生态保护补偿条例精选(九篇)

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第1篇：生态保护补偿条例范文

论文摘要：生态功能区补偿法律制度是落实我国主体功能区布局战略的重要措施。目前我国生态补偿法律制度内容虽已比较系统丰富，但在补偿主体制度、补偿标准制度和监督管理制度等方面还明显不足。因此，有必要进一步扩大生态补偿的主体，优化生态补偿的标准，健全生态补偿监督管理制度。

十一五规划纲要和党的十七大都提出在我国建立主体功能区布局的战略构想，将国土空间划分为优化开发．重点开发、限制开发和禁止开发四类。其中，限制开发和禁止开发区域的功能主要是生态保护和生态修复，其利用本地自然资源来发展经济的能力和本地居民生活将受到极大程度的影响。因此为了切实落实限制开发和禁止开发区域的政策，真正达到生态修复和生态保护的目的，必须进一步加强我国生态补偿法律制度建设。

l我国现有生态补偿法律考察

从目前涉及生态补偿的法律法规来看，我国生态功能区补偿制度的法律制度具有多层次性。生态补偿的法律制度涉及到宪法、各种法律．行政法规和规章及地方性法规和规章四个层次，既包括国家立法，又包括地方立法。在宪法层面上，国家在协调私人利益和国家利益的基础上，确立了在特殊情况下对私人利益实施补偿的基本规则，从而成为生态补偿法律制度的基本。在法律层面，《中华人民共和国环境保护法》第4条规定了国家采取有利于环境保护的经济和技术政策和措施、使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调的根本原则。第19条规定了开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境的原则。此外，《大气污染防治法》、《土地管理法》，水法》．《矿产资源法》和渔业法》等对我国生态补偿问题亦作了相应规定。在行政法规与规章层面上，《自然保护区条例》、土地复垦规定》(1988年11月8日国务院令第19号)．野生植物保护条例》．《排污费征收使用管理条例》．《资源税暂行条例》以及矿产资源补偿费征收管理规定》等有力地对我国生态补偿制度作出了较为具体的规范。此外，在地方性法规和规章层面上，地方人大和政府也不断加强地方环境保护与生态恢复立法，例如1998年10月26日，广东省人民政府了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，规定：“禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩2．5元给予补偿，不足部分由市．县政府给予补偿。此举成为我国地方生态补偿立法的重要范例，对其他地方立法具有明显的示范意义。这些地方性的法规和规章，为生态功能区内部实施生态补偿提供了具体的法律准则。

总之，我国关于生态功能区生态补偿法律制度已经初步形成体系，这些法律制度在不同的领域，从不同的角度对我国生态功能区的生态补偿发挥着重要的指引和规范功能。

2．我国生态补偿法律制度之不足

虽然生态补偿法律制度已经存在并发挥着重要作用，但这并不代表其已经完美无缺。从生态补偿基本理念及其实施效果的角度来观察．这些法律缺陷不仅在宏观上制约着我国生态功能区生态补偿机制的建立，而且在实践中无法满足生态功能区生态补偿的现实要求。综合看，这些问题与不足主要集中在如下几个方面：

2．1生态补偿的主体单一化

从功能划分上看．生态功能区主要是对保障国家生态安全具有重要意义．需要国家和地方共同保护和管理的区域，其主要功能是提供生态服务。根据公共物品理论，生态功能区所提供的这种生态服务应当属于公共物品。公共产品概念最主要的公共政策含义是．政府应当在提供这类物品上发挥主要作用．否则就会出现供给不足的问题。因此，在市场经济国家，政府是公共产品和公共服务的主要提供者。…正是根据这一理论，在建立生态补偿机制的早期阶段，我国政府承担了生态补偿的主要责任。从中央政府层面上看，为了贯彻《自然保护区条例》关于自然保护区资金投入的规定，国务院办公厅1998年8月专门了《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》，明确提出各有关部门要在政策和经费上积极支持自然保护区的科研和管理工作，重申对国家级自然保护区的管理，国家给予适当的资金补助，同时该规定还要其求各地区各有关部门要多方筹措资金，加大对自然保护区的资金投入，各地政府要把自然保护区管理经费、科学研究经费及必要的建设金纳入当地国民经济和社会发展计划。从实际操作上看，我国目前生态补偿资金主要来源于政府资金，而且主要来自于中央政府对地方政府的财政转移支付。2000—2005年，中央在退耕还林．退牧还草．天然林保护．防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程累计投资1220多亿元；对水土流失综合防治．三峡库区．滇池流域水污染防治．塔里木河综合治理和中心城市污染治理等工程投资450多亿元。这些巨大的生态补偿数字，说明我国生态功能区的资金缺口是如此的巨大．不仅明显地给中央政府带来很大的压力．而且由于在制度设计上缺乏明确的投入规模要求。而且这种较为单一的投资渠道还使得那些从生态服务中受益的地区，游离在付费之外，造成了“东部地区受益，西部地区负担，多数地区受益，少数地区负担，下游地区受益，上游地区负担”权利义务不对等局面。因此，这种生态补偿制度主体性缺陷必须予以改变以体现”谁受益，谁补偿的环境法制基本原则。

2.2生态补偿的标准不明确

补偿标准是生态效益补偿的核心问题．关系到补偿的效果以及补偿者的承受能力。一般来说．生态补偿的界定来自于损失和增益两个方面。从损失的角度看，生态功能区因实施生态保护和生态修复不仅需要大量的资金投入．而且还丧失了充分利用当地自然资源发展经济的机会，其损失是不言而喻的。这种损失既包括直接经济支出．又包括因环境资源保护而丧失发展机会而产生的间接经济损失。生态功能区因生态保护和修复对于国家生态安全具有十分重要的价值，这种价值主要是通过生态服务来体现。1997年Robot·Costanza等将全球生态系统服务功能划分为气候调节、水调控、水土流失控制、物质循环．污染净化和文化娱乐价值等17种功能。

通过测算，得到如下基本结论：整个生物圈每年产生的价值平均最少为33万亿美元，为全球GNP的1．8倍。…无论这种计算是否全面合理，但可以肯定，生态系统的服务价值是巨大的。也正是因为此，在目前的生态补偿保准中存在两种观点：一是认为生态补偿强度应当按照生态服务功能价值的质量和数量，对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本补偿模式。这就使得在生态功能区补偿的确定在实践中面临着两难选择。选择生态服务功能价值，恐怕因生态服务功能的天价而补偿者的承受能力难以达到选择机会成本环境资源保护和生态建设因对于民族地区没有额外的收益，不能够达到生态补偿追求的效果。吲从目前我国对生态补偿的标准看，其标准不仅不明确，而且较为低下。在退耕还林补偿中全国分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在有些地区出现了过度补偿、低补偿和踩空现象。在生态公益林补偿金政策的执行中，～些具有重要生态服务功能的林地未得到国家有关部门认定，因此得不到相应的补偿。目前生态公益林补贴标准是5元／亩，远低于林地所产生的经济效益(有关专家估测经济林每年平均产出为36元／亩)。据许智宏．阳合熙．李文华等院士测算．自然保护区如果按每公顷150元计算补偿费用．全国自然保护区补偿费用21715亿元。然而，我国自然保护区每年得到各级政府的总投入不足2亿元，许多保护区的保护与维持工作面临严峻的资金压力．极大地制约着我国自然保护区各项功能的正常发挥。

2．3生态补偿监督管理制度不完善

生态功能区生态补偿机制的建立是一项系统工程，这项工程在实现保护和恢复生态环境目标的过程中，牵涉到生态功能区的产业结构调整．能源结构转换．生存环境变革等重大生产和生活问题。从利益主体的利益目标上来看，生态补偿机制涉及到的众多主体，在目标取向上往往还存在着自我利益与公共利益、近期利益与长远利益、经济利益与环境利益、地方利益和整体利益等的中突和矛盾，生态补偿实质上是一项全局性的利益大调整和制度大变革。在这样一个复杂的过程中，如果监管制度真空或监管不力，都将会给社会的稳定和经济的发展．带来巨大的负面影响。从目前我国生态补偿宏观管理制度上看，我国生态补偿资金和物资的日常筹集．资金和物资第使用管理、金融支持管理．补偿对象履行补偿考评验收和项目后续管理等等众多制度还没有建立；从目前我国生态补偿微观管理制度上看．我国自然保护区管理制度存在多头管理、无人管理的悖论。目前，自然保护区由各级环境保护部门负责综合管理，林业、农业、海洋等部门实施专门管理这种多重管理体制致使自然保护区管理权责不明开发和收费争先；重要的资源保护管理工作相互推卸责任。因而，建立自然保护区专门管理机构是必要的。目前，国家和较多的省、自治区、直辖市制定的有关自然保护区管理法律、法规和规章制度，都要求设立自然保护区专门管理机构．但是对于如何设置管理机构．却大多没有任何规定。这种制度建设情况．严重地影响了自然保护区管理的专门化和效率化。

3我国生态补偿法律制度的完善

3．1扩大生态补偿的主体范围

由于资金的极度缺乏，许多自然保护区仅停留在简单看护上．对于自然保护区发展所必须的环境监测、科学研究和环境教育等均无法开展。这样的一个投资状况告诉我们：我国生态功能区的补偿渠道必须拓展。从公共物品理论角度看，生态保护和生态修复旨在进一步提高生态服务质量，在性质上属于公共产品的范畴。公共产品提供的责任尽管主要应当由政府来承担，但政府并不是唯一的主体。自20世纪60、70年代以来，～批主张经济自由的经济学家，如戈尔丁、布鲁贝克尔和史密兹等人曾或从理论或从经验方面对公共物品私人供给的可能性作了论证。当今，随着微观经济理论的发展，人们发现在公共物品的很多领域，私人或私人间的合作不仅可能，而且可以更有效地提供公共物品。从形式上看，公共物品私人提供可以采取三种方式：一是捐助的方式；二是市场方式，即私人投资建设，私人收费管理；三是联合供给，即私人与政府联合供给，或私人部门负责生产，政府采购后再提供给公众．或者政府对私人提供公共物品给予补贴和优惠，也可以是私人与社区联合供给等。因此．在法律制度设计上，应当在进一步改变中央政府与地方政府在生态功能区投资上的责任配置，明确中央和地方各自责任和比例；应当进一步规范中央补贴的性质、规模以及方式等。在此基础上，不断探索多元化的私人投资渠道：一是不断健全环境生态公益事业捐赠法律制度，简化公益捐赠的方式，扩大公益捐赠减免税范围，完善公益捐赠款项使用和管理制度：二是探索生态功能区私人投资模式，在明确生态保护和恢复的基本目标和加强监管的基础上，在生态功能区的管理和经营中引入私人资本；三是积极、稳妥地开办生态旅游，不断增强生态功能区自养的能力四是切实贯彻落实使用者付费、受益者补偿制度，开展资源使用者个体补偿、流域生态补偿以及区际生态补偿等。

3．2优化生态补偿的标准

有些被补偿地方的政府认为，他们不仅需要生态建设和保护的资金，更需要提高当地发展能力和社会福利水平的资金和援助，这往往是处于贫困阶段的当地群众更关心的一个问题。川显然，生态补偿的标准如果仅限于直接损失是根本无法实现其目的。生态补偿不仅仅是对禁止开发或限制开发区域的自然投入，而且包括对当地社区或居民生存和发展能力提高的投入。忽视这一点，生态保护的成果就会被那些争取生存权的居民破坏殆尽。因而，我国生态补偿补偿的标准应当适当提高，至少应当包括当地居民发展机会的成本损失。只有这样，才能有效地协调环境权和生存权发展权之间的矛盾和；中突。提高生态补偿标准并不是要求在全国范围内的任何区域都要实行一个统一的标准。美国的退耕补偿制度，主要采用竞标机制．在遵循农户自主意愿的基础上，根据各地的自然条件和经济条件，来确定不同的补偿标准。这种市场化机制，通过平等协商和利益博弈，有效地实现了对区域的区别补偿，解决了生态补偿中两方主体之间的利益矛盾和利益冲突。从欧盟的生态补偿政策来看，其对于不同的生态保护和恢复措施、不同生态保护区域的环境条件等分别采用了不同的补偿标准。这种差别补偿政策，既在整体上减轻了政府和其他主体的经济压力，又切实地达到了补偿的目的，对我国生态功能区补偿制度的制定具有较大的借鉴意义。

第2篇：生态保护补偿条例范文

[论文关键词]生态补偿 自然资源 环境保护 完善 法律

自然资源既是人类生产生活不可或缺的物质基础，也是经济社会可持续发展战略实施的物质保证。随着环境问题的日益严重，对自然资源保护的重要性也越发凸显出来。人们越来越认识到经济与环境协调发展是整个社会发展的基础，生态环境状况成为衡量社会经济发展的重要标志。随着以生态为中心的价值观念的日益确立，对生态环境进行补偿恢复和综合治理并对相关利益者进行补偿为主要目的的生态补偿制度的实施势在必行。

一、生态补偿机制立法概况

（一）国外生态补偿制度的法律发展概况

19世纪末20世纪初开始，美国、德国、瑞士等西方发达国家就通过立法采取了对生态环境的保护的一系列法律手段，但是目前各国都未制定专门的生态补偿法。长期以来，各国都是在国内的环境法律和其配套法规政策来体现的。

美国是最早开始出现生态补偿性质的国家之一。早在1956年的《美国农业法》中就规定了具有生态补偿性质的“土壤银行计划”。该法主要是用停耕一部分土地的办法来减少农产品产量和保持水土资源，银行给予其一定的补助，并对按计划退耕的农场主给予农产品价格补贴。在矿产资源领域，1977年美国国会就颁布了第一部全国性矿区生态系统修复法规——《露天采矿管理与复垦法》，该法规定了复垦违约金制度和修复治理保证金制度。此外，为了提高矿山环境复垦和保护效率，美国的联邦和州都设立了矿山环境监督员。

不少发达国家也采取了生态补偿制度。例如，1980年德国的《联邦矿山法》对矿区生态补偿与恢复进行了规定。为保护森林资源，日本政府早在十九世纪便开始大力推动保安林制度，在保护过程中出现了早期的生态补偿形式，即对保安林区域范围内的居民予以相应补偿。

德国为了解决资源耗竭和生态环境问题，保护自然资源和环境质量，德国在各类相关法典里都对生态补偿机制进行了规定，构成了较为完备的生态补偿法律体系。德国现行的民法典、环保法都对生态补偿进行了原则性规定。此外，《德国联邦采矿法》规定，只有在缴纳了复垦保证金后，审批机关才能对采矿许可证予以批准，并且采矿许可证的签发必须以一份具体矿山关闭报告为准。

在欧盟国家，通过将价格补贴与生态保护相挂钩，对将土地按照一定比例休耕的农民给予一定的补偿；对长期退耕还林的农民签署30年的协议书，国家补偿给农民所受的损失；鼓励从事畜牧业的农民进行粗放式畜牧，国家对这部分农民进行补贴并奖励等。此外，欧盟为了保护土地及其环境，对农民进行政策性引导以改变其耕种方式和运营方式，并对土地上绿化的农民也给予一定补偿。

（二）我国生态补偿机制政策和法律的发展概况

从20世纪末开始，生态补偿机制就在我国开始了初步探索，但至今为止，由于生态补偿机制的复杂性，生态补偿机制都未在我国形成系统规范的法律体系。进入21世纪以来，生态补偿机制作为一项重要的平衡自然资源经济价值、调控生态资源的合理利用的管理机制，已经在我国各个省市都有了相关的实施办法。

2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出：要完善生态补偿政策、尽快建立生态补偿机制，国家和地方可分别开展生态补偿试点。2007年在《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中提出开展生态补偿试点的建议。2008年，十一届人大一次会议《政府工作报告》指出：改革资源有偿使用和生态环境补偿机制。之后各地都出现了开展生态补偿试点的。

总的看来，我国有关生态补偿机制的政策和法律较滞后，迄今还没有法律规定生态补偿机制。但是，值得指出的是，我国一些地方法规己经规定了其行政区域或流域生态补偿办法。如2012年河南省颁布了《水环境生态补偿暂行办法》、贵州省人颁布了《红枫湖流域水污染防治生态补偿办法（试行）》、长沙市颁布了《长沙市境内河流生态补偿办法（试行）》等。

二、生态补偿机制的概念、目的和作用

（一）生态补偿机制的概念

生态补偿机制的实质是资源受益者或破坏者与保护者和受损者之间的利益关系。它以谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费为原则，兼顾公平与效益，以实现人与自然的和谐。生态补偿机制在我国区域和流域的生态环境建设方面可以起到巨大的作用，它不仅可以适用于行政区域之间的补偿，也可适用于流域之间。

从法学的角度来看，其是以“谁污染谁治理，谁开发谁保护”的原则为基础，污染和破坏环境与资源者承担其治理和保护的义务及其责任，人类生产活动对生态环境资源系统造成污染或破坏后而对其进行恢复、补偿、综合治理等行为的总称，包括对生态环境资源的受损者、保护者提供实物、资金或技术上的补偿或优惠政策， 增加生态环境资源保护的各项费用支出。有学者认为，在中国，生态补偿至少有四个层面的内容：①对生态环境本身的补偿；②生态环境补偿费的概念——利用经济手段对破坏环境的行为进行控制，将经济活动的外部成本内部化；③对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿，相当于绩效奖励或赔偿；④对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型和重要区域的生态补偿等。

（二）生态补偿机制的目的

在我国，实施生态补偿机制的目的是：保护生态环境，促进人与自然和谐，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。

1.为了遏制资源衰竭，实现资源可持续发展。以云南省个旧市为例，历史上个旧是以锡矿为主的有色金属王国，其有两千多年的采矿历史。但是由于资源的不可再生性和长期大规模的开采，也面临着资源耗竭的危险。基于“公有地的悲剧”理论下，采矿者尽可能地将公有资源变成私有或是转化为经济利益，从而使自然资源消耗速度加快，导致很多资源现在都面临衰竭的现状。

2.为了保护生态环境，实现生态平衡。由于长期大规模的开发，土地植被、水、大气都遭受了严重的污染。矿产资源的开发过程中，由于矿区的建设，很多土地由耕地变成了工厂的建设用地，并且由于矿区的施工，很多森林植被遭到了破坏，导致引发水土流失、泥石流等灾害的发生。工厂在运作过程中排放的污水、废气又给当地的生活生产带来了巨大的影响。近年来，我国土地沙漠化和沙化速度加快，尤其是2012年以来，我国北方大部分省市雾霾气候严重，已经严重地影响到人们的身体健康，如果不采取积极有效的措施来治理这些问题，这将会威胁到人们的生活或是生存。生态补偿机制主要目的就是实现生态环境平衡，保护生态环境。

3.实现破坏者、保护者和受害者之间的利益平衡。生态补偿机制就是为了追求环境公平与正义，调整破坏者、保护者和受害者之间的权利义务关系，通过向破坏者收取一定的费用，补偿保护者和受害者的环境保护行为，并为生态环境的修复和保护提供资金支持，从而实现生态责任和利益之间的平衡。

（三）生态补偿机制的作用和意义

合理的设置和构建生态补偿机制，是推动我国生态平衡、调控破坏者和保护者之间的利益平衡、实现可持续发展的重要措施。生态补偿是一种调控环境活动中不同主体间利益平衡的宏观经济手段，对我国的环境建设可以取得巨大成效。

生态补偿机制是采用政府转移支付的方式来协调经济建设与环境保护之间的矛盾，其采取行政手段强制污染者对生态环境的破坏支付补偿性费用，以支付给保护者费用来补偿保护者的损失。

三、我国生态补偿制度的法律法规体系分析

我国生态环境问题复杂，但主要原因仍然是人类对生态环境资源的利用、消耗，但没有采取有效措施来保护生态环境，也没有对生态环境的破坏进行恢复和补偿。改革开放以来，随着经济建设的不断发展，我国的环境形势愈加严峻。要解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以调整相关利益各方生态及其经济利益分配关系，促进生态环境的保护，促进自然资源的有效充分利用。因此，生态补偿制度的建立是解决生态环境问题的重要途径。

第3篇：生态保护补偿条例范文

关键词:西部  生态补偿   法律制度

 

生态补偿起源于德国1976年开始实施的Engriffsregelung政策和美国1986年开始实施的湿地保护No-net-loss政策。我国是世界上开展生态补偿工作较早的国家之一,1992年底,原林业部提出必须尽快建立我国森林生态补偿机制,1998年修改后的《森林法》第8条明确规定国家建立森林生态效益补偿基金,2000年,国家《森林法实施条例》规定防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。除此之外,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。从2001年起,国家财政拿出10亿元在11个省区开展生态补偿试点,还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府规章,同时,各地方也积极开展了生态补偿的试点工作。

但是,除国家财政少量的转移支付外,我国迄今没有建立起有效的生态补偿法律制度。而且,西部的生态补偿处于无法可依的困境,特别是相关的环境经济、法律手段严重短缺,无法解决西部生态环境保护问题。因此,应尽快完善立法,建立起有效的西部生态补偿法律制度,确保西部生态补偿工作得以长期、稳定地实施。

一、西部生态补偿法律机制存在的问题

当前中国和中国西部的生态补偿机制无论是理论还是实践都处于探索阶段,关于生态补偿的经济、技术手段、管理模式等都很不成熟,亟待完善。仅就生态补偿的相关法律而言,存在很多问题。笔者以为,最为严重的当属以下几个方面:

1.缺乏综合性制度安排。我国目前生态环境管理涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,环境管理体制存在严重缺陷,横向管理体制不健全,部门分头管理现象严重,没有统一的法律框架和实施规划,生态补偿基本上是部门性、地方性的,缺乏部门间的、中央与地方的统一和协调,尤其是缺少跨省市的协调体制,无法解决跨省市的生态环境补偿问题,也无法整合生态保护与建设资金。生态系统作为特殊资源,其功能的发挥有赖于内部各构成要素间相互联系与制约所形成的动态平衡发挥作用,仅对其中某个要素或部分要素进行补偿并不能真正达到生态补偿的最终目的。而我国现有的规定恰恰陷入了这个“整体等于部分之和”的误区,未能采用整体系统的认识和做法,导致仅有的生态补偿制度局部公平,整体不公平。如果这些状况得不到改变,西部生态补偿法律制度就将无所依托、难以建立。

2.对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准都缺乏明确的法律规定。生态补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程,涉及复杂的利益关系调整,而目前涉及生态保护和生态建设的法律法规,都没有对利益主体做出明确的界定和规定,对其在生态保护方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性的规定,导致西部生态补偿各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系。此外,因学界对生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和标准还存在争议,故也没有明确的法律规定可遵循。

3.立法远远落后于生态问题的出现和生态破坏的发展速度,许多新的管理和补偿模式没有法律法规给予肯定和支持,对利益主体没做出明确的界定和规定。中央立法中仅《森林法》中有生态效益补偿的不成熟的原则性规定,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规中只有一些零星的规定,西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整体性缺少关于生态补偿的法律规定,西部地方立法探索缓慢,所以对于相关利益主体的法律规定仍然是一片空白。生态税、发行国债、生态彩票、BOT融资方式、东部发达省份对西部的援助资金等方式筹集资金等还未被法律所肯定。这些都不足以应对西部日益恶化的生态需求。

第4篇：生态保护补偿条例范文

关键词:生态效益补偿;抑损性补偿;增益性补偿;立法构想

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1003-949X(2009)-07-0045-02

环境资源除了具有经济价值之外,还具有更为重要的生态价值。但长期以来,我国政府一直沿用行政手段强令居民进行生态环境保护,没有充分认识并在政策别是法律中体现环境资源生态效益的价值和特点,也没有充分考虑不同主体的利益需求,致使我国环境破坏和资源浪费日益严重。对此,我们必须反思我国长期以来解决环境生态问题的思路,不单只需要针对资源利用的负外部性进行征收生态补偿费,还需要对保护、建设生态环境的主体进行补偿,以激励生态效益的足额持续供给,更需要将这种生态效益补偿以法律的形式使之确定化和体系化。

一、生态效益补偿的法律涵义

在我国,人们谈论生态效益补偿,其法律依据是《中华人民共和国森林法》。因为,这个法律文件第一次采用了生态效益补偿这个概念。但在该法中并未对该概念进行准确的定义和慎密的审视。

从我国生态保护与管理实践看,生态效益补偿也经历了不同的试点阶段,从而致使其涵义也历经了一个逐步完善的过程。一开始,被认为是对生态环境本身的补偿。如国家环境保护总局2001年颁发的《关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》规定,对重要生态用地要求“占一补一”;其次,被认为是征收生态环境补偿费。即利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制,将经济活动的外部成本内在化。这也使很多学者据此认为生态效益补偿就是“征收生态效益补偿费”[1];再次,生态效益补偿被认为还包括了对个人与区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿,相当于绩效奖励或赔偿;直至生态效益补偿进一步被认为包括了国家对具有重大生态价值的区域或对象进行的保护性投入等。[2]

其实,我国出台的生态效益补偿就是想通过调整生态环境保护涉及各方环境利益背后的经济利益关系,实现“保护者受益、破坏者受罚、受益者付费”的原则,建立保护生态环境的经济激励机制。具体表现为:一方面对生态环境保护和建设使生态调节功能得以维护、增值而使自己经济利益受损或付出代价者由国家给予补偿;另一方面对开发、利用自然资源使生态调节功能丧失的开发者和利用者收缴生态效益补偿费。前者称为“增益性”补偿,而后者可称为“抑损性”补偿。

二、我国生态效益补偿制度面临的现行法律缺陷

从我国生态效益补偿的立法和实践可以看出,生态效益补偿经历了一个从政策个别调整到国家立法调整以及个别地方立法试点先行的渐进过程。但由于种种原因,除了经修订颁布实施的《森林法》原则规定了“国家设立森林生态效益补偿基金”和对占用林地单位开征森林植被恢复费外,我国在生态效益补偿管理上,至今没有建立健全的法律体系。

1.结构上的缺失

(1)《中华人民共和国宪法》中缺乏对生态效益补偿的规定。我国宪法中只规定了出于公共利益的需要对于土地征收、征用应给予补偿。但这种补偿只是针对土地本身的经济价值所进行的,没有规定对土地上的附着物或对土地利用进行限制所造成的损失进行补偿,故没有体现出土地的生态价值,不能作为构成生态效益补偿的法律依据。

(2)《中华人民共和国环境保护法》。这部法律偏重于“防治污染和其他公害”,对生态保护的法律规定存在不足,也没有生态效益补偿的相关条款。

(3)单行法规定的生态效益补偿制度缺乏实施细则和下位法。在我国有些单行法规定了补偿制度,但往往缺乏实施细则而使其不具备可操作性,或者配套规定不健全。如《野生动物保护法》规定:“因保护国家和地方重点保护野生动物,造成农作物或其他损失的,由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”而我国很多地方政府并未制定相关的补偿办法,从而使得该规定无法落实。[3]

2.内容上的不完善

(1)自然资源保护单行立法偏重经济利益,很少考虑生态效益,使生态效益补偿工作缺乏法律依据。

比如我国的自然资源保护立法规定的各种不同的收费中绝大部分均属于资源的有偿使用费或自然资源的保护管理费以及对资源破坏的惩罚性收费,都是补偿自然资源的经济利益,关注于资源的生态效益的规定几乎没有。其次,单行法中对自然资源开发利用者承担的保护生态环境义务未作出具体规定。即便有所规定,也不太合理,很难达到对生态效益补偿的目的。再次,单行法中规定的对自然资源造成破坏的补救措施太为单一,处罚也太轻,达不到对自然资源进行保护的最终目的。特别是《刑法》中对盗伐林木的最高处罚规定太轻,同样欠缺生态效益的考虑。

(2)生态效益补偿基金的筹集和使用管理缺乏合理性。

基金的筹集和使用是生态效益补偿的关键,应以法律的形式对基金的来源、征收方式及使用作出明确具体的规定,并对违法行为所应承担的法律责任作出明确的规定,以确保资金筹集和使用的合理性和有效性。但目前我国法律在这方面的规定明显不足。如《森林法实施条例》中规定,国家公益林由中央财政补偿,地方公益林由各级地方财政补偿。这一规定意味着,一旦地方财政状况不好,对公益林补偿承诺的资金就得不到保障。补偿资金筹集渠道的单一性,造成目前补偿资金严重不足。

(3)目前已有的政策法规不稳定。

我国现行的生态效益补偿制度其主要依据是政府制定的各项政策和法规,而政策法规的不稳定性造成了很多生态效益补偿的不到位,也不利于制度的建立。比如我国2002年颁布实行的《退耕还林条例》规定对退耕户实行粮食补助,并规定:“批准粮食企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准的补助粮食或者将补助粮食折算成现金、代金卷支付的,要承担相应法律责任。”政府与退耕户还签订了具有法律约束力的退耕合同。但由于形势的变化,随着粮食市场价格的反弹,政府当初给出的结算价格不够购得相应的实物,因而2004年国务院办公厅下发《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》规定:“从今年起,原则上将向退耕户补助的粮食改为现金补助。”这种做法,严重影响了政策法规的公信力,也不利于生态效益补偿制度的建立。[4]

三、完善我国生态效益补偿制度的立法构想

强调法律制度在生态效益补偿中的重要性和权威性,对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。对此,我们非常有必要将我国现行的相关政策上升为法律规范,“补偿政策法律化”,使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。除了对以上几部法律法规进行结构和内容上的完善,更主要的是国家应加紧制定和颁布专门的《生态效益补偿法》,使该制度进一步系统化和完善化。该法的制定主要要明确以下内容:

(1)补偿的对象

如前所述,在“抑损性”生态效益补偿中,补偿的提供者是导致生态功能受损的自然资源特定开发利用者,接受者是国家。在“增益性”生态效益补偿中,补偿的提供者是国家,补偿的接受者是调节性生态功能的提供者、特别牺牲者。在补偿中还要特别处理好流域补偿问题,即处理好上游和下游的补偿关系。上游地区进行生态保护为下游地区资源开发提供了良好的环境资源并使其经济得以发展,对此上游地区进行了环境投入或至少限制了相关产业的发展,出于公平和可持续发展考虑,为了使上游地区继续履行好森林营造及保护的责任和义务,下游地区都应该给予上游生态效益补偿。

(2)补偿的方式

我国现行的生态效益补偿主要局限于国家补偿,由中央和地方财政对相关对象进行以经济为主的补偿。但国家财政资金极其有限,地方财政也贫富不均,改革过程中,经济的高速发展又造成很多行业的资金缺口,对生态效益补偿资金的投入很难落实。因此,我们在加强国家对生态效益补偿进行干预的同时,应更多采用经济激励措施和市场机制来推动我国生态效益补偿法律制度的实施进程。补偿的方式可以概括为政府财政补偿为主,市场机制补偿为辅,社会捐赠补偿进行有益补充。市场机制补偿是国际先进经验的借鉴,也是我国未来生态效益补偿的发展趋势。它主要源于公共服务的地域性和“谁受益,谁付费”的思想。公共服务的提供方和受益方可以自发进行谈判,达成交易合约,从而实现外部影响的内部化,提供资源的配置效率。目前国际上实施的碳交易即是生态效益补偿市场化的体现。

(3)补偿资金的来源

为保证生态效益补偿能够顺利实施,确保补偿资金的多元化和畅通是非常关键的因素,建立生态效益补偿基金是较为可行有有效的措施。补偿基金可以由:政府财政所拨款项、征收的生态补偿费或增收的生态税、生态补偿保证金和进行生态权交易所得资金几部分组成。

(4)《生态效益补偿法》基本框架设想

对此,笔者设想我们制定和颁布的《生态效益补偿法》基本框架由以下六章组成:

第一章 总则。主要规定立法的基本原则和指导思想。

第二章 管理机制。主要界定生态效益补偿的管理基本机制,确定管理机构、管理权限、管理范围。

第三章 生态效益补偿基金。主要界定生态效益补偿基金的筹集渠道,资金的监督和管理。

第四章 生态效益补偿方式和标准。主要界定生态效益补偿的种类、范围和标准。分别对各类补偿作出相应的规定。

第五章 法律责任。主要界定违反本法应当承担的法律责任。

第六章附则。主要界定本法的生效时间,解释权益等内容。

参考文献:

[1] 杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题[J].现代法学,2005(3):186-191.

[2] 万军,张惠远.中国生态补偿政策评估与框架初探[J].环境科学研究,2005(2 ):1-8.

第5篇：生态保护补偿条例范文

关键词：森林生态效益 补偿机制 生态补偿 

 

一、森林生态补偿的定义 

众所周知，森林具有诸多价值。森林最传统的价值，也就是为人类的生产、生活提供木材、薪材。森林内在的价值，我们应该承认自然环境（当然包括森林）是拥有一定权利的，它自身也具有其自身独立于人的存在的价值。作为在理论上探讨和思想进步上的一种指引，承认自然的内在价值和独立价值对于我们崇尚自然、保护自然、尊重自然是有很重要的意义。环境伦理学、生态哲学等学科，都在解释和证明这样的一个结论。在美国，这类代表非人类自然事物的公益诉讼已经形成了一种判例。比如其中比较有名的：格兰德河鲦鱼诉美国垦务局局长约翰·w·基斯案（美国上诉法院第十巡回法院，2003年）。森林社会价值，所谓森林的社会价值，是指森林对人类社会生存和发展的意义。人类社会的生存和发展包含着人类社会的自然生存、自然发展与社会生存、社会发展两层含义。生态价值，森林被人们誉为“地球之肺”，缘由基本上是因为森林能够吸附有害气体和二氧化碳，并释放出氧气的功能。森林对于我们而言价值之重要是不言而喻的，如何保护好森林，养护好森林就是我们要解决的问题。针对当下我国森林补偿方面法律问题的凸显，笔者以此为角度阐释一些看法。 

在定义“森林生态补偿”之前，先要解释什么是“森林”。《中华人民共和国森林法》中，没有对“森林”的含义作出解释，而只是根据人们对森林的使用用途的不同，将森林分为了：防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五个类别。究其原因，依然是没有跳出在人与自然关系上的“人类中心主义”。古希腊哲学家说过：“人是万物的尺度,是存在的事物存在的尺度，也是不存在的事物不存在的尺度。”但是，当今的环境伦理学的发展早已渐渐抛弃了这种纯粹以人的视角去审视和衡量自然价值的理念。另一方面，对于森林的理解也不应该仅仅只是将其看作是一棵课树木的简单集合，而是应该整体的思考。首先承认森林具有独立的内在的价值，并且将森林其本身也当做是一个较为完整的生态循环系统，这个自然系统的功能不仅仅是对人类社会具有价值，同样也是对于别的生态系统有直接或者间接的维持它们之间稳定与平衡的价值。有的学者对于森林所下的定义是：“由树木和其他木本植物以及与其所生长的灌木地、湖泊及沼泽地组成的协调共生的生物社会。”笔者对这个定义比较赞同，但是这个定义还是比较狭窄。因为在森林中生活的动物、昆虫等都是森林系统的一个组成部分，并且它们的存在对于森林的稳定和能量的平衡都具有深远的意义。基于这个理解，笔者认为，应该坚持以联系和整体的观念去理解森林作为一个整体的生态系统的含义。所以，在生态补偿意义上的“森林”的含义应该是：森林是林木和其他木本植物、草本植物以及各种伴生植物、动物、昆虫等生物及其与自身所处的自然环境的综合体。 

另一方面的问题是如何理解“生态补偿”，有自然科学领域和法学领域两个方面不同角度对“生态补偿”的理解。其中，生态学方面，主要是把生态系统看作是一个整体，生态补偿是在生态系统自身受到损害之后，通过自我的修复和恢复，使之回复到原来的平衡状态，也可以叫作是“自然生态补偿”。从经济学的角度来看，主要强调的是社会经济利益的最大化实现和收益与支出的总量平衡。经济学方面对于“生态补偿”也主要是持干预主义（外部性理论）和市场主义（科斯定理）来下定义。如有学者认为：“生态补偿是指通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”以上对“生态补偿”的理解来自生态学领域和经济学领域。虽然这些定义不能成为法学意义上的生态补偿的定义，但是也是可以给我们提供一些参考和借鉴的。 

从法律领域来看，法律调整的是社会关系，其内容也是以为权利和义务为主体的。那么，从法律领域对“生态补偿”下定义的话，也应该从这个角度来出发。笔者认为，生态补偿应该包含至少两种“补偿”，一是，对于为了维护生态效益而放弃发展机会和为生态效益的维持和增加而不行为或

行为的人的补偿；二是，对于从森林生态效益所带来的正外部性中获得利益的人对森林本身的补偿。 

综上所述，我们可以得出“森林生态补偿”的定义是：补偿主体（包括国家、企业、自然人及其他组织，后文详述）对于为了维护森林生态效益而放弃发展机会、为森林生态效益的维持或增加而不行为或行为的人的补偿和对于从森林所带来的正外部性中获得利益的主体对森林本身的补偿。 

二、森林生态补偿的理论依据 

（一）环境保护同经济建设、社会发展相协调原则的要求 

《中华人民共和国环境保护法》第4条规定:“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。国家采取有利于环境保护的经济技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”可见，“协调原则”已经成为我国环境保护事业发展的和有关法律的一项基本原则，脱离了该原则就很可能背离了环保的目的。另一方面，1987年，世界环境与发展委员会应联合国的要求，提出了一份长达20万字的长篇报告——《我们共同的未来》。其中为世界各国的环境政策和发展战略提出了一个基本的指导原则即“可持续发展”（sustainable development）。这和我国提出的“协调发展”，只是文字的表述不同，其实质含义是完全一致的。

目前，我国在经济发展方面已经有了长足的进步，但是在森林生态方面的投入还是明显不足。可持续发展的原则和协调发展的原则要求环保要同经济发展协调，那么从另一个方面看，环保的发展也是不能滞后于经济发展的。在森林生态效益补偿中，我国并没有形成成体系的，统一的，完整的补偿模式。在森林生态补偿的方法和主体方面都比较窄，不利于环保与经济的协调发展。所以，在当下人民对生存环境的要求日益增高的大背景下，应该在森林生态的补偿方面下足工夫，力争与经济发展相平衡。 

（二）环境正义的指引 

“环境正义”是环境哲学研究中的前沿课题，发展中国家与发达国家之间的国际环境正义是其中的主要问题。环境正义是指在环境政策和规约的发展、制定和实施方面，对每个行为主体(国家、组织或个人)来说，都能得到平等地对待和富有意义地参与。在发展中国家，对于“环境正义”的侧重是人类生活、生产的可持续发展和对环境资源及其所带来的正外部性的永续利用。 

环境正义中的三个基本原则：生态可持续性原则、社会及经济平等原则、对后代负责原则。其中，可持续发展的原则是统领后两个原则的。对于森林生态效益的补偿，自然也是可持续发展的题中之意。建立健全森林生态补偿制度，才可能使森林资源良性增加，克服现存弊端。 

（三）“等价有偿”的要求 

“等价有偿”原是民法中的一个概念，是公平原则在财产性质的民事活动中的体现，是指民事主体在实施转移财产等的民事活动中要实行等价交换，取得一项权利应当向对方履行相应的义务，不得无偿占有、剥夺他方的财产，不得非法侵害他方的利益；在造成他方损害的时候，应当等价有偿。 

森林作为一个较为完整的生态循环系统，它有其自身才在的独立的、内在的价值。对于森林的正外部性在当下的时代已不应再是免费的午餐。享受了这些“生态服务”的受益人就应该承担这些所产生的费用。这些费用就可以直接的收归森林生态补偿基金，作为育林、护林、栽种新林的资金来源。这样，也能提高国民的生态意识，使每个人都感受到森林的生态保护都是每个人的责任，每个人都在负担着森林补偿的费用。 

三、我国森林生态补偿制度现存问题及改革对策 

（一）补偿资金来源单一，应扩大补偿主体、拓宽融资渠道 

根据我国《森林法》和《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的有关规定，目前我国所实行的生态补偿，资金大多数来自国家财政，再由地方财政配套负担一部分。通过财政拨款来扶持生态林的建设与维护，固然可以起到很好的促进作用，但是国家和地方财政资金也十分有限，一旦政府财政状况不好，承诺的资金就得不到保障，林业基金就很有可能被搁浅。同时，补偿需要的资金数额大，单单依靠政府则会因政府投入资金数额有限而导致补偿标准偏低或补偿不能及时兑现，达不到补偿的目的，不能反映生态效益应有的价值，损害了经营者的利益。此外，在政策的执行过程中，森林生态补偿金基本上演变成了林业部门、林场、保护站等林业职工人员工资和日常运行开支的主要资金渠道，林农最后得到的补偿金可能只是其中的小部分，这也极大地挫伤了当地群众保护森林生态环境的积极性，直接影响到森林资源保护的效果⑧。 

因此，我们认为应该采取灵活多样的补偿措施，除了加大财政支付力度，还应通过其

它方式扩大补偿主体，拓宽融资渠道。主要有以下几种方式： 

1．加大财政支付力度。森林生态效益是一种公益效益，属于公共产品。长远来看，森林生态效益补偿问题必须通过政府行为来实现基础保障和宏观调控。然而仅仅依靠当前从财政中划拨出部分资金作为林业基金不能满足补偿的需要，应该设立“森林生态补偿税”，向受益人和产生负外部性的企业、法人、其他组织和个人征收，用以补偿生产森林生态效益所耗费的成本,维持生态产品的再生产，以实现效益最大化。 

2．发行“绿色森林彩票”。需要资金资助的公益事业，特别是需要长期大量资金支持的关系全社会生产、生活环境的绿色森林，运用发行彩票筹集资金是完全必要的，并且可行的。同时，发行彩票也是一种有效的宣传手段，扩大森林保护的影响力。 

3．设立受益部门补偿基金。可以由环保部门牵头建立“森林建设补偿基金”，从育林基金、征占林地费等收费中提取一部分用于建立补偿基金。也可考虑从森林公园和风景名胜区门票收入中按照一定比例提取生态补偿基金。目前我国己经开始了这方面的尝试，让受益个体不再免费享受森林生态效益，承担一定的补偿责任。 

4．应用bot融资模式筹集森林生态效益补偿资金。bot的实质是政府将本该由财政投资、公营机构承担建设和经营的公共基础设施项目，通过授权方式特许给外商或私营机构来投资建设和经营。这样可以在减轻政府负担和扩大外资企业的自主经营权及投资建设规模基础上充分利用公司的资金、技术支持和积极性，降低建设成本，提高项目建设效率。而且利用bot模式进行森林生态效益补偿资金项目建设，不同于完全的商业化或私有化，政府对生态效益补偿资金项目建设仍掌握战略控制权，待特许期满后，整个森林生态效益补偿资金项目将移交政府所有。

5．接受捐助。社会捐助可以为环保人士提供表达心愿的途径，也开辟了环保建设资金来源渠道。基金的来源主要是接受国际组织、外国政府、单位、个人的捐助或援助。环保ngo组织的发展也为社会捐助环保资金提供了保障。

（二）补偿标准过低并且单一，应当建立科学的核算体系，引入市场机制 

根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》第二条“森林生态效益补偿基金用于公益林的营造、抚育、保护和管理。中央财政补偿基金是森林生态效益补偿基金的重要来源，用于重点公益林的营造、抚育、保护和管理。”，不难发现，资金补偿的客体仅仅是管护费用和基本防护费用的一些刚性开支。且根据补偿基金管理办法第四条的规定“中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元”，即75/h㎡，这些费用只能是一种补助，很难基本达到营造和防护森林真实的成本水平，更不用说对森林的生态效益和林农的发展机会损失进行补偿。“据调查，生态林的营造需要2100元/h㎡，而管护的费用至少需要150元/(h㎡·a)。而利用生物量法计算全国平均森林碳汇的价值为320元/h㎡，是补助当前补助标准的4倍左右。” 

我国现行的森林生态补偿采用一刀切的形式，没有根据实际情况确定合理的补偿标准体系和价值核算体系。例如：南方地区，其经济发展程度比北方发达，划为生态公益林后，其丧失的机会成本比北方地区要大得多，难以调动人们保护森林资源的积极性。此外，不同的树种，不同的林区所耗费的抚育成本也不同，不同地区的群众的发展机会损失也不同。这些都应当纳入补偿标准的考虑范围。

因此，我们认为确定森林生态补偿标准应该核算好森林的生态价值，将其生态效益合理量化，而不应单纯地考虑政府财政的承受能力。成本核算包括公共建设资金、劳务投入、风险投入以及为保证生态体系稳定失去商品经营机会的损失。这应当是补偿标准的底线，也是对林农利益的最低保障，若补偿低于这个标准，则是对林农利益的剥夺。对森林生态效益成本和价值的量化只能构成补偿的最低标准，补偿标准的确定还应当在此基础上由交易双方进行博弈与协商。“积极引入市场机制，通过市场的参与来弥补政府补偿管理成本高，速度效率低的弊端，并依托市场法则来规范市场行为，将生态服务功能或森林生态效益打包推入市场。因为市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低、适用范围广泛等特点，可以通过其实现森林生态效益补偿。”这样，在保证最低补偿标准基础上，实现生林生态效益的自主经营，从而更有效的落实补偿政策，促进环境保护的协调发展。 

（三）补偿手段单一，应当实现多元化补偿，建立“造血型”补偿机制 

当前主要是资金补偿，应该补偿方式多样化，拓展到技术，发展机会补偿等。森林作为林区农户的生活空间和场所，是林农家庭经济的主要收入来源，他们对森林具有高度的依赖性。同时，林业也是当地政府财政收入的主要来源。进行森林保护

后，不但直接减少了林农的收入，而且会影响当地林业相关产业的发展，减少了林农的间接收入。所以实施森林生态补偿应该充分考虑当地群众的需求，通过优惠政策帮助其改变经济结构、经济增长方式，并积极寻求森林多效综合利用途径，实现经济、社会、生态效益的最佳结合。 

建立造血型补偿机制是对现有生态补偿机制的完善和补充。造血型补偿是指政府或补偿者运用项目支持的形式,将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿方(地区),帮助生态保护区群众建立替代产业,或者对无污染产业的上马给以补助以发展生态经济产业。建立造血型生态补偿机制的关键是为提供生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，为其提供发展机会，激活其发展潜力，从而调动全社会参与生态建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。我们认为可以采用以下几种方法，探索“造血型”补偿机制： 

1．可以制定相应的政策法规和保障措施，允许源头保护区和生态脆弱区招商引资和异地发展，调整经济产业结构，促进经济发展，并以发展所取得的利税返回，支持这些地区的生态保护和建设工作。 

2．通过技术援助，虽然不直接投入资金，通过技术的提高，从而提高当地居民的谋生手段达到改善生活的目的。技术援助可以包括技术支持和农经教育，增强林农致富的本领。 

3．基础设施援助，为这些地区填补基础设施，丰富其业余生活，提高偶啊生活质量，激励其保护森林生太效益。 

这将有利于调动生态保护重点地区发展经济的积极性，增加财政收入，形成生态保护和建设投入自我积累、自我发展的“造血”机制；通过发展促进保护，依赖保护促进发展，实现经济发展和生态保护的“双赢”。 

（四）法规制度相对滞后，应加快立法进程 

第6篇：生态保护补偿条例范文

（一）建设生态环境是西部绿色经济发展的自然基础西部的生态环境建设是西部进行公路、铁路、能源、水利等基础设施建设的基本前提，是现代农业和工业发展的重要基础。西部生态环境的建设与保护可以改善投资环境、推动集约型经济增长方式和适度消费模式的建立，推动能耗物耗高、经济效益差、破坏生态严重的产业改变落后的生产方式和工艺，促进产业结构的优化调整，培育新兴产业，带动西部经济社会的发展，提高全民素质，改善地区形象。

（二）建设生态环境是西部大开发大战略的重要内容西部大开发的最终目的是提高西部人民的生活幸福指数。如果只是追求经济建设，而造成环境破坏，人民的幸福也无从谈起，因此，西部大开发是“经济发展”和“环境保护”两手同时抓，建设山川秀美的新西部，保护好生态环境首当其冲，如果在西部大开发中把生态环境破坏了，其他方面的成就再大，西部大开发也将归于失败，不仅会影响到本地区的可持续发展，甚至会威胁到西部自身的生存，给全国整体发展带来深远影响。

（三）建设生态环境是西部绿色经济可持续发展的重要保证生态环境是经济社会发展的基础，生态环境的状况又从某种程度反映了经济社会可持续发展的潜力。社会经济发展必须与环境保护和生态建设相协调，这是社会可持续发展的内在要求，如果在发展当中忽略了环境保护和生态建设，也就是破坏了社会经济持续发展的根本基础。所以西部地区要避免我国东部发达地区走过的先污染、后治理，再污染、再治理的弯路，坚决防止以浪费资源、污染环境，破坏生态为代价换来一时的发展。

二、西部生态环境建设存在的矛盾和问题

1999年中央提出实施西部大开发战略，明确要求“把加强生态环境保护和建设作为开发的根本”。此后，生态环境保护和建设一直是西部大开发的重要内容。经过十多年的努力，西部地区局部生态环境明显改善，但生态环境总体恶化趋势尚未根本扭转。

（一）生态环境基础底子薄，欠账多，生态环境建设任务艰巨《全国主体功能区规划》将80%以上的西部国土划归国家限制或禁止开发区，同时，全国大约63.34%的贫困县和一半以上的生态脆弱县位于西部地区。西部地区目前GDP占全国的20%左右，但工业废气、二氧化硫的排放量占全国的30%左右，万元产值的污染物排放量比东部地区高出1～5倍。西部尚有6500多万亩25度以上陡坡耕地需要退耕，近15亿亩退化草原、7.8亿亩沙化土地亟需治理；2500多万群众居住在生态脆弱、自然灾害多发、生存条件恶劣的地区。2000—2010年期间，西部地区生态质量趋于好转，但是生态质量仍处于生态阀值以下，离生态系统自身的可持续性发展还有很大的差距。根据西部大开发战略的总体部署，估计要到2020年左右才可达到生态阀值线附近。

（二）生态环境保护与开发的矛盾仍然尖锐，并且还将继续长期存在西部落后地区发展经济意愿十分迫切，但受到市场要素限制，经济发展仍然依赖自然资源尤其能源矿产资源开发，“两高一资”产业比重较大,经济增长方式粗放，形成了“低收入-破坏生态-低收入”的恶性循环。另外，这种在现实利益面前有意无意地忽略生态平衡问题的原因，也与政府政绩考核方式有关。虽然随着我国经济水平的提升和科学发展观的深入，人们在理念上基本上完成了由“唯GDP论英雄”的模式向“绿色GDP”的转型，但在具体执行过程中，存在着走形式、一刀切、考核权重不合理、考核指标不具体等问题，对西部地区的绿色经济发展和生态环境建设没有构成实质性地倒逼作用。

（三）生态环境建设的立法体系进程缓慢，阻碍了生态环境建设西部生态环境保护和建设的立法体系有国家和西部两个层面。国家层面的环境保护法尽管进行了修正，但该法的重点仍偏重于环境污染治理，非常明显的轻视生态保护问题，其他诸如自然资源保护的单行法对生态保护的力度也明显不够，而且这些单行法与环境保护法的割裂和责权不明造成管理部门职权不清，缺乏对整体利益的考虑等。西部地区各省、市、自治区在环境与自然资源保护方面的地方性法规和规章的成绩是有目共睹的，但明显的问题包括各地有关立法不协调，该统一的立法未能统一；没有体现环境与自然资源保护的统筹性，基本上是“头痛医头、脚痛医脚”的现象等。这样的立法体系在一定程度上阻碍了西部生态环境建设，突出的表现如地方政府环境责任未真正落实，行政法律责任并未得到追究、环境污染责任追究的诉讼制度存在缺失与局限、环境公益违法行为的受害人缺乏必要的权利救济途径等。

（四）生态补偿机制尚未建立，难以形成巩固生态建设成果的合力中国的生态补偿探索起步于20世纪90年代初期，尽管在政府、学术层面有很多探讨，也出台了一些具体措施，但整个工作还处于起步阶段，长期以来，西部地区因保护生态而发展受限，但未获得相对利益补偿，挫伤了环境保护的积极性，环境保护和经济发展的矛盾仍然十分大。生态补偿是一项综合性的系统工程，政策性很强，涉及到区域之间以及生态功能区农牧民根本利益的调整，需要有完善的政策法规保障。而西部地区的生态补偿地方规定显得相对模糊,缺乏应有的确定性和可操作性，很多条例只规定了什么情况下应当予以补偿,但并没有说明具体的补偿金额与方式。此外，生态补偿转移支付资金使用结构还不完全优化，难以形成压力倒逼机制和增强地方政府生态环境保护的压力和动力。

三、西部生态环境建设的对策

建议生态环境建设是一个长期的系统工程，它的最终目的是经济的绿色发展。适应绿色经济发展要求的生态环境建设需要更加注重环境建设的科学性、持续性和系统性，具有重要构建性的要素存在于三个层面：意识层面、法律层面和制度层面。意识上，要彻底扫除阻碍西部地区绿色发展的思想障碍，实现绿色经济意识的转变；法律上，要建立完善的生态文明法制体系作为生态环境建设的保障；制度上，要依靠制度上的创新，创建高效的生态环境建设运行机制。

（一）加强生态文明教育，着实提高西部环保意识“建设生态文明”是同志在党的十七大报告中提出的全面建设小康社会的奋斗目标之一。十报告将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起,列入“五位一体”总体布局。西部生态环境治理取得成功，在很大程度上取决于建立生态文明的价值观和一套适合于西部生态治理的制度体系，只有真正提高了公民的生态保护意识，只有生态文明的新理念日益深入人心，人们才会冲破传统观念的束缚，从法律制度的被动约束层面上升到内在素质的主动自觉层面，自觉践行生态文明。其别是各级党政领导、企业的环境意识，只有真正树立了可持续发展的观念，全局利益与局部利益、长远利益与短期利益、经济利益与环境利益统筹兼顾的观念，节约资源的观念，预防为主、保护优先的观念和法制观念，养成自觉守法，严格执法的社会氛围，从而把以生态文明为理念贯穿到整个法律政策的制定上，在西部绿色经济建设中才能实现生态环境的根本改善。

（二）加快完善西部生态环境建设立法体系，为西部生态环境建设管理提供充分保障和依据构建西部生态立法体系是一项相当复杂的系统工程。首先，应该从宪法的层面，不仅强调防治污染问题，更要强调资源保护的问题以及不仅强调国家对环境资源的保护，更要强调普通公民的参与，也就是公民的环境权问题。环境保护法作为环境与自然资源保护的基本法，应该对环境与自然资源保护的规定是统一和平衡的，尽管目前环境保护法进行了修正，“生态环境保护和建设”在该法中的比重仍然是失调的，特别是作为生态保护重要手段的生态补偿机制建设应该在该法中具化。只有当环境保护法真正起到了基本法的作用，单行法才有法可依。在目前国家环境保护基本法还不完善的情况下，但考虑到西部特有的生态环境和西部开发中环境保护的极其重要性及长期性，可尝试西部先行的做法，统筹规划、精心安排，分轻重缓急，制定一部西部环境法，使环境保护和自然资源保护真正协调统一起来。在这个基本法之下，清理、整合、补充、修改、完善、配套各项西部地区的单行法，建立健全西部地区的环境保护法制体系。

（三）推进西部生态环境可持续性建设的制度创新，缓解保护和开发的矛盾

1.加快建立完善西部生态补偿机制首先要加快西部地区生态补偿机制的立法进程，进一步建立生态补偿长效机制。制定国家法律层面的生态补偿法和生态补偿条例，明确生态补偿标准体系、生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系等。其次，国家应加大财政转移支付中生态补偿的力度，重点向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。第三要大力推进生态补偿由政府主导型逐步向全民参与的市场机制转变，引入市场机制，鼓励国有企业和民营企业参与生态补偿，在整个社会形成生态保护服务有偿使用的观念。政府可为各方参与生态补偿牵线搭桥，在全社会形成生态保护的反哺机制。

2.加快实施西部资源有偿使用制度国家层面的资源有偿使用制度应尽快出台，并应对西部地区的排污权有偿使用和交易试点给予更多支持。目前部分西部城市已开始探索资源有偿使用交易平台，用市场手段和经济杠杆解决环境污染问题的环境权益交易模式，真正使企业为自身的利益提高治污的积极性，使污染总量控制目标真正得以实现。在交易平台的建设中，既要兼顾全国区域发展的协调性，也应考虑西部地区的特殊性。此外，可以探索方式多样的资源有偿使用制度，如地方政府可以通过实行跨界断面水质超标资金扣缴制度、下游企业购买上游社区水土保持生态服务、自然保护区与群众分享门票收入等尝试，向全社会导入生态有偿服务观念，通过利益机制让生态保护迸发出长久活力。

3.积极探索并建立多渠道的融资机制中国处于经济发展的特殊时期，政府仍然将是西部生态环境建设的主体，因此在目前阶段政府还应加大财政投入和补贴，并且保证其政策的连续性，充分发挥其在生态环境建设中的主导作用。当然，单靠政府资金的独臂支撑很难实现西部生态环境欠账的净减少及其生态重建目标，可建立中央财政为主、地方财政为辅、社会共同参与，政府、社会、市场相结合的生态补偿专项基金。增强政府投资对私人投资的引致效应。通过减免税收、财政贴息、投资补贴、信贷优惠、土地使用权获得便利等诱导性手段，扶持生态环境建设领域的市场化投资，帮助市场化投资者获得与社会平均利润率相同甚至略高的收益，以形成企业和个人参与生态环境投资所必需的动力机制，扩大生态环境建设领域汲取的资金量。

第7篇：生态保护补偿条例范文

鸡公山自然保护区自上世纪80年代建立以来，有效地保护了区内的森林系统和野生生物，维持了其生态系统的稳定。本文从保护区建立和保护区的建立对当地居民的影响这一角度入手，对鸡公山保护区的生态补偿机制的各构成要素之间的关系进行探讨，以达到为该地域以及其他地区的生态环境保护和当地社会经济的可持续发展提供借鉴和参考的目的。

二、生态补偿与生态补偿机制的概念

生态补偿概念的变化，从自然属性到社会属性，经历了三个阶段。第一阶段，是自然属性阶段，生态补偿强调的是生态系统在受到人类行为或自身影响时，而体现出的抵制影响、调整自身状况保持系统稳定的功能。第二阶段，20世纪50年代，生态补偿的概念从自然属性过渡到了社会属性层面，即为了弥补人类行为对生态系统所造成的干扰和破坏，对破坏环境的机构或群体者额外征收生态补偿费用，意在防止生态环境被进一步破坏。第三阶段，上世纪90年后期退耕还林还草、原生态林地保护、生态保护区环境维护与建设等众多巨型生态工程的开启，标志着我国生态保护区补偿机制的初步研究，在这一背景下，生态补偿基本是被理解为国家的经费流转补偿。我国对景区的生态补偿机制的界定仍是处于初级阶段，所以，对生态保护区补偿机制的规范，可以借鉴生态补偿的概念，即：为保护景区生态整体的服务性能和作用，保护区内珍稀濒危物种的存在而建立起来的协调各利益相关者关系，具有激励效应的长效机制安排。

三、鸡公山概况

鸡公山国家级生态保护区地处河南省信阳市境，在桐柏山以东，大别山最西端，面积三千余公顷，95%以上面积被植被覆盖。保护区植被以亚热带植物成分为主，区内森林茂密、生物资源丰富，为河南省最丰富的区域之一，景区以内植物250余科、910属以上、2250多种。这种温暖潮湿，植被覆盖率高以及北亚热带季风环境都为此区域内的野生动物的繁殖生息提供了适宜环境，据考证，区内共有陆生脊椎动物340多种；两栖类十五种；爬行动物三十四种，景区内共有五十三种野生动物属于国家重要保护的野生动物。

保护区内有李家寨镇、鸡公山街道服务处、武胜关服务处筹建处等三个乡镇，鸡公山街道办事处和在建的武胜关办事处负责保护区内的行政管理事务，李家寨镇辖区面积200多平方千米，共有居民5000余户，人口三万人，共计十八个行政村。

四、鸡公山自然保护区生态补偿机制构建框架、标准、方式与途径

（一）生态补偿框架

按照“受益者付M”的原则，提出鸡公山自然保护区的补偿主体有三类：政府主管部门、企业和个人。

信阳市政府为保护性的开发鸡公山，才建设的管理监督组织机构，监管着鸡公山景区内外的区域。信阳市政府承担着保护环境的责任，因此信阳市政府及以下各级政府都需要对鸡公山自然保护区进行补偿；保护区内许多企业进行开发建设，利益的驱动使开发活动对保护区的生态环境系统造成一定的影响所以要对鸡公山自然保护区进行补偿。建设者的成本转移，往往是会加注到社区居民和旅游者身上，因此，有对保护区进行补偿的必要，以此为基点，反馈给社区居民，改善当地人民生活标准，提高生活质量；保护区的存在给旅游者和居民提供了优质的环境，为社区居民创造了就业机会，因此个人也对保护区有责任，需要对其进行补偿。据调查分析进行生态补偿的主体和对象所承担和获益的比例如下图1所示。

为此，鸡公山景区的生态补偿的目标，是鸡公山当地居民。我们知道，社区居民对待外来旅游者的态度变化，可以用“多克西模式”来说明，当地旅游的发展，引发当地居民从兴奋―漠然―厌恶―反抗这样一个态度转变的过程。而作为旅游目的地的旅游资源的一部分，社区居民的对旅游的接受与配合程度，影响着外来游客的体验度和感知度，影响着旅游地的旅游质量。所以，将社区居民作为生态补偿的对象来对待，明确其利益需求，改善其生活水平，提高其生活质量，鼓励其参与到当地旅游中来，使其享受到旅游业的发展所带来的直观效益至关重要。

（二）生态补偿标准

1.根据《河南省退耕还林政策补助资金兑现工作实施办法》条例第二章“补助标准和年限”第五条进行补助。

2.鸡公山自然保护区的农作物是种植单季水稻，近两年平均产量维持在 630公斤/亩左右，2014年国务院批准的水稻最低收购保护价是为每50公斤135―138元；据调查结果显示，稻种、肥料、杀虫剂和劳务费用分别在22元/亩，100元/亩，15元/亩和15元左右，年收益为1701―1739元/亩，种植水稻的年纯收益为1551―1589元/亩。根据机会成本法，计算得出，鸡公山自然保护区区内居民接受退耕还林的发展政策的机会成本为1551―1589元/亩。

3.据走访社区居民可知，野生动物破坏造成的损失在120―160元/亩的大致范围。因此，鸡公山自然保护区的社区居民在参与到生态补偿的过程中后，作为补偿对象，应获得的资金补偿为：1776―1814元/亩。根据受偿意愿调查的结果，鸡公山社区居民提出的补偿标准为：1500―2000元/亩的居多，因此，鸡公山自然保护区的生态补偿标准确定为每年1500―1814元/亩较为合理。

（三）生态补偿方式

生态补偿的方法有多种，我国目前的生态效益补偿的途径化为政策弥补、资金赔偿、实物补助等。资金补偿是最直接的补偿方式，也是最急需的补偿方式。保护，自然少不了资金支持。通过调查，本文作者发现，61%的受访者认为，生态补偿的资金，应是来自于缴纳生态保护税，29%的受访者认为，门票反哺生态补偿费用，而门票反哺的额度，宜在门票票面价的20%―50%，鸡公山自然保护区的门票价为45元/人，也就是应将每张门票收益中的9元―22.5元作为生态补偿的反哺费用支持。

（四）生态补偿途径

首先，协调好保护区内的利益分配，处理好各利益相关者的分配关系，充分认识到保护区内社区居民在生态补偿中的弱势地位，使得各个相关者有平等的话语权。

其次，加速自然保护区生态补偿的相关法律政策完善。2012年，《鸡公山管理区农村居民最低生活保障实施细则》颁布，明确划分了补偿者、被补偿者、补偿区域、补偿多少、补偿流程、获得资金的渠道、处罚程度、环境破坏评定方案及矛盾解决程序等。

再次，应寻找长期有效的资金补充途径，以保障保护区补偿费用的长期性和稳定性。适当扩大生态环境税费的税类，根据对资源的利用程度不同，设置不同梯度的征收标准。同时，要保障门票收入的部分能够征收并反哺到鸡公山保护区的生态补偿中。

五、结论与讨论

第8篇：生态保护补偿条例范文

关键词 林业；生态补偿；机制

中图分类号S7 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2011）35-0038-02

0 引言

林业的发展能够带来巨大的好处，一方面可以提供给人们纤维、燃料、木材、维生素和药物等各种各样的产品；另一方面，有利于保持生态平衡、减少自然灾害的发生率。因此，非常有必要探讨林业生态补偿机制，充分发挥林业建设的作用。

1当前我国林业生态补偿机制存在的问题

1.1当前我国林业生态补偿机制的灵活性不够

当前我国林业生态补偿机制主要依靠国家财政拨款，一方面，全社会的积极性没有充分的调动起来；另一方面，一些地区存在着依赖思想，只等着国家的财政补贴。

1.2当前我国林业生态补偿机制的科研基础薄弱

森林、湿地的生态效益是非常巨大的，但是，由于我国的林业生态补偿方面的科学技术的限制，真正意义上的生态补偿仍然未能实现。

1.3补助标准没有考虑到地区差异

我国目前没有根据耕地的土地产出率、农民育苗的管护费用、农民的平均消费水平等等，确定出相应的补偿标准。

仍然没有将生态学效益和当前的经济效益社会效益进行有机的结合，导致我国林业生态补偿机制很难融入到我国经济社会发展的综合决策中来。

1.4对于环境保护和生态补偿的认识不足

许多人目前仍然没有认识到环境保护和生态补偿的重要性。

2建立健全我国林业生态补偿机制的对策建议

面对当前我国林业生态补偿机制存在的问题，我们必须认清形势，居安思危，奋起直追，按照科学发展观的要求，采取措施，建立健全我国林业生态补偿机制。

2.1调整优化我国林业生态补偿的资金支出结构

根据建立健全生态补偿机制的需要，必须对财政支出结构进行深入调整优化。我国林业生态补偿的资金支出必须重点转向重要生态功能区、欠发达地区、水系源头地区和自然保护区，尤其对于生态环境保护作用相对来说更加显著的区域性、流域性重点环保项目要进行优先支持，同时，将大量资金投入到防治区域性、流域性污染等方面，并且，增加对于开发和应用污染防治新技术新工艺的资金投入。

2.2建立健全环境保护和生态补偿的相关税收制度

建立健全环境保护和生态补偿的相关税收制度，让保障林业生态补偿机制的思想深入人心。相关部门必须加大生态补偿税的力度，开设新的环境税，对于当前的资源税进行进一步的调整和完善。建议将矿藏资源和非矿藏资源纳入到资源税的征收对象中来，同时，设立水资源税，增加森林资源税和草场资源税，将当前根据应税资源产品销售量来计算资源税的方式转变成根据实际产量来进行计算，对于稀缺的不可再生资源的资源税要加大力度。这些环境保护和生态补偿的相关税收制度的设立，一方面有利于生态资源的开发利用率的提高，另一方面，有利于生态补偿功能的增强。

2.3加快林业生态补偿技术研发和创新

优化林业生态补偿技术创新与转化的政策环境，加强林业生态补偿高技术领域创新团队和研发基地建设，推动建立以企业为主体、产学研相结合的林业生态补偿技术创新与成果转化体系。同时，广泛开展林业生态补偿国际科技合作，与相关国际组织和国家建立林业生态补偿合作机制，积极引进国外先进的林业生态补偿技术和管理经验，不断拓宽林业生态补偿国际合作的领域和范围。

2.4大力促进排污权交易等市场化生态补偿模式的运用

排污权交易是污染物防治的一种重要经济手段，它是当前受到各国关注的环境经济政策之一。

首先，各级地方政府必须积极探索资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式，从而有效的达到减少污染和环境保护的目的。各级地方政府应该引导当地人士积极参与到保护环境和减少污染的行动中来。

其次，培育资源市场，开放生产要素市场，促进资源的资本化和生态的资本化，使环境要素的稀缺程度能够通过环境要素的价格达到切实的体现，从而实现节约资源和防止污染的双重优势。

第三，各级地方政府必须建立健全水资源合理配置和有偿使用制度，促进水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制的建立。

最后，建立健全区域内污染物排放指标的有偿分配机制，使政府管制下的排污权交易得到逐步推行，使治污成本通过市场机制的运用而得到降低，促进治污效率的提高。

2.5建立健全环境保护和生态补偿的相关法律法规

建议立法部门完善环境保护、生态补偿、可持续发展方面的相关立法，国务院各部门、地方政府抓紧完善生态补偿机制实施办法等规章，完善行业法规体系。各省、自治区、直辖市林业主管部门要根据法律规章结合本地区的实际，制定相应的实施细则，以地方性法规的形式分布实施。在此基础上，主动协调地方有部部门，形成行政监督、执法的合力，切实履行条例赋予的管理职能，坚持依法行政。 积极推动节约能源法、循环经济法、水污染防治法、大气污染防治法等法律法规的制定及修订工作，不断健全完善相关细则，构建节能减排法律法规综合体系。

此外，还应该要求各级政府加大宣传力度加强领导，落实任务，提高广大人民对于环境保护和生态补偿的认识水平，支持环境保护主义者和相关的受益者采取自愿协商的方式达到生态补偿的目标，等等。

3结论

建立健全生态补偿机制是节约能源资源、保护生态环境的重要途径，是贯彻落实科学发展观、转变发展方式的必由之路。建立健全生态补偿机制关系到我国林业的可持续发展，关系到我国经济社会的可持续发展，关系人民群众的切身利益，关系中华民族的生存发展。因此，我们必须建立健全生态补偿机制，统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，建设资源节约型和生态保护型社会。

参考文献

[1]南国新，闫照顺.林业生态补偿机制探讨[J].民营科技，2010(3).

[2]苏依.生态补偿势在必行[J].沿海环境，2002(8).

[3]杨娟.生态补偿的法律制度化设计[J].华东理工大学学报(社会科学版)，2004(1).

[4]洪尚群，潘岳.生态补偿：呼唤统一的发展规划[J].科技导报，2008(2).

第9篇：生态保护补偿条例范文

关键词 生态公益林；布局；政策；问题；建议；福建省

中图分类号 S727.9 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）05-0201-02

生态公益林建设为维护福建省国土安全提供了重要保障。福建省现有生态公益林面积285.23万hm2，占全省林地面积的30.6%。按森林权属分：集体生态公益林259.6万hm2，占集体林业用地的30.9%，国有生态公益林25.63万hm2，占国有林业用地面积27.7%；按保护林种分：特用林面积57.48万hm2，占生态公益林经营面积20%，护林面积227.75万hm2，占生态公益林面积的79.8%，其中水源涵养和水土保持林156.50万hm2，占生态公益林面积的78.2%。本文从基层林业工作者的角度出发，试图阐述解决矛盾的方法和途径。

1 福建省生态公益林布局

1.1 闽西北生态公益林区

该区为福建省主要水系区域，含南平、三明2个市22个县（市、区）。近50年来洪水出现次数频繁，属福建省江河流域生态环境恶化较为严重地区。生态林保护的重点是江河流域生态公益林保护、生物多样性保护等工程。重点保护天然林，建立比较完备的生态体系[1-2]。

1.2 闽西南生态公益林区

涉及龙岩市7个县（市、区）。该区域地质构造石灰岩分布较广，近20年来风化和水土流失较为严重，属福建省水土流失的重灾区。生态保护重点是汀江流域和九龙江上游生态公益林保护、生物多样性工程保护等工程，提高水土保护能力。

1.3 闽东北生态公益林区

涉及宁德9个县（市、区）。该区域生态危害主要是台风和水土流失，属风沙危害重灾区。生态林保护重点为东部沿海防护林建设工程和北部内山江河流域生态公益林保护工程，典型的地带性植被保护工程[3]。

1.4 闽中、闽南生态公益林区

覆盖福州、莆田、泉州、漳州、厦门5个市52个县（市、区）。生态危害为台风和水土流失，属风沙水土流失重灾区。重点建设沿海防护林体系，江河流域生态公益林保护，进一步改善海峡西岸经济区整体的生态环境。

2 生态公益林管理政策

2.1 生态补偿政策

福建省现有的生态补偿措施是采用下游补上游的方式，由中央和省财政拨出资金。以村为单位聘用护林员，并将105元/hm2的补偿费发放到林权所有者手中（一般为村）。近期还在不断探索各种管护形式，如133.33 hm2以上的村，生态公益林管理以村民小组为单位集体管护、生态补偿均分的形式进行管理，同时探索生态公益林林权与山权不一的情况下生态补偿费的分配方案。

2.2 生态林采伐政策

一是禁止采伐。名胜古迹和革命纪念地林木、自然保护区的森林（毛竹林外）。二是限制性采伐。可进行抚育和更新性质的采伐，防护林和特殊用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林木材成熟后，可进行小面积采伐。

3 生态公益林建设存在的问题

3.1 法律法规不完善

《森林法》中虽有关于生态公益林采伐的规定，但有关于生态公益林的建立分散于自然保护区条例、水法、水土保持法、环境法等法律、法规中，这些法律条款零星分散，适用性不强，缺乏系统而明确的法律制度和措施，执行起来难度大。如《中华人民共和国自然保护区条例》第十条规定的5种情况之一应当建立保护区，但未规定不建立如何处置；再如《森林法》规定名胜古迹的林木严禁采伐，但是现实中有许多风景名胜区的林木尚未纳入生态公益林体系，名木古树管理虽然采用保护小区，保护点的做法及采伐情况也缺乏强力的监管。

3.2 生态补偿“一刀切”的问题

一是生态补偿与生态保护力度脱节。被严禁采伐的名胜古迹和革命纪念地林木、自然保护区林木必然使社区群众传统的经济收入遭受重大损失，虽然福建省采取许多措施，如“拓展非木质资源利用途径”、“套种珍贵树种”和“森林人家”旅游，然而前2项措施受技术限制，尚未形成一套可经推广的模式，难以解决现有禁伐给林农造成的损失；第3项措施并非所有被保护的森林都可开发旅游，加上许多旅游景点都在各地方单位管辖中，真正能给社区实惠的较少。二是生态公益林布局差异带来的问题。首先，不同地区之间的差异，闽西北受保护的生态公益林多，闽东南少；其次，同一地区不同县市之间分布不均衡；再次，同一县市不同乡镇和同一乡镇不同村生态公益林也不尽相同。加上生态补偿偏低，划分生态公益林给当地生产生活带来损失与各地生态公益林占有林地的比重密切相关，比重越大，群众经济损失越大，带来的社区矛盾也越大，比重小则矛盾也较小。

3.3 未体现生态公益林的特殊性

生态公益林和一般用材林年龄限制和经济措施区别不明显。从表1和表2可以看出，生态公益林的龄级、龄级划分与同一树种组的大径材相近，唯一差异是生态林成熟后，只能小面积采伐3 hm2以下，而一般用材林是20 hm2以下。在福建省商品林中，一般用材林最为普遍，以杉木为例来计算集体林划入生态公益林后群众的收入比较，被划入生态公益林的林分采伐年限推迟5年，若以一般杉木中径材26年成熟后采伐林农获得的利润5 000元计，林农年收益为2 884.5元/hm2。如被划定为生态公益林30年损失为14 422.5元/hm2，国家30年补偿为3 150元/hm2，实际林农减少11 272.5元/hm2；如果杉木大径材被划定为生态公益林，林农每年多得益105元/hm2，一般杉木小径材被划入生态公益林林农损失更多，而被完全禁伐的每年损失2 779.5元/hm2。与一般用材林中径材比较，集体林经营者的损失为9.78∶1.00，悬殊的损失用同一补偿标准显然不公，也无法体现用材林与生态公益林的区别，这对生态公益林的建设非常不利。

4 建设和管理生态公益林的建议

4.1 完善法律法规体系

生态公益林建设必须建立在法制化的基础上，通过引入法律手段，为加强生态公益林建设立法，以立法形式确立完善、统一的生态公益林建设、管理和补偿机制，是确保在公平、合理、高效的原则下，落实生态公益林保护的有效手段。对破坏生态林的单位或个人，必须区别于一般破坏森林罪，予以严惩，如采取判实刑、降低立案标准等措施。同时，必须赔偿生态损失，取消行为人生态公益林获得生态补偿的权利，延长破坏生态林者所有的林木采伐年限。通过采取多种形式的措施，制止破坏生态公益林案件的发生，为营造整个社会自觉保护生态公益林提供法律保障[4]。

4.2 建立多种形式的生态补偿

一是采取级差补偿机制。依据生态公益林采取的采伐方式、采伐的年龄不同，生态补偿标准也应不同。保护级别越高所获得的生态补偿费用越高。与商品林比较，群众的经济损失越多，补偿越高。二是区别对待。以行政村为单位，生态公益林占全村林地比重越大（扣除生态林中的毛竹林、经济林），该村所得的生态补偿越高。同样，以地、县、乡为单位，生态公益林面积占林地越大，生态补偿金比重应越高。三是科学划分生态公益林龄级、龄组。为此应该加快研究各树种、各龄组生态公益林生态效益的差异对比，为生态公益林的建设和管理提供理论依据。要加大生态公益林采伐措施的监管，特别是采取择伐的山场，保留郁闭度的控制，并且采伐后生态功能影响评估（特别是皆伐）必须作为伐区验收不可缺少的内容。

4.3 把生态公益林建设纳入领导考核

将生态建设和公益林保护纳入各级政府的林业责任目标考核，将创新机制和规范运作作为各项管理措施的重要推手。不仅要维护生态公益林数量的稳定，而且必须要维持生态公益林质量的稳定。今后在考核地方官员林业生态建设方面的绩效，应以任期内天然林面积（不含毛竹）保存率，生态公益林建设面积（扣除毛竹林、经济林）、森林覆盖率、森林蓄积量为指标进行考核，这4项指标中有1项下降的在林业生态建设方面应为0分。

4.4 减免“两金”，提高建设生态公益林的积极性

以县、乡、村为单位，按生态公益林占该村林地百分比减免征收“两金”。如甲村划入生态公益林占该村20%，那么该村当年采伐林木可减免20%的“两金”，且减免的部分以先征后退的方式还给该村的全体村民。规范“两金”使用途径，每年按固定的百分比把“两金”按面积分配作为地方配套生态公益林补偿资金返还给生态公益林所有者。同时鼓励人口迁出，如结合城市中的阳光工程，为“生态移民”提供绿色通道，妥善解决迁出人员的后顾之优。

5 参考文献

[1] 林业厅.闽政〔2001〕文21号 福建省人民政府批转省林业厅关于福建省生态公益林规划纲要的通知[EB/OL].（2001-02-02）[2008-09-24].http：///InfoShow.aspx？InfoID=5324&InfoTypeID=5.

[2] 高兆蔚.论福建省生态公益林布局与规模调整[J].林业勘察设计，2011（1）：4-7.