行政监督的基本功能精选(九篇)

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第1篇：行政监督的基本功能范文

【关键词】电子 招投标 平台 建设 优势

1引言

由于我国目前的法制和市场诚信体系尚不成熟，在招投标领域仍存在如滥用权力、对号入座、违规评标、围标串标等诸多顽疾。传统的招投标运行模式已不能满足需求，在这种形势下电子招投标模式应运而生，并逐渐成为招投标行业创新的一项重要举措为各地所普遍认同和推广。

2建设目标

电子化招投标平台，以全程电子化、文件标准化、评标远程化、信用信息化和监管网络化为主要特征，应实现以下基本功能：

一是招投标全过程网上运行。包括招投标相关事项的网上办理、审核，网上发售招标文件、提交投标文件，评标专家网上远程评标，电子档案归集等；

二是文档的电子化和标准化。包括招投标各流程所需表式，招标文件、投标文件标准范本，评标报告、招投标书面情况报告、公示、中标通知书等；

三是全程CA认证和电子签章。各环节通过CA认证和加密技术，确保招投标活动安全、保密及无法篡改，同时通过电子签章保证文档的法律效力；

四是建立动态的市场诚信库。通过建立企业市场诚信信息库，与电子交易平台无缝对接，实现资审、评标无纸化，并作为终端强化市场诚信管理。

3建设任务

电子招投标平台建设是一项涉及面十分广泛的工作，要达到要求的基本功能，主要须完成以下几项任务：

一是配套软硬件采购。主要包括各类服务器、磁盘阵列柜、终端设备、交换机及防病毒软件。结合目前实施城市案例，大约需投入100至300万元。

二是搭建电子交易平台。招投标管理机构、交易中心应会同相关电子交易平台开发单位，共同完成网上招投标系统相关模块、模版的制作。

三是办理CA认证及电子签章。这部分工作由专门的认证机构完成，交易中心在初期应提供专门的场地，集中为相关单位和人员办理。

四是文件制作工具开发。通过开发电子招投标文件编制软件，实现招、投标文件电子化编制、审查及网上、下载、提交。

五是诚信信息库建设。为投标企业、机构、评标专家建立涵盖资质、业绩、获奖、处罚等动态信息的省级信息库，并实现省市数据的实时同步。

4电子化招投标存在的问题

一新系统推行阻力大

电子化招投标推行的目的是打击腐败、创造公平竞争环境，而某些地方主管部门思想不通、作风不变，为了个人利益对电子招投标工作存在互相推诿的现象，阻碍了电子招投标系统的推广。

二软件缺少标准的数据接口

目前电子化招投标系统的开发缺少统一的技术标准和评定体系，各级主管部门独立建设各自的招投标系统，导致大多数电子招投标系统只能接收指定的工具生成的电子投标文件，这种设置最终增加了投标人的商业成本，对投标人拓展业务相当不利。

三电子招标投标的行政监督不适应。

电子招标投标的网络化、无纸化特点要求行政监督方式也不同于传统纸质招标的现场监督和书面审批。然而，目前大部分行政监督部门尚未具备有效监督电子招标投标的网络监督接口、服务平台和与此相应的监督方式，对于推行和监督电子招标投标既缺乏必要的技术准备，又缺乏思想上足够的重视，并存在诸多不必要的疑虑。

国家发展改革委已经委托协会起草并准备联合有关部委共同印发《办法》和《规范》，希望以此保证全部或局部研发、运用的电子招标投标系统的技术和数据标准规范、统一，功能全面、合法。将招标投标法律法规要求与电子信息系统全面、规范地结合起来，对电子招标投标的“投标签字、送达时间、密封解密、开标方式、评标隔离”等一系列特定操作含义和要求作出明确规定，为电子招标投标每个环节提供必要的依据，并保证各个电子招标投标系统互联、兼容、整合、易用、安全、可靠、协调运营。

5完善电子化招投标的建议

一采取行政手段，强制推行电子化招投标

电子化招投标工作应作为政府部门绩效考核的一部分，上级主管部门应主动介入，统筹协调，建立全国性的统一数据接口和标准，制定配套法律规章强制推行。

二建立统一的数据接口

电子招投标系统应采用开放式体系结构，使用标准统一的接口，保证电子招投标系统的开放性和通用性，最终实现电子招投标系统跨地区应用，让招投标双方以最低成本快速地应用电子招投标系统。

三制定《电子招标投标管理办法》和《电子招标投标系统技术规范》

电子招标投标系统应该充分运用电子信息技术最大限度地帮助招标人规范、便捷、高效地实现招标项目采购目标需求以及项目全过程信息化管理的全面对接要求，满足不同主体、不同层次、不同角度对招标投标活动全过程的信息和功能需求。系统既要充分保障招标信息及时、开放透明，也要依法保证投标、评标等相关信息严格保密安全，严格设置电子文件的主体阅读、修改以及流程操作的权限和时间，并保证电子文件只能依据规定设置的权限和时间进行阅读及有痕迹的修改、且事后不可篡改、销毁、抵赖，可以提供追查证据。

四系统应有严格的安全保密权限管理

评标工作的保密性和数据的安全性要求是非常高的。为了保护信息的完整性、有效性、不可抵赖性和交易身份的真实性，保障网上招标投标的健康发展，系统应采用严格的安全权限设置和保密性规范，应能提供完善的身份认证机制、严密的权限控制体系、关键数据加密、详细的目志信息记录和预留标准的CA认证接口等安全措施，进一步提升系统的安全等级，最大限度地保障网上电子招标业务的顺利开展。

6目前现状

目前，电子化招投标已如雨后春笋般在全国推广，但总体来看，仍然存在以下问题：

一是发展不均衡。由于电子化招投标平台目前仍处于不断发展、完善阶段，需要当地主管部门打破原有观念，同时更需要当地政府在财政上予以支持，因此各地在推行力度、配套设施以及实际运用上都存在较大的差异。

二是深度仍不够。真正意义的电子化招投标，并不仅仅是无纸化、网络化，只有搭建动态的市场诚信信息库，与电子交易平台进行无缝对接，从而实现高效的两场联动，才能够真正体现出电子化招投标的优势所在。

三是标准不统一。各地在系统开发、操作规程等方面缺乏统一标准；部分县区独立于市区自行采购设备，造成资源的极大浪费；对外地企业的信用评价难度也较大。

7前景展望

新出台的《中华人民共和国招标投标法实施条例》为电子化招投标的发展提供了明确的法规依据和政策指向，其第五条第二款规定“国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标”。可以预言，今后电子化招投标必将在全国普及，其重点也将不再拘泥于形式上的变化，而是将建立信息化市场诚信信息库、强化标后管理水平作为重点，其发展的更高阶段应是建立国家主导的市场信用评价体系。目前，部分地区正在试行的经济、技术、信用“三合一”评标体系即是对这一理念的大胆探索和尝试。

【参考文献】

第2篇：行政监督的基本功能范文

关键词 政府门户网站；建设与发展；建议

中图分类号：TP393 文献标识码：A 文章编号：1671—7597（2013）041-141-02

随着信息时代的飞速发展，政府门户网站作为政府信息化工作的重要载体和实现形式，其作用和地位也越来越重要，已成为政府信息化整个工作的关键。田林县属欠发达地区，受资金、信息、人才等因素制约，政府门户网站建设起步晚，各项功能以及保障机制亟待完善。因此，如何结合当地实际，建设务实高效的政府网站，成为当地党委、政府不可忽视的重要课题。

1 田林县政府门户网站的现状

田林县政府门户网站于2012年3月开始投入运行。网站本着统一、规范地宣传田林形象，落实“政务公开，加强行政监督”的原则，以丰富的信息服务于民，成为展示田林文化的舞台，宣传田林形象的窗口，联系群众的桥梁和纽带，为田林的经济发展和文化交流作出积极贡献。其主要特色有以下几个方面。

1.1 网站贴近政府，整合信息资源

为加大政务公开的力度，打造透明政府，田林县制定了《田林县人民政府门户网站信息报送制度》，确保能够公开的信息都上网公开。并通过“时政新闻”、“部门动态”等栏目，第一时间各级政府、部门工作动态，保障了网站的信息量，以及内容更新率。

1.2 网站贴近生活，初具便民服务功能

网站的“政务中心”、“公共服务”等栏目，公开办事指南，办事条件，办事地点，联系方式等信息，并提供相关表格下载，极大地方便了企业、群众办事，彰显信息时代的便捷性。

1.3 网站以互动形式，成为政府与群众沟通交流的平台

政府网站开设“之窗”、“公众问答”、“县长信箱”等互动栏目，有效保障了政府与民众进行直接的双向沟通和联系，解决民众遇到的实际困难。

2 田林县政府门户网站存在的不足

2.1 宣传力度不足，群众知晓度低

网站投入运行以来，宣传力度不足，未能在群众中广泛推广，知晓度不高。一项民意调查显示，在县委党校举办的团干部培训班的100多名团干中，只有寥寥少数的几位团干知晓当地政府有门户网站，知晓率较低。

2.2 在线服务功能是软肋

网上办事、在线服务是政府网站的基本功能。田林县政府网站在这方面还十分薄弱，基本只能实现从网站到用户的公开办事指南为主的单向信息。

2.3 网站的互动性不强，形式单一

网站目前开设的几个互动栏目，都是以在线留言、一问一答的形式为主，互动性不强，交流渠道单一，政府网站汇集民意的基本职能作用体现不明显。

2.4 内容单一，亟待充实

网站内容多以文字，图片为主，缺少视频、影像内容； “生活资讯”、“生活百事”等栏目的内容，更是少之甚少。

2.5 缺少复合型人才

信息化建设是一个长期的、不断改进与完善的过程，网站的日常维护、后期开发和网络安全防范决定了必须有强大的智力支持。田林县急缺既懂电脑技术、又熟悉行政管理的复合型人才。

3 促进田林县政府门户网站发展的几点建议

3.1 加大宣传力度，大力宣传门户网站的优势

利用电视、广播、手机短信等传媒，大力宣传电子政务的便捷性、实用性、优越性，让民众知晓自己能够在网站上获取到什么信息，得到什么服务。

3.2 针对服务对象，拓展在线服务功能

服务是政府网站乃至整个电子政务的生命线，面向用户提供公共服务是网站的核心内容。网站应本着 “以用户为中心”的理念，根据服务对象的不同，大致可以划分为“政府、企业、公民”三种类型。针对政府部门，建议整合现有的田林县党政系统办公OA，这样既能整合资源，节省办公费用的开支，又能减轻政府工作人员的工作量，提高工作效率。政府工作人员每天反复登录多个系统的后台，而直接在政府网站上享受到“一站式”的服务。针对企业用户，优化、简化传统行政流程，将企业需要办理的“设立变更、纳税、年检年审、商务活动、对外交流等”业务尽可能地提交到网络上完成。针对居民个人用户，应拓展“婚姻登记、生育收养、户籍管理等”政务服务。

3.3 健全互动栏目，拓展互动渠道，提高公众参与程度

公众参与栏目是政府网站服务内容的重要组成部分，是提升科学执政、民主执政能力的重要手段。目前网站互动栏目以在线留言、信箱留言为主，交流渠道较为单一。建议网站增开论坛、微博等互动平台。增开论坛一方面可以改善当前网站一问一答，一对一交流的局限性，让大家在论坛上围绕某个话题展开激烈讨论，全面地反映民众对该热点话题的舆情导向，有利于党委、政府更深一步地了解社情民意和对当地舆情的监控与疏导。另一方面可以一些贴近生活的商业信息、生活资讯等，与政府网站较为呆板的政务信息遥相呼应，打造集政务为主、商务休闲为辅的“有血有肉”的综合性网站，增加用户粘度。

3.4 增加视频、影像资料，充分展示田林形象

政府网站作为宣传田林形象的门户，目前内容仅以文字、图片为主，未能充分展示田林的形象。譬如网站“北路壮剧”栏目，大都是些文字介绍以及图片写真，未能让游客直观地感受到壮剧的魅力所在。如能整合广电部门、企事业单位的优秀视频、专题片，充实到网站中来，将大大提高田林的形象以及艺术品位。视频文件存在着占用空间大，耗带宽的弊端，考虑到网站服务器的承载能力。建议将视频上传到优酷、土豆专业视频网站，再将视频链接插入到的网站中，这样既节省服务器的空间，又能通过各大知名视频网站向网友广泛宣传田林形象，有利无害。

3.5 配齐配强网站管理团队，为网站发展提供智力保障

网站建设是一个长期的、不断改进与完善的过程，政府固然可以将网站的后期建设、安全防范等交付网络公司托管，但这将是一笔巨大的开支。加上网络公司对政务以及当地实际情况的了解有限，开发出来的模块未必适合网站的实际需求。因此网站必须配备懂技术、精政务的复合型管理人才。可通过“内挖外引”的方法来大力培养这类复合型人才。一方面从政府部门、企事业单位中遴选一批有较强计算机能力的公务员到高等院校、网络公司进行专门的网站管理学习；另一方面，通过公开招聘、考试录用等方式，从高等院校、公司企业等引进具有丰富经验的计算机专业技术和信息管理的人才，为网站的发展提供强大的智力保障。

总之，网站建设是一项复杂、系统的工程，决不是一朝一夕就可以一蹴而就的事，而是一个持续而漫长的过程。田林县门户网站仅用一年多的时间，实现了政府信息化，提高了政府运行的效率，成绩是有目共睹的。但与先进的政府网站建设水平相比，与建设透明、高效、务实的政府目标要求，仍需在解决上述问题的基础上不断努力。

参考文献

第3篇：行政监督的基本功能范文

摘要：舆论监督：是新闻媒体的基本功能之一，也是党和人民赋予新闻媒体和新闻工作者的基本权力与职责，是人民群众通过新闻媒体对党务、和党政工作人员实施民主监督。这种监督赋予记者的使命是“铁肩担道义”，它区别于政府职能部门的行政执法监督，具有较为广泛的受众参与性、公开性和透明度。

关键词：媒体；舆论；监督；素质；要求

如何有效地发挥新闻媒体的舆论监督功能，真正做到“帮忙不添乱”，对新闻工作者的素质，提出来了较高的要求。

一、要有良好的政治思想素质

我国的社会主义新闻事业，是党的事业重要组成部分，新闻记者没有什么特殊的权力，绝不是“无冕之王”，可以为所欲为。开展舆论监督的目的，是为加强社会主义民主法制建议，反映人民群众的意见和呼声,改进党和政府工作,密切党和政府同人民群众的联系,弘扬社会正气,反对消极腐败,维护社会稳定,促进社会主义事业的健康发展.站在党和人民的立场上说话,是党和新闻事业的性质和舆论监督的目的所决定的。因此，实施舆论监督，新闻工作者要有强烈的政治意识、大局意识、责任意识、阵地意识，要研究确定宣传正确的方针和科学方法，积极稳妥地把干部群众的思想和行动朝着有利于解决问题、改进工作、维护社会稳定的方向引导。

二、要有高尚的职业道德修养

舆论监督工作虽然不具备法律评判作用，但因其必须得亮明观点，所以舆论监督者的道德水平、心态、动机必然会对舆论监督的社会效果产生影响，这就是要求新闻工作必须具备良好的职业道德，为人正直、处事公平，抛弃个人恩怨和私心杂念。以严格的道德规范要求自己，绝对保证舆论监督动机的纯洁性。不能把批评报道作为个人泄私愤、图报复，为亲朋好友或小集团服务的工具，更不能借批评报道搞有偿新闻、有偿监督。近几年，搞不正当的所谓舆论监督，为虎作伥，充当打手，败坏媒体声誉。比如1995年12月30日，中央电视台、河南电视台记者禁不住金钱的诱惑，收受周口地区淮阳县原粮食局局长郝瑞端的重金贿赂，利用手中的新闻报道权利，在中央电视台《焦点访谈》栏目断章取义，制作出了轰动全国的“粮损事件”报道，导致了一场骇人听闻的冤家错案，使郝瑞端达到了撂翻当时淮阳县县委书记李华亭的目的，李华亭也因此蒙受了两年之久的不白之冤。由此可见，新闻工作者如果不注意职业道德修养，不廉洁自律、严格要求自己、忽视自身的价值提高，必将给社会和人民造成不可挽加的损失和影响。

三、要有广博的业务知识

1996年在视察报社时强调：“新闻工作者有很深的学问，涉及方方面面的知识。一个称职的新闻工作者，必须始终保持坚定正确的政治方向，努力做到知识广博、视野开阔，才能在新闻领域里得心应手，纵横驰骋。”

舆论监督的原则，主要包括真实性原则、典型性原则、政治倾向性原则和适量、适度原则。真实是新闻报道的生命，是舆论监督最重要、最基本的原则，舆论监督影响之大，不可估量，其失实带来的副作用，有时是灾难性的。新闻工作者实施舆论监督时，必须遵循“真实”这一原则。社会上存在各种各样的问题，只要存在较多，引起民众人关注，或者是存在不多，却预示着一种倾向的问题，都可视为具有典型性。

舆论监督的技巧，一是要抓好热点、难点。所选择的事例必须是体现广大群众长远利益和整体利益，又为政府及主管部门应该解决、能够解决，但又尚未引起足够重视或没来得及解决的热点、难点问题。二是争取社会合作，拓宽监督渠道。舆论监督需要社会提供信息，需要社会帮助形成新闻作品，这要求批评报道既不能闭门造车，也不能盲目单干。三是要跟踪报道。新闻舆论监督的最终目的是为了祛邪扶正，因此，在批评报道之后，一定要狠抓落实，善始善终，切忌虎头蛇尾，不了了之。一旦发现被批评方已有改正诚意并作了大量确实有效的补救措施，就应该给予追踪报道甚至连续报道，以坏事起出好事，最终促成问题圆满解决。四是批评措辞要适度，对一些表示时间、程度、范围、语气的形容词和副词的运用，要特别小心，因为这些词统统是衡量是否符合事实的标尺。对一些夸张、联想的形容词的运用，更应慎之又慎。

另外，新闻工作者还必须具备较高的政策水平和一定的法律知识。

舆论监督工作最为重要的任务是宣传党和路线、方针、政策，纠正违反政策的各种问题，给广大人民群众正确的政策导向。如果新闻工作政策水平低，就不能很好地完成这一重要任务。

近年来，新闻官司日趋增多，这其中这一个重要原因就是新闻工作者法制观念淡薄，甚至是不懂法造成的。新闻工作者在进行舆论监督时，要了解和掌握法律基础知识，具有基本的法律素养，认真学习与新闻报道有关的法律法规。要了解和掌握公民和新闻工作者有哪些知情权、议政权、民事权、批评权以及公民和个人权益保护等问题在。在进行舆论监督的同时必须注意：不侵害国家的秘密、个人隐私等；用合法手段获取新闻素材；只有报道权利，没有裁判权利。舆论监督是靠事实说话的，报道的本身体现出记者的的意图。但是，有些记者在进行舆论监督时，却充当起“裁判”的角色，在提供了事实的同时，又进行了判断，提出主观性的见解，这样往往会吃官司。《辽宁晚报》、沈阳电视台等新闻媒介在《夫妻轻生，假药“救命”》这篇报道中说：沈阳张、杨一对夫妇困赌博输钱而轻生，两人服用了6瓶河南省驻马店制药厂生产的“佳静”牌安定片，却没有死成，原因是他们服用的安眠药是掺了大量的淀粉的假药。该报道错就错在这一“假药”的结论上，其实这是一种高效低毒的新药。招来了官司不说，还赔偿数拾万元。

四、要有“包公”精神和严谨的工作作风

监督与反监督是一对矛盾。舆论监督是一种强势监督，从某种意义上讲，舆论监督较群众监督、行政监督、法纪监督等其它监督方式有更大的威力。因此，舆论监督中的监督与反监督矛盾对立更为激烈。舆论监督者一方面要有“包公”精神，刚正不阿，为畏权势，能够顶住各种各样的糖衣炮弹和来自方方面面的压力。另一方面，要增强自我保护意识。因为被监督者往往会强调夺理，甚至无理强占三分。因此，舆论监督者必须有细心认真、严谨负责的工作态度和工作作风。《济源日报》就曾因批评报道不严谨，将文中关键的数据弄错而吃官司。1997年8月，《济源日报》在报道某个体商贩出售假冒伪劣水泥致使用水泥的某区农民屋梁断裂、墙面破裂这一事件时，记者误将6吨水泥写成60吨水泥，编辑随意推测又将6吨水泥价值1600元改为16000元，致使出售假冒伪劣水泥的商贩借机到法院状告报社扩大事实、损坏其名誉，造成其商店停业受罚。

舆论监督工作是一项责任重大的神圣工作，舆论监督者的自身素质对这项工作的成败至关重要。我们一定要本着对党、对人民、对社会同时也对自己高度负责的精神，从稳定、发展的大局出发，努力提高自身的政治业务素质，真正担负起舆论监督的重任，针砭时弊、隐恶扬善，为社会主义三大文明建设做出更大贡献。

参考文献：

[1]1996年在视察日报时的讲话.

第4篇：行政监督的基本功能范文

关键词：矿产企业；宏观产权制度；正式规则；效率

中图分类号：F270 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）01-0326-03

一、引言与文献回顾

“十二五”开局之年，中国经济发展中的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济增长的资源环境约束强化就是其中主要因素之一。在破解日益强化的资源环境约束难题时，作为矿产资源有效供给的主体，矿产企业的作用不可替代。同时，作为社会经济运行的基础因素，广义的、具有法律意义的产权制度在经济运行中的约束、激励和凝聚等根本性作用也是不可替代和削弱的。矿产企业的产权制度根据涉及的范围分为宏观产权制度和微观产权制度，前者就特定国家、地域内矿产资源产业的社会产权关系作出规定，后者则在前者的框架下就企业范围内的产权关系作出具体性的制度规范。矿产企业宏观产权制度的基础性地位，不仅决定了它在整个矿业经济产权制度建设中的重要性，而且决定了它从根本上影响着矿产企业经营的经济效益和社会效益。

《十二五规划纲要》论述的“完善矿产资源有偿使用制度，建立有效的矿产资源所有权和使用权机制，充分利用市场机制配置矿业权，促进矿业权合理设置和勘查开局优化，强化矿产资源节约与综合利用，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率，推进矿山地质环境恢复治理和矿区土地复垦”，是中国矿产企业宏观产权制度理论研究和实践建设亟待解决的内容。现有矿产企业宏观产权制度的正式规则，即相应法规体系能否满足新的经济发展方式的需要，其效率水平如何，则是这一内容的基础组成部分，值得关注、研究。

国内对矿产企业宏观产权制度效率的研究，在内容上主要集中在以下几个方面：中国矿产资源产权制度的基本性质和基本结构；矿产资源产权明晰与矿产资源可持续发展关系；矿业权市场建设与管理。文献显示，从正式规则角度分析中国矿产企业宏观产权制度效率的研究尚不多见，识别、把握中国矿产企业宏观产权制度主体结构和基本功能上的缺陷，为其修订、完善指明方向，有利于为《十二五规划纲要》的实施，尤其是其中“矿产资源有序开发、节约利用、环境友好”指导思想在矿产企业经营实践中的贯彻执行，提供有效的产权制度保障。

二、矿产企业宏观产权制度的构成与效率水平分析

理论上，矿产企业宏观产权制度的正式规则，即法规体系构成包括两部分。一是国家规定的正式产权约束，包括有关矿产资源产权形成、产权界定、产权经营、产权转让、产权收益和产权保护等一系列活动的法律、法规和行政性规则；二是矿产资源产权实施机制中的程序部分。这一系列法律、法规、规则、程序，体现在从宪法等法规中相关的产权条款、直到各级政府及其矿产主管部门制定的、与矿产资源产权关联的行政性文件上，它们共同规范着人们和组织的行为，构成了中国矿产资源勘探、开采企业宏观产权制度的基础和主体框架，其内容、结构和功能特性在很大程度上决定了矿产企业宏观产权制度的效率水平。

（一）中国矿产企业宏观产权制度的正式规则构成

中国现行的矿产企业宏观产权制度的基础是以《宪法》为约束，以《矿产资源法》及其配套的行政法规为主体，以《物权法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《民法通则》等法律为有效补充，在国家大法、部门法规和地方法规三个层次上不断完善的矿产资源法规体系。

1997年1月1日起施行的《矿产资源法》，明确了代表国家行使矿产资源所有权的主体，强化矿产资源的统一管理；在审批登记管理、权利人资格和地位、流转等方面完善了矿产资源探矿权、采矿权管理的基本制度，增加了探矿、采矿的资质条件，明确了采矿权人多种经济成分、多种经营方式并存的制度，规定了探矿权、采矿权有偿取得和依法转让的制度，确认了探矿权、采矿权的财产权属性；强化了地矿行政管理职能，赋予市、县级人民政府地质矿产主管部门行政处罚权，强化了上级地矿主管机关的行政监督权；完善了法律责任制度。

1998年2月12日，国务院分别以第 240号、241号、242号令了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》，为进一步建立适应社会主义市场经济体制的中国矿产资源法规体系奠定了基础。这三个行政法规在实践中被广泛称之为《矿产资源法》的“三个配套法规”。后来国务院又颁布了一些相关政策、通知，形成了国家层面的行政法规。

而国土资源部的一系列矿产资源的法规，则与财政部、中国人民银行、环境保护部出台的、有关矿业权价款征收减免、矿产资源环境保护等方面的配套政策一起，构成中国矿产资源产权制度的部门法规。

（二）中国矿产企业宏观产权制度的效率分析

中国矿产企业宏观产权制度的效率既取决于各个单一制度的有效性，更决定于整个产权制度“束”即法规体系内结构与功能的耦合水平。

1.矿产企业宏观产权制度体系中各单项规则的效率水平。根据柯武刚、史漫飞（2000）的解释，制度效率取决于制度的“普适性”。普适性是指制度是一般而抽象的、确定的和开放的，即：制度不应在无确切理由的情况下对个人和情境实施差别待遇；制度应当是简单而确定的，对违规的惩罚应当得到清晰的传达和理解；制度应当既具有稳定性又具有一定的开放性，总在变化的规则难以被了解，应当稳定，同时必须要有一点调整的余地，以便允许行为者通过创新行动对新环境做出反应，避免制度僵化的危险。

分析《矿产资源法》以及《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等基础性法律、法规普适性效率，发现《矿产资源法》各种处罚额度的不确定性、矿业权有偿取得制度的相关规定不明确、减免办法不具体；同时“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”不合适宜。《矿产资源开采登记管理办法》“采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得” 指向不明，而采矿权使用费1 000元/平方公里·年（各类数据）适应性低。诸如此类等等，这些基础性的法律法规在确定性、开放性方面存在的明显缺陷，会直接导致制度实施过程中的低效率水平。国家级法律法规如此，部门法规、地方法规受立法水平、职能权限、地方利益等因素的制约，这类非效率问题更加严重。

2.矿产企业宏观产权制度“束”的效率水平。制度“束”是由不同制度安排构成的系统，它的效率除了取决于构成这一结构的各单项制度安排的效率，还受到制度配置状况的影响。制度配置，是指在一个制度系统中各项制度安排之间应当相互协调和匹配，以使整个制度系统能够发挥最大的功效。研究各种制度安排间的层次、关系、影响以及相互协调等问题，确定制度的最佳结构。制度束中单个制度安排的结合状态有三种情形，即制度耦合、制度冲突与制度真空。制度耦合是一种制度结构系统高度有序，各种制度安排之间协调一致的状态。而制度冲突与制度真空则是制度结构中存在大量矛盾和漏洞的状态。当制度结构中存在制度冲突和制度真空时，制度结构的整体绩效就会被削弱。因此，要提高制度结构的绩效与效率，关键之一在于做好制度配置，克服制度冲突与制度真空，实现制度耦合。

从现行矿产企业宏观产权制度法规体系内各单项法制定、颁布、实施的时间看，最早的是1986年的《民法通则》，最近的是2007年的《物权法》、2009年的《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》和2010年《关于建立健全矿业权有形市场的通知》，矿产企业宏观产权制度法规体系时间跨度逾二十年，多项法规各自分布在完全不同的立法时空上，其内容上的相容性、一致性，功能上的耦合性需要关注。而要适应《十二五规划纲要》中转变发展方式的需要，矿产企业宏观产权制度法规体系所表现出来的、整体上的开放性和完备性更加重要。

而现行制度中存在的、有关“小型和小小型矿的产权、矿山企业承包制中产权、矿地产权与其他土地产权的优先顺序、《矿产资源法.》实施前无偿出让的矿业权的流转”等制度的真空状态。同时，《民法通则》只规定了采矿权，探矿权作为一种民事权并未在立法上予以承认，这与《探矿权采矿权转让管理办法》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》规定的探矿权具有事实上的民事权属性相矛盾；《矿产资源法》认为矿床勘探报告及其它有价值的勘查资料，按照国务院规定实行有偿使用，又与《地质资料管理条例实施办法》规定的探矿权人有汇交地质资料的义务相冲突。不同层次法律、法规（即“上位法”与“下位法”）之间的矛盾，与前面所论及的、单一制度的非效率因素共同作用导致其总体效率水平的下降，具体表现为矿业产权流动性较差、矿产资源利用率较低。

矿山用地复垦率以及矿产企业矿业权流转、矿产资源回采率等方面的统计数据验证了上述分析。据统计（国土资源部，2008），截至2007年底，全国矿业开发占用和损毁土地约166万公顷，2007年土地复垦率不到12%，而美国、澳大利亚等发达国家的土地复垦率是65%。同样，截至2007年全国仅有20多个省以市场竞争方式实现有偿出让制度，15万个矿企中仅有2万多个是通过市场机制取得采矿权的。

关于资源回采率，以中国主要能源资源煤炭的开采为例。2004年，全国煤炭资源回采率专项检查得到的数据显示全国煤矿平均采区回采率为64%，平均矿井回采率为46%。2007年，中国煤矿平均资源回收率为30%，而美国、澳大利亚、德国、加拿大等发达国家，资源回收率能达到80%左右，中国煤炭回采率不到国际先进水平的50%。（下转332页）

（上接327页）

三、结论及启示

首先，单一法规普遍存在的确定性和开放性方面的缺陷，严重削弱了单项规则的“普适性”效率，修改、完善势在必行。其次，《物权法》、《环境保护法》、《土地管理法》与《矿产资源法》等国家大法中居民环境权的确立，矿业权属性的完备，矿地使用权与其他土地使用权优先顺序以及地役权的确立等，已经成为中国矿产企业宏观产权制度正式规则效率提升的瓶颈，是改革的关键所在。有关小型矿、小小型矿产权制度是矿产企业宏观产权制度体系不可或缺的组成部分，需予立法。实践中自发形成的、如矿山企业承包制中产权流转制度的合法化，是提高宏观产权制度体系效率的有益补充，不能忽视。最后，“下位法”与“上位法”内容上的一致性、功能上的耦合性，是矿产企业宏观产权制度体系功能实现的基础保证。

为保证《十二五规划纲要》中矿产企业资源开发利用中资源节约、环境保护以及可持续发展等思想主旨的贯彻实施，矿产企业宏观产权制度正式规则，即法律、法规的修订与完善，是基础，也是关键。

参考文献：

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[6] 赵德起，林木西.制度效率的“短板”理论[J].中国工业经济，2007，（10）.

收稿日期：2012-12-07

第5篇：行政监督的基本功能范文

【关键词】水利工程；招投标；上海市

1上海市水利工程招标投标工作的现状

近年来，党和政府十分重视水利基础设施建设，加大了投资力度，上海市水利建设的规模也在逐年扩大。为了确保工程质量，降低工程造价，保证公平竞争，打破行业和地方保护，防止腐败现象的滋生，上海市水利部门从1997年起就全面实行了施工招标投标制。经过3年多的不断努力，上海市水利工程承发包已全部进入市统一的有形建筑市场，并按有关规定规范运作。去年，国务院办公厅发出通知，要求基础设施项目的勘察设计、施工和主要设备、材料采购都要实行公开招标。上海市水利部门在招标工作中又加大了力度，所有投资额在100万元以上的水利工程全部实行了施工公开招标，同时勘察设计、监理的公开招标工作也全面展开。

截至1999年底，上海市水利工程建设项目合计施工招标231个标段，设计招标16项，勘测招标10项，监理招标9项，合计中标价为9．35亿元。从招标工作的发展速度来看，主要有4个显著特点：（1）招标量在逐年增加，1997年仅为0．6亿元，1998年为2．2亿元，1999年为6．55亿元，3年中增长了10倍；（2）行业界限已经打破，1997年系统外中标单位仅为10％，1998年上升为27．2％，1999年已达到50％；（3）通过招投标，工程造价降低了10％左右，为国家节约了投资；（4）工程质量也在逐年上升，优良率呈递增的趋势，1999年优良率已达到76％。

目前，上海市水利工程建设实现了两个百分之百，即应招标的工程百分之百地进行了招标，应公开招标的工程百分之百地进行了公开招标。

2上海市水利工程招标投标工作的做法

2．1健全规章制度、建立市场运作程序

1997年，上海市水利部门制定了《上海市水利工程建设施工招标投标管理办法》，成立7上海市水利建设工程招标投标管理办公室，负责水利建设项目的报建、招标审批、发包资格审查、施工合同鉴证等建设工程招标过程的管理，并根据《上海市建筑市场管理条例》中“统一管理与专业管理相结合”的原则，与市建设工程招标投标管理办公室、市建设工程交易中心共同了《上海市水利工程承发包管理操作流程》，进一步规范了上海市水利工程承发包管理，为水利工程建设项目全部进入市统一的有形建筑市场奠定了基础，并确立了水行政主管部门在全市建筑市场中应有的专业管理地位，形成了在统一的大建筑市场中，各行政主管部门互相尊重、彼此协调的格局。

建立市场运作程序，是实现上海市水利工程建筑市场从无序到有序的主要内容，上海市水利工程建设项目运作的程序和管理节点主要是工程报建、工程发包资格审查、勘察设计发包及初步设计审批、监理、施工招标发包、工程合同登记、施工许可申办，为实现以建设项目为主线的建设市场的闭合管理、简化办事手续，上海市水利工程同市其它建设工程一样，实行了工程建设项目IC卡制度。该卡由建设单位在办理工程报建手续的同时申领，并按照市场的运作程序，办理各管理节点的手续，每办理完一道手续，均要打入“Y”，表示“通过”，以进入下一道管理节点，若节点单位读卡后显示“XX”，则前面的节点尚未完成，该节点管理部门的读卡机就会揭示建设单位应该先办理哪些手续，否则该节点单位就无法进行操作，真正做到“前事未完、后事不办”，促使建设单位按基本建设程序办事。

2．2实行政府职能转变，发挥中介机构的招标作用

在实行招标承包制的起步阶段，上海市水行政主管部门曾具体地管理过建设单位招标活动，这种做法曾为推动招标投标制起过一定的促进作用，但是，随着建设市场的培养和发展，“事无巨细、全由政府做主”的政府包办做法已不符合社会主义市场经济原则，实行政府职能转变，把应该采取市场手段的事情交给市场去解决，已是大势所趋。

1997年，上海市水利部门组建了具有独立法人资格的招投标机构，把招投标工作中的服务职能从政府职能中分解、转移出去，机构成立后，充分发挥了专业优势，具体负责编制招投标文件，提出评标办法，组织报名、现场监测、答疑、招标、开标、评标等各项工作。

招标中介机构招标，对于建设单位专业人员不足、业务能力差、或因长期不搞建设项目而不具备常设项目管理机构的单位，可减轻其招标工作的压力，使其招标工作能在符合国家有关法规的范围内运作，并可使建设单位节省大量的工作人员。同时，为了在同行业竞争中生存和发展，招标机构就必须在技术上精益求精，不断提高服务水平，从3年来上海市水利工程招投标的情况看，中介机构招标作用的发挥，对规范招投标工作、提高招标质量起了很大的促进作用。

2．3坚持“公开、公正、公平”的原则

在招投标过程中，上海市水利部门坚持“公开、公正、公平”的原则，做到“六公开”：（1）公开招标信息，招标单位必须在接受投标报名的5d（不含节假日）前，通过“上海热线”、《中国水利报》、《上海建设工程招投标信息》等相关报刊统一向社会公开招标信息；（2）公开报名投标的条件，并与招标信息同时；（3）公开接受投标报名，在规定时间内，招标单位公开接受投标单位的投标报名，接受投标报名的时间不少于1d；（4）公开选定投标单位，每个标段招标不得少于6家，投标单位的选定，分为全部选定和在公开情况下部分抽取两种办法，部分抽取的投标单位不能少于2／3；（5）公开评标办法和程序，招标单位拟定的评标办法连同招标文件应一起发给投标单位，于投标前公开，在评标、定标的过程中，除规定必须保密的内容外，其程序向社会公开；（6）公开招标的结果，招标结果通过《上海建设工程招投标信息》向社会公布中标单位。

为体现公正原则，做到公正评标，技术专家全部从评标专家库内随机抽取组成，技术标规定为暗标，即投标书中不应有任何隐含投标单位身份的内容，否则为废标。

为确保公开竞争，防止不正当的压价、串标和泄漏标底行为，合理控制标底价，上诲市水利部门实行了“无标底招标、有标底评标”的招标方法，即招标单位不设标底，只参考定额，并结合市场行情编制出参考工程造价，在招标文件中一并向投标单位公布。评标时，在技术标评审通过的前提下，商务标评审可通过抽定报价算术平均值权数和加权平均工程造价下浮率（此中两个区间在评标办法中明确），计算出期望工程造价（即为评标的标底），接近期望工程造价者得高分，技术标和商务标合计得分最高者为中标单位。这个方法也称“制约四方法”，对于制约发包方、承包方、中介方和管理方，排除不正当人为因素，确保招投标公正性起到了有效的、积极的作用。

3上海市水利工程招标投标工作的发展设想

3．1进一步转变政府职能，理顺招投标管理体制

根据1997年上海市水利部门制定的《上海市水利工程建设施工招标投标办法》中的规定，原上海市水利局是本市水利工程建设招标投标的主管部门，其所属的上海市水利建设工程招标投标管理办公室（设在局基建处），具体负责本市水利工程建设招标投标的管理工作，其主要职责是：（1）贯彻执行国家和本市有关工程建设招标投标的规定；（2）指导、监督、检查招标投标工作的实施；（3）总结、交流招标投标工作的经验；（4）组织审查招标人或者招标人的资格；（5）组织审查招标申请书和招标文件；（6）审批评标机构；（7）监督开标、评标和定标工作；（8）审批评标报告；（9）调解处理招标投标活动中出现的重大问题；（10）监督承包合同的签定、履行。

笔者认为，根据“小政府、大社会”的政府机构改革原则，政府的主要职能应该是宏观调控，为完善和规范建筑市场创造宏观条件，在行政管理上应该由全部直接管理转变到直接管理、间接管理并存，并最终过渡到宏观管理，这样才有利于行政行为的专业化和政府机关的精简。根据这个观点，笔者认为具体负责招标投标日常工作的招标投标管理办公室的职能应该从政府职能中分离出来，其主要职责是原上述职责的（4）、（5）、（7）、（10）等项，而政府职责应该是（1）、（2）、（3）、（9）等项。

设立专职招标投标管理机构，主要还有以下优点。

第一，使招投标管理工作制度化、经常化、专业化。招标是一项复杂的系统化工作，有完整的程序，环节多，专业性强，专职的招投标管理机构由于其专门从事招投标管理活动，在人员力量和管理经验方面有着得天独厚的优势，有足够的人力和精力对招投标活动进行全过程、全方位的市场监督管理，有利于提高招标工作的管理水平，有利于招投标活动在“公开、公正、公平”的竞争机制下进行，有利于承发包双方利益的保护。

第二，有效地控制了市场的准入，保证市场的有序化，首先要控制市场的准入，有些具备市政资质的投标单位虽然兼营范围中包含水利工程，但却没有主营水利，按照水利部的有关规定，就不能参加某些水利工程的设计、监理、施工投标；有的投标单位在投标时提供了业绩资料，但却是分包工程的业绩，或者有同类工程的经历却没有较好的业绩等等。专职招投标管理机构通过其日常建立的一套有关企业及工程动态的资料库，对投标单位资质、业绩的审查将更加全面。

第三，有利于及时发现、解决招投标中的问题，提高招标工作的透明度和质量。专职招投标管理机构人员由于直接、长期工作在招投标第一线，业务水平比较高，经验比较丰富，比较容易发现招投标活动中弄虚作假、串标压价、合法不合理等问题，并能针对出现的问题及时提出操作性强的解决方法，同时对探索和推广科学的编标、开标、评标、定标等办法，严格专家评委的资格审查，实行动态管理，提高招标工作的透明度和质量发挥重要的作用。

3．2建立在上海市统一的有形建筑市场下的水务工程专业分中心

目前，上海市已建立了一个交易管理中心和25个分中心，形成了总包、专业、建材、中介4个层次的，覆盖全市所有区域和部分专业的立体的有形建设市场体系。

上海市水利工程招标投标活动是从1998年进入上海市建设工程管理交易中心统一管理的，随着近几年水利投资的不断加大，尤其是今年重新组建水务局后，上海市水务工程的投资规模从原水利工程的每年8个亿左右扩大到近20个亿，建立在市统一的有形建筑市场下的水务工程专业分中心就非常必需。

水务工程专业分中心应是不以赢利为目的，为水务建设工程交易各方提供优质服务，并进行自律性管理的会员制事业单位。行政上隶属市水务局，业务上接受市交易中心的指导，其基本功能是：（1）信息服务功能，主要是收集、存储和集中各类水务工程信息、企业状况信息、材料价格信息、法规政策信息、项目经理、评标专家和其他技术经济、管理人才的信息等，为发包、承包双方提供信息服务，解决了过去水务工程招投标信息分散、渠道不畅的问题；（2）场所服务功能，为开标、评标、定标等活动提供了一个功能齐全、服务周到、统一、公开，并在一定交易规则制度制约下的承发包场所，增加了工程交易的透明度，有利于政府部门的有效监督；（3）“窗口式”集中办公服务功能，通过工程报建、招标、投标、施工许可、合同鉴证、质量安全监督等有关管理部门进驻集中办公，为发包承包双方提供便利的“一条龙”配套服务，不仅提高了工作效率，为承发包人提供方便，而且保证了管理的程序化和制度化。

水务工程专业分中心的成立，将会进一步推进水务工程招标投标工作的市场化、社会化、专业化和法制化，对建立一个高起点、体系完善、管理科学的水利建设有形市场具有深远的意义。

3．3加强对水利工程招标机构的监督和管理

近年来，上海市水利工程招标机构对保证招标质量，提高经济效益起到了有益的作用，但是在招标工作中存在着一些不容忽视的问题。例如：一些招标机构依附于行政机关，借用行政权力或行政影响，实行强制，甚至超越权限，越权；为承担项目无原则迁就招标人的无理要求，违反了招标的公正性原则；有的招标项目服务质量不高，收费较多等等，为保证水利工程招标工作公正、客观、有效地进行，水行政主管部门应该加强对水利工程招标机构的监督和管理，首先要做到以下两点。

第一，凡原隶属于水行政主管部门的招标机构，必须按照《中华人民共和国招标法》第十四条第二款的规定，与行政主管部门脱钩，完全按照市场规律运作，财务独立，人事独立，自主经营，自负盈亏，成为真正独立从事招标业务及相关服务的社会中介组织。

第二，国务院《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》中规定：水行政主管部门负责水利工程招投标过程中（包括招标、投标、开标、评标、中标）泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，建设行政主管部门负责对各类工程建设项目招标业务的招标机构的资格认定。从上述的管理分工来看，由于对招标机构的管理没有法律和控制手段，水行政主管部门对水利工程招投标全过程的监督管理工作就不够全面、彻底；同时，建设行政主管部门只管招标机构的资格认定，对水利工程招投标的管理工作仅进行业务指导，水利工程招标机构服务质量如何，在实际中能否达到水利工程招标的要求等动态情况，建设行政主管部门了解得就不够清楚、透彻、由于对水利工程的业务不太熟悉，建设行政主管部门在认定水利工程招标资格时往往只重视其静态的资料，不重视其动态的服务质量。因此，应建议建设行政主管部门在认定水利工程招标机构的资格前，须征得水行政主管部门的同意，将水利工程招标机构的静态管理与动态管理联系起来。

3．4积极推进水利工程招投标工作向深度和广度发展

3．4．1逐步推广合理低价的评标方法

合理低价的评标方法，主要是不设标底，由专家评委从最低报价的标评起，以低推向高，逐个论证，如低标者经分析论证认定其技术先进、方案可行、报价合理即为中标，高标者不予考虑，这种方法不仅防止了行政干预、地方或行业保护及腐败现象的滋生，还解决了目前广泛采用的标底上下浮动方法的随机性和不科学性的问题，同时提高了企业工程管理的市场竞争力，从而减轻加入WTO以后对水利工程招投标工作的冲击。

但合理低价的评标方法目前还不能全面推广的主要障碍有以下几个方面。

第一，目前我国社会主义市场化程度还不高，建筑市场公平竞争的环境尚未全部形成，工程造价管理的改革暂不具备完全开放、由市场形成价格的条件，适应国际市场竞争的工程计价、定价和规则还未制定，所以，建议有关部门要抓紧制定《建设工程承发包价格管理规定》，作为《招标投标法》的配套实施文件，明确工程造价管理承发包及实施过程中，标底价、投标价、评标、定标、签定合同价及合同价款的调整变更、结算等各环节工程价格的计价规则，明确工程承发包价格的纠纷处理办法，同时严格落实对建筑市场竞争过程中不正当行为的惩罚措施。

第二，水利工程招投标工作是专业性、技术性、经济性、事务性很强的工作，要求承发包单位都要有一定的技术、经济、法律人才，但目前，特别是对招标机构而言，工程造价和法律方面的优秀人才非常匮乏，从事工程造价的专业人士的素质还不能完全胜任合理最低价的评标要求，同时由于大部分水利工程都要求在汛前完成，往往缩短招投标的时间（一般要求工程招标时间为3个月左右，但现在大部分只用了一个月左右），增加了评标的难度，限制了合理最低价评标的推行。

第三，招标机构为了避免承担评标中出现的错误等责任，建设单位害怕以后工程建设实施过程中由于甲方原因（如设计变更等）而造成中标单位的索赔等诸多麻烦，都不愿意采用合理的最低价中标方法，所以要尽快制定赔偿制度和索赔与反索赔的规定，建立行业自律机制和行业协会以及合同争议的评审、调解机构，坚决按社会主义市场化的经济规律和原则办事。

3．4．2将招投标工作与工程承包合同管理有机地连接起来

招投标工作与工程承包合同的管理是工程建设阶段不可分割的两大部分，由于上海市水利工程招标文件的编制主要是由招标机构承担，承包合同管理由监理单位承担，造成了招标工作和合同管理的脱节，这对项目法人的总体利益是不利的。在承包合同实施过程中，一方面由于监理工程师未参与招标工作、不熟悉招标文件和合同，在执行合同初期不能很快地进入监理角色，只能边上岗边学习；另一方面由于编制招标文件的招标机构不参与合同管理，招标文件编制的质量没有实践的检验，招标文件的编制水平就很难提高，这给监理工程师进行合同管理造成了很多困难，给工程合同变更和索赔带来很大的隐患，许多工程在完工之后，工程合同与原来招标文件已大相径庭，违背了招标单位在招标时的初衷。笔者认为，招标工作应与工程承包合同管理有机地连接起来，虽然目前招标机构与监理公司合并困难较大，不符合现实，但监理工程师作为专家参与招投标工作全过程应该是可行的，而招标机构对工程造价的控制可以延续到工程竣工决算阶段，由招标机构来参与工程竣工决算的审核。

3．4．3引进竞争机制，激励投标单位向高质量和技术创新方向发展

目前水利工程招投标过程中，存在着“严进宽出”的现象，即招标很严，中标很难，中标之后工程质量能否达到投标时的承诺，就没有很强的约束措施，同时也不影响下次的投标，“严进宽出”的后果，使得投标者越来越追求投标的技巧，而忽视企业的业绩，笔者认为在加强工程合同管理的同时，要引市场优胜劣汰的机制，对那些业绩好，获得国家级、市级工程优质奖的投标单位，应在以后一定时期的招投标中给予评标加分或优先推荐的奖励，对那些业绩不好、发生过质量事故或安全事故、屡次违约的投标单位，应实行评标减分或取消投标资格，以激励投标单位向高质量和技术创新方向发展。

第6篇：行政监督的基本功能范文

关键词：公司治理结构；会计信息披露；契约理论；分析框架

ATheoryAnalysisFrameworkofRelationsbetweenCorporateGovernanceStructureandAccountingInformationDisclosure

Abstract：Corporategovernancestructureandaccountinginformationdisclosureoriginatefromtheagencyproblemandinformationproblemcausingbytheseparationofcorporateownershipandcorporatecontrol.Thispaperconstructsatheoryanalysisframeworkfortherelationsbetweencorporategovernancestructureandaccountinginformationdisclosure.Thisnotonlycontributestoprovidethetestingthemeforempiricalresearch，butalsohaspracticalsignificanceforimprovingtheefficiencyofcorporategovernanceandaccountinginformationdisclosure.

Keywords：Corporategovernance；AccountingInformationDisclosure；ContractTheory；AnalysisFramework

一、引言

公司治理结构是通过一套包括正式或非正式的、内部或外部的制度或机制来协调公司与公司利益相关者之间的利益关系，以确保少数股东收到有关公司价值和经理与大股东没有欺骗他们投资价值的信息和促进经理最大化企业价值（Bushman和Smith，2004）。会计信息披露是解决会计信息生产者与需求者（即管理层和外部股东）之间信息不对称的重要支撑系统，其质量的高低直接决定着资本市场的有效程度、社会资源的配置效率以及会计信息在供求方面的平衡过程（孙铮，1995）。实践证明，一个强有力的会计信息披露制度是股东行使表决权的关键，也是影响公司行为和保护潜在投资者利益的有力工具。可以说，公司治理结构与会计信息披露制度共同致力于解决公司所有权与控制权相分离下公司管理层和外部股东之间的信息不对称和冲突，为降低公司成本而存在的，两者之间呈现出一定的交互性和共生性。因此，要提升公司治理结构的效率，强化会计信息披露质量成为关键；要提高会计信息披露的透明度，应以完善公司治理结构为前提。本文试图运用契约理论和信息经济学理论，从理论上来分析公司治理结构与会计信息披露的内在逻辑关系，这不仅为实证研究提供理论支持和待检验的命题，而且对于优化公司治理结构和提高会计信息披露质量无疑具有重要的现实意义。

二、公司治理结构对会计信息披露的影响

公司治理架构应能确保有关公司财务状况与经营成果、目标、绩效、关联交易、所有权与投票权、公司治理结构与政策和风险管理政策等信息能准确地揭示及透明化（OECD，2004）。公司治理结构是确保会计信息披露质量高低的制度环境，高质量的会计信息披露奠定在有效的公司治理结构之上。公司治理结构是内部治理结构与外部治理机制的统一，虽然两者在激励和约束公司管理层方面的侧重点不同，但是两者在公司治理中发挥缺一不可的作用。因此，本文以下部分就公司内部治理结构和外部治理机制如何影响会计信息披露质量进行理论分析。

（一）内部治理结构对会计信息披露的影响

内部治理结构主要通过产权契约，就公司控制权在股东、董事会和经理层之间的分配所形成的正式制度安排。股东、董事会和经理层的权力义务的合理配置有助于抑制管理层的机会主义行为，由此我们可以预期会计信息披露整体质量的提高；而股东、董事会和经理层的权力义务配置的有效性主要取决于公司股权结构和董事会构成的内部治理安排上。

1、股权结构对会计信息披露的影响。从某种意义上看，内部治理结构能够提高会计信息披露质量这一基本功能的发挥，首先取决于公司的股权结构。股权结构是公司内部治理结构的产权基础，决定着一个公司所有权的配置效率，直接影响公司的激励约束机制及公司的经营绩效，从而影响公司管理层的信息披露行为，进而影响信息披露质量。实际上，各国在信息披露水平方面的差异，在很大程度上可以用该国公司股权结构的差异来解释（LaPorta等，1999）。股权结构的合理性取决于股权构成和股权集中与分散程度：（1）从股权构成来看，当机构投资者持股和管理层持股比例增加，能有效激励他们监督公司的财务报告（Beasly，1996）；但是当机构投资者为最大股东时，机构投资者追逐短期投资收益的特性导致经理人员的短视行为，操纵短期盈余以迎合机构投资者，而当管理层持股比例超过一定限度，导致“内部人控制”和所有者缺位，管理层为了获取控制权私人收益而利用手中绝对的会计权，滥用会计政策甚至提供虚假的会计信息；（2）从股权集中与分散程度来看，一方面，股权分散有利于提高公司决策效率和更有效利用信息，Mitchell（1995）发现股权越分散，信息披露水平越高。但是股权的过度分散使公司的控制权实际上转移到职业经理人手中，加之众多中小股东出于自身能力和成本效益的考虑，普遍存在“搭便车”的心态，参与公司经营的程度低，导致会计信息需求不足；另一方面，最近的研究表明，现代公司的股权并非分散型，而是普遍集中在控制性股东或家族手中（Shleifer和Vishny，1986，1997；LaPorta等，1999；Claessens等，2002），由于控制性股东或家族在公司中存在重大的经济利益，他们存在强烈的动机监督管理层。因此，股权的集中在一定程度上产生“利益协同效应”（Morck等，1988），使控制性股东和中小股东的利益趋于一致，从而有利于公司治理效率的提高，会计信息披露越透明；但是，控制性股东或家族也可能通过背离“一股一权”、交叉持股和金字塔控股等方式以少量的现金流权控制大量的投票权来提升对公司的控制力，不仅使他们牢牢掌控了公司的经营决策，也控制着公司的信息披露政策。特别是，当公司的控制权与现金流权偏离程度越大，诱使控股股东提供会计信息的目的可能不是为了反映真实的交易，而是基于掩饰利益侵占，利用披露管理、不披露或虚假披露与外部股东攸关的信息（Fan和Wong，2002）。以上分析表明，机构投资者和管理层持股比例过多或过少，股权过度集中和分散，都无助于公司治理效率和信息披露质量的提高。因此，如何设计最优的股权构成和形成适中的股权集中度和制衡度是改善公司治理结构、健全会计信息披露制度的基础。

2、董事会对会计信息披露的影响。董事会作为内部治理结构的核心（Fama和Jenson，1983），是“企业和股东之间的一种防护机制”和“保护企业和经理层之间的合约关系的机制”（Williamson，1985），是监督经理层的一个成本最低的内部资源。无论在股权分散型或股权集中型的治理结构中，董事会在监督经理层方面拥有绝对的权力，包括在监督公司财务会计报告生成及其对外披露。因此，董事会效率的高低直接影响会计信息披露质量。而董事会效率取决于多种因素，诸如董事会的规模、独立性和行为能力等：（1）董事会的规模。一方面，规模大的董事会中成员会有更多的代表性，成员的专业知识和经验越丰富，会计信息披露提高；另一方面，尽管董事会的监督能力随董事会成员数量的增加而提高，但这种效益可能被大团体中沟通和决策制定困难而导致的增量成本（IncrementalCost）所抵消，会计信息披露降低；（2）董事会的独立性。董事会效率是其独立性（一般用独立董事的比例度量）的增函数，随着其独立性的增强，其监督CEO的激励越强。从现存的实证证据来看，Foker（1992）没有发现强制性的股票期权披露与独立董事比例成显著关系；Beeks等（2004）发现独立董事比例越高，会计盈余越稳健性；Eng和Mak（2003）发现非强制性披露与独立董事比例显著负相关。可以看出，这些结论存在分歧，其原因在于独立董事对财务报告监督的有效性不仅取决于其独立性，还受其勤勉性和专业性等行为能力的影响；（3）董事会的行为能力。一般而言，独立董事越勤勉（参会频率较高）可能向市场传递了财务报告质量更为可靠的“信号”，但是尽管所有的独立董事为了自己的“声誉”有动机监督公司经理层，但只有那些精通财务的董事财务有能力去这样做。因此，根据理论，审计委员会的存在将减少成本，它应当提高和监督公司的内部控制，并监管公司内部审计部门和外部审计系统（Peasnell等，2000），作为财务报告的最终监管者，它能确保财务会计系统及其报告的质量。以上分析表明，如何合理确定董事会规模，完善独立董事制度和强化独立董事的勤勉性和专业性，是确保会计信息披露质量的核心所在。

（二）外部治理机制对会计信息披露的影响

外部治理机制主要由法律机制，政府治理机制，市场机制，社会机制和声誉机制等构成的非正式的制度安排。企业经济交易或事项经过会计确认、计量、记录和披露才能转换为会计信息。内部治理结构只能激励和约束管理层确保会计信息确认、计量和记录方面的可靠性，而会计信息最终对外披露的透明度主要受制于外部治理机制的监督效力，单纯强调内部治理结构对信息披露的制约作用，是过于天真和于事无补的。

1、法律机制对会计信息披露的影响。Shleifer和Vishny（1997）认为公司治理不仅是一个经济问题，而且是一个法律问题。世界各国在公司所有权集中度、资本市场的广度和深度，股息政策和投资配置效率等方面的差异，都可以在理论和实证上透过这些国家的法律对外部投资者的保护力度来加以解释（LaPorta等，1999）。公司作为理性的“经济人”，信息披露的多少和披露透明度最终受制于成本效益的权衡，因此公司虚假披露的发生取决于其对虚假披露的期望收益与违规成本的比较，法律机制通过事后的惩罚使得其虚假披露显得不经济，同时，法律机制通过事后的救济保护弱势群体，促使会计信息披露的公平披露。Ball等（2003）研究亚洲四国的信息透明度后发现，高质量的会计准则并不能保证信息披露透明度，信息生产者所面对的激励发挥关键作用，而这些激励因素主要受一国的法律因素影响；Leuz（2003）通过对不同国家的公司盈余管理的系统差异进行检验后，发现法律有效执行和投资者保护会减少公司盈余管理的可能性；Haw等（2004）提供了法律和超法律制度在限制因公司投票权和现金流权相分离而形成的盈余管理行为方面的作用。因此，法律制度的完善程度及其执行效率是决定会计信息披露质量的首要和最为根本因素。

2、政府治理机制对会计信息披露的影响。会计信息是一种特殊的商品，具有外部性、公共物品性以及供给垄断性等特性，加之公司管理当局具有自利、“有限理性”和“机会主义”的特征，存在“逆向选择”和“道德风险”行为，因而导致公司会计信息供给不足，从而导致会计信息市场的失效和失败，因此需由政府管制部门规定强制性信息披露。正如IOSCO（1998）指出政府治理的目标在于：保护投资者，保证市场公平、有效和透明。政府部门通常以游戏规则制定者和“裁判员”的双重身份，通过经济管制和行政监督，深刻影响公司信息披露策略。但是，强制性信息披露的前提之一是假设政府或管制部门代表公众利益，实现社会福利最大化。但是，在竞争性的价格机制作用下，可以通过供需均衡点去发现集体社会偏好，强制性信息披露效果评判失去了标准，因而最优化的强制性信息披露制度是不可能做到的。在强制性信息披露环境下，也面临公共物品的生产过剩无法解决，信息披露时效差，披露成本过高（生产成本虽然较低，但给公司造成的隐性损失却巨大，如泄密）等问题。因此，政府管制信息披露的作用不可或缺，但如何确保政府对信息披露的适度管制，使信息披露既能体现公平又能确保效率是关键。

3、市场机制对会计信息披露的影响。强化市场机制对公司会计信息披露行为的激励和约束是各国的普遍惯例。市场机制包括资本市场、控制权市场、经理市场、产品和要素市场和债权市场等机制：（1）资本市场。根据有效资本市场理论，如果资本市场是有效，投资者不会被公司虚假的信息披露所“欺骗”。若资本市场并非有效，投资者也会选择“用手投票”对公司施加压力和“用脚投票”退出公司以促使公司更多披露。同时，公司要在资本市场上获取稀缺资本，降低权益资本成本，自愿性向投资者提供会计信息是其最佳选择（Beaver，1999）；（2）控制权市场。当公司会计盈余或股票价格表现较差时，控制权市场便通过权争夺、善意并购和敌意接管来控制该公司，从而导致CEO的高离职率（Mork，Shleifer和Vishny，1990），此时CEO预见到公司被接管的可能性，就会运用信息披露的方法来减少公司股票价值低估的可能性，从而减少被解职的可能性；（3）经理市场。经理市场是约束企业家行为的最好机制（Fama，1980），经理从短期利益考虑所进行的“披露管理”甚至虚假披露一旦为利益相关者所察觉，则导致经理人的“资产专用性”的声誉受损；（4）产品和要素市场。产品和要素市场竞争不仅是市场经济条件下改善经济效率的强大力量，而且通过“优胜劣汰”机制使财务状况不佳的公司破产倒闭。产品和要素市场竞争越激烈，经理人道德风险行为的空间越小，从而迫使经理人按照股东价值最大化的原则行事（Shleifer和Vishny，1997）。因此，在竞争性的产品市场上，公司为了获得相对于其竞争对手的比较优势，有充分动力通过信息披露向投资者传递公司未来前景看好的“信号”，以改善公司形象，突出公司的竞争优势来提升公司核心竞争力；（5）债权市场。债权人对公司的约束主要侧重财务约束。一般而言，债权人可以通过提供或拒绝贷款、信贷合同条款安排、信贷资金使用监管、参与债务公司的董事会等途径实施公司治理的目的，尤其公司不能偿还到期债务时，可以通过破产诉讼程序，导致公司的控制权向债权人转移。也正如Jensen和Meckling（1976）指出，在绝对投资不变情况下，债权融资事实上增加了经营者在公司的股权比例，经营者与股东之间成本会随着经营者持股比例增加而减少，加之债权要用现金偿还，会相应减少经营者谋求个人私利的自由现金流量，能够有效约束经营者行为；同时债权融资可以视为一种担保机制，也可以减少股东与经营者之间的成本（Grossman和Hart，1981）。即，公司如果进行债权融资，表明其愿意接受约束并承担破产风险，市场也往往给予很高评价，也更愿意披露更多的信息来相应增加企业市场价值。以上分析表明，在有效的市场机制下，即使没有政府的强制性信息披露规定，也能促成公司的自愿性信息披露，因此，寻求市场力量对公司信息披露行为的约束是降低信息披露的所有权成本的有效途径。

4、社会机制对会计信息披露的影响。社会机制是指诸如证券公司、会计师事务所、律师事务所、投资银行和新闻媒体等中介组织的诚信机制以及社会意识形态、文化价值观念、历史传统和道德规范等等。社会中介组织在公司信息披露中起到“守门员”的作用：证券公司凭借其信誉主要为证券市场提供高品质的证券，因此证券公司应该为公司信息披露的可靠性和完整性提供合理的信用保证；会计师事务所为公司提供的会计信息提供鉴证服务，扮演着“信号显示”和“保险功能”的角色；律师事务所对公开发行上市的批准和授权、主体资格、实质条件、发行人的设立、独立性等信息事项发表法律意见；投资银行对上市公司新股发行信息承担主承销责任；新闻媒体传播及时且受众面广，对信息使用者具有告知、宣传、引导、监督、教育和服务等功能。以上分析表明，社会治理机制越健全，中介机构越诚信，会计信息披露质量越高。但是，中介机构发挥“守门员”作用的关键在于市场驱动对中介服务的自发需求以及中介机构能够独立、客观和公正发表意见。

5、声誉机制对会计信息披露的影响。事实上，与法律机制相比，声誉机制是一种成本更低的维持交易秩序的机制，对法律机制具有一定的替代性。特别是，在许多情况下，法律是无能为力的，只有声誉能起作用。进一步讲，法律的判决和执行依赖于当事人对声誉的重视程度。当人们没有积极性讲声誉的时候，法律就失去了声誉基础。法律制度的运行也离不开执法者的声誉（张维迎，2002）。资本市场是一个信息不对称的市场，声誉机制是维持证券交易和公司治理结构的一种不可或缺的机制。理论上讲，无论对于公司来讲，还是对于经理人员、社会中介机构来讲，虚假信息披露或在信息鉴证过程中违规，将遭受严重的声誉损失及高昂的失信成本。但是，如果没有法律机制作为后盾及其威慑力的存在，当事人之间也没有积极性建立声誉。我国上市公司基本不在乎自己的声誉，因为证券监督部门的公开谴责几乎起不到作用。因此，目前声誉机制对我国公司信息披露的约束几乎为零，强化法律机制对对我国公司信息披露的约束才是根本。

三、会计信息披露在公司治理结构中的作用

会计信息披露影响着公司利益相关者之间的信息流动和财富分配，而信息披露很大程度上是因公司治理的需要而逐步形成的。会计信息披露在公司治理结构中的作用表现在：一是信息披露在内部治理结构中发挥监督、评价和契约沟通的作用；二是会计信息披露有助于外部治理机制的有序运作。因此，信息披露在改善公司治理中发挥着基础性作用，是内部治理结构和外部治理机制有效运行的基石。

（一）会计信息披露在内部治理结构中的作用

1、会计信息披露在内部治理结构中的监督作用。根据理论，股东与管理层（董事会和经理层）之间存在目标效用函数的不一致。与财务资本所有者的股东不同，管理层作为人力资本的所有者更具有明显利和机会主义的特征，利用其信息优势获取私人收益（逆向选择），甚至可能牺牲股东的利益以追求个人效用。因此，如何监督管理层使公司得以为继成为关键。监督需要信息，特别是会计信息。会计信息借助其反映的职能，通过对一个企业财务状况、经营成果和现金流量的披露，降低了信息不对称，使管理层为自己的机会主义行为作出“赔偿”，如声誉损失，有效地降低了管理层逆向选择的概率。同时，作为财务资本所有者的股东需要会计信息监督管理当局履行受托责任的情况。

2、会计信息披露在内部治理结构中的评价作用。监督是股东对管理层机会主义行为的被动反应，而如何激励管理层才是解决问题的根本。激励的关键在于如何评价管理层并与其签订管理报酬契约。理想的管理报酬契约应根据管理层的努力程度来决定股东财富变动额中可分享的部分，即由管理层分享剩余索取权（ResidualClaim）。无论管理层获取固定收益还是分享剩余索取权，由于其利用其努力程度不为股东所观察而从事“偷懒”和“败德”行为（道德风险），因此会计（盈余）信息，如净收益（Murphy，1999）、剩余收益（Wallace，1997；Hogan等，1999）和股票价格（Bushman，Engel和Smith，2001）等自然成为管理报酬契约设计和执行的基础。因为会计盈余的“刚性”与管理层的努力程度高度正相关（JensenandMurphy，1990；Sloan，1993），所以，会计信息构成了管理报酬契约的主要内容，是界定管理层报酬的依据。糟糕的盈余业绩也被证实增加了管理层更迭的可能性（Kaplan，1994；DeFond和Park，1999）。因此，会计信息披露是对管理层进行评价的基础，对管理层真实、客观的评价可以起到降低道德风险、提高激励的作用。

3、会计信息披露在内部治理结构中的契约沟通作用。企业是一系列契约关系的联结（Jensen和Meckling，1976）。会计信息为公司这一契约结合体中各种契约的签订、执行与监督提供基础性数据，并成为企业契约的重要组成部分，以降低契约沟通成本（如签约成本和监督成本）（Watts和Zimmmerman，1986）。同时契约是不完备的，缔约各方不可能对所有情况事无巨细的进行约定，因此公司股东、董事会和经理层必然为获得会计信息相关的各种权利（会计信息产权）展开沟通和博弈。内部治理结构各个契约环节的有效运行，如股东控制权和投票权的行使、管理层决策权的实施和管理层薪酬计划制定，同样以会计信息披露为依托。会计信息披露有效缓解了内部治理结构中的“契约磨擦”（ContractingFrictions）和“沟通磨擦”（CommunicationsFrictions），降低了交易成本（即人们在市场上搜寻有关的价格信号、为了达成交易进行谈判和签约，以及监督合约执行等活动所花费的成本）和成本。人为了使成本最低化，也会自愿性通过财务会计报告向委托方报告（Ross，1979）。

（二）会计信息披露在外部治理机制中的作用

公司外部治理机制的有效运作同样需要相关、可靠、及时和充分的会计信息。由于篇幅所限，本文主要探讨会计信息披露在法律机制和市场机制的作用。法律机制是投资者保护（特别是中小投资者）力度的增函数。当投资者因公司不充分或虚假披露可能蒙受损失时，更易于引发索赔的法律诉讼，导致公司可能因此而承担诉讼成本及败诉所导致的声誉损失和经济损失，此时充分的会计信息披露起到担保或抵押品作用，以示保证管理层不从事机会主义的行为以避免诉讼风险，有力维护了法律制度的严肃性和权威性。Skinner（1994，1997）发现业绩差的公司提早披露利差信息的可能性是业绩较好公司披露利好消息的两倍，原因在于亏损公司面临法律诉讼的可能性更大，表明公司信息披露考虑了法律成本。资本市场在资金筹集、资源配置、产权界定、风险定价方面发挥重要作用，本质上讲，资本市场是一个信息的集合体。以财务报告为载体的会计信息披露无疑是资本市场发挥作用的前提。信息披露有助于准确地计量企业每一项资产、负债和权益并得到企业的“真实收益”，有助于对资产（股价）定价；或有助于提高市场交易的透明度以传递“经济收益”的信号，从而改变利益相关者的“信念”（主观概率分布），达到改进决策效用，促进社会资源趋利性流动的功效；或有助降低投资者风险，纠正市场对公司股票得低估，从而降低公司的资本成本（包括权益和债务资本成本）（Botosan，1997；Sengupta，1998；Healy等，1999）。经理市场上的“定价机制”、产品和要素市场上交易内容和交易方式同样需要会计信息。DeAngelo（1998）发现会计信息在权争夺（ProxyFights）中的突出作用；此外，会计信息在其他外部治理机制的运行中发挥重要作用，如公司控制权市场的收购活动（Morck等，1989，1990）、董事会效率（Beasley，1996）、债务契约（Smith和Warner，1979）、审计师的作用（DeFond和Subramanyam，1998）等。总体上看，会计信息披露有助于外部治理机制的有序运作，大大降低了外部治理机制的运行成本。

四、结论及启示

本文运用契约理论和信息经济学理论研究了公司治理结构与会计信息披露的内在逻辑关系。研究表明，公司治理结构是会计信息披露质量的制度基础，会计信息披露是公司治理结构有效运行的基石；公司内部治理结构与会计信息披露之间存在互补效应，而会计信息披露的透明度主要受制于外部治理机制的监督效力，单纯强调内部治理结构对信息披露的制约作用，是无法实现会计信息的均衡披露。其中，法律制度的完善程度及其执行效率是决定会计信息披露质量的首要和最为根本因素。因此，设计最优的股权结构和形成合理的股权制衡度是确保信息披露质量的基础；优化董事会结构、增强董事会的独立性、完善独立董事制度来有效激励和约束经理层，是提高信息披露质量的核心；确保政府对信息披露的适度管制，使信息披露既能体现公平又能确保效率是关键；寻求市场力量对公司信息披露行为的约束是降低信息披露所有权成本的有效途径；由市场驱动对中介服务的自发需求以及中介机构能够独立、客观和公正发表意见是发挥中介机构在信息披露中“守门员”作用的保证；声誉机制是公司信息披露行为的一种重要约束力量，但强化法律机制的约束才是根本。与此同时，会计信息披露在内部治理结构中发挥监督、评价和契约沟通的作用，有助于外部治理机制的有序运作，大大降低了外部治理机制的运行成本。

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