工厂行政制度精选(九篇)

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第1篇：工厂行政制度范文

一．中国债券市场的形成

各类金融工具根据性质上的区别，在实践中形成了两种达成交易的规则，即指令驱动制和报价驱动制。指令驱动制是投资者下达交易指令后，该指令自动生效，通过场内喊价或计算机配对来撮合成交。报价驱动制是投资者报价，其他投资者根据报价决定是否成交。根据这种规则的不同，金融工具的交易方式分为两大类型——交易所交易和场外交易（otc），指令驱动制是投资者在证券交易所进行交易，报价驱动制是投资者通过做市商和经纪人在场外进行交易。

债券与股票有很大的差别：（1）定价机制不同，债券是固定收益的金融工具，有稳定的现金流，信息单一，定价机制标准化，主要受利率影响，股票是非固定收益的金融工具，信息多，影响价格的因素多，定价机制比较复杂；（2）交易主体不同，股票市场的交易主体以个人为主，数量很多。债券市场的交易主体以机构投资者为主，数量不多；（3）中介机构不同，股票交易都是通过证券商进行的，债券交易中银行也是重要的中介机构，有相当比重的债券交易是通过银行完成的；（4）交易金额不同，由于交易主体不同，股票市场的个体参与者多，每笔交易额比较小，债券市场的每笔交易额相对较大，大宗债券交易占主要地位；（5）流动性要求不同，债券市场的主要交易主体是商业银行等机构投资者，对债券流动性的要求比较高。

金融工具交易成交的前提是买方和卖方对金融工具的心理价格不同，就是说买方和卖方对其价值有不同的判断。债券和股票的区别中最重要的一点是：影响股票价格的因素很多，投资者对股票价格的判断容易不一致，采取指令驱动、撮合成交的效率较高，因此股票市场通常以交易所交易方式为主。而债券价格主要受利率影响，公众对利率的判断经常是趋同的，对债券的判断也就容易一致，采取指令驱动制来交易，就很难成交。尤其是债券市场以机构投资者之间的大宗交易为主，投资者在某个价格下达的大额交易指令很难在短时间内恰好遇到方向相反的同样价格的大额交易指令，交易就很难完成。或者投资者需要将大宗交易指令分解为多个价格的小额指令，这会造成价格的剧烈波动，从而降低了债券的流动性。债券交易采取交易所方式，必然带来流动性低、大宗交易难以控制价格的缺陷，在很大程度上制约了机构投资者的参与。

对于个人投资者来说，债券收益率计算以及各期限品种的组合更为复杂，知识成本较高，在发达国家个人投资债券的主要方式是购买货币市场基金或债券基金，由基金在场外市场运作。个人直接投资债券通常是为获得稳定的现金收益，大多是持有债券到期，他们交易的主要需要是债券到期前的变现，因此通常是接受银行柜台的债券报价，卖给银行，这比参与交易所债券市场的交易要方便得多，因此，交易所交易方式也不适于大多数稳健的个人投资者。一些参与交易所债券市场的个人投资者，主要的交易目的则是获取债券的价差收益，这部分交易需求在整个债券市场的交易需求中比重很小。从以上分析可见，债券的性质决定了债券交易适合采取场外交易制度。

从发达国家债券市场看，场外债券市场是债券市场的最主要组成部分，债券交易主要采用报价驱动、谈判成交的方式。在世界上两个最大的国债市场——美国和日本国债市场，成交金额的99%都是在通过谈判的交易方式在场外进行的。在市场规模仅次于美日的德国，其场外债券市场实现了85—91%的国债成交金额。在发达国家，债券市场就意味着场外债券市场，交易所债券市场是规模很小的补充形式。在某种意义上，交易所债券市场甚至可以忽略。在东欧等转轨经济国家中，债券交易的大部分也是在场外进行的，捷克债券交易的90%是由otc市场处理的，匈牙利的otc电子系统交易占政府债券市场的75%（伊娃.思.布罗米斯蒂，1997）。在波兰，债券交易在华沙证券交易所进行，其流动性较差，几乎所有市场参与者的共识是机构投资者的政府公债交易不应在证券交易所进行，而有必要重建一个交易体系（波兰财政部，1997）。发达国家和转轨国家债券市场的实践都证明了场外债券交易方式对于机构投资者和个人投资者而言交易方便、容易成交、风险可控，场外债券市场也应当是中国债券市场发展的必然选择。但是，中国的债券市场却经历了一个迂回曲折的过程。

（一）1997年前的中国债券市场情况

中国自1981年恢复发行国债，1988年财政部在全国61个城市进行国债流通转让的试点，开辟了银行柜台的场外交易，这是中国国债二级市场的正式开端。1994年，上海和深圳证券交易所的国债交易开通，形成场外交易和交易所交易并存的局面。中国债券市场从银行柜台的场外市场起步的，由于财政部没有尝试发行记账式国债，银行柜台买卖的国债都是无记名的实物券，托管交割都需要实物搬运，风险较大，成本较高，而且一些国债中介机构自发开展代保管业务，出现了以开具代保管单的形式超发和卖空国库券的现象，1995年，财政部开始印制统一的国债代保管凭证以制止国债代保管中的违规行为，这一年，还出现了武汉、天津证券交易中心和staq系统严重的卖空和假回购问题，政府下令关闭整顿。

发债主体和监管部门将没有统一的债券托管机构和记账式债券所产生的问题与场外市场等同起来，并认为记账式债券是交易所交易方式所特有的。1995年8月，国家正式停止了场外债券交易，债券交易统一到证券交易所进行，1996年，财政部开始在上海、深圳证券交易所大量发行记账式国债，并开通了债券回购交易，形成了比较完整的交易所债券市场（参见表一）。中国债券市场的债券发行和交易向证券交易所集中，其中上海证券交易所更集中了绝大部分的国债交易量。1995年财政部仅试点发行了117亿元的记账式国债，1996年则在证券交易所发行了6期共1116.7亿元的记账式国债，占当年国债发行量的52.5%。同时，二级市场成交量也迅速放大，1996年上海和深圳证券交易所债券成交比1995年增长了近10倍，其中上海证券交易所占交易所债券市场成交的95%以上（参见表二）。

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资料来源：中国人民银行统计司：《中国人民银行统计季报》，1999.1，第34页。

同时，在中国股票市场发展过程中，交易所股票市场比柜台股票交易市场呈现出了明显的优势。受股票交易方式的影响，以及场外债券交易出现的问题，金融的实务部门和理论界产生了共识，认为场外交易风险大，交易所方式是最优选择，中国债券市场的发展思路是建设以集中交易为主、分散的场外柜台交易为辅的国债流通市场。在发债主体和证券监管部门的规划下，中国债券市场一度向交易所方向统一。

（二）交易所债券市场为主模式的原因

交易所债券市场作为债券市场的一种形式，其存在有一定的合理性。发达国家债券市场中场外债券市场占了绝对主要的部分，但交易所债券市场也并未消失，一些中小投资者仍在交易所进行一些小额的债券交易，但一国的债券市场在总体上应以场外债券市场为主。本文所重点探讨的是，为什么中国的债券市场一度采取了以交易所债券市场为主的模式。事实证明交易所债券市场这种制度在当时的条件下是符合有关市场主体利益的。

（1）交易所的指令驱动交易模式为证券公司和保险公司获取价差收益创造了条件

在我国，参与证券交易所的国债交易，需要在证券公司开立帐户，手续繁杂、交易费用也较高，因此投资金额较小的个人投资者很少参与交易所债市。沪深交易所债券市场的交易主体以证券公司、保险公司和城乡信用社为主。交易所债券市场的指令驱动型交易方式会造成价格的大幅波动，如上海证券交易所2000年1月4日至6月5日五个券种的国债（696、896、9704、9905、9908）平均年波动率为6.7493%，而发达国家国债市场价格年波动率一般在1.8%左右。这种大幅的价格波动不利于稳健的机构投资者控制风险，同时也带来流动性差的问题，使国债与货币的高替代性优势难以发挥，但也为少数机构投资者操纵市场价格、获取价差收益创造了条件。而证券监管部门并未将通过对敲等方式操纵债券价格如同监管股票市场一样列入违规行为的范围，也没有制定有关的法规制度，这为交易所债市的主力机构投资者——证券公司和保险公司采取类似于操纵股票市场的办法来影响国债二级市场价格，从中获取价差收益创造了条件。在少数机构可以在很大程度上影响市场价格时，促使价格波动剧烈的交易所债券市场制度对价格操纵者是有利的。

（2）交易所的债券回购市场对于分享政策性收益的资金供求双方都是有利的

交易所债券市场中的债券回购市场的主要融入资金方是证券公司，保险公司和城乡信用社是主要融出资金方，债券回购交易以3天和7天期限为主。证券公司融入资金的主要用途是认购新股和参与股票二级市场，其中认购新股是主要目的。由于行政管制和“全民缺位”，中国股票一、二级市场一直存在极高的价格差，认购新股的收益率远高于银行利率和社会平均利润率，而且是无风险的，这就在社会资金流中形成了一个高利率的“陷阱”，势必吸引全社会的资金向其中流动（孙国峰，1998）。但政策规定，金融机构中只有证券公司和证券投资基金可以认购新股，分享这个无风险的高收益，而其他金融机构则不能参与。证券公司和基金就可以从其他金融机构融入资金来实现独占的政策性收益，并将这种政策性收益中的一小部分分配给融出资金的机构。交易所债券市场就是这种政策性利益驱动的资金流动的主要场所。证券公司和证券投资基金融入资金认购新股，扣除融入资金的成本后仍有很高的收益；其他金融机构不被允许认购新股，将资金融给证券公司也可以得到高于存放在商业银行或中央银行的收益，因此交易所债券市场形成了认购新股的政策性收益的分配场所，对于在这种特殊政策环境下形成的资金流动关系的供求双方都是有利的。

（3）交易所债券市场支持了股票市场，是证券监管部门所需要的

证券监管部门同时管理股票市场和交易所债券市场，其工作的主要任务是发展股票市场，支持国有企业改革，交易所的债券回购市场为股票的一级市场和二级市场提供了充足的资金，这对于证券监管部门实现股票市场的政策目标是十分有利的，交易所债券市场在很大程度上被证券监管部门视为支持股票市场发展的工具。

（4）当时市场交易主体规模较小，交易所模式已经满足了其交易需要

当时市场的交易主体中规模较大的是一些证券公司、保险公司，但这部分机构数量不多，绝对的规模也不大，企业和个人参与交易所债券市场的不多，交易的规模都比较小。证券投资基金还没有设立，国务院1996年45号文件要求商业银行卖出持有的国债，因此商业银行也没有大规模介入债券市场，交易所债券市场没有真正的机构投资者，因此也缺少对大宗交易的需求，交易所的指令驱动交易模式基本能够满易主体的需要。

（5）当时国债发行的规模小，对场外市场的要求不迫切

由于交易方式的制约，交易所市场是小额债券交易市场，最大的弱点是承担不了巨额的债券发行和交易。而当时中国财政仍是平衡财政，发行国债主要是用于还本付息和弥补财政赤字，国债发行规模不大，所以交易所债券市场的弱点没有突出表现出来，发行人和投资者都可以接受当时的交易所债券市场。

1997年以前，中国的债券市场选择了类似股市的模式，以证券交易所债券市场为主导市场。从交易所市场的表现上看，交易活跃，成为市场主体资金和债券运营的重要场所，在当时是成功的，在1997年前没有任何制度变迁的迹象。

（三）交易所债券市场为主模式存在问题

1997年以前交易所债券市场取得了快速发展，但以交易所债券市场为主的中国债券市场制度存在很多问题：

（1）中国没有独立的债券市场，尤其是没有独立的政府债券市场。政府债券等债券在证券交易所同股票一起发行、交易、清算和结算以及所有权记录，债券市场与股票市场是合二为一的。按照国际惯例，股票和债券都是在不同场所各自进行交易的，这使国债市场的清算和结算面临风险（丹尼斯.厄尔 玛格利特.库兹1997）。

（2）没有建立起债券结算和托管的最低标准。关于债券市场的结算和托管标准，国际银行系统及其管理人和国际证券公司及其管理人的标准是不同的，国际清算银行作为管理银行作业的全球性组织，在建立债券清算和结算制度方面的态度比国际证券委员会组织更为积极和严格。由于采取了以证券公司和交易所为主的方式，中国的债券市场长期走了国际证券管理人制定的路线，离国际银行体系的惯例和标准越来越远。

（3）清算和结算结构分散。每个交易所和交易中心都有自己的登记清算公司，它们之间的清算结算规则各不相同，所有权记录的转移也很不方便。而且证券交易所的成员以证券公司为主，证券公司的信用水平相对低于商业银行，信用水平低的成员参加清算和结算系统，清算公司和交易所就容易遭受风险，而且中国的证券交易所和清算公司合二为一，使证券交易所有能力放松债券托管和清算的要求来“活跃”市场，从而使清算公司面临更大的风险。

（4）集中撮合交易的交易方式使交易所债券市场面临系统性风险。交易所债券市场采取集中撮合的交易方式，每个交易成员都以交易所为对手方进行债券交割和资金清算，一旦一家机构的大额回购不能到期支付，其抵押的债券价值又不足偿还本息，交易所就要承担损失。在场外市场，清算是交易的机构之间双边进行的，风险由机构本身承担，不会蔓延到整个市场。但在交易所市场是交易所承担清算风险，而交易所的资本有限，也没有明确和充分的财务担保，无法承受风险，交易不能向其他的投资者支付资金，这就会导致连锁反应，形成系统性风险。如果清算风险造成的损失超出交易所的资本，交易所就面临破产，从而使整个市场面临关闭的风险。在债券回购交易中，上海和深圳交易所都采取了“标准券”的做法，实际上成员都是将自己的债券存放在证券交易所证券登记公司，以此为担保与证券交易所进行融资交易，这样债券和资金的比例就至关重要，从交易所回避风险的保守性原则出发，折扣比例应低于市场价格，但证券公司等机构通过债券回购方式融资可以支持股票市场，交易所为了促进股票交易的活跃就放宽了折扣比例，如1996年财政部发行的896国债上市当日就跌破100元的面值，1999年发行的9908国债上市当日跌破面值，并长期徘徊在面值之下，而上海证券交易所在上市第一日起都是按照1：1的比例确定回购比例的，这样当正回购方无法到期还款时，交易所在变卖债券后仍要承担部分损失，这实际上使本应与清算分离的交易机构暴露在清算风险之中。

（5）市场流动性差。流动性指金融资产在价格无损的条件下现金归位的能力，包括四维：宽度——由一定数量的证券的竞价和还价的程度决定；深度——在竞价和还价的情况下进行交易的证券的一定数量；及时性——进行交易的时间多少；弹性——在大笔交易被市场吸收后，价格恢复到原来的程度所需要的时间。流动性是构成非直接交易成本的主要因素，因此对投资者的交易具有决定性的影响（汉斯.j.布隆梅斯特因，1997）。交易所交易在上述四维的表现都不不能满足机构投资者的需要，在交易所债券市场卖出数额稍大的债券就会使价格大幅下降，反之则会使价格大幅上升，机构投资者无法控制交易的成本，对债券未来价值也难以有准确的估算，这极大地限制了机构投资者的债券交易。

（6）利率和价格没有代表性。债券市场利率和价格所产生的收益率曲线应当是全社会利率水平的基准，交易所债券市场债券价格大起大落，波动剧烈，其收益率难以代表社会长期利率水平，债券回购主要为股票市场融资服务，受一级市场发行频率和二级市场价格涨跌影响较大，利率波动更为频繁，参考价值较小。

二．银行间债券市场的建立

(一)建立银行间债券市场的内在需求

（1）为维持国家经济和金融的稳定，需要建设一个相对独立的政府债券市场

政府债券市场和股票市场投资风险不同，在一个国家的经济中起到的作用也不同。政府债券的投资者认为政府债券市场是安全而有确定性的市场，政府债券市场理应成为在政府明示或暗示担保下的“避风港”（丹尼斯.厄尔，玛格利特.库兹，1997）。而且安全的债券市场能够提供充分的流动性，为全球投资者提供充分、灵敏、准确的信息和丰富的投资工具，是影响一国货币国际化的决定性条件之一。在遇到内部和外部的冲击时，稳定的债券市场对于一国经济和金融的稳定十分重要，亚洲金融危机与东南亚国家缺少健全的债券市场关系甚大（格林斯潘，1998）。债券市场对其他金融市场来说也至关重要，政府债券对于对于其他证券的发行者起到示范的作用，其交易价格产生的收益率曲线成为社会经济中所有利率水平的基准。因此和其他金融市场不同，政府债券市场都是由政府强力监管和深度介入的。财政部和中央银行都代表政府，但财政部是政府债券的债务人，债务人管理债权人转让债权的交易行为以及投资者所有权记录的簿记系统并不合适，因此，通常是由中央银行管理政府债券市场。中央银行通常政府国库和国债发行，为实现政府筹集资金成本最小化，也需要为政府债券的交易寻求最佳结构。因此，需要有一个政府债券市场作为债券市场的核心。银行间债券市场交易的券种包括国债、中央银行债券和政策性银行金融债券，都属于政府债券和准政府债券，较高的债券信誉和品质保证了银行间债券市场的安全，也为市场的进一步发展提供了基础。

（2）中央银行实施间接货币政策调控需要成熟的场外债券市场

建立市场化的中央银行货币政策调控体系是中国金融体制改革的重要目标，构建这个体系需要创新和改造货币政策工具，而建立货币政策操作的客观基础也同样十分重要。中央银行货币政策的传导有两个路径，一是中央银行调整基础货币的数量和价格，通过商业银行的调整信贷资产影响货币的总量和价格；二是中央银行通过干预金融市场，影响金融市场的价格和公众的预期，直接影响（孙国峰，2000）。金融市场在两个方面发挥作用，在货币政策的第一个传导路径中，商业银行在受到基础货币变化的外部冲击后，首先在金融市场上调整资产负债，在力图消解外生冲击的努力后，由于基础货币的总体情况不会因商业银行之间的交易而改变，商业银行会再选择调整信贷资产。同时，商业银行在金融市场交易的压力会反映在基础货币市场的价格上，成为中央银行决策货币政策操作的目标和判断依据（孙国峰，1996）。在货币政策的第二个传导路径中，中央银行操作的信号直接反映在金融市场，从而直接改变公众的预期和收入支出行为。实现货币政策目标。可见，金融市场在中央银行货币政策操作中地位十分重要。金融市场要成为中央银行货币政策操作的载体，必须具备以下条件：1、金融工具本身的风险较小，可以为中央银行所持有；2、市场具有相当的广度和深度；3、市场有高度的流动性；4、中央银行货币政策调控对价格的调控力较强；5、商业银行积极参与交易；6、中央银行的调控不会影响该金融市场对资源配置发挥的作用。并非各类金融市场都适宜作为货币政策的载体，政府债券市场具备上述条件，成为货币政策传导的重要载体，是市场化的货币政策操作所不可或缺的前提。因此，政府债券市场直接关系到中央银行货币政策操作的控制力，影响货币的系统性稳定。政府债券市场对于货币政策和货币稳定至关重要。

（3）加速货币在公众中的流动，提高金融效率

在当前的信用货币制度下，货币都是银行创造的。非银行公众获得用于媒介商品和金融工具交易的货币需要付出成本，即存款和贷款的利差。非银行公众之间的融资行为，使需要货币的经济单位可以从多余货币的经济单位得到货币，加速了货币在公众中的流动，提高了货币的使用效率，从而也减少了非银行公众总体上对货币的需求。发达国家的金融市场比较发达，货币存量的流动效率高，因此货币需求的增长慢，银行体系的货币供应增速也相应放慢。这种变化减少了银行的存贷款利差，但也降低了非银行公众总体的取得货币的成本，从而提高了实质经济的效率。在发达国家，场外债券市场的规模都大大超过股票市场，对于加速货币流转发挥重要作用。因此，中国的金融深化和公众金融资产结构的调整都有赖于场外债券市场的发展。

（二）“制度陷阱”和中国人民银行作为制度创新领导者的出现

从制度供求来分析，如果组织或操作一个新制度安排的成本小于其潜在制度收益，就可以发生制度创新。制度创新的“第一行动集团”是能在不确定性的环境中及时捕捉到由制度非均衡产生的获利机会（诺斯，1991），但如果既定制度的有关主体都从现有的制度中获得利益，则现有制度内无法产生所谓的“第一行动集团”，反而产生了阻碍制度变迁的行动集团。而能从新制度得到利益的主体，如果过于分散，缺乏集体行动的力量，再加上阻碍制度变迁的行动集团的反对，制度创新就很难实现。这种状态并不能用偶然的路径依赖（诺斯，1990）以及“制度非中性”、“合乎理性的无知”（张宇燕，1993）来解释，本文将这种制度状态称之为“制度陷阱”。

1997年之前，中国债券市场的有关主体包括证券监管机构（证监会）、发债人（主要是财政部）、投资者（包括证券公司、保险公司、城乡信用社、企业和居民）。上文论述了既有的交易所债券市场制度中缺乏具有创新动力和行动能力的主体。这其中财政部有一定的特殊性，国债市场的大规模发展需要场外债券市场，从1998年开始国家实施积极财政政策，国债发行规模大大增加也说明了这种需求的重要性，应当看到财政部是一个潜在的有创新动力，且具有行动能力的主体，但1997年以前国债发行的压力还不够大。1996年下半年开始财政部遇到了居民要求购买国债的压力，如果发展银行柜台的记账式债券市场，可以解决这个问题，但财政部选择了比较容易实现的不可流通的凭证式国债形式，回避了建设场外债券市场。因此，既有的交易所制度没有产生制度创新的行动集团，陷入了“制度陷阱”，制度创新的主体只能来自既有制度的外部。

我们分析制度变迁的潜在收益者。交易所市场转为场外债券市场方式，最直接的受益者是包括所有公民在内的全社会投资者，但这部分主体集体行动能力不强。既有制度创新的需要，又具备创新能力的中央银行就承担了制度创新领导者的角色。

在交易所债券市场的发展过程中，中央银行没有介入，在1997年6月16日银行间债券市场建立后，金融体系和银行体系出现的一系列变化促使中央银行成为制度变迁的最大收益者。

一是1997年9月，人民银行撤消融资中心，商业银行之间原有的融资渠道切断，加上亚洲金融危机和海南发展银行关闭导致的银行间信用的瓦解，使得银行间的同业拆借交易陷于停顿。1997年9月后全国同业拆借市场的成交锐减，1998年同业拆借市场成交仅有989亿元，比1997年的4149亿元下降了76.16%。这种由于银行的信用问题造成的同业拆借市场萎缩是很多新兴经济体都遇到的问题，在土耳其等国家，仅有几家银行之间进行同业拆借，大多数银行都缺乏信用，不能进行同业拆借。在这种情况下，必须发展以债券为抵押的债券回购市场以解决银行间融资问题。并且，没有债券回购市场作为银行的融资渠道，银行在缺少流动性时就必须由中央银行再贷款来解决，所有金融机构的流动性压力都将直接反应到中央银行，中央银行将失去对银行流动性的主动调控权，减弱货币政策的效力。对中小金融机构再贷款的增加也加大了中央银行面临的信用风险。这些都要求中央银行建设银行间的债券市场。

二是没有成熟的场外债券市场制约了间接调控体制的建立。1996年人民银行开始进行债券的公开市场操作，由于没有场外债券市场的配合，交易所债券市场的容量有限，因此1996年中央银行公开市场业务的交易量不足100亿元，1997年初就停止了。为发展公开市场业务，完成直接货币政策调控向间接货币政策调控的转轨，中央银行需要发展场外债券市场。

三是证券交易中心和证券交易所债券市场出现的问题，使得商业银行在这些场所进行债券交易面临较大的风险，中央银行为防范金融风险，需要建设规范的债券市场，为商业银行提供安全的交易场所。而且从广义上来说，中央银行也是其他金融机构的风险的最终承担者，因此建设场外债券市场，可以减少金融体系整体的风险度。

（四）银行间债券市场设计和建设的过程

在中国人民银行有了获取新制度收益的动力的同时，出现了制止股市过热的偶然性外部事件，进一步促成了银行间债券市场的建立。1997年6月以前，证券交易所债券市场的成员包括商业银行等各类金融机构，可以进行债券回购和债券买卖，资金流向主要是证券公司等非银行金融机构以债券回购的方式从商业银行融入资金。1997年上半年，上海和深圳股市的股价大幅攀升，大量银行资金通过交易所债券回购方式流入股票市场是股市过热的重要原因。为抑制股市过热，根据国务院的统一部署，人民银行决定商业银行全部退出上海和深圳交易所的债券市场，建立银行间债券市场。人民银行规定，各商业银行可使用在中央国债登记结算公司所托管的国债、中央银行融资券和政策性金融债进行债券回购和现券买卖。银行间债券市场建立初期有16家商业银行总行成员，通过全国银行间同业拆借中心的交易系统进行报价和交易，在中央国债登记结算有限公司统一托管债券和进行债券结算，通过人民银行清算系统进行资金清算。

创建场外债券市场的契机是政府抑制股市过热而采取行政措施让商业银行退出交易所债券市场，这是学术界和银行界所未曾预料的。银行间债券市场建立的直接原因是调控股市价格的事件，因而一度被学术界认为是非市场化的行为。实际上，导致制度变迁的契机与新制度的性质和成功与否并无必然关系。这个偶然的外部事件的现实意义在于可以限制既有的交易所债市制度主体的反对行为，减少制度创新的阻力。

从中国的制度变迁历史看，新制度的出现大都是直接源于一些偶然性的外部事件。当制度变迁的成本较大，尤其是既有制度处于“制度陷阱”状态时，偶然性的外部事件往往是促成制度变迁的行动集团成功创新制度的必要条件。但直接促成制度产生的某一具体原因可以减少制度变迁的成本，而不能制造新制度的收益，因此一个新制度能否自我成长，主要取决于这个新制度能否不断地满足制度需求者的要求并创造出更多的制度需求者而生存下来，偶然性的外部条件本身并非一个新制度成功的最重要因素。

中国的场外债券市场的组建是以商业银行退出交易所，切断资金流入股市渠道为契机的，这个契机减少了交易所债市主体的阻力，有利于制度变迁的进行，但也使得中国的场外债券市场以银行间债券市场的形式出现，使场外债券市场和交易所债券市场并不只有交易方式的区别，而且有市场主体的区别。在市场发展的初期，两个市场的差别，更多地体现在了交易主体的差别上。在一段时期内，银行间债券市场以银行为主，交易所债券市场没有商业银行。因此作为中国唯一的场外债券市场的银行间债券市场不能覆盖全社会所有的债券投资者，大大限制了功能的发挥。因此，扩大市场交易主体，逐渐将全社会的所有债券投资人都纳入到银行间债券市场中来，就成了银行间债券市场弥补先天缺陷的长期重要任务。

银行间债券市场的组建使中国债券市场的发展方向由交易所交易模式为主转向了场外债券市场模式为主，并且商业银行开始大规模介入债券市场，成为债券市场的主导力量，推动了债券市场发展的进程，改变了中国债券市场的整体格局。在这个发展过程中，作为制度创新主体的中国人民银行，是根据发达国家场外债券市场运行的经验，与市场交易主体和发行人充分协商来制定统一的市场规则，采用市场化的手段来发展市场。由于不同时期经济形势的变化和宏观经济制度的变迁，各主体的利益需要也在不断变化，使得银行间债券市场在几个发展阶段呈现出不同的演进特征。

（一）1997年下半年——撤消融资中心

1997年下半年，人民银行停止融资中心的自营拆借业务，着手解决融资中心的逾期拆借问题。作为主导力量的融资中心退出了货币市场，这就从根本上改变了货币市场运行的模式。原来商业银行等金融机构主要通过融资中心拆借作来调节短期头寸，并实际上将对融资中心的拆借作为长期投资。撤消融资中心使金融机构认识到市场信用风险要自行承担，其短期融资转向以债券回购为主要方式，为给多余资金寻找出路，对债券的需求也大大增加，这都为债券市场的发展准备了必要的条件。在清理撤消融资中心的同时，人民银行开始大量增加银行间债券市场的成员，97年下半年批准了48家城市商业银行入市，使这些商业银行在融资中心拆借渠道中断后通过债券回购方式进行融资，尽快转向银行间债券市场。这段时期银行间债券市场发展主要满足了部分城市商业银行的短期融资需要。

（二）1998年上半年——货币政策和财政政策的改革对银行间债券市场提出了更高要求，银行间债券市场的作用凸显

1998年上半年，中央银行的货币政策体系进行了重大改革，取消了贷款规模管理，直接货币政策正式向间接货币政策转化，要求商业银行加强资产负债管理，银行购买债券、进行债券交易的内在驱动力增强。货币政策改革的一系列举措从改造市场主体——商业银行的内部运行机制，培养商业银行的商业动机出发，为银行间债券市场的发展提供了市场化的主体基础。

银行间债券市场成立之初，只有从证券交易所转托管过来的407亿元国债和118亿元中央银行融资券,到97年底，加上前些年计划摊派的3083亿元政策性金融债,债券总量也只有3508亿元，而且高度集中在四家国有独资商业银行手中，股份制商业银行和城市商业银行持有的债券极少。1998年初人民银行设计出台了存款准备金制度改革方案，作为下调准备金率的对冲措施，财政部向所有股份制商业银行、城市商业银行共发行423亿元专项国债，在短时间内使银行间债券市场成员普遍持有了高品质债券，增加了商业银行的债券持有量，改变了债券分布不均衡的状况。人民银行于4月批准专项国债在银行间债券市场上市交易，专项国债随即成为商业银行进行债券回购质押的主要券种。

1998年5月人民银行恢复了债券公开市场业务。中国的债券公开市场业务是从1996年起步的，受当时金融环境、市场条件、交易工具的限制，后来停滞了（戴根有，1999）。银行间债券市场的发展为公开市场业务发展提供了了坚实的基础，促进公开市场业务迅速发展。根据货币政策目标，当时公开市场业务以买进债券和逆回购投放基础货币为主，直接为商业银行的债券交易提供了流动性支持，立竿见影地促进了银行间债券市场交易的活跃。这段时期银行间债券市场直接支持了中央银行货币政策的改革和公开市场业务的重新启动，中央银行获得了制度变迁收益。

（三）1998年下半年——组织推动政策性银行市场化发债

过去政策性银行主要依靠人民银行向商业银行计划分配金融债券的方式来筹资，中国人民银行在98年初提出了政策性银行市场化发债的改革工作，经过准备，9月份国家开发银行通过人民银行债券发行系统采取公开招标方式首次化发行了金融债券，随后进出口银行也开始市场化发债。98年两家银行共发行了410亿元债券。政策性银行市场化发债的成功也带动了国债发行的市场化改革步伐，98年下半年国债发行中也加入了一些市场化的因素。由于发行利率由市场决定，为债券进入二级市场后流通创造了良好的条件，这种“出身市场”的债券增加，改善了银行间债券市场的债券品种结构。商业银行不断参与市场化的债券发行，直接增强了运用债券、进行债券交易的动机。商业银行开展债券分销业务，使越来越多的城乡信用社通过认购债券加入了银行间债券市场，市场的广度和深度快速增加。1998年下半年财政部在银行间债券市场发行了1000亿元建设国债，加上2700亿元特种国债、423亿元专项国债和513亿元其他国债，全年年共发行国债4636亿元，发债的力度是空前的。政策性银行上半年计划摊派发债1590亿元，下半年市场化发债423亿元，全年发债2013亿元。98年底银行间债券市场债券存量达10103亿元，比97年底增加了2倍。

1998年初人民银行允许商业银行分行、外资银行、保险公司入市，同时加快了批准城市商业银行入市，全年共批准了116家金融机构入市，市场成员数量有了较大的飞跃。98年10月，一直淡静的市场交易开始活跃，成交金额大幅增加，成交水平上了一台阶，至98年底，月成交突破了100亿元。一些商业银行开始积极运作，成为市场活跃的中坚力量。

1998年银行间债券市场支持了财政部大量国债的发行和政策性银行金融债券的发行，从此得到重要的发债主体的支持，成为财政部发行国债的主要场所，也促使了政策性银行向完全市场化发债转变，银行间债券市场的发展使商业银行从购买债券中得到了收益，从而发债主体和商业银行成为了新制度需求者中的中坚力量，推动新制度的进一步发展。

（四）1999年——债券市场化发行的深入和城乡信用社、证券公司、证券基金进入市场

1999年，在人民银行的组织和推动下，国债和政策性金融债的市场化发行成为主流，政策性银行发债全面采用了招标方式，财政部也在银行间债券市场首次以底价利率招标的方式发行国债。由于银行间债券市场的制度优势和市场主体优势，银行间债券市场成为中国债券发行的首要场所，1999年财政部在银行间债券市场发行的记帐式国债2756亿元,占记帐式国债总量的89.3%。国家开发银行和中国进出口银行发行政策性金融债券1670亿元，全部在银行间债券市场发行。全年在银行间债券市场发行的债券占中国全年债券发行总量的74%，到1999年底，银行间债券市场债券存量为13402亿元，可流通债券为10500亿元。

1999年初人民银行允许城乡信用社可以在银行间债券市场自由进行债券交易，1999年有325家城乡信用社入市，这调动了中国金融体系中充满生机和活力的一部分主体，金融机构中数量最多的一部分加入了银行间债券市场，大大增加了银行间债券市场的广度。人民银行同时采取渐进措施，逐步解决非银行金融机构进入银行间市场问题。人民银行在98年10月首先批准了保险公司入市，允许保险公司将证券交易所的债券转托管到银行间债券市场，99年8月人民银行下发了基金管理公司和证券公司进入银行间同业市场管理规定，99年9月至2000年10月共批准了14家证券公司和全部的证券投资基金进入银行间债券市场，通过交易主体的沟通使代表中国批发债券市场的银行间债券市场和一些中小投资者参与的证券交易所债券市场相互连接，使货币政策能够通过货币市场影响资本市场。市场主体和工具的猛增使市场发展上了一个新的台阶，突出反映在交易量上。1999年债券回购市场成交大幅放大，全年成交3966亿元，比1998年增加2945亿元。

银行间债券市场主体的扩大增加了新的制度需求者，交易的活跃提高了债券的流动性，提升了市场参与者的实际收益。从1998年开始我国出现内需不足，经济发展减速，企业效益下滑，商业银行难以找到好客户，贷款缺乏积极性，而国债和政策性银行金融债券由于收益较高，安全性高，受到银行的欢迎。尤其对于国有独资商业银行等大银行来说，持有高品质的债券可以改善收益状况。从1999年开始，国务院和中国人民银行加强对商业银行利润指标的考核，商业银行加大了增持国债和政策性金融债的力度，持有债券资产占总资产的比重上升至11%。商业银行在增加债券本身收益的同时，将优质债券作为二级储备，减少了持有的超额储备，在需要流动性时即通过债券回购的方式融入资金，由于债券的收益明显高于准备金利率，风险也很小，通过在银行间债券市场的运作也增加了收益。市场主体稳定的收益模式创造了制度的忠实需求者，是一个制度成功运行的必要条件。1999年银行间债券市场制度需求者获得收益的模式基本确立。

（五）2000年——银行间债券市场开始转型

进入2000年，市场出现了比较大的变化，工农中建四家国有大银行在一级市场的认购债券量和二级市场的交易量仍在增加，但份额开始下降。发生这种转变的主要原因是人民银行扩大了市场主体，城乡信用社、证券公司、证券投资基金的不断加入，市场的结构发生了比较大的变化，大银行仍然发挥着主导作用，但其他金融机构对一、二级市场的影响力增强，银行间债券市场利率和价格的形成机制进一步完善。2000年，银行间债券市场债券回购成交15781亿元，比1999年增加了近3倍，现券成交681亿元，比1999年增加了784%，保持了高速增长的态势，显示出场外市场的制度优势。

2000年8月，中央银行开始进行公开市场业务的双向操作，即同时投放和回笼基础货币，人民银行对商业银行流动性和市场利率的调控能力有了很大的提高。由于中央银行可以始终将银行的流动性控制在适当水平，债券市场的资金供求就保持了均衡，原来同业拆借市场和债券市场长期存在的银行资金同松同紧导致的交易量下降现象得到了消除，从2000年8月开始，银行间债券市场交易量大幅增加，日成交最高达400亿元，市场的活跃程度又上了一个新台阶。

观察中国人民银行推动银行间债券市场发展的措施，可以发现有三条主线：一是扩大市场交易主体和增加债券存量，市场主体从1997年的16家商业银行总行发展为2000年8月底606家的各类金融机构，市场债券存量从1997年底的3508亿元增加到2001年4月的17131亿元。二是完善市场法规体系，由于操作和管理都有法规可循，银行间债券市场现券和回购交易都没有发生大的违规行为。三是指导建立债券托管体系。债券托管体系是债券市场风险防范的核心环节，债券交易系统、中央债券簿记系统、人民银行债券发行系统等计算机网络系统都进行了升级改造，加强了市场防范风险的能力，提高了市场运行效率，为今后的债券市场的发展奠定了必要的技术基础。

（五）银行间债券市场制度的确立为有关主体提供的收益

银行间债券市场的出现开辟了一个新的市场环境，对于中央银行、财政部、商业银行等各有关主体都提供了新的运作空间，有关主体通过在银行间债券市场的运作，得到了实在的收益，这又促进了各有关主体更加积极地推动市场的发展。作为市场监管主体的中央银行在政策法规上规范市场，并通过公开市场操作直接支持债券市场的流动性；财政部和政策性银行加大了银行间债券市场发债的力度；商业银行将银行间债券市场作为流动性管理和资产运营的主要场所，交易规模增加，这些都推动市场加快发展。

（1）中央银行改革货币政策操作体系和传导机制

政府债券的高信誉和稳定性使其天然成为中央银行货币政策操作的首选工具，而为使中央银行能够实现巨额债券交易，并且央行的操作不会太多地影响债券价格，造成价格的大幅波动，只有场外债券市场能够满足这个要求。银行间债券市场为公开市场业务操作提供了基础，1998至2000年，中国人民银行债券公开市场业务累计成交14025亿元，已成为央行日常运用的主要货币政策工具，发挥了调控基础货币，引导市场利率的作用，这也标志着以贷款规模管理为代表的直接货币政策操作体系向以公开市场业务操作为代表的间接货币政策操作体系转变的顺利完成。

银行间债券市场的发展也为人民银行推动利率市场化进程提供了基础。中国的利率市场化是从货币市场起步的，1997年银行间债券市场组建以来，债券回购利率完全由交易双方自行决定，1998年政策性债券发行开始采取市场化发行，1999年国债也进行市场化方式发行，2000年起除凭证式国债外的债券发行利率已全部实现市场化，中国人民银行也具备了通过公开市场业务等货币政策工具调控货币市场和债券市场利率的能力。这些都为存贷款利率的市场化提供了良好的条件。

（二）财政部实施积极财政政策，政策性银行扩大资金来源

银行间债券市场一级市场采取市场化发行方式，二级市场交易的活跃提高了银行持有债券的积极性，因此银行间债券市场对债券发行有很强的承接能力。1998年至2000年底，财政部在银行间债券市场发债6528亿元，政策性银行在银行间债券市场发债3725亿元，共计发债10253亿元，但仍然呈严重的供不应求的局面，在1999年6月人民银行最后一次降息后，债券发行利率仍然连续两年逐级走低。银行间债券市场有力地支持了财政部实施积极财政政策和政策性银行业务规模的扩大。

（三）商业银行改善资产结构，商业化改革进程加快

过去中国商业银行资产比较单一，贷款资产占总资产的比重超过70%，过高的贷款比例不利于商业银行的流动性管理和提高收益，也影响了国有银行的商业化经营。银行间债券市场的发展，为国有银行等商业银行大量持有债券、及时调节流动性、降低超额储备水平提供了空间。至2001年4月底，在中央国债登记结算公司托管的债券为17131亿元，其中国债9371亿元，政策性银行金融债券7447亿元，其他债券313亿元。同期商业银行债券资产在资产总额中的比例为17%，该比例在1997年为5%，商业银行资产单一的情况已有了明显的改观。商业银行参与银行间债券市场的积极性提高，交投明显活跃，商业银行在债券市场的运作也成为其重要的利润增长点，促进了银行经营的商业化改革进程。

三．政府主导的中国债券市场制度变迁成功的原因与局限性

  

中国的改革是典型的政府推动型制度变迁，政府作为制度的供给者主导外部规则的演进，社会成员为寻求恰当的内部规则也自发从事制度创新，从中国经济体制改革的历史看，一个显著的特点是一些成功的改革都是民间首先创新，政府随后跟进，表现为民间产生改革需要并进行一些自发实验，政府再以法规的形式加以认定。而由政府主动推动的改革则经常与市场需求不完全相符，从而不能实现设计的理想效果。我们观察股票市场等其他金融市场的发展历史，可以发现这些市场都是经历了较长时间的理论铺垫后，由地方政府或民间机构进行实践探索，再由中央政府总结经验，规范组建市场，再颁布有关法规。

而银行间债券市场的建立和发展则体现出和其他经济体制改革不同的特点，是难得一见的政府建立市场的成功案例。这个制度变迁过程表现为政府代表者——中国人民银行组织推动，而银行等市场参与者跟随，在制度变迁的过程中始终是政府主导，人民银行设计市场，制定方案，公布市场规则，主导制度创新，而市场主体创新的动力并不强。但银行间债券市场的发展却取得了很大的成功，市场化的运行机制也不断完善。

（一）制度变迁成功的原因

政府主导的制度变迁在中国债券市场上取得了成功，与其他经济领域改革的不同之处有以下五个方面：

（1）中国人民银行不是完全外生于市场的制度创新组织者

作为推动这个制度变迁的政府代表者——中国人民银行，它和债券市场的关系与一般意义上的政府和市场的关系不同，人民银行银行在货币政策操作方面更接近于一个市场参与者的角色，因此贴近市场，制定市场规则不是采取单纯的行政性指令方式，而是充分和市场交易主体沟通，而且也使得和政府在其他经济领域改革的收益主要是社会福利最大化不同，人民银行更容易从市场发展中直接得到收益，提高了决心和行动能力。同样是政府部门的财政部在债券市场中的角色则主要是一个市场主体——债券发行人，其主要的目标是实现债券发行数量和降低发行成本。这些都使得银行间债券市场的发展虽然是政府主导，但并没有什么行政化色彩。

（2）激进式的创立和渐进式的发展

银行间债券市场是中国人民银行以规定的形式在1997年6月16日建立，市场框架也同时形成。和中国许多经济领域的改革不同，没有经过试点，而是直接组建，这种激进式的创立，缩短了变革时间，有利于克服原有制度利益集团的阻力，最大限度地减少制度变迁成本，摆脱。而且当局具有充分的知识也为这种激进式改革提供了必要条件。激进式创立的另一个好处是迅速产生了新的制度需求者，商业银行通过在银行间债券市场的运作，迅速地在改善了资金融通，调整了资产结构，得到了制度创新的收益，因此新制度就具有了强有力的支持者。在银行间债券市场创立后，中央银行又采取了渐进式的发展措施，循序渐进地推出新的规则，完善市场制度框架。由于市场观念的形成是一个漫长的过程，渐进式的发展使市场主体容易接受新的规则，通过一些商业银行的率先运作，为其他市场主体提供了范例，从而使市场主体的商业意识和对制度的理解能够基本上保持共同进展，减少了制度变迁过程中的成本。

（3）中国人民银行拥有较充分的知识

政府通常被认为是在既定的约束条件下，对市场经济制度性质几演进过程的风险缺乏相应的充分知识，因此才“摸着石头过河”（杨瑞龙，杨其静，2000）。但在银行间债券市场的创立和推动过程中，人民银行借鉴了国外发达国家场外债券市场运作的经验，知识较为充分，而社会各界和市场成员交易所模式比较熟悉，对场外交易方式认识不多，制度的推出主要是由中央银行制定新的市场规则，通过一些反应敏锐的商业银行的率先运作，再逐渐为市场所接受，这减少了制度变迁的成本。

（4）银行间债券市场一开始就是集中统一和有序管理

中国股票市场等金融市场都走过一条从分散到统一、从无序到有序的漫长改革过程，期间经过多次重大风险，支付了较高的改革费用，并为市场的进一步发展设置很多障碍。而银行间债券市场从一开始就是高度集中统一，债券统一托管在中央结算公司，债券市场化发行统一通过中国人民银行债券发行系统进行，债券交易通过拆借中心的电子交易系统报价谈判成交，债券结算通过中央结算公司的中央债券簿记系统登记结算，所有市场参与者都按照中央银行制定的市场法规运作。统一的市场条件和规则避免了风险，保证了市场运行的规范有序，市场建立以来没有发生一笔重大违规或违约行为。债券和其他金融工具以及商品有所不同，具有较高的稳定性，集中托管和有序管理建立了投资者的信心，统一的市场规则提高了市场运作的效率。

（5）市场主体并非民间力量，制度创新只能由中央银行推动

从银行间债券市场的参与者看，起主导作用的是工、农、中、建等国有商业银行，并未建立现代企业制度，很难归入“民间力量”的范畴，因此缺乏推动制度变迁的动力，没有自发产生市场规则，需要外部力量来推动市场的建立。中央银行既是银行间债券市场的组织者和管理者，也负责监管商业银行，是推动市场发展的合适主体。

（二）银行间债券市场的局限性

从中国债券市场的制度变迁过程可以看出，在整个市场化改革过程中，政府信用一直起着主导的作用，参与交易的主体受到严格的约束和限制，市场中所交易的品种是以国家信用为基础的国债及金融债券。这些，是银行间债券市场建立以来得以平稳运行并发展的主要原因，但这些因素也是中国债券市场作为一个市场，其发展受到约束的根本原因。所以，中国债券市场的发展，需要认识到由于政府信用为主造成的现行市场的三个主要缺陷，理清政府信用与民间信用的关系，将政府信用为主过渡到民间信用为主，在这三个方面进行努力。

（1）构建真正的机构投资者

中国的场外债券市场在发展的初期，由于偶然性的外部事件和有关主体的共同需要，采取了银行间债券市场的形式。这种制度形式的有利之处在于迅速地使各主体得到了收益，从而保证了银行间债券市场制度的确立和快速发展。但新制度在实现了最初设计目的的同时，自身的发展也受到了制约。目前银行间债券市场交易以债券回购为主，主要起到了银行间的债券抵押拆借的功能，而居民金融资产结构调整、债券价格发现等重要功能都没有实现，市场的主体——商业银行还没有完成现代企业制度的改革，并不是完全市场意义上的机构投资者，以基金为代表的机构投资者规模还很小，银行间债券市场距离覆盖全社会的场外债券市场目标还有很大的差距。为此，需要继续大规模扩大交易主体，培育真正的机构投资者。

场外债券市场的优势在于分散和低成本，因此银行间债券市场的交易主体应当扩大到所有金融机构、非金融的企业和居民个人以及非居民，做到所有想进行债券投资的法人和自然人都可以参与到银行间债券市场中来。同时，对于场外债券市场来说，商业银行持有债券的主要目的是作为二级准备金，现券交易的意图不强，同时银行作为特殊的一类金融机构，对利率和价格的判断和非银行公众是不同的，因此银行是债券市场重要的投资者，但投资基金和保险公司的作用更加重要。而且，目前在银行间债券市场运作的商业银行主要是国有商业银行，缺乏商业动机和商业传统，更难发挥真正的机构投资者所起到的作用。国有证券公司和国有证券投资基金为主的机构投资者在行为上也类似于国有企业，因此在对上述国有金融机构进行改革的同时，应当组建债券市场基金，以培育真正的机构投资者。

（2）发展公司债券

政府债券可以为债券市场提供一个基准，但从促进国民经济发展活力的角度看，公司债券的发展比国债的发展更有重要意义。企业发行公司债券，有利于改善企业的负债结构，拓宽中小企业的资金来源，建立企业的主动型融资渠道，建立民间信用。同时，公司债券的发展也为银行间债券市场的投资者提供更多的投资工具，一个有足够广度、深度的场外债券市场必须具备足够的可流通债券。在现有的国债发行体制下，国债发行主要是为财政政策服务，和财政赤字挂钩，国债的数量受制于国家实施积极财政政策的力度和时间，因此国债的余额难以保持这几年的高速度。政策性银行的债券发行是支持资产扩张，增长幅度也有限。公司债券的扩大对于增加银行间债券市场的债券品种和数量有重要意义。

（3）设计衍生金融工具产品

债券作为利率型金融工具，价格主要受利率变动的影响，而利率变动是跟随经济周期的，变动方向会保持一段时间。如果中央银行在一定时期内保持利率的上升态势，则债券价格必然逐级走低，对持有债券的投资者来说，会不可避免地造成损失。因此，发展债券的衍生金融工具市场，可以为投资者提供避险工具，这对于长期进行大量债券投资的机构投资者来说，更加重要。债券衍生金融工具的发展在某种程度上是债券市场机构投资者大发展和市场交易规模扩大的重要前提。

银行间债券市场能否实现进一步的制度创新，取决于银行间债券市场制度的组织者——中国人民银行对新制度的潜在收益和行动能力，以及市场交易主体和发行人对新制度的潜在收益。

当前银行间债券市场的各主体对制度创新有潜在的收益：中央银行面临着货币政策操作改革的深化，目前公开市场操作在数量上已经可以完全实现目标，但要提高操作的准确性、扩大操作传导的范围、提高操作的影响力，就需要银行间债券市场的进一步扩大；财政部和政策性银行为降低发债成本，需要更多的投资者能够参与银行间债券市场；商业银行目前在银行间债券发挥的作用主要体现在资金的优势上，其网点优势还没有发挥，如果银行间债券市场的主体扩大，商业银行可以为企业和个人参与市场交易提供中介服务，将开辟新的业务领域，成为重要的利润增长点；企业和个人是现在的银行间债券市场外的制度创新潜在收益者。在当前低利率的背景下，融资的收益大于投资的收益，因此企业在公司债券发行方面有较大的潜在收益，会形成制度变迁的动力。由于企业和个人的拥有的债券知识少，加上交易成本，对债券交易的需求较少，购买银行间债券市场的债券的潜在收益要通过组建债券市场基金来实现。在各有关主体的需求作用下，银行间债券市场的进一步制度创新是可以预见的。

参考文献：

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第2篇：工厂行政制度范文

人事需要根据公司空缺岗位需求，在相应网站进行简历的筛选、下载、电话邀约工作，完成招聘任务;定期参加社会招聘会，择址张贴招聘广告;以下是小编精心收集整理的人事的岗位职责，希望对你有所帮助，如果喜欢可以分享给身边的朋友喔!

人事的岗位职责11.负责办公室日常行政工作;

2.负责大区人员考勤报表制作;

3.负责基础人事工作;

4.负责大区人员的行政类费用报销，与总部营销中心财务对接;

5.负责总部文件在大区的下发，大区文件的起草和下发

6.领导交待的其他工作。

人事的岗位职责2负责总部员工薪资、奖金计发及人员异动管理，确保整体流程高效合规;

新酬数据统计及分析等工作，按时完成薪酬数据的分析报表

负责人力资源信息系统的录入管理，确保信息有效，数据更新及时、准备;

熟悉了解各地劳动法、社保公积金、个税等相关政策，确保相关工作及时准备并协助解答员工薪酬福利相关的咨询;

协助上级完成薪资体系优化及薪酬调研工作;

按时完成上级交办的其他工作任务。

人事的岗位职责31、负责公司招聘工作，协调办理员工招聘、入职、离职等手续;

2、负责人事部门会议、资料、日常交流等日语翻译工作;

3、负责公司日方人员的签证办理、延期等手续;

4、执行人力资源管理各项实务的操作流程和各类规章制度的实施;

5、完成领导交付的其他工作。

人事的岗位职责41.负责事业部员工月度薪资核算发放

2.负责事业部月度薪资月报

3.负责事业部员工收入/在职证明开具

人事的岗位职责51，考勤：每日/每月考勤异常系统等处理及管理，监督指导各部门保质保量完成考勤，社保公积卡领取等;每月薪资数据收集/初审/归档及每月接待员工薪资问题登记及反馈

2，月度绩效考核：月度绩效数据收集、初审、工厂端组织会议回顾

3，报告：每月工时及行政费用预提/预测;对外工时数据;HR周会/月会报告、员工入职离报告;HR KPI等

4，员工活动：生日会、运动会、团队拓展、年会等组织协调举办

5，保安、工厂5S管理、保洁、食堂、工作餐管理：行政外包服务管理及相关服务人员管理

6，公司车辆/司机管理：协调安排公司用车;用车制度/日常费用控制;车辆年检/保险/ECT/油卡/保养维修管理、跟踪、监督;出现车辆故障等情况，及时安排修理，确保公车正常使用;员工车辆停放协调管理;司机管理等

7，来访接待：接待前准备/接待中协调/接待后的整理

8，员工宿舍：按需寻找房源;协议管理及费用控制;协议追踪

9，行政办公用品采买：瓶装水、办公用品、清洁用品、咖啡耗材等

10，机票预订：根据差旅及相关制度预订机票、费用控制、结账

人事的岗位职责61、负责行政管理工作，包括：办公室日常管理、行政制度撰写、办公环境优化、车辆管理等;

2、负责公司大型员工活动策划及组织工作;

3、负责企业文化宣传，包括宣传稿件撰写设计，公司宣传栏管理等。

4、负责社保投保、申报，公司社保基数申报、调整、年检等工作，及时掌握国家相关法律法规政策。

人事的岗位职责71、按照总公司要求执行公司人力管理制度;

2、店铺及深圳写字楼员工招聘工作;

3、店铺及深圳写字楼员工关系管理工作(入职、离职、异动、档案管理等);

4、员工薪资福利工作(薪资、佣金、考勤、年终奖计算等)

5、员工社保公积金问题咨询及业务办理跟进工作;

6、深圳公司及深圳二分公司个人所得税网上申报;

7、负责公司员工积分入深户办理;

第3篇：工厂行政制度范文

松花江污染事件曾于2005年底在国内外引起轩然大波。据不完全统计，这场公害事故大约造成了数亿元直接经济损失，影响到沿江1000多公里流域内1000多万居民的日常生活，并导致外交磋商以及联合国出面敦促治理。

然而，一年多之后跚跚来迟的行政处罚决定，对肇事企业只罚款区区100万元――这已经达到国家环保总局有权制裁的最大力度。这一消息使舆论界再次哗然。

记得两年多前发生的沱江污染事件，也是对加害企业罚款100万元，加上支付给渔民的1170万元赔偿金和缴纳的405万元排污费，被追究责任的企业承担的代价居然不到所造成经济损失2亿多元的百分之一。为防止受害居民提出民事损害赔偿诉讼，四川省资阳市雁江区司法局甚至还在2004年4月30日发出禁止律师诉讼的通知（将近半年后被撤销）。

此次松花江事件的处理，吉化双苯厂明里暗里一共支付了多少赔偿金，我们不得而知。假如参照先例和经验做出的推测没错，那么必须承认，如此不痛不痒的制裁很难对企业的行为方式有什么实质性的影响。

毋庸讳言，对败德的企业经营者、政府官员以及豪强势力的违法行为制裁畸轻、罪罚不相当的现象，并不仅仅发生在上述“双江事件”，亦非局限于环境行政这一领域。人们几乎随处就可以发现“有法不依、执法不严、违法不究”的实例。中国的法律就像被拔了牙、剪了爪的老虎，无从立威，即使像福建省屏南县联营化工厂污染事件这样众所周知的典型，尽管被国家环保总局厉声点名，在2003年还作为全国十大环境违法事件上榜，一审拖了将近两年半才判决，1721名受害者平均每人只得到145元的损害赔偿。 显而易见，“环境风暴”刮得再强劲，也只能见效一时。在日常生活中实现正义，还有赖于制度化的、可以随时动员操作的制裁手段。

造成法律“无齿”、侵权者“”事态的原因很复杂，有的源于制度，有的源于文化，也有的属于过渡阶段的短暂现象，另外还有强烈的营利动机和政府主导的产业发展政策的影响。但无论如何，人类既然是理性动物，就决不应该竭泽而渔、饮鸩止渴。何况规避和抵制正式规范的行为一旦成为公开常态并四处蔓延，国家就必然面临秩序崩溃的危机。仅就公害问题而言，必然面临环境日益恶化对民众生存权的严重威胁。

某种意义上，法律底线失守的最大根源在“上梁不正”、“法自上而犯之”。因此，在现实条件下逐步推动法律“兑现”的主要力量就不得不来自基层，来自那些不愿歪斜的“下梁”――或许这也正是构成近年来部分法学者关注“私力救济”的一个逻辑起点。

这么说当然不是要支持严刑峻罚，或者一味加重行政制裁的力度，也不是要鼓励受害者任意冲击侵权企业、强行自我补偿，更不是要妨碍产业的高速发展。我们的目的很明确：为了有效推行合法经营以及实现开发与环境保护之间的适当均衡，必须让受害人、权利人参与执法监管和制裁机制的运作，通过提起民事请求和公益诉讼的程序来有效地制约逐利活动，让侵权者产生痛感，记取教训。考虑到中国传统社会的“去讼”理念和厌讼情绪，要让受害人主动寻求司法救济，首先应该通过制度改革扫除障碍，并为调动用法积极性提供必要的诱因或者甜头，以使胜诉者能够充分获得实际利益。

在既存的各种制度设计方案中，能够明显促进民事索赔从而迫使违法厂商有所收敛的是惩罚性损害赔偿的规定。中国只在消费者权益保护法里导入了“双倍赔偿”条款（第49条），马上就引起所谓“王海现象”风靡一时，这样的实践经验也足以证明，受害人的多了、损害赔偿的频率高了，已经失去的法律的“牙”和“爪”就会重新长出来，变得比较锐利。

当然，像公害诉讼这样牵涉面极广、损害额极大的案件，惩罚性赔偿方式的适用很有限，应该慎之又慎。尽管如此，让环境保护法制上的损害赔偿能够落实，确保适当而充分的制裁力度，并明文规定最低赔偿额，这些举措既有必要性，也完全具备可行性。

一旦促进受害人行使索赔权的诱因得到强化，相关配套制度的建立和健全也就会立即提上议事日程。例如，为了实现分散的居民与强势企业和地方政府之间在法律装备上旗鼓相当，需要承认和鼓励律师的维权活动，并通过律师费的败诉方负担原则、成功报酬方式以及法律援助等制度化手段，确保受害人敢于寻求专业服务并能够请到优秀的律师；为了降低个人索赔成本、减少畏难情绪和“免费搭车”心态，需要奖掖代表诉讼、进一步宽容民间环保组织或其他社会团体支持的举措，并许可当地居民开展反对公害的请愿、示威运动。

不得不指出，以上述变化为背景，“健讼”、“缠讼”、“滥讼”之类的流弊或多或少难免得到助长。这就要求法官具有更高的专业水准和政策判断力，以防止过度索赔，也要求有关部门大幅度改进公害案件的技术鉴定制度以及证据规则体系。除此之外，还应该具体规定补偿和赔偿的合理标准以及申请、核准程序，并在此基础上及早建立公共性环境损害赔偿基金以及企业赔偿保险机构。如果没有一整套专门用于公害诉讼的损害赔偿制度，没有通过财政拨款、环境专项税费以及企业界赞助等方式形成的资金来源，所谓充分保障民事索赔权云云，也只是画饼充饥而已。

第4篇：工厂行政制度范文

关键词：财务 制度 设计

一、财务制度设计规则与原则

为设计一套适应公司特点和管理需要的财务制度，规范公司的财务行为，强化公司财务的自我约束能力，发挥财务管理在企业管理中应有的作用，特制定本规则。财务制度的设计由财务总监领导，财务经理负责相关具体事项的组织制定，财务部相关负责人配合。

财务制度设计原则：

1.适应公司生产经营特点和管理要求的原则。制定财务制度既要遵循国家统一规定，也应充分考虑企业自身的生产经营特点和管理要求，具有较强的可操作性。对国家赋予的理财自，如自主筹资权、自主投资权、资金调度权、利润分配权等，在制定财务制度时应予以具体化，凡是可以由企业进行选择的财务政策，应结合实际情况做出具体规定。总之，企业内部财务制度应从自身的特点出发，重点应放在体现个性上。

2.权、责、利相结合的原则。此原则就是在组织财务活动和处理财务关系上贯彻以责任为中心、以权利为保证、以利益为手段，建立财务管理责任制。财务管理必须根据资金遥动过程与阶段，将有关指标分解落实到应对该项指标直接承担责任的单位和个人，建立横向责任部门与纵向责任单位相互交织的管理责任。总之，实现此项原则才能进一步调动投资者、经营者、生产者等各方面责任履行人员的积极性。

3.舍规性的原则。合规性是指财务制度的设计必须符合国家的法律、法规和政策。在符合合规性原则的同时，由于人、财、物、信息各因素，供、产、销各过程，筹资、投资、耗资、收回与分配备环节交错在一起，因而在设计财务制度时，也可根据其目标、任务、理财环境、人员素质等因素灵活设计。

4.效益性原则。财务制度设计的目标是规范财务行为，保证财务目标的实现，因此，应在满足财务管理要求的前提条件下使财务制度简单明了，具有较强的可操作性。此外，在进行财务制度设计时，要考虑设计成本、运行成本与效益的关系，达到制度科学化、效益最大化。

5.稳定性原则。任何制度都不是一成不变的，应随着市场经济的发展变化不断地改进。但是，如果变更过于频繁，就会造成混乱。因此，制度应具有相对稳定性和连续性，不能朝令夕改。其变与不变要由实践采检验：凡是经过一定时期实施后被证明是正确的，就必须坚持保持其稳定性；凡经过实施后被证明是不可行的，

就越须修订甚至摒弃。

6.全面性原则。企业的财务活动贯穿于生产经营活动的全过程，财务管理也必须是对全过程的管理，所以，财务制度的制定应体现全面性原则。全面规范各项财务活动是指既要对财务活动的主体内容――责金的筹集、投放和运用，耗费、收入与分配作出明确的规定，又要对属于财务管理范围但在国家财务法规中未作规定的有关内容、程序、财务体制、职责分工和权限等问题做出明确规定，使财务活动的各个方面都有章可循，形成一个完整的、互相补充、互相制约的财务制度体系。

二、财务管理制度设计的依据与种类

在制定财务管理制度过程中，一定要以国家的有关法律法规为依据。国家法律法规、行政制度、企业规章都是会计制度设计的依据，但其最主要、最直接的依据是《中华人民共和国会计法》、《企业会计标准》和财政部颁布的行业会计制度。

财务制度的设计可分为总则设计和具体业务设计两大部分。

1.总则设计。总则设计是对企业财务制度的内容和范围进行的总体规划，总则概括地规定出指导性的原则和总的要求、总的任务，是企业组织会计工作的重要依据。通过总则，人们不仅可以了解会计制度制定的目的、实施的要求以及掌握会计制度的总体精神，还可以通过这些原则性规定掌握套计工作的规范，对保障会计制度的实施、做好会计工作具有重要的意义。

2.具体业务设计。具体的财务管理制度设计是在总则的基础上，根据总体的设计要求，采用具体的程序和方法，以文字或表格的形式作出详细、具体的规定，如会计科目的设计、会计核算形式的设计、会计表的设计等。

三、财务管理制度设计的内容

财务管理制度设计的内容：企业财务管理的目标是分层次的，总目标是获得良好的经济效益和社会效益.即实现企业价值的最大化、所属子公司的利润最大化以厦基层工厂的成本最低化。财务管理基础工作主要内容企业财务管理的目标①关于原始记录的规定，包括产量、质量、工时、设备利用、材料消耗和基础工作规定货的收发，领退、转移以及各项财产物资毁损等的完整原始记录②计量、验收制度，各项财产物资的进出与消耗都要经过严格的计量、验收萤定额管理，包括原材料、能源等物资的消耗定额和工时定额④有关财产清查的规定。

第5篇：工厂行政制度范文

［关键词］进城农民工子女；教育政策；问题分析；

［中图分类号］G725 ［文献标识码］ B ［文章编号］ 1009 ― 2234（2012）02 ― 0072 ― 02

20世纪80年代中期，随着中国城市化进程的不断加快和农村产业结构的进一步调整，农村进城务工人员的人数迅速膨胀，相应的社会问题随之而来。农民工子女在城市接受教育的问题已经上升为政策问题，进入政府议程。但这个问题仍然没有得到妥善的解决。政府虽然制定了不少相关的政策法令，但从目前的现状来看，这些政策执行的效果并不理想。这不仅影响了农民工家庭的生活和工作，而且也违背了教育公平原则和我国建设和谐社会的基本价值取向。因此，分析进城农民工子女教育政策执行问题，积极探讨进城农民工教育政策有效执行的现实路径，对于解决农民工子女义务教育的具体困难，构建和谐社会，都具有特别重大的现实意义。

一、进城农民工子女教育政策执行过程中的问题分析

（一）政策实施过程中的地方保护主义严重

比较国家和地方政策，地方在贯彻国家政策时，往往由于地方资源的有限性，对农民工子女入校增设门槛。国家政策一再强调“坚持流入地政府负责、全日制公立中小学接纳为主”的“两为主”原则，并制定了各种策略，特别是收费要一视同仁。可是一些地方公办学校仍然向农民工子女收取借读费，小学每学期收取借读费700元―1000元，初中每学期收取借读费1200元左右。其次，学校凭借保障质量的借口，对所有申请来学校读书的学生都要有一次入学考试，由于这些流动儿童来自全国各地，所使用的教材与当地不同，更主要的是这些来自农村的孩子在农村的小学并没有学过英语，而这里还要考英语，不少学生被考试挡在了门外。由此可见，地方相关的举措还是有所倾斜的。

（二）相关教育政策的知晓度低

国家对于进城农民工子女教育的政策不仅需要严格的执行，还需要进行宣传，让农民工知晓，这样才能够正确理解国家政策的宗旨，政策才能得到更好的贯彻落实。但是调研表明，进城农民工子女教育政策在农民工中间还没有得到较好的宣传。例如“两免一补”政策的知晓度就不高。问卷调查表明，进城农民工子女家长对“两免一补”政策知晓度平均不足50%。分析显示，45%的进城农民工子女家长对政策非常了解或比较了解，有55%的家长不太了解或不了解。事实上，一旦了解相应的政策，就会有相应的行动。可能进城农民工子女家长了解“两免一补”政策后，选择让子女继续留在本地上学的比重反而增大。因此，从目前来看，进城务工农民对相关政策的了解程度并不透彻，尚处于一知半解的状态，导致政策出台后其实质意义没有得到充分贯彻。

（三）相关政策文本欠缺时效性规定

教育政策的时效性是指教育政策在一定时间范围内起作用并保持相对稳定，一旦超越这个时限政策就会失效。以国务院办公厅转发教育部等部门的《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》为例，作为我国随迁子女教育的权威性政策，该政策于2003年9月30日颁布，明确要求流入地政府将进城务工就业农民工子女与当地学生一视同仁，取消借读费。

某些地方政府对此政策执行明显滞后，调研表明，北京、成都等地政策规定从2004年9月新学期开始执行；郑州市2006年才出台相关文件取消进城务工人员子女借读费；吉林省直到2008年才作出取消进城农民工子女借读费的相关规定。由此可见，很多地方在《意见》下发之后迟迟还没有贯彻中央文件指示。

（四）流入地政府统筹管理力度不够

地方各级政府及其相关部门如教育、编办、公安、发展改革委、财政、劳动保障部门等是进城农民工子女教育政策涉及的执行主体和目标群体，但由于目前流入地政府统筹管理力度的薄弱以及作为执行主体的有关主管部门职责不明晰，联系不紧密等原因，进城农民工子女教育政策的执行和相关教育工作的开展情况相对较差。

首先，对农民工子女信息统计的工作做得不到位，处于不完全或缺失状态。其次，地方政府在落实上头政策过程中，比照国家已制定的政策，主要由教育行政部门牵头制定本地政策。政策执行权力的配置缺陷在横向上表现为，教育部门与其他相关部门配合不够，加上其他部门互动不够，使得重新制定的地方政策缺乏足够的政策、信息支持。因此，各地出台的进城农民工子女教育政策，往往是以教育为主，而与之相关的配套政策普遍缺乏。但进城农民工子女教育问题，比如入学问题，涉及各地户籍管理制度、人口流动情况、教育经费投入等多方面因素，没有相关部门的政策、信息支持，教育部门不仅与其他部门之间协调、沟通力度不够，而且缺乏相应的统筹管理职能，导致相关部门政策执行中各行其政，缺少必要的协调和沟通，根本无法有效配置适应进城农民工子女就学需要的教育资源。

二、完善进城农民工子女教育政策执行的对策及建议

针对现阶段进城农民工子女教育政策执行过程中的问题，笔者试提出以下建议：

（一）改进教育政策执行的手段和方法

某些地区在贯彻落实中央政策过程中缺乏灵活性，中央提出的《关于流动人口义务教育解决办法》只是一个大的政策方向，各地政府应该结合当地的实际情况，一切从实际出发，制定符合当地情况的教育政策，保障教育政策的有效实施，尽可能避免因方法不当，造成的政策无效和问题恶化。比如，可以对进城农民工子女在分配教育资源时进行弱势倾斜。实行对他们的“优先扶持”。具体实施可以借鉴“教育券制度”，其主要特点是“钱随人走”，而流入地政府和流出地政府之间，再按实际发生的“教育券”数量，经中央政府进行财政转移支付，从而减轻当地的教育财政支出负担。

（二）健全进城农民工子女教育政策的宣传机制

很多农民工携带子女进城务工之后，一直为其子女上学问题发愁。他们不知道在哪里录入学籍，进哪所学校，子女上学问题找哪个部门解决。究其原因，主要是政府部门宣传力度不够。笔者认为应采用政府、社区、学校、工厂多方面的宣传方式，结合地区实际采用适宜的宣传方式。政府应做好进城务工人员登记，信息录入工作，建立进城务工人员信息库。社区根据相关信息，对有子女需要入学的进城务工人员进行走访，积极宣传教育政策。学校和工厂都应积极配合政府工作，在醒目的位置对相关教育政策进行宣传。同时，进城务工人员之间可以建立一个交流的圈子，子女成功入学的工人应积极帮助其他工人解决问题。

（三）建立专门的政策落实、监控机制

从中央到地方政府成立一个专门负责机构，并对教育、公安、人事、民政和劳动保障等部门职责予以明确规定。让政策执行过程中的各级组织人员进行信息交流，获得对于政策目标及其相关问题的统一认识。同时加强纵向、横向的沟通。纵向上的沟通，是为了使上级机构的政策标准通过有效的沟通渠道传达给执行者。横向上的沟通，使得政策执行过程中所涉及的众多机构和执行人员消除分歧、误会，达到交流意见看法、弥补意见分歧、消除隔阂、化解矛盾、增进相互之间的了解和合作，从而保障流动人口子女教育工作管理的政令通畅，机制健全。同时，在教育政策执行过程中，建立科学有效的监督机制，建立健全多层次，多功能，内外沟通，上下结合的监督网络，对农民工子女教育政策执行情况及时跟踪评估和监督。

（四）实现制度创新，消除执行中的梗塞

除了＂两为主＂＂两免一补＂等相关政策，中央还应着手进行户籍制度和财政制度的改革，使之适应农民工子女教育的需要。首先，流入地政府应该在采取措施停止借读费用的收取，同时，还应该建立进城农民工子女就学经费保障机制，保障进城农民工子女接受义务教育的权利；其次，淡化户籍意识和改革户籍制度，政府应尽快放松原有的户籍管制，进一步放宽城市户口准入标准，将在城市有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民工承认为市民。最后，建立健全财政拨款制度，首先应取消重点校、非重点校和示范校和非师范校的划分，对所有的学校一视同仁，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。保证进城农民工子女教育资金的落实，让农民工子女从此沐浴教育公平的阳光。

总之，现阶段进城农民工子女教育政策在执行过程中存在一些问题，部分进城农民工子女教育问题长期得不到解决，影响了社会的和谐。社会和政府应对这个问题给予更多的关注，保障进城农民工子女的受教育权利。

〔参考文献〕

〔1〕袁振国．中国进城务工农民随迁子女教育研究〔M〕．北京：教育科学出版社，2010．

〔2〕李军．义务教育阶段――就近入学政策分析〔M〕．上海：学林出版社，2009．

〔3〕余秀兰．社会弱势群体的教育支持〔M〕．北京：中国劳动社会保障出版社，2007．

〔4〕王倩．农民工子女教育政策执行问题浅析〔J〕．南方论刊，2007，(07)．

〔5〕杨润勇．进城农民工子女教育政策及其执行中的问题分析〔J〕．当代教育科学，2006，(01)

〔6〕段成荣，梁宏．关于流动儿童教育问题的研究〔J〕．人口与经济，2005，(01)．

〔7〕李晓明．农民工子女教育问题浅析〔J〕．教育与经济，2005，(01)．

〔8〕刘珍珍．流动人口子女教育问题研究〔J〕．当代教育论坛，2005,(12)．

第6篇：工厂行政制度范文

当一名福建商人与一名浙江商人在内蒙古鄂尔多斯这座美丽城市不期而遇后，一纸《露天煤矿承包开采合同》将两人的生意轨迹合并在了一起。在彼时煤矿生意蒸蒸日上的大背景下，这次生意上的“联姻”可谓产生了互利、双赢的效果。但随着煤炭生意的下滑以及浙江商人资金链条的断裂，二者之间产生了分歧，一场与两百余人的利益息息相关的纷争悄然上演。

颇具戏剧性的是，同为受害者的福建商人“意外”地被法院认定为浙江商人的债务承担责任。法院的一份执行裁定书不仅令福建商人价值数亿元的煤矿遭遇被查封的命运，而且他本人也因此上了失信黑名单，成了出行等消费受阻的“老赖”。

事实上，在这起案件中，有一个重大的法律问题值得关注，即如何有效且正确地保护涉案财产。一些专家与学者认为，应从司法财政制度、立法原则、执法观念、制度设计等方面全面规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物司法程序，建构我国人权司法保障制度。

福建商人的生意轨道

2014年10月，对于位于鄂尔多斯市达拉特旗的蒙新煤矿有限公司（以下简称蒙新公司）所属杭盖沟煤矿的工人而言，丝毫感受不到深秋的浪漫与瑰丽。因为白2013年5月23日该煤矿被法院查封后，他们的生活提早进入了冰封的寒冬。

2014年10月22日，本刊记者赴内蒙古鄂尔多斯，再度见到杭盖沟煤矿董事长韩友针。一个月前的9月21日，记者曾在北京的一个研讨会现场见到过他。当时，因韩友针系法院系统失信黑名单中的一员，被限制乘坐飞机的他无奈之下选择乘坐火车硬座、花了十几个小时来北京出席一场研讨会。就在研讨会召开的前一天，不堪旅途劳顿的他病倒了。

与一个月前相比，此刻的韩友针显得更加疲惫与憔悴。当记者提及煤矿现状时，心急如焚的他不禁加快了语速，说：“我们现在真是太惨了，价值几亿元的煤矿被查封，我的股权被查封，并被列入黑名单，举步维艰！我的工人们更惨，失去工作的他们生活得苦不堪言！”

自2013年7月伊始，总数达两百余人的杭盖沟煤矿的工人便再没有领到工资了，至今已有一年有余。本刊记者在杭盖沟煤矿看到，与道路上熙熙攘攘过往的运煤车以及附近干得热火朝天的其他煤矿形成鲜明对照的是，杭盖沟煤矿因无人问津而杂草丛生，凸显其荒凉。

在福清的奋斗与辉煌

1962年8月13日，韩友针出生在福建省福清市。作为一名成功商人，他的头衔颇为显赫——福建省福清市人大代表、鄂尔多斯市福建商会商务副会长、中国香港华利士电讯有限公司董事长、蒙新公司董事长……

据韩友针介绍，韩家共有9个孩子。与身材高大魁梧的兄弟姐妹不同的是，排行老五的他是9个孩子中相对羸弱的一个，自小受到父母的更多关爱。“将来靠何种本事养活自己？”一直以来，对韩友针的这种忧虑在父母心中揖之不去。于是，韩友针的父母在平日中教会了他各种各样的本领，木工活儿、写毛笔字、裁缝……以期将来能有一样本事让韩友针立足于这个社会。

父母的这一番苦心，在现在的韩友针看来，心中满是感激。

高中毕业后，颇具经商头脑与魄力的韩友针开始了最初的从商之路。他卖起了福建一带的地方小吃——光饼。据悉，光饼是汉族的特色小吃，是福州、建瓯、顺昌等地最受欢迎的传统饼类食品之一。

做光饼生意，让韩友针赚了一点儿钱。在这个过程中，韩友针体会到了做生意带来的喜悦与满足。与此同时，他的心中有了一个更为宏大的经商梦想。

1981年，正值我国改革开放初期，福清市也借着改革开放的春风开始搞建设。心思缜密的韩友针与当地人一样，沐浴在改革开放的春风中。但同家乡人不一样的是，韩友针从中嗅到了商机。

韩友针回忆道：“家乡搞建设，需要砂石料，但当地没有这些材料。于是，我萌发了采购砂石料的想法。”

有了想法，就要付诸行动，这是行动派人士的一贯作风，同时，也是韩友针的行事作风。同一年，19岁的韩友针创建了人生中的第一家工厂，专门从事砂石料的生意。在那个建筑材料供不应求的时代，由于不愁买家，韩友针的砂石料生意在当地做得有声有色。

韩友针告诉记者，彼时的砂石料生意自己仅投入了500元。在那个普通人家一个月收入仅有十几元的年代，这笔500元的启动资金算是一笔不小的投入了。而这笔资金，完全是靠他之前做小打小闹式的光饼生意积攒而来的。

韩友针在河床、河道附近雇用当地几十名工人进行淘沙作业。在如今看来，雇用当地人这一做法有效地节约了人力成本，促进了韩友针的砂石料生意更好、更快地发展。

几个月下来，砂石料的生意令韩友针净赚了1万余元。在那个年代，这笔盈利，绝对可以用“赚得盆满钵满”来形容。

韩友针这一干就是4年。1983年，韩友针成为当地寥寥无几且首屈一指的“万元户”。生意的红火并未削弱韩友针的经商嗅觉，他冷静地继续寻找商机。

转换风向的机遇与挑战

1985年年初，一次偶然的机会，韩友针来到了上海。在这个繁华的大都市，韩友针并不是一名单纯的旅游者，商业嗅觉敏锐的他将目光落在了大型工程机械上。

在韩友针看来，这些年，由于福清市从事砂石料生意的工厂逐年增多，造成砂石料的生意稍有下滑。加之相关机械的落后，只能靠人工作业，效率低、成本高成为当时韩友针的工厂进一步发展的“瓶颈”。

这次上海之行，不仅让韩友针见识了大型工程机械的高效率，同时，也为他打开了一扇窗。彼时，福清市政府机关正欲进行道路等基础设施建设。韩友针果断地改变了经商方向，从砂石料生意转而进行基础设施建设。

从上海归来，韩友针立即耗资50余万元从江苏购置了一台长岭机械JL50型工程机械车。至今，韩友针还记得，当这台大型工程机械车出现在当地时，附近的村民都围聚过来，一探究竟。对于当地村民而言，算是第一次见到这样一个大家伙。韩友针成为当地第一个将大型工程机械车投入建设的“品蟹者”。

为此，一向动手能力极强的韩友针付出了巨大的心血。他不仅身现一线，跟工人们一起干活儿，同时，还刻苦钻研机械丁程的构造以及工作原理。

当记者问及这样巨大的投入在当时是否背负着风险时，韩友针笑了笑，给记者算了一笔账：一台大型工程机械车按照每月只干10天来计算，就相当于1000个工人大干一个月的工作量。这样算来，一台机械车大大地节省了人力资源的投入成本。在当时，这绝对算是超前的想法了。

敏锐观察，看准时机，全力投入，是韩友针经商秉承的理念，也是他一贯的做事风格。在城市化的进程中，韩友针在福清市建设了很多公路、高速公路、房地产工程。其中，国家级融侨经济技术开发区基础建设、东壁岛围垦项目建设等项目获得各方好评。

通过从事基础设施建设，韩友针积累了财富与经验。这些宝贵的财富，在1997年金融危机来临时，令韩友针平安度过并从中嗅到商机——从事矿产生意。

那几年，钢材不断升值，看好钢铁市场的韩友针再次转换了经营方向，投入开采铁精矿粉的生意。

依靠前些年积累的财富，韩友针投入600万元建立了两家铁矿厂，占地1.9平方公里。看准了商机，果断进军，全力投入，韩友针的这一次商业转型，同样可以用“成功”二字来形容。用韩友针自己的话说：“从改革开放后进入商界，经历了1997年的金融风暴，乃至遭遇到2008年的美国华尔街金融风暴，这些都并未让我感觉到痛。”

生意红火的同时，韩友针也斩获了很多殊荣：连续三届福建省福清市人大代表、鄂尔多斯市福建商会常务副会长……在荣誉面前，韩友针始终保持着冷静。

转I战鄂尔多斯的发展与迷茫

2009年，内蒙古鄂尔多斯市达拉特旗蒙新公司拖欠韩友针的工程款，最终双方协商以股份来折抵工程款。当年4月25日，蒙新公司正式授权韩友针就蒙新公司经营、管理等事项，行使签字、表决等权利。

对于煤矿生意，韩友针也充满了憧憬与信心。他告诉记者，当时，自己看好煤炭生意。2011年，煤炭的卖价为每吨200~ 210元。韩友针所接手的这家煤矿在当地算是中等规模的煤矿，矿区占地面积为2.1507平方公里，生产民用、气化用煤和动力煤。据介绍，在2008年，该煤矿的纳税额就为1亿元。

在这样的点上起步做煤炭生意，对韩友针而言，是幸运的。

2011年，接掌煤矿后，韩友针投入巨资先后购入了3台沃尔沃牌大型挖掘机。在当地煤矿中，这可谓创举。据了解，当地仅有的5台大型挖掘机中，韩友针的煤矿．占据3台。该煤矿还拥有沃尔沃700型、460型、360型挖掘机共20台，厦工2ZL-50型装载机共15台，斯太尔HOVO型特种工程车共36台。

由于蒙新公司名下的杭盖沟煤矿所在地的煤层距离地面较近，因此，在某种程度上，节约了挖掘成本。在韩友针看来，这是幸运的事。

如果韩友针在鄂尔多斯没有遇到来自浙江的商人赵黎明（化名）并与之产生生意交集的话，那么，他的煤炭生意也许会避开被查封的厄运。但是，人生没有“如果”。

赵黎明，1965年9月25日出生在浙江省天台县，也是一名商人。

2011年11月中旬，在当地一家煤矿老板的介绍下，韩友针与赵黎明相识，并在两天之内商榷好承包开采煤矿一事。事后韩友针回忆，如此快捷的合作之所以能成行，很大程度上在于赵黎明的爽快。见面当天，“赵黎明就表示自己随身携带着几千万元现金”，其诚意可嘉。

2011年11月24日，韩友针与赵黎明签署了一份《露天煤矿承包开采合同》。合同中约定，韩友针将指定区域内的500亩矿区承包给赵黎明开采，韩友针保证这块区域的可采炭量不低于300万吨，不够部分由韩友针补足。赵黎明按照实际产出的煤炭量以40元／吨的价格支付给韩友针。承包款共计1.2亿元，在合同签订3日后，赵黎明支付第一笔承包款，共计3000万元；其余部分款项，在合同生效后10日内付清，共计9000万元。

按照当时的预期，韩友针告诉记者，300万吨煤炭的纯利润不会低于2亿元。正是看中了其中的高额利润，赵黎明先后投入了6000万元承包杭盖沟煤矿部分煤炭的开采权。

由于赵黎明没有按期缴纳承包款，2011年12月21日，赵黎明向韩友针写了一份承诺书，约定在2012年1月4日前支付韩友针2000万元、2012年1月10日支付其余承包款项。未按期支付，则立即停工，解除合作协议，补偿蒙新公司损失后的余款于2012年4月30日前退还本金。

“天有不测风云，人有旦夕祸福”。2012年年初，国内的煤炭价格出现大幅下降。赵黎明由于无力继续投资开采煤矿，只得选择停产。根据《露天煤矿承包开采合同》的约定，赵黎明在停产并且无力继续投资开采的情况下，构成了违约。

彼时，如果赵黎明提出解除《露天煤矿承包开采合同》，根据其投资的情况还有可能有一部分剩余资金。但是，由于长期停产，造成赵黎明没有任何剩余资金。同时，也给蒙新公司造成了严雷的经济损失。

杭盖沟煤矿宣传牌

据后来调查的结果显示，赵黎明停产的主要原因除了市场煤炭价格下滑外，还在于赵黎明的资金来源存在问题。据悉，赵黎明的投资绝大部分来源于浙江地区的高额民间借贷。由于煤炭市场严重不景气而无力继续投资履行开采合同，造成停产，令赵黎明的资金链断裂，无力偿还高额的利息。

陷入官司中的无奈与辩解

在黑金最疯狂的时期，赵黎明借了高利贷到鄂尔多斯投资，从韩友针的手中承包煤炭开采。在不到6个月的时间里，近亿元的投资被高利贷和黑金套牢。一边是煤炭价格跌跌不休，一边是放高利贷者的追杀，让赵黎明一下子陷入双重危境中。

据韩友针回忆，2012年8月16日，他接到一通电话，对方自称是浙江省临海市的法官。该法官告诉他，赵黎明已构成诈骗，需要韩友针配合调查。因为“自己与赵黎明之间存在合同纠纷，听到法官的说法后，觉得应该配合有关部门查明案情”，于是，韩友针立即按照电话中约定的时间和地点前去商谈。

商谈场合一共有8个人，他们都是与赵黎明有经济纠葛的人。其中的金某、蔡某于2012年8月7日向法院提起诉讼。8月10日，两人又向法院提出财产保全申请，要求查扣赵黎明在蒙新公司韩友针处的款项共计299.8万元。法院于8月13日裁定扣留。

这次商谈到最后，韩友针“被迫与金某和蔡某签署了一份协议书”。协议书中写明：韩友针与第三人赵黎明有露天煤矿承包合同纠纷，金某、蔡某与第三人赵黎明有民间借贷合同纠纷，韩友针陆续支付给金某、蔡某2000万元，余下的998万元由韩友针、金蔡二人和赵黎明三方协商解决。在这份协议中，有一名法官答了字。

事实上，这份协议就是让韩友针支付赵黎明的到期债务，共计2998万元。

2013年1月18日，浙江省临海市人民法院就金某、蔡某与赵黎明的民间借贷纠纷一案作出了民事判决。

据这份判决显示，金某、蔡某和赵黎明是朋友关系。201 1年12月26日，赵黎明以自己在鄂尔多斯开采煤矿急需资金为由，向金某、蔡某借款3000万元，自2012年2月23日起分期分批归还其款项。金某、蔡某按期将钱借给赵黎明后，借款期限届满，赵黎明只归还了2万元，尚有2998万元未归还。于是，两人向法院起诉，要求赵黎明还款。

法院审理后查明，赵黎明实际向金某、蔡某借款2000万元，承诺1000万元作为借款收益。最终，法院判决赵黎明返还金某、蔡某借款本金1998万元以及违约金。

记者注意到，在这份判决中，唯一与韩友针相关的条款只有一条：实际借款2000万元，且没有约定利息。该债务已转移给新的债务人蒙新煤矿（即蒙新公司的杭盖沟煤矿）和韩友针，赵黎明已不承担还款责任。

在这场韩友针并不知情的法院审理与判决中，他与赵黎明的债务就此联系在了一起。令韩友针意想不到的是，“这份判决成为杭盖沟煤矿被查封的法律依据”，身为债权人的韩友针因此背负起赵黎明的债努。

2013年5月21日，韩友针在蒙新公司所享有的股权被冻结；5月23日，杭盖沟煤矿被查封，查封价值为1000万元；随后，韩友针被列为失信黑名单中的一员。

对此，韩友针提出异议。他不明白自己为什么要替赵黎明偿还债务，自己仅仅是将煤矿的部分开采权承包给了赵黎明，归属于自己的煤矿为何要遭到查封？

经过记者多方联系，赵黎明拒绝接受本刊记者的采访。对于赵黎明的遭遇，只能从法院的判决中一窥究竟。

煤矿被查封后，韩友针原本如火如荼的煤炭生意遭遇冰封。“很多老板一听煤矿被查封了，都拒绝与之交易，生意一落千丈。”韩友针焦虑地告诉记者，“煤矿被查封的背后，不仅是我的公司利益受损，而且还牵涉上百个家庭的安定。矿上的工人大都是家中的顶梁柱，失去工作，他们的家庭面临经济危机。”

在杭盖沟煤矿，记者见到了几名曾经在这里工作过的煤矿工人。其中一位名叫邱立名的煤矿工人告诉记者，自己是当地人，在2010年的夏季来矿上工作。当时，煤矿生意好时，拉煤车排队长达几公里，矿上几百号人工作。2011年时，自己的月收入能达到8000元，对于当地月收入两三千元的人来说，绝对称得上是高收入。自从2013年5月煤矿被查封后，生意就一落千丈；7月时，工人就没有工资了，但韩友针承诺会支付工资。

2014年，邱立名的老丈人突发脑溢血，急需手术，但他因凑不够手术费而犯了难。当韩友针得知这一情况后，命令公司的副总经理借款4万元，帮邱立名支付手术费。提及此事，七尺男儿邱立名禁不住泪光闪闪。

同病相连的还有一位姓徐的蒙古族工头，他的手下有40多名蒙族兄弟，为了工资的事情，一些人甚至到他家去闹。而他也“为煤矿被查封一事叫屈喊冤”。他告诉记者，汶川大地震时，煤矿捐款100万元。每年，矿上还给当地的80多名村民挨家挨户发福利炭，分文不取。从201 1年起，矿上出资资助当地十多名小学生上学……而现在，他们自己的生存都出现了问题。

2014年8月12日，韩友针收到由浙江省临海市人民法院发来的选取评估机构通知书，让其在8月22日前往临海市人民法院司法鉴定科421室协商确定评估机构，对杭盖沟煤矿进行评估。韩友针告诉记者：“没有得到公正判决的话，我死不瞑目。”

涉案财产保全的法律困境

在我国快速步入“财产社会”的背景之下，违法查封、扣押、冻结、处理涉案财物不仅严重侵犯公民的个人财产权，而且对地方经济发展和社会稳定都具有负面影响，动摇了公众对政府和法治的信心，给我国的经济发展和法治建设带来阻力。

在此背景下，2014年9月21日，《法律与生活》杂志社与北京市易凯律师事务所联合召开了一场研讨会，以蒙新公司执行案件为例探讨涉案财产保护问题。研讨会邀请了北京多位法律界知名人士参与讨论。

症结所在

与会专家共同认为，涉案财产保护是一个不容忽视的问题。查封与扣押过程中的执法不规范更是一个长期存在的“执法顽疾”。

在这次研讨会上，中国法学会经济法学会副会长、中国政法大学教授符启林表示，代表一家公司签订协议应当是专项授权。如果对外签订借款或担保等重大协议，应当有专项授权，且有股东会或股东大会上的决议。在没有授权的情况下，应当得到委托单位的追认；否则，就属于无权。就韩友针所称的当事人金某的亲属在临海市人民法院工作的情况，如果属实，那么，该法院的相关法官应当回避，不应当参与案件，更不能干涉或影响案件的审判。另外，赵黎明与金某、蔡某的

研讨会现场诉讼标的不超过3000万元，而临海市人民法院查封案值数亿元的煤矿，而且责令其停产、停销，这一做法明显不当。

首都经贸大学副教授翟业虎经过认真分析案情后认为，韩友针与金某、蔡某于2012年8月16日所签署的协议应属无效。在签署这份协议时，违反了韩友针的真实意思表示。而这份协议将韩友针与赵黎明的承包关系与赵黎明和金某、蔡某等人的借款关系强行加在一起，片面地认定赵黎明向韩友针支付的承包款属于赵黎明的财产。法院应当立即纠正错误的执法，避免给企业造成更大的损失，影响上百名工人的生计。

另外，韩友针和蒙新公司并非金某、蔡某与赵黎明借款纠纷案的当事人，法官无权主持达成该份协议，也无权见证协议。如临海市人民法院认为韩友针和蒙新公司与案件有利害关系，应当追加韩友针和蒙新公司作为被告或第三人参加诉讼，通过判决书认定韩友针和蒙新公司与赵黎明、金蔡二人三方之间的法律关系，不能仅主持不相关的两方达成一份协议来确认法律关系之间的联系。

对于这份颇具争议的协议，北京市两高律师事务所律师庞红兵也认为，这份协议根本不具备担保合同的要件，韩友针没有对赵黎明和金某、蔡某的借款纠纷提供担保的意思表示。此协议根本不符合《中华人民共和国担保法》的规定，不符合担保的形式要件。台州市中级人民法院认为此协议为担保明显没有法律依据。

北京市京鼎律师事务所主任张星水律师认为，2012年8月16日的协议中关于赵黎明与韩友针及蒙新公司之间的债权债务并不清晰明确，且双方都有争议。财产保全、强制执行案外人财产只能对到期债权进行执行。因此，该协议并不能确定赵黎明交付韩友针及蒙新公司款项的性质。该协议应属无效。临海市人民法院只能对权利义务关系明确的到期债权进行强制执行，并且应当追加第三人。在第三人提出异议后就应当停止执行，由当事人另行起诉，主张权利。而不应当作为裁定书驳回异议。

北京市金平律师事务所张克军律师认为，临海市人民法院在强制执行之初向韩友针和蒙新公司送达的《到期债务履行通知书》，是认为赵黎明给付韩友针和蒙新公司的款项是到期债权，而回避了赵黎明与韩友针、蒙新公司之间系承包关系。赵黎明支付承包款获得煤矿的部分开采权后，该款项应当转为蒙新公司所有，而非债权债务。临海市人民法院驳回韩友针和蒙新公司对执行产生异议的理由和法律依据是，认为韩友针在2012年8月16日的协议是保证书的性质，是韩友针代表蒙新公司对赵黎明和金某、蔡某的债权债务进行担保，这就与前期启动执行程序的《到期债务履行通知书》的法律依据出现不一致。临海市人民法院的执行部门无权确认韩友针、蒙新公司和赵黎明的承包开采协议的法律效力，也无权认为8月16日的这份协议的性质。

研讨会上，北京市易凯律师事务所的律师建议称，蒙新公司和韩友针应该向l临海市人民法院申请变更强制措施方式，争取临海市人民法院同意解除煤矿采矿证的查封，同意蒙新公司开采并且对外签订供应合同。

与会专家一致认为，法院查封煤矿的行为存在问题，应尽快纠正错误。

把脉病症

不仅在民事案件中涉案财产保全存在一些法律困境，而且在刑事诉讼中，涉案财产保全也是继刑讯逼供、辩护难之后最大的法治“瓶颈”。为此，北京京都律师事务所在2014年9月初召开了有关涉案财产保全的研讨会，专家学者在指出问题所在的同时，也给出了治疗方法。

违法查封、扣押、冻结、处理涉案财物现象产生的原因主要基于以下几点：

第一，从观念上而言，现在普遍存在“偏重人身权、忽视财产权，重自由刑、轻财产刑”的观念。执法者没有把公民财产权的保障放到议事日程上来。

第二，我国还未建立完整、系统的查封、扣押、冻结、处理涉案财物程序的法律体系，现有的法律规定较为混乱，相互矛盾。查封、扣押、冻结、处理涉案财物措施的定性不清，“涉案财物”的概念模糊、外延不清，导致公权力在司法实践中不断扩张。

第三，批准手续行政化，没有建立严格的司法审查制度。涉案财物的保管、移送、返还、处置程序规定不足，容易滋生挪用、贪污等非法行为。

第四，现有立法违背正当程序、控辩平等以及程序公开等原则，使相关措施完全在行政机关内部封闭运作，导致监督和救济不力。查封、扣押、冻结是行政机关采取的一种对物的强制措施。但是，现有立法没有将其纳入行政复议和行政诉讼的范围内，内部申诉和检察监督程序虚置，公民没有有效的救济渠道。

同时，涉案财物返还和罚没提留制度是导致以上问题的根本原因，应斩断办案机关的自身利益与案件之间的关系，真正实行收支两条线，建立独立的司法财物保障制度。

鉴于我国立法和司法实践中存在的问题，与会专家与学者提出以下建议：

第一，查封、扣押、冻结不仅是刑事侦查措施，同时也直接指向公民的财产权，是一种对物的强制措施，应该纳入司法审查范围，由司法机关对其适用做事前和事后的审查。

第二，加强《行政强制法》与《刑事诉讼法》的衔接。刑事诉讼中的查封、扣押、冻结措施比一般的行政强制措施更为严厉，应该有更加严格的程序规定。

第三，在查封、扣押、冻结、处理涉案财物的立法和执法中，要坚持物权保障、司法审查和救济、正当程序的公开、透明、中立等原则。

第四，严格控制“涉案财物”的范围，限于与案件有直接关联的财物。适用申请必须列出理由、范嗣、对象、期限等具体内容，并严格按批准的内容执行。规范审批程序，由司法机关审查并决定适用相关措施，审批时要考虑措施的必要性、妥当性和最小损害性。细化搜查、扣押、涉案财物保管、移送、返还、处置程序，证据和贵重物品的保管要与一般涉案财物相区别。应由中立的社会专业机构完成涉案财物的鉴定、评估、拍卖。

第7篇：工厂行政制度范文

关键词　资源获取型ODI　制约因素　对策建议

中国是一个人均资源占有量相当匮乏的国家，积极开发投资境外资源符合国家经济发展的战略选择。2003年至2007年，中国对10个资源丰富国家的直接投资流量增速较快(见表1)。2007年，中国采矿业对外投资流量达85.4亿美元，在中国对外投资行业分布中排名第一。不难发现，资源获取型ODI的主体是国有企业，如中石油、中石化、中海油，宝钢等。这些企业成功“走出去”不但得益于雄厚的资金、人员和技术优势，更得益于优惠的政策扶持和便利的金融服务。

如何有效地规避各类风险，加快推进“走出去”战略的实施，特别是鼓励近年来迅速发展的民营企业走出去，成为摆在我们面前的重要课题。近年来，宁波民营企业以明晰的产权优势自主驱动走出国门，在境外资源开发投资方面做了有益的尝试。

一、宁波企业投资境外资源开发概况

截至2008年底，宁波在81个国家和地区设立892家境外企业和机构，其中，境外资源开发投资发展较快，总体呈上升趋势，投资额从最初的10万美元到2008年的7190万美元，增长速度非常快(见图1)。民营企业是境外投资的主体，占80％，以独资或合资新建资源加工厂为主，收购并购为辅，主要分布于非洲、东南亚，南美洲、大洋洲和北欧。在开发投资的众多资源中，矿产资源占80％，林业资源占6.7％，海洋资源占13.3％。矿产资源中黑色金属和有色金属平分秋色，铜、铁、钴是开发投资重点。

但是，境外资源开发投资额与企业数在宁波市境外投资总量中占比较小。至2008年底，宁波仅有19家企业投资境外资源开发，投资总额11896.5万美元，占宁波企业对外投资总额的1.93％，相对于其他投资类别，排名最后。从运营状态上看，61％的企业能正常运营，其中13％的企业能持续盈利，48％的企业基本维持现状。另外39％的企业或面临倒闭，或出现利润明显下滑，或因其他原因尚未正常运营。

二、民营企业投资境外资源开发的制约因素

(一)资金制约

从宁波民营企业投资境外资源开发的状况看，之所以出现起步慢，无法投资大项目，或后续经营不佳的现象，最大的制约因素是资金不足，主要原因有四方面：

其一，投资额核准条件名亡实存，在源头上制约着企业的对外投资规模。2006年以前，审批部门在核准投资额时执行“企业投资额不能超过净资产一半”的规定。2006年《中华人民共和国公司法》正式实施，从法律层面取消了对外投资额的比例限制，但各部门操作不一，外汇管理部门审核企业境外投资外汇资金来源时仍按老办法，如宁波兴隆车业有限公司原打算投资2000万美元，但因净资产不够，只能投资800万美元，最终错失良机。

其二，融资渠道过窄，使企业投资后难以持续经营。目前，企业的官方贷款机构只有进出口银行、国家开发银行两家，重国有企业，轻民营企业，惜贷现象普遍存在。宁波华州矿业投资有限公司在加蓬勘探到矿产后进入冶炼阶段，东道国落后的经济条件逼迫企业自行投入大量资金来建设基础设施，而向中国进出口银行申请的贷款始终未获批准。只能将大部分股权(开采权)忍痛卖给投资商，大大影响公司发展。

其三，财政支持覆盖面小，大多数企业难以获得。目前，国家对“走出去”企业的财政支持包括对外经济技术合作专项资金、境外经贸合作区发展资金、支持纺织企业“走出去”专项资金，主要形式为前期补助或贷款贴息，但“僧多粥少”现象十分严重。如2007年全国有1000多家企业申请对外经济技术合作专项资金，只有十分之一的企业能得到，其中中石油等国有大型企业又挤占了民营企业的得款空间，宁波已连续数年未获资金。当然，地方政府对这几类支持基金也会同比配套，如宁波市级和区级财政就根据投资额的大小给予3―15万元人民币的补助，而这对企业而言是杯水车薪。

其四，外汇和税收制度阻碍资金的有效运作。目前，外汇管理部门已进行了一系列改革：放宽了资本项下的用汇条件，取消了境外投资外汇风险审查和汇回利润保证金制度等，但仍需对资金来源进行审查，自有外汇投资的仍需在外汇账户上存足对应金额外汇，对后续外汇投资和资金汇出仍需逐笔登记与核准等，依然阻碍着民营企业流动资金的有效动作。

对企业境外收入主要采用税收抵免等直接鼓励措施，加速折旧、延期纳税等间接鼓励措施涉及较少。这些政策虽然透明度高，但对于投资大、见效慢的资源类项目刺激效果有限，资产运营效率较低。

(二)行政制约

表现一，审批程序复杂。商务部在今年已出台《境外投资管理办法》并将于5月1日实施，原第16号令《关于境外投资开办企业核准事项的规定》同时废止，该办法大量下放核准权限，但国家发改委于2004年的第21号令《境外投资项目核准暂行管理办法》仍在实行，对境外投资项目核准做出的具体规定与商务部标准不一，造成同一个境外投资项目两头申报，效率低下。行政部门间的权力制约使投资项目越大越难成功。2008年，宁波合盛集团已被宁波外经贸局批准赴俄罗斯投资建厂，但因注册资金过大(7000万美元)至今仍压在国家发改委，未获批准。

表现二，审批材料多且随意性大。行政部门随意或变相增加核准所需材料的现象频现，如对境外收购项目，需先备案(即先书面上报项目的基本情况)然后核准。

(三)人才制约

一是缺乏国际型的企业家。调研显示，民营企业“走出去”的动因之一是创办人具备国际眼光或在国际市场上建立了良好的私人关系，但在后期管理、决策与运营中这种企业家精神的效应减弱，小富即安、国际化管理水平弱等民营企业家的软肋开始显现。

二是缺乏复合型的国际化操作人才。对外投资的复杂性和国际性需要大批通晓金融、外语、科技、管理、法律、信息工程的复合型人才和高素质的稳定员工，但民营企业尤其是中小民营企业的规模、财力和环境都无法吸引这些高素质人才，人才瓶颈从根本上制约了境外企业的进一步发展。

(四)支持服务体系薄弱

一是信息服务体系缺位。调研显示，民营企业获取东道国的信息渠道单一，主要以进出口贸易、商务考察和国外亲友介绍为主，缺少专业的信息与评估中介，

企业由于获取信息不畅导致投资失误或延后的案例不少。

二是对外直接投资保险机制不够健全。目前，我国的海外投资保险处于起步阶段，中国出口信用保险公司是国内唯一的政策性保险公司。承保对象主要惠及国有企业，承保范围仅涉及政治风险，即征收、汇兑限制、战争以及政府违约风险，未涉及海外市场风险。

当然，民营企业本身也存在问题，如内部治理不完善，缺乏突发事件的应急能力等。

三、加快中国企业境外资源开发投资的政策建议

当前，“走出去”的主客观条件已成熟，政府在借鉴其他国家成功经验的基础上，应从战略高度规划、管理、指导和支持境外资源开发投资。

(一)提高认识，形成境外资源开发投资的战略机制

投资境外资源开发是企业行为，更是国家的战略行为。应发挥新闻媒体的主渠道作用，如开辟“走出去”专栏，定期宣传“走出去”政策导向、成功典范和各国投资信息等建立对外投资的共识。应制定资源开发投资的远期规划，建立多元化资源合作与供应渠道，发挥外交为经济服务的作用，构建长效的支持服务体系。

(二)深入改革审批管理体制。加快核准进程

一是改革对外投资管理体制，理顺关系，归口一个部门核准管理。严格执行国务院《关于投资体制改革的决定》(2004年)，除重大项目和限制类项目外，对不使用政府投资资金的建设项目，一律实行备案制，淘汰审批制。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则真正落实企业投资自。

二是提高核准效率。放宽核准条件，彻底消除投资额与企业净资产间的关联；简化手续，减少申报材料，可要可不要的材料坚决不要，不随意增加材料；确立具体可量化的审批标准，对材料的必要性和繁简度在部门间实现统一评价；严格执行《行政许可法》加快核准进程。

三是根据中国外汇储备现状，相应改革“宽进严出”的外汇管理政策。如取消境外投资外汇资金来源审查或先规定取消的时间限额，放宽境外企业利润汇回等限制，简化对外担保的审批和履约核准手续，消除境外放款资格条件和资金来源的审查要求，为企业“走出去”提供外汇便利。

(三)加大金融、保险、财政支持力度，完善税收鼓励政策

1　充分运用金融创新，构建双层三位的金融保险支持体系

从发达国家的经验看，政府提供政策性金融和保险至关重要。中国应充分运用金融创新，尝试构建国家与地方相结合，政府与企业、银行相结合的双层三位支持体系。

第一层，国家应增加政策性金融机构的资本金，增加贷款额度，加大财政支持力度，合理扩展贷款贴息和保险的规模与范围。不但在“走出去”的初期，更要在后期加大政府财政支持的力度，对民营企业不但要“扶上马”更要“送一程”，真正显现支持效果。

第二层，作为地方政府应结合国情市情，通过金融创新构建政企银三位一体的合作模式。首先，政府整合服务资源筛选优质企业推荐给金融机构获取贷款，并做好后期跟踪服务，借银行之力振兴企业；银行通过财团贷款或企业联保等多种形式支持企业，借政府之力降低风险。其次，建立风险补偿基金。由银行“出让”部分贷款上浮利率的利润和政府的一部分财政补贴组合，为银行提供风险保障，同时弥补资源获取型ODI周期长、见效慢等项目劣势。第三，政策性金融机构实行项目贷款制。对各类企业一视同仁，简化手续，提高服务水平。第四，降低保费，增加保险品种，拓展高风险国家(地区)的保险业务。

2　完善税收鼓励政策。

结合新一轮税制改革，制定独立的民营企业海外投资税收鼓励政策，尤其加大境外资源开发投资的优惠力度，增加设立亏损准备金、加速折旧等间接鼓励措施。建立健全与资源丰富国家的税收协调网络，避免重复征税。并以信息化建设为基础，提高税务机关的纳税管理水平。

(四)以境外投资促进机构为服务主体。形成服务体系

学习外商投资促进中心的做法，成立境外投资促进中心。设立“境外投资业务咨询专窗”，将外经贸、海关、商检、银行等境外投资所涉及和全部行政部门归口咨询，实行首问责任制，使企业在遇到困难时的第一时间得到服务，减少“关系”成本。

中心主要职能是：提供人才培训与引进，成立人才服务中介；为企业提供境外投资项目的信息咨询；提供经常性投资业务培训；组织企业参加各类国内外投资活动，推动企业与外方的联系；提供行业协会的办公场所，以第三方力量整合“走出去”优势。

(五)建立健全符合国际惯例的对外投资法律体系

建立完善一整套法律体系。包括最基本的《对外直接投资法》及配套的单行法，如《对外投资保险法》《对外投资企业所得税法》《对外投资审核法》《对外投资外汇管理法》等，加快制定《对外收购法》，填补法律空白。

四、企业对策

一是采用多种措施，全程控制投资风险。投资前要注意了解投资国当地情况，尤其是人文风情、生活习惯、劳工政策等社会约定俗成的规定，尽最大可能地做好调研与评估工作。要正确选择投资路径，积极进入周边亚太地区、中亚和俄罗斯市场，适当参与非洲市场，密切关注中东地区。可灵活开展商业运作模式，采用独资、合资、兼并或收购等投资形式。投资后，通过增加当地员工的持股比例、采购当地原料配料、关心当地公益事业等本土化策略弱化投资风险。

第8篇：工厂行政制度范文

[关键词] 广西北部湾经济区 空间产业布局 调整和完善 国际国内经济合作

广西北部湾经济区地处我国沿海西南端，由南宁、北海、钦州、防城港四市所辖行政区域组成。南宁市包括市辖区、武鸣县、隆安县、马山县、上林县、宾阳县、横县；北海市包括市辖区、合浦县；钦州市包括市辖区、灵山县、浦北县；防城港市包括市辖区、上思县、东兴市。今年1月16日国家正式批准了《广西北部湾经济区发展规划》，广西北部湾经济区开发正式纳入国家战略。由于广西北部湾经济区地处华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈的结合部，是中国与东盟、泛北部湾经济合作、大湄公河次区域合作、中越“两廊一圈”合作、泛珠三角合作、西南合作等多区域合作的交汇点，其开发不仅有利于推动广西经济的快速发展，也必将受到国际国内众多客商的关注并开展经济合作实现共赢。

一、广西北部湾经济区空间产业布局的现状及特点

1.已经形成以南宁为首位城市的城镇产业系统，但各中心城市的产业布局相似

各中心城市的市辖区都形成以建材、食品、饲料、制糖、机械、医药工业为主的较完整的工业体系，所管县以亚热带农业和资源性工业为主，工业总量、规模小，基本没有著名品牌和企业。北海、钦州、防城港三个港口城市都有丰富的海洋资源，港口运输历来竞争激烈。在广西交通厅的规划中，虽然北海港定位以集装箱运输为主，防城港以大宗散货运输为主，钦州港以大宗物资运输为主，但一直以来，防城港、钦州港和北海港三港互抢货源，恶性竞争阻碍了港口的发展。该区域的旅游资源呈现多样性和多层次性，三个港口城市除了港、岛、海风韵外，还有亚热带山水景观，防城港还有浓郁的边贸异国风情；南宁市除了亚热带山水景观外，还有千年古城民俗和壮民族风情。但由于景点分散，开发不够深，宣传不到位，旅游服务质量差，游客留驻时间短。

2.已经形成一定的区域基础设施系统，但基础设施尤其是新兴的基础设施仍很薄弱，产业布局分散，主要是原料地指向

上世纪90年代以来，广西北部湾经济区的基础设施建设获得较大发展，但基础设施仍很薄弱。互联网、信息高速公路是新兴的基础设施，由于缺乏资金、技术和人才，该区域新兴的基础设施建设主要依靠国家支持。而互联网、信息高速公路的落后，又会制约高新技术产业的发展。千万吨级大型钢铁项目落户防城港和千万吨级炼油项目落户钦州，基础设施的“瓶颈”即显现出来：广西是缺煤少铁的省份，大量铁矿石需要港口运输，而目前三大港口已是超负荷运转，港口需拓宽拓深；钢铁、石化产业是高耗能产业，需要大量电力支持，而广西并不是电力很丰富的省份；尽管国家已批准兴建以国外燃煤为主的防城港火电厂，但电煤同样面临供应和交通运输的压力。由于交通运输基础设施薄弱，产业布局主要以靠近原料地为主，布局分散，不利于工业的规模发展。

3.城乡系统内一家一户的农业生产经营布局十分分散，农业产业化落后，农业机械化程度低，农业生产周期波动强烈，农民增收困难

广西北部湾经济区城乡系统内有农业生产的资源优势如甘蔗、木薯，以及亚热带水果等，但由于分散生产，农业产业化落后，农副产品加工落后，农业机械化程度低，这个资源优势未能充分表现出来，往往形成涨价――大量种养――掉价――少种养――涨价强烈周期波动，农民苦不堪言。近年来，人工收割甘蔗成本上涨，成为广大蔗农不小的负担，使用甘蔗收割机已是广大蔗农的迫切要求，然而，最大阻碍就是农户的分散经营和丘陵地貌。作为乙醇汽油原料的木薯生产经营也将面临同样的问题，初级产品附加值低，农民增收困难，已是不争的事实。通过现代农业园区进行农业生产经营基本在市辖区内布局，以观赏农业为主，对推动农业规模化生产没有起到实质作用。社会主义新农村建设遇到土地制度流转方式的制约，土地不容易集中，很难改变一家一户的农业生产经营布局。

二、国际国内经济合作参与广西北部湾经济区空间产业布局调整和完善实现共赢

1.临海型工业布局是广西北部湾经济区空间产业布局调整和完善的重点，港口经济集聚重化产业带来无限商机

我国已经进入重化工业阶段，经济发展对钢铁、机械、炼油和石油化学工业等需求旺盛，发达国家的实践证明：临海型工业布局是促进重化工业发展的成功实践。国家也充分认识到这一点，从新一轮的国家产业布局调整看，为加强能源安全建设，国家正在沿海地区布局一批重化工业项目，防城港千万吨钢铁基地与湛江钢铁基地同时获批。广西北部湾经济区三个港口有区位、自然资源、电力、土地、劳动力和政策上的优势，其中最大的优势是区位优势，特点是多区域合作的交汇点，既是我国沿海地区资源进入东盟市场，也是东盟国家资源进入我国沿海地区的最便捷之路，正是基于这样的优势，广西与东盟贸易额中北部湾经济区与东盟贸易占“半壁江山”；从自然资源来看，三个港口有丰富的海上石油天然气资源，可重点建设油气资源综合开发利用基地；从电力供应来看，广西是全国水电资源最丰富的省区之一，大工业用电基准价是0.49元～0.53元/千瓦时，包括生活用电在内，电价略低于邻近的省份。（1)从土地价格上看，随着国土资源部制定的《全国工业用地出让最低价标准》的实施，将逐渐克服我国一些地方在招商引资中竞相压低地价甚至以零地价、低于成本出让工业用地的问题，使工业用地逐渐以市场定价为主，作为落后地区的广西，未开发的土地资源丰富而且价格较低，77个市/县工业用地最低价格均在每亩10万元以下；（2)从劳动力资源来看，广西劳动力资源丰富而且价格低，自2004年泛珠三角九省区签订劳务合作协议以来，广西向泛珠三角地区转移大量农村劳动力；从政策上看，有多方面优惠政策支持的特点，广西北部湾经济区可以享受西部大开发政策、少数民族自治区政策、沿海开放政策以及贫困边疆少数民族地区和边疆的政策。

2.交通运输枢纽产业布局促进物流园区形成和发展，腹地经济与港口经济互动发展创建国际区域物流中心

由于交通运输枢纽兼有原料地、燃料地、消费地指向的优点，现代的产业布局越来越趋向交通运输枢纽指向，工业园区、物流园区一般会布局在高速公路附近，广（州）深（圳）高速公路两边布局连片企业，绵延不绝，使这条高速公路成为我国最繁忙的公路之一。但此类景象在广西北部湾经济区看不到，只是偶尔看到几个工厂，说明该区域交通运输枢纽聚集产业的能力有限，腹地经济薄弱又无力支持港口经济的发展。改变这种状况的关键是大力发展交通运输业，国际国内经济合作促进物流园区形成和发展，建成贯穿东西南北的国际区域物流中心。广西从1999年开始，就与越南开展道路运输交流与合作，目前广西在东兴、友谊关、水口口岸与越南开展了国际道路运输业务。 到2007年底，广西与越南广宁、谅山、高平三省签署了运输协议。为了保障国际运输的顺利开展，广西还与越南广宁、谅山、高平三省建立了交通合作磋商机制，每年定期举行运输例会，协调国际道路运输中出现的问题。（3)随着广西北部湾经济区工业化的发展，资源产品“瓶颈”将越来越凸现，充分利用三大港口优势，以及越南丰富的资源，延长腹地经济线，建立进口越南煤炭和铁矿石的转口口岸，发展转口贸易及干散货第三方物流服务业，构筑越南和广西，以及沿海发达地区的市场网络，达到三赢的结果。

3.乡镇交通运输设施建设促进农产品生产向优势产区集中，农业经济依靠基地和市场获得发展机遇

在《广西北部湾经济区发展规划》中，农村地区面积占规划区总面积的56%，农业经济仍是广西北部湾经济区一个重要产业，关键要解决农业生产布局分散问题。根据《广西综合交通“十一五”规划》，广西将全面加快通乡镇油路、通行政村油路或等级公路等农村公路的建设，重点实施国家农村公路改造“通畅工程”计划和“通达工程”计划，五年计划建设和改造农村公路50000公里。随着乡镇交通运输设施建设，国际国内合作,以及公司+基地+农户的经营模式将有利于农产品生产向优势产区集中，形成优势产品生产基地，基地一头连着农户，一头连着市场，将使广西北部湾经济区的农业自然资源优势转化为经济优势。

4.旅游资源的深度开发促进旅游景点的合理布局，传统旅游业依托工农业和交通运输业发展唤发生机

港口经济不仅集聚重化产业，还可以产生旅游产业的新形式――工业旅游；农业经济的发展也会产生旅游产业的新形式――农家乐。自中国－东盟博览会召开以来，长期制约广西和东盟旅游的空中航线也得到了很大的改善。目前，南宁、桂林两个国际机场已开通了到东盟各国的空中航线；铁路方面，桂林、南宁至越南河内、下龙开启了旅游专列；公路方面，南宁有直达快班直达越南河内、下龙、海防等地；海上有中国第一条跨国海上豪华油轮航线北海至越南下龙，并将延伸到泛北部湾各主要旅游港口城市。在当前的大好形势下，开展国际国内旅游合作，推动旅游资源的深度开发，既能避免旅游行业无序竞争，又能使传统旅游业依托工农业发展唤发生机。

三、国际国内经济合作参与空间产业布局调整和完善的障碍

1.同质性竞争的压力

由于广西北部湾经济区的产业布局相似，三个港口长期以来存在典型的同质性无序竞争，此外，农业、加工业、旅游业等都存在一定程度的同质性无序竞争。三个港口最大的竞争对手是广东湛江港，三个港口的年吞吐量不及湛江港一个港口的年吞吐量，广西及整个西南的大部分货物会选择湛江港；从工业基础来看，重工业已占湛江工业经济总量的半壁江山，而且其背靠经济发达的广东省，在招商引资方面占据优势。此外广西北部湾经济区规划的很多项目甚至政策与海南相同，将来也会形成互争项目的同质性竞争格局。

2.“飞地经济”的缺陷

所谓“飞地经济”，是指重化产业或高新技术产业在落后地区建立时，由于当地的产业配套能力不强，不能与当地传统经济对接，而是成为入当地传统经济中的一些现代化的“飞地”，形成一种经济的、技术的、城乡结构的“二元结构”。港口经济作为广西北部湾经济区的经济增长极，集聚重化产业，有利于提高该区域的工业化水平，但由于原料和市场两头都在外，不可避免有“飞地经济”的缺陷。如何克服“飞地经济”的缺陷，使港口经济真正发挥其集聚效应，是广西北部湾经济区需要研究的重要问题。

3.基础设施的制约

由于资金、技术、人才的制约，广西北部湾经济区的基础设施尤其是互联网、信息高速公路等新兴的基础设施的建设将是一个较长时期，而基础设施薄弱聚集产业的能力有限，导致产业布局分散已是不争的事实，这将会影响重化、物流、旅游等产业的发展，也可能会影响国际国内经济合作参与空间产业布局调整和完善的积极性。当前，在国家实施稳健的财政政策和紧缩的货币政策条件下，不能单纯依靠国家的资金支持，如何筹措项目建设资金，继续加大投入基础设施尤其是新兴基础设施建设刻不容缓。

4.制度建设的滞后

工业化发展必然涉及开发海洋资源、使用土地、环境保护等制度的评价――审批――监管等建设，从广西北部湾经济区的实际来看还不尽人意，不利于加强国际国内的经济合作，需要加强制度建设。自2001年10月27日《中华人民共和国海域使用管理法》颁布实施以来，该区域的海域使用管理工作逐渐走上科学化、规范化的轨道，但是海洋管理工作仍然存在一些问题，突出表现在海域有偿使用制度建设还较为滞后，如何既保护国家海洋资源所有权益和投资者使用权益，又保护渔民的渔业权益有待进一步研究。由于1992年、1993年间的房地产热，北海成为广西闲置土地数量最大的城市。北海的经验教训警示：如何建立有效使用土地的制度是广西北部湾经济区需要研究的重要问题。我国于2003年9月1日实施《中华人民共和国环境影响评价法》，国家环保总局把广西北部湾经济区正式列为“规划环境影响评价”的试点之一。广西北部湾经济区工业化进程要与环境保护并行，要平衡经济利益与环境保护的关系，必须要有一系列从评价――审批――监管的制度保证，此外还应有针对珍贵资源和产业的详细制度，如红树林湿地保护制度、旅游产业环境保护制度等等。

四、促进国际国内经济合作参与产业布局调整和完善的政策建议

1.落实规划，建立区域协调机制，合理引导产业布局

《广西壮族自治区沿海港口布局规划》港口总体发展目标是要逐步形成以防城港为主要港口，钦州港、北海港共同协调发展，满足腹地经济及临港产业对以矿石、石油、煤炭、集装箱等大宗型货物为主的货物运输需求，具备综合运输枢纽、现代物流、临港工业、商贸服务和现代信息服务等功能，机制顺畅、能力充分、布局合理、资源集约、环境友好、服务高效的现代化港口群。要真正落实规划，必须建立区域协调机制。区域协调机制的成功运作就是充分发挥各方的比较优势，运用各项政策措施，平衡各方的经济利益关系，促进国际国内经济合作参与产业布局调整和完善，最终实现合理引导产业布局。三个港口通过港务集团统一运费，分工合作，防城港真正发挥西南第一大港的作用，通过上规模降成本；钦州港和北海港同样可以发挥港口经济集聚重化产业的作用，而且政府出台相应政策鼓励这两个港口城市发展旅游产业，使其成为支柱产业，一样带来可观的经济效益。此外，区域协调机制应鼓励广大农村地区以农村经济为重点，辅助开发乡村旅游。

2.增强产业配套能力，传统产业与现代产业对接，形成合理的空间产业布局格局

我国东部发达地区“飞地工业园”成功经验是：发展“飞地经济”不仅要创造工业产值，更重要的是以信息化为纽带，培育当地的品牌企业和产业。以清华紫光（南方）有限公司目前在建的工业园为例，清华（南宁）电子科技工业园发展模式是：依托“清华紫光的著名高科技民族品牌”和中国―东盟合作平台，通过实施“百企入桂”等政策，在当地政府直接参与下，将服务、土地、科技产业转移等资源整合在一起，利用品牌企业发展大服务，小空间创造大经济，使园区形成产业集群辐射效应，成为区域经济发展的推动器。广西北部湾经济区在发展重化工业、物流和旅游等产业时，要考虑产业配套能力，与当地传统产业对接，产品才会有市场，才能可持续发展，也才能促进国际国内经济合作，形成合理的空间产业布局格局。

3.夯实基础设施尤其是新兴基础设施，良好的投资硬环境是加强国际国内经济合作的基础

经济环境是评价投资硬环境中最根本的组成要素，主要包括一个国家或地区的经济发展总水平、经济增长状况、产业结构及其变化、经济发展的技术条件、基础设施、市场环境,以及财务环境等。其中基础设施的改善对于贫困地区来说非常重要。贫困地区一个普遍的特点是自然资源丰富，但缺乏资金、技术和人才，资源优势未能转化为经济优势，所以基础设施的改善能够聚集生产要素，把贫困地区与外界联系起来实现优势互补。基础设施越好，形成良好的投资硬环境，越能加强国际国内经济合作。而且，信息网络的发展，还有助于克服“飞地经济”的缺陷，实现空间产业布局的调整和完善。要加快基础设施建设，应多渠道筹措项目建设资金，比如构建有效的金融支持体系，扩大利用信贷资金；促进企业发行债券融资，扩大直接融资规模；BOT建设方式等等。

4.完善制度建设，增强政府公共管理能力，良好的投资软环境是加强国际国内经济合作的保证

政治法律环境和社会文化环境是评价投资软环境的重要因素，政治法律环境主要包括政治环境、政府的产业政策与外资政策、法律制度与行政制度等，社会文化环境主要包括一个国家或地区的社会安定状况、人们的思想开放程度、自律精神和积极进步的社会风气，以及各项社会秩序的建立和健全状况等。其中完善的制度建设包括要根据实践的变化不断深入细致地进行科学研究，制度制定后有效执行，执行过程中有监督机制，事后有评价机制。只有这样，才能增强政府公共管理能力，提高行政效能，增强投资者信心，形成良好的投资软环境。良好的投资软环境，是促进国际国内经济合作参与产业布局调整和完善的保证。

参考文献：

[1]孙久文编:区域经济规划[M].商务印书馆，第146页～第149页，2004年11月

[2]广西区统计局编:广西统计年鉴2007[M].中国统计出版社

[3]广西北部湾经济区发展规划.广西区政府网,2008～06～17

第9篇：工厂行政制度范文

环境犯罪是经济发展到一定阶段的产物。随着近代工业文明的兴起，人类在开展科学技术革命，走向现代化的过程中，对环境的严重污染与破坏日益突出，给人类自身带来了严重的威胁，环境问题已成为社会普遍关注的热点。目前，我国的环境犯罪现象十分突出，如何用刑法的手段来保护环境，杜绝环境污染，使生态免遭破坏，是摆在我们面前的一个重大课题。1997年3月修订的新刑法[1]在“妨害社会管理秩序罪”一章中，设专节规定了“破坏环境资源保护罪”，标志着我国依法治理、保护环境的工作已进入到一个新的发展阶段，但目前还存在一些问题有待进一步研究。笔者曾在《论环境保护的刑事立法》[2]一文中作过一些探讨，在此，本文再就众所关注而又意见不一的几个问题谈谈自己的一点看法，以供商榷。

一、我国环境犯罪的刑事立法应该规定危险犯

危险犯不同于结果犯，它是指行为人实施的足以造成某种实害危险的犯罪行为，虽然其实害结果尚未发生，但危险状态已造成即构成犯罪既遂，这种犯罪就是危险犯。我们这里所指的是环境犯罪的危险犯，显然只有在环境犯罪概念的基础上，才能对环境犯罪危险犯的涵义作出准确表达。

环境犯罪在客观方面表现为污染或者破坏环境，危及人身安全或使生态平衡、重大公私财产受到严重威胁或危害的行为。这种行为的基本方式可以是作为，也可以是不作为。环境犯罪的行为可以分为两类：一类是污染环境的行为，即非法向环境输入大量的物质或能量，超过了环境的自净、调节机能引起环境质量下降，造成或足以造成严重后果的行为，如重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪等。另一类是破坏环境主要是自然资源的行为，即在开发利用自然资源的活动中，非法从自然界取走某些资源、物种，改变或破坏自然环境的原有面貌、形状等的活动，超过了环境的自我调节及平衡机能，情节严重的行为，如非法捕捞水产品罪、破坏性采矿罪、非法占用耕地罪等。

根据我国刑法分则第六章第六节的规定，环境犯罪是指违反国家法律、法规，故意或过失实施的污染或破坏生态环境，情节严重或后果严重的行为。由此引申，环境犯罪的危险犯是指行为人违反国家法律、法规实施的危害环境的行为，足以造成环境的污染或破坏，而使自然和人的生命、健康和公私财产处于危险状态者。这种行为虽尚未造成实际的危害后果，但危险状态已造成即构成环境犯罪既遂，这种犯罪就是环境犯罪危险犯。

作为环境犯罪危险犯具有三个特征：（1）这里说的“危险”是客观存在的，不是主观臆想或推测的；（2）“危险”是针对人类环境而言的，是使环境犯罪的客体处于危险状态；（3）“危险”的程度是较为严重的，即有可能造成范围广、程度深、难以恢复的环境污染或破坏，甚至可能危及人身安全或造成公私财产的重大损失。

将某些环境犯罪规定为危险犯，主要是基于环境本身的价值考虑的。人类只有一个地球，地球对人类的负担能力是有限的，长期以来，人类对自然资源变本加厉的掠夺，已经严重影响到我们的生存环境和经济社会的可持续发展，环境问题的严峻性和紧迫性要求我们必须严格控制环境犯罪行为，尽量防止这类事件发生。环境犯罪危险犯的规定，确认只要危害环境的行为足以使环境处于危险状态就构成犯罪，其目的在于防患于未然，具有非常积极的意义：第一，惩罚危险犯，把环境犯罪制止在危险状态刚刚露头之时，可以避免实害发生后再作“亡羊补牢”式的事后救济，从而使环境得到及时的保护；第二，有利于充分发挥刑法的预测、指引以及威慑、惩罚作用，使人们能预知自己的行为可能产生的刑事后果，从而使得人们更为谨慎地对待属于自己的生态环境；第三，危险犯的规定既可以弥补行为犯的不足，又可以防止结果犯的滞后，从保护环境刑法的贯彻实施看，这是较为积极、合理、有效的措施。

我国目前刑事立法中尚无危险犯的规定。1997年新刑法关于环境保护的刑事立法基本是以结果犯为处罚对象，没有以危险犯作为处罚对象。笔者认为这是一个重大缺陷，就环境犯罪的特点而言，一旦行为人着手实施其行为，就将对环境产生现实的及潜在的危险。如果放任不管，结果必将造成环境的严重破坏，生态系统平衡不能恢复或难以恢复。因此，在犯罪结果发生以前，对可能使自然和人的生命、健康和重大公私财产处于危险状态的环境犯罪即危险犯予以处罚，才是对人类和环境的有效保护。就是说，为了保护社会公共利益，无须等危害环境的实害发生，法律就应把这种足以造成环境的污染和破坏的行为定为犯罪。因此，笔者建议在立法上增加对环境犯罪危险犯的规定，充分发挥刑法惩治危险犯的先期屏障作用。

二、我国对环境犯罪应该实行无过错责任原则

无过错责任原则的含义是无论侵权行为人主观上出于故意、过失或无过失，只要实施了一定行为，并造成了一定的危害后果，行为人都要承担法律责任。这一原则在追究法律责任的民事和行政制裁中已被世界许多国家和地区所适用。而追究环境刑事责任采用此原则，只有英美法系国家。这种刑事责任的归责方式的由来，显然与近代高度危险工业的发展及伴随出现的严重环境问题分不开。它通常作为追究刑事责任的一种补充，因而散见于个别的法律规定中。英国的《空气清洁法》、《水污染防治法》，美国的《资源保护和再生法》、《废料法》，新加坡的《海洋污染防治法》等都规定了环境犯罪的无过错责任原则。例如，英国的《空气清洁法》规定，不论行为人主观上是否具有故意或过失的主观恶性，只要烟囱冒浓烟的，就应负刑事责任。

这些国家对环境犯罪实行无过错责任原则的目的在于加强对环境的保护，切实维护社会公众利益，表明社会对该行为的关注，要求全社会，尤其行为人加强责任心，促使人们小心自己的行为可能发生的危害环境的结果，并明确自己在这些方面有义务严加防范。另外，实行无过错责任原则，也有利于案件和审判，因为它无须证明行为人是否有主观过错，这样可以及时对案件进行处理，避免放纵犯罪。总之，只要行为人实施的行为危害了环境，就不必考虑他主观有无犯罪的故意或过失，均构成犯罪，都要负刑事责任。由此可见，在环境犯罪越来越严重和复杂的今天，实行无过错责任原则对制止环境犯罪具有不可忽视的重要作用。

但是，由于各国国情不同，有不少国家尤其是大陆法系国家，在刑法上不承认这一原则。如德国，认为无过错责任原则与刑法中的“无过错即无犯罪”的基本原则相违背。我国1997年新《刑法》和以前的刑法一样也不承认该原则，我国《刑法》强调主客观相一致的原则。主张行为人主观上的犯罪心理，是犯罪构成的必要条件之一，没有主观罪过，仅仅实施了有害行为，犯罪便不成立。有的学者由此断言，无过错责任的环境犯罪在我国刑法中没有存在的余地[3]（p.94）；有的学者甚至归纳了多种考虑，认为在我国不宜规定无过错原则[4]（pp.29～30）。笔者认为这种观点值得商榷。

虽然，我国目前的刑法制度不承认无过错责任原则，但不等于这个领域我们所确立的制度已十全十美，不需要进一步探讨和完善。实际上立法中所确定的每一项原则，都是为了适应社会的客观需要而产生，并根据实践经验和客观情况的发展变化而不断改进，逐步趋于完善的，我们不能以一成不变的僵化观点来看待问题，刑法中可否实行无过错责任原则亦然。首先要看社会需要和司法实践的经验，下面我们就以现实具体情况说明这一问题。总体而言，目前我国的环境状况和大量的环境犯罪事实都不是轻松的话题。例如，大气污染使空气质量恶化在我国是明显的事实，与此同时，全国各地大小烟囱仍有不少冒着黑烟也是事实，人们司空见惯不认为是犯罪行为，对这类“案件”，有关方面也往往以行政处罚了事，人们尤其是行为人思想上对此没有什么犯罪感。我们再看看近日新闻传媒披露的另一具体事例：2000年6月16日参考消息《治沙种树保首都碧水蓝天》一文，报道了“人为的破坏加剧了西北地区生态的恶化”。记者看到“草原‘游击队’正起劲挖地，搂发菜，拽甘草，西北大草原遭受铁耙的搜刮蹂躏。每年下雨季节，数十万外地大军不顾政府禁令，成帮结伙开进内蒙古草原疯狂采掘，草场如同剥去一层皮。据说，一斤发菜要以破坏20亩草地为代价，一斤甘草会令近10亩草场变为沙丘。内蒙古已有近1／3约5.8亿亩的草场沙化、退化。”这是多么可怕的情景和后果。难怪我国的沙尘暴愈来愈强烈，一年比一年次数多，尤其今年来势凶猛，使国人深感它的威胁。事实表明对这类破坏环境行为必须严加禁止，我国草原法[5]中若规定实行无过错原则的刑事责任，当能发挥其独特的威慑作用，对这类危害环境的行为予以有效控制。

上述事例表明，就单个行为人而言，其行为所造成的后果也许是微不足道的，正如一二个小烟囱冒烟，影响范围有限，也易被大气稀释，但千百个烟囱冒烟后果就严重了。从整个大生态环境的保护着眼，从维护国家经济和社会的可持续发展考虑，为子孙后代着想，这类行为就是十足的犯罪。考虑到环境犯罪的特点，国外在这个领域规定了无过错责任原则，把这类行为作为犯罪对待是有道理的。如果从这样的高度来认识，并作为立法的指导思想，我国对环境犯罪实行无过错责任原则就应当是必然的结论了。

有人担心实行无过错责任原则，将无过错行为人定为罪犯处以刑罚，会造成“超犯罪化”倾向，不适当地扩大环境犯罪的范围，从而带来消极影响，给国家带来一些不必要的负担、给公司企业带来诉讼之累，不利于国家经济建设。笔者认为这种顾虑是不必要的，实行什么原则都会存在利与弊，问题在于客观地权衡利弊大小，并正确处理好利弊关系，尽量做到趋利避害，把弊病减到最低限度。借鉴国外经验，世界上实行无过错责任原则的国家如英国、美国，他们为避免这一原则的滥用，还规定了对无过错责任的限制。英国，对无过错责任原则的限制主要有“无过失辩护理由”和“第三者辩护理由”。“无过失辩护理由”规定，由于认识错误、意外事故或行为人不能控制的其他原因，并且行为人曾作出了适当的努力来避免发生该项犯罪，就可以免责。而“第三者辩护理由”是要求被告人不仅要证明自己方面没有过失，而且需要证明该违法事实是由于第三者行为或过错引起的。在美国，宪法里规定的“正当法律程序条款”，就是法院运用无过错责任原则的限制条件。对无过错责任的这种限制无疑是十分重要的。它可以减少由于对有过错的人与无过错的人都处以同样刑罚而导致的不公正。我国若实行无过错责任原则，也应规定相应的权利保障和程序限制。人们对无过错责任原则可能带来的种种负面影响的担心是可以理解的，但也是可以解决的，这绝不应该成为我国不宜规定无过错责任的理由。

总之，笔者认为，对我国环境犯罪实行无过错责任原则进行立法，现在应该是提上议程的时候了。

三、国际环境犯罪的主体应该明确包括国家

法理上一般认为国家不能成为国内法的犯罪主体，因此，国内环境犯罪主体不包括国家，对此人们均无异议，但国家能否成为国际环境犯罪的主体呢？传统国际法认为国家在国际上不负刑事责任，代表国家行事的个人所作的国家行为，个人也不负刑事责任，因为他们的行为一般被认为是代表国家的行为[6]（p.66），这种观点已经被国际实践表明是过时的。美国著名法学家巴西奥尼在《国际刑法典草案》中列出的国际犯罪主体是包括国家在内的，他把刑事责任分为个人的刑事责任、国家的刑事责任；《国际刑法和国际犯罪》一书也认为，国际犯罪的主体包括国家。但《国际法的刑事管辖权》一书则认为，国家不是刑事犯罪的主体，国家对侵略战争负责任，只是政治责任和赔偿损失的责任，而不是刑事责任。笔者认为，国家完全可能成为某些国际犯罪的主体，如果某项国际犯罪是由某个国家实施的，那么该国就是此项国际犯罪的主体，应对此负刑事责任。

关于国家成为国际环境犯罪主体，笔者在此以跨国大气污染的崔尔冶炼厂仲裁案为例来说明。此案是发生在近代最早的一起著名跨国环境纠纷案。崔尔冶炼厂位于原英国自治领地加拿大哥伦比亚省，这家工厂因排放过量的二氧化硫给美国境内的农作物、牧场、森林造成损害引起环境纠纷。该厂从1896年起开始冶炼锌和锡，1919年前每月排硫量最高达5000吨。在1925年和1927年，曾两次增设高度122.7米的两根大烟囱来提高生产量，致使二氧化硫的排放量猛增。1930年统计，每月的排硫量高达10000吨。该厂含硫烟气随气流南下，沿哥伦比亚的溪谷越境进入美国的华盛顿州，污染了该州的土地、农作物、森林、牧场，使美国蒙受损害，为此，美国将此问题提交给美加联合委员会（注：美加联合委员会是根据1909年《美加边界水域条约》设立的，是解决两国边界水域纠纷的常设机构。）审理。1932年2月该委员会向冶炼厂发出劝告，但未能满足美国的要求。双方为了谋求该问题的彻底解决，同意将纠纷提交仲裁法院。

仲裁法庭于1938年和1941年分别发出第一和第二裁决书。法庭认为：根据国际法原则，“任何国家无权使用或允许使用其领土，在他国域内或对着他国国民财产，以这样一种方式施放烟雾，只要这种施放具有严重的损害后果和明白可靠的证据。”还认为“国家有义务尊重他国及其领土，有义务对他国领土给以保护，使之不受由于自己领土内的个人行为而造成的损失。根据国际法，加拿大自治领地应对崔尔冶炼厂的行为负责。加拿大政府有责任弄清它的行为是否与加拿大根据国际法所应负的义务相称。”这一有名的裁决，不仅为美加两国，并且逐渐被各国所接受，成为一项习惯国际法规则。显而易见，此案中国家实际上成为国际环境犯罪的主体。这方面的案例还有1978年1月前苏联“国际宇宙954号”卫星坠入加拿大境内造成的核污染案等。

另外，1972年人类环境宣言第21条对此也有明确规定。这一规定的含义就是：防止跨国污染是各国公认的一项国际法律义务，国家对国际不法行为必须承担国家责任。还应指出，此类跨国界污染纠纷的解决，包括崔尔冶炼厂仲裁案等著名案例在内，都实行无过错责任原则，按此原则，作为犯罪主体的加拿大等国必须承担受害者所遭受的全部损失。

笔者认为，国际犯罪主体可以包括国家，是国际法发展的趋势，这自然也包括国际环境犯罪。当然，不同观点的争论是不可避免的，这需要国际社会进行合作，共同努力以求达成共识，并尽早制定一整套包括国际刑法典和国际司法机构在内的惩罚犯罪国家的措施办法。其中还有一个重要问题是国家作为国际环境犯罪的主体，将以什么形式承担这种犯罪的刑事责任？对此，国际社会还未形成共识[7]（p.24）。参照有关国际条约、惯例，目前能够初步确定的国家责任形式主要有：终止不法行为、赔偿、恢复原状、补偿、道歉、保证不重犯、国际赔偿等。而国家刑事责任的主要形式则是：限制、恢复原状、赔偿和道歉等。

总之，国家作为国际环境犯罪的主体应该没有问题，只是这一观点还需要时间和一些条件，才会被国际社会普遍认可和接受。随着人类环境危机的降临，尤其国际环境领域出现国家犯罪的大量事实，都将涉及到特殊犯罪主体——国家，这是一个不能回避的事实。

国家作为犯罪主体的确认，必将大大有利于防止国际环境犯罪的发生，以及有助于及时解决诸如跨国污染、国家管辖外的环境——大洋、南极洲和洋底等犯罪行为国的法律责任问题，这也正是探讨这一犯罪主体问题的意义之所在。

【参考文献】

[1]中华人民共和国刑法（1979年通过，1997年修订）［Z］.

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[4]曹子丹，颜九红.关于环境犯罪若干理论问题的探讨［J］.烟台大学学报，1998，（1）.

[5]中华人民共和国草原法（1985）［Z］.

[6]陆晓光.国际刑法学概论［M］.北京：中国政法大学出版社，1991.