野生植物保护管理条例精选(九篇)

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第1篇：野生植物保护管理条例范文

1、法律5件

（1）《中华人民共和国农业法》第九条：县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作。

（2）《中华人民共和国农业技术推广法》第九条：国务院农业、林业、畜牧、渔业、水利等行政部门（以下统称农业技术推广行政部门）按照各自的职责，负责全国范围内有关的农业技术推广工作。县级以上地方各级人民政府农业技术推广行政部门在同级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责本行政区域内有关的农业技术推广工作。同级人民政府科学技术行政部门对农业技术推广工作进行指导。

（3）《中华人民共和国种子法》第三条：县级以上地方人民政府农业行政主管部门主管本行政区域内农作物种子工作。

（4）《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条：县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。

(5)《中华人民共和国农产品质量安全法》第三条：县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作；县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作。

2、行政法规8件

（1）《基本农田保护条例》（国务院令第12号）第六条：县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。

（2）《农民承担费用和劳务管理条例》（国务院第92号令）第三条：县级以上地方人民政府农业行政主管部门主管本行政区域内的农民负担监督管理工作。

（3）《植物检疫条例》（国务院第98号令）第三条县级以上地方各级农业主管部门、林业主管部门所属的植物检疫机构，负责执行国家的植物检疫任务。

（4）《野生植物保护条例》（国务院令第204号）第八条第一款：国务院林业行政主管部门主管全国林区内野生植物和林区外珍贵野生树木的监督管理工作。国务院农业行政主管部门主管全国其他野生植物的监督管理工作。第三款：县级以上地方人民政府负责野生植物管理工作的部门及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况规定。

（5）《植物新品种保护条例》（国务院令第213号）第四十条假冒授权品种的，由县级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权责令停止假冒行为，没收违法所得的植物品种繁殖材料，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四十二条销售授权品种未使用其注册登记的名称的，由县级以上人民政府农业、林业行政部门依据各自的职权责令限期改正，可以处1000元以下的罚款。

（6）《农药管理条例》（国务院令第216号）第五条国务院农业行政主管部门负责全国的农药登记和农药监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门协助国务院农业行政主管部门做好本行政区域内的农药登记，并负责本行政区域内的农药监督管理工作。县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的农业行政主管部门负责本行政区域内的农药监督管理工作。

县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的农药监督管理工作。

（7）《农业转基因生物安全管理条例》（国务院令第304号）第四条：县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农业转基因生物安全的监督管理工作。

（8）《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发［20*］23号）第三大点第(一)项：农业部门负责初级农产品生产环节的监管。

3、地方性法规6件

（1）《福建省农民负担监督管理条例》第三条：福建省农业行政主管部门负责本省行政区域内农民负担的监督管理工作。市（地）、县（市、区）农业行政主管部门负责本行政区域内的农民负担的监督管理工作。县级以上农业行政主管部门应当设立农民负担监督管理机构，负责日常管理工作。

（2）《福建省实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉办法》第二条：县级以上农业、林业、渔业、水利水电、气象、农机等行政部门（以下统称农业技术推广行政部门）在同级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责本行政区域内有关的农业技术推广工作。同级人民政府科学科技和技术监督行政部门对农业技术推广工作进行指导。

（3）《福建省基本农田保护条例》第六条：县级以上地方人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照职责分工，依据本条例规定，负责本行政区域内基本农田的保护、管理工作。

（4）《福建省村集体财务管理条例》第五条：县级以上地方人民政府农业行政主管部门和乡（镇）人民政府负责本辖区内村集体财务管理工作的指导、监督，具体工作由其所属的农村经营管理机构承担。第三十条：县级以上地方人民政府农业行政主管部门，负责本辖区内的村集体财务的审计工作。村集体财务审计工作接受国家审计机关的指导、监督。

（5）《福建省蘑菇菌种管理规定》第四条：省人民政府蘑菇菌种管理部门是全省蘑菇菌种主管机关。福建省蘑菇菌种研究推广站（以下简称省推广站）受省人民政府蘑菇菌种管理部门委托，负责全省蘑菇科研、推广和菌种管理工作。

各地（市）、县（区）蘑菇菌种研究推广站为菌种管理单位，受省人民政府蘑菇菌种管理部门委托，负责本地蘑菇菌种的科研、推广和菌种管理。

（6）《福建省农业生态环境保护条例》第五条：县级以上地方人民政府农业、水利、林业、畜牧、渔业行政主管部门根据各自的职责，对本行政区域内的农业资源保护、农业生产污染防治以及对农业生态环境造成直接污染或者破坏的其他行为实施监督管理。

4、部门规章13件

（1）《植物检疫条例实施细则》(农业部分)（**年农业部令第39号修订）第三条：农业部主管全国农业植物检疫工作，其执行机构是所属的植物检疫机构；各省、自治区、直辖市农业主管部门主管本地区的农业植物检疫工作；县级以上地方各级农业主管部门所属的植物检疫机构负责执行本地区的植物检疫任务。

（2）《肥料登记管理办法》（20*年农业部令第32号）第七条第三款：县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的肥料监督管理工作。

（3）《农业转基因生物安全评价管理办法》（20*年农业部令第8号）第三十二条：县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门按照《条例》第三十九条和第四十条的规定负责本行政区域内的农业转基因生物安全的监督管理工作。

（4）《农业转基因生物标识管理办法》（20*年农业部令第10号）第四条：县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农业转基因生物标识的监督管理工作。

（5）《无公害农产品管理办法》（20*年农业部令第12号）第三十七条违反本办法第三十五条规定的，由县级以上农业行政主管部门和各地质量监督检验检疫部门根据各自的职责分工责令其停止。第三十八条获得无公害农产品认证并加贴标志的产品，经检查、检测、鉴定，不符合无公害农产品质量标准要求的，由县级以上农业行政主管部门或者各地质量监督检验检疫部门责令停止使用无公害农产品标志，由认证机构暂停或者撤销认证证书。

（6）《农药管理条例实施办法》（20*年农业部令第18号）第二条：省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门协助农业部做好本行政区域内的农药登记，负责本行政区域内农药研制者和生产者申请农药田间试验和临时登记资料的初审，并负责本行政区域内的农药管理工作。县和设区的市、自治州人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农药监督管理工作。

（7）《农业野生植物保护办法》（20*年农业部令第21号）第三条：县级以上地方人民政府农业(畜牧、渔业)行政主管部门(以下简称农业行政主管部门)依据《条例》和本办法规定负责本行政区域内野生植物监督管理工作。

（8）《无公害农产品标志管理办法》(20*年农业部、国家认证认可监督管理委员会第231号令）第三条：农业部和国家认证认可监督管理委员会（以下简称国家认监委）对全国统一的无公害农产品标志实行统一监督管理。县级以上地方人民政府农业行政主管部门和质量技术监督部门按照职责分工依法负责本行政区域内无公害农产品标志的监督检查工作。

（9）《农作物种子生产经营许可证管理办法》（20*年农业部令第38号修订）第四条第二款：主要农作物杂交种子及其亲本种子、常规种原种种子的生产许可证由生产所在地县级农业行政主管部门审核，省级农业行政主管部门核发。主要农作物常规种的大田用种生产许可证由生产所在地县级以上地方人民政府农业行政主管部门核发。生产所在地为非主要农作物，其他省（直辖市、自治区）为主要农作物，申请办理种子生产许可证的，生产所在地农业行政主管部门应当受理并核发。第十一条第二款：主要农作物杂交种子及其亲本种子、常规种原种种子经营许可证，由种子经营者所在地县级农业行政主管部门审核，省级农业行政主管部门核发。其他种子经营许可证由种子经营者所在地县级以上地方人民政府农业行政主管部门核发。

（10）《农作物种子质量监督抽查管理办法》（2005年农业部令第50号）第三条：农业行政主管部门负责监督抽查的组织实施和结果处理。

（11）《食用菌菌种管理办法》(20*年农业部令第62号)第四条：农业部主管全国菌种工作。县级以上地方人民政府农业（食用菌，下同）行政主管部门负责本行政区域内的菌种管理工作。

（12）《农产品包装和标识管理办法》（农业部令第70号）第三条：农业部负责全国农产品包装和标识的监督管理工作。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内农产品包装和标识的监督管理工作。

（13）《农产品产地安全管理办法》（农业部令第71号）第三条：农业部负责全国农产品产地安全的监督管理。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内农产品产地的划分和监督管理。

5、政府规章3件

（1）《福建省农民承担费用和劳务管理规定》（省政府令第1号）第四条：福建省农业行政主管部门主管本省行政区域内农民负担的监督管理工作。地（市）、县（市、区）农业行政主管部门负责本行政区域内的农民负担的监督管理工作。

第2篇：野生植物保护管理条例范文

【关键词】 中药资源保护；野生中药资源；可持续发展

野生中药资源是中药产业得以存在、发展的物质基础。我国拥有丰富的野生中药资源，随着人类“回归自然”呼声的日益高涨，社会对天然药物的需求与日俱增，野生中药资源面临巨大压力。一些中药材如甘草、麻黄、银柴胡、肉苁蓉、雪莲、红景天、冬虫夏草、川贝母等由于过度采挖或掠夺式开发，资源量逐年萎缩，已开始影响到中医临床用药及制药企业的生产。历史教训告诉我们：只有合理地保护、开发利用，才能保证中药产业的可持续发展。

1 野生中药资源的开发现状

据统计，传统中医所用药材达13 000种之多，包括动物、植物和矿物三大类。其中植物药占绝大多数，约为11 146种，其中野生种类约占80%。随着对中药材需求的急剧增加，我国药材资源尤其是地道药材资源受到了严重破坏。在1992年公布的《中国植物红皮书——稀有濒危植物》(第一册)收载的398种濒危植物中，药用植物168种，占42%还多，其中稀有种38种，渐危种84种、濒危种46种。如何拯救濒危的药用植物，更有效地保护现有中药资源，成为我国面临的一个紧迫问题。

1.1 野生中药资源利用的历史和现状

随着对中药材需求的急剧增加，我国药材资源尤其是野生药材资源受到了严重破坏。近年来，由于人们对天然药物的需求量剧增，仅出口十年间就翻了三番，为我国带来了丰厚的经济利益。据统计，中草药的对外贸易已发展到120多个国家和地区，种类达400～500种，其中低加工、低附加值的原料药材出口占了很大的比例。

但这种以牺牲生态为代价的出口也为资源的枯竭埋下了隐患。长期以来，由于对合理开发利用野生中药资源认识不足和经济利益的趋使，一些地区不同程度上对资源进行了掠夺式的采收，加之违反自然规律的不适当垦殖和其他一些原因，使一些药用植物丧生了合适的生态环境，减弱了资源的再生能力，许多种类趋于衰退或濒临灭绝。据调查，药用植物资源中甘草、光果甘草、羌活、单叶蔓荆、黄皮树、肉苁蓉、银柴胡、紫草等100多种中药材的资源量普遍下降，影响到60多个药材品种的医疗用药。八角莲、杜仲、见血封喉、野山人参、黑节草、小勾儿茶、凹叶厚朴等30多种药材因野生资源量稀少，处于濒临灭绝的边缘，而无法提供商品或只能提供少量商品。以野生甘草为例，上世纪50年代我国的野生资源蕴藏量为200万t，而目前不到35万t；许多地方野生甘草的覆盖度从90%以上降到零星分布。对珍稀濒危药用资源的保护迫在眉睫。

许多中医药专家已经开始了对濒危药用植物的保护工作，并取得了一些成效。据初步统计，几十年来由野生转为家种的药用植物不下60种，引种国外药用植物约30种；在46种常用珍稀濒危药用植物中，有天麻、黄芪、明党参、北沙参等13种植物经过系统的研究，已具有了成熟的人工栽培技术。这些都一定程度地减轻了对野生资源的压力。

但即使有成熟的栽培技术，如果不对野生资源进行有效地保护，随着物种的分布区域和面积的继续缩小，种质资源的大量流失将是在所难免的，甚至有可能出现象当归等一些有长期栽培历史的药材一样，难以找到野生资源。近些年的研究表明，栽培植物遗传基础狭窄的问题日益突出，如果不保护好野生物种，则不能根本解决药用植物的濒危问题。

1.2 野生药材资源濒危的原因

造成野生药材资源减少的原因是多方面的，除了少数物种本身的一些特殊原因之外，主要是人为因素。

一是人口增长过快，人们对资源的需求量也越来越多。但是，自然资源的储量是有限的，过度的开发必然导致有经济价值的野生植物资源大量减少，甚至濒危灭绝。

二是在资源开发中，没有处理好保护与利用的关系。在经济利益的驱使下，野生中药材资源乱采滥猎状况严重，致使一些品种出现衰退甚至濒临灭绝。特别是90年代以来，国际市场比较热门的药用植物提取物的大量出口，造成了对野生中药材资源新的更大的破坏，如甘草、草麻黄、红豆杉、冬虫夏草、肉苁蓉等等。

三是毁林开荒、过度放牧，以及城市建设破坏了生态环境和资源分布。自然资源是人类赖以生存的环境，随着工农业生产和城市建设的不断发展，人们对土地、森林、草原的不合理利用，导致生态环境失衡，从而威胁到药用植物的生存和繁殖。

四是全民药用资源保护意识和法制观念薄弱。长期以来，由于人们意识不到保护资源的重要性，认为我国“地大物博，资源丰富，取之不尽，用之不竭”。对野生植物资源的保护往往是先破坏后保护，这也是致使有经济价值的药用资源短缺，甚至濒临灭绝的原因之一。

1.3 濒危等级划分的三大误区

保护等级是以物种受威胁的情况为基础，同时兼顾人类对其保护的目标。长期以来，药用植物一直没有特定的濒危和保护等级划分标准。《中国珍稀濒危保护植物名录》和《中国植物红皮书》中均将收载的药用植物分为濒危种、渐危种和稀有种三类。在国务院颁布的《野生药材资源保护管理条例》中，将保护等级分为三级，一级：濒临绝灭状态的稀有珍贵野生药材物种；二级：分布区域缩小、资源处于衰竭状态的重要野生药材物种；三级：资源严重减少和主要常用野生药材物种。因而，药用动植物濒危及保护等级划分标准始终没有形成统一、独立的体系，在认识方面也存在亟待澄清的三大误区。

1.3.1 濒危等级不等于保护等级

濒危等级是对现有环境下一个物种绝灭的危险性评估，评估绝灭危险性的目的是对分类单元绝灭的可能性做出定量的估计。而保护等级划分是评估保护行动优先权的问题。因此，评估绝灭危险和确定保护行动优先权是两个相关但又不同的过程。绝灭危险的评估一般在优先权确定之前，而评估保护行动优先权除了考虑绝灭危险，另一方面也涉及到其他许多相关的因素，例如：经费开支、开展保护行动的人员、受威胁物种保护的法律框架或一些物种相对于其他物种的生态的、系统发生的、历史的及文化的优先考虑。

1.3.2 地区性濒危不等于全球性濒危

在地区或国家水平上使用濒危等级划分时，必须认识到对于一个特定的分类单元，其全球性的受威胁等级不一定与其他地区或国家的等级一致。这里存在一个地理尺度的问题，在全球被定为无危的一个分类单元，在某个特定区域，由于其数量很少或正在衰退，或许仅仅因为它们处于全球分布区的边缘，而可能被划为极危；反之，根据数量和分布区存在全球性衰退的资料被划分到易危的分类单元，可能因其在特定地区种群数稳定而被定为无危。因此，地区或国家特有的分类单元在任何地区或国家的标准应用上都需要进行全球评估，避免出现认识上的误区。

1.3.3 栽培品种不能代替野生品种

由于药用植物有较为悠久的栽培历史，加之国家对中药材栽培基地建设的重视，因此，对有大面积栽培的药用植物，强调濒危植物的保护不容易引起人们的重视。这里存在一个对濒危物种概念的认识问题。在世界自然保护盟(IUCN)红色名录中明确提出物种濒危等级标准只适用于在自然范围以内的野生种群和由良性引种而产生的种群。因此，在药用植物濒危及保护等级的划分时，应该只以野生种群的数据为依据，不能因为该物种有大量的栽培种群而降低其濒危和保护的等级。相反，有大量栽培面积的物种，其野生资源的保护应该更有优先权。其原因有以下3个方面：首先，从种质方面考虑，栽培种群不具备野生种群所蕴涵的诸多优良特性，如高产优质、耐寒抗旱、抗病虫害等等。其次，栽培种群并不能全面有效的缓解野生资源的压力，栽培人参与野山参价格的天壤之别极好的说明了在中药材特别是名贵药材的保护上，栽培品的多少有时并不能减轻野生资源的压力。再则，具有成熟栽培技术的药用植物种类有限。目前，我国可以人工栽培的药用植物仅有492种，而其中只有13种具有成熟的人工栽培技术。

2 加强野生中药资源的保护是大势所趋

2.1 野生中药资源的保护具有重要意义

由于生物多样性的保护具有重要意义，野生中药资源作为生物多样性保护的重要组成部分更应当加强保护。

地球上的每一个物种都是独一无二的基因库，具有无法估量的现实和潜在价值，目前所知的药用价值只是其价值的一部分。如果只顾眼前利益，对药用资源过度利用而导致物种的灭绝，将会对全人类造成不可估量的损失。也许若干年后人类所遭遇的某一疾病正需要依赖这些物种来治疗，而它们却已经灭绝了。因此，保护野生生物就是保护人类自己，这是包括中医药界在内的全社会的责任。

2.2 濒危野生动植物保护已引起国际社会的广泛关注

近年来，传统医药——主要是传统中医药使用野生动植物的问题日益受到关注。1997年6月召开的《濒危野生动植物国际贸易公约》第10次成员国大会上，英国和美国分别提出关于传统医药和《濒危野生动植物国际贸易公约》的文件，对东方医药进行全面的评价。主要的观点和意见是：传统医药利用大量濒危物种是导致犀牛、虎等野生动物濒危的重要原因之一，对其它野生动植物的生存和地球生物多样性构成严重威胁；承认人工繁殖和栽培野生药用动植物的作用，但认为其对缓解野生资源面临的压力效果较小；大量传统医药进入国际贸易反过来加剧了对资源的压力；提出限制传统医药的使用和贸易，要求加强国家立法和执法等措施，对传统医药利用野生动植物进行检查和管理等。由此可见，传统医药利用野生生物尤其是野生动物的问题正逐步成为国际社会的敏感问题。

3 野生中药资源保护与合理利用之间存在的问题

经济发展与资源保护是我国经济发展中长期存在的一对矛盾。从经济发展的角度来看，资源应以利用为主；从环境保护角度来看，资源应以保护为主。如何正确处理野生中药资源保护与合理利用之间的关系，已成为世界各国关注的焦点问题。在我国药用植物保护与利用矛盾的客观现实，也严重阻碍了中医药产业的可持续发展进程。

3.1 管理部门不协调

野生动植物的行政主管部门是国家农业部和林业总局，中药材生产经营和使用主管部门有国家发改委、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局、卫生部等多个部门。由于保护管理部门与生产经营部门的相互矛盾和不协调，缺乏有效的沟通和信息交流，没有形成保护管理与经营使用的统一机制，从而造成了国家颁布的野生动植物保护法律、法规，在实施中难以贯彻执行。

3.2 相关法律法规有矛盾

中药行业的生产经营活动有法难依现象是客观存在的。企业的生产经营活动往往一方面符合国家药品生产经营法规；另一方面却又违反了野生动植物保护法规。有的法规相互冲突或已不适应当前形势，有的法规可操作性不强，必然使中医药生产经营企业无所适从。

3.3 市场需求与政策导向不一致

中药出口与资源保护之间的矛盾非常突出。以杜仲为例， 1986年以来，有关杜仲的开发性研究获得了许多专利，国外的需求也很大，人们看到杜仲潜在的经济效益后，开始大面积种植。但1997年，我国为保护杜仲，对其出口实施濒危管理并征收高额费用，湖南等地的农民就开始挖了杜仲当柴烧。这种资源的破坏与国内外出口环境的恶化有很大的关系。

4 野生中药资源可持续发展的措施与对策

随着市场经济体制的建立和加入WTO，国内外贸易活动的增多，经营活动与法规以及法规与法规之间不相一致的问题也会越来越多。面对中药行业普遍存在的濒危药材资源短缺问题，只有从中医药行业的长远发展和人类健康的整体需求出发，通过国家政策法规的补充和完善，在保护自然和生态环境的前提下，依法保护企业的合法权益，才能实现中药产业与经济社会的协调发展。

4.1 正确对待国际社会的批评和意见

我国中医药记载和曾经使用过被视为野生动植物保护的旗舰物种如犀牛角和虎骨等，招致了国际社会不同层次、不同来源的各种批评，乃至抨击。这和中医药界与野生动植物保护组织之间缺乏沟通、未能有效的宣传自己有关。对于中医药与野生动植物保护的关系，我们的态度是：我们加入和遵守《国际濒危贸易公约》，我们现有的12 000多种中草药中，有80%以上系以植物原料为基础制作而成，并且常用的种类均有栽培品种，仅有一小部分中成药含有动物药成分。在利用及保护之间寻求一种平衡已成为我国传统医药事业发展的动力之一，野生动植物的保护已经成为中医药发展不可缺少的重要组成部分。

4.2 客观评价珍稀濒危中药材的疗效

由于古代科技发展水平的局限以及目前条件的限制，部分珍稀濒危中药材缺乏必要的科学研究，对前人记载的功效不能进行客观评价。因此，我们应通过科学研究正确区分哪些是传统中医药中的精华，哪些是确有疗效、应当加以开发；哪些是因受眼前利益驱动，或悖谬误传，将会对未来的用药基础构成威胁的。只有搞清这些问题，才能切实遵循“保护与利用并重”的原则，才能为濒危物种替代物的研究提供客观标准。

4.3 加强科研，为保护立法和强化管理打下坚实的基础

为了加强珍稀濒危中药资源的保护立法，健全相关的法制法规，加大执法力度，急待开展以下的科研工作。

4.3.1 本底资料的调查工作

在全国范围内有针对性的调查濒危中药材的种类、数量，分析种群区系的分布特点(包括广布种与濒危种)，绘制地理分布图，了解当前保护现状等，这是濒危程度评价的前提。

4.3.2 珍稀濒危程度的量化标准

评价标准除充分考虑动植物分类学特点外，还应考虑药用价值对物种、族群的影响，应从分布特点、野生资源量、栽培状况、保护现状、开发利用、药典收载等方面细化量化标准。评价时需特别注意影响因素间的权重系数、交互作用。据此标准划分濒危程度、确定保护等级和主管机构、制定具体的保护措施及奖惩办法等。

4.3.3 中药材致濒原因的研究

要对濒危物种及其遗传多样性进行有效保护，必须查明中药材致濒因子。如查明濒危物种的种群动态、繁育系统、极端环境压力下的抗逆性、人为干扰对物种的影响等，从而可以揭示濒危中药材生活史薄弱环节，区分致濒的内在机制和外部原因，为物种保育、人工栽培或驯养提供科学依据。

4.4 加强药用濒危资源保护与利用研究的科技支撑

国家医药主管部门应对中药企业使用国家重点保护野生植物药材情况进行全面调查统计，在基本掌握我国药用资源底数情况的基础上，建立资源监测网络。同时，加强科研工作，重点研究和掌握重要药用野生植物物种的遗传育种、人工繁殖、养殖和栖息地条件改善等技术，为有效保护和合理利用野生动植物资源提供有力的科技支持。如野麝“活捕取香”在理论上完全有可能，在实践上也很有可能做到在不伤害野麝生存的基础上获取麝香，国家应大力支持类似的科研项目。

4.5 成立野生中药资源管理委员会

成立行业委员会是加强濒危药用资源保护与利用的重要保证。根据我国目前药用濒危资源保护与利用的实际情况，成立药用濒危动植物种养委员会，起到协调保护与利用之间的矛盾，加强政府与企业的沟通联系，发挥服务、协调、指导、监督的作用，促进药用濒危资源种、养行业的繁荣与发展。在保护的基础上，合理利用我国的药用濒危资源。

4.6 严格管理药用濒危资源的生产经营

根据国家生态环境保护和濒危动植物管理的有关法规和国际公约规定，对濒危动植物的经营要严格管理，有效控制，实行许可证管理。由国家医药行业主管部门指定专业中药经营机构实行限量收购、定向使用、专业经营和规范化管理，其他任何单位和个人(含药材专业市场)不准收购经营濒危动植物药材。对国家和地方重点保护的野生动植物药材实行国家和地方两级专营管理。

第3篇：野生植物保护管理条例范文

一、结合当前社会发展趋势，不断建立健全林政各项管理制度。

为了不断完善我县森林资源行政管理工作的各项制度，我局以科学发展观为指导，结合国家、省、市对当前林业发展所提出的要求，并联系我县实际，我股先后制定并印发了《关于进一步规范我县木材生产计划分配审批制度的通知》、《关于进一步规范我县木材经营加工审批制度的通知》、《关于进一步规范我县林木采伐审批制度的通知》、《关于进一步规范我县林地征占用审批制度的通知》、《关于进一步规范林木采伐管理工作的紧急通知》等规章制度，为我县林政工作的顺利开展奠定了坚实的理论基础，进一步推动了我县林业行政执法、林木采伐和运输、木材加工厂管理、林地保护、野生动植物保护等方面的健康发展。继续贯彻执行目标生产责任制度，结合《县2013年度绩效考评实施方案》的要求，明确相关工作责任，进一步推进我县林业各项工作的开展，将责任落实到人，措施落实到位，确保了我县林业生产扎实有序地进行。

二、认真贯彻落实《市林木采伐管理规定》，不断完善林木采伐各项规章制度，确保我县森林资源越采越多、越采越好。

林木采伐管理是林政管理的源头，也是林政工作中最重要的一部分。为了抓好此项工作，我股严格按照《省森林采伐管理办法》和《市林木采伐管理规定》的内容要求，进一步规范我县林木采伐管理制度。同时不断完善伐区审核小组审批、采伐公示以及伐区监管责任制等制度，确保做到“伐前有设计、伐中有检查、伐后有验收”，从源头上堵塞漏洞，有效制止了乱砍滥伐和异地采伐等现象的发生。截止11月12日，全县共核发林木采伐许可证349份，限额采伐林木蓄积68043立方米，林木出材量42867立方米，采伐毛竹113.7万条。同时，我股多次抽调技术人员对全县伐区进行伐中、伐后检查，加强生态建设的同时，有效维护了林区秩序的和谐稳定，为建设“生态、活力、幸福”新保驾护航。

三、加强木材流通环节的管理，努力提高林业队伍的自身建设。

为了更有效地加大木材流通环节的管理，严厉打击各类非法运输木材的行为，我局一方面加强对木材检查执法队伍自身建设，努力提高执法人员的业务水平和文明执法的窗口形象，另一方面为加大对我县资源外流现象的打击力度，经县政府同意，我局在林场处设立临时木材检查站，同时对我县及临时木材检查站安装监控系统，对检查站过站车辆实施24小时监控。全年共检查过站车次2548车，过站原木45268立方米，各类板材48628立方米，柴炭8342吨，毛竹15630条，行政处罚100666元（其中新庄铺木材检查站260元，黄坑木材检查站97486元，河富木材检查站2920元）。

四、加强对木材经营加工领域的引导，坚决取缔资源消耗大及非法加工经营木材产品的企业，促进我县林业产业的健康发展。

为了认真贯彻落实省委、省政府提出的《关于加快建设林业生态省的决定》，确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，我县紧跟时代脉搏，根据《市木材经营加工企业整治工作方案》要求，我股不定期组织有关人员对全县现有的竹、木加工经营单位库存木材数量进行实地核查，严厉打击各类非法收购木材及走私木材的行为。我股将进一步加强对木材经营单位的监督管理，加大对违法经营加工木材行为的打击力度，有效保护和合理利用我县的森林资源。

另一方面，为了大力推进我县林业产业化的发展，促进我县形成造林营林、木材生产、林产工业和多种经营四位一体的林业产业化新格局，我局积极引导各类林产品加工企业不断做大做强，并配合奥达胶合板厂、富然农科有限公司、鸿伟木业集团有限公司等多家林产品加工经营企业顺利通过了“省林业龙头企业”资格审查工作。林业产业的健康发展，充分发挥了辐射带动作用，解决全县农村剩余劳动力再就业约4万人，有效推动了我县经济社会的发展。

五、加强林地资源管理，不断完善征占用林地审核审批制度。

为了全面贯彻落实国务院提出的“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”和“十分珍惜、合理利用土地”的基本国策。一年来，我局认真按照守土有责的职责要求，严格控制林地流失、破坏和逆转。根据丹霞山“两违”整治实施方案及“三打两建”工作部署，及时对丹霞山世界自然遗产保护区范围内的违法用地、违规建筑项目进行细致调查摸底，并在县委县政府的大力支持下坚决处理了一批违法用地项目。对全县非法采矿、采石、取土、建房等违法行为进行了严厉的打击，坚决制止各类蚕食林地等违法占用破坏林地的行为，同时对符合条件的占用林地项目，按照《省林地保护管理条例》的规定，依法为其办理征占用林地手续。全年我县共受理征占用林地手续6宗，及时办结4宗，涉及使用林地面积40.7263公顷，收取森林植被恢复费255.8736万元（其中办理临时占用林地手续1宗，收取森林植被恢复费1.8万元），尚有2宗还在办理过程中。不断完善林地征占用审核审批制度，坚决遏止林地资源的非法流失，有效保护了我县的林地资源。

林地作为国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存和发展的根基，是林业发展和生态建设的载体。对此，国务院正式批复《全国林地保护利用规划纲要》，明确要求“完善林地规划体系，分级编制国家、省、县三级林地保护利用规划”。根据国家林业局《关于编制省级县级林地保护利用规划的通知》要求，我县及时制定《县林地保护利用规划编制工作方案》，并聘请省林业调查规划院展开对全县林地保护利用规划的编制工作，已完成外业勘查工作，县级林地保护利用规划方案已初见成果。

六、加强对野生动植物的保护力度，促进我县和谐的生态建设。

3月20日至26日是我省的“爱鸟周”，结合今年的宣传主题“爱鸟护鸟观鸟，共享自然之美”，围绕建设“幸福”，构建支撑我省经济社会可持续发展的生态安全屏障要求，积极做好野生鸟类及野生动植物资源保护的宣传工作，我股为加大对保护野生动物进的宣传力度，及时会同森林分局、工商、卫生等部门，共出动50余人，对县城内、风景区及镇的主要市场、酒家、饭馆开展野生动物清查行动，收缴保护野生动物200余只（条），并及时放生。同时为了规范我县野生动物及其产品经营利用活动，我股加强对全县20家经营加工“三有”保护野生动物场所的监管，并为符合条件的单位依法办理《省野生动物及其它产品经营利用准许证明》及《野生动物驯养繁殖许可证》，有效地保证了对我县野生动物资源的保护和合理利用。同时为了加强对野生植物的保护，我局开展了对本地珍贵树种红豆杉、樟树、桫罗等的保护宣传工作，严禁乱挖滥采本地珍贵树种，禁止办理挖采树种外调行为。

七、加强活力林业、和谐林业、满意林业的建设，有效维护林区秩序的稳定。

2013年，我局以科学发展观为指导，坚持以人为本、服务林农的宗旨，全心全意地为广大林农解决实际困难。全年共接访处理有关林政方面的案件13宗，对上访群众所反映的问题进行深入、细致的调查，并及时、满意地予以答复，并对所有案件采取“回头看”的回访跟踪制度，确保不发生重复上访和越级上访现象的发生，受到了广大群众的一致好评，有效维护了我县林区秩序的稳定。

八、根据省委、省政府“三打两建”工作部署，全面推进我县林业系统“三打两建”工作顺利开展。

加强对我县竹、木材市场的监管，密切关注并依法查处企业之间或行业协会组织的价格串通行为，对竹、木材流通环节中出现的欺行霸市、制假售假、商业贿赂等问题进行集中整治。坚决查处垄断协议、滥用市场支配地位等价格垄断行为。紧密跟踪占据市场份额较大的企业，防止龙头企业滥用市场支配地位实施垄断价格、价格歧视等违法行为。加强社会信用体系与市场监管体系建设，大力诚信宣传，倡导诚信兴商，树立诚信典型，营造诚信受表彰、失信受惩罚的社会氛围。同时，根据我县“三打两建”的重点工作部署和目前森林资源行政管理工作的要求，为切实加强我县的森林资源的保护和管理，结合我县当前的林业形势，我股决定从2013年10月1日至2013年5月底，在全县范围内继续开展保护森林资源的“亮剑行动”，严厉打击各种破坏森林资源违法犯罪活动。

九、及时完成森林资源与生态状况综合监测试点以及省森林资源连续清查第七次复查工作。

为配合省林业厅做好此次综合监测试点及连清复查工作，县局特成立县森林资源综合监测试点及连清复查工作领导小组，由我股负责森林资源综合监测试点及连清复查的日常工作。在我股的统一协调下，共抽调全县林业技术人员100多人次，车辆40余车次，历时近2个月，圆满完成了我县共42个连清点的复查任务，得到了上级林业主管部门的充分肯定。

十、县林政股2013年的工作计划。

1、2013年我局将进一步强化林木采伐的监管力度，重点加大对林木采伐超强度和越界采伐等违规行为的打击力度，努力提高林木采伐设计人员的业务水平，继续贯彻执行《市林木采伐管理规定》，使我县在林木采伐管理中做到有规可依、有规必依。同时加强对天然阔叶林的采伐管理，重点安排对人工林及短轮伐期工业原料林的采伐。

2、继续加大对竹木加工厂的监管力度，严格执行《省木材经营加工管理办法》，切实做好我县2013年木材经营加工许可证换发工作，并在原有木材加工厂基础上减少部分木材加工企业，取缔一部分违法经营和消耗资源大、效益低的粗放型加工厂。

3、加大对偷运、超载等走私木材行为的打击力度，加强对县路线木材运输的监管，重点加强对长江流动木材检查站的建设，严历打击非法收购盗伐、滥伐林木，木材运输超方等行为，加强县与县、省与省交界处的巡查工作。

4、集中力量查处全县非法征占用林地的案件，大力宣传林地保护法律、法规意识。

5、扩大从事野生动物经营的单位或个人办理《省野生动物及其产品经营利用及许可证证明》的范围。

第4篇：野生植物保护管理条例范文

我国针对不同类型生态功能区和生态敏感地区实行了一系列带有补偿性质的政策，如林业部门的“六大工程”、水利部门的水土流失治理、发展改革部门的生态移民等等，取得了一定的成效。有必要全面系统地总结分析现有各类相关补偿的现状和存在的问题，为研究制定我国限制开发和禁止开发区域的利益补偿提供依据。

(一)基本成效

1、生态保护和建设得到加强

国家通过对中西部重要生态功能区实施一系列重大生态工程，生态环境保护工作取得重要进展，生态环境不断恶化的趋势有所减缓。一是相继实施六大林业重点工程，森林生态系统得到有效保护。根据2003年第六次全国森林资源清查结果，全国森林面积1.75亿公顷，森林蓄积124.56亿立方米，森林覆盖率达18.21％，实现了森林面积、森林蓄积量的双增长。二是草地生态系统保护力度明显加大。2000年以来，全国先后启动了“京津风沙源治理”、“天然草原保护工程”、“退牧还草工程”、“牧草种子基地建设”等项目和工程，投资草原建设和保护经费累计达37.5亿元，草原保护和建设力度不断加大，局部生态恶化的趋势得到扭转。三是沙漠化扩大的趋势得到初步遏制。进入21世纪，我国荒漠化已经从20世纪90年代末的破坏大于治理转变为治理与破坏相持，荒漠化整体扩展的趋势得到初步遏制，南方地区的石漠化治理取得明显成效。

2、基层政权运转和基本公共服务不断改善

我国中西部生态敏感地区的多数县乡财力水平相对薄弱，面临着加大生态保护投入和改善基本公共服务的双重压力。随着中央财政对贫困地区转移支付力度的不断加大，这些地区基层财政的困难得到一定缓解。特别是随着财政部“三奖一补”政策的实施，使得这些地区财政困难状况明显改善。2005和2006两年，中央财政共安排“三奖一补”资金385亿元，791个财政困难县获得奖补资金271亿元，加上“三奖一补”政策带动地方安排的奖补资金808亿元，两年累计共增加财力1298亿元，平均每县(市)增加财力1.64亿元。这部分资金主要用于工资发放、公用经费、教育、卫生及社会保障等领域，推进了基本公共服务均等化进程，保障了当地政府的正常运转、居民的生产生活以及社会的稳定。

3、特色产业发展得到积极引导培育

国家实施西部大开发以来，在坚持生态环境保护和基础设施建设的基础上，适时提出加强特色优势产业的发展，提高西部地区的自我发展能力。在国家相关部门的政策扶持下，西部地区积极发挥当地的资源优势，大力发展能矿资源开采、农牧产品加工、特色中药材、民俗旅游等特色产业，涌现出一批龙头企业和名牌产品，带动了当地居民和当地政府的增收。比如，内蒙乳业、云南白药和烟草、宁夏枸杞、青海虫草、藏药等近年来发展迅速。此外，中西部地区旅游资源丰富，拥有独特的自然风光、悠久的历史文化、绚丽多彩的民族风情，各类民俗旅游、高原风光旅游、大漠草原旅游、生态探险旅游等特色旅游业蓬勃兴起。这些特色产业的快速发展尽管主要依靠市场机制的作用，但是在很大程度上仍然离不开中央和地方各级政府部门的政策和资金支持，一定程度上也带有利益补偿的性质。

4、多层次的法律法规及规划体系逐步形成

为加强我国生态敏感地区的生态环境保护和建设，国家相继颁布实施了多部专门性法律法规，地方各级政府也针对自身实际情况制定类型多样的地方行政法规，初步形成层次多元、分工明确、特色显著的法律法规体系。主要包括《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《荒漠化防治法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等。其中《森林法》中明确提出建立生态效益补偿基金专门用于森林的维护和建设。同时，国家还制定了《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》、《生物物种资源保护与利用规划》、《全国湿地保护工程规划(2002-2030年)》、《青海三江源自然保护区生态保护与建设总体规划》等一系列重大战略性规划，地方各级政府部门也制定了大量关于森林、草原、湿地、自然保护区建设、水土流失和荒漠化防治等相关领域的重要规划，基本形成专业领域多样、近中远期相结合的规划体系，有效地指导各项重大生态建设工程的实施。

(二)主要问题

1、投入规模小、缺乏持续稳定性

我国对于重要生态功能区和生态敏感区的保护建设经费在国家和地方的财政预算中没有设立经常性项目，不能保证提供持续稳定的资金来源。尽管国家主管部门和地方政府设立了中央补助、专项基金、社会捐赠等多种资金投入渠道，但是对这些投入渠道或者缺乏明确的投入主体；或者具有明确的投入主体、但相关主体又缺乏投资能力；或者对投入规模没有明确的要求，造成生态保护和建设的资金投入规模偏小，缺乏稳定性和连续性。再加上本来有限的资金往往存在到位滞后问题，难以有效保障生态环境建设和保护的资金需求。由于经费严重入不敷出，迫使许多自然保护区进行矿业、林业、旅游等领域的开发，管理维护与生产经营混于一体，造成生态环境的破坏和资源的浪费。

2、补偿的标准低、领域少

国家目前针对生态环境保护和建设出台了一系列带有补偿性质的政策和扶持标准，如退耕还林补偿、退牧还草补偿、生态公益林补偿、天然林补偿等。但是由于国家财力有限，再加上政策制定过程中缺乏相关利益方的充分有效参与，导致补偿标准相对较低，这在一定程度上影响了国家政策的实施效果。比较有代表性的是退耕还林补偿标准过低，造成退耕农民所获得的经济补偿低于农户在同一土地上进行农业生产所带来的经济效益，使农民蒙受经济损失，农民不愿意退耕。此外，在补偿领域上目前主要是通过现金补偿解决当地居民的基本生活问题，缺乏长远的就业和发展方面的考虑，这也是补偿政策难以推行的一个重要原因。

3、管理体制不顺、职能交叉

我国的生态环境建设和保护涉及多个行政管理部门，不同行政主管部门在生态保护与资源可持续利用方面具有各自的职责和权利。比较典型的是我国自然保护区存在的多部门管理问题，即各级环境保护部门负责综合管理，林业、农业、海洋等部门进行专业指导。中国的自然保护区分森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹等9大类型，根据有关部门统计，前5种归林业部门主管，数量最多，达1538处，其中国家级164处。后4种类型中，草原归农业部、海洋归国家海洋局、而自然遗迹、古生物遗迹则归地矿部门管理。这些行业部门只是行使行业管理和技术指导的职能，行政职能归地方政府行使。这种多部门管理的最大弊端就是权责不明，导致开发和收费争先、生态保护和资源管理工作相互扯皮，存在“名为保护，实为开发”的现象。

4、缺乏利益补偿的稳定长效机制

我国目前实施的各类生态保护和建设的有关补偿性政策，大多是以项目、工程或计划的方式组织实施，一般具有明确的时限，导致政策的连续性不强，给政策实施带来较大的变数和风险。在政策的有效期限内，农牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益能够得到一定的补偿，他们会因此限制自己的开发活动，从而达到保护生态环境的目的。反之，当他们为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿的时候，为了基本的生活和发展需求，他们不仅不能继续改善和保护当地的生态环境，而且毁坏已有的生态建设和保护成果。比如，国家1998年以来实施的退耕还林、退牧还草等政策纷纷到期，尽管2007年8月国务院《关于完善退耕还林政策的通知》，决定继续对退耕还林农户进行直接补助，明确还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。但是这项政策仍然有明确的期限，政策实施期满后，退耕农民的利益没有保障，生态保护和建设仍然面临威胁。

二、我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本界定

研究我国限制开发和禁止开发区域的利益补偿，必须首先要对两类区域的特征和类型进行分析，总结分析关于利益补偿的各种理解和含义，提出本课题对于利益补偿的基本界定。

(一)限制开发和禁止开发区域的特征和类型

1、限制开发区域的特征和类型

国家“十一五”规划纲要明确指出：“限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区”。

限制开发区域按照地表自然景观的不同，大致可分为森林生态功能区、草原生态功能区、湿地生态功能区、荒漠生态功能区等。按照生态功能及生态建设任务的不同可分为生态保护区和生态防治区。生态保护区是指目前尚未遭受明显破坏的重要生态功能区，一些区域仍保持原始景观和风貌，也有一部分遭受人类生产活动的破坏，生态环境承载能力出现下降。生态防治区是指目前已经遭受严重破坏、生态功能退化、承载能力下降、生态环境脆弱，已经影响到当地或周边居民的正常生产生活，成为制约全国或区域可持续发展的重要因素。

2、禁止开发区域的特征和类型

《国家“十一五”规划纲要》指出，“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动”。

禁止开发区域按照功能不同可分为国家自然保护区、国家森林公园、国家重点风景名胜区、世界自然文化遗产、国家地质公园等。按照经营性活动的程度可分为经营性和非经营性禁止开发区域。经营性禁止开发区域是指通过发展旅游、观光、休闲、度假等特色产业获得门票及其他相关收入的区域，如国家重点风景名胜区、世界自然文化遗产等。非经营性禁止开发区域是指主要承担生态功能保护、没有或很少经营性收入的区域，如自然保护区等。

(二)对于限制开发和禁止开发区域利益补偿的理解和界定

1、对于限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本理解

对于利益的理解。限制开发和禁止开发区域利益补偿中的利益是一个包含多方面内容的综合体，主要是指生态利益，以及受生态利益影响的经济利益和社会利益。因此这里的利益补偿不同于一般的生态补偿，生态补偿只是其中重要的方面。

对于补偿的理解。限制开发和禁止开发区域利益补偿中的补偿主要是基于生态环境保护目标而被限制或禁止开发所产生的影响和损失，生态补偿机制是保障利益补偿的重要机制，财政转移支付是实施利益补偿的主要手段。

对于补偿依据的理解。利益补偿从理论上可以按照由于限制或禁止开发而付出的机会成本来估算，也可以按照区域生态系统功能的价值来衡量。但是从实际情况看，我国的限制开发和禁止开发区域大多属于经济欠发达地区，可以将区域发展水平作为利益补偿的重要依据，按照区域发展水平以及与其他区域、全国发展水平的差距来估算更加可行，依据的主要指标包括人均GDP、人均财力、人均公共产品和公共服务拥有量等。

补偿与投入的关系。补偿与正常的投入不同，但是投入可以作为实现补偿的手段。补偿主要源于生态保护功能，但是补偿资金可以用于除生态功能维护以外的基层政权运转、公共服务均等化、特色产业发展等方面，因为这些都直接影响到生态功能的维护。

补偿与扶持的关系。国家支持欠发达地区发展，促进公共服务均等化，缩小区域发展差距，这是传统意义上的扶持。而对于限制开发或禁止开发区域由于生态环境保护的需要而限制当地发展的空间和机会，影响区域发展水平的提高，这就需要进行补偿。限制开发和禁止开发区域的补偿不同于一般意义上针对欠发达地区的扶持，主要体现为：补偿的目标在于加强生态保护和建设；率先补偿以更快地实现公共服务均等化；高标准补偿以确保区域主体功能的维护；更多依靠国家和省级政府扶持，而非基层政府自身力量；主要依靠政府引导和扶持，而非市场的因素。

补偿政策与现有政策的关系。我国的限制开发和禁止开发区域与欠发达地区、老少边穷地区在很大程度上重叠，大部分限制开发和禁止开发区域同时也是欠发达地区，往往同时存在投入、扶持和补偿，限制开发和禁止开发区域的利益补偿应尽可能整合利用现有相关资金和政策。

2、本课题对于限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本界定

本课题关于限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本界定为：基于区域承担生态环境保护功能而相应实施限制开发或禁止开发，导致减少或失去发展机会而影响经济和社会发展水平的提高；以中央和省级政府为主，通过生态补偿机制、财政转移支付等政策措施、体制机制和法律法规，加大对这些区域用于加强生态建设保护、维持地方政权基本运转、促进基本公共服务均等化、扶持和培育特色产业发展等方面的资金、物资、技术和人才等要素的投入；为了维护区域的主体功能和持续发展，加强生态服务功能，促进人与自然和谐相处，构建资源节约型和环境友好型社会，实现经济社会可持续发展。

三、我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本思路

限制开发和禁止开发区域的利益补偿是一项长时期的系统工程，既要分阶段明确补偿的重点、方式和标准，又要着眼于长期的生态补偿机制的建立和财政转移支付手段的完善，逐步建立和完善限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本思路。

(一)利益补偿的重点和领域

1、加强生态环境保护和建设

目前我国限制开发和禁止开发区域生态环境建设的管护能力、技术水平、人才队伍等与实际需要之间还存在较大的差距，有些方面长期欠账严重，本身

就需要追加和补充资金投入。被规划为限制开发和禁止开发区域后，生态环境保护和建设的要求和标准更高，所需要的资金投入规模、领域和速度将会更大、更快。因此，应进一步加大对于生态环境保护和建设的资金投入，这是实施限制开发和禁止开发区域利益补偿的基础。

2、确保基层政府正常运转

限制开发和禁止开发区域多属于欠发达地区，地方政府财力和管理能力相对偏弱，但是承担着加强生态保护和建设、促进公共服务均等化、保持经济和社会稳定发展等方面更大的任务。因此，需要逐步加大对于区域所在地政府的财政转移支付和专项投入，确保政府机关、事业单位公务人员的工资按时足额发放，控制并缩小与其他地区的工资差距。同时，提高地方政府工作人员公用事业经费水平，改善地方政府部门的工作条件和能力建设，确保基层政权的正常、稳定、有效运转，这是保障两类区域利益补偿顺利实施、主体功能得以维护的关键。

3、促进基本公共服务均等化

限制开发和禁止开发区域面临的长期的补偿任务就是基本公共服务均等化方面的投入，这是从长远和根本上维护限制开发和禁止开发区域主体功能定位、促进人与自然和谐发展的重要保障。限制开发和禁止开发区域为了全国或区域性生态安全付出了发展机会成本，应通过加大转移支付确保基本公共服务与周边地区或所在省市大致均等化，从长远看还要实现与全国基本公共服务的大致均等化。

4、扶持特色优势产业发展

限制开发和禁止开发区域承担全国或区域性重要的生态保护功能，产业发展的限制更多、门槛更高，与其他地区甚至一般的欠发达地区相比，处于不平等的竞争环境。因此，加强对限制开发和禁止开发区域内生态农业、生态林业、生态旅游、可再生能源开发等特色优势产业的扶持，探索应用银行信贷、贷款担保、财政贴息、投资补贴、税费减免、技改扶持等一系列优惠政策，促进不超出当地资源环境承载能力的特色产业的发展壮大，为地方政府的税收和居民就业做出贡献。

(二)利益补偿的阶段和步骤

1、初期阶段利益补偿的方式、重点和标准

初期阶段是指限制开发和禁止开发区域内的资源开发、产业发展、人口分布、城镇布局等方面受到限制或禁止，给相关利益主体产生直接的影响和损失的阶段。一般来说，初期阶段补偿主要是政府补偿。初期阶段利益补偿的重点是对受损主体的增支减收进行补偿，使相关利益主体不因限制和禁止开发区域的设立而在短期内明显受损，同时加大生态保护和建设的投入。初期阶段的时间长短取决于利益补偿的实施成效以及区域生态功能的维护状况，存在不确定性，这里认为平均时限大致为10到15年，目标是实现区域内基本公共服务水平和当地居民生活水平接近所在地市或县平均水平。

2、中期阶段利益补偿的方式、重点和标准

中期阶段是指区域内人类活动与资源环境承载能力基本相适应、但仍需要进一步巩固的阶段。中期阶段利益补偿包括政府补偿和企业补偿两种方式。政府补偿仍然占据主体地位，企业补偿主要是从特色优势产业的收益中征收部分基金。中期阶段利益补偿的重点是对于社保、就业等基本公共服务领域的扶持，进一步巩固生态建设成效，强化生态服务功能。中期阶段期限的长短主要取决于初期阶段利益补偿的成效、生态保护和建设的巩固状况、以及社保、就业和自我发展能力，一般认为平均时限大致为20到30年，目标是实现区域内基本公共服务水平和居民生活水平接近所在省区的平均水平。

3、后期阶段利益补偿的方式、重点和标准

后期阶段是指人类活动与资源环境承载能力完全相适应、生态保护和建设与生态服务功能发挥进入良性循环的阶段。后期阶段利益补偿资金的支出规模与结构基本稳定，利益补偿的资金来源日益规范和稳定，既包括中央和省级政府持续稳定的财政转移支付，又包括来自企业特色资源开发的级差收益。同时，横向转移支付形式的区域间利益补偿不断完善，排污权交易、配额、生态标志等市场化补偿手段呈现常态化，人才、技术、专利、知识产权等多种形式的补偿方式普遍应用。后期阶段的利益补偿应致力于建立生态环境保护和建设的长效稳定机制，保持补偿规模的稳定增长，形成规范化、多元化的补偿渠道，实现利益补偿结构与需求结构相适应，全面提高当地居民生活质量，目标是实现区域内基本公共服务水平和当地居民生活水平接近全国平均水平。

(三)利益补偿的重要机制：生态补偿机制

1、生态补偿的阶段和步骤

根据实施生态保护和建设的进程、需要完成的任务以及实现生态与经济可持续协调发展的目标，生态补偿可分为三个阶段来实施：(1)基本补偿阶段。此阶段主要补偿利益相关者的直接损失和花费，如原有土地利用方式上作物产出的损失、生态保护和建设的初始投入等等。(2)产业结构调整补偿阶段。该阶段的补偿包括农户原有生产工具和劳动能力闲置的损失、发展新产业所需的设施和设备投入、农民获取新的生产技能和技术的培训费用等等。(3)生态效益外溢补偿阶段。受偿地区的经济社会系统进入良性循环后，为保证生态服务的持续供给，需要继续支付生态系统的维护和管理费用。

2、生态补偿的主体和对象

实施生态补偿的主体应坚持政府主导的基本原则，但是随着不同地区市场化程度的提高以及生态补偿实施的不同阶段，可以逐步引入和加强市场化机制和手段在生态补偿中的作用。生态补偿的对象既可以是地方政府、居民，也可以是与资源环境保护相关的各类企业和社会组织。根据不同类型的生态功能区和实施生态补偿的不同阶段，可以保持对补偿对象和范围的动态调整。中央政府应重点解决重要生态功能区、矿产资源开发(区)和跨界大中型流域的生态补偿机制问题。其中，重要生态功能区以国家自然保护区和水源涵养区为重点。地方政府主要负责建立城市水源地和本辖区内小流域的生态补偿机制，并配合中央政府建立跨界大中型流域的补偿问题。

3、生态补偿的标准和类型

生态补偿标准包括对生态服务提供者的补偿标准和对受益者的征收标准两个关键指标。补偿标准既要充分考虑受偿方的需求，又要兼顾支付方的意愿，协调二者之间的关系，达到供需平衡，并能保证生态保护和建设的资金需求。制定科学的生态补偿标准主要有如下两个思路：一是根据生态系统所提供的生态服务来定价，二是根据生态系统类型转换的机会成本来确定。从目前来看，根据机会成本来确定补偿标准的可操作性较强。但是，从公平性来讲，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。因此，建议近期内根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能和环境承载能力的价值化研究，逐步向根据生态服务确定补偿标准的方向过渡。

4、生态补偿的政策和手段

生态补偿的实现既要依靠政府制定的各类政策加以引导，又要逐步应用不同市场化手段，提高补偿效益和效率。政府制定的政策主要包括：(1)公共财政政策。具体包括纵向财政转移支付、生态建设和保护投资、地

方同级政府的财政转移支付等政策。(2)专项资金(基金)政策。主要包括四个渠道：一是中央财政每年投入的生态建设与保护工程资金；二是国家对林业、水利、农业、扶贫等专项补助金和相关收费(如水资源费、水土保持收费)收入的一定比例；三是资源税和矿产资源补偿费的增量部分或一定比例；四是社会捐赠和海外发展援助等社会资金。(3)税收优惠、扶贫和发展援助政策。税收优惠政策可以是中央政府增加共享税中(如加大资源税收中的地方政府分成)用于被补偿地区的分成比例，也可以是对被补偿地区特色产业的发展给予优惠性税收政策。

市场化手段主要包括：(1)公开的市场交易手段。适合于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿问题。(2)可配额的市场交易手段。将生态服务这一补偿标的转化成可计量的和可分割的交易单位(如排污量)，并建立相应的市场交易规则。(3)生态标志手段。鼓励限制开发和禁止开发区域积极发展生态标志物品和服务，将当地的生态优势转化为产业优势和经济优势，引导广大消费者积极主动地支付生态补偿的费用。

5、生态补偿的实施和评估

首先，对限制开发和禁止开发区域的补偿管理工作应统筹协调各部门关于限制和禁止开发区域的生态保护政策，提高生态保护区管理的效率和质量。其次，明确当地政府和管理部门得到生态补偿资金后，应该履行的职能和应负的责任。建立生态环境补偿基金使用效益评价体系，评估地方政府和管理部门履行职能的状况、生态补偿资金使用的效率及经济社会效益，奖优罚劣，实现生态保护职责和生态补偿对称。再次，通过建立或授权有资质的中介机构，构建生态保护职责和生态补偿对称的评估体系，科学地测度限制开发和禁止开发区域的生态环境价值，确定生态补偿标准。

(四)利益补偿的主要手段：财政转移支付

1、总体思路：建立健全两级两类转移支付制度

(1)构建新型的中央和省两级转移支付制度

建立针对限制开发和禁止开发区域的中央和省两级转移支付体系：即中央财政负有对国家级限制开发和禁止开发区域提供主要转移支付的责任，可以考虑在财政部为限制开发和禁止开发区域所在县设立专门账户；省级财政负有对省级限制开发和禁止开发区域提供主要转移支付的责任。为此，需要调整建立相应的实施机制，用于限制开发和禁止开发区域政策性减收及基本公共服务均等化的一般性转移支付应直接拨付到所在县财政账户；用于生态建设的专项转移支付，由两类区域所在县级政府对资金进行整合，按照当地生态建设项目的紧迫程度，组织相关部门实施。

(2)分阶段逐步构建两类转移支付制度

近期可充分运用一般性和专项转移支付制度，而远期则要逐步向纵向与横向转移支付制度相结合转变。近期重点建立以一般性转移支付和专项转移支付为主要内容的两类转移支付体系：即通过一般性转移支付实现基层政权运转和基本公共服务均等化；以专项转移支付支持生态建设和环境保护。从长远来看，应在较为完善的纵向转移支付制度基础上，逐步构建基于生态保护和建设基础上的横向转移支付制度，建立纵横交织的转移支付新体系。对于生态损益关系不明确的区域，其利益补偿中的公共服务均等化与生态建设均应以纵向转移支付为主；对于生态损益关系相对明确的区域，其利益补偿中的公共服务均等化要以纵向转移支付为主，生态建设则以横向转移支付为主，横向转移支付的规模要与生态建设成效相结合。

2、具体设想：由易到难，由近到远，强调可行性

(1)提高对于限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付系数

为了解决限制开发和禁止开发区域在工资发放和政权运转方面存在的突出困难，可适当提高限制开发和禁止开发区域的一般性转移支付系数，通过对其标准收支差额实行更高水平补助来满足其“保工资、保运转”的支出需要。具体可根据现有区域一般性转移支付的规模，结合主体功能区的功能定位和发展要求，将中央财政对禁止开发区域的一般性转移支付系数定为100％，即全额弥补区域标准收支差额；限制开发区域的转移支付系数可略低于对禁止开发区域的转移支付系数，但要高于全国平均水平。

(2)整合加大用于生态保护和建设的各类专项转移支付资金

在整合现行退耕还林、还草及天然林保护工程等专项资金基础上，设立与绩效挂钩的“生态环境建设专项转移支付项目”，主要对限制开发和禁止开发区域内的生态建设活动进行补助，尽量减少地方政府的额外财政支出负担，每年应根据该项转移支付的资金规模设定生态建设的面积，对其进行补助。补助标准可借鉴一般性转移支付的因素法，将各个区域之间存在的自然条件、资源环境、生态建设成本等诸多差异因素考虑进去，在综合平衡每年生态保护收入(生态保护收入应包括本地区的旅游景点门票收入等)和支出之后，对其缺口部分进行补助。

(3)分步提高转移支付标准和扩大转移支付范围

首先，应该在不断提高标准财政支出中财政供养人员工资标准的同时，拓宽其范围，逐步将基本建设支出、科技三项费用、企业挖潜改造资金、支援不发达地区等建设性支出项目纳入标准财政支出测算范围，使其更全面、客观地反映当地财政支出需求，为保证工资发放和机构运转提供更加充足的资金保障。其次，及时根据相关产品和服务的市场价格变化情况，逐步提高生均教育经费、人均医保补助金额、人均低保标准等专项转移支付标准，不断拓宽其覆盖范围，为实现基本公共服务均等化奠定基础。

(4)逐步提升限制开发和禁止开发区域的基本公共服务水平

一是在现行转移支付体制不做大调整、基本公共服务均等化继续由相关专项转移支付承担的背景下，应将公共服务成本差异性有所体现，可通过采取类似于一般性转移支付的因素法，对专项转移支付进行合理分配。二是从长期来看，为构建与国际接轨的更加规范、透明的转移支付制度，可研究设计全国性基本公共服务均等化转移支付体系，将教育、卫生等专项转移支付逐步并入一般性转移支付中，通过因素法分配资金，以支持主体功能区的形成。

(5)加快建立形成转移支付稳定的资金来源

在主体功能区推进的初期，可考虑将限制开发和禁止开发区域上缴国家的75％的增值税和60％的所得税全部用于对这两类区域的转移支付资金来源，增加对这两类区域的支持力度。此后，随着主体功能区主体功能的逐步形成，限制开发和禁止开发区域用于生态建设的资金将趋向稳定，而用于促进区域间基本公共服务均等化的支出越来越大，可在继续保持纵向转移支付的基础上，每年从生态受益地区的财政收入中拿出一部分资金用于对限制开发和禁止开发区域基本公共服务均等化的转移支付。

四、我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的政策建议和保障措施

限制开发和禁止开发区域的利益补偿是一项长期任务和系统工程，需要中央和地方各级政府部门以及社会各界的广泛参与和分工合作。因此，立足于现有的

体制特点和政策体系，从可行性和合理性并重的角度，提出实施限制开发和禁止开发区域利益补偿的政策建议和保障措施。

(一)充分依托利用现有政策体系，按照主体功能区规划要求加大调整整合力度

充分利用和整合已有的政策，并针对政策实施中遇到的一些问题，进一步修改和完善，发挥政策的综合优势和整体合力。可以考虑在推进形成主体功能区统一要求的指导下，按照“渠道不变、职能不乱、各司其职、逐步到位”的原则，不要大幅度调整和改变各部门现有的资金收支渠道和利益格局，重点放在着力调整资金的使用方向和结构，逐步体现主体功能区规划的战略要求，集中加大对于限制开发和禁止开发区域的补偿投入。等到各方面条件更加成熟时，再择机出台一些力度更大的新的政策，加快建立和巩固针对限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本格局。

(二)加强规划的引导和相互间衔接，减少利益补偿的盲目性和随意性

一是要制定利益补偿的综合性规划，对整个利益补偿的原则、目标、重点、阶段性任务和保障措施进行全面系统地规划，指导利益补偿的总体实施。二是制定生态保护和建设、基本公共服务均等化、特色产业扶持等领域的专项规划，具体明确这些领域补偿的主体和对象、方式和手段、标准等内容，有效引导各主管部门合理使用和监管相应的补偿性投入。三是加强规划体系之间的相互衔接，避免矛盾和冲突。制定的针对利益补偿的各项规划首先要与已有的土地利用规划、城乡规划、流域规划等综合性规划、以及林业、草原、湿地、荒漠化、水土流失、自然保护区等专门性规划，相互衔接协调，做到互相补充和支撑。同时，制定的各项利益补偿的相关规划，包括综合性规划与专项规划之间、各个专项规划之间等等，都要充分论证衔接，明确各自分工定位，有效发挥规划的引导性和约束性。

(三)严格规范利益补偿的实施、监管、评估、调整等环节，确保利益补偿的效率和效益

首先，要明确利益补偿相关部门和机构之间的职能分工，一些部门要负责全面和综合管理，一些部门要配合进行专门和单一管理，并且这些机构和部门的职能分工随着利益补偿的实施保持及时灵活的调整。其次，加大利益补偿各环节所需要基本设施和设备的建设投入，如必要的防火、防疫、通讯、监管等设施的配备和更新，为利益补偿顺利实施提供基本的物质条件保障。第三，加强利益补偿各环节指标体系研究和建设，尽快建立实用可行的各类指标体系数据库，保持对利益补偿实施、监管和评估各环节的科学监测和预警，提高部门决策的科学性。最后，加强队伍建设和提高人员素质，保障工作人员基本生活待遇和工作条件，加强相关技术和管理培训，制定严格的监管纪律和执法准则，确保人员队伍的基本稳定和监管执法水平的改进。

(四)建立公正合理的绩效评价、考核和奖惩体制，发挥有效的激励和约束作用

对于限制开发和禁止开发区域的发展绩效考核应更多地评价其生态保护和建设、基本公共服务、特色产业发展等方面的成效，建立相应的可行的指标体系，弱化对经济总量、产业项目、招商引资、财政税收等经济指标的考核，逐步引导和建立适应两类区域主体功能定位和发展要求的考评机制和指标体系。同时，根据考核结果建立严格规范的问责、奖惩和激励机制。各级组织部门、统计部门应会同相关经济管理部门加快研究制定适应本地限制开发和禁止开发区域实际的发展绩效考评办法和指标体系，可以考虑选择部分典型地区先行试点。

(五)加快推动相关领域的立法和执法建设，为利益补偿提供法制保障

对于限制开发和禁止开发区域利益补偿相关的生态保护和建设、基层政权运转、公共服务均等化等方面应分别制定相关规章、法规及法律，分阶段颁布相关条例和实施细则，切实做到有关部门、环节和领域有法可依、有章可循，确保利益补偿的权威性和规范性。修改完善《森林法》、《草原法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区管理条例》等现有相关法律法规中有关条款，进一步明确和规范与利益补偿有关的原则、要求和办法。及时总结已经实施的退耕还林、退牧还草、天然林保护、生态移民等带有补偿性的政策实践经验和问题，根据需要分阶段制定新的政策实施细则和办法，引导现有的补偿性政策向体现主体功能区战略要求的方向靠拢。研究制定《财政转移支付法》，逐步将符合主体功能区框架的财政转移支付纳入法制化轨道。