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【正文】
龙翔街道办事处关于部门整体支出绩效评价结果整改报告
昆明市五华区财政局:
为促进预算部门提升预算绩效管理工作水平,强化部门支出责任,规范资金管理行为,提高财政资金使用效益,保障部门更好地履行职责,贵局委托中审众环会计师事务所(特殊普通合伙)云南亚太分所,采取直接介入的方式,对我单位2019年部门整体支出进行了绩效评价。绩效评价小组在充分调研的基础上制定了绩效评价方案和评价指标体系,根据我单位上报的自评报告、提供的相关资料和现场抽样调查情况,经过综合分析和充分沟通,形成绩效评价报告。评价过程专业严肃,评价结果真实全面。我单位收悉报告后高度重视存在的问题,认真整改落实,现将整改结果报告如下:
绩效评价结果我单位存在的主要问题
(一)管理工作不规范。
1.未及时修订完善相关管理制度。街道办相关制度制定时间为2005年3月,未及时根据《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)文件要求,结合街道办实际情况修订完善相关制度,如预算绩效管理办法、收支管理办法、政府采购管理办法、预算资金管理办法、资产管理制度、项目管理办法、合同管理办法等。
2.资产管理不规范。①固定资产会计核算不完整,未按照《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》、《财政部关于印发〈政府会计准则第3号——固定资产〉应用指南的通知》(财会〔2017〕4号)要求对固定资产计提折旧;②固定资产财务报表与决算报表数据不符,会计账固定资产原值6,539,551.03元,决算报表固定资产原值5,425,787.83元,差异1,113,763.2元;③固定资产日常管理不规范。如未根据《事业单位财务规则》、《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)等文件规定定期进行固定资产盘点;未按《行政事业单位资产清查核实管理办法》(财资〔2016〕1号)文件规定对固定资产进行卡片管理;经抽盘,账实不符、账账不符。
3.业务管理有待加强。①考核任务完成率不高。经抽查,抽查考核任务35项,实际达到上级下达标准27项,完成率为77.14%;②采购程序不规范。经抽查,红色物业氛围提升项目未见采购计划备案表、成交通知书、项目验收单等资料;③部分项目未按计划完工。经抽查,茭菱路微改造项目计划开工时间为2018年9月28日,竣工时间为2018年11月06日,实际竣工验收时间为2019年4月,未按计划时间完成。
(二)预决算管理有待提高。
1.预决算编制不合理,预算调整幅度大,基本支出及项目支出预算数与决算数差异大。如劳务费预算数3,657,600.00元,决算数0.00元,差异数3,657,600.00元;项目支出预算数为4,680,000.00元,决算数为5,953,220.00元,差异数为1,273,220.00元;预算批复数22,377,896.00元,预算调整数(不包含基本支出)1,273,220.00元,预算调整率6%。
2.政府采购实际金额与预算数相差较大。政府采购预算数825,000.00元,实际政府采购金额7,015,194.04元,政府采购执行率850.33%。
3.部分支出占用项目资金。如2019年12月31日第44号凭证,从1102民政事务经费项目中列支中队支部开展爱国主义教育影片支出900.00元,该款项不应当从项目中列支;2019年8月31日第48号凭证,应当由单位承担的8月份医疗保险费105,491.86元从非财政项目资金中列支。
4.未依据预算执行情况、会计核算情况编制决算报表,决算报表编制不规范、不准确。如财务信息列示项目支出-办公费393,677.17元、其他商品和服务支出2,708,082.69元,单位编制决算报表时全部列入决算报表项目支出-办公费5,953,220.00元;批复的预算文件列示基本支出-劳务费3,657,600.00元,财务信息列示基本支出-劳务费4,584,240.42元,决算报表基本支出-劳务费0.00元。
5.会计基础工作不规范。①原始附件不齐全。如2019年12月31日16号凭证,支付红色物业氛围提升,金额22,830.40元,使用零余额账户用款额度支付该笔款项,未见财政授权支付到账通知书。②会计核算不规范。如2019年8月31日48号凭证,支付8月份单位医疗保险,金额146,428.59元,使用专户(账号:3960188000136193)支付该笔款项,账务处理使用“零余额账户用款额度”科目。
6.结转结余资金过大,资金使用效率低。非财政拨款结转结余1416.53万元,财政拨款结转结余61.68万元,长期挂账,未进行清理,资金使用效率低。
(三)绩效管理重视程度不高,绩效理念未牢固树立。
1.绩效目标设置有待完善。①绩效目标不完整。如依据街道办事处职能,2019年绩效目标中缺少监督专业管理、指导自治组织等内容;设置的效果和可持续方面不完整,如未针对临商税收、建筑业总产值完成情况等经济效益方面设置绩效目标;②部分绩效目标与年度工作内容不匹配。如绩效目标中设置“招商引资任务额完成率”,但该项任务目标在2019年已停止下达;③项目绩效目标设置不明确,各项目之间存在重复交叉的绩效目标。如党政工作与社区工作中指标“党建引领社区治理第一阶段区级示范点创建达标凤翥社区、菱角塘社区”、“完成两个社区党群活动服务中心建设(人民西路社区、西站社区)”等存在重复;④部分绩效指标不清晰,不具有可衡量性。如“辖区困难群体救助”、“逐步完成老旧小区改造升级”等指标值均为“7个社区全覆盖”,应以“辖区困难群体救助人数或比例”和“提升改造数量或比例”等指标值进行设置较为合理。
2.未建立健全绩效自评管理机制。未结合年初预算批复及部门特点补充设计个性指标,自评报告附件不齐全,如缺少问卷资料、访谈记录、基础数据表。
(四)部门履职中,部分指标未达到预期产出目标,效益不明显。
1.限额以上社会消费品零售总额完成增长-0.49%,未达到目标11.5%;限额以上零售业商品销售额完成-1.12%,未达到目标14%;限额以上餐饮业营业额完成增长-6.3%,未完成目标20%;建筑业总产值增速-30.14%,未完成目标15%;一般公共预算收入完成比例为66.24%,未完成上级下达指标。
2.适龄儿童教育方面由教育部门负责,当需要街道办处理时,由教育部门通知街道办事处进行处理,2019年未接到相关通知,但存在部分适龄儿童不愿意进行义务教育,入学率无法达到100%。
3.群众上访未形成相应的记录,未建立健全相关管理机制,经了解群众上访人数及事项较上年并未减少。
4.部门在履职中未对部门职员制定相关的培训规划及实施计划。
龙翔街道办事处整改结果和目标
(一)加强内部管理,提高工作效率。
1.修订完善相关管理制度。依据《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)文件要求,结合街道办实际情况修订完善相关制度,包含预算绩效管理、收支管理、政府采购管理、预算资金管理、资产管理、项目管理、合同管理等制度。健全内部管理制度,为街道办提供制度保障,确保工作开展程序化、规范化。
2.规范资产核算,强化资产日常管理。①严格按照《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》《财政部关于印发〈政府会计准则第3号——固定资产〉应用指南的通知》(财会〔2017〕4号)的要求对固定资产计提折旧。②认真核实固定资产实物以及固定资产卡片账,对固定资产账务及报表进行清理核查,对于已毁损的资产及时进行报损处理,做到账实、账卡、账账相符。③规范固定资产日常管理。依据《事业单位财务规则》《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)等文件规定定期或不定期开展资产的清查盘点工作;按《行政事业单位资产清查核实管理办法》(财资〔2016〕1号)文件规定对固定资产进行卡片管理;同时对固定资产管理过程中形成的资料进行妥善保管。
3.加强业务监督管理力度。①根据签订的目标责任书中分解的目标任务,督促相关部门加快各项工作实施进度,按时完成规定的目标任务,及时发挥财政资金效益;②结合《中华人民共和国政府采购法》规定及工作开展情况,优化完善采购程序,对不在政府采购目录的采购事项,参照非招标投标采购方式实施采购,规范采购事项,以保证采购事项合理合法,保障单位采购经济活动安全有效;③加强项目前期调研和评估论证,预留足够的项目实施时间,在项目管理过程中,提高项目监督管控意识,督促项目按时、按质、按量完成。
(二)规范预决算编制管理,强化会计基础工作规范性。
1.不断加强预算编制管理,保障预算编制的合理性、科学性;按照国家法律法规及云南省相关规章制度编制预算,并不断完善预算编制体系,保障预算数据全面性、完整性;不断强化预算资金约束力,优化收支结构,提高预算资金使用效益;及时向各部门通报预算执行进度,促使业务部门合理安排工作,有效保障预算资金的透明度;统筹规划预算资金,确保预算资金使用的合理性、合法性。
2.不断完善会计人员继续教育管理机制,灵活继续教育方式,不断组织开展业务技能和会计职业道德的培训;建立会计基础工作规范管理机制,保障会计基础工作顺利开展;组织开展法律法规、职业道德及会计相关知识等方面的培训,切实帮助会计人员提高素质、积累经验、更新知识,促使会计基础工作有效开展,保障会计数据的真实完整;
3.加强对结转结余的规范管理。
(三)加强预算绩效管理,提高预算绩效管理水平。
1.结合龙翔街道办事处部门职能职责、中长期规划和年度工作计划,并以定量和定性相结合的方式,设置完整、合理、清晰、明确细化且具有可衡量性的绩效目标和指标。
2.根据部门及项目特性,制定绩效自评工作机制,以各部门负责人及项目负责人、财务人员及涉及到的相关人员为成员成立绩效自评工作小组,在开展绩效自评过程中,自评工作小组应相互配合,提高绩效自评质量;结合年初预算批复的绩效目标、部门职能、年度计划及中长期规划补充设计个性指标;绩效自评报告应有客观真实的佐证材料作为支撑依据,绩效自评结束后,加强对绩效自评结果的应用,同时为部门评价和绩效评价奠定一个良好的基础。
(四)完善工作方式及内容,提高效益。
1.加强街道办事处区域经济协调发展,完善协调工商、税务等工作,为区域经济提供高效服务,检查区域经济发展计划和规划的执行情况,分析辖区内经济发展状况,对未达标经济目标采取相应的改善措施。
2.主动关注辖区内适龄儿童义务教育情况,支持解决教育部门遇到的适龄儿童义务教育过程中遇到的难点,为提升辖区内人民素质打下坚实的基础。
3.加强群众上访事项管理,建立相关管理机制,群众上访及事项形成相应的记录,有针对性的为辖区群众解决问题。对于项目遗留问题,协调相关部门,加快群众反映问题解决进度。
4.加强学习相关法律、法规政策,制定相关的培训规划及实施计划,并遵照执行,提高管理及工作水平。
一、各检查组人员名单及负责检查验收单位
本次“五五”普法检查验收共分四个检查验收小组同时进行。
二、检查验收范围、内容及要求
(一)检查验收的范围:
各乡镇、县直各单位、各部门及省州驻贞单位。
(二)检查验收的内容:
各乡镇按照《县“五五”普法依法治理检查验收规范》乡镇)内容五个局部共二十七条进行;县直部门、企事业单位依照《县“五五”普法依法治理检查验收表标准》机关企事业单位)内容共计十五条进行。
(三)要求:
并对乡镇所属机关、单位、厂矿、学校、村(社区)等进行抽查。乡镇对所属机关、单位、厂矿、学校、村(社区)组进行全面检查评估。1.县对各乡镇和县直所属机关、单位、厂矿、企业、学校、驻贞单位进行检查评估。
并写收工作总结和自查自评报告,2.各乡镇、县直各单位、各部门按照《县“五五”普法依法治理检查验收规范》先进行自查自评。自查自评分值在80分以上的向县依法治县工作领导小组写出“五五”普法依法治理验收申请,县依法治县工作领导小组收到申请后,组织有关人员进行检查验收。
三、检查验收时间
2010年5月1415日。
5月16日召开小组组长、副组长和联络员会议,5月13日下午3:00时在县委多媒体会议室召开检查组成员会议。汇报检查验收情况,并资料报县领导小组办公室。
四、检查验收方式
采取听、看、查、问、走访群众等形式进行。
五、考核评定等次
即80分(不含80分)以下者为“不合格单位”80分(含80分)至89分(含89分)为“合格单位”90分(含90分)以上者为“优秀单位”其中96分以上的列为省、州、县候选先进单位)验收后被评定为不合格的单位,根据《县“五五”普法依法治理检查验收规范》评为三个档次。5-6月州检查验收前必需依照规范完成各项查缺补漏工作,逾期未完成的视为不合格,对不合格的单位除通报批评外给予“五五”普法不合格单位黄牌警告。
一、以强化组织领导为基础,建立齐抓共管的工作机制
通过构建一级抓一级,层层抓落实的绩效考核领导体系,在全市上下形成领导有力、协调顺畅、齐抓共管的工作格局,为绩效考核工作顺利开展夯实基础。一是建立健全组织机构。市委、市政府对事业单位绩效考核工作高度重视,考虑到考核工作涉及面广、需多部门共同参与这一实际,于2011年10月率先成立了由市政府主要领导任主任,市委副书记、分管副市长任副主任,组织、机构编制、人力资源、财政、教育体育、卫生、审计等部门主要负责人为成员的市事业单位考核委员会,事业单位考核委员会办公室设在市编办,具体工作由市事业单位监督管理局承担。市编办充分发挥职能作用,将开展绩效考核工作作为创新事业单位监管方式的新抓手和切入点,全面提升事业单位监管水平。二是科学合理界定职责。为确保考核工作有序进行,进一步强化协作配合,形成工作合力,市事考委先后出台《工作规则》和《考核实施办法》,从完善制度层面和细化操作角度,对事考委、事考办及主管部门职责进行梳理界定。明确事考委负责统筹协调全市事业单位考核工作、出台考核政策和办法、审定考核结果、确定考核等级等;事考办负责考核工作的具体组织实施工作,包括拟定工作计划、审定年度目标任务、出台考核方案、组织考评、数据汇总、建档备案等工作;各成员单位结合职能范围,做好考核结果具体使用等落实工作;各主管部门在职责权限范围内负责拟定部门个性指标考核方案、自查自评及问题整改等工作。
二、以优化指标体系为核心,建立科学合理的考评机制
在考核指标设计上,按照精细化、标准化、规范化要求,不断优化考核内容和权重分值,既要考核“显绩”,又要分析“潜绩”,通过建立“跳起来摘桃子”、“跑起来抓落实”的考评机制,确保考出动力、考出活力。一是“精简整合”,统筹设定共性指标。共性指标由市事考办负责组织开展,实行统一性考核。指标设计上依据《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则的有关规定,精简整合为“事业单位登记管理考核”和“日常机构编制管理考核”两项,突出日常考核,从“量化”、“细化”、“实化”上下功夫,建立了《登记管理日常监管台账》《机构编制日常管理台账》。其中,《登记管理日常监管台账》涵盖了事业单位法人登记、年度报告公示、履行宗旨和开展业务、信息公开、材料提报以及群众投诉举报等六个方面20项内容;《机构编制日常管理台账》重点考核实名制数据库维护、用编进人计划核准、进出编业务办理等三大方面12项内容。二是“量身定制”,精心设置个性指标。个性指标考核由各主管部门结合所属事业单位行业特点和部门差异,紧贴主体业务开展、经济社会效益、管理运行状况三要素自主制定方案,经市事考办审核通过后组织实施。在具体考核指标设置上突出“量身设计”,做到一个主管部门一份考核方案、一个事业单位一张考核单子,突显目标定位准确化、任务额度差异化。如卫生类重点考核疾病控制、就诊流程制定与执行、合理用药等;教育类重点评议教学方针落实情况、师德规范、文明执教、安全教育等;农林类重点体现农、林、水、畜牧新技术以及科研成果、典型经验做法的推广应用等内容;执法类重点考核执法规范、执法效果、责权公开等内容。此外,在全市考核意见中明确个性指标考核分Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ档及各个档次的分值差,在个性指标方案审核上通过引导考核指标数据化、精细化、准确化,确保考核工作真正“考实、考准、考优”。三是“问效于民”,科学制定社会评价指标。市事考办负责拟定社会评价总体方案,由主管部门设计评价问卷,每半年、年底,联合主管部门组织开展社会评价考核工作。在考核指标设置上凸显民本理念,从履职效能、廉洁自律、工作效率、工作实效、服务态度等与群众利益密切相关的问题入手设计评价问卷,依托“万人评机关”、满意度社会调查等工作,采取现场问卷、电话调查、集中走访等形式,多角度、多维度开展社会评价工作,全面掌握服务对象对事业单位职责履行和服务成效的评价,并通过严抓问题整改,促使事业单位将社会评价的外在压力转化为推动工作的内生动力,积极推进单位职能转变,提高履职效能。
三、以细化过程考核为保障,建立推动落实的问效机制
始终把加强过程监管作为绩效考核的重要环节和有力抓手,注重落细落小、密切联系实际,以“三结合”构建多元化追责问效机制,切实提升工作层次品质。
坚持日常监管与随机抽查相结合。一方面,日常监管注重真实性,确保底子清。市事考委密切关注各主管部门和事业单位工作进展情况,对共性指标考核,市事考办明确内部分工,指定专门科室负责此项工作,建立日常考核管理制度,依托“两本台账”,对事业单位实行动态化监管,实时记录考核指标的进展和完成情况,做到工作情况全面掌握。另一方面,随机抽查突出针对性,确保效果好。坚持合法、适当、可操作原则,建立细化可操作的抽查运行机制,针对事业单位法人登记事项、履职情况等进行随机抽查,确保抽查工作任务明晰、措施有力、程序规范、监督到位,不断强化事中事后监管力度。
坚持定期核查和专项督查相结合。一方面,以“痕迹化”促核查工作“规范化”。坚持痕迹化管理、常态化监督,按照“月小结、季大结、半年一回顾”的方式对日常监管台账和抽查情况定期进行情况梳理、核对、总结。同时,在核查过程中坚持原原本本、原汁原味记录,并安排专人负责管理维护,实现督查工作全过程可申诉、可查询、可追溯的“痕迹管理”,提升核查工作的规范化水平。另一方面,以“精细化”促督查工作“高效化”。坚持“面上全覆盖,点上求深度”,在做好常规督查基础上,围绕事业单位履职情况、问题整改等方面实行专项督查,逐项工作细化督查标准,逐一单位建立督查台账,重点核实提报到省监管系统平台的数据是否真实、事项变更后是否按照法定时限办理变更业务、是否存在超出业务范围开展工作等情况,以督查深度提升工作效度。
坚持实时反馈与整改规范相结合。秉承“不等不靠、立行立改”的工作理念,对考核中出现的苗头性、倾向性问题,坚持抓早抓小,及时提醒,及时纠正,把问题解决在萌芽状态;对考核中存在的突出问题和社会评价中群众反映的热点问题,第一时间反馈给被考核单位及主管部门,同步听取单位工作情况汇报,共同剖析问题原因,研究制定整改方案。在具体整改过程中,严格做到“四个具体、三不放过”,即明确整改方案必须“有具体整改目标、有具体整改事项、有具体整改时限、有具体整改措施”,在整改结果审核把关上做到“问题根源不查清不放过、整改措施不落实不放过、整改结果不达标不放过”,以问题的有效整改提升工作的监管实效。
四、以强化结果运用为抓手,建立考用结合、奖优罚劣的激励机制
关键词:行政事业单位;绩效评价;对策
行政事业单位承担着行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序,为社会提供各类教育、科技、文化和卫生等公益服务。财政资金作为行政事业单位赖以开展各项事务的重要物质支撑,涵盖了公益职责的各个领域,其使用效率与效果受到了政府和社会的广泛关注。为实现集中财力办大事,建立服务型和效能型政府,更好地服务于社会公共事业,有必要按照严格的绩效测评指标来评估财政资金运行效益,促进各项工作更规范、合理。
一、财政资金绩效评价现状
(一)主观认识和重视程度不够,评价管理权责不明确
由于传统的政府预算安排为投入控制型,以收定支,所以行政事业单位更加关注收入预算,认为掌控的资金越多越好。至于资金最后怎么使用、是否必要、使用效率性如何、是否达到预期的效果、主观上缺乏足够的重视。加上部分行政事业单位人员较少,造成绩效评价无专门牵头部门,具体评价责任未落实到位,权责不清,评价效果不理想。
(二)评价法律法规和管理制度不健全,绩效管理缺少监控环节
由于绩效管理制度建立时间较短,制度体系尚待健全,具体的操作办法比较少,操作主观因素比较明显。加上行政事业单位涵盖的业务较广,绩效评价工作评价指标、方法和组织程序存在较大差异,绩效评价工作效果差强人意。现阶段绩效评价以自评为主,财政部门采用大项目抽查评价方式,虽逐步引入第三方进行评价,但监督力量依然显得比较薄弱。
(三)绩效评价标准难以统一,评价指标量化难
项目法专项与因素分配法专项指标如何设置,经济效益与社会效益如何平衡,不同职能部门衡量指标如何确定,指标分级设置与权重设计主观因素的影响等,不同部门难以设定统一衡量标准。造成目前各个层面的财政资金评价指标并没有达到精准化的程度,绩效评价指标设置不够合理,可操作性不强,从而导致绩效评价结果产生误差,进而影响到财政资金使用效益判断。
(四)绩效目标针对性不强,评价内容不全面
很多行政事业单位开展绩效评价工作只是为了完成财政下达的任务,相关人员并未准确理解绩效评估目标,绩效指标针对性不强,对项目实施效果未起到监督评价作用,导致绩效评价流于形式。目前各行政事业单位主要针对项目经费开展绩效评价工作,对整个部门所有支出的绩效评价工作基本没有开展,导致评价内容不够全面,并且多数以自评为主,评价数据的主观性较强,缺少充分的调查与分析,与目标的逻辑不够严密。
(五)评价结果反馈和运用不足,绩效评价作用发挥不明显
虽然有的行政事业单位按规定操作流程进行了绩效评价,但对于取得的绩效评价结果只是作为工作资料进行了存档,没有加以充分利用。同时由于预算体制改革尚未完全到位,加上部分项目是刚性需求存在特殊性,财政安排下一年度部门预算并未将绩效评价的结果作为重要依据,加剧了绩效评价工作形式化倾向,无法真正达到督促行政事业单位按照预定绩效目标使用财政资金的作用。
二、提升财政资金绩效评价工作水平的对策
(一)提高认识,明确绩效评价工作主体职责
绩效评价管理可以帮助行政事业单位及时发现项目执行过程中存在的问题,实现单位总体目标和任务。行政事业单位要正确认识财政资金绩效评价的目的和意义,有效促进财政资金在社会治理方面的效率和效果。绩效评价工作的顺利开展,离不开人员的执行。为避免绩效评价工作偏差,应专门成立实施绩效评价工作的部门,并赋予必要的职权,保证其能够有效开展绩效评价工作。为保障绩效评价工作的质量,必须加强对工作人员的业务能力培养,鼓励工作人员及时反馈,激发全体工作人员的工作热情,提高绩效评价工作质量。
(二)建立健全绩效评价制度体系,做好与全面预算等制度的衔接配合
根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》财预(2011)285号,行政事业单位应就绩效评价的对象和内容、评价标准和方法、组织管理和工作程序、评价报告和评价结果应用等方面入手打造完整的绩效评价制度体系,并依托智能化的管理平台来分配利用业务资源。绩效评价制度与预算制度、内部控制制度紧密相连,因此有必要做好制度间衔接配合,真正达到绩效评价的目的。
(三)实现评价指标量化,构建指标体系,拓宽绩效评价的范围
财政资金绩效评价与绩效审计的顺利推进,必须依靠绩效评价标准体系建设。为促进评价指标实现全面量化必须建立全面预算管理,根据财政预算制定绩效评价指标,明确量化绩效评价指标,从而有效督促各行政事业单位实现财政资金绩效指标量化目标。评价指标体系是资金绩效评价的核心要素,应当包括产出指标、效益指标和满意度指标。在设计绩效评价指标时,一是要保证准确性,精准反映关键绩效因素。二是要兼具科学性和实用性,既能准确反映项目绩效,又要简明扼要具有操作性,同时还要便于数据的收集与整理。三是定量指标和定性指标相结合,以定量指标为主,定性指标为辅,便于进行比较、综合、评价。四是综合考虑系统性和互补性,全面反映财政资金支出的实际效果。行政事业单位应对单位整体财政支出进行绩效评价,资金范围应该涵盖包括基本支出和项目支出在内的所有资金。建立完整的测评整体财政资金绩效评价指标体系,查找财政资金使用过程中存在的漏洞和管理盲点,对各类资金实施全口径、全过程绩效评价管理,进而达到统筹和整合各类公共资源,优化公共资源整体配置的目的。对部门整体支出进行评价时,要结合部门职责将预算的预期目标与实际情况进行比对分析,从而确定部门整体财政支出绩效情况。
(四)实行科学有效的绩效评价管理手段,建立多层次绩效评价体系,重视引入第三方机构
随着我国经济水平的不断提高,政府职能的不断转变,传统绩效评价办法不能完全适应当前形势。执行绩效评价管理工作应采用多样化手段,实现科学评价。由于行政事业单位工作职责不同,因此绩效评价工作既要坚持统一性,又要根据实际情况进行细化区分。不仅要实行内部评价全覆盖,还要加大外部评价力度。同时细化管理责任,明确责任,实现考核工作制度化、经常化和专门化。坚持长期效益和短期效益相结合,实行重大项目期中评价与完成评价相结合,引进国外实践效果较好的绩效评价方法,结合项目进行运用,创新绩效评价方法。有效利用信息管理系统,定期对信息进行采集、审核、分析,及时评估目标完成情况,实行事前、事中、事后全过程管理,动态实时控制,发现问题及时纠正。根据需要绩效评价工作可邀请相关领域专家参加或委托第三方机构,如委托第三方机构,则应加强对第三方工作质量监管,推动提高评价工作的公正性和客观性。
(五)健全项目支出绩效管理考核机制,提升评价结果运用效果
评价结果的运用是评价工作能否成功的关键,把绩效目标完成情况作为预算资金安排的重要依据,提高预算编制的科学性和合理性,确保预算执行的规范性。对于财政资金使用绩效考评结果好的行政事业单位,应在预算资金安排上予以适当倾斜;对于绩效考评差的行政事业单位,应根据实际情况降低预算资金安排比例。将绩效评价考核结果作为被考核单位及主要负责人评先评优的依据,充分调动各单位开展绩效评价工作的积极性和责任感,督促各行政事业单位自觉提高财政资金使用的绩效。
结语
行政事业单位财政资金绩效评价工作兼具科学性和技术性,对提高财政资金运行效率、增强政府公共服务效果具有重要作用。行政事业单位必须高度重视绩效评价工作,完善绩效评价制度建设,科学合理设置绩效评价指标体系,运用科学的绩效评价方法,建立考评与监督机制,有效杜绝资金浪费与挤占挪用等资金安全风险,保障财政资金的安全并产生相应效益。
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为加强社会监督,切实改进机关工作作风,提高工作效率,保证政令畅通,制定本方案。
一、指导思想
以十七届四中全会精神为指导,深入贯彻落实科学发展观,以落实部门行业作风评议制度为着力点,以规范执法、优质服务、高效诚信为重点,通过综合评议、查纠整改,着力纠正行业、部门作风建设中存在的突出问题,努力提高服务发展、服务社会、服务群众的能力和水平。
二、评议对象
1、县政府各部门、县直各企事业单位均为评议对象,同时根据今年纠风工作要点,确定县国土资源局、建设局、卫生局、劳动人事和社会保障局、教育局、公安局、民政局、林业局8个单位为重点评议部门;
2、县国税局、地税局、工商局、质监局,县运管站、供电局、邮政局、电信分公司,县农行、工行、农发行、农村信用社、寿险公司、财险公司、石油公司15个驻精单位。
三、评议主要内容
㈠责任落实。是否按照管行业必须管行风的原则,制定纠风工作和政风行风建设年度计划;是否落实纠风工作责任制,把政风行风建设、纠风工作任务进行分解,实行目标管理;是否把政风行风建设、纠风工作与行政业务、改革措施同研究、同部署、同落实、同考核。
㈡依法行政。是否做到严格依法审批、依法收费、依法处罚;是否存在、执法不严、办事不公以及“不作为、慢作为、乱作为”的现象;是否存在“乱收费、乱罚款、乱摊派”和强行推销产品及强制服务等问题。
㈢政务公开。是否按照相关规定,及时向社会公开政策法规、审批项目、办事流程、收费标准、办理时限和服务承诺等内容;是否围绕涉及群众切身利益,社会关注的热点、难点问题落实公示制度,便于知情和查询;公民、法人和其他组织依申请要求公开相关信息的,是否按照《政府信息公开条例》规定的要求和期限予以提供。
㈣服务质量。是否主动、热情、文明、规范服务;是否存在办事拖拉、推诿扯皮、效率低下等问题,对群众反映的问题能否积极主动予以解决;是否存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”和指定服务、价格欺诈等问题。
㈤清正廉洁。是否严格遵守廉洁自律各项规定,忠于职守、廉洁奉公;是否存在“吃、拿、卡、要、报”的现象;是否存在利用职权为个人、亲友谋取不正当利益的行为。
㈥制度建设。是否完善内部管理和监督制度,畅通群众诉求渠道,建立对群众反映问题的受理、整改和反馈机制;是否坚持纠、评、建相结合,狠抓整改,解决自身存在的突出问题;是否结合本系统本行业实际,建立健全民主评议政风行风的长效机制。
四、评议人员组成
根据工作需要,评议时间原则上在6月、11月集中开展两次,评议方法主要以明察暗访、问卷调查方式进行,评议结果将在全县通报,并作为党风廉政建设、纠风工作年底考核的重要依据。
㈠县政府各部门、县直各企事业单位评议组:
组长:安丰祥县人大法制委主任
成员:盛建江县统战部副部长
陈良县政协办公室秘书
㈡驻精单位组:
组长:徐定国县老龄办专职副主任
成员:石旭红县红十字会常务副会长
蔡文县团委干部
具体评议办法按照《**县2009年驻精单位政风行风评议实施方案》执行。
㈢重点部门组:
组长:田麒麟**镇人大主席
成员:李新芬县老干局副局长
魏德顺县直机关党工委纪工委书记
五、评议步骤
第一阶段:安排部署阶段(4月)。各参评单位要认真组织干部职工学习《**县2010年度政风行风评议实施方案》,结合工作实际成立评议工作领导小组,制定评议方案,安排部署本部门、本行业的评议工作。
第二阶段:自查自评、民主测评阶段(5-6月)。采取措施向本系统内部、下属单位、服务对象和社会各界征求意见建议,找准本部门、本行业行风建设中存在的问题,组织本单位政风行风义务监督员开展自查自评,制订整改措施,并向县纠风办书面报告自查自评工作情况。县纠风办将组织政风行风义务监督员通过听取汇报、召开座谈会、民意测评、走访服务对象、明察暗访等方式,对参评单位进行抽查,收集群众意见建议,查找并梳理被评议单位存在的主要问题,及时向被评议单位班子反馈评议意见,并提出整改建议。
第三阶段:落实整改、健全制度阶段(7-8月)。评议单位根据自查出的问题及县纠风办检查反馈的意见,逐条逐项进行对照检查,认真分析,采取有效措施落实整改。对能及时解决或通过努力能解决的问题,要限时解决;对一时无条件解决的,要列出整改计划,并向社会承诺,书面承诺书报县纠风办备案;涉及政策性的问题,要作出说明。
第四阶段:总结报告、综合评定阶段(9-10月)。各单位要将开展评议活动的基本情况、主要做法、评议结果、取得成效、群众反映的突出问题整改落实情况和今后的工作打算形成书面报告,于10月20日前报县纠风办。县纠风办组织政风行风监督员对被评议单位践诺情况再进行明察暗访和满意度测评,形成评议意见,召开评议结果反馈会。
六、工作要求
㈠统一思想,加强领导。各单位要高度重视民主评议政风行风工作,把民主评议政风行风与纠风专项治理工作有机结合起来,通过民主评议政风行风工作,不断推动纠风专项治理工作,切实巩固政风行风建设成果。
一、指导思想
以党的十七大精神为指针,深入贯彻落实科学发展观,推动各级政府及其部门领导强化特种设备安全安全生产意识,强化“一岗双责”和行政问责;落实特种设备安全使用单位安全生产主体责任,提升特种设备使用单位安全水平。夯实安全生产工作基础,有效防范特种设备安全事故,构建安全生产长效机制,构建和谐社会。
二、工作目标
通过开展落实企业安全生产主体责任活动。使国家有关安全生产的法律法规,特别是国务院《特种设备安全监察条例》赋予特种设备生产使用单位的安全生产责任得到有效落实。促使特种设备使用单位对照《特种设备评分标准》的要求做好主动申报、主动建章、主动培训、主动消缺等工作。建立适应我市实际的推进企业特种设备安全主体责任落实的监管机制。
三、工作步骤
按照市政府的总方案步骤,第一轮分三步对全市企业安全生产状况进行级别评定,针对不同级别的企业实施分类指导、治理隐患,2011年底前完成第一轮考评验收。2012年起,组织对企业新一轮级别评定和考评验收,推动全市不间断提升安全生产水平。
(一)第一步:宣传发动和级别评定(年1月----年底)
为强化企业安全生产主体责任量化考评,省政府安委会依据安全生产有关法律法规和规范标准,制定了《福建省企业安全生产级别评定标准》(以下简称《级别评定标准》)。《级别评定标准》采用“千分制”,由共性部分“九个方面”700分和“行业特殊要求”300分组成《级别评定标准》可在省安监局。
我局根据国务院《特种设备安全监察条例》和相关安全技术规范,在《级别评定标准》的基础上,就特种设备安全使用方面制定了《市使用特种设备安全专项检查评分标准》(附后,以下简称《特种设备评分标准》)。《特种设备评分标准》也采用“千分制”,共分7个大项32个小项,其中将特种设备安全未经注册登记、未定期检验合格、使用土制设备、重大安全隐患未限期整改和当年发生特种设备事故五项作为否决项,评定为c、d级,实行一票否决。对在各类特种设备专项整治工作中,特别是在今年的冶金起重机专项整治工作中存在严重问题没有按规定期限落实整改到位的单位,此次级别评定应按《特种设备评分标准》6.3项“存在重大安全隐患”评为d级。(《特种设备评分标准》可在市质量技术监督局网站下载)。
《特种设备评分标准》不单独作为企事业单位落实安全生产主体责任的级别评定标准,只作为企事业单位落实安全生产主体责任的其中一项评定内容。若相关行业《级别评定标准》没有制定此项评定内容,但有些企事业单位又确实涉及到,则评定为“b级”以上级别的企事业单位,其使用特种设备安全综合评定得分也要相应达到700分以上,也可将此项内容单独评分后与该企事业单位其它项目综合得分相加,取平均值作为级别评定分值。
根据《市人民政府安全生产委员会关于落实企业安全生产主体责任有关级别评定具体问题的处理意见》(岩市安委17号)第四条“相关部门配合问题。各负有安全监管职责的部门,应根据各自职责提出具体要求,供行业主管部门级别评定时作业评定依据。原则上,行业主管部门评定的级别不能高于监管部门所认定的级别。”的规定,如有使用特种设备的单位按《特种设备评分标准》被评为c级或d级的,则行业主管部门评定的级别不能高于c级或d级。
各县级质监部门要认真组织开展落实企业主体责任活动的宣传发动,在6月底前对乡镇和开发区特种设备安全协管员组织一次培训,讲解如何应用《特种设备评分标准》对特种设备使用单位进行评级。重点解决因协管员对特种设备业务不熟(尤其是压力容器等特种设备的梳理分清等)而导致对《特种设备评分标准》漏评的问题。
级别评定工作按省政府安委会的要求,原则上由各县(市、区)政府具体组织实施,采取“企业自查自评,乡镇政府(街道办事处)初审分类,县级主管部门复核确认”的评定程序进行。各级质监部门按照政府实施方案赋予的职责“协助相关部门检查、指导、督促特种设备生产使用单位的级别评定及隐患排查整改工作”开展工作。
1、自查自评:有使用特种设备的企业对照《级别评定标准》和《特种设备评分标准》进行自查自评后,报乡镇政府(街道办事处)。
2、初审分类:乡镇政府(街道办事处)根据企业自查自评情况进行现场比对、初审,并按不同行业上报(县、市)行业主管部门。
3、复核确认:县级行业主管部门根据乡镇政府(街道办事处)上报的企业级别情况进行现场复核确认。拟确认为a、d级的,报倒级政府安办确定,同时上报市行业主管部门。县级政府安办将确定为a、d级的企业,应反馈行业主管部门,并上报市政府安办。
市属以上企业(含市国资委控股企业)、经济开发区内的企业自查自评后,直接报市行业主管部门和经济开发区管委会进行确认。其余企业按属地管理原则,直接报县(市、区)行业主管部门,县(市、区)行业主管部门进行现场比对、初审后上报市行业主管部门复核确认。市行业主管部门拟确认为a、d级的,报市政府安办确定。市政府安办将确定为a、d级的企业,反馈市行业主管部门,并上报省政府安办。
各级质监部门和特种设备检验检测机构对特种设备进行安全检查和监督检验期间发现存在安全隐患、存在五个否决项的实行“一票否决”,由各级质监部门直接评为c、d级并函告当地乡镇(街道)政府及行业评定主管部门。
(二)第二步:分类整理(2010年1月----2010年10月)
总体要求是:a级抓巩固,b级抓提升,c级限期整改,d级给予挂牌督办。
1、有使用特种设备的企业级别评定后,各县(市、区)质监部门要协助行业主管部门进行分类指导。对a级和b级企业,要抓好巩固提升;对c级企业,要督促其对存在的特种设备主要问题制定整改方案,落实整改资金,明确整改期限。对存在问题多、整改难度大的,应组织有关专业人员进行会诊,提出解决问题的具体措施和办法,确保整改措施有效落实。整改落实情况应报市行业主管部门和市质监督部门审核。
2、对d级企业,市属以上企业、经济开发区内的企业由市政府挂牌督办,其余企业由县级政府挂牍督办,责令其全部或局部停产停业,限期完成整改。整改结束后,由企业提出申请,行业主管部门组织专业技术人员对重大安全隐患的治理情况进行评估。评估合格的,报市行业主管部门审查,同意后方可恢复生产经营。对存在重大安全隐患逾期不能完成整改或整改无望的企业,由市政府或县(市、区)政府依法予以取缔。
3、企业安全生产级别实行动态管理。各级质监督部门和特种设备检验机构每年应结合安全检查和监督检验,视企业特种设备安全状况,决定是否调整其安全级别,须调整的按本实施方案规定的程序调整和确认。
4、市属以上企业、外资企业的特种设备安全分类整改工作,由市质监局协助行业主管部门进行指导和督促。
(三)第三步:考核验收(2010年11月----2010年12月完成)
从2010年11月开始,市质监局将对各县(市、区)质监部门本轮开展这项工作的情况进行考核验收。经验收没有实现目标的,限期补课,逾期仍没有实现目标的,将严格按规定实行行政问责,并由市局派工作组进行督办。
本轮工作完成后要实现以下目标:
1、各地各行业使用特种设备的企业安全生产级别总体上达到:a级企业占企业总数的30%以上。b级企业占企业总数的50%以上,不存在d级企业。
2、符合到省质监局规定的使用重点监控特种设备的企业,不存在c、d级。
3、各特种设备使用单位建立起比较完善的安全管理体系和责任体系。基本实现特种设备使用单位“三个明显提高”:即使用单位主动登记和报检明显提高、管理和作业人员持证上岗 率明显提高、事故隐患排查和整改率明显提高。有效遏制较大以上特种设备事故发生。
四、约束措施
(一)按《特种设备评分标准》评定为c级的企业,质监督部门取消其评名牌产品资格。
(二)按《特种设备评分标准》评定为d级的企业,质监部门暂扣其相关特种设备注册登记证,函告其行业主管部门和当地政府,责令其全部或局部停产停业整改,限定整改期限并挂牌督办,在整改期内仍没有达到整改要求的,提请当地政府依法予以取缔。
(三)对未开展落实企业特种设备安全责任主体活动的县级质监部门,确定为年度特种设备安全监察目标责任制考核不合格单位,取消其质监系统内的评先评优资格。
五、职责分工
由市级政府及各相关主管部门检查指导、组织评定、复核确认和督促隐患整改等工作的特种设备使用单位原则上由市局派员或委托所在辖区的县级质监部门协助参与。
由县级及县级以下政府及各相关主管部门检查指导、组织评定、复核确认和督促隐患整改等工作的特种设备使用单位原则上由所在辖区的县级质监部门或委托乡镇及开发区特种设备协管员协助参与。
六、工作要求
各级质监部门要充分认清当地政府开展落实企业安全生产主体责任活动的重要意义。特别是重点监控特种设备单位,必须按照当地政府的行动要求,确保每年至少1次现场安全监督检查到位,并将重点单位的安全级别评定等情况向当地政府报告。要以此为契机,以政府推动企业落实安全生产主体责任的活动为平台,加强特种设备安全宣传,动员全民参与安全生产隐患举报(通过手机短信编辑举报内容发送到10657300199),促进隐患排查治理,促进特种设备安全运行,为我市经济建设和社会发展做出应有的贡献。
(一)强化领导。各级质监部门要切实把这项工作摆上重要议事日程,主要领导亲自抓,分管领导具体抓。加强组织领导,市质监局决定成立开展“落实企事业单位安全生产主体责任”三年行动(以下简称“三年行动”)领导小组,由分管局长张家勇任领导小组组长,特种设备安全监察科,特检分院等单位负责人为成员(名单附后),负责全市开展“三年行动”的组织协调和督促检查。领导小组下设办公室挂靠特种设备安全监察科。
(二)落实责任。落实企业安全生产主体责任活动情况将列入各级质监部门特种设备安全监管目标管理责任制考核的一项重要内容。即要严格标准、不走过场,又不得借机随意设卡、刁难企业。对因工作落实不到位导致事故发生的、借机设卡刁难企业的,将按规定严肃追究相关人员的责任。
(三)突出重点。对列入重点监控的特种设备使用单位、化工行业、气体充装、人员聚集场所使用特种设备的单位及重要部门的电梯使用单位列为此次活动的重点。
(四)加强协调。开展此项活动要坚持“政府统一领导、行业主管部门具体组织实施、各相关部门联合行动、全社会共同参与”原则。各级质监部门要深刻领会市政府“三年行动”精神实质,切实遵循工作程序,找准工作定位。切实履行好特种设备安全使用单位级别评定及隐患排查整改的复核确认,检查、指导督促工作的落实。质监部门虽然不作为一个行业来组织企业的评定工作,《特种设备安全专项检查评分标准》只作为落实主体责任的其中一项评定内容,但它的重要项具有否决权。各级质监部门要积极协助和参与各级政府和相关主管部门的级别评定工作。
一、温岭市开展预算绩效监督的多层面实践
近年来,浙江省温岭市在开展多形式的预算审查监督过程中,不断引入绩效理念,财政、审计等部门深入推进绩效评价工作,市人大常委会不断深化和完善预算绩效评价监督,各镇(街道)也积极引进绩效理念,关注预算绩效管理,形成了多方协同、共同推进的良好格局。
(一)市级部门层面推进预算绩效管理的工作实践
随着我国新公共管理运动(NPM)逐步开展,温岭市财政局自2006年开始探索财政预算绩效管理工作,通过设立预算绩效评价科等途径,逐步健全组织机构,不断拓展绩效评价的范围,加强预算绩效管理。2007年市政府发文《温岭市财政支出绩效评价实施方案》,2008年首次在全市范围内对20万元以上的财政支出项目开展绩效评价,并重点选择36个项目进行单位自评。2009年,选择16个项目进行重点关注。2010年,对9个重点部门中的16个项目进行自评。从2011年起,实行由自评单位自设绩效评价指标,然后由财政局评价人员逐一跟进开展业务指导,对指标体系进行探索。2012年对53个项目以部门为主开展自评,13个项目通过委托中介机构进行评价。2013年,市财政局出台《温岭市市级机关单位预算绩效管理工作考核办法(试行)》《温岭市预算绩效管理实施办法》等,规定每年20万元以上的市级部门项目支出均要开展绩效自评,市财政局抽取一定比例实施重点评价,部分项目还委托中介评价。市财政部门在2013年对现代服务业发展引导财政专项资金等16个项目绩效情况开展评价的基础上,2014年将全市50个单位的50个项目列入市级部门绩效考核项目,其中,市文广新局公共文化产品配送项目、市经信局企业家人才队伍建设等14个项目列为预算绩效目标管理重点关注项目。
该市审计部门在审计过程中,注重财政资金使用绩效情况监督,加强对审计发现问题的整改监督。2007年开展首个绩效审计项目,即温岭市2004年至2006年公路养路费绩效情况专项审计调查,2008年开展了温岭市2007年度政府集中采购绩效专项审计调查。2011年11月,向市十四届人大常委会第五十五次主任会议专题汇报市审计局关于温岭自来水厂2008至2009年度资产负债损益审计整改及2010年度经营管理绩效审计情况。2012年开展了全市2011年度生态资金绩效专项审计调查,对督促提高财政资金绩效起到了积极作用。
(二)市人大开展预算绩效监督的探索历程
温岭市人大常委会不断深化预决算审查监督工作,把监督视角聚焦于预算绩效管理,不仅关注资金分配得合理不合理,预算执行得规范不规范,而且关注资金使用效果好不好。市人大通过常委会审议、专题调研、专题询问、审计交办、绩效评价民主恳谈会等方式,加强对涉企专项奖补资金、涉农资金、科技专项资金、服务业发展引导资金等绩效监督,督促完善预算绩效目标管理、绩效运行跟踪监控、评价结果反馈和应用、绩效管理情况信息公开等全过程管理。
2007年,市人大常委会审议上半年计划执行情况中,提出要积极探索固定资产投资管理新模式,提高固定资产投资绩效。2008年,督促市政府做好重大投资项目的绩效审计,加大对项目建设、安全运营及资金使用的监督,确保工程质量和投资绩效。2009年,在市十四届人大三次会议部门预算专题审议会上,代表提出要对科技局科技支持项目进行分类细化,体现科技经费的使用绩效。对人口和计划生育局预算要提高计生宣传教育经费的使用绩效,增强计生法律法规的实际宣传效果。2009年,市人大常委会审议上半年预算执行情况中,提出积极推进财政支出绩效评价工作,逐步建立科学合理的财政支出绩效评价体系,提高财政预算管理水平。2010年7月,市第十四届人大常委会第二十七次会议审议市政府《关于温岭市2009年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,提出要加强对专项资金的管理和监督,清理和盘活各类专项资金,提高专项资金使用绩效。2011年11月,市第十四届人大常委会第三十九次会议专题审议市政府《关于部分重点工程和项目绩效评价情况的报告》,针对存在的思想认识不够统一、评价标准难以确立、基础工作尚需完善、评价结果运用不足等问题,要求强化预算绩效观念,健全绩效评价指标体系,注重绩效评价同参与式预算相结合,进一步突出绩效评价的重点,将绩效评价结果作为新一年核定部门预算的重要依据,建立绩效问责制度,评价结果及时向市人大常委会报告,并逐步向社会公开。2012年,该市人大常委会审议市政府《关于温岭市2011年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,要求深化跟踪绩效审计,切实推动绩效审计向纵深发展,逐步推行政府绩效管理制度。
2014年5月,该市人大常委会首次专题召开预算绩效评价项目交办会,向市财政局及相关部门交办3个重点预算绩效管理项目,市农办3000万元“美丽乡村建设专项资金”、市发展和改革局3365.33万元“服务业发展财政引导专项资金”、市经济和信息化局4000万元“技术改造专项资金”,确定为2013年预算绩效评价及2014年预算绩效管理的重点监督对象。同时,把民主恳谈和中介评价进行有机结合,从政策是否科学、安排是否合理、执行是否到位、效果是否发挥等方面着手,于9月11日、10月11日分别组织召开3场专项资金绩效评价民主恳谈会,每场会议由部分常委会组成人员、人大代表、专家、企业负责人、“两库”人员等100多人参加。经过会前集中调研、分组调研、听取主管部门及中介机构汇报、集中和分组恳谈、调查问卷等,共有173名与会人员发言,经整理共提出建议意见137条。11月25日,该市十五届人大常委会第三十六次主任会议专题听取市财政局关于服务业发展引导财政专项资金、美丽乡村建设专项资金、技术改造专项资金绩效评价情况的汇报,结合存在问题就进一步健全绩效评价机制、完善专项资金政策、发挥绩效评价的作用等提出意见和建议,并要求结合新一年度预算安排,予以整改落实。
(三)乡镇人大探索预算绩效监督的多种方式
该市各镇(街道)在预算安排时,紧紧围绕中心工作,注重把资金使用与政府重点项目结合,与代表和群众的意愿结合,与项目的经济效益和社会效益结合,贯穿绩效理念于始终,发挥财政资金的最大效益。在监督预算执行的同时,重点关注资金的绩效情况,采取多种形式进行跟踪监督。如该市泽国镇人大2014年组织召开城建线2013年预算绩效评价询问会,市镇人大代表、选民代表、智库专家、中介机构等围绕总额达15771万元的2013年镇政府城建线9大类41小项预算绩效情况,开展分组讨论、大会集中询问和满意度测评等。坞根镇选择300万元以上重点项目开展跟踪视察并进行评价,箬横镇就污水处理单个项目开展绩效询问和评价,取得了良好的监督效果。
二、预算绩效监督的作用及意义
(一)有利于改变预算重心,达到预算项目择优作用
在地方财力有限的情况下,政府部门从以往的传统预算编制争项目、争资金,逐步转向重点关注预算资金要实现的目标任务、预期效果等方面。各部门在年初安排预算过程中,既要考虑项目上一年度执行情况,又要关注项目实施的经济性、效率性、效益性以及新一年度绩效目标、中长期目标等,对项目实施所需的资源和存在问题进行综合分析,这有利于达到优化资源配置、预算项目择优等目的。
(二)有利于改进政府部门作风,提高公共财政管理水平
根据公共委托理论和新公共管理理论,政府给予各级预算单位资金使用方面更多的自和灵活性,更注重投入后的产出和绩效结果,社会公众对政府行为的关注点从对公共资源的如何分配转向公共资源的配置结果和效率。人大作为权力机关,受人民的委托监督管理地方事务及财政预算,通过加强预算绩效监督引入代表和公众监督机制,对部门预算支出的绩效情况、不规范使用财政资金、一成不变的奖补政策等进行监督,有利于改变以往僵化模式,改进部门作风,提高工作效率、公共产品质量和公共财政管理水平。
(三)有利于推进民主理财和法治预算,提升政策的科学性
预算绩效管理的各个环节融入民主决策的管理机制,财政部门、主管部门、人大代表、社会公众、专家等就预算执行、资金绩效情况开展充分地博弈,有利于提升财政政策的利益整合能力,改变预算决策弊端,起到很好的政策规划功能。通过整合各个层面的意见,及时调整奖扶政策,纠偏扬长,使得财政奖补政策更加科学,预算安排更加民主,政府理财和预算绩效管理更加依法、公开、透明。
三、地方预算绩效监督存在的问题
近年来,我国各地在预算绩效管理和监督方面取得了一些成就,但是与预算绩效改革仍有很多差距,在绩效评价理念、体系构建、机制建立、范围和内容、方式方法等方面尚需不断突破。
(一)思想认识不够到位,预算绩效观念尚需提升
部分政府部门负责人、预算单位分管领导没有充分认识预算绩效管理的重要性,对争取预算资金的总量很积极,而对绩效评价工作积极性不高。有的认为只要不犯原则性错误、把年度预算资金用完就“大功告成”,对资金使用“效果”关注度不够,存在部门本位主义。有的财务负责人有畏难情绪,认为预算绩效管理增加工作量,采取敷衍和消极应付态度,工作停留在表面。有些部门在自评环节不够严肃,测评表或调查表发放、填写过程,存在“批量”拷贝应付等现象,自评结果优秀、良好较多。
(二)精细化管理存在较大差距,绩效评价指标体系不够完善
许多地方的财政部门对项目资金设置了财政支出绩效评价指标体系,并进行具体详细划分,但有些指标仍然较为笼统,预算绩效管理难以与风险评估控制实现有效衔接,不能体现财政资金管理使用的精细化要求。比如,有的项目只是在立项时编制了总的绩效目标,设计了简单粗放的指标,缺乏细化效益目标和具体评价指标,绩效评价报告的质量不高,目标设定较为笼统,难以精细化衡量和考核,影响项目评价效果。
(三)全过程预算绩效管理机制不健全,结果反馈应用亟待加强
许多地方政府尚未真正健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。绩效评价作用发挥仍待加强,没有真正起到事前防范、事中控制、事后监督的作用。预算绩效评价结果的反馈较少,在绩效结果应用上存在脱节现象,对资金划拨没有起到应有的参考作用。许多预算安排的依据是市委市政府相关文件,即使部分政策已经不符合当前形势,却尚未及时加以调整和改变,尽管代表和公众满意度低,仍然按照原政策文件规定,照常进行资金拨付,导致有的项目绩效评价结果不佳,影响绩效评价严肃性。
(四)财政资金安排尚不科学,会计核算方法仍待优化
部门资金除了人大审议通过的年初预算资金,还有一些临时性追加的预算,以及上级争取到的部分配套资金,一些财政部门尚未事前对此开展绩效评价。有些单位成本观念淡薄、效率意识不强,出现了项目资金拨付到位,但是项目却没有启动、资金绩效分析滞后等现象。在会计核算方面,行政事业单位大多实行的是收付实现制,侧重于对政府投入资源而非实际产出的控制,对资金使用后带来的实际产出及其效果需要花费的财政成本缺乏考量,某种程度上软化了对资金使用绩效的约束。权责发生制已成为当前世界政府会计核算的主流和发展趋势,但是受会计核算成本、预算单位观念固化、财务负责人积极性和主动性不高、政绩考核机制不完善等影响,仍存在较大困难。
四、开展预算绩效监督的路径设计及建议意见
新修订的预算法增加预算绩效管理条款,为预算绩效管理工作的深入开展提供了法律上的支撑。地方人大如何实现对财政资金监督向支出效果转变,强化预算单位责权理念,推进建立相配套的财政、审计制度等,探索一条程序性和实质性并重的预算绩效监督路径,仍是一个值得深入研究的新课题。
(一)健全机制,提升公共利益的决策效力
浙江省温岭市人大开展了10年的参与式预算探索,其实践成果被写入新修订的预算法第四十五条等章节。该市从最初的公众参与意识培育,到现今的不断完善全过程、全方位的预算审查监督制度、公众和代表参与预算决策的机制,使得公共利益成为预算资源配置的核心价值目标和衡量标准,取得较好效果。因此,要不断健全预算协商机制,使得政府部门、社会各阶层牢固树立公共利益是增强预算绩效的逻辑起点和终极归宿意识。基层人大要搭建多样化的预算绩效协商平台,扩大公众参与面,注重约束和激励并存的机制建设,让各方围绕预算资金绩效开展充分恳谈、辩论、询问,达成共识,提高预算决策的科学性,逐步扭转以往低效行为。
(二)循序渐进,逐步实现绩效监督全覆盖
各地推进绩效监督不能“操之过急”,美国自1993年酝酿实施绩效预算改革,用5年多时间开展大量的知识传播、技术培训、各项制度建设等。各地要通过完善财政支出绩效评价机制、深化专项资金绩效评价民主恳谈等,解剖“麻雀”,从个别案例中发现存在的问题,寻找对策,提出财政资金奖扶政策的调整措施。在预算编制阶段,要明确各资金要实现的绩效目标,既要确保建设资金所需,又要避免资金闲置和沉淀。在各部门一定资金额度(如20万元以上)项目均要开展绩效评价的基础上,要循序渐进,落实群众较为关注的民生类项目、重点项目开展绩效评价监督试点。
(三)完善政策,注重全过程预算绩效监督
各专项资金的奖扶政策亟待重新研究和论证,将政策执行情况列入绩效管理范畴,促进完善相关政策。通过部门自评、中介机构参评、财政重点评价等方式对项目及资金使用情况进行绩效评价,并与部门预算下一年度预算安排挂钩,完善财政资金申报、审核、使用、监管、考核、反馈全过程。健全预算绩效目标事前申报审核机制,把预算绩效管理的约束力前置到编审环节,避免事后评价缺陷。市财政、审计等部门通过对政策合理性进行有效监督,相关主管部门加强对项目的实地调研和论证工作,挤干预算申报过程中的“水分”。要跟踪好各奖补资金使用和管理情况、项目实施效果,根据出具的绩效评价报告,为下一年安排资金提供重要参考。
(四)注重联动,强化绩效评价配套体系建设
健全评价机制,组织各单位对项目实施依据、主要内容、资金明细测算情况、预期绩效目标合理性、项目实施保障等进行认真申报,严格专家审核,对实施依据不充分、绩效目标不明确的予以核减或暂缓资金安排。进一步建立规范的政府绩效预算管理相关制度体系,理顺各方关系,完善财政预算资金分配模式。要牢固树立用钱必有效、无效必问责的理念,健全绩效问责、激励约束机制,对资金使用评价结果较差的,要及时开展事后绩效评价问责。建立健全与部门预算、项目监管、干部任用奖惩相结合的全方位、多维度的绩效评价问责制度体系。同时,结合专项资金使用情况和产生的经济效益、社会效益等,对财政资金使用效果较好的,予以多形式的奖励。要控制好预算成本,做到每一笔财政支出资金符合“绩、预算、效”三个维度要求,设定好申请拨款所需的量化业绩指标,科学合理编制具有明确量化标准的预算。
(五)细化指标,加强财政资金内部管理
要精细化设置基本支出和项目支出指标体系,提高财政支出绩效评价结果的准确性和严谨性。有针对性地修改和完善绩效评价指标,依托科学规范的绩效评价方法,对财政资金支出的经济性、效率性、效益性进行公正地考评,并进行动态化监控。党的十八届三中全会提出建立权责发生制的政府综合财务报告制度的要求,对于行政事业单位而言,推进预算绩效管理、建立事业单位法人治理结构,加强内部管理已经成为行政事业单位一种内在要求,建议会计核算基础由收付实现制向权责发生制转变。
(六)用好结果,发挥预算绩效评价的作用
绩效评价是绩效管理的核心环节,注重结果运用是衡量绩效评价效果的关键。完善评价结果反馈渠道,针对绩效监督过程中发现的问题,以书面文件形式反馈相关部门,督促整改,并将绩效评价结果作为市财政部门安排年度预算的重要参考依据。健全预算绩效评价信息公开机制,对每年度财政资金补助项目和绩效评价情况,逐步向全社会公开。对社会关注度高的民生项目、重点项目的绩效评价情况,通过政府门户网站、人大网站、“一报两台”等公开,接受社会公众监督。要进一步增强问责机制,保证预算审计的独立性,增强预算产出和效果的度量行为,保障绩效评价的有效性。
(七)加强培养,注重专业化人才队伍建设
绩效管理的专业性、综合性要求很高,需要从事该项工作的人员不仅要熟悉财政预算、审计等知识,还要掌握具体评价项目的行业知识,对投资分析、数理统计、土木工程估价等领域的专业技能要求较高。当前,庞杂的工作量与精细化的绩效评价形成矛盾,无论是财政部门还是主管部门、中介机构,人才队伍建设难以跟上财政预算绩效改革的需要。因此,需要进一步形成共识,多措并举,注重培训,加强专业化的人才队伍培养和建设,提高财务人员和机关干部预算绩效管理的素质和能力。
参考文献:
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一、规范化建设内容
(一)健全监管网络
1、建立安全生产协调机构。成立朱巷镇安全生产委员会。安委会主任由杨修兵担任,副主任由黄永锋担任,成员由尹若昌、张圣云、任为树、梁勇、杨德高、徐立、彭红星、刘建平、甄锐、叶礼利、耿广江、王世华、李亮、杜和杰、徐革新、李仁才、耿言俊、高前、刘彪,各村委会主任组成,安委会下设办公室,主任:黄永锋(兼任),副主任:任为树,成员:彭红星、胡军、倪蕾。办公室设在安监所,承担安委会的日常工作。
2、设立安全生产监管机构。按照文件规定设立县朱巷镇安全生产监督管理所,为独立二级机构并按照“2+X”的模式,不少于3人(即2名以上具备安全生产执法资格的专职监管人员+若干名兼职或聘用人员)配齐安全监管执法和工作人员。安全生产监管机构要做到“八有”,即有编制、有职责、有岗位、有人员、有印章、有工作经费、有固定的办公场所、有牌子,工作经费每年不少于5万元并应列入财政预算,并形成逐步增长机制。对辖区内重大生产安全事故隐患的整治,要按照“一事一议”的原则安排专项引导资金。
安全生产监管机构要配备办公室(面积不少于30平方米),交通、通讯、事故应急救援,安全监管等装备和设施,并达到国家、省、市安监部门规定的标准要求。
3、完善村(居)和企业安全生产管理机构。各村民委员会要配备安全生产信息员,由各村民兵营长担任;各企业要健全安全生产管理机构,依法配齐安全管理人员以及专、兼职安全员。
(二)严格落实责任
1、明确各级职责。按照朱巷镇2011年安全生产工作职责规定,各分管负责人按照“分级负责”原则,严格落实安全生产“一岗双责”制度,对分管领域的安全生产工作负责,承担“第一责任人”的责任;分管安全生产工作的负责人负安全生产综合监管责任。相关职能部门对其主管的范围的安全生产工作负责。
2、加强考核和奖惩。按照与各村(居)委员、企事业单位鉴定的《安全生产目标责任书》,镇对各单位的目标执行情况,要每半年进行一次督察,年终进行考核,对获得优秀等次的单位予以通报表彰,并对先进集体和先进个人给予奖励;对考核不合格的单位,予以通报批评;对突发事故控制指标或重大事故隐患未能按期整治的单位,实行“一票否决”。
(三)加强安全生产监管和执法
1、实行安全生产“网格化”管理。编制安全生产“网格化”管理方案,将镇区划分为若干个安全生产管理网格,落实领导干部安全生产联系点制度,明确网格安全责任人,规范安全生产巡查工作。
2、加大执法力度。县安监部门将非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹和冶金、机械等行业和领域,以及职业健康安全的监管检查权,现场处理权,强制措施权,调查取证权,提请移送权,简易程序处罚权委托由乡镇行驶,镇各部门要加大联合执法。严格依法行政,杜绝各类安全事故发生。
(四)认真完善基本制度
按照安全生产监管规范化建设要求,认真完善以下基本制度:
1.安全生产会议制度2.安全生产监督检查制度3.安全生产事故隐患排查制度4.重大危险源监控管理制度5.建设项目安全实施“三同时”管理制度6.生产安全事故报告和应急处置制度8.领导干部安全生产联系点制度9.安全生产举报奖励制度10.安全生产值班制度。
(五)建立和完善基本台帐
按照安全生产监管规范化建设要求,建立和完善以下基本台账:
1安全生产综合监管台帐2.安全生产监督检查台帐3.隐患排查治理台帐4.宣传教育培训台帐5.事故处理和应急关管理台帐6.职业安全健康监管台帐7.重大危险源监控管理台帐8.特种设有管理台帐9.工矿商贸企业台帐10.中心学校和人员密集场所安全监管基础台帐11.在建工程项目安全监督基础台帐12.危险(易爆)物品及烟花爆竹安全监管台帐。
二、规范化建设实施步骤
第一阶段:策划准备阶段(7月20—31日)
镇成立由镇长任组长的安全生产监管规范化建设领导小组,制定规范化建设实施意见
第二阶段;组织实施阶段(8月1日—9月30日)
按照县政府统一部署,对照实施意见和验收评定实施细则,规范镇安全监管机构设置,加强队伍建设,完善基本制度和台帐,建立安全生产委托执法工作机制,强化企业主体责任落实。
第三阶段:验收评定阶段(10月1日—11月30日)
以桂林航天工业学院为例,目前高职高专会计专业实践教学课程包括计算技术、点钞技术、会计书法、基础会计模拟实训、财务会计模拟实训、成本会计模拟实训、税收实务模拟实训、财务管理岗位实训、会计核算岗位实训、企业管理模拟实训、审计实务模拟实训、ERP实训、毕业实习、毕业论文等14门,共计874个课时,在整个必修课1845课时中占47.37%。从这样的实践教学安排来看,整个体系“大而全”,贯穿了会计专业的整个教学过程,涵盖了专业建设的各个方面,体现了对实践教学的重视。但在实际教学过程中,相对于应用型本科会计专业实践教学体系的要求来说,还缺乏深度,实验效果不明显。主要表现在以下几方面:
1.1实验内容相对简单
我们的会计实验相对比较简单,对会计分析、预测、决策等涉及较少,缺乏锻炼学生运用专业知识创造性地分析复杂问题并提出解决方案的内容,缺乏深度,无法培养学生在实践中思考问题、分析问题、解决问题的能力。而学生也只把实践教学看成是完成一次大作业,感觉在实验室中进行的教学实践和在普通教室进行的教学基本没有区别,学习主动性不强,参与积极性不高。还存在迟到、早退、缺勤、抄袭的现象,尤其是毕业实习和毕业论文:一般都是由学生自己找实习单位,而学生把实习时间大多花在联系工作单位、参加面试上,根本无心实习,所要求的实习报告也是想办法编出来的。而毕业论文也大多是照抄网上的论文,或东拼西凑,这就使得毕业实习和毕业论文这两种重要的实践课程流于形式。
1.2实践教学与实际有脱节
现有的实践教学模式往往被设计成“个人全能项目”,发给学生一套练习题,以及凭证、账簿,让学生一个人包揽全部业务,自己操作整个过程,学生自己既是出纳、又是会计;既管记账、又管复核;既是会计员、又是会计主管。这样一来,学生在实践教学中对各自岗位的工作流程、任务职能等并不十分清楚,无法形成鲜明的岗位意识。另外,一些在实际工作中发生较多的业务,比如说银行结算和纳税申报,在实践教学中往往都是在实训教材中以文字性材料来说明经济业务发生的过程、内容和结果,实验也只是要求学生根据事先填好的结算凭证进行账务处理和填制某些税种的纳税申报表,学生根本不知道银行结算和纳税申报业务的实际发生过程,这使得学生走上工作岗位后不知道怎样与银行和税务部门打交道,缺乏进行银行结算和税务处理的能力。
1.3部分教师实践经验不足
有些教师自己未从事过实际财务工作,也少有机会到企事业单位的会计工作岗位进行实践锻炼,造成理论与实践严重脱节。在实践教学中,教师有时仅按自己的理解或想象来指导实习,造成与会计制度、会计规范或实际会计工作的冲突,从而使实践教学的质量没有根本保证。
2构建应用型本科会计专业的实践教学体系
应用型本科会计专业的实践教学体系的构建应该增强实践,强化应用,体现特色,突出创新,搭建多维度、多层次的实践教学环节,如下图所示:
2.1构建实践教学体系三大平台
2.1.1实验教学平台实验地点主要是校内的会计模拟实验室,包括基础实验、专业实验、创新创业实验,基础实验是学生在学习完会计专业的基础课程后开设的,包括计算技术、点钞技术、会计书法、基础会计模拟实训、财务会计模拟实训、成本会计模拟实训等,一般安排在大一、大二,使学生掌握会计专业的基本业务内容、会计处理和操作过程,培养学生专业基本技能和应用能力;专业及岗位实验是在学生学习完专业课程后开设的,包括税收实务模拟实训、财务管理岗位实训、会计核算岗位实训、企业管理模拟实训、审计实务模拟实训、ERP实训等,一般安排在大三,使学生掌握会计专业的系统的、综合的技能,培养学生专业知识的运用能力和会计职业判断能力。创新创业实验,一般是开展创新创业大赛或创建模拟公司,安排在大四上学期,使学生熟悉创业真实过程,培养学生团队协作意识、创业意识和创业精神,增强学生的解决实际问题的能力以及自主创新能力和创业能力。在实验教学平台中,在现有的高职高专实验的基础上,要注意尽量创造真实的经济环境,培养学生办理银行结算、进行纳税申报的能力,可以考虑将学生分成若干大组,每个大组包括企业小组、银行小组、税务小组,每个小组中,“一人一岗,各司其职”,培养学生的岗位意识。不同小组之间有业务往来,不同大组之间也发生业务往来,比如说不同大组的企业之间有采购、销售等日常业务,同时与其他小组之间还会发生银行结算和税务处理业务等。
2.1.2实习教学平台大学四年每年安排一次会计实习,第一次是认知实习,让学生去校外实训基地参观、了解,对企事业单位所处的环境和实际工作情况有一个感性认识,一般安排在大一;第二次、第三次是岗位实习,在部分专业课程结束后,到校外实训基地或其它企事业单位进行实习,熟悉各岗位的职责分工和具体工作内容,对企业的生产经营活动和会计业务处理流程有一个比较完整的理解,大二、大三各安排一次。第四次是毕业实习,安排学生到企事业单位的实际会计工作岗位上去,一般时间安排在大四下学期。要加强实习平台的建设,首先要有稳定的校外实习基地。但长期以来,由于会计工作的特殊性,企事业单位对与高校建立会计实习基地的意愿很淡薄,会计专业的学生实习一直以来就是一个难题。作为高校来说,一方面要与各类企事业单位多多沟通联系,实行校企共建,互惠互利,实现实践教学资源的合理配置和使用;另一方面,以投资、担保、管理、财务咨询公司、会计师事务所、审计师事务所、资产评估师事务所等一大批中介机构为突破点,加强会计中介机构实训基地的建设。随着经济的快速发展,这样一大批会计中介机构已经开始壮大起来,他们把会计工作当做是一种对外提供的技术服务,不再排斥实习学生的参与,而且在业务旺季对于实习生助理有很大的需求。这样,学生可以亲身参与到各类企事业单位的担保、咨询、审计、评估等项目,在实践中加深对对专业知识的认识和理解,提高解决实际问题的能力。
2.1.3实践教学平台主要包括社会调查、学年论文、毕业论文等,社会调查一般安排在大三的假期进行,可以针对会计教学或会计改革的热点问题定出要调查的内容,采取问卷调查、抽样调查、网上调查和实地调查等多种形式,了解企事业单位生产经营、会计机构设置、会计制度建设等情况,了解会计工作的组织、会计人员素质、会计核算、会计管理等情况,运用所学知识进行分析,为学年论文和毕业论文提供写作素材。学年论文和毕业论文都具有实践性和理论性的双重性质,学年论文是学生对一学年所学专业知识在专业实习实践的基础上进行的理论总结,一般安排在大三下学期;毕业论文学生对大学四年所学专业知识在各类实习实践的基础上进行的理论总结,一般安排在大四下学期。学年论文和毕业论文的写作,作为应用型本科会计专业来说,要强调从实践中选题,在实践中去发现问题、思考问题,用所学的知识去分析问题、解决问题,对于那些通篇理论论述,缺乏实践内容支持的论文,可以考虑要求重新选题和定位。
2.2提高教师实践能力
教师的素质直接影响到实践教学的质量,现在的高校教师大多是从学校到学校,没有在企事业单位工作过,缺乏实际会计工作经验。学校要积极创造条件,建立与校外实习基地、企事业单位、会计中介机构的联系和交流机制,鼓励教师,尤其是年轻教师定期到这些单位挂职,从事具体的财务工作,积累会计实践经验,提高实务处理能力,更好地满足会计专业实践教学的需要。也可以多组织会计专业教师到兄弟院校参观学习,交流教学经验,多参加教育界和会计职业界组织的学术交流、研讨活动,提供相互学习的平台。建立校外注册会计师、注册审计师、注册资产评估师等财务专家以及经验丰富的会计从业人员档案,保持经常性的交流,促进产学研结合,还可以定期将这些专家学者请进校园作相关内容的专题讲座,甚至直接授课。同时支持会计专业教师参加职业资格和专业技术资格的考试,并要求取得资格证书,达到会计教育对“双师”型教师的要求。
2.3建立实训技能和质量评价体系
完善和规范实践教学评价,建立实训质量和技能评价体系。评价体系分为两个部分,一部分是对学生专业技术水平和实践操作能力考核评价指标体系,另一部分是教师实践教学质量评价体系。要制定评价体系的详细考核指标和考核方式,对学生的考评可以采取闭卷考试、开卷考试、口试、社会调查、社会实践、手工模拟、上机模拟等多样化的形式;对教学质量可以建立学校、教务处、系部、学生和校外财务专家五级监控和评价体系,采取学校抽查、系部检查、教师自评、校外专家评学、学生评价等多种方式,尤其对实验实习过程进行严格监控,分阶段进行考核,从而对整个会计专业实践教学体系进行科学的评价。
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