饮用水源保护地管理办法精选(九篇)

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第1篇：饮用水源保护地管理办法范文

关键词：生态补偿;生态红线;补偿范围标准;机制

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。

一、宝应县生态补偿实践现状

宝应县是全国首批生态示范区，2012年顺利通过环保部组织的国家生态县考核验收。宝应县在经济发展不很发达的条件下，立足实际，不断努力，不断探索，以稳中求进的发展思路，在落实科学发展观、推进可持续发展、建设生态文明的总体要求下，通过创建国家生态县这个平台载体，走出了一条具有里下河地区和宝应特色的生态建设之路。

1.建立生态补偿制度。2014年，县政府召集环保、财政等部门，共同会商出台了系列生态补偿文件。（1）出台《宝应县生态红线区域保护规划》，明确了宝应生态红线区域保护的指导思想、基本原则、总体目标，全县共划定6类（自然保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、重要湿地、清水通道维护区、特殊物种保护区）生态红线区域，总面积233.25平方公里。实施分级分类管控措施。（2）出台《宝应县2014年度生态红线区域保护实施方案》和《宝应县生态红线区域保护监督管理暂行办法》，提出了严格保护运西自然区、自然恢复与修补射阳湖湿地等特殊生态产业区、生态重建与恢复饮用水水源保护区等工作任务，采取了建立协调机制、落实生态补偿等六条措施。（3）出台《宝应县生态红线区域保护资金管理办法》，明确生态补偿资金补助原则、范围、分配因素等，从经济上“谁贡献大，谁受益多”。

2.实施生态补偿工程。宝应立足农业大县和水乡的县情，全面实施了防洪保安、耕地保护、绿化造林、湖泊综合整治、湖泊轮渔轮休、秸秆综合利用、有机肥生产推广、湿地作物水体套养、高密度养殖水体生物净化和水环境保护等十大生态工程，构建了运西湖泊、东荡湿地、中部平原三大生态系统，积极创建生态文明。

3.开展专项治理工作。（1）严把建设项目环保审批关，从源头上控制环境污染，坚决限批“两高”项目，严批水污染项目。（2）加大工业污染防治力度，强力推进污染减排工作，以持续改善水、大气环境质量为目标，围绕噪声、扬尘、水环境、工业企业排污等方面的突出问题，持续开展环保专项行动。（3）大力推进生态农业，优先发展有机农业，积极推广循环农业生产模式，使污染物在农业系统内得到循环利用，以减少污染物排放。（4）加强水环境治理，打造“碧水蓝天”水环境，进一步加大资金投入，加快推进污水管网建设，制定全县水系活水规划和河塘全面清淤方案，建立健全河塘整治长效管理机制。

4.尝试生态经济补偿。2014年初，县财政局会同县环保局根据宝应县生态红线区域保护实施方案，拟定了宝应县2014年度生态补偿资金使用方案，并以宝财预【2014】9号文件予以明确，安排资金2268万元，其中2013年度省级转移支付生态补偿资金1045万元，县级财政预算内安排1223万元，专项用于河塘清淤项目。2014年6月10日，财政通过结算往来拨付预付资金1615万元。

二、宝应县生态补偿实践中存在的问题

作为经济欠发达的宝应，目前还存在着一些人与环境不和谐的问题，生活和农业污染比重上升较快;在生产、建设、流通、消费等领域，存在着不同程度地浪费资源的现象;人们的生态文明意识和自觉自律性还有待提高。生态补偿措施不能满足生态保护的要求，生态破坏和生态服务功能持续退化的问题还没有得到有效遏制等，主要问题包括如下4个方面：

1.生态补偿标准低、投入不足。

目前生态补偿标准的确定是以政府及财政支付能力为基础的确定的，没有充分考虑保护湖泊、湿地等给农、渔民带来的直接经济损失。补偿资金主要依靠中央和省财政转移支付，县镇政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。2014年生态补偿资金只有2000万元，对生态保护只是“杯水车薪”。

2.产权不明晰、补偿方式过于简单。如我县许多保护区、湿地产权不明晰，存在较大争议，影响了补偿机制的建立。目前，生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，生态补偿标准等问题尚未取得共识，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制。排污权交易、水权交易等市场化补偿方式仍处于探索阶段。

3.生态补偿对象不完善、利益相关者参与不够。

目前，省财政厅主要通过转移支付方式，向我县下达生态补偿补助资金，直接受益者是政府，导致因生态保护经济利益受到损害的农民没有直接经济补偿。当集体土地被划为保护用地时，为生态保护作出直接贡献而利益受到损害的农民没有得到直接的资金补偿。生态补偿对象、范围、标准和方式的确定，主要以政府决策为主，没有利益相关者参与协商的机制，尤其作为生态保护主要实施者的农民和渔民没有参与。

4.补偿范围界定方法不科学、生态补偿效果不明显。

生态补偿范围主要指应当得到补偿的地域范围。在我国现行生态补偿实践中补偿范围的确定，没有明确的方法和标准，通常确定依据是江河源头、河流上游区域，或矿区、林区和山区等，边界范围含糊。在我县，生态红线区域主要是保护区、湖泊和湿地，但具体到镇村和农户，难以确定，另外，尽管我县出台了《生态红线区域保护监督管理暂行办法》，对资金的分配也将进行考核。但是，生态补偿资金的使用与生态保护的效果没有直接挂钩，没有建立补偿资金的生态保护效果评估机制与监督机制，也没有相应的奖惩措施，县2014年度安排2268万元用于河塘清淤项目，但属于“面上撒胡椒”工程，对生态补偿做得好的乡镇未给予倾斜，生态补偿政策效果不明显。

总体来看，我县的生态补偿机制还没有根本确立，谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成，在促进生态环境保护方面的作用还没有充分发挥，需要付出长期艰苦的努力。

三、 建立生态补偿机制的对策与措施

生态补偿机制在经济理论上就是实行生态保护经济的外部性的内部化，让生态建设和生态保护者能享受到其成果带来的经济利益，并让生态保护成果的受益者支付相应的费用，从而通过制度设计实现生态功能的生产者与使用、消费者之间的公平性，保障生态功能的投资者得到合理回报，激励“生态服务功能”产品的可持续生产，以促进我国人与自然的和谐。因此，提出生态补偿机制的思路与对策如下：

1.完善生态保护立法、明确补偿原则。我县可根据国家和省市生态补偿立法的不断完善，结合宝应实际情况，逐步完善生态补偿的规章制度，这是建立和完善生态保护补偿制度的根本保证。同时结合我县实际，建立生态补偿机制以点带面，点面结合、生态保护者受益、受益者补偿、政府主导、全社会参与、权利与责任对等等原则。

2.鼓励多元化投入，加大生态补偿力度。引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，对重点生态功能区、重要生态区域、集中式饮用水水源地及流域的生态补偿政府预算，确保补偿资金及时足额发放。

3.明确补偿对象、逐步提高补偿标准

以生态补偿载体的土地所有权属和使用权属特征为基础，确定生态补偿对象，在宝应，现在资金是给政府做项目工程补助，将来可考虑按照区域面积，直接分配给保护区、湖泊、湿地的农户和渔民。生态补偿经济标准（即生态补偿金额）的确定有3个方面的因素，包括生态保护所导致的直接经济损失，生态保护地区为了保护生态功能而放弃的发展经济的机会成本和生态保护的投入，在宝应财力困难现实情况下，生态补偿投入一步到位不现实，可逐步加大，未来根据国家规定标准足额发放。

4.加大生态治理、加快生态修复工程建设

开展湿地保护工程，完成宝应湖水环境状况调查;开展生态中心建设工程，建设宝应运西湿地森林生态中心;开展有机、绿色食品建设工程，建设有机食品基地面积、绿色食品基地1万亩以上;开展大气污染整治工程，实施在生态红线区内的燃煤锅炉改用清洁能源或停用;开展畜禽养殖废弃物综合利用及污染防治工程，建设规模化养殖场沼气治理工程;开展碧水工程，疏浚河道;开展饮用水水源保护工程，关闭或搬迁自来水厂周围的展鹏肥业等污染源;开展环保监控能力建设工程，建成潼河水厂水质监测站;建设环境科研教育基地等。

参考文献：

[1]宝应县人民政府关于印发《宝应县生态红线区域保护规划》的通知（宝政发〔2014〕117号）.

第2篇：饮用水源保护地管理办法范文

一、充分认识建设节水型社会的重要性和紧迫性

水是人类赖以生存和发展不可替代的资源，是经济社会可持续发展的重要物质基础。我省水资源总体并不丰裕，既面临水资源区域性、季节性分布不均的困扰，又面临水资源需求不断增长与水环境污染趋势加重的问题。一些地方的水资源问题已成为经济社会发展的重要制约因素。但同时，目前工农业生产和城乡居民生活中水资源利用方式还比较粗放，节水措施不到位，节水的潜力很大。组织动员全社会力量建设节水型社会，是解决水资源供需矛盾最直接、最经济、最有效的措施，也有利于减少水环境污染，改善生态环境。各地、各有关部门要从树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和深入实施“八八战略”，确保我省经济社会又快又好发展的高度，充分认识建设节水型社会的重要性、紧迫性，研究落实有效措施，加快建设节水型社会。

二、建设节水型社会的主要目标任务

（一）总体要求。建设节水型社会，要以水资源的科学规划、合理开发、优化配置、高效利用、有效保护为基础，以提高水资源的利用效率和效益为目标，着力进行制度建设，改革水资源管理体制，形成以经济手段调节为主的多层次水价体系和科学合理的节水机制，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制和运行

机制，使有限的水资源发挥更大的经济社会效益，保障经济社会的可持续发展。

（二）主要目标。至2010年，全省万元GDP用水量降到130立方米以下；农业灌溉水利用系数达到0.56；城市供水管网漏损率降到14%以下,节水器具普及率达到70%以上；副省级城市污水处理率达到80％，其他设区城市污水处理率达到70％，县城污水处理率达到45%；全省规模以上工业用水重复利用率达到70%，中水回用和再生水利用率达到10%以上，初步建立起节水型社会。

三、推进节水型社会建设的主要措施

（一）推进城市节水工作。

1．加快推广应用节水型器具和产品。严格执行《节水型生活用水器具》（CJ164—*）标准，逐步更换不符合标准的用水器具，限制销售非节水型生活用水器具；城市所有新建、改建和扩建的公共和民用建筑，应采用符合节水标准的用水器具。

2．加快供水漏损管网改造。要大力推广管网检漏防渗技术，严格执行《城市供水管网漏损控制及评定标准》（CJJ92—*、J187—*），对漏损管网进行全面改造，降低城市供水管网漏损率。

3．加快“一户一表”工程建设进度。通过企业挖潜、采用新技术等方式，努力降低“一户一表”安装费用，提高居民、单位安装“一户一表”的积极性，实现用水实时监控和计量，为分类水价制度的实施创造条件。

4．积极推进污水处理及再生利用工程。加快城市污水处理厂建设。有条件的地方要以城市污水处理厂为中心，建设区域性中水回用系统示范工程，推行分质供水。鼓励城市大型公共建筑、居住小区内建设区域性中水回用系统。

（二）推进农业节水工作。

1．继续组织实施“千万亩十亿方节水工程”。加快大中型灌区节水工程改造，重点实施渠道防渗工程和管道化灌溉工程。加快灌区骨干渠道及相应渠系建筑物、骨干排灌泵站配套改造和田间灌溉配套工程建设，提高灌溉水利用系数。

2．积极推行农业灌溉计量工程，加强农业用水管理。结合国家和地方各类节水灌溉增效示范项目和现代化农业科技示范园区建设，推进灌溉计量的进程。有条件的灌区要全部安装计量设施。

3．提高农业节水的科技水平。农业节水要因地制宜地推行渠（管）道灌溉、薄露灌溉、喷滴灌等节水灌溉新技术；推广水稻旱育秧、水稻强化栽培等粮食生产节水技术;研究推广大棚微灌、山地微蓄微灌等经济作物高效节水型灌溉技术。

4．积极发展节水型农业。积极调整种植结构，因地制宜发展旱粮生产，促进节水型农业发展。加强农业节水灌溉新技术的研究、试验和推广，扩大节水型农业应用范围，重点从蔬菜瓜果作物向茶叶、水果等多种经济作物拓展，从平原地区设施栽培向山区、海岛农业拓展。

（三）推进工业节水工作。

1．认真贯彻落实《*省人民政府办公厅关于加强工业节水工作的通知》（浙政办发〔2005〕59号）精神，积极推进重点行业、重点企业节约用水，大力推广节水技术、工艺和产品，强化节水管理，实现工业经济与水资源和环境协调发展。

2．组织实施以提高用水效率为核心的重大节水示范工程，重点推进火力发电、纺织印染、石油化工、医药、造纸、冶金、食品加工等七大高耗水行业的节水技术改造，提高行业节水水平。各地应根据当地实际，选择一批用水量较大的企业作为工作重点，推动重点企业节约用水。

3．大力推广先进的节水型或无水型工艺和技术；大力推广国家和省鼓励的节水技术、工艺和产品；发展和应用工业用水重复利用、冷却节水、热力和工艺系统节水、洗涤节水等技术，并配套完善相应设施；开发、生产和推广低耗水的产品，降低水耗；加快淘汰落后的高耗水工艺、设备和产品。

4．全面推行工业企业清洁生产。将节约用水和减少排污作为清洁生产的重要内容，把工业节水与废水排放指标列入清洁生产审核验收标准，提高循环冷却水、工艺水的重复利用率。逐步完善工业节水指标体系建设，加快建立节水标准体系、节水技术开发推广体系和节水设备（器具）的研制生产体系。

（四）加强水资源开发、保护和管理工作。

1．加强海水、雨水等非传统水资源开发利用。沿海地区及海岛要坚持统筹规划，加快建设海水淡化工程。电力、化工、石化等重点行业要大力推广直接利用海水作为工业冷却水。干旱缺水城市要在社区和新建大型公用项目配套建设集雨示范等工程。海岛和缺水地区要重视雨水、洪水、微咸水和矿坑水的开发利用。

2．加强饮用水水源保护。严格按照《*省水功能区、水环境功能区划分方案》，合理划定和调整饮用水水源保护区。在饮用水水源一级保护区内，严禁一切排污行为和其他可能污染水体以及破坏与水源保护相关植被的活动，禁止新建、扩建与供水和保护水源无关的建设项目。深入实施“万里清水河道工程”，着力整治河道水污染，改善水环境。因地制宜地探索符合各地农村实际的低成本、高效率的污水处理方式，完善农村居民生活与农业生产污水处理设施。

3．加强地下水资源管理，严格控制地下水开采量。进一步落实杭嘉湖、甬台温地区地下水禁采区、限采区的控制方案，积极推进地表水厂和管网建设，力争到2008年、2010年分别完成禁采区、限采区平原承压地下水深井的禁采目标，遏制地下水超采区的地面沉降。其他地区也应建立地下水位、水质监测管理系统，落实地下水开发、利用、保护规划，合理开采和保护地下水资源。

4．推进水资源和节水管理信息化进程。综合运用信息技术，开发应用水资源和节水管理决策支持系统。实施取用水自动监测，加快数据自动采集、传输和处理，及时反馈蓄、供、用水信息，为优化水资源配置提供决策依据。加强节水信息管理和交流，完善用水户用水信息统计、上报制度。

四、加快节水型社会的体制机制建设

（一）加强规划指导，推进产业结构调整。制订实施《*省“十一五”节水型社会建设规划》，明确建设节水型社会的目标、任务和保障措施，加强对全省节水型社会建设的指导。各市、县（市、区）要根据当地水资源的承载能力，编制和完善当地“十一五”节水型社会建设规划。根据区域的水资源状况、水环境容量，优化和调整经济结构和产业布局，发展节水型经济。在水资源不足的地区，应限制建设高耗水项目。

（二）建立健全节水配套规章制度。加快制定节约用水管理办法，规范各级组织和全社会的节约用水职能、义务和行为。加大水资源费征收力度，规范水资源费的征收、管理和使用。制订《*省海水利用规划》，科学开发利用海水资源。各市、县（市、区）政府和相关部门应根据实际情况，出台适合本地区、本行业管理的规范性文件，制定有利于节水工作的奖惩措施，细化节水管理，依法履行节水职能，加强监督检查，使各项节水制度落到实处。

（三）进一步落实相关节水制度。认真贯彻《*省取水许可制度实施细则》，规范取用水管理。对各类用水户均应装置用水计量设施，全面实施有偿用水制度，按实际取用水量收取水资源费或水费，杜绝实行用水包费制。严格执行建设项目水资源论证、取水许可、用水节水评估、计划用水制度，落实新建、改建、扩建项目的“三同时”制度（节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用）及取用水单位的“四到位”制度（用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位、管水制度到位）。

（四）实施用水总量控制和定额管理制度。逐步建立和完善区域水资源分配、用水总量控制制度，实现地表水和地下水用水总量控制。进一步完善用水定额管理制度，逐步扩大定额管理范围和定额管理水平。对用水实行总量控制和定额管理相结合的基本管理制度，把用水定额作为用水计划下达和节水考核的重要依据，加强计划用水和节约用水管理。积极开展农业用水定额管理试点工作。逐步推进水权制度建设。

（五）积极推进水价改革，完善水价体系。完善分类水价制度和供水计价方式，对居民生活用水逐步推行阶梯式计量水价制度，对非居民用户逐步实行超定额用水累进加价办法。运用差别水价政策，适当拉大高耗水行业与其他行业用水的价差。建立科学合理的中水回用和再生水利用价格机制，制定回用水和再生水的收费标准，鼓励和引导工业、城市绿化、市政环卫、生态景观和洗车等行业使用再生水。

（六）建立完善节水科学技术进步机制。贯彻实施《中国节水技术政策大纲》，大力推广先进实用的农业节水、工业节水和城市节水技术。鼓励节水技改项目，加大节水技术的研究、开发和推广，支持节水产品、工艺、设备等的研制与推广。各有关部门应根据本行业的实际，跟踪、了解国内外先进技术，组织科技攻关，提高本行业节约用水水平，形成节水技术自主创新机制。

（七）完善有利于节水的财税政策。严格执行国家有关鼓励生产、使用节水产品的税收政策。各级政府要安排必要的资金，支持节水型社会建设和创建节水型城市。鼓励和支持节水技改项目，扶持节水设备、设施、器具和技术的研究开发和推广应用。政府应优先采购节水产品。采取政策扶持、市场引导的激励机制，鼓励社会力量参与城市供水、污水处理及回用等基础设施建设，推进供水、污水处理及回收利用的产业化。

（八）建立节水监督管理制度。加强节水统计工作。禁止生产、销售、使用国家和省明令淘汰的高耗水工艺、设备和产品。已安装或者使用国家和省明令淘汰的高耗水工艺、设备和产品的，使用单位和个人要按规定要求更换或者进行节水改造。对先进的节水技术、产品要及时推广和应用，好的节水经验要及时总结和推广，对节水工作作出显著贡献的单位或个人要给予表彰和奖励。

五、加强组织领导，全面推进节水型社会建设

（一）进一步抓好节水型社会建设试点工作。“十一五”期间，各试点县（市、区）的政府要切实加强对节水型社会建设试点工作的组织领导，成立试点工作领导机构，完善相关规章制度，健全工作机制，制定具体的实施计划，确保节水型社会建设试点工作有组织、有步骤地推进，为加快建立节水型社会管理体制作有益的探索。

第3篇：饮用水源保护地管理办法范文

关键词：环保；模范；对策

[ Abstract ]: This article through analyzes Chengcheng social economic and environmental conditions, combined with the creation of Shaanxi Province Environmental Protection Model City requirements, analyzes current situation and gap year in Chengcheng County, and puts forward the corresponding countermeasures and suggestions.

Key words: environmental protection; model; countermeasure

随着经济发展的不断加快,城市环境问题日益显现。建设环保模范城市能推动城市的可持续发展，促进经济快速发展、环境清洁优美、生态良性循环。澄城县要在陕西东大门建设中实现全面发展,建设环保模范城市势在必行。

一、澄城县县情概况

澄城县地处陕西东府中部，属秦晋豫黄河金三角经济协作区腹地，总面积1121平方公里，总人口38万。是一个自然资源丰富，区域优势突出，发展潜力巨大的生态农业县，是陕西省平安建设示范县、百万头生猪养殖示范县、全国苹果生产30强县之一、国家养殖标准化示范区、全国重点产煤县、全国知名的煤电铝一体化能源基地。

澄城历史文化悠久。史载夏商属雍，春秋属晋，秦始设北徵邑，汉置徵县，北魏太平年间始建澄城郡，县名由此沿袭至今，是黄河文明的重要组成部分，中国简体字的发源地，乐楼、唐精进寺塔、秦汉宫殿遗址为国家级文物保护单位，尧头陶瓷烧制技艺、澄城刺绣被命名为国家级非物质文化遗产保护项目。拴马桩石雕被誉为“地上兵马俑”，各种民间艺术丰富多彩。

二、城市经济发展与环境现状

（一）经济发展现状及存在问题

十一五澄城县大力实施园区引领、项目带动、招商强县、创业富民主战略，经济快速发展，社会全面进步，综合实力明显增强，经济结构不断优化，培育形成了卷烟、煤电铝、太阳能光伏、涉农加工等四大工业支柱产业集群，全县规模以上企业发展到32家,全县生产总值达到50.16亿元，人均GDP由2005年的4547元增加到12500元。

经济发展存在的主要问题：一是综合经济实力较弱。我县经济总量小，城乡居民收入水平低，县级财政困难，收支矛盾突出。二是结构调整任务紧迫。经济结构不尽合理，第二产业内部结构和产品不优，科技创新能力不强，新兴产业刚刚起步，现代服务业比重较低，资源综合利用率不高，转变发展方式任务较重。三是产业集群建设不够。产业集聚度还不高，产业链还不长，缺乏具有影响力和竞争力的重点企业和名牌产品。四是产业发展面临困难。果畜产业仍然受到市场和疫病两大风险的制约，解决煤炭资源接续问题刻不容缓，铝电产业受客观政策影响面临整合重组，卷烟技改扩能、结构调整成为新的发展难题。五是区域竞争压力加剧。全国各地都在跨跃发展、激烈竞争，加大了争市场、争资金、争项目的难度，周围县市强劲的发展势头对我县形成了新的压力和挑战。

（二）环境现状及存在问题

十一五澄城县环境保护工作以建设生态县为主题，以污染减排为抓手，自觉服务于改革发展大局，紧扣市县政府年度环保任务，落实责任，强化管理，立足服务，严格执法，污染减排工作取得了显著成效，污染物排放总量得到了有效控制，环境管理运行规范，环保产业初步启动，生态环境建设试点规模逐步扩大，环境状况得到改善。

目前存在的主要环境问题：一是城区环境空气污染问题依然比较严重。通过整治，城区空气质量污染虽有所减轻，但SO2仍严重超标。城区生活垃圾产生量逐年递增，二次污染严重。城区生活污水收集处理率较低，部分污水依然直排西河，导致两条河流出境断面水质不能达标。二是生态环境形势依然严峻。农村面源污染尚未得到有效控制；农药、化肥的大量使用导致农村环境恶化；畜禽养殖未形成规模化，污染控制措施不到位，人畜混居，恶臭气体污染村庄的现象普遍存在；生态村镇建设步伐缓慢，垃圾围村、人居环境恶化依然是遏制农村生态环境建设的瓶颈。三是企业环保意识依然不高。个别工业企业环境保护意识淡化，重经济发展，轻环境保护的思想依然存在；部分企业环保投入不足，污染治理进展缓慢，循环经济理念落后，清洁生产实施困难；新建项目环保“三同时”不落实的现象时有发生。四是环境执法能力亟待提高。环境保护队伍综合建设的能力还不能适应当前工作的需要，尤其是对污染源的监管手段落后，在线监控率较低；环境监察、监测队伍能力建设有待于进一步加强，处置突发环境事件应急能力有待于提高。

三、创模差距分析

根据《陕西省环境保护模范城市评分标准》，考核指标共27项，其中前3项属于必须达到的基本条件，后24项为考核指标，包括经济水平2项、环境质量5项、环境建设10项、环境管理7项，其中受保护地面积比例和集中供热覆盖率两项指标县级城市暂不考核。因此澄城县创建陕西省环保模范城市考核指标共25项。

1、基本条件（三项）

2009―2011年澄城县均按期完成国家和省上下达的主要污染总量削减任务，域内未发生重大、特大环境污染和生态破坏事故，未有违反环保法律法规的案件发生，制定了澄城县环境突发事件应急案件进行演练；均高于于GDP的1.5%，3项基本条件全部满足考核要求。

2、经济社会（二项）

2项指标中1项不满足考核要求。 2009―2011年澄城县GDP持续增长率分别为15%、16.8%、15.8%，均高于于全省平均水平，该指标达标；2009―2011年澄城县单位GDP能耗低分别为1.61、1.51、1.45吨标准煤/万元，单位GDP用水量分别为170、165、97.74吨/万元，废水万元GDP主要工业污染物排放强度分别为8.8、5.01、3.3吨/万元，COD万元GDP主要工业污染物排放强度分别为0.00074、0.00032、0.00048吨/万元，SO2万元GDP主要工业污染物排放强度分别为0.057、0.109、0.1219吨/万元，烟尘万元GDP主要工业污染物排放强度分别为0.0035、0.00165、0.00126吨/万元，均高于于全省平均水平，该指标不达标；

3、环境质量（五项）

环境质量考核指标中有3项达标，2项不达标。 2009―2011年澄城县集中式饮用水源地水质达标率均大于96%，区域环境噪声平均值均低于60dB（A），交通干线噪声平均值均低于70dB（A）。2009―2011年城市水环境功能区和出境断面水质均未达标，API80%，由于自动监测站未建成，未达标。

4、环境建设（八项）

环境建设考核指标中有5项不达标， 3项达标。2009―2011年澄城县人均公共绿地面积分别为6.5、6.5、6.6平方米/人，均未达到陕西省平均水平；城镇污水集中处理率分别为42%、50%、60%，均未达到70%的要求；清洁能源使用率未达到50%的要求；机动车环保定期检测率未达到80%的要求；生活垃圾处理率未达到80%的要求，共5项未达标。2009―2011年澄城县重点工业企业污染物排放稳定达标率大于90%，工业企业排污申报登记执行率为100%，工业固体废物处置利用率大于70%、危险废物(工业危废和医废)实现安全处理。

5、环境管理（七项）

环境管理考核指标中除公众对城市环境保护的满意率达不到80%外，其余6项均达标。环保目标责任制已落实到位，环境指标已纳入当地目标责任制考核范围，制订了创建规划并分解实施，实行了环境质量公告制度；建设项目环评执行率≥90%，“三同时”执行率≥90%，规划环评综合执行率≥80%；国控、省控重点污染源全部安装了在线监控设施并实现联网；环保标准化能力建设达标；中小学全面普及了环境教育；城市环境卫生落实到位,城乡结合部及周边环境符合相关管理规定。

综合上述分析，25项考核指标中，澄城县满足考核要求的有16项指标，不满足考核要求的有9项指标，总体达标率为64%。

四、创模对策及建议：

1、不断延伸产业链条，突出发展循环经济

坚持以园区为平台，发展新兴产业，改造传统产业，激活非公经济，加快工业经济转型升级。以工业园区和农业产业化园区为载体，大力倡导循环经济，推行清洁生产；以节能降耗、污染减排为主要目标，以污染治理、加强生态环境建设为主要手段，促使单位GDP能耗、水耗及主要污染物排放强度大幅降低，努力实现经济又好又快发展。

2、积极实施大气污染治理，不断改善城区大气环境质量

（1）进一步深化城区大气污染治理工作。继续抓好城区烟尘整治工作，加大燃煤锅炉拆除改造工作力度，分期分批对城区燃煤锅炉进行改造，实施集中供热，推广使用天然气等清洁能源，保证清洁能源使用率不低于50%。

（2）控制扬尘污染，降低PM10（可吸入颗粒物）排放总量。加强建筑工地和道路交通扬尘管理，制定《城区建筑工地和道路扬尘管理办法》。在城区划定过往车辆和进城务工车辆绕行、限行道路及时间，对外公布并组织实施。

（3）制定机动车污染监督管理办法，加快机动车尾气监测站建设，实施机动车尾气污染监测与控制，严禁环保检测不达标的机动车上路行驶。制定澄城县城区机动车总量控制规划，合理控制城区机动车保有量，有效遏制二氧化氮污染攀升势头。

（4）加快城区空气自动监测站建设，早日投入运行，开展空气自动监测，实施城区空气质量日报，城区API环境空气污染指数，为城区空气污染治理提供技术支持。

3、实施碧水工程，努力改善城市水环境功能

不达标的9项指标中，与水密切相关的就有2项，一个是城镇污水集中处理率要≥70%，另一个是城市水环境功能区和出境断面水质达标。目前与创模要求还有一定的差距。

（1）县住建部门正在加紧建设城区金沙关污水提升工程，并加大污水管道铺设力度，增加城区污水收集率，力争在2012年底污水处理率达到70%以上，达到创模新标准的要求。

（2）加快污水处理厂除磷脱氮提标改造工程建设，争取2012年11月底前建成投运并通过验收，12月底前完成中水回用项目前期工作。污水排放达标，污泥规范化处置，含水率低于60%。

（3）全面推进污染减排工程建设，认真实施两河水污染防治三年行动实施方案，对沿河废水全部实施深度治理，对原有污水处理设施进行提标改造，做到达标排放，使“两河”水质明显改善。

4、加强环境管理，确保环境安全

（1）加快城镇垃圾无害化处理进程。投资2800万元建成的城区生活垃圾填埋场，要加快渗滤液处理工程建设进度，早日建成投运，确保渗滤液达标排放，生活垃圾无害化处理率不低于80%。

（2）污水处理厂要严格按程序处置污泥，完善污泥填埋合同、移交联单，保证无害化填埋。

（3）各医疗单位要加强对医疗废弃物的管理，确保医疗废弃物按照合同规定得到全部处置。

（4）依法安全处置废旧放射源，确保辐射环境安全。

（5）加强饮用水源保护，确保饮用水安全.实施五一水库、温泉饮用水源地保护工程。各库区要设立专门的环境管理机构，加强库区周围环境的巡查，保护区范围内禁止使用有毒有害农药，严格控制人为污染，加强植被建设，确保饮用水源地环境安全。

（6）强化环境应急工作。各企业要制定并完善相应的突发性环境事件应急预案，定期进行演练。各有关乡镇和部门要完善各自突发性环境事件应急预案，配备环境应急力量，组织突发环境事件应急演练，严防死守，确保不发生重、特大环境污染事故。

（7）强化环境执法，积极开展环保专项行动，县域环境安全。

5、加强舆论宣传，提高全县各级领导和广大人民群众对建设“省级环保模范城市”重要性的认识。

在县电视台、政府网站开设“创模”长期专栏，在城区公共场所和进出城的主要道路上设置宣传标语和广告牌，加大宣传力度，使“省级环保模范城市”创建工作不断深入人心，公众对城市环境保护的满意率达到80%以上。

6、加大投资力度，不断加强环保能力建设

加快推进标准化建设和自动监测系统建设，加强环境执法、监测、宣教、信息人员装备能力建设，提高人员素质，早日通过省级环保部门验收。

参考资料

澄城县人民政府2011年政府工作报告

澄城县创建陕西省环保模范城市规划2012.04

《陕西省环境保护模范城市评分标准》

第4篇：饮用水源保护地管理办法范文

［关健词］跨流域生态补偿；生态共同体；公平；协调；共赢

［中国分类号］F062.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1674-6848（2013）01-0005-13

［作者简介］李志萌（1965—），女，湖南醴陵人，江西省社会科学院研究员、科研处处长，主要从事生态经济学和农业经济研究。（江西南昌 330077）

［基金项目］国家社会科学基金重大项目“欠发达地区生态经济协调发展研究”（12&ZD104）、国家社科基金资助项目“生态恢复保护与经济社会和谐共生研究”（08BJY034）、“推进跨省流域生态补偿试点机制研究”（10BJY026）的阶段性成果。

Title： Ecological Compensation of River Basin： Achieving Win-Win Regional Development with Fairness and Harmony

Author： Li Zhimeng

Abstract： To promote the ecological civilization and construct “Beautiful China”， the ecological compensation system is an important guarantee. Ecological compensation of river basin is an application of ecological compensation， and an embodiment of ecological responsibility and justice of ecological benefit distribution. It’s an important economic means to adjust the social justice in basin region， to establish harmonious society， and to realize the harmony between human and nature. But in practice， rivers often flow through several areas， which often involves the balance of interest of both up， middle and downstream. In case of lacking coordination of the whole basin and coordination mechanism of different administrative regions， there exist many difficulties and dilemma in basin compensations （especially cross-provincial ones）， which makes it difficult to bring ecological protection of basins into play in practice. Therefore， “ecological community”， from the perspective of the overall plan of the whole basin， should be established， so as to seek ways to improve ecological compensation system of inter-provincial river basin， and to achieve win-win development.

Key words： inter-basin ecological compensation； ecological community； fairness； coordination； win-win

党的十报告提出，要加强生态文明制度建设，尽快“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”①生态补偿制度是推进生态文明、建设美丽中国的重要制度保障。生态补偿机制的基本价值取向是公平正义，跨省流域生态补偿则以经济手段为主调节上下游省际区域间经济发展与环境保护，平衡生态保护义务与受益权的不对称。流域是一种整体性极强的自然区域，流域内各自然要素的相互关联极为密切，地区间影响明显，特别是上下游间的相互关系密不可分。②然而，流域作为一个完整的自然区域，却被不同的行政区域所分割。作为经济利益相对独立的地方政府，其经济活动一般以本区利益为导向，这不可避免地在各行政区域之间产生利益冲突。由此，必须从全流域统筹的视角，构建流域“生态共同体”，建立区际生态补偿机制，以实现流域内各行政区域的共赢和共享，推动流域区际的协调发展。

一、流域生态补偿体现生态责任和生态利益分配正义

（一）流域生态补偿的内涵实质

生态补偿最初源于对自然生态补偿，被看作是生态系统对外界干预的一种自我调节，以维持系统结构、功能和系统稳定。随着人类环境意识增强和对生态环境价值的认可，生态补偿概念得到不断发展，一般认为生态补偿是保护资源的经济手段。通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的③。就流域生态补偿而言，我们认为，它是指在流域范围内，由流域生态服务的受益者对生态服务的提供者、利益受损者进行补偿，对流域生态的破坏者进行收费。流域内人类活动按照其目的不同大体可归纳为保护与修复治理和开发与建设两大类，保护与修复类活动主要以改善和提供生态环境为目的，而开发与建设主要以追求经济利益为目的。跨省流域生态补偿则以经济手段为主调节上下游省际区域间经济发展与环境保护，平衡生态保护义务与受益权的不对称。用经济的手段达到激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育，解决由于市场机制失灵造成的生态效益的外部性并保持社会发展的公平性，达到保护生态与环境效益的目标④。可见，生态补偿体现了两种含义：人类对生态环境的补偿，实现生态正义；人类社会成员之间的补偿，实现生态责任和生态利益分配的正义。

（二）流域生态补偿理论及其依据

流域生态补偿与生态补偿有着相同的理论基础，主要包括：

1.外部性理论。流域内水生态系统服务外部性可以分为两类：一是水生态系统服务消费的外部性效用，如对清洁水的消费，一个消费者饮用的清洁水受到另一个经济行为影响。二是生态系统服务供给的外部效用，例如对水源地进行生态保护，可使得整个流域受益，具有明显的利益溢出效应，即下游地区可以免费享受生态保护的好处。因此，流域生态治理中明显存在着成本收益的空间异置特征、外部性现象，这就必须依靠政府运用税收、补贴等干预手段实现外部效应的内部化。①作为一种法律设计，环境法应将污染防治“内部化”于日常的经济活动中，使企业（经纪人）将外部不经济行为——污染防治视为商业活动的一部分，即将污染防治边际成本内化为必要的生产成本，以实现资源配置的帕累托最优，实现社会边际成本收益与私人边际成本收益的一致。

2.公共产品理论。流域生态资源具有非竞争性和非排他性，属于公共产品的范畴。作为公共产品，流域生态资源在消费中的非竞争性，往往导致过度使用的“公地悲剧”，导致供给不足的“搭便车”现象，最终使的整个水生态系统受损。政府管制与政府买单是有效解决公共产品的有效机制之一。环境污染的根源或环境质量之所以恶化，关键是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权规定得不够严密和周全。面对着“公用权悲剧”，各国政府做出的谨慎反应是把公共财产资源转化为公有财产资源，并为此建立一整套的资源分配和使用制度。②从而避免“公地的悲剧”的减少和“搭便车”现象的发生。

3.生态资本理论。流域内的生态资本主要包括：进入社会生产与再生产过程的水、矿产等资源以及水体等环境具有的纳污能力；自然资源（及环境）的质量变化和再生量变化，即生态潜力；生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源，即生态环境质量③。生态环境资源具有价值和稀缺性，整个生态系统就是通过各环境要素对人类社会生存及发展的效用总和体现它的整体价值。随着社会的进步，人类对生存环境质量的要求就越高，生态系统的整体性就越重要，只有向自然的索取与投资平衡，使得生态资本不断增值，才能实现区域可持续发展。

4.生态服务功能价值理论。流域内的生态服务功能价值包括：水作为一种特殊的生态资源，可以将水的服务功能分为水经济服务功能与水生态服务功能。水经济服务功能指水维持人的生产与生活活动的功能，包括生活用水、农业用水、工业用水、发电、航运、渔业等。水生态服务功能指水维持自然生态过程与区域生态环境条件的功能，包括维护河道水沙平衡、运输营养物质、净化环境、固定二氧化碳、调节气候、提供生境、维护生物多样性、休闲娱乐与美学功能。水资源的价值构成主要由直接价值与间接价值组成。水资源直接价值是水资源被取用作为投入物进行生产、维护生态等功能时所体现的价值，既有生产价值、也有生态维护功能价值等。水资源的间接价值是指水资源的机会使用价值，是水资源在今后被利用可能产生的价值。

5.博弈理论。流域内发展的博弈如经济学中的这样一种竞争状态：有两个或两个以上的人各自追求自身的利益，而任何人都不能单独决定其结果。水生态需求者为了自身利益最大化，总是无偿地利用水生态资源产品，水生态保护者因为保护行为没有收益而放弃保护，选择“涸泽而渔”的方式利用生态资源，结果是双方的利益都没有实现。从理论上说，省际间流域生态补偿共存在以下情况：一是上下游省份都作出积极贡献（上游保护、下游补偿）；二是上下游省份都作出消极贡献（上游不保护、下游不补偿）；三是上游省份作出积极贡献，而下游省份作出消极贡献（上游保护、下游不补偿）；四是上游省份作出消极贡献，而下游省份作出积极贡献（上游不保护、下游补偿）④。在多次博弈下，双方达成合作协议，规定违约惩罚，在博弈双方关心长远利益的情况下，则省际间第一种情形“补偿、保护”的合作均衡就可以实现。

（三）推进跨省流域生态补偿的迫切性

1.促进我国建立国土空间开发保护制度的需要

为了建立科学的空间开发秩序和合理的空间开发结构，根据资源承载能力、现有开发密度和发展潜力，我国从宏观上划分了国土空间开发四大主体功能区，即优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区，各地按不同区域功能选择不同的发展重点，促进区域增长方式的转变，实现地区生态文明，这是我国国土管理模式和区域经济发展理念上的伟大创新。作为流域江河源头大都集中在“老、少、边、穷”地区，我国的主要大江大河也集中在西部、中部地区，特殊的自然禀赋与生态功能，使这些地区承担着国家生态安全保护，为建设“美丽中国”承担“给自然留下更多修复空间”①的重任，属于限制开发和禁止开发，不适宜进行规模型的工业化、城镇化建设。这些地区在全国区域经济发展过程中差距不断拉大，不发达和欠发达的特征更加明显，当地居民收入较低，处于相对贫困状态。若没有相应的生态补偿机制，国家将很难形成合理的空间开发结构，所以要对保护区因生态环境保护造成发展机会的直接损失与间接损失进行补偿，实现生态公平与正义。

2.江河源头地区人民与全国同步实现小康的需要

我国主要江河干流有长江流域、黄河流域、海河流域、淮河流域、珠江流域、松辽流域等。从流域的经济发展水平看，上中下游经济发展水平与全国西、中、东部发展水平具有一致性。我们以中国的母亲河长江、黄河江河源头地区及珠江水系东江源区与中下游居民收入比较来看：

长江流域包括：—青海—甘肃—云南—四川—贵州—湖北—湖南—河南—江西—安徽—浙江—江苏—上海14个省（市、自治区）。位于下游地区的东部地区浙江、江苏、上海所构成的长江三角洲地区是中国沿海最发达地区之一，其人均GDP（元）、城镇居民收入（元）、农民纯收入（元）远远超过中西部地区，如人均GDP省（市）最高值为最低值的4倍以上（见图1）。

黄河流域：包括青海—甘肃—四川—宁夏—内蒙古—陕西—山西—河南—山东9个省（自治区）。在黄江流域省份经济发展指标GDP相对长江流域较为均衡，内蒙古是由于近年来能源产业的快速发展，带动了经济快速提升；但在流域内东部山东、河南也明显领先。（见图2）

同样，在珠江水系东江流域源头的江西三县寻乌、安远分别为国家贫困县，定南是省级贫困县，贫困人口占总人口的比例高达42％，源区农民的人均纯收入与广东珠三角的发达地区农民相比差距巨大（见表1），而下游珠江三角洲地区和香港又是我国沿海发达地区和国际大都市，上下游经济发展差距更有扩大之势。

江河源头地区正面临着人口增加、环境保护和强烈的经济发展渴望等多重压力，这就需要国家和中下游地区以多种形式的生态补偿政策措施，通过外部输血式的补偿和内部造血式的发展相结合，支持源区人民生产生活设施逐步改善、生态产业结构基本形成、生态功能稳定、基本公共服务水平接近或达到全国平均水平，与全国同步建成小康社会。

3.江河流域可持续发展的需要

流域生态补偿要解决的问题主要是要促进公共服务均等化，保障上下游人民群众享有同等的生存权、发展权；促进上下游各行政单元内部经济发展、社会进步、生态环境保护协调发展。根据环境容量，实现科学发展；促进上下游各行政单元之间协调发展、互惠共生、和谐多赢。可见，生态保护补偿不是“恩赐”，而是公平发展的体现。实施生态补偿，从长远来看，上下游的利益是一致的。上游保护好生态，不仅上游得益，下游更能获得生态效益。上游生态破坏，污染水质，不仅上游受损，下游则将付出更沉重的代价，这是“一损俱损，一荣俱荣”的共同利益所在。当上游地区因保护生态环境“无偿奉献”而无法获得相应的利益时，必然挫伤保护者的积极性，所以，必须以市场为导向，通过一定的政策手段，消除区域合作的各种障碍，变行政单元各自的发展而导致的偏利、偏害为互惠、和谐、多赢。①让流域生态保护成果的受益者支付相应的费用，实现对流域生态环境保护投资者的合理回报和流域生态环境这种公共物品的足额提供，激励流域上下游的人们从事生态环境保护投资，并使生态环境资本增值，实现流域的持续发展。

二、流域生态补偿的关健在于上中下游的利益协调

（一）流域生态补偿的运行状况

流域生态补偿是解决流域生态环境保护问题、协调流域上下游利益冲突的重要手段。2007年，国家环保总局下发了《关于开展生态补偿试点的指导意见》（环发［2007］130号），明确把流域的生态补偿纳入试点的范围，各地从不同的角度，开展了一系列的生态补偿试点。长期以来，生态系统服务被看作公共产品，不计入价格，市场规律不能有效的配置这种公共资源。受生态环境问题日益突出影响，人类开始关注生态系统服务功能的价值，并出现了很多价值估算方法，力图量化生态系统服务的价值。对生态系统服务功能价值付费逐渐被人们所接受，很多地方进行生态补偿的实践①，并取得了一定效果。

1.省内的流域生态补偿，开展顺利并显成效

“十一五”期间，部分省对省内流域生态补偿进行了有益的探索和实践。

福建省内流域生态补偿：2003年，福建率先启动了流域上下游生态补偿工作，到2009年闽江、九龙江、晋江等三个流域都实施了生态补偿。按照“受益者补偿”的原则，结合福建省长期以来实施的“山海协作”政策，福建在加大省级财政对上游欠发达县市转移支付及补助力度的同时，积极引导下游受益地区向上游保护地区提供经济补偿，即建立上下游横向补偿与省级财政纵向补助相结合的跨流域生态补偿机制。

浙江省内流域生态补偿：自2006年起，浙江省政府每年安排2亿元专项补助钱塘江流域源头地区10个县（市、区）。2008年2月，浙江省政府办公厅于印发了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》（浙政办发［2008］12号），决定全面实施省对主要水系源头所在市、县（市）的生态环保财力转移支付制度，并规定了实施转移支付的标准和管理措施。浙江省财力转移支付的对象为浙江省境内水系（即：钱塘江、曹娥江、甬江、苕溪江、椒江、鳌江、瓯江、运河）干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头及流域面积较大的市、县（市），并以省对市县财政体制结算单位来计算、考核和分配转移支付资金。在浙江省的实践中，还探索出了“异地开发”的生态补偿模式。为了避免流域上游地区发展工业造成严重的污染问题，并弥补上游经济发展的损失。浙江省金华市建立了“金磐扶贫经济开发区”，作为金华市水源涵养区磐安县的生产用地，并在政策与基础设施方面给予支持。

目前，省域内流域生态补偿积极开展，如山东省在南水北调黄河以南段及省辖淮河流域和小清河流域实施生态补偿试点；河北对全省七大水系河流跨界断面实行生态补偿政策；江苏试点实施水污染物排污权有偿使用和交易；广东省对省内河源东江源实施了生态环境保护和补偿等等，针对区域特点进行试点，成效明显。

2.跨省流域生态补偿仍在艰难探索推进中

跨省流域生态补偿因其跨度大，涉及行政区广，一直成为各方利益的胶着点所在。对于跨省的流域补偿，目前鲜有成熟的、稳定的案例。

海河流域京冀饮用水源地、水资源保护横向协作。由于地缘关系，从2003年开始，北京就开始从冀、晋两地调水，尤其河北省对北京的用水做出了巨大的贡献。2006年10月，京冀两地政府签署《北京市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》，以饮用水源地、水资源保护等横向协作机制方式来实施流域生态补偿。京冀两地在生态补偿方面，主要内容有四个方面：北京对河北“稻改旱”按每年每亩450元予以补偿，2008年提高到每亩550元；北京每年出资1亿元用于支持张承地区水污染治理；北京出部分资金营造生态保护林；双方共同规划密云、官厅上游生态水资源保护林建设项目。

新安江流域皖浙的生态补偿。新安江发源于安徽省黄山市休宁县六股尖，地跨皖浙两省，为钱塘江正源。根据财政部、环保部牵头制订了“新安江流域生态补偿”试点实施方案，基本确定了“明确责任、各负其责，地方为主、中央监管，监测为据、以补促治”三原则，由中央财政和安徽、浙江两省共同设立新安江流域水环境补偿基金来实施。根据奖优罚劣的渐进式补偿机制，由环保部每年负责组织皖浙两省，对跨界水质开展监测，明确以两省省界断面全年稳定达到考核的标准水质为基本标准。安徽提供水质优于基本标准的，由浙江对安徽给予补偿；劣于基本标准的，由安徽对浙江给予补偿；达到基本标准的，双方都不补偿。同时，明确补偿基金专项用于新安江流域水环境保护和水污染治理。2011年暂安排了新安江流域水环境补偿资金3亿元，专项用于新安江上游水环境保护和水污染治理，其中中央财政安排2亿元，浙江省安排1亿元。该机制的具体方案还包括建立新安江流域生态共建共享示范区；设立示范区专项资金，推动生态环境保护、循环经济合作、环境保护监测合作、生态环境保护科技和产业合作等；建立黄山千岛湖杭州大旅游圈；推进产业与投资方面的合作；加强基础设施建设合作等。

珠江流域赣粤东江生态补偿。东江是珠江的支流，发源于江西省赣州市的南部，源区涵盖安远、寻乌、定南三县，流域面积3520平方公里。东江连接江西、广东、香港三地，是惠州、东莞、广州、深圳、香港等城市的主要饮用水源，东江水质，事关香港特别行政区、珠三角东部城市群的供水安全和繁荣稳定。目前，广东保证每年向香港供应11亿立方米Ⅱ类达标水，香港则每年向广东支付24.5亿港元水费。①而对东江源区的生态补偿虽已呼吁多年，2003年江西立法保护东江源，并持续采取了一系列的措施进行生态建设，也引起广东、香港多方的高度关注，赣粤港跨省生态补偿进行了一些企业、民间补偿，但省际间制度化的生态补偿始终未能实质开展、未能有效破题。②

（二）流域生态补偿运行的焦点和难点

我国主要江河干流动辄就横跨数个省（市、自治区）。例如，长江干流流经11个、黄河流经9个、海河流域地跨8个、淮河流域为5个、珠江流域跨越8个、松辽流域涉及5个③。因此，流域生态补偿的归根结底是一个利益分配调整的问题，也是补偿运行的焦点。为了实现流域范围内省际之间利益的实质分配正义，必须加强生态公共产品最大拥有者国家的主导力量，从省际协作管理理念出发，使流域生态补偿更契合经济效率与固定性，保障上下游人民群众享有同等的发展权；促进上中下游各行政单元之间及各行政单元内部互惠多赢，生态环境保护与经济社会协调发展。一项健全的生态补偿机制难点在于如何科学地解决由谁补偿，向谁补偿和补偿标准，补偿渠道，如何监管以及常规制度建设等方面的问题（见图3），只有如此，才能实现生态环境利益及相关经济利益在生态环境的保护和改善者、破坏者、受益者和受害者之间的公平分配，解决优势开发与生态环境保护和改善之间的矛盾。④

1.确定生态补偿主体。流域水源保护补偿主体可以分为国家、中下游地区和上游地区。江河流域的健康发展是国家生态安全的重要组成部分，国家是流域生态环境保护建设的直接受益方，上下游各用水城市和地区也均从中获益。从微观层面看，流域内各地区各行业部门的用水企业、水力发电站等也是受益主体，因此也是生态补偿的主体，同时供水工程管理部门以及受益城市居民可以作为间接补偿主体。

2.确定生态补偿客体。流域水源涵养地、流域上分布的饮用水源地承担了涵养水源和供应安全饮用水的重任，这两个领域的生态补偿应予以明确。对于水源涵养区和饮用水源地而言，补偿客体在江河源区内，水资源保护作出牺牲和奉献的企业、单位和个人都应该成为补偿对象，主要包括：流域上游区政府、企业、居民。

3.明确生态补偿标准。补偿标准设计是否合理是流域生态补偿机制能否发挥效能的最关键所在。结合我国流域生态补偿实践的初步经验，流域生态补偿标准设计将流域上下游及专门针对水源地的生态补偿标准分别考虑。流域上下游各地区间补偿标准的设计应基于水质、水量和生态环境服务效益等因素，包括水源区的生态环境建设的综合投入；发展机会成本的确定及如何将各地区受益的流域生态服务因素纳入生态补偿标准设计等。

4.选择生态补偿方式。就是要解决“补多少”，“怎么补”的问题。政策补偿。国家对江河源等重要的生态功能保护区的配套财税政策，向受益区收取生态补偿费或生态补偿税，经国家财政专项转移支付给作出重大贡献的水源区，扶持源区发展；市场补偿。以付费形式的补偿方式，从公平性的角度出发，对流域上下游各地区供水服务成本进行核算，让这种补偿资金合理惠及上游及水源保护地区，建立基于水权交易的市场补偿方式。产业补偿：下游地区可通过对口支援水源区和上游地区实施产业补偿，进行异地开发或推动当地的绿色企业和民间资本进入水源区及上游地区，带动当地经济发展，促进生态环境建设。智力补偿、社会捐赠也是生态补偿的重要方式。

5.明确组织保障和补偿效果。政府是主导协调机制组织保障和法律保障，市场则是运行机制实行水权交易。流域生态补偿运行除外动力作用外，内动力主要体现在水生态系统服务受益者对生态保护及修复参与者物质刺激，产生强大的动力，使得生态保护与修复参与者积极参与，发挥主观能动性进行生态建设，调整产业结构，推动本地区生态经济快速发展，同时，也使得流域生态系统功能良好，生态环境优化，发展潜力增强。

（三）我国跨流域生态补偿存在的问题

1.国家缺乏对流域开展生态补偿的完整制度框架。跨省流域生态补偿因其跨度大，涉及行政区广。就国家层面而言，尚缺乏对流域开展生态补偿的完整制度框架。①目前已有的实证如海河、新安江、东江等流域的研究，大都是个案研究。流域上下游之间补偿依据、补偿标准尚难以做到合理定量化，环境保护责任如何划分、水体超标造成的损害如何赔偿，上下游之间如何协商，建立怎样的约束和协调机制等都缺乏有效的法律和政策支持。

2.跨省际流域水环境生态补偿缺乏长效机制。在我国已有的流域水生态补偿实践中，因缺少对流域生态服务成本投入与发展损失或成效的评估体系，具体的补偿标准、程序等事项，主要做法是由双方协商解决①，这使得流域生态补偿停留在一种自觉行为而非长期行为，若一方不愿承担补偿责任时或协商未果时，生态补偿就难以达成或继续。首个跨省的新安江跨省流域补偿，财政部、环保部印发的试点方案确定期限暂定三年（2012-2014年），试点时间明显过短，难以发挥生态保护长效作用；京冀两地政府签署《北京市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》，以饮用水源地、水资源保护等横向协作机制方式来实施流域生态补偿。这种暂以区域发展合作“备忘录”形式达成的生态补偿模式尚缺乏稳定、规范的制度约束；东江流域赣粤共同出台了2005年出台的《东江源生态环境补偿机制实施方案》明确从2006年开始，广东省每年从东深供水工程水费中拿出1.5亿元资金，交给上游的江西省寻乌、安远和定南三县，用于东江源区生态环境保护等。但由于出界水质标准没能商定及缺乏有效的制度安排，这项资金一直难以落实。

3.补偿标准偏低，补偿方式较单一。新安江流域生态补偿试点方案，试点期间内，安徽省用于新安江流域的生态补偿专项资金每年最多为5亿元。“十二五”期间，而在上游的绩溪县在生态环境保护与建设方面投资总规模至少也需30亿元②，与新安江流域生态保护建设的投入需求相比，这一补偿标准明显偏低。在补偿方式上，无论是省内或跨界试点流域，注重的是政府途径，它通过中央财政转移支付和省域间横向转移支付的方式，筹集流域生态建设和水污染治理的专项资金，具有政策方向性、目标明确、易于启动等特点，但是补偿方式过于单一，没有有效发挥市场途径、社会途径的作用。

4.流域水质监测体系建设不完善。在新安江流域生态补偿试点方案制定过程中，由于对补偿考核标准认识不同，安徽方面认为，在本省境内新安江是一条河流，应该采用河流水质标准；浙江方面则认为，新安江流到本省境内已形成湖泊型水库，自然该用湖泊水质标准衡量。因此，安徽执行的是河流Ⅲ级标准，浙江执行的是湖泊Ⅱ级标准。河流标准不包括湖泊标准中评价的总氮指标，而总氮是水体富营养化的重要指标，也是评价湖泊水质的重要指标之一，对湖泊生态安全的影响重大。经过一系列的协商，最终双方达成一致：把新安江最近三年的平均水质作为评判基准，往后每年的监测数据与之相比。另外，对于监测点的选择，也明确以跨界水体新安江的街口断面作为人工监测断面。监测频次为每月一次。水质监测结果由中国环境监测总站核定，并向环保部、财政部提供，作为流域补偿考核依据。虽然考核标准统一了，但双方仍然存在一些分歧③。海河流域京冀饮用水源地、水资源保护横向协作及珠江水系的东江赣粤东江流域生态补偿也由于流域内监测体系不完善，在获取项目区域断面水质即时数据的科学性、稳定性，及在环境评价标准上的分歧使跨省流域生态补偿进展艰难。

总体而言，目前，我国流域生态补偿主要包括：大江大河源区生态建设工程生态补偿、省域流域上下游生态补偿、小流域上下游间生态补偿。虽然“谁受益，谁补偿”生态补偿原则共识已经达成，但生态补偿相关制度建设、跨行政区流域统筹机制、市场化补偿方式、补偿标准的确立及补偿的运作机制等方面尚存在较大的问题，有待探索完善。

三、完善流域生态补偿机制 实现地区发展共赢

我国的一些大江大河，流域面积广，涉及多个省市。应在流域“生态共同体”共享共建理念下，实现区域经济社会发展、生态环境保护从过去的局部问题变为流域共同体全局的问题。

（一）统筹协调：构建“生态共同体”新理念下的流域生态补偿机制

要科学确定整个流域生态效益的提供者或受益者，有必要运用系统论的观点进行全流域统筹规划，改变目前流域上下游之间行政割裂被动补偿的状态，从而构建新理念下的流域生态补偿机制。

目前，人类生活的基本结构一般以地域性的“政治共同体”形式进行，往往具有强烈的“边界意识”；而流域生态系统则经常是跨行政区的，不会因为政治区划而中断；这种自然生态系统的连贯性与人类政治结构的分割性之间的矛盾是流域生态问题难以解决的关键症结①。许多生态资源的（掠夺性的）开采和占有，是囿于个体利益的约束，流域某一区域范围内的政府只会从其利益的中心出发制定相应的流域生态环境开发、利用决策，这些决策往往是具有短期效应而无法兼顾到整个流域的长期的、整体性利益。水资源作为公共服务产品，流域生态补偿更多是需要政府付出，但目前在发展经济与GDP考核的压力下，每一届政府往往以发展经济为重心，工业发展为先，而忽视生态环境的行为决策极为普遍，政府决策难以站在整个生态系统的角度去理解生态环境的整体性和连贯性，而影响决策的合理性。因此有必要建立流域“生态共同体”，将上下游之间主体各方的利益、责任、义务捆绑在一起，“一荣俱荣、一损俱损”是至关重要的。生态共同体应具备以下特征②：一是主张个体的认同来自于共同体，促进流域上下游成员之间认识到所拥有的共同利益；二是打破“自我保护主义”意识，共同体成员共同具有流域生态利益享有权，也应重视在权利实现中不可推卸的责任和义务，必须承担相应的流域生态建设；三是在“生态共同体”中应主张成员的经济发展自由存在于一定的协调和控制之中的积极观点，通过广泛参与与积极协商，达成流域经济发展与生态保护的双赢局面。

（二）政府主导：从全局利益出发推动保护区和受益区双方合作与利益调整

流域生态补偿涉及保护区和受益区双方，保护区范围的界定、对其生态价值的评估、因保护生态环境可能导致的经济损失、受益区受益的价值量确定、双方赔偿与补偿平台的建立等，均需要客观、公正的第三方进行评判与操作，根据我国国情及流域生态补偿试点实践，流域生态补偿机制的操作应以政府为主导。③

政府应从全局利益和“生态共同体”出发进行公益性指引，进行生态补偿机制建设。国家统筹协调流域范围内的省际之间的利益与生态补偿，通过生态补偿立法，将整个流域作为一个整体，协调上下游省际之间的利益冲突与矛盾，通过中央推动，开展流域生态补偿工作，协调省际加强协商对话，，超脱具有狭隘主义的局部利益，从宏观上制定更具公益性的政策措施，从而整体性地优化资源配置效率。中央政府主导下的省际之间的利益协调是落实生态补偿的核心，省际协作坚持“以问题的解决为焦点，以协调合作为手段，使形成的行动导向方式更加富于和谐、创新、平等氛围”的理念，让下游区域的积极“反哺”，为上游区域保护流域生态环境提供动力，使流域生态补偿得以落实。

建立流域生态补偿基金。由中央政府出面，跨省流域共同出资建立生态补偿基金，专用于水源区的生态建设和环境保护。设立生态补偿资金专项账户，将中央公共财政转移支付的生态补偿资金、省级财政支付的生态补偿资金、水电生态附加费等生态补偿专项资金列入省、市两级公共财政设立的生态补偿基金账户，专款专用。上下游地区制定基金管理办法，界定好有关各级政府在流域生态补偿工作中的职责、权限，对专项资金的补助范围、标准和对象、资金使用、监管等予以明确规定，确保生态补偿资金收支规范。

增加“生态产品”的政府购买。同农产品、工业品一样，生态产品是人类生存发展所必需的，更是可持续发展所必需的特殊商品。一些国家或地区对生态功能区的“生态补偿”，实质上是政府财政拨款购买这类地区提供的“生态产品”。我国已设立了“森林生态效益补偿基金”，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理及生态移民、科研教育等，并已列入国家财政全额补偿，清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等生态产品是人们生存与发展的基本条件，增加生态产品的供给和生态产品的政府购买，是促进社会和谐，实现经济社会可持续发展，为实现人与自然和谐共处创造良好的条件。

（三）明确权责：形成保护－补偿－利用－控制的组织制度保障

明确流域范围划分，界定管理主体。跨省（自治区、直辖市）河流由中央政府操作；省（自治区、直辖市）内跨地（市）河流由省（自治区、直辖市）政府操作，开展流域综合规划，明确流域资源综合开发-利用-保护－控制的范围及其责任主体，明确流域内水资源在各行政区进出口断面的水质要求，确定各行政区总配给水量要求、排污总量的控制要求、供水分配的协调机制、排污监测控制机制、监督与奖惩措施等。

建立流域管理委员会。为保障流域规划及其生态补偿事务的顺利落实，在省级层面上，省流域管理委员会需要增加跨行政区流域事务的协调与合作职能，需要建立独立于各地级市政府之上的机构来保障省内流域综合管理工作的层层落实。

绩效管理与考核奖惩并行。科学量化和评估生态建设与维护成本以及生态效益是生态补偿的依据。在河流流经各行政区出入界面设立监测与评估点，对水量和水质变化进行监测，及时反应流域生态动态。上游地区提供给下游出境水量水质优于国家规定指标或标准，就应该得到相应补偿，以提高流域内各区生态建设与保护的积极性，反之，如果流域中某行政区超量使用了流域规划中分配的水资源造成下游地区用水不足或污染排放等不良影响，该行政区就应受到惩罚，若如上游地区接受了相应的生态补偿，而出口水质却未达到预定的标准，也必须受罚。以最大程度保障公平合理，维护流域的整体利益和长远利益。

（四）多方筹资：以构建地方发展能力为主的多种补偿方式和渠道

流域上下游之间的生态补偿资金的筹集主要有三种途径，包括：政府转移支付和补贴；受益者支付；国际组织或环境保护非政府组织的贷款或捐助。补偿除资金补偿外，可以采取资源税、绿色产业带动、合作等多种方式，以促进上游地区经济的发展。

国家财政投入和地方政府财政支持。政府对于生态补偿主要采用财政转移支付，在政府进行财政补贴、资金投入的过程中，要按照“把握域情，因地制宜”的原则，注重补偿的“输血”和“造血”的结合，合理有序地开展一系列的补偿工作。建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金，通过中央和地方相统一、相协调的基金保证，建立流域生态补偿体系。此外，应当积极探索征收水资源生态税，以满足国家提供公共物品和服务的能力需要，保证政府履行环保职能的财力需要。

实施水资源开发使用费征收制度，开展水权交易试点。对于在直接开发、占用、利用和使用水资源的单位和个人收缴一定标准的费用，并在其中拿出一定比例的资金作为生态补偿的资金。该部分费用直接来源于水资源的使用价值，其费用的多少，通常根据开发使用的水量、水质以及紧缺程度、所获利益的大小来确定。征收的水资源开发使用费主要用于水源区的生态服务功能的保护和管理。通过开展水权交易，让受益者支付其享受的生态服务。

完善排污收费制度，开展排污权交易试点。逐步扩大排污收费的范围，严格执行新的排污收费制度，将各种污染源纳入收费范围内。进一步提高排污收费的标准，增加排污成本，以激励企业加大对污染控制方面的投资。通过开展排污权交易，让受益者支付其享受的生态服务，有利于流域水环境的污染防治、生态补偿。

积极争取国际社会的补偿资金。生态问题已是全球性的问题，整个人类社会是一统一的整体。目前，通过经济账来还生态账，为他们的生产生活方式和生态分工的优势埋单，已在发达国家被人们所认同。开展生态补偿工作应当加强生态建设领域的国际合作，并成为我国生态建设新的发展动力。目前，世界上生物多样性最丰富、生态分工中占据较高位势的国家大部分是在发展中国家，发达国家经济实力较强，应为其前期的发展承担更多的生态分工和生态责任。目前，最有代表性的生态补偿项目是在哥斯达黎加、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥等拉丁美洲国家开展的环境服务支付（Payments for Environmental Services，PES）项目①。该项目由世界银行发起，改善流域水环境服务功能是PES主要的生态补偿方向。中国应积极争取国际社会的补偿资金争取更大的发展空间。

（五）技术支撑：建立流域生态补偿实施效果评价机制

建立完善的技术支撑体系。建立流域生态补偿实施效果评价机制，通过环境影响评价制度、环保监测制度等对重点流域进行持续的跟踪式评估，并以法规确定流域生态补偿的综合性价值评估体系。对上游水源区的补偿主要考虑生态环境建设直接投入以及一定的发展机会成本，并逐步将流域生态服务价值纳入；流域上下游地区间在议定跨界生态补偿标准时，应重视开展上下游地区的环境治理成本和污染损害成本核算，增进生态补偿标准的科学性和合理性；生态补偿金的分配不仅要考虑补偿对象的财力水平因素，也要将其流域治理面积、森林覆盖率等生态环境因素纳入。

科学核定生态补偿资金。各行政区（以地级市为单位）按照享有的生态利益分摊生态建设与维护的直接成本，按照用水水量和水质有偿使用占确定付费的比例及金额，以此构成生态补偿的“基础资金”。结合流域每年生态建设与维护的总直接成本以及从流域内年总计取水的水质水量，计算出使用每单位（亿立方米）不同质量类别水所需要支付的生态成本费按各行政区分摊。②此外，各行政区还可依据流域供水用量分配计划、排污量控制计划等具体指标，在总量不变的情况下，根据各自社会经济发展状态合理调整所需的具体用量，引进目前在水污染控制（如COD）和大气污染物（如SO2和CO2）控制中已得到广泛应用的许可权交易制度①，作为市场调节的手段，将所分得的用水量和排污量有盈余的指标通过市场交易来出售，以此获得生态补偿资金。

加强监测能力建设。环保部门与水利部门应协商统一，协调流域交界水质监测断面与水量监测断面布设，尽量实现两类监测断面的基本重合，并搭建流域跨界断面水质、水量监测数据实时共享数据平台，为生态补偿金核定提供依据。

（六）保护与发展：增强受偿地区生态产品生产能力

在江河源头区域实施生态补偿是建立和完善我国流域生态补偿机制的核心内容，已成为我国解决区域社会经济失衡、保护流域水资源生态安全问题的重要手段和迫切需要。受偿地区一般为贫困地区，如不能解决贫困问题，补偿停止后将重新面临生态退化的危险。②若要实现生态系统的持续健康发展，必须同时满足人们日益增长的物质文化需求。因此，生态补偿还肩负着提高社会福利，改变粗放落后的生产方式，调整产业结构，提高生活水平的重任即应将“输血式”补偿转变为“造血式”补偿。

第5篇：饮用水源保护地管理办法范文

玉山县土地征收成片开发方案

（2021-2023年）

（征求意见稿）

 

 

玉山县人民政府

二〇二一年四月

 

目 录

目 录

前 言

一、概况

（一）行政区划

（二）区域经济

（三）地形地貌

（四）气象气候

（五）水文地质

二、原则和依据

（一）编制原则

（二）编制依据

三、成片开发区域情况

（一）成片开发的位置、面积

（二）成片开发土地利用现状

（三）基础设施条件

（四）批而未供、土地闲置情况

四、成片开发必要性、主要用途和实现的功能

（一）成片开发的必要性

（二）主要用途和实现的功能

五、成片开发合规性分析

（一）与国土空间规划符合性说明

（二）与永久基本农田符合性说明

（三）与生态保护红线符合性说明

（四）与自然保护地符合性说明

（五）与一级公益林符合性说明

（六）与历史文化街区名镇名村符合性说明

（七）与土地污染地块符合性说明

六、与国民经济和社会发展规划性符合分析

（一）国民经济和社会发展规划概述

（二）国民经济和社会发展规划计划情况

七、土地征收成片开发用地情况

（一）土地征收成片开局

（二）成片开发拟安排的建设项目、开发时序

八、土地征收成片开发年度实施计划

（一）用地项目性质、面积、开发时序

（二）成片开发范围内公益性及非公益性用地比例

九、成片开发效益型分析

（一）经济效益

（二）社会效益

（三）生态效益

十、征地农民利益保障

（一）集体经济组织和村民意见

（二） 征地补偿安置标准

（三）征地程序

十一、结语

十二、附图

 

 

前 言

 

《土地管理法》第45条（五）规定：为了公共利益的需要，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收；成片开发用地需符合自然资源部规定的标准方可实施征地。按照自然资源部《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号）要求，县级以上地方人民政府应当按照《土地管理法》第45条规定，依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收成片开发方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准。

玉山县拟实施的成片开发项目属于《土地管理法》规定的需编制成片开发方案的产业项目。为保障项目落地，促进土地资源集约、高效利用，促进产业发展，提升当地居民就业率和提高人民生活水平，按《江西省人民政府办公厅关于执行土地征收成片开发标准（试行）的指导意见》（赣府厅发〔2021〕2号）的具体要求，我县组织编制了《玉山县土地征收成片开发方案（2021-2023年）》。

一、概况 （一）行政区划 玉山因境内有相传天帝遗玉怀玉山而得名，位于江西省东北部，面积1728平方公里，人口63万，下辖16个乡镇（街道）。

玉山位居闽浙赣三省之要冲，素有“豫章第一门户”、“两江锁钥、八省通衢”之称；与浙江江山、常山、开化三县市接壤，高铁南站、沪昆高速、320国道和浙赣铁路横贯县境东西，与“长三角”主要城市已形成快捷通达网络，到杭州318km、宁波410km、上海543km，距衢州机场80km，交通便利，是全省向东开放的先行区。

玉山县现辖冰溪、文成2个街道，临湖、必姆、横街、下镇、岩瑞、双明、紫湖、樟村、仙岩9个镇和怀玉、南山、下塘、四股桥、六都5个乡，以及七一、王宅2个水库管理局，总人口63万人。有汉族和畲、布依、苗、蒙古、彝、回等29个少数民族。

（二）区域经济 “十三五”期间，玉山县经济社会呈现出“总量进位、增速居前、质效双升、圆满收官”的特征，主要经济指标增速持续位居全市“第一方阵”。2020年全县地区生产总值实现225.87亿元，增速4.6%，列全市第一，“十三五”期间年均增幅达9%，超额完成“十三五”预期目标；财政总收入达28.76亿元；固定资产投资保持较快增长，2020年同比增长9.7%，位居全市前列，连续七年获评“全省高质量发展考核综合先进县”。社会消费品零售总额五年累计突破400亿元，城镇与农村常住居民人均可支配收入在“十三五”期末分别达到3.68万元和1.84万元，城乡居民人均可支配收入比值缩小至2.0。

（三）地形地貌 玉山县地势为西北高、东南低。境内主要山脉有怀玉山脉和武夷山脉。怀玉山脉是赣、浙、皖省的天然屏障，发脉于三清山，横贯县境西北部，其主峰玉京峰，海拔1816.9米，为怀玉山脉最高峰，也是县内最高点。怀玉山脉西入广信区境内后，又折南向东，由雷公包（海拔1054米）复入玉山县境，成沙溪岭。武夷山脉由东南面入县境，构成丘陵地带。华山在县城南10公里，是武夷山余脉自广丰入县境的第一山，海拔437.3米。玉山县整个地形为“五山、四丘、一平原”，玉山县常态地貌以山地、丘陵为主，即山区面积占49%，丘陵占41%，平原占10%。河谷平原为主要的农业区。

（四）气象气候 玉山县气候终年温和湿润，具有亚热带季风气候特征，雨量充沛，日照时间长，无霜期长，四季变化明显。年平均气候在18℃左右，玉山县年平均降水量1841毫米。年平均无霜期335天，年平均日照1831小时。

（五）水文地质 玉山县境内河流主要属信江水系，其中金沙溪、玉琊溪是信江两大源流。金沙溪源于三清山，源头建有七一水库；玉琊溪源于怀玉山，源头建有峡口水库。北有金沙溪，发源于三清山东北麓，是信江主要源流之一。东南有甘溪、沧溪。金沙溪与甘溪汇合后成冰溪，冰溪沿县城流至十里山，与源出怀玉山的玉琊溪汇入信江。黄家溪由西北向东南流，汇入信江；葛仙溪从广信区白沙村流入县境，经临湖镇复入广信区境内，至信州区灵溪注入信江。陇首溪流入德兴市境乐安河；程溪属山溪性河流，流至花山进入开化县境注入婺江。玉山县境内8条主干河流总长385.25公里，流域面积1600.2平方公里。

二、原则和依据 （一）编制原则 坚持新发展理念，以人民为中心，注重保护耕地，注重维护农民合法权益，注重节约集约用地，注重生态环境保护，促进当地经济社会可持续发展。

（1）依法依规的原则。《玉山县土地征收成片开发方案（2021-2023年）》编制遵循有关法律法规和政策依据，符合《中华人民共和国土地管理法》、《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准（试行）〉的通知》（自然资规〔2020〕5号）等规定。

（2）公共利益的原则。《玉山县土地征收成片开发方案（2021-2023年）》编制坚持以人民为中心，兼顾群众特别是被征地农民合法权益和片区群众长远利益。

（3）生态优先的原则。《玉山县土地征收成片开发方案（2021-2023年）》编制着眼生态优先、绿色发展，不占用永久基本农田，不涉及各类自然保护区、生态红线和城市饮用水源保护地和重要环境敏感区等；合理设置生态绿化用地，实现土地综合开发利用与生态建设的和谐统一。

（4）节约集约的原则。《玉山县土地征收成片开发方案（2021-2023年）》编制深入贯彻新发展理念和节约集约优先战略，每类建设项目都依据经济社会发展情况、实际用地需求、土地综合开发相关政策等合理确定建设总规模和用地面积、容积率、建筑密度、建筑限高等，提高土地节约集约利用水平。

（二）编制依据 1、法律法规 （1）《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订版）；

（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年）；

（3）《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修订版）；

（4）《中华人民共和国环境保护法》（2015年）；

（5）《基本农田保护条例》（2010年）；

（6）《节约集约利用土地规定》(2014年)；

（7）《土地利用总体规划管理办法》（2017年）。

2、政策依据 （1）《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准（试行）〉的通知》（自然资规〔2020〕5 号）；

（2）江西省人民政府办公厅关于执行土地征收成片开发标准（试行）的指导意见》（赣府厅发〔2021〕2号）。

3、相关资料 （1）《玉山县土地利用总体规划（2006-2020 年）延续方案》；

（2）《玉山县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要（征求意见稿）》；

（3）《玉山县永久基本农田划定方案》；

（4）《玉山县自然保护地优化预案》；

（5）《玉山县生态红线优化调整方案》等相关资料。

三、成片开发区域情况 （一）成片开发的位置、面积 本次成片开发共涉及11个片区，面积总计370.1384公顷。

片区1位于横街镇碓头村、斧市村和文成街道姜宅社区、仑溪村，位于G60沪昆高速西侧，东侧有高新区互通线与G60沪昆高速连接，北侧靠近蜜月小镇，成片开发总面积约为93.1464公顷。

片区2位于文成街道仑溪村，位于新320国道与G60沪昆高速之间，东侧毗邻新320国道，南侧靠近玉琊溪，北侧靠近六村村，成片开发总面积约为22.0710公顷。

片区3位于冰溪街道文成村，东侧为高新区轴承产业园内，南侧为怀玉山大道，西侧距玉隆路约320米，北侧距科龙路约160米，成片开发总面积约18.9699公顷。

片区4位于冰溪街道王村畈村、下徐村，南侧距新320国道约200米，东侧距金山大道约160米，南侧为高新区家具产业园，成片开发总面积约5.6043公顷。

片区5位于四股桥乡皇珠村和冰溪街道小徐村、许家社区，北侧为新320国道，南侧为富力院士廷小区，西侧为在建玉山一中城北分校，东侧与玉清大道相距约440米，成片开发总面积约36.4169公顷。

片区6位于冰溪街道后山村，东侧为玉山二中，西侧为玉清大道，南侧为民俗路，成片开发总面积约为20.2307公顷。

片区7位于岩瑞镇太平村、新康村、岩瑞镇东垄水库，东侧为东垄水库，北侧为320国道，成片开发总面积约为102.1251公顷。

片区8位于必姆镇上湖田村、石笋村，在必姆镇集镇范围内，靠近306省道，成片开发总面积约10.8349公顷。

片区9位于临湖镇临江湖社区，在临湖镇集镇范围内，南侧靠近饶北河，东侧为临江湖大道，成片开发总面积约6.4001公顷。

片区10位于下塘乡曾家村、下坛村，在下塘乡集镇内，南侧靠近下塘中学，成片开发总面积约8.0089公顷。

片区11位于岩瑞镇龙琴社区、岩洲村，位于龙琴社区与岩洲村的交界处，成片开发总面积约46.3302公顷。

（二）成片开发土地利用现状 本次成片开发用地总面积共计约370.1384公顷，涉及农用地245.5572公顷，占总面积的66.34%，其中耕地64.5115公顷，园地2.2880公顷，林地173.5648公顷，其他农用地5.1929公顷；涉及建设用地109.2123公顷，占总面积的29.51%，其中城乡建设用地90.7461公顷，交通水利用地16.2489公顷，其他建设用地2.2173公顷；未利用地15.3689公顷，占总面积的4.15%。

 

 

 

 

 

 

 

表1 成片开发范围土地利用现状面积汇总表

单位：公顷

一级地类

二级地类

三级地类

面积

占比

农用地

合计

245.5572

66.34%

耕地

小计

64.5115

17.43%

水田（011）

47.5787

12.85%

水浇地（012）

2.1737

0.59%

旱地（013）

14.7591

3.99%

园地

2.288

0.62%

林地

173.5648

46.89%

其他农用地

小计

5.1929

1.40%

农村道路(104)

0.1501

0.04%

坑塘水面(114)

4.7796

1.29%

设施农用地(122)

0.2632

0.07%

建设用地

合计

109.2123

29.51%

城乡建设用地

小计

90.7461

24.52%

建制镇（202）

58.9421

15.92%

村庄（203）

6.7827

1.83%

采矿用地（204)

25.0213

6.76%

交通水利用地

小计

16.2489

4.39%

铁路用地（101）

0.3588

0.10%

公路用地(102)

7.8733

2.13%

水库水面(113)

7.3244

1.98%

水工建筑用地(118)

0.6924

0.19%

其他建设用地

风景名胜及特殊用地（205）

2.2173

0.60%

未利用地

合计

15.3689

4.15%

其他土地

其他草地(043)

8.0569

2.18%

裸地（127）

7.312

1.98%

总计

370.1384

100.00%

（数据来源：玉山县2018年土地变更调查数据）

 

（三）基础设施条件 成片开发主要位于玉山县高新区、城东新区、衢饶示范区、必姆镇、临湖镇、下塘乡、岩瑞镇。

高新区涉及片区（片区1- 4）：玉山县高新区位于玉山县城西部，320国道穿区而过，拟建互通线与G60沪昆高速连接，交通条件好，区内规划布置了多个污水处理厂及变电站，能满足区内用电与污水处理求，并设置有多个垃圾转运站及垃圾填埋场。玉琊溪为区内主要河流，能满足用水需求。区内基础设施较为完善，可以较好地服务于片区成片开发。

城东新区涉及片区（片区5-6）：城东新区为玉山县主城区，北有新320国道与G60沪昆高速，南有浙赣铁路与沪昆客运高铁，交通出行较为便利，区内合理布置了多个学校、医院，绿地与公园较多，商业服务设施与公用设施完善，能较好地满足居民生产生活需求。

衢饶示范区涉及片区（片区7）：片区基本沿320国道建设，东临浙江省衢州市，位于上饶市至衢州市的咽喉位置，交通较为便利，靠近岩瑞镇东垄水库，北侧将新建水厂，工业及生活用水需求能有效满足。

必姆镇涉及片区（片区8）：片区位于必姆镇集镇范围内，306省道穿镇而过，交通便利，沿河规划了滨河公园，设置了一座污水处理厂，并有学校、医院等一系列基础设施，基础设施条件较好。

临湖镇涉及片区（片区9）：位于临湖镇集镇建设范围内，主要河流为饶北河，生活与生产用水充足，北侧为237国道，交通便利，设置有消防站、学校、医院等基础设施，符合成片开发的用地需求。

下塘乡涉及片区（片区10）：位于下塘乡集镇范围内，657县道穿集镇而过，北至玉山县城、南连320国道，交通便利，东侧靠近河流，规划拟建自来水厂与污水处理厂，能满足区域内的用水与污水处理需求，学校、医院等基础设施布置合理。

岩瑞镇涉及片区（片区11）：片区位于岩瑞镇岩洲村与龙琴社区的交界处，区域有上海铁路局的货运专线，交通便利，片区内建有较为完善的路网，绿地面积较广。

（四）批而未供、土地闲置情况 以自然资源部土地市场动态监测与监管系统掌握的县域内实时批而未供率判定批而未供率和闲置土地率。市县区域内2009年以来实时批而未供率超过全省2009年以来实时批而未供率平均数1倍以上的；市县区域内实时闲置土地面积占全省闲置土地总面积的比例超过5%的，暂缓批准征收成片开发方案。

根据自然资源部土地市场动态监测与监管系统，统计批而未供和闲置土地相关数据情况。玉山县不涉及上述暂缓批准方案的情况。

四、成片开发必要性、主要用途和实现的功能 （一）成片开发的必要性 1、加快产业转型升级的需要 积极引进龙头产业项目落地，带动玉山县上下游产业发展，形成项目集中、产业集群、资源集约、功能集成的产业发展格局，以总量扩大、结构优化、业态创新、品质提升为主攻方向，积极推动大众创业、万众创新，不断拓展经济发展新空间，提高有效供给能力，加快产业转型升级，构建一二三产融合共进的产业新体系。

2、大项目建设的落地需求 （1）大项目的落地发展，能够为玉山县带来相当大的经济效益，为我县的经济发展提供新鲜血液，注入新的发展动力；

（2）能够提供大量的工作岗位，解决玉山县的民生就业问题，保障人民幸福、社会稳定。此外，一系列基础设施与公共服务设施的配套完善，将有助于缓解玉山县快速发展带来的压力，提高区内居民生活水平。

3、完善道路交通及其他配套设施的需要 优化整个区域的功能布局，完善区域公共服务设施及基础设施建设，提升“硬件”水平，完善生活服务配套，提高人居环境水平。

玉山县的快速发展使得成片开发区域的道路交通及其配套设施越来越显得乏力，为缓解交通压力，为区域内的居民、企业提供更好的生活、生产环境，有必要在现有交通网络上进行道路新建与改扩建工程。道路工程的建设落地，将增强现有的交通网络覆盖力度，为区域生产生活带来更多的便捷性和通达度，也为我县的发展扩张提供有力的道路交通保障。

4、提升景观风貌及空间形态的需要 浙赣边际地区是生态文化旅游资源富集地区，建设浙赣边际合作（衢饶）示范区，有利于整合两省优质的生态资源，有利于建设世界一流的生态旅游目的地，有利于打造长三角区域的“后花园”。 

5、维护公共利益的需要 土地征收成片开发应当坚持新发展理念，以人民为中心，依据国土空间规划确定完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地，注重保护耕地，注重维护农民合法权益。

6、节约集约用地的需要 成片开发是综合开发的基础。综合开发就是地上和地下、基础设施和房产开发、商业和公益、居住和公共服务，生产、生活与生态的统筹规划、集中性、一体化开发，通过统筹规划各类配置，各种功能相互协调，实现土地的综合利用和高效利用。

（二）主要用途和实现的功能 1、主要用途 本次成片开发方案主要用途为储备库用地、工业用地、公共管理与公共服务用地、公用设施用地、交通运输用地、居住用地、绿地与开敞空间用地、商业服务业用地等。具体用途分类面积见下表：

 

 

表2 成片开发范围主要用途面积汇总表

单位：公顷

片区编号

用途

面积

片区1

工业用地

61.6153

交通运输用地

19.8335

绿地与开敞空间用地

11.6976

小计

93.1464

片区2

储备库用地

2.0379

工业用地

12.158

交通运输用地

4.3184

绿地与开敞空间用地

3.5567

小计

22.071

片区3

工业用地

2.077

交通运输用地

3.0746

居住用地

5.5312

绿地与开敞空间用地

8.2871

小计

18.9699

片区4

工业用地

3.0339

公用设施用地

2.3906

交通运输用地

0.1798

小计

5.6043

片区5

公共管理与公共服务用地

6.2428

交通运输用地

6.2183

居住用地

15.8179

绿地与开敞空间用地

3.5954

商业服务业用地

4.5425

小计

36.4169

片区6

公共管理与公共服务用地

2.7217

交通运输用地

5.2308

居住用地

12.2782

小计

20.2307

片区7

工业用地

66.9582

公用设施用地

4.964

交通运输用地

28.4392

绿地与开敞空间用地

1.7637

小计

102.1251

片区8

工业用地

1.195

公共管理与公共服务用地

6.1338

公用设施用地

0.1041

交通运输用地

0.8901

居住用地

1.4668

商业服务业用地

1.0451

小计

10.8349

片区9

公共管理与公共服务用地

1.5896

交通运输用地

0.6366

居住用地

3.9491

绿地与开敞空间用地

0.2248

小计

6.4001

片区10

公共管理与公共服务用地

3.8073

交通运输用地

0.2282

居住用地

2.3202

绿地与开敞空间用地

1.4083

商业服务业用地

0.2449

小计

8.0089

片区11

工业用地

30.3863

公用设施用地

0.6786

交通运输用地

5.7382

绿地与开敞空间用地

9.5271

小计

46.3302

总计

370.1384

2、实现的功能 此次成片开发主要服务于玉山县的用地需求。成片开发有利于进一步推进新型城镇化进程，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，践行生态文明建设，打造集中连片的产业发展基地，完善区域公共服务设施与基础设施，提高区域生产、生活品质，促进经济社会发展，实现共同富裕。此次成片开发规划主要用途为储备库用地、工业用地、公共管理与公共服务用地、公用设施用地、交通运输用地、居住用地、绿地与开敞空间用地、商业服务业用地等。

其中储备库用地2.0379公顷，储备库是保障城市良性运转的物质条件之一，对于保障城市良性运转具有非常重要的作用，与城市其他功能部分有着非常密切的联系。

工业用地177.4237公顷，实现促进产业与经济发展功能，工业是城市发展的基础，它决定着国民经济现代化发展的速度、规模和水平，在国民经济中起着主导作用。此外工业的发展，对于逐步消除工农差别、城乡差别，推动城市化进程起着重要作用。

公用设施用地8.1373公顷、公共管理与公共服务用地20.4952公顷，实现完善周边区域配套设施布置功能，为周边社区居民提供便民利民、文化娱乐等公共场所，提高居民生活质量，增强群众幸福感。

交通运输用地74.7877公顷，实现完善道路交通设施建设功能，可为周边群众和产业园提供便利的交通通道，提高出行可达性和交通效率，促进片区功能调整，使整个区域发展环境得到改善，进而带动沿线区域经济发展。

居住用地41.3634公顷、商业服务业用地5.8325公顷，实现居住和配套商业服务一体化功能，建设集菜篮子、便民店、家政维修店为一体的城市社区商业综合服务中心，积极推进集零售、餐饮、娱乐为一体的商贸中心建设。进一步推进新型城镇标准化建设和改造。

绿地与开敞空间用地40.0607公顷，实现建设居民公共空间功能，有利于片区构建公园形态与城市空间有机融合、生产生活生态空间相宜、人城境业高度和谐的空间格局。

五、成片开发合规性分析 （一）与国土空间规划符合性说明 本次成片开发范围以玉山县城乡总体规划产业定位为指导，在引进企业的同时，壮大提升既有产业，同时完善基础配套产业。根据《玉山县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要（征求意见稿）》，为保证拟建设项目用地顺利完成征地报批，并满足符合国土空间规划要求，本次成片开发范围均位于城镇开发边界集中建设区内，符合方案报审要求。

（二）与永久基本农田符合性说明 永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。

永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。

根据玉山县永久基本农田划定数据，本次成片开发不占用永久基本农田，符合方案报审要求。

（三）与生态保护红线符合性说明 生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。

生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。具体来说，生态保护红线可划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上限。

根据玉山县生态保护红线优化调整方案数据，本次成片开发不占用生态保护红线，符合方案报审要求。

（四）与自然保护地符合性说明  国家为保护自然环境和自然资源，对具有代表性的不同自然地带的环境和生态系统、珍贵稀有动物自然栖息地及其他历史遗迹和重要水源地筹划出界限加以特殊保护的自然地域。

自然保护区以保护自然资源为主，还须把科研、教学、旅游和生产结合起来，统一经营管理，使之成为以自然保护为主的科学实验、生产示范和旅游的基地。保护区可划分为核心区、缓冲区和实验区。核心区是原始状态保护较好的自然景观地区，是开展生态系统研究的基地。

根据玉山县自然保护地优化调整方案数据，本次成片开发不涉及自然保护地，符合方案报审要求。

（五）与一级公益林符合性说明 通常所称的公益林是指为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地。

公益林，是指以生态效益和社会效益为主体功能，依据国家和省有关规定划定，经批准公布并签有公益林保护协议的森林、林木以及宜林地，包括防护林、特种用途林。公益林分为国家级、省级和市县级公益林。

根据玉山县第二次林业调查数据，本次成片开发不涉及一级公益林，符合方案报审要求。

（六）与历史文化街区名镇名村符合性说明 根据《历史文化名城名镇名村保护条例》第二十八条，在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，不得进行新建、扩建活动。但是，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施除外。

在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施的，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证前，应当征求同级文物主管部门的意见。

根据玉山县历史文化保护区数据，本次成片开发不涉及历史文化街区名镇名村，符合方案报审要求。

（七）与土地污染地块符合性说明 由于人口急剧增长，工业迅猛发展，固体废物不断向土壤表面堆放和倾倒，有害废水不断向土壤中渗透，大气中的有害气体及飘尘也不断随雨水降落在土壤中，导致了土壤污染。凡是妨碍土壤正常功能，降低作物产量和质量，还通过粮食、蔬菜、水果等间接影响人体健康的物质，都叫做土壤污染物。土壤污染物的来源广、种类多，大致可分为无机污染物和有机污染物两大类。

根据全国污染地块土壤环境管理系统掌握的玉山县土地污染地块数据，本次成片开发不涉及土地污染地块，符合方案报审要求。

六、与国民经济和社会发展规划性符合分析 （一）国民经济和社会发展规划概述 《玉山县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要（征求意见稿）》提出：展望二〇三五年，我县将与全国、全省、全市同步基本实现社会主义现代化，综合实力、经济实力将大幅跃升，经济总量和城乡居民人均收入迈上新台阶，基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，基本建成工业强县、交通强县、教育强县、文化强县、旅游强县、体育强县，基本建成符合玉山实际的现代化经济体系。创新创业创造活力充分释放。区域经济竞合优势明显增强，浙赣边际合作（衢饶）示范区建设成效显著，成为驱动我县经济高质量跨越式发展的“新引擎”。国民素质和社会文明程度达到新高度，玉山文化软实力显著增强。文明玉山、法治玉山、平安玉山、廉洁玉山、健康玉山建设达到更高水平，治理体系和治理能力建设走在全市前列，社会充满活力又和谐有序。生态环境质量保持在全省前列，形成绿色生产生活的新风尚，实现人与自然和谐共生。力争人均地区生产总值达到全省平均水平，中等收入群体显著扩大，城乡区域发展和居民生活水平差距显著缩小。全县人民生活更加幸福美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

本成片开发的实施将增强玉山县的产业集聚力，加快区域产业的升级转型，拟建设项目符合玉山县国民经济和社会发展“十四五”规划。

（二）国民经济和社会发展规划计划情况 锚定二〇三五年与全国全省全市同步基本实现社会主义现代化的远景目标，综合考虑玉山未来五年的发展基础、发展环境与发展要求，“十四五”时期，玉山县经济社会发展的具体目标是：

（一）“一强”：

——综合实力强。全县经济综合实力实现新跨越，在平稳健康发展基础上提质增效。到2025年，主要经济指标增速继续保持在全市“第一方阵”，GDP增速保持在7.5%以上，GDP总量力争突破325亿元，财政总收入达38亿元，实现经济总量在全省、全市排位进一步前移，市场活力、发展动能更加强劲。

（二）“两美”：

——生态美。生态环境质量保持在全省一流水平，生态文明示范县建设成果巩固提升，生态文明制度体系更加完善，绿色生产生活方式以及生态文明理念深入人心，“绿水青山就是金山银山”通道双向转换更加顺畅有效，生态保护与修复机制更加健全，国土空间开发保护更趋合理，全县绿色发展水平走在全省前列。到2025年，森林覆盖率达68.33%。

——人文美。社会主义核心价值观深入人心，新时代文明实践持续深入推进，公共文化服务和文化产业体系更加健全，高质量文化服务和供给进一步扩大，全县人民精神文化生活日益丰富，人民幸福指数进一步提高，文明玉山进一步提升。

（三）“六好”：

——产业质量好。产业规模不断壮大，产业结构日趋优化。创新能力显著提升，制造业转型升级成效显著，科技研发支出不断提高，到2025年，研发支出占地区生产总值比重达2.2%以上。先进装备制造产业加快发展，电子信息、新材料及优势传统产业得到巩固提升，“十四五”期间，成功打造300亿级、200亿级、50亿级产业梯队，工业经济的主体地位更加稳固。现代服务业加速发展，现代农业基础更加稳固。先进制造业、现代农业、现代服务业加速融合。产业更优、质量更高、效益更好的现代化产业体系初步建成。

——发展格局好。积极融入长三角区域一体化，抢抓粤港澳大湾区、浙皖闽赣国家旅游生态协作区、浙赣边际合作（衢饶）示范区建设等机遇，加快打造内陆双向开放新高地，促进玉山与浙江、上海等地实现跨区域协同发展。“十四五”期间，实现全县固定资产投资年均增速保持在8.5%左右，全力打造江西对接浙江的示范点，推动开放型经济再上新台阶。

——营商环境好。持续推进重点领域市场化改革，“五型政府”建设扎实推进，全面推进政府数字化转型与数字化治理，破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍，激发各类市场主体活力，强化招商引资，持续打造“四最”营商环境，努力实现营商环境“全省一流、可比浙江”的目标。

——城乡协调好。城乡融合发展加快推进，“一主两副双廊四片区五平台”的城乡发展格局加快构建，中心城区基础配套设施持续完善，城镇化率进一步提升，乡村振兴全面推进，美丽集镇、美丽乡村建设向浙江看齐，农村人居环境明显改善，脱贫攻坚成果持续巩固，乡村振兴战略全面推进，城乡发展更趋协调均衡。到2025年，城镇化率达62.5%，城镇居民人均可支配收入、农村居民人均可支配收入分别达5.16万元和2.68万元以上，城乡居民人均可支配收入比缩小至1.93。

——社会治理好。“平安玉山”建设取得新成果，持续推进“信用玉山”建设，民主法治更加健全，社会公平正义得到进一步彰显，政府治理效能显著提升，城乡基层治理和社区协商制度不断完善，乡村村民自治制度更加健全。防范化解重大风险体制机制更加健全，突发公共事件应急处理能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升。

——百姓生活好。实现更加充分更高质量就业，基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，县乡村社区多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，生活环境更加宜居，幸福指数持续提升，人民生活更加美好，宜业宜居的幸福玉山基本建成。

表3：“十四五”时期经济社会发展主要指标

类别

指标

单位

2020年

实际

2025年

目标

年均/累计增长（%）

属性

综合质效

地区生产总值（GDP）

亿元

225.87

325

7.5以上

预期性

财政总收入

亿元

28.76

38

5.5以上

预期性

规模以上工业增加值增速

%

 

 

7.5以上

预期性

固定资产投资增速

%

 

 

8.5以上

预期性

社会消费品零售总额

亿元

129.4

200

9以上

预期性

粮食综合生产能力

亿斤

4.18

 

保持稳定

约束性

创新驱动

研发支出占地区生产总值比重

%

1.8

2.2

[0.4]

预期性

协调发展

城乡居民人均可支配收入比

-

2.0

1.93

[0.07]

预期性

常住人口城镇化率

%

56.5

62.5

[6]

预期性

改革开放

进出口总额

亿元

1.54

1.9

5左右

预期性

实际利用外资

亿美元

1.04

1.4

6左右

预期性

利用省外资金

亿元

72.52

106

8左右

 

绿色生态

单位GDP能源消耗降幅

%

省市下达的目标

-

省市下达的目标

约束性

单位GDP二氧化碳排放降幅

%

省市下达的目标

-

省市下达的目标

约束性

县城环境空气质量优良天数比例

%

98.27

 

省市下达的目标-

约束性

主要河流断面优质水比例

%

100

91.67

[8.33]

约束性

森林覆益率

%

68.13

68.33

[0.2]

约束性

民生福祉

农村居民人均可支配收入

元

18431

26800

8左右

预期性

城镇居民人均可支配收入

元

36776

51600

7.0左右

预期性

备注：1.全县生产总值绝对数为当年价格，年均增长按不变价格计算；2.[ ]为五年累计提高或下降数，其中规模以上工业增加值增速、固定资产投资增速为“十三五”平均增速；3.约束性指标具体数值按国家下达任务执行。

数据来源于《玉山县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要（征求意见稿）》

七、土地征收成片开发用地情况 （一）土地征收成片开局 本次成片开发方案共涉及11个片区，面积共计370.1384公顷。拟规划用途为储备库用地、工业用地、公共管理与公共服务用地、公用设施用地、交通运输用地、居住用地、绿地与开敞空间用地、商业服务业用地等。

其中储备库用地2.0379公顷，占总面积的0.55%，工业用地177.4237公顷，占总面积的47.93%，公共管理与公共服务用地20.4952公顷，占总面积的5.54%，公用设施用地8.1373公顷，占总面积的2.20%，交通运输用地74.7877公顷，占总面积的20.21%，居住用地41.3634公顷，占总面积的11.18%，绿地与开敞空间用地40.0607公顷，占总面积的10.82%，商业服务业用地5.8325公顷，占总面积的1.58%。详见下表：

表4 成片开发用地布局情况表

单位：公顷

用途

面积

比例

储备库用地

2.0379

0.55%

工业用地

177.4237

47.93%

公共管理与公共服务用地

20.4952

5.54%

公用设施用地

8.1373

2.20%

交通运输用地

74.7877

20.21%

居住用地

41.3634

11.18%

绿地与开敞空间用地

40.0607

10.82%

商业服务业用地

5.8325

1.58%

总计

370.1384

100.00%

开发片区内用途布局能与周边现状用地相结合，且符合开发项目和片区周边发展用地的需求，如片区4用地为工业用地、公用设施用地、和交通运输用地，其周边为工业用地、城镇村道路用地及农村宅基地，片区建设能够与周边形成紧密连接，在大力发展产业的同时，也完善了区域基础配套。

（二）成片开发拟安排的建设项目、开发时序 统筹考虑资源禀赋、基础设施情况、征收难度、融资情况、建设计划等因素，综合研究后制定拟建项目开发时序及年度实施计划。本次成片开发拟建项目用地开发时序确定为2021~2023年。拟建设面积共计370.1384公顷。

1、环保二期地块：拟建设面积约93.1467公顷，其中需报批征收面积约83.3722公顷。

2、热电联地块：拟建设面积约22.0710公顷，其中需报批征收面积约15.8236公顷。

3、标准厂房地块：拟建设面积约18.9699公顷，其中需报批征收面积16.8261公顷。

4、恒昌实业地块：拟建设面积约5.6043公顷，其中需报批征收面积约3.0229公顷。

5、法院北侧地块：拟建设面积约36.4169公顷，其中需报批征收面积25.7319公顷。

6、玉山二中西侧地块：拟建设面积约20.2307公顷，其中需报批征收面积9.0977公顷。

7、衢绕示范区地块：拟建设面积约102.1251公顷，其中需报批征收面积97.1611公顷。

8、必姆幸福商苑地块：拟建设面积约10.8349公顷，其中需报批征收面积1.5056公顷。

9、临湖建材大市场地块：拟建设面积约6.4001公顷，其中需报批征收面积4.1788公顷。

10、下塘国营大垄垦殖场垦区棚户区改造地块：拟建设面积约8.0089公顷，其中需报批征收面积1.7668公顷。

11、南方水泥地块：拟建设面积约46.3302公顷，其中需报批征收面积8.7503公顷。

本次成片开发拟在2021-2023年完成项目报批征收54.4324公顷，详见下表：

表5成片开发项目拟征收年度计划表

单位：公顷

片区编号

片区名称

时序

片区面积

拟征收报批面积

片区1

环保二期地块

2021-2023

93.1464

82.3722

片区2

热电联地块

2021-2023

22.071

15.8236

片区3

标准厂房地块

2021-2023

18.9699

16.8261

片区4

恒昌实业地块

2021-2023

5.6043

3.0229

片区5

法院北侧地块

2021-2023

36.4169

25.7319

片区6

玉山二中西侧地块

2021-2023

20.2307

9.0977

片区7

衢绕示范区地块

2021-2023

102.1251

97.1611

片区8

必姆幸福商苑地块

2021-2023

10.8349

1.5056

片区9

临湖建材大市场地块

2021-2023

6.4001

4.1788

片区10

下塘国营大垄垦殖场垦区棚户区改造地块

2021-2023

8.0089

1.7668

片区11

南方水泥地块

2021-2023

46.3302

8.7503

总计

370.1384

266.237

八、土地征收成片开发年度实施计划 （一）用地项目性质、面积、开发时序 统筹考虑研究后制定拟建项目开发时序及年度实施计划，本次成片开发拟建项目用地开发时序确定为2021~2023年，拟新建项目面积共计370.1384公顷。

（二）成片开发范围内公益性及非公益性用地比例 本次成片开发方案公益性与非公益性用地比例如下：

本次成片开发范围共370.1384公顷（含拟建区及现状建成区），其中非公益性用地224.6198公顷，其余用地均为公益性用地，共145.5186公顷。详见下表：

表6成片开发用地项目情况表

单位：公顷

片区编号

片区面积

公益性用地面积

公益性用地比例

片区1

93.1464

31.5313

33.85%

片区2

22.0710

9.9130

44.91%

片区3

18.9699

11.3618

59.89%

片区4

5.6043

2.5704

45.86%

片区5

36.4169

16.0563

44.09%

片区6

20.2307

7.9525

39.31%

片区7

102.1251

35.1668

34.44%

片区8

10.8349

7.1279

65.79%

片区9

6.4001

2.4510

38.30%

片区10

8.0089

5.4437

67.97%

片区11

46.3302

15.9439

34.41%

合计

370.1384

145.5186

——

九、成片开发效益型分析 （一）经济效益  基础服务设施产业的完善和地区特色产业的发展，有利于进一步完善产业结构，形成优势互补，规模效应进一步突显。促进经济的增长最为直接的方式是税收的增加，另外，基础设施的完备将提高区位优势，对周边产业行业有较强的带动力。

通过本次成片开发的实施、项目的建设，将推动和聚集符合当地资源特点的产业，优化资源配置，提高资源的利用率，降低能耗，提高土地的综合利用率。将促进当地经济快速发展，提升全县的综合发展水平，加快城镇化发展步伐。通过城镇的传导作用，将先进科学技术、文化知识和管理经验等，辐射、传播到农村，促进科技、教育、文化、卫生等各项社会事业的迅速发展，并对农村经济社会的发展产生积极的带动作用，加速城乡一体化，从而增强在区域经济发展中的辐射带动力，实现城乡经济社会的协调发展。

（二）社会效益 成片开发的实施在促进产业发展的同时，也将带动周边发展，新增产业项目的建设发展也将创造新的就业机会。成片开发的建设和投产有利于吸收当地农业剩余劳动力，降低城市就业压力，减轻政府负担；有利于消除社会不稳定因素，对稳定政治、社会大局，加强社会管理等有着重要意义。同时相关企业的生产消费和纳税可促进地方经济，增加政府财政收入。

本次成片开发的实施，可促进地区产业的发展，带动上下游产业共同发展，完善产业链，符合玉山县国民经济和社会发展“十四五”规划。同时由于项目的建设活动和生产经营活动，将直接增加当地的就业机会，间接增加当地居民的人均可支配收入，带动当地消费水平的上涨，搞活当地经济市场，提高人民的生活质量。

（三）生态效益 土地开发建设对生态环境有着重要影响，土地开发建设导致土地利用结构发生变化，将农业用地为非农业用地，改变土地利用方式，从而改变地表植被的种类及覆盖程度，本成片开发实施过程将严格对涉及的耕地实行占补平衡。将有效恢复生态绿化功能，改变城市环境，在减少水域污染、保持水土，涵养水源、降低噪音等诸方面发挥显著作用，使项目区域生态环境实现良性循环，实现人与自然、经济发展与资源环境协调、可持续发展。

十、征地农民利益保障 （一）集体经济组织和村民意见 本成片开发方案拟于2021年4月28日至5月27日在玉山县人民政府网站公示，且在开发涉及的各乡（镇、街道）及村委会公告栏张贴公示，征求范围涉及的村集体和当地村民的意见。

（二）征地补偿安置标准 依据《江西省人民政府关于公布全省征地区片综合地价的通知》（赣府字〔2020〕9号），本成片开发方案实施时，土地补偿费和安置补助费按区域征地区片综合地价标准补偿，玉山县各乡镇及街道征地补偿标准如下：

1、冰溪街道 耕地、园地、人工高产油茶园、养殖坑塘、农村集体建设用地43400元/亩，林地、其他农用地17360元/亩，未利用地13020元/亩。

2、文成街道、临湖镇、樟村镇、六都乡 耕地、园地、人工高产油茶园、养殖坑塘、农村集体建设用地41100元/亩，林地、其他农用地16440元/亩，未利用地12330元/亩。

3、下镇镇、紫湖镇、横街镇、四股桥乡 耕地、园地、人工高产油茶园、养殖坑塘、农村集体建设用地40100元/亩，林地、其他农用地16040元/亩，未利用地12030元/亩。

4、必姆镇、双明镇、岩瑞镇、枫林镇、怀玉乡 耕地、园地、人工高产油茶园、养殖坑塘、农村集体建设用地38800元/亩，林地、其他农用地15520元/亩，未利用地11640元/亩。

5、仙岩镇、南山乡、下塘乡、三清乡 耕地、园地、人工高产油茶园、养殖坑塘、农村集体建设用地37100元/亩，林地、其他农用地14840元/亩，未利用地11130元/亩。

拟征收土地范围涉及的青苗、地上物及其他建、构筑物由玉山县人民政府按实际落实补偿并组织实施拆迁。