，又不得挟政策支持及政府优惠同商业银行不公平竞争。《日本政策投资银行法》明确建立了稳定的财政拨付援助机制：该银行可以从政府借入资金……可以从其他银行和金融机构借入短期资金，用于满足现金流量需要或财务省规定的其他要求。针对监管机制，《德国复兴信贷银行法》第12章则规定了：该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。法律责任的追究和承担则严格规定了政策性金融机构负责人和职员的经济和行政处罚，如日本《住宅金融公库法》第32条规定：公库的负责人在违反本法、融通法、保险法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有权将其解职。

我国政策性银行在20多年的机构运行过程中，出现了诸如权力寻租、定位不准、不良贷款规模偏大、政策性金融资源配置分散，甚至出现了超越政策性业务范围同商业性金融机构主动的、不公平竞争的越轨行为等一系列问题。究其根源，在于我国政策性金融机构的组织、运行和决策仅依据成立之初的内部章程，缺少专门的法律，使机构运作无序，监管也无法可依。“法者，治之端也”。法律作为稳定、有力的社会控制手段，能够对政策性金融机构的越轨行为予以惩罚，并对规范行为做出正向引导。所以，政策性金融立法的国际惯例与国内立法缺失的历史教训，呼吁我国加快政策性金融立法步伐，高度重视并采用法律这一有效的社会控制手段推进政策性金融改革，在法治的框架内规范政策性金融改革。

三、构建政策性金融机构法制体系是实现法治化的前提条件

市场经济是法治的经济，法律的指引、评价、预测、强制与教育功能为市场有效运转构建了一个有序的制度平台，同时提供了系统、完善的保障。立法的目的不在于对越轨行为的事后惩戒，而应注重事前的引导与警示。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。当前，一些市场亟须的基础性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我国政策性金融现行的制度规则（主要是政府的政策性文件与政策性金融机构的内部章程）也已滞后于发展实践，专门针对政策性金融机构治理与运行的法律尚属空白，法律的系统性、体系性还不强。建立健全政策性金融法律制度体系，是保障和实现机构法治的基础，要实行政策性金融机构法治，必须具有完备的政策性金融法制。法治也是法制的立足点和归宿，政策性金融法制的发展前途必然是最终实现政策性金融法治。从实现我国金融领域法治化角度来看，必须不加歧视性地将政策性金融上升到与商业性金融同等的法律地位。因此，当前和今后一个时期，应当重点做好政策性金融等领域的法规层级的完善和提升工作，构建政策性金融法律制度体系。

（一）强化政策性金融立法的国家建设与非市场治理机制

影响竞争行为、过程和结果的重要因素是竞争的规则。根据庞德的社会控制理论的利益学说，社会生活中的利益分为个人利益、公共利益和社会利益，社会成员在一定的情境互动中，这三种利益不可避免会产生竞争甚至冲突，运用法律进行社会控制的关键在于承认、确定、实现和保障利益。即以法律的规定为依据，决定、承认哪些利益，在什么范围内对其进行保障，如何保障。法律的社会控制最终目的便是以最小的成本消耗获得整个社会利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的设计上，要反映出社会公众认可的价值观念和各主体的利益需求，并实现社会的公平合理。这就要求政策性金融立法应该充分发挥政府干预或国家治理的主体作用，通过非市场治理机制公正地协调各方利益，提高政策性金融机构的国家治理能力。为了避免社会风险，在宏观上对社会运行进行控制，既是人们的期望，也常常表现为政府的管理行为。尽管社会控制并不限于国家权力，但实际上，国家是最强有力的社会控制者的代名词。

（二）科学认识政策性金融立法的制度基础和立法宗旨

从认识层面承认政策性金融是纠正政府失灵、兼顾经济发展和社会合理性的特殊的金融制度安排，与商业性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充当政府经济与社会调节管理职能的工具，专门为关乎国计民生的各种形式的强位弱势群体提供资金、担保及保险等方式的金融服务，补充并引导商业性金融，促进这些特殊目标群体的经济增长与社会进步。政策性金融的性质，则体现的是一种非营利公共性和社会合理性的属性。经济转型时期，政策性金融机构的改革更应牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目标，所有经营运作手段都要围绕这个中心目标。从功能观点来看，政策性金融不单是政府财政的简单外延，而是具有信用性、有偿性和一定盈利性的金融制度安排，通过资本流动、资金有偿借贷等过程，与商业性金融机构建立平等的合作关系，与“三农”、中小企业、国计民生领域等资金需求方建立平等的借贷关系。

在科学认识政策性金融制度的基础上，明确政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者创设法律所预期实现的目的。政策性金融立法，既不能偏离政策性金融制度安排的宗旨和性质，也要体现规范政策性金融机构运作行为和保障政策性金融可持续发展的目的，即权益和责任有机统一。尤其是必须坚持和体现国家政策导向与战略意图，持续发挥政策性金融机构在金融资源配置中的导向作用，履行扶持强位弱势群体的职能，弥补市场失灵。立法还要处理好政策性金融机构已形成的各种利益团体的利益关系，避免成为立法进程中的阻碍。

（三）界定政策性金融机构的法律地位和法人治理结构

法律地位是法律赋予自然人、单位、组织等一定的人格，限定其在法律关系中可以独立行使权力和履行义务的范围。政策性金融机构只有明确了法律地位，才能够在法律规定的范围内进行各项活动，越过法律权限必然会受到相应惩罚。从建立目的和改革路径来看，政策性金融机构属于特殊公法法人，应采用公司制，按照职责明确、制衡有效、管理科学的现代企业制度要求，建立起由董事会、监事会和高级管理人员组成的法人治理结构。根据各政策性金融机构履行职能的不同，其中董事会成员可由财政部、商务部、农业部、银监会等有关部委负责人和相关领域的专家组成，行使政策性金融各领域发展改革中对重大事项决策和协调的权力，直接对国务院负责。这种管理体制下易于处理好各政策性金融机构同各主管部门的利益关系以及所有者和经营者之间的权责关系，减少行政干预，提高效率。

（四）规范政策性金融机构业务范围和考核制度

政策性金融制度体系是包括政策性银行、保险、担保、信托、投资基金、资产管理等在内相互补充的机构体系和业务体系。立法中要协调好政策性金融机构与商业性金融机构的经济关系，即明确界定政策性金融机构的业务领域，防止其业务因利益集团的利益而发生偏离，避免政策性业务与商业性业务的交叉重叠。对政策性金融机构绩效考核，要以实现国家政策程度为基础和前提，考核体系指标要从政策性金融机构的财务稳健度和国家政策实现度两方面设计，减少其片面追求盈利的动机和行为。要严格区分政策性金融机构的政策性亏损和经营性亏损，对于政策性亏损的部分，由政府财政予以补贴;经营性亏损部分必须依法追究相关人员的经济与法律责任。

（五）建立健全政策性金融机构问责追责机制

责任追究是法律对越轨行为的惩治，体现了法律的强制性与震慑力。可借鉴日本对政策性金融机构的立法实践，单独增设罚则一章，具体规定政策性金融活动中各责任主体所要承担的行政或刑事处罚等法律后果，理顺各自权责关系。在立法规范和依法监管的基础上，真正形成从终端到源头的问责追责倒逼机制。政策性金融机构是执行政府经济政策的特殊金融机构，因此要对政府决策失误与政策性金融机构执行失误严加判别，建立公平的追责机制也应是依法治理政策性金融机构的应有之义。

参考文献：

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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions

Wang Wei Wang Manxue

（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）

第5篇：政策性金融机构的特征范文

关键词：开发性金融 泛化 利益

泛开发性金融指的是在开发性金融机构实践中，由于各种原因所造成的开发性金融在业务和功能方面所产生的新变化，这种变化超出了人们原来对开发性金融的定位和理解，变化本身可能具有积极意义，也可能相反。值得一提的是，本文提出的泛开发性金融概念，它是对中国开发性金融变化的客观描述，并不含有先入为主式的价值评判，泛开发性金融的效果及其评价则有待进一步的规范分析。

泛开发性金融现象的特征

中国泛开发性金融现象与中国国家开发银行有关。纵观中国国家开发银行发展历程，国开行改革与发展走过了三个主要阶段。从1994年到1998年是政策性银行初步发展阶段；1998-2007年是开发性金融探索与初步形成阶段；2007-2012年进入初步商业化阶段。从三个不同发展阶段分析，开发性金融泛化现象又呈现出以下三大特点：

第一，政策性银行泛化为开发性金融泛化埋下了伏笔。早在1998以前，尽管该阶段开发性金融没有出现，但由于中央政府对政策性银行的管理缺乏经验，过于行政化的操作带来了政策性银行的普遍业绩不佳。加上中央政府对政策性银行的资金补充往往力量不足，加大了政策性银行进军商业领域的内在动机，所以政策性银行泛化现象在1997年以前就已出现。1997年东南亚金融危机成为中国政策性银行改革拐点，此后的中国政策性银行市场化成为中央政府和政策性银行的共同意愿。这一时期的一个重要现象是政策性银行经营有着向市场化的内在动机，政策性银行市场化探索中表现出了明显商业化迹象。如国开行、中国进出口银行和中国农业发展银行均出现了部分商业性业务。因此政策性银行泛化是开发性金融泛化的主要前提和基础。

第二，国开行市场化探索是开发性金融泛化的基础。1998年以后，国家开发银行率先探索市场化筹资道路。一是到2002年底，国开行筹资完全实现了从债券市场融资的金融创新，为其他政策性银行市场化运作做出表率。二是在1998-2007年，开发性金融理论在实践中逐渐完善和形成，这主要反映在国开行课题组的相关经典文献中。三是这一期间，国开行的业务领域和市场状态发生了较大变化。在1994建行之初，国开行的业务主要定位于两基一支领域，这与当时这些领域处于国民经济发展的薄弱环节和瓶颈领域有关，这一时期国开行与商业性银行不存在业务上的冲突。但到了1997年左右，两基一支领域随着中国经济改革开放加快，已出现了市场成熟的苗头。进入新世纪以后，中国快速城市化带来了商业性金融的全面繁荣，开发性金融和商业性金融在很多领域形成了明显的竞争关系。四是随着国开行市场化程度的提高，开发性金融涉及的领域广度和深度均不断加大，由于缺乏法律规定的退出机制，随着国开行实力的不断壮大，其开发性金融机构的定位实际上被视为造成金融市场不公平竞争的典型代表。

国开行商业化后的开发性金融新一轮泛化。传统政策性银行理论认为，开发性金融是限于政策性银行范畴内发挥作用，但从2007年至今，随着国开行商业化步伐的不断加快，国开行提出了坚持开发性金融的主张，这种商业化和开发性金融并存的格局带来了理论和实践之间的严重冲突。

泛开发性金融现象的形成机制

开发性金融的产生与发展有其内在的客观规律，泛开发性金融现象的形成与相关主体的利益博弈有关，主要表现在：

第一，开发性金融机构追求自身的利益。开发性金融机构要实现其既定的功能定位和发展目标，首先要解决好自身的生存与发展问题。对国开行来说，在政策性银行阶段出现的泛化与追求自身利益也不无关系；到了市场化探索阶段，开发性金融泛化是国开行市场化实践过程中的探索性活动，国开行自身利益是推动其开发性金融泛化的原始动力。在没有更多法律法规约束的情况下，追求开发性金融机构利益的行为就有不断强化的趋势，直至相关制度约束开始出现。

第二，中央政府和金融监管当局的利益。从政府对开发性金融的需求看，中央政府作为国家利益的代表，往往是从国家中长期发展考虑开发性金融机构的相关问题。因此出于国家战略的需要，开发性金融在诸多领域需要长时期存在。例如出于宏观调控政策和化解金融危机的需要，需要开发性金融的逆向调节作用发挥。出于平衡内需和外需，需要中国开发性金融实施“走出去”战略等。从政府对商业性银行改革的思路看，中国政策性银行的出现和发展是以配合国有银行商业化改革为基础的。中国政策性银行改革是由于政策性银行市场化探索导致的，中国开发性金融的深化又是市场化探索带来的。由于商业性银行的深化，政府投融资需求和县级以下的金融需求困难，国民经济中一些固有的和新产生的薄弱领域开始显现，客观上各级政府部门对开发性金融产生了巨大需求。从就中国财政体制改革的结果看，1994年是政策性银行成立和财政税收体制改革的交汇时点，此后形成的中央政府和地方政府分权格局，造成了各级地方政府财权和事权的不匹配，地方政府融资需求缺口在长期内加大的趋势十分明显。政府与开发性金融合作市场有固化的趋势。近20年来，中国国家开发银行的发展历程表明，政策性银行在很大程度上缓解了中央政府宏观调控目标和地方政府发展经济的目标，开发性金融在支持政府项目方面的确功不可没。但是，我们还看到，由于国开行与政府合作机制已经形成并有了不断复制的案例，地方政府和国开行开发性金融机构之间彼此在一定程度上形成了较强制度依赖。因此，即使在国开行明确实施商业化的情况下，基础开发性金融的理论宣传和实践并没有收到来政府部门的明确禁止。这种利益上的共生关系是一般的商业性银行所不具备的。国开行商业化的左顾右盼与中央政府的两难选择有一定关系。一方面，中国的开发性金融机构融资服务领域的市场化程度日益显现，促使中央政府有意推动其转型为商业性金融机构，另一方面，中国开发性金融资源的稀缺性导致政府对其仍存在长期需求。因此，中央政府利益层面的决策存在较多内在的利益冲突。在这种利益格局下，开发性金融机构就有机会充分挖掘政策性领域和商业性领域的各种机会，在追求利益最大化的前提下，尽可能在政策性领域和商业性领域都有所发挥。简单的说，政府和监管部门的左右为难造成了国开行开发性金融机构的左顾右盼现象，实质上仍属于泛开发性金融现象。

第三，市场环境的变化不可忽视。在国开行的发展历程中，开发性金融服务的市场环境前后发生了许多重大变化，尤其是在快速城市化的大背景下，“两基一支”业务已经演化为商业性银行竞相角逐“好项目”。金融市场的变化推动着开发性金融结构必须重新进行选择。一般的理解，在具有法律约束和制度性调整机制的情况下，国开行要么在政策性银行体系内退出旧业务和开发新业务，要么从政策性银行退出转换为商业性银行。

现实中，国开行既没有从原来的业务中退出，却实现了商业化，同时在政策性业务和商业性业务中都有进一步扩展的趋势。尽管这里有国开行追求自身利益的因素，但是考虑到中国特殊的市场环境，也不是没有存在的理由。一方面，近年来，各级政府在城乡统筹、新农村建设、新兴战略产业和民生金融领域的金融需求急剧增大，而一般的政策性银行资金实力不足，通常商业银行不愿意介入，因此，客观上需要开发性金融机构在该领域继续发挥作用；其次，现实中很多业务兼有政策性和商业性特征，真正区分这些业务的性质存在很多技术上的难题。而且，实际业务的性质与时空有很大关系，以前是或者不是政策性业务，不等于以后就不是或者是；同一时间点的不同区域，同样的业务对应的性质可能也有不同。因此，开发性金融在原有领域做出局部调整和拓展也不是毫无道理的。归根结底，在变化的市场环境下，开发性金融泛化现象也许是开发性金融机构自动适应市场调节机制所做出的理性选择。

第四，制度的力量。根据国外经验，完备的法律制度和金融监管体系是开发性金融机构发展的前提条件。开发性金融机构的设立和业务调整，要先立专门法律，并且要依法实施；除了对开发性金融机构进行日常监管外，还对开发性金融业务的调整进行动态监管。和国外相比，尽管中国不存在类似的开发性银行监管制度，但是中国开发性金融机构是在中国银监会负责的商业性银行监管体系下运行的，按照商业银行法监管的模式下，开发性金融机构一方面必须尽可能创造条件来迎合商业银行的监管标准，另一方面也可通过对开发性金融监管的制度漏洞做出自利的反应。尤其是当政策性银行的力量足以推动制度的维持或者变迁时，这种效果会更加明显。实际上，中国国开行开发性金融的监管是在《商业银行法》之下，开发性金融改革主要靠行政手段来推动制度的变革，这种方式的改革极大程度上取决于中央政府和开发性金融机构的利益博弈状况。

综上所述，中国开发性金融出现的泛化现象（见图1），取决于国开行利益和中央政府利益的博弈，也取决于制度、法律、市场环境变化及开发性金融机构的决策。换而言之，多方主体的利益博弈最终促成了泛开发性金融现象的形成。

泛开发性金融现象的评价

一是应肯定其创新意义。在借鉴日美德等发达国家开发性金融经验的基础上，紧密结合中国发展中国家特殊的环境，国开行创新性地提出了中国特色的开发性金融理论。这种特色超出了原有的开发性金融理论，其实就是开发性金融泛化的一种表现，实质是中国化的开发性金融理论和实践创新的外在表现。二是应考虑其过渡性。要充分考虑后金融危机时代的国情，在短期内开发性金融泛化具有一定的合理性，中长期渐进式的改革有助于问题的逐步化解。三是切实改进其负面效应。开发性金融泛化客观上造成了与商业性银行之间的不公平竞争，即开发性金融异化，这正符合白钦先教授所持的观点。在现实中，开发性金融机构左顾右盼的行为有着深刻的制度缺失和政府利益根源。一般地，这种意义上的开发性金融泛化应该通过完善法律和制度来进行。四是有计划的推动开发性金融机构改革。在短期内，一个低成本的改革方案是将国开行商业性业务和政策性业务严格的划分开来，分离账户分别监管，通过业务边界来约束国开行的行为。长期内，在坚持政府意图的开发性金融理念下，要严格界定政府与市场边界，避免因为政府部门的行为缺乏约束，使开发性金融机构在支持政府的过程中被动成为政府过度干预市场的推手。

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第6篇：政策性金融机构的特征范文

我国现行的政策性银行监管架构存在缺陷

政策性银行自1994年成立以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域的政策性信贷支持，为我国经济发展做出了积极贡献。但是，政策性银行在运作过程中也存在较大的问题；其中最关键和最重要的是现行监管架构存在着重大缺陷，一定程度上分工不清、职责不明，监管空白与监管过度并存。长期以来，对政策性银行的监管延续了国有商业银行以金融监管部门为主的监管模式由人民银行负责审核其高管任职资格、信贷规模和市场行为(银监会成立之后转由银监会负责)财政部负责核定其财务费用；原外贸部(现商务部)等有关职能部门负责协调其他相关业务。这种监管架构难以体现政策性金融机构的特点，同时带来了监管缺位和监管越位两个方面的问题一方面对政策性银行的经营方针、年度经营计划无人过问，特别是对其经营绩效无人评价考核，很大程度上放任自流；另一方面，微观上又管得过多过细，限制了政策性金融机构的自，使得经营管理人员不得不频繁奔走于政府部门之间，为设立分支机构、购买办公用品等枝节问题耗费大量时间和精力。事实上，目前三家政策性银行存在的问题和引发的争论，恰恰是监管架构的缺陷所造成的，监管架构的缺陷导致政策性银行从一开始就缺乏规范，在运行中有关部门实际上采取了放任的态度，对政策性金融机构的实际运行情况也未能及时加以总结并进行政策调整，使得矛盾和问题不断累积，不良贷款率高、资本金和风险准备金不足等问题已比较突出。

监管架构的缺陷源于对政策性金融属性的误解

采取现行的监管架构与过去对政策性金融的属性在理论上的误解有很大关系。一直以来，人民银行通过再贷款的方式给政策性金融业务提供了巨额资金，于是中央银行被认为是政策性金融业务资金责无旁贷的供应者。这在过去大一统的财政与银行合一体制下是顺理成章的，然而经过多年的改革，在我国的财政金融体制均已发生巨大变化的情况下，这种理解是完全错误的。市场经济越发达，财政政策与货币政策的分工则越明确，中央银行的首要任务是调控整个社会的货币与信用总量，其他一切业务都要围绕、从属于这一任务。因此，将中央银行视为政策性金融资金责无旁贷的供应者并不恰当。正是由于一直以来将中央银行作为政策性金融资金的供应者，导致对政策性金融采用以金融监管部门为主导的监管架构。因此，对政策性金融的属性及其与政府财政的关系，有必要从理论上重新认识。

政策性银行是由政府发起创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。就其本质而言，政策性金融是财政体系延伸，也是是其重要组成部分，政策性银行本身是由国家财政出资建立起来的，运营目的必须反映政府的政策意图，是国家财政向社会提供公共产品的重要手段之一。政策性银行执行国家产业政策实际上就是财政政策的一种体现，因为调整经济结构、鼓励某些产业优先发展或者援助某些“后进”的产业，既是财政政策责无旁贷的义务，也是财政政策优势所在，而这恰恰是货币政策无能为力或者力不从心的。另一方面，政府财政的手段和功能毕竟有其局限性，单纯依靠国家财政的直接资金支持不仅是不够的，而且在一定程度上可能是缺乏效率的。国家财政也必须借助政策性金融，通过政策性金融向重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域间接地提供扶持，从而避免财政过多干预经济运行，影响市场的效率。以农业为例，农业作为一个弱质产业，资本回报率相对较低，对资金的吸引力不大。商业性金融业务从来都是“嫌贫爱富”的，无论是在发达国家还是发展中国家，金融业最密集，金融资本最集中的地区都是城市而不是农村。如果没有国家财政的支撑，没有财政政策导入资本，农业难以承担国民经济基础的使命。因此，世界各国在实践中，都由国家财政向农业提供巨额的资金以支持农业的发展。但是，财政资金的直接支持在数量上未必能够弥补农业资金需求的巨大缺口，而且财政直接支持可能是缺乏效率的，因此无论是在发达国家还是发展中国家，政策性金融都是国家财政向农业提供资金支持的一个重要手段和重要部分。

因此，政策性金融与财政的关系可以概括为：政策性金融源于国家财政、依存于国家财政，但其功能又远远超出国家财政，其实质是以政府信用来弥补市场信用的缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷；另一方面，政策性金融按照商业金融的原则实施政策性金融活动，最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”。还必须强调的是，政策性金融具有有偿性的特点，是不可能完全取代国家财政对某个行业、某个部门或者某个地区、某个人群的扶持的。因此，政策性“金融”虽然名义上归于“金融范畴”，但其本质却是财政支撑的。必须强调的是，政策性金融之所以采取银行信贷资金的运作模式，是为了提高财政投融资的使用效率，并不意味着改变了资金的性质与政策性金融的本质。

政策性金融的财政属性要求必须加强对其的财政监管

由于对政策性金融属性的曲解，政策性金融被视为金融范畴，这是我国对政策性金融采取当前监管架构主要根源，并由此导致对政策性金融的监管缺位的问题。目前，财政更多地习惯于一般性财务事项的审核与审批，并在此基础上审核年度财务决算，对政策性银行的持续经营起决定作用的信贷资产质量缺乏足够的关注，未能及时发现、控制和化解风险，最终只能被动地承担经营损失。由于对政策性金融没有负起监管主导责任，以及协调和沟通不足，一直以来财政部门对政策性银行的资产质量状况也缺乏了解，而人民银行(或银监会)对政策性银行的执行国家财务会计政策情况知之甚少，至于国家考核各政策性银行是否按照国家赋予的职能在特定的经营范围有效发挥了作用，只能听任政策性银行单方面的自我评价。在监管与调控层面上，将政策性金融与商业性金融等量齐观，混淆了政策性金融与商业性金融性质的结果是不利于财政政策通过政策性金融机构有效地传导，也不利于政策金融充分发挥其职能作用。

事实上，政策性金融机构无论在业务范围、业务特征及业务对象上都与商业性金融机构有很大的不同，更为突出的运作机制差异是政策性金融机构在办理各种业务的过程中不

会产生信用创造，存款扩张等行为，正因为如此，许多国家的政策性银行并不归中央银行或者银行监管部门监管，而是直接由财政部门对其实行必要的监督管理，或财政部门至少在其中发挥主导作用，其目的是为了使财政资金得到更有效率的运用。至于要求政策性银行像商业银行一样达到必需的资本充足率，实施必要的风险管理与控制手段，也是为了政策性银行能够树立一个良好的外部形象，以便以更加低廉的成本从金融市场以及各类国际性机构获得融资与借款。

政策性金融机构的特殊地位，决定了各国对其监管一般来说都是比较严格的，在实践中则因各国经济金融环境差异有所不同。我国的政策性银行资本由政府全额提供，营业资金在一定程度上依赖政府，对政策性金融机构应实行严格的监管。当然，这并不意味着政府要直接介入政策性银行的具体业务活动，指定具体的贷款项目。就我国经济发展水平和国情而言，财政部门应当承担起对政策性金融业务监督管理的主导责任。从理论上讲，财政作为政策性金融机构的出资人(即便是将来产权多元化的政策性金融机构出现了，财政仍然将是一股独大)，理应担负起对这部分资金使用的监督与管理，而且政策性金融机构的生存与发展还要求财政源源不断地为其注资与补偿，正是因为如此，许多国家在实践中将国家出资建立政策性金融机构归于财政部门监管。这一经验值得我国借鉴，考虑到我国现实的国情，作为政策性金融机构，因其经营管理方式与商业银行有类似之处，需要不断加强内控、提高风险管理水平，可以采取由财政部与银监会联合监管，并以财政部监管为主的模式。这将更有利于国家各项政策意图通过政策性金融机构传导，也更有利于监控财政资金的使用效益，评价财政政策的绩效。

政策性金融监管架构改革的政策建议

具体而言，为了更好地体现政策性金融的财政属性，发挥政策性金融的功能和作用，以实现有效监管与自主经营的结合，必须从以下几个方面对政策性金融的监管架构进行改革：

一是调整各有关政府部门的监管职能分工。财政部以出资人代表身份履行职责，包括提名政策性银行负责人，任命监事，审批预决算；会同发改委审核其投融资计划，会同金融监管部门确定其年度信贷总规模负责对计划执行情况和经营绩效进行考核。银监会从保障银行体系和信贷市场稳健运行角度、保监会从保障保险市场稳健运行角度、证监会从保障证券市场稳健运行角度、分别对政策性金融机构的市场行为进行审慎性监管。人民银行作为最后贷款人，从防范和化解金融风险的角度，对政策性金融机构的风险状况进行监管，建立政策性银行的风险预警机制。

二是建立政策性金融机构监管协调机制。应建立由财政部、发改委、银监会、证监会、保监会、人民银行、商务部、监察部等有关部门并吸收外部专家参加的政策性银行监管协调委员会，决定政策性银行的发展战略和投融资规划、确定重点信贷业务领域和各领域的信贷资金比例；制定政策性银行财务费用核定办法；防范和化解政策性银行可能出现的风险等重大问题。监管协调委员会应建立长期稳定的协调制度和决策制度，注意避免“散”、议而不决或久拖不决的问题出现。财政部门必须参与监管协调机制并在其中发挥主导作用。

三是建立和完善考核指标体系。现行考核指标的问题：一是对政策性金融机构的业务方向和经营内容缺乏指导和控制，二是没有区分指令性业务和指导性业务。今后应参照国际通行做法，建立科学合理的、符合政策性金融特性的业绩考核指标体系，引入资本规模约束负债规模机制，同时要求将指令性业务和指导性业务分设账户，分别进行考核。财政部门应参与考核指标体系的建立和完善工作，尤其应作为主导部门建立指令性业务的考核指标体系。

第7篇：政策性金融机构的特征范文

关键词：农村金融 发展现状 问题对策 未来趋势

一、我国农村金融发展现状及其存在的缺陷和问题

目前,我国农村金融的需求呈现了新的特征。首先,从融资总量上看,融资需求规模扩大。由于务工收入和国家有关惠农政策的实施,当前单户传统农业、家庭承包型农业生产资金已趋于饱和。但随着农业产业结构的调整和生产技术的换代升级,当前农村资金需求总量仍然不断扩大。除去农民自筹和信用社贷款外,财政投入和农村积累远不能满足其需求。从现实情况看,农民缺乏可抵押、质押的物品来进行有效的融资。其次,从金融服务对象上看,不同服务对象的金融需求表现出不同的特征。随着传统耕作方式的逐渐改变,用在纯农业的投入一般农民都能自己解决,而家庭规模经营和个体工商户资金需求量大,超出了小额信用贷款的范畴,但经营者又不能提供足额有效的抵押担保。对于乡镇企业和一些民营中小企业而言,由于经营风险大,加上信息不对称,其资金短缺问题非常突出。再次,从财政融资角度看,财政支农趋于弱化;从财政融资的历史角度和财政支农来看,一方面财政对农业的投入能力十分有限,与发达国家相比差距很大,另一方面由于乡镇财政供养人口过多,而地方财政收入有限。

经过20多年的农村金融体制改革,我国已形成了以商业性、政策性、合作性金融机构为主体、多种农村金融机构并存的格局。同时,各地涌现的民间资金互助社、小额贷款公司以及中外资的贷款公司等各种农村金融机构逐步产生和发展,灵活多样地发挥着作用。股份制改造、上市融资等改革议程纷纷列上了各金融机构的改革进程表。但农村金融中存在的一些深层次问题不是短期内就能消除的。

1.农村金融服务功能整体弱化。农村资金向城市逆向流动,导致城乡差距越拉越大。农村金融服务整体上不能满足“三农”的要求。过去农村的融资渠道有四大商业银行、农村信用社、合作基金会等多个渠道,现在多数地区对农户、个体工商户和中小企业贷款基本上只剩农村信用社这一渠道。农村商业性金融机构撤并、重组,形成了农村金融服务的盲区。农村资金大量外流,影响农村资金的整体供应。

2.政策性农村金融机构支农职能发挥不充分。支持“三农”除需要财政资金的投入以外,政策性金融机构应当发挥其特有的扶持功能。但从目前的实际情况看,政策性金融功能缺位,制约了金融支农作用的有效发挥。中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构,基本上只负责粮棉油收购资金的发放和管理,其他政策性业务,如支持农业开发、农业产业化和农村基础设施建设等功能并没有有效运作起来,对改善农业生产条件、调整农村产业结构和促进农民增收的作用乏力。

3.农村政策性金融支农力度不足。当前农村政策性金融机构资金来源不足,大多数由政府全部或部分出资,而且在运营中多靠政府扶持。支农力度不够,在支持农业基础设施建设和农业经济活动等方面作用较少,对农户、个体工商户、涉农民营企业支持也有限。

4.农村小额信用贷款发放难。在社会主义新农村建设中,小额农户贷款对于急需脱贫致富的农民群众无疑是雪中送炭,但农村金融机构却很难发放。主要原因,一是一些农民信用观念淡薄,逃废债务等违规行为时有发生;二是小额农贷业务量超常,放贷成本高;三是清收手段脆弱,致使很难使用依法起诉、强制扣款、变卖资产等手段清收贷款;四是农民风险防范能力弱,受社会、自然、市场条件的影响很大,小额农贷风险很大。

   改革后的农村信用社是农村金融的主力军,但改革仍不彻底。

二、中国农村金融未来改革发展趋势

1.发挥商业银行的金融支持作用。作为我国商业银行在农村领域的主要力量,应当将农业银行定位于服务农业的专业银行。一是分拆机构,形成集团控股模式,巩固和稳定县域农业银行分支机构,以资本为纽带发挥系统优势,给予县级金融机构更大的自主权,扩大基层机构的信贷权限,增强其融资功能。二是明确要求其在农村吸收资金的60%用于发放农业贷款。三是充分考虑不同地区间的差异性,制定更加符合基层实际的信贷管理方案和信贷政策。四是按照城乡统筹发展的要求,在防范风险的前提下,重点支持农业经济组织、龙头企业和农业产业化经营等新型发展模式,逐步提高涉农贷款的总量和占比。

2.建立农业保险体系,增强农业抵抗自然灾害和市场波动的能力。一是经营农业保险基础较好的地区,设立专业性农业保险公司;二是在地方财力允许的情况下,尝试设立由地方财政出资的政策性农业保险公司;三是与地方政府签订协议,由商业保险公司代办农业险;四是继续引进经营农业险的外资或合资保险公司。在积极试点的基础上,全面推广农业政策性、专业性保险业务,建立覆盖农村的政策性保险和商业性保险相辅相成的农村保险体系。

3.建立农村融资信用担保机构,完善担保体系。各级政府要积极推进和组织建立中小企业信用担保体系,推动对中小企业的信用担保,为企业融资创造条件。建立担保基金补偿机制,增强担保公司资金实力,要在财政支出中按比例提取启动资金,建立市、县、乡多层次的信用担保机构,由财政、银行、企业、社会共同出资建立中小企业担保基金。大力发展企业间互和民营商业性担保机构,扩大担保覆盖面,分散和化解风险的贷款信用担保体系。探索贷款抵押新方式,可以试行农村房屋、集体土地使用权的抵押方式,以缓解贷款抵押难问题。

参考文献:

[1]刘颖.金融危机背景下金融创新与监管的法治对策[j].北华大学学报,2009(4):27-30.

[2]周正庆.深化金融改革促进经济发展[m].北京:中国金融出版社,2003.

第8篇：政策性金融机构的特征范文

关键词：金融抑制；金融支农；正规金融；非正规金融

中图分类号：F832文献标识码：A文章编号：1006-1428（2006）11-0065-03

一、引言

国外一些学者通过对发展中国家的研究发现，许多发展中国家普遍存在金融抑制现象。主要表现在：一些发展中国家为了早日推进工业化，政府往往对金融市场进行干预和抑制，包括实施低利率政策、普遍的信贷配给和明显倾向扶持行业部门及国有大型企业的选择性信贷政策。因此，经济学家建议，发展中国家应积极采取适合本国国情的金融深化措施，构建多层次农村金融体制，为农村经济提供有效的金融支持。

大多数学者的理论和实证研究表明，我国农村经济发展中也普遍存在金融抑制现象。而随着我国工业化、城市化进程的不断推进，农村金融问题日益成为影响着中国社会与经济稳定发展的重要因素。深化农村金融改革，加大金融支农力度，无疑是当今中国的一项重要课题。本文试图从金融抑制角度分析目前我国农村金融体系存在的主要问题，并相应对我国农村金融体制改革取向提出一些建议。

二、我国农村金融抑制的典型特征

从农村金融市场培育和发展的角度看，目前我国农村金融抑制的典型特征可以概括为政府失灵、市场失灵和功能缺失三个方面。

（一）政府主导下的制度安排导致金融供给不足――政府失灵

我国的农村金融制度安排一直以来是由政府主导的，即政府办金融的发展道路。国有银行、农村信用社等都是国家所有的金融机构，主要服务于尽快实现我国工业化、城市化的战略。在农村支持城市、农业支持工业、农民大量进城务工的现实影响下，农村金融市场随着环境的恶化和制度安排的先天市场条件不足而日益走向扭曲和衰弱，金融支持“三农”力度逐步弱化，金融供给严重不足。一方面，农村金融机构供给不足。近年来，国有商业银行开始从县域经济实行战略性撤退，纷纷撤并县及县以下分支机构。1998年至今，四大国有商业银行共撤并了3．1万个县及县以下机构（李勇、孙晓霞、陈景耀、韩向荣，2005）。作为开展政策性支农业务的农业发展银行则囿于粮棉油收购贷款，县域业务逐步萎缩。而前些年活跃于县域和农村地区的合作基金会等民间金融机构，由于经营不善、风险较大和管理混乱等原因被政府关闭或取缔。邮政储蓄机构只存不贷，没有信贷供给能力。因此，农村信用社成为信贷供给事实上的垄断者，农村金融市场的信贷供给严重不足。另一方面，农村资金严重外流。首先，受国有银行纷纷撤出及权限上收的影响，国有银行吸收的农村资金逐步集中到大、中城市。其次，邮政储蓄利用网点多、深入农村的特点，大量吸收农村储蓄并转存中央银行，导致农村资金大量外流。再次，作为农村金融服务主力军的农村信用社，经营出现非农化倾向，为追求利润最大化，许多资金流向城市。

（二）利率不能正常发挥资源配置作用――市场失灵

政府金融管制的一个重要方面就是利率管制，我国一直以来长期执行的统一利率管制不仅难以弥补农村金融机构的经营成本，再加上通货膨胀的影响，导致上世纪90年代中期前的实际负利率状态。90年代开始逐步推行的农村利率市场化改革试点，扩大农村信用社利率上浮区间，逐步放松的利率管制措施，虽收到一定效果，但单纯针对农信社的政策扶持并没有对农信社提高定价能力、改善经营机制产生积极作用。而且由于政策性业务和商业性业务混合，农信社缺乏破产约束，政府对农信社的支农贴息政策道德风险严重（谢平、徐忠，2006）。同时，由于对农信社实行差异利率政策，也导致国有银行农村分支机构生存更加困难继而纷纷退出。同时，由于邮政储蓄转存央行利率高于其他金融机构的政策倾斜，也成为农村资金通过农村邮政储蓄大量外流的直接诱因。总而言之，农村利率市场化改革方向并没有错，但选择性的信贷政策所带来的利率扭曲，事实上造成了当前农村金融市场的农信社垄断局面，且由于缺乏有效竞争，相应带来了农信社经营效益差、效率低下、成本高昂、道德风险严重的状况。

（三）扭曲的农村金融“二元性结构”――金融功能缺失

按照金融功能论的观点，金融功能相对于金融机构更加稳定，金融组织可以通过竞争的方式生存下来，从而发挥一定的金融功能（Merton & Bodie，1995）。而目前我国农村金融市场存在扭曲的“二元性结构”，一方面正规金融机构或大量退出、或经营效率低下，没有充分有效的竞争促进其发挥正常的金融功能；另一方面，作为非正规金融机构的民间借贷屡遭打击的情况，却长期存在，无法弥补了正规金融在农村金融市场的空缺。我国农村正规金融的功能缺失，主要表现为农村金融服务品种少、水平低、质量差。农村金融服务主要以存贷款为主，资金结算、银行卡、个人理财、投资咨询等中间业务开展很少，效率低下。如农村地区资金结算仍以现金为主，农村居民的银行卡持有量很少。另外，我国农村保险体系尚未建立，农村、农业保险服务几乎是空白。

三、我国农村金融深化的政策取向

（一）建立多层次的农村金融体系

我国农村金融体系存在问题的根本原因是政府办金融以及过度管制导致农村金融市场缺乏活力，因此必须对农村金融体系进行大的调整。总体而言，应在政府政策引导下，着眼于构建一个商业金融和政策性金融、合作金融相结合的竞争性农村金融市场。

一是充分发展商业性金融。重点是要在明晰产权的基础上，将农信社改造成为县域中小商业性金融机构，应该成为商业金融支农的主力军。因为从农信社改革试点情况看，农信社已不具备改造成为合作金融机构的可能性，而转为政策性金融机构则将与现有的政策性金融机构角色重叠，改制为商业性金融机构相对容易被接收和支持（李勇、孙晓霞、陈景耀、韩向荣，2005）。应该适当保持农业银行在县域的存在，通过市场细分、错开经营，在支持农业产业化龙头企业的大额资金需求方面确立竞争优势。同时，应考虑在加强监管、控制风险的前提下，鼓励在县域建立多种所有制的社区金融机构，大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。逐步在农村金融市场形成农村信用社、农业银行、小额贷款组织以及其他种类的金融机构合理分工、有序竞争的局面。

二是继续发挥政策性金融的积极作用。要对现有金融机构的农村政策性贷款业务进行整合，将现有的农村政策性贷款业务集中到农业发展银行一家专门机构。即拓宽农发行的政策性业务范围，解决农村金融市场贷款规模大、风险较高、回收期长，商业性金融不愿介入的大额资金需求问题；同时，应改进扶贫贷款贴息运作模式，建立农村扶贫小额贷款担保基金，解决农村金融市场贫困人口的小额资金需求问题。作为金融支农的重要一环，建立农业保险体系也刻不容缓。要采取自上而下与自下而上相结合的办法，逐步建立健全政策性的农业保险体系，地方政府主导设立政策性保险机构，中央政府设立再保险基金或再保险机构。

三是大力发展面向广大农户的合作金融组织。理论分析和国际经验表明，合作金融机构因自身制度设计的特点，使得为社员服务方面具有交易成本低、效率高的内生优势，在农村金融市场发挥着重要作用，在有的国家（如孟加拉国）甚至发挥着主导作用。因此，我国也应大力发展面向广大农户的合作金融组织。如由农户自愿发起的资金互助组织。这种资金互助组织（或称农民资金互助合作社）应是真正意义的合作制组织，社员之间互相监督，社员代表参与合作社决策，建立社员大会控制下的法人治理机构，有效建立其自我约束和自担风险的经营机制。

四是逐步规范和引导民间金融。民间金融存在有其必要性和合理性，加强对民间金融的合理引导和规范而非简单地清理打压已成为共识。规范民间金融的主要方向是引导其向正规化、合法化方向发展，通过给予金融机构的组织身份，明确设立条件，加强金融监管和自律，逐步将目前存在于农村地区的合会、基金会、互助会等民间金融组织纳入到合法化轨道中来，或转为小额贷款组织，或组建社区金融机构，或规范管理，防止高利贷、乱集资现象和携款潜逃等案件的发生。

（二）建立支农资金良性循环机制

建立支农资金良性循环机制，要从资金的回流、投入和上下联结三个层面着手。即一方面要引导县域金融机构吸收的资金有效回流农村，减少农村资金外流；另一方面要探索国家财政支农资金投入的新方式，增加农村资金供给；同时，还要探索建立政策性金融和合作金融、商业性金融，正规金融和非正规金融资金联结的方式和途径，增加面向广大农户的资金供给。

首先，要建立资金回流机制，主要是引导县域金融机构资金回流农村。我国应借鉴国际经验，制定社区再投资法，强制规定县域金融机构必须将吸收自本县内的一定比例的存款，用于在当地发放贷款，这包括全国性金融机构的县支行和农信社。同时，国家应积极引导邮储资金回流。政府可采取奖励或补贴等方式，采取自愿、互利和市场化的原则，加强邮储和政策性银行、小额贷款机构的合作，引导资金回流农村。在此过程中，国家可研究给予政策支持，鼓励邮储资金回流农村。

其次，要探索国家财政支农资金投入的新方式。可以借鉴美国的做法――其政府在合作金融机构建立初期，通过入股合作金融机构，为合作金融提供初始发展资金，扶持合作金融的发展；在合作金融不断壮大以后，不断转让政府股金，减少政府对合作金融的干预，最终实现合作金融组织的自主经营、自主管理。也可以考虑地方政府适当参股社区中小金融机构，扶持其发展壮大，积极将资金投向县域经济和“三农”。

再次，要建立正规金融和非正规金融之间资金的联结。在农村金融市场，正规金融资金充裕，具有规模经营带来的成本优势，而民间借贷等非正规金融直接面对广大农户和中小企业，具有信息优势，但由于仅以自身资金或集合资金放贷，资金相对短缺。建立正规金融和非正规金融的联结，是金融体系发展的一个有前途的战略（世界发展报告，1989）。通过正规金融将低价的信贷资金提供给非正规金融，即贷款给非正规金融组织，增加非正规金融的资金供给，可以改善广大农户和农村中小企业面临的贷款条件，提高农村金融需求的满足度（左臣明、马九杰，2006）。

（三）营造良好的宏观政策环境

在农村金融体制重构上，国家政策的引导和支持十分关键。应在保持宏观经济金融政策稳定的基础上，逐步消除对农业和农村金融市场的政策偏见，将对农村金融市场重构的干预重点放在机构改革的试点及提供良好的政策空间上，而不是直接的农业信贷补贴。要支持农村金融创新，允许地方政府发行专门用于农村交通和其他公共设施建设的债券。要放松利率管制，进一步扩大存贷款利率浮动范围，实现农村利率在宏观调控下的市场化，促进整个农村金融市场上资金实现最优配置。在监管层面上，对国有商业银行应该实行农村项目优先的原则，配以利率方面的优惠政策，形成资金往农村流动的机制；放松对农村金融机构的监管，允许私人资本参股农村金融机构，这将有利于促进农村金融市场的适度竞争，增加农村金融产品与服务的供给，对那些不吸收公众存款的贷款机构可以考虑引用不同于现有银行类机构的监管办法或条例。

参考文献：

[1]杨艳芳．关于我国农村金融发展理论与实证研究的综述

[2]肖东平，陈华．农村金融：美国的经验及中国的路径选择.中国经济时报，2006-4-10

[3]赵昕.亚洲各国农村金融模式.银行家，2006；1

[4]李勇，孙晓霞，陈景耀，韩向荣.关于完善农村金融制度加大对三农金融支持若干问题的思考.金融研究，2005；11

第9篇：政策性金融机构的特征范文

关键词：比较金融；政策性银行；改革与发展

中图分类号：F830.1文献标识码：A文章编号：1006-1428（2007）06-0026-04

我国三大政策性银行成立运作13年来，有许多基本而迫切需要解决的理论与实践问题亟待梳理和系统深入研究。目前，学术界对于我国政策性银行改革的基本方向和总体思路仍未达成共识。笔者认为，我国政策性银行的改革与可持续发展，既要学习借鉴和顺应世界各国政策性银行改革发展的潮流和趋势，与时俱进，也要结合中国的实际和金融生态环境的现实因素，切实走出一条具有中国特色的政策性银行可持续发展之路。

一、国外政策性银行发展战略重新调整的特征和趋势

（一）业务多样化和市场化运作发展态势

主要表现为：政策性银行的资金来源渠道和形式多样化，更多地面向市场发行金融债券融资；业务种类不断增多，业务范围不断扩大，既从事政策性金融业务又兼营与其相关的商业性金融业务，既从事一般银行信贷业务又经营投资银行和证券业务；而且是通过市场化运作手段，来实现其多样化的经营目标。这种战略性调整似乎也从一个侧面或在某种程度上，反映了政策性金融总量与结构未来调整与变化的基本要求和总体特征。这种业务多样化发展战略的实施尽管有多种多样的内因和外因，但在一定程度上无疑会对商业性金融构成潜在的和现实的负面影响。在这方面，韩国产业银行（KDB，2004）表现得尤为突出。为了实现在2011年以前成为具有国际竞争力的亚洲领头银行并最终发展成为世界一流的国际投资银行的战略目标，KDB不断扩充银行功能与手段，尤其是不断扩大项目融资、企业并购、债务重组、承销债券等投行业务。最近数年间，KDB在企业外资融资中介、外汇交易等国际金融和期权、掉期等衍生金融工具领域成为韩国金融市场占有率第一的先导金融机构,大大巩固了企业重组、咨询领域独一无二的地位。

然而，值得提及的是，政策性银行无论如何调整其发展战略，仍然都在或多或少地从事一定的政策性业务，形式上的商业化改造可能更增加了政策性金融的适应性。国外的一些著名的政策性银行，如日本政策投资银行和国际协力银行、韩国产业银行、德国复兴信贷银行等，也仍然一如既往地声称并坚持其政策性金融的本质属性。

（二）总量的结构性倾斜及其逆转和扩张性态势

按照政策性金融制度设计的一般原则性要求，在政策性银行的业务总量中，政策性业务应该占有绝对大的比重或向此倾斜，而其他辅或延伸的相关业务占比应该较小。然而，20世纪70年代末、80年代初以来，随着市场经济金融体制的深入发展和资金供求关系的巨大变化，政府对政策性银行的优惠待遇正在减少或趋于消失，使得政策性业务总量有所下降（如日本的政策性农业贷款占整个金融体系融资额的比重，从1960年代的30%下降到1970年代的15%），政策性银行不断提高其经营商业性业务的比重，或者说出现了业务总量的结构性逆转，而且这种态势正在逐步扩大。例如，韩国产业银行以国际及投资业务部门为重点，大幅扩大了职能和业务领域与业务规模，并不断增设国内分支机构，形成了人员和组织等外延型规模的逐步扩大。1991年，KDB还以韩国产业证券公司（子公司）的设立为契机，通过证券、租赁、综合金融、风险资本等子公司和职能业务的完善联动，构筑了综合性金融服务体制。

然而，当今政策性业务规模的相对稳定或有所减少是就总体规模而言的，具体到个别行业、个别地区、个别时期和个别类型的政策性金融，其业务规模总量不仅不会下降，反而会稳步上升。例如，发达国家进出口政策性金融对本国对外经济活动的支持，不仅力度大而且呈现出上升趋势。如1945年《美国进出口银行法》颁布时，美国进出口银行的信贷规模为35亿美元，1951年10月扩大到45亿美元，1963年达到90亿美元，1968年贷款规模又提高到135亿美元，到1993年，美国进出口银行的贷款规模增至750亿美元。尽管如此，与世界上其他国家进出口政策性金融支持出口的程度相比，日本最高为36.9%、法国为17.7%、加拿大为7.1%、德国为5.4%、英国为4.4%，美国则仅列为第六位，为3.7%。从这里可以看出国外进出口政策性金融对本国对外经济活动的支持力度有日益增强的趋势。

（三）分账户经营和母子公司经营态势

为了避免政策性银行借助政府资源从事不公平竞争，同时防止商业损失转嫁国家财政而产生的道德风险，国外兼营商业性业务的一些政策性银行采取分账户管理和建立母子公司两种方式，实现政策性和商业性两类业务的综合经营。

一是实行分账户管理。国内外许多从事商业性业务的政策性金融机构普遍采用这种方式，即通过特别账户或信托基金，实行专项管理，隔离政策性业务和商业性业务。如日本国际协力银行设有海外经济合作账户和国际金融账户，泰国农业与农村合作银行（BAAC）、韩国产业银行、韩国输出入银行等的业务也分为两类管理，分别设置会计账户，分账核算。再以亚洲开发银行为例，亚行通过优惠窗口“亚洲发展基金”为欠发达国家提供低息长期开发援助，通过“技术援助特别基金”、“日本特别基金”提供技术援助赠款。这些特别账户的设立，将政策层面的专项业务与其他一般性商业性业务加以隔离，保证资金成本较低的优惠基金不被用于商业盈利性业务。

二是建立母子公司。即政策性银行成立专门的子公司来提供商业。这些子公司，有的被政策性银行全资拥有，有的与战略伙伴（民营资本）合资成立，专门从事商业性盈利业务。如德国复兴信贷银行（KFW）、巴西社会经济开发银行（BNDES）、世界银行和欧洲投资银行，都拥有具备独立的法人地位和财务管理权限的子公司。这些子公司在法律和财务方面拥有独立地位，受独立董事会管理。部分子公司还通过上市成为公众公司以优化治理结构和强化市场约束。如德国KFW拥有34.1%股份的德国产业投资银行，专门从事商业性的长期项目融资。巴西BNDES则通过全资子公司BNDES-PAR和FINAME从事商业性股权投资和工业企业的固定资本投资业务。国际多边机构世界银行和欧洲投资银行分别通过全资拥有的国际金融公司（IFC）和欧洲投资基金（EIF），从事商业性金融服务。

二、我国政策性银行改革发展的路径选择

在当今国外的政策性银行不断改革和多元化发展的潮流趋势之下，我国的政策性银行改革发展的政策路径或思路不外乎三点：一是加大政府的支持力度，政策性银行严格遵循法定的业务范围，专心致志地从事单一的政策性业务，严禁与商业性金融竞争；二是减少政府的支持，或只保留政府信用的隐性支持，政策性银行采取分账户管理或建立母子公司的形式分别经营政策性业务和商业性业务，通过总量性扩张和不断扩大业务范围和结构来壮大自身生存与发展的综合实力，允许与商业性金融适度的业务交叉和非主动性竞争；三是建立稳定的资金或财务补偿机制，强调国家信用的背景和后盾支持，并适时适量适度地提供政府财政的显性支持，收缩政策性银行的业务规模，主要是立足于首倡诱导基础上的虹吸与扩张，通过较少的资金来吸引诱导以充分调动商业性金融参与政策性业务的积极性。下面分别具体分析上述三种政策路径。

第一种政策路径，是最为规范地协调政策性金融与商业性金融业务关系的最佳路径，也是政策性金融制度的真正意义和科学性所在。但是，鉴于大量而单一的政府财政性融资正在逐渐让位于以市场融资为主，这已经成为世界各国政策性金融改革与发展的大势所趋，所以这种纯粹的理论期望很难付诸于实践。目前，也有一些官员学者对政策性银行依靠国家资源提供政策性信贷资金这一做法产生质疑（张涛，2005）。笔者对此却不敢苟同，因为政策性银行是代表国家利益而从事政策性的业务，提供准公共产品，依靠必要的财政资源天经地义、理所当然、无可厚非，也是防止政策性金融与商业性金融业务竞争的基本途径之一。问题是政策性银行用国家资源去从事什么性质的业务活动，所以应该受到质疑的是那些动用珍贵而稀缺的国家资源从事商业性业务或越位竞争的政策性银行。

第二种政策路径，是在政府减少或取消支持（主要是财政援助）的环境条件之下，政策性银行不得不走的一条生存与发展之路，国内外政策性银行也已或正在普遍地实施这种举措，似乎有席卷全球之势。从与商业性金融相互协调的角度来看，这种势头令人担忧，因为这无疑将不同程度地与商业性金融机构产生业务摩擦和竞争。对此，最高金融决策与监管部门唯一能做的，也只是要求政策性银行所经营或兼营的商业性业务应该是与其政策性业务相关或适度延伸的有限的商业性业务，而且必须是非主动竞争性盈利，不能与商业性金融机构展开正面的市场竞争。因为无论如何隔离两类不同性质的业务制度，政府事实上也是政策性银行所从事的商业性业务的最后风险承担者，政策性银行即使没有政府的显性财力支持，也有政府的隐性信用支持或隐含担保，何况政府还是其所有者或主要控股者，所以政策性银行还应该固守其政策性金融的本质属性和宗旨，而不能唯利是图地主动竞争取胜。

关于分账户经营问题，在我国三大政策性银行成立之前，四大国有商业银行（当时称为国有专业银行）“一身二任”，也曾采取过这种分账户经营方式，既经营商业性业务，也兼营政策性业务，但由于体制问题效果不甚理想，国有商业银行往往挤占挪用政策性资金或怠慢政策性业务，商业性业务和政策性业务都程度不同地受到影响，最终导致中央决定组建政策性银行，分离分立两种不同性质的业务。因此，在国外能行得通的东西在国内未必能行得通，在中国的国情和现有体制框架之下，尤其是在目前金融法制生态环境不完善和政策性金融立法缺失、人治多于法治的情况下，国有的政策性银行采取分账户管理或建立母子公司的形式分别经营政策性业务和商业性业务，其结果如何，是否重蹈覆辙，很值得我们深思、反思和质疑。笔者以为，这不仅会进一步加大政策性金融同商业性金融业务摩擦和竞争的程度，而且还可能影响到政策性业务的开展和完成，其前景不容乐观，换汤不换药，很可能殊途同归。退而言之，即使是在现阶段新形势下，在政策性银行内部试行“分账管理”经营模式，也必须在出台相应的专门法律的基础上依法运作、规范和保障，并做好可行性研究。

第三种政策路径，也可以说是对上述两种路径思路的折中和协调。政策性银行作为政府所有或控制的、并体现其政策意图的特殊金融机构，政府全方位的系统支持手段和机制始终不能缺失。针对财政融资日趋递减的现实，目前关键的是政府支持方式的重新抉择，即由直接支持向间接支持转变，主要表现为：政策性银行主要依靠国家信用支持面向市场发行债券筹措资金；由大量的财政融资向适时适量适度地提供财政资金或财务补偿、减免税赋转变。根据市场机制不断健全和深入发展的现状和趋势，政策性银行应该适度缩减业务总量或总体发展规模，调整业务发展结构，尽可能地扩大商业性金融机构的业务总量比重，在区域开发、机构设置、业务种类和方式等方面补充商业性金融的结构性缺失，以突出商业性金融在市场经济金融体制中的主体性和基础性的地位和作用。在现阶段，我国政策性银行的首要任务，应该是贯彻落实国家“十一五”规划纲要和中央金融工作会议精神，体现政府的政策意图，即加大对“三农”、中小企业和欠发达地区等弱势群体的金融支持的力度。当然，即使必须有所为的政策性业务，政策性银行所要为的也应该是通过较少的资金来吸引诱导商业性金融的主动参与，达到以小搏大的杠杆功效和互利合作的双赢。

根据第三种政策路径和思路，笔者设想，我国政策性银行改革发展的方向，应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一，即政策性、盈利性和非竞争性的“三位一体”，缺一不可。其中，“政策性”是目标，体现了政策性银行的宗旨和性质要求，以及对其业务范围的基本规范；“盈利性”是动机，体现了政策性银行作为一种金融企业的基本要求，也比较顺应其未来进一步发展的形势要求；“非竞争性”是手段，体现了政策性银行实现盈利的基本准则和方法，也是实现政策性金融与商业性金融协调与可持续发展的根本途径。对政策性银行自身改革发展的定位，实际上应该是指基于政策性金融特有功能基础上的机构性质定位和职能定位的有机统一，主要体现为对不同类型政策性银行的性质、业务职责及其作用范围的界定。其中，性质定位即“定性”表明了银行的政策性金融属性，职能定位是对不同类型政策性银行的业务职责及其作用范围所进行的具体划分和界定。机构定性是职能定位的前提，职能定位是机构性质的具体体现。前者具有一定的稳定性，后者具有动态调整性，即随着不同时期和阶段经济金融运行环境的变化和政府政策的调整，政策性银行的职能定位也需要作相应的局部调整和改变。

在2007年初的全国金融工作会议上，国务院总理强调政策性银行要“全面推行商业化运作”，这是符合我国国情和不同政策性银行职能定位的要求，是对政策性银行固有的经营方式和手段的肯定或归位，但并非意味着政策性银行质的商业化或“转型”为商业银行。因为政策性银行作为一种银行、一种金融机构，通过市场化运作或商业化运作的经营方式取得盈利，从而维持政策性银行的生存与可持续发展，这是作为所有不同类型的银行及非银行金融机构的首要的、基本的和起码的要求。否则，既无异于无偿的财政融资，又可能会重蹈改革开放前的贷款有借不还的所谓“超政策性金融”的覆辙。所以，问题的关键在于是否以利润最大化或只片面追逐盈利为最终目的或经营目标，是否主动地参与市场竞争、主动地与商业银行抢客户。这也是政策性银行与商业银行有所区别的根本标志。

总之，无论采取上述何种政策路径，政策性银行都不可避免地会与商业性金融机构出现一定程度和一定范围的业务交叉，因为市场是一个动态的过程，政策性金融和商业性金融的活动领域也是一个相对的不断变动与调整的过程，资源配置主体与目标的错位，以及市场选择或不予选择或滞后选择的领域或项目，也不是绝对的而是相对的，相关法律或法规也是与时俱进地不断调整的。所以，政策性金融立法部门和政府监督协调机构，应该结合每一时期或每个阶段政府所确定的产业和地区发展政策及其具体政策性项目，随时调整更新和明确界定政策性银行的业务领域、业务结构及其融资规模。关键的是，政策性银行应建立健全业务进入退出机制和规则，特别是及时或适时的退出机制，不能进而不退或者利尽则退。

通过以上的国际比较研究，我们也应该全面而清醒地看到，尽管有些国家的政策性银行的市场化竞争性发展趋势日益明显，但在大多数国家，也同时存在着恪守法则、严禁与商业性金融机构竞争的政策性金融机构。事实上，在国外政策性金融总量与结构的重组和调整浪潮中，世界各国的政策性银行是在呈现出一种总体性多元化发展的一般态势。所以，在国内，我们不能以偏概全，更不能以此作为政策性银行不断扩大经营商业性业务，并主动与商业性金融机构抢市场、抢客户的理由。关键的是，中国的政策性银行应该结合自己的国情，在和谐的金融生态环境中，走出一条扎实的有中国特色的政策性金融可持续发展之路，切勿从本位主义出发，一味地模仿国外那些并非全面和仍处于发展之中不成熟的经验。在中国国家开发银行国际顾问委员会第四次会议上，德国复兴信贷银行董事长Hans Reich（2002）的一番话非常耐人寻味，他认为，一个健康的开发性政策性银行，应是商业银行的伙伴而不是竞争对手；开发性政策性银行不能只分析其市场份额和市场地位，而应针对市场机制的盲区不断发掘新的市场机会。正因为如此，德国复兴信贷银行被世人誉为“健康的政策性银行”。（中国国家开发银行，1996）

参考文献：

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