行政违法行为处罚时效精选(九篇)

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第1篇：行政违法行为处罚时效范文

一、立法缺陷评述

1、条件缺陷。《行政处罚法》第29条第1款规定：“违法行为在2年未被发现的，不再给予处罚。”该款确立了我国的行政处罚时效制度，它表明行政处罚时效成立须符合两个条件：一是期限自违法行为起经过2年；二是该行为2年内未被发现。笔者认为第一个条件是适当的，它体现了一定的事实状态必须持续特定的期限，该期限不能太长，也不能过短，它不仅与我国民事诉讼时效2年相一致，同时也与刑事处罚时效相衍接，体现了法律体系一定的层次性。但第二个条件笔者认为是不妥的，不能以是否被“发现”为条件。否则，从另一方面是否可以这样理解，违法行为2年内被发现，就可以在任何时候给予处罚？事实上以行政机关是否作为为标准分类 ，对违法行为行政机关可存在四种行为：一是违法行为2年内未被发现，不再给予处罚；二是违法行为2年内被发现，给予行政处罚；三是违法行为2年内被发现，未给予处罚；四时违法行为2年内被发现，因违法行为人逃避处罚，未给予处罚。

笔者认为第一、二种行为符合立法精神。第三、四种行为背离了立法本意。违法行为在被发现2年或更长时间后给予处罚，在理论上站不住脚，在司法实践中也行不通。理由如下：第一、它与时效制度相矛盾。时效制度的根本目的是维护社会稳定，使久以持续的事实状态得到社会认可并上升到法律确认。违法行为在2年后消极因素基本消除，不管是否被发现，都已不再具有社会危害性。行政机关若对其处罚 ，就动摇了时效的立法基础，重新回到没有时效制度的老路上来。第二、它与行政处罚时效的特定目的相冲突。行政处罚时效的特定目的在于：一是促使行政机关提高行政效率，包括行政处罚效率；二是着重保护公民、法人和其它组织等被管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。第一个目的要求行政机关在法律允许的尽量短时间内行使职权，对违法行为及时予以惩处；第二个目的要求在不损害国家利益前提下，被管理相对人在尽量短的时间内不受行政处罚，以确保社会稳定。两个目的都要求行政处罚时效所经过的期限不能过长。否则行政处罚时效目的将化为乌有。第三、它与行政处罚时效基本原则相抵触，《行政处罚法》第5条规定，行政处罚坚持处罚与教育相结合原则。只要违法行为人彻底纠正违法行为，不再具有社会危害性，应着重坚持教育之原则。对于轻微的违法行为2年内已不再具有社会危害性，对其处罚有背教育原则。第四、与刑法比较会产生处罚失衡、责任倒挂现象。从公平角度出发，在相同机制下，犯罪应受更重处罚，这是不言而喻的。但是，刑法规定，犯罪只要经过特定年限，无论期间是否被发现都不受处罚。由此就存在一个问题，犯罪行为经过5年或者10年等年限后就不受处罚，而一般违法行为只要被发现，哪怕再长的时间后仍要受处罚，显然违背法理的基本原则。值得一提的是，我国新刑法第88条规定，在公安、检察机关立案侦查后，行为人逃避侦查的，不受追诉期限的限制。笔者认为这里的立案应是对人的立案，而非对事的立案，且须符合其它条件。否则只要案件一发生，公安、检察机关一立案，就不存在不受刑事追诉的案件，就无需制定刑事处罚时效制度。

2、法律术语缺乏科学性。《行政处罚法》第29条第2款对行政处罚时效持续事实状态起点时间的例外情形作了规定，即违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。笔者认为它与其持续2年时间条件的例外情形（即有特殊规定的按特殊规定，例《治安管理处罚条例》规定的违法行为经过6个月未被发现的，不再给予处罚 ）都是符合我国实际的。都是对时效原则的补充完善。但是，用“违法行为有连续或继续状态的”来表达，笔者不敢苟同，它在司法实践中易产生误解，会导致执法的混乱。因为继续与连续都不表示一个行为的持续状态。例如，甲某于2003年4月25日、4月30日至5月1日间、11月5日、10日四次参与赌博。时效持续状态的起点时间从何时算起，往往存在多种意见。第一种意见认为应从11月10日算起，理由是甲某赌博行为具有连续和继续状态。第二种意见认为应以逐次赌博的时间分别计算，理由是甲某行为虽有连续和继续状态，但其行为间存在间隔，应分别计算。第三种意见认为应分别以5月1日、11月10日分别计算，理由是甲某行为前两次内部与后两次内部间存在连续和继续状态，而前后各两次间存在间隔，应分别计算。仅与法律条文相对照，这三种意见无疑都是正确的。由此由同一事实产生出三种截然不同的法律后果，有悖于法理原则，在实践中也是行不通的，易造成执法的随意性。

3、对时效中断制度未作规定，法律缺乏严密性。时效中断是指在追诉期限内由于发生特定的事实，前一行为的追诉期限从后一行为的期限起计算。它是对时效制度的完善、健全，对保护权利人的合法权益和国家的利益有着极其重要的作用。

二、立法缺陷的成因

造成我国行政处罚时效立法缺陷是受多方面影响的。笔者认为，归根结底是由以下三方面决定的：

1、历史原因。现行立法是在总结原有的各项法律、法规、规章制度基础上制定的，不可避免地受到原有机制的约束，甚至全盘照搬原有的法律条款，例如第29条第1款以“发现”为条件就是引用《治安管理处罚条例》第19条的规定，第29条第2款违法行为有连续或继续状态就是照搬刑法第78条第1款的规定。

2、现实原因。现行社会缺乏与法律配套的外在条件，包括执法环境、执法条件、执法人员素质均与法律的要求不相适应。如行政机关发现违法行为后未予处罚的，往往是以权代法、以权压法的结果。

3、法律的内在原因。即法律缺乏统一性。例如我国刑法分则中明确了连续犯、持续犯以及继续犯的内在区别。而刑法在总则中又抹杀了它们的内在区别，以致行政处罚法在扬弃旧刑法过程中出现偏差。

三、立法完善

我国行政处罚时效存在诸多内在缺陷，对它进行完善是十分必要的。笔者建议将其修改为：第一、行政违法行为经过2年，不再给予处罚，法律另有规定的除外；第二、追诉期限自违法之日起计算，违法行为有持续状态的，自行为终了之日起计算；第三、在追诉期限内又进行同一性质违法的，前项违法行为自后项违法行为之日起计算。作出这种修改的理由如下：

1、对于第一款，原来以“发现”为条件，采取的是主观因素，从而导致行政机关拥有过大的自由裁量权，致使行政机关在发现违法行为后，可以行使处罚权，也可以保留处罚权，甚至可以放弃处罚权，使已发生的违法行为处于不稳定状态。而删除“发现”二字，恰恰是变主观因素为客观因素，只要行政机关在2年内未对违法行为给予处罚，就无权再给予处罚，使已过2年的违法行为处于已稳定的状态中，完全符合时效的立法本意。

2、对于第二款，只是法律术语规范问题。所谓继续，可指同一行为的延续，也可指不同行为的延续，是个多义词语，不足以表达特定涵义的法律术语。连续是指多个同一性质行为的连续，且多个行为间存在间隔。而持续表示的是单一行为的延续，因而不存在行为间有无间隔问题。行政处罚时效所要表示的恰是单一行为的延续。

3、对于第三款，是对总原则例外情形的特殊处理规定，它是对总原则的完善、健全。在违法行为发生之日起2年内，违法行为人再次或多次违法的，可见其主观认识不深、客观危害不浅，应适当延长追诉期限，因此应援引时效中断制度。

值得一提的是，我国立法者并非完全忽略了时效中断问题，只是将时效中断制度并入了“违法行为有连续或继续状态”条文中，但是，他们却忽视了二者存在的本质区别。时效中断必须在时效的追诉期限内，而“连续或继续状态”则没有这个限制。将两种性质不同的制度并在同一法律条款中，不仅在理论上缺乏科学性，而且在司法实践中易造成执法的随意性。因此，应将二者用不同条款准确确定。

第2篇：行政违法行为处罚时效范文

【论文摘要】如何衔接好行政程序与司法程序的双向互动，对于加强对逃税行为公法控制，规范税收管理秩序意义重大。

“对多次实施前两款行为，未经处理的，按照累计数额计算。”“有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，己受行政处罚的，不予追究刑事责任；但是，5年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚的除外。”对照修改前的规定，此次修改主要体现在几个方面：罪名由“偷税罪”改为“逃税罪”；逃税的手段不再作具体列举，而采用概括性的表述；数额标准不再在刑法中具体规定；对逃税罪的初犯规定了不予追究刑事责任的特别条款。[1]

一、逃税行为的双重性质

逃税的行政处罚与逃税的刑事处罚两者的关系，从本质上说，是关于行政违法行为与刑事违法行为之间的界限问题。逃税行为是具有刑罚后果的行政违法，属于刑事违法的领域，但就其本质而言，它首先违反的是行政秩序，具体而言，其一，逃税行为侵害的是国家税收征管秩序，进一步可以说是社会主义市场经济秩序。[2]逃税本质是行政违法行为，因此才能合理的解释将“受到行政处罚”作为不予追究刑事责任的一种可能途径。按照修正案的规定，符合以下几个条件，可以不予追究刑事责任：补缴应纳税款、缴纳滞纳金、己受行政处罚。其三，修正案对具体的构成犯罪的逃税数额不再在刑法层面作出规定，而是代之以“数额较大、数额巨大”的规定，体现了更加务实的立法理念。

由于刑法修正案逃税罪制裁的税收违法行为同时也是依据《税收征收管理法》（以下简称征管法）进行行政处罚的对象，而征管法的相关规定并没有随刑法修正案而改变，因此，在对逃税违法行为的行政处罚与刑事处罚这两者关系上，[3]就存在实体规定和程序操作两方面的区分与衔接的问题。

二、行政处罚与刑事处罚在实体规定上的区分与衔接

（一）在行为的客观方面

1．根据修正案，行为人因逃税行为而受到行政处罚的次数成为区分行政违法与刑事违法的一个重要标准。对于初犯，“逃税数额、比例”再高，只要能够接受行政处罚，一般可免于追究刑事责任，除非在五年内因逃税受到刑事处罚或者因逃税受过两次行政处罚的。

修正案将“已受行政处罚”作为不予追究刑事责任的条件之一，与原刑法关于偷税的规定相比较，其实际效果是将部分按照原刑法条款应当追究刑事责任的偷税行为转变为“行政违法行为”并接受行政处罚，以及在某些情况（即不接受行政处罚）下追究刑事责任这种法律待定状态。当然这不同于违反法律规定的“以罚代刑”现象，相反是给予逃税行为者改过自新的机会，体现宽严相济的刑事立法精神。因此修正案反映出立法者在逃税行为性质认识上的深刻转变：其本质上是一种行政违法行为，刑罚适用的补充性不仅应体现在逃税数额、比例的“量”上，而且应体现在违法行为本身的“质”上。

2.“逃税数额、比例”仍然是认定逃税属于行政违法行为或是刑事犯罪行为的重要界限。原刑法采用“具体数额加比例”定罪标准，尽管规定明确，但已经不能适应近年来我国经济社会高速发展的变化，也无法顾及东、中、西部各地区税源、税收分布不平衡的客观现实。修正案采用“不规定具体数额的情节加比例”标准，比如同样是10万元的逃税额，10％的比例作为入罪标准，则年纳税额在100万元以上的就不构成犯罪，100万元以下的就构成犯罪，因此，修正案在维护刑法权威性的同时，在经济社会时际发展、区际差异与刑事立法的有机结合等问题上体现了务实性和灵活性。

3．行为的手段。修正案一改原刑法条款叙明罪状而转而用简单罪状的表述方式将逃税的手段概括规定为“采用欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报”和“不申报”，而征管法仍然与原刑法条款保持一致，即采用列举式规定。在逃税手段方面，修正案的规定要比征管法更为周延。根据“法无明文规定不得罚”原则，实践中就可能出现一种情况：一种行为手段并没有包括在征管法规定的逃税当中，却符合修正案关于逃税的规定。

（二）行为的主观方面

主观状态的认定应当是区分行政违法与刑事违法一个重要标准。根据行政法理论通说，行政机关对于相对人违法行为的认定一般以客观的违法行为为准，在主观认定上采用过错推定。[5]因此，纳税人客观上实施了征管法第63条所指的四种行为即构成逃税行为，法律并未要求税务机关必须证明相对人实施逃税行为时的主观过错。行政处罚是以高效管理社会公共事务为权力运作的基本准则，实践中纳税人心理状态复杂，税务机关也不具有考察判断纳税人主观动机和故意的能力。

三、行政处罚与刑事处罚在程序上的区分与衔接

多数情况下，逃税首先由税务部门发现，当税务部门发现逃税行为触犯刑法时，就应将案件移交给司法部门。因此，如何衔接好行政程序与司法程序的双向互动，对于加强对逃税行为公法控制，规范税收管理秩序意义重大。

（一）行政处罚与刑事处罚证据标准的衔接问题

对逃税行为的行政处罚和对逃税罪行的刑事责任追究都离不开证据证明，而且举证责任在于税务机关和司法机关。但由于行政处罚与刑事处罚对违法行为者的影响具有质的差别，案件事实所要达到的证明程度，即证明标准相应地有很大差别。[6]通说认为，在刑事责任追究中证据必须达到“排除一切合理怀疑”的标准；而行政处罚的证据则应当达到“实质性的证据”或“清楚、令人明白、信服的标准”，这个标准低于“排除一切合理怀疑”的标准，但高于民事案件中的“占优势盖然性证据”标准。

（二）税务机关与公安机关分工方式以及行政处罚与刑事处罚的重新确定

修正案的最大亮点在于增加了对逃税罪不予追究刑事责任的特殊规定，根据第四款，纳税人是否补缴税款、缴纳滞纳金、接受税务机关行政处罚成为能否追究逃税初犯刑事责任的先决条件，这个规定将不可避免的对税务机关与公安机关在办理逃税案件上的分工合作方式带来变化。因为根据修正案以及其体现的刑事立法精神，对逃税行为是否追究刑事责任将根据违法者是否积极与税务机关配合，补缴税款、缴纳滞纳金、接受税务机关行政处罚为前提，因此，对于需要追究刑事责任的逃税案件，公安机关等待税务机关现行查处和移送就成为一个符合逻辑的必然选择。

修正案的这一逻辑结果，对于“涉嫌犯罪的逃税行为，税务机关在移送司法机关之前能否先行给予税务行政处罚，特别是能否罚款”的问题也有重大影响，此前，对于这个问题，存在争论。否定观点认为：税务机关应当在行政处罚之前将案件移交给司法机关，否则将违背“重罚吸收轻罚，刑事处罚吸收行政处罚”和“一事不二罚”原则。[8]而肯定的观点似乎更有说服力：构成逃税罪的行为同时也是税收行政法意义上的逃税行为，故对之处以行政处罚并追究刑事责任并不违反“吸收原则”。

（三）行政处罚追究时效与刑事处罚追诉时效差异情况下的衔接

征管法第86条规定税收违法行为的行政处罚追究时效为5年，逃税行为也包括在内。而根据刑法第87条的规定，结合修正案逃税罪最高法定刑的规定，逃税罪的刑事责任追诉时效为10年。逃税行为发生之日起（如连续或者继续状态的，从行为终了之日起，下同）不满5年的，按照上述先行政处罚，后刑事责任追究的次序办理，当无疑问；而在逃税行为发生日起超过5年但不满10年的情况下，对逃税行为将不进行行政处罚，但刑事责任仍应当追究，但如何衔接，特别是嫌疑人无法缴纳罚款，从而不能满足修正案规定的“接受行政处罚”从而不予追究刑事责任的条件。

这个问题如何妥善处理，目前没有权威定论，显然修正案的规定是针对在行政处罚追究期限内的逃税行为而言的，没有超过这一期限如何追究的规定。修正案的立法精神在于给予初次逃税行为者改过自新的机会，体现宽严相济的刑事立法精神。对超过行政处罚追究时效的违法行为者不进行行政处罚的原因在于法律的规定，而并非违法者主观拒绝接受处罚，因此，上述立法精神仍应当适用。因此，本文认为，税务机关仍可以下达补交税款和滞纳金的通知，违法行为者完全履行的，可不予刑事责任追究，如违法行为者履行瑕疵的，应当移交司法机关追究刑事责任。

【注释】

[1]黄太云：《偷税罪重大修改的背景及解读》，载《中国税务》2009年第4期，第20-22页。

[2]逃税罪属于我国刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”下属罪名之一。

[3]本文中，根据不同的法律依据，在行政处罚语境中“偷税”行为，在刑事追究语境中为则称为“逃税”行为，而在两者关联的语境中则称为“偷、逃税”行为。

[4]冯江菊，上引文，第63-68页。

[5]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第315页。

[6]何家弘、刘品新：《证据法学》，法律出版社2004年版，340-342页。尽管行政处罚并不必然导致行政诉讼，但也可以触发行政诉讼，因此行政处罚的证据要求可等同于行政诉讼中行政机关负有的证据责任。

[7]徐继敏：《行政证据通论》，法律出版社2004年版，

[8]柯庆、张荣洪：“涉税犯罪案件不应先作行政处罚再移送司法机关”，载《人民公安报》2005年3月18日第六版。

第3篇：行政违法行为处罚时效范文

一、审查原判决确认行政处罚行为的有效性

确认行政处罚行为是否有效，是检察机关审查审判机关的判决适用法律是否正确的首要问题。行政机关的处罚行为有效必须同时具备四个条件：一是行政机关有此种处罚权；二是被处罚者有违法行为，且违反事实清楚，证据确凿，无法定免除处罚情况；三是行政处罚必须严格遵守法定程序；四是处罚决定适用行政法律、法规正确。检察机关要判定审判机关确认行政机关的处罚行为有效性是否正确，就必须把握上述四个条件。

（一）审查行政机关是否有处罚权，是否滥用处罚权或超越处罚权。行政机关并不都具有行政处罚权，只有一部分行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及具有行政处罚权的行政机关依法委托的组织才具有行政处罚权。具体说，工商、税务、财政、公安、司法、技术监督、交通、审计、畜牧、农业、林业、城建、计生、卫生、国土、环保、档案、渔政、海关、物价等行政机关具有行政处罚权。无行政处罚权的行政机关实施的处罚行为无效，有行政处罚权的行政机关滥用处罚权或者超越自身的处罚权，其处罚行为无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，或者将有处罚权的行政机关确认为无权者，或者将有效的处罚行为确认为无效，其判决都是错误的。

（二）审查被处罚者违法事实是否清楚，有无法定免除处罚情形。公民、法人或者其他组织受到行政处罚，必须具有违反国家行政法律、法规的行为，该行为应当受到处罚，且不具有法定免除处罚条件。法定免除条件有：违法行为超过两年才被发现的；违法人员不满14周岁的；精神病人在不能辩认或者不能控制自己行为时的违法行为。行政机关对公民、法人或者其他组织实施行政处罚，必须综合违法性质、情节、动机、目的、后果，有无法定免除处罚条件等诸因素予以分析，作出处理决定。行政机关对违法事实不清或者证明公民、法人或者其他组织违法事实的证据不充分，而对其实施行政处罚的，行政处罚行为无效。行政机关对违法事实清楚，证据充分，但具有法定免除处罚条件的公民、法人或者其他组织实施处罚的，其处罚行为也属无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，其判决是错误的。

（三）审查行政机关实施行政处罚是否严格按法定程序*作。行政机关对公民、法人或其他组织的违法行为实施处罚，必须严格按照法定程序*作。法定程序有简易程序，一般程序，听证程序三种。

适用简易程序的行政处罚，必须符合四个条件：一是违法事实清楚，证据确凿，不需要调查取证；二是处罚金额小或处罚的性质较轻；三是可以当场作出处罚决定，当场填写、交付处罚决定书；四是必须有法定依据。缺少任何一个条件，不得适用简易程序。

适用一般程序的行政处罚，具有四个特点：一是不能当场作出处罚决定；二是必须进行调查，收集证据，才能确认违法行为、违法事实、违法性质；三是处罚的依据、事实和理由，应当告之受处罚者；四是对受处罚者的陈述、申辩，执法人员不得拒绝。

适用听证程序的行政处罚，不同于简易程序和一般程序，其主要区别：一是作出处罚的性质比较严重，如停产停业，吊销许可证或执照、罚款数额大等；二是听证程序不是行政处罚的必经程序，而是选择程序。当事人在受处罚前要求听证且符合听证条件的，行政机关必须组织听证。当事人放弃听证权利的，适用一般程序。

行政机关在实施处罚时，本应适用一般程序而适用了简易程序，本应适用听证程序而适用了一般程序，或没有按每一法定程序具体*作，剥夺了当事人的有关权利，其处罚行为无效。审判机关将行政机关按照法定程序*作的处罚行为确认为无效，或者将上述无效行为确认为有效，其判决是错误的。

（四）审查行政处罚适用法律、法规是否正确。行政机关对公民、法人或其他组织的违法行为实施处罚，必须正确适用国家行政法律、法规，不能适用已经失效或者尚未生效的法律、法规，也不能适用与此种处罚无关的法律、法规。行政处罚必须有法定依据，没有法定依据或者适用法律、法规错误的行政处罚行为无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，或者将有法定依据，适用法律、法规正确的有效处罚行为确认为无效，其判决是错误的。

二、审查原判决裁定确认行政法律关系主体的合法性

行政法律关系主体，是指实施行政处罚的机关和违反国家行政法律、法规应当受到行政处罚的公民、法人或其他组织。公民、法人或其他组织对行政处罚不服的，既可以申请复议，对复议不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织即是行政诉讼中的原告。一般来说，审判机关错列原告的可能性小，错列被告的可能性较大。因此，检察机关应着重审查审判机关判决、裁定确认被告（即行政机关）的合法性。

（一）审查原判决、裁定是否将不是被告的列为被告，将本应是被告的未列为被告。被告错列，严重损害了行政机关和原告的合法权益，其判决、裁定是错误的。审判机关错列被告有几种情况：一是行政复议机关维持了原作出行政处罚机关的具体行政处罚行为，复议机关不应是被告，原作出处罚的行政机关才是被告。审判机关将复议机关列为被告，原处罚机关未列为被告，或者将两个机关都列为被告；二是复议机关改变了原行政机关的行政处罚决定，复议机关应是被告，原作出处罚的行政机关不应是被告。审判机关将复议机关未列为被告，原处罚机关列为被告，或者将两机关都列为被告；三是受行政机关委托的组织作出行政处罚，该组织不应是被告，委托的行政机关才是被告。审判机关将受委托的组织列为被告，委托的行政机关不列为被告，或者将二者都列为被告。

（二）审查原判决、裁定是否漏列被告。如果两个以上的行政机关对公民、法人或其他组织作出同一具体行政处罚行为，公民、法人或其他组织向法院提起行政诉讼时，共同作出同一行政处罚行为的行政机关都应是被告，即共同被告。审判机关只将其一机关列为被告，而未将其他行政机关列为被告，实际上漏列了被告，损害了行政机关和原告的合法权益，其判决、裁定是错误的。

三、审查原判决裁定适用行政法律法规的正确性

行政法律、法规范围十分广泛，审判机关审查行政处罚案件，必须准确适用

法律、法规，否则，导致判决、裁定适用法律确有错误。检察机关审查的重点是：

第4篇：行政违法行为处罚时效范文

 

证明标准的含义及类别

 

1.证明标准的含义

 

证明标准是指利用证据对案件事实或争议事实加以证明所要达到的程度。证明标准要解决的问题是证据到什么程度时，才能认定待证事实。

 

2.证明标准的类别

 

关于证明标准的类别，并未在现行法律法规中作具体规定，主要是诉讼法学理论界的一些标准。

 

排除合理怀疑标准，是指案件主要事实均有相应的证据证明，且证据之间及证据与案件事实之间没有矛盾，或者虽有矛盾但能够合理地排除。提供的证据相对于另一方当事人提供的证据而言具有一定的优势幅度，足以使法官形成有利于本方的确信。这就要求一方达到比对方提供的证据更具说服力、具有合理可信度。

 

高度盖然性标准是指一般人在日常生活中能够作为真实并据此认识而安心地行动这一程度上的高度盖然性。

 

从我国现行的三大诉讼法律体系来说，刑事案件的证明标准最高，刑事诉讼要解决司法机关是否对被告人进行刑罚制裁的问题，出于对个人自由和权利的保护和防止滥施刑罚的目的，故而采用较高要求的证明标准，其要求是“排除合理怀疑”，即证据必须能够排除对被告人无罪的合理怀疑，否则不能认为被告人有罪的事实成立。民事案件是平等主体的当事人之间发生的民事争议。民事诉讼要求，谁主张谁举证，对于一个待证事实，一方证据占有证明待证事实盖然性上的优势，法官就据此认定待证事实。行政案件中的行政处罚案件是行政机关对于当事人违反行政管理秩序的行为给予的行政制裁，虽然与民事诉讼、刑事诉讼同属法律适用的方式，但其具有专业性和效率性的特点。行政机关毕竟不是侦查机关，行政行为对效率的要求比较高，处罚作为维护秩序的手段，其时效性要求较强，因此，行政处罚案件的证明标准介于排除合理怀疑标准与优势证明标准之间。

 

行政处罚案件的证明标准

 

1.行政处罚案件证明标准的含义

 

行政处罚的证明标准是指行政机关在行政处罚程序中利用证据证明违法案件事实和行政处罚程序事实所要达到的程度，也就是行政机关对待证事实进行认定的最低(必要)限度。

 

当用来证明一个待证事实的证据达到这个限度或者要求时’这个待证事实就成为法律事实，在法律上视为真实存在。行政处罚证明标准的确定是行政机关认定案件事实的前提。

 

行政机关对行政违法行为进行查处，作出行政处罚决定，必须经得起行政复议的内部审查以及行政诉讼的司法审查，因此，行政处罚案件的证明标准应当与行政复议、行政诉讼中审查具体行政行为时的复议机关、法院采用的证明标准一致。

 

2.现行法律法规中对于行政处罚案件证明标准的规定

 

《行政处罚法》第四条第二款规定：“实施行政处罚应当以事实为依据”;第三十条规定：“给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十八条第一款第(三)项规定：“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”。

 

《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第1目规定撤销、变更或者确认具体行政行为违法的情形是“主要事实不清、证据不足”。

 

《行政诉讼法》第四条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”第五十四条第(二)项规定：“主要证据不足的，判决撤销或部分撤销具体行政行为。”

 

《质量技术监督行政处罚程序规定》第三条规定：“办理行政处罚案件，应当做到事实清楚，证据确凿”。第十四条第一款规定：“案件承办人员应当对案件进行全面调查，收集认定案件事实的证据。”《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第十二条第一款第(一)项规定：“违法事实清楚、证据确凿的，依法给予行政处罚”、第二项规定：“违法事实不能成立的，不予行政处罚”。

 

3.行政处罚的证明标准是证据确凿和证据充足

 

前述法律法规对于行政处罚案件作出了“以事实为依据”、“查明案件事实”以及“主要事实清楚、主要证据充足”等要求。“以事实为依据”、“查明案件事实”这样的规定，并没有为行政机关提供证明标准这一认定事实的最低限度。因为“以事实为依据”的要求在实践中只能落实为“以认定的事实为依据”;而“查明案件事实”是对行政机关的最高要求，不是最低的限度。什么情况下算“查明案件事实”，还是没有作出明确规定。

 

《行政复议法》规定“主要事实不清、证据不足”的，撤销、变更或者确认具体行政行为;《行政诉讼法》规定“主要证据不足”的，撤销或部分撤销具体行政行为。根据前述规定，如果行政处罚决定依据的事实被认定属于主要证据不足，则行政处罚决定就会被行政复议机关或者人民法院否定，进而被撤销、变更或者确认违法。法律从否定的角度明确了一个原则即如果主要证据不足，案件事实就不能进行认定。它告诉行政机关，当收集的证据达到一个最低程度，即“不属于主要证据不足”时，待证事实就被法律视为真实，行政机关就可以认定事实了。这其实可以看作法律对行政处罚证明标准的规定。

 

行政处罚应当以事实为依据，但在大多数情况下(当场处罚的情形除外)，执法人员不是违法事实的直接感知者，对于执法人员来说，违法事实是永远不可能重现的过去。对于未曾直接感知的过去，只能通过各种手段去认识和判断，而这一认识及判断过程所产生的结果，严格地讲不是事实本身，而是一种对过去的确信或者怀疑的心理状态。所以，作为行政处罚适用前提的违法事实，要靠执法人员透过各种证据去认定。当这种认定在法律上被认为可以接受时，这种认定就可以作为法律上的真实而成为法律适用的前提。从这个角度说，在执法人员眼中，只可能有法律上的真实，不可能有绝对的真实。例如，一个质量违法案件的查处：12365投诉举报中心接到举报称，某公司涉嫌生产假冒的知名白酒，此时执法人员对被举报人是否实施了生产假酒行为并未直接感知，只能通过调査取证，收集一系列的证据(举报人提供的购买的白酒、由该公苛开具的发票、现场检查发现涉嫌假冒的白酒、对涉案白酒的鉴定报告、该公司的销售记录等)，最后，综合前述证据，对该公司生产销售假冒白酒的行为作出行政处罚。前述案件中，质监部门依据什么作出行政处罚呢?不是事实本身，因为这一事实只是在过去存在的，最后作出行政处罚的是执法人员通过证据对当事人过去曾经有过生产销售假冒白酒行为这个待证对象形成的确信。换句话说，作为行政处罚适用前提的是证据，而不是事实本身。

 

从证据的证明标准角度出发，综合考虑案件的性质以及对当事人权益影响大小等因素，作出行政处罚决定依据的证据，应做到证据确凿或者证据充足。

 

笔者认为，行政处罚案件的证据确凿标准是指：对当事人涉嫌违法的事实来说，行政机关掌握了全部证据，即使当事人提出了反证(证明其不存在违法行为的事实)，行政机关依据掌握的证据足以否定当事人提出的新的事实存在。证据确凿标准适用于限制人身自由的行政处罚或者强制措施、责令停产停业.吊销证照、较大数额罚款、案情重大复杂等对公民、法人、其他组织的人身或者财产权益具有重大影响的行政处罚案件。

 

行政处罚案件的证据充足标准是指：对当事人涉嫌违法的事实来说，行政机关掌握了主要证据，这些

 

优势证明标准是指一方当事人证据能够充分证明当事人实施了违法行为。相比证据确凿标准而言，该标准对于行政机关的证据收集要求及程度相对较低，因此，证据充足标准适用于简易程序、案情简单、处罚数额较少等行政处罚案件。

 

质监行政处罚案件的证明标准

 

质监部门执法人员收集的证据可以证明到什么程度，才能认定当事人的违法行为成立’从而使得行政处罚行为具有合法性，这就是质监行政处罚的证明标准问题。

 

《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第六条第一款规定：“对拟作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款决定的，或者情节复杂、影响重大的行政处罚案件，应当由2/3以上委员进行集体审理。对其他行政处罚案件，可以由3名以上委员进行集体审理。”执法实践中，一些地方的质监部门将前述由2/3以上案审委委员进行集体审理的案件俗称“大案审”，将由3名以上案审委委员进行集体审理的案件俗称“小案审”，同时，在当前质监部门的执法实践中，极少发生适用简易程序的案件。因此，笔者在此仅对适用大案审(较大数额罚款限定为罚没款2万元以上，情节复杂、影响重大的案件包括上级督办案件、因案情复杂向上级请示的案件、指定管辖案件、在本区域有重大影响案件以及“两法”衔接案件等)和小案审的案件证明标准进行简要阐述。

 

笔者认为，适用大案审的处罚案件的证明标准是证据确凿，适用小案审的处罚案件的证明标准是证据充足。具体来说：

 

证据确凿标准：

 

(1)案件基本事实即“五何”要素应明确无误。“五何”，即何人、何时、何地、何事、何情节。何人，是指违法主体的基本情况，以此确定行为人是否具备行政责任能力并最终确定行政处罚的当事人。是法人、自然人、个体工商户还是其他组织，这就包括营业执照、组织机构代码证、居民身份证、法定代表人等证据。何时，即违法行为发生的时间以及查处的时间，涉及到相关违法行为是否过了追诉时效，以及是否在相关法律法规的有效期内。例如：无证生产案件，需要证明当事人是在查处公告规定的期限之后进行生产行为或者是在生产许可证到期之后存在生产行为，这就需要生产记录、产品合格证上的日期来证明。同时，何时也涉及到对于违法行为的违法所得以及货值金额的计算。何地，指违法行为发生地。查清违法行为发生地，以此来确定是否具有管辖权。对于本地企业来说，相应证据包括营业执照、生产场所、送货单、销售发票等证据。何事，指构成何种违法行为，涉及到对案件的定性。比如：从质监查处的违法行为大类来分，包括质量类、标准类、计量类、特种设备类、认证类等，这就需要通过相应的书证、物证来证明，如产品检验报告、计量检测报告、认证证书、现场发现的涉案物品等。何情节，指违法主体实施违法行为的具体情况。当事人是初犯还是屡犯，主观上是否有故意，违法经营的时间长短、货值金额、违法所得、造成的危害后果，是否具有法定的从轻、减轻处罚情节。例如：销售合同、发票、是否采取了退货、召回补救措施、之前的违法行为查处记录等证据。

 

(2)应充分满足证据的“三性”。证据的三性即关联性、合法性、真实性。关联性方面，证据与违法事实应有关联，例如：质监部门对液化气充装站充装过期瓶的违法行为进行查处，执法过程中，对于该充装站的液化气进行了抽样检验，结果发现气体中二甲醚的含量超标，与当事人充装过期瓶的违法行为而言，液化气的检验报告不具有关联性。合法性包括证据的来源和证据的表现形式是否合法两个方面。证据的来源合法，是指不得违反法定程序收集证据、不得采用欺骗或者胁迫等手段。证据的表现形式合法，如复印件应该与原件核对无误后，加盖“与原件核对一致”的章，现场照片应注明拍摄时间、拍摄对象及证明内容并让当事人确认。真实性方面，证据必须是客观存在的，如：现场检查笔录缺当事人签名、出具的执法文书未注明日期等，均会被认为真实性存在问题。

 

证据充足标准：与证据确凿标准相比，适用证据充足标准的案件对于当事人权益的不利影响相对较小，因此，此类案件的证据要求相对较低，基本满足案件的“五何”要素和证据“三性”即可，某些情况下可以采纳当事人的“自认”。关于这一点，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条规定：“在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力。”例如：产品质量监督抽查不合格的案件，不合格项目非关键项目，产品数量较少，同类产品的市场销售单价较小，调査过程中，当事人无法提供销售凭证(发票、收据)的，可以将当事人在调查过程中陈述的价格作为该产品的单价，以此来认定货值金额。

第5篇：行政违法行为处罚时效范文

一、制定行政处罚法的意义

近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市

行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚

权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚立法中的几个问题

（一）关于行政处罚的种类问题

行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押

、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。

（二）行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。

我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。

（三）行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。

（四）法规竞合与一事不再罚原则

一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。

我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不

亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。

那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式

存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。

（五）行政处罚权的委托问题

行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。

（六）行政处罚程序问题

行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。

1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。

2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。

3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。

4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立

几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。

第6篇：行政违法行为处罚时效范文

近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市

行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚

权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统

一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚立法中的几个问题

（一）关于行政处罚的种类问题

行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押

、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。

（二）行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。

我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。（三）行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。

（四）法规竞合与一事不再罚原则

一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。

我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不

亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。

那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式

存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。

（五）行政处罚权的委托问题

行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。

（六）行政处罚程序问题

行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。

1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。

2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。

3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。

4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立

几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。

第7篇：行政违法行为处罚时效范文

内容提要: 行政处罚法治化是我国行政处罚制度改变和完善的始点与终点，其中行政处罚并用是行政处罚适用中最为敏感的问题，一方面，行政处罚并用是行政法治在一定阶段的必然，没有并用可能难以做到过罚相当；另一方面，行政处罚并用必须依法为之，对行政处罚并用进行必要的法律控制是完善行政处罚实施制度的必要选择。基于此，必须确立行政处罚并用的法律原则、规定行政处罚并用的禁止事项、明确行政处罚并用的适法主体、规范行政处罚并用的程序规则。

行政处罚并用是行政处罚适用过程中一个非常重要的理论和实践问题，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条既是对行政处罚“一事不再罚”原则的确立，又是行政处罚并用的法律基础，因为该条仅仅将行政主体对当事人同一个违法行为不得给予两次以上处罚的种类限定在罚款这种单一处罚种类上，即是说，两种不同种类的行政处罚可以合并使用。对于这一重大的理论和实践问题，行政法学界并没有给予广泛关注，[1]由此，笔者认为有必要对行政处罚并用进行系统研究。

一、行政处罚并用的行政法理

所谓行政处罚并用，是指行政主体对行政相对人同一个违法行为给予两种以上罚则的行政处罚。首先，行政处罚并用发生在行政处罚的适用中，即发生在行政主体对违法行为人进行实际处罚的过程中。只有当行政主体将法律规定与行政违法行为结合起来处置时才会发生处罚并用问题。进一步讲，行政处罚并用不是一个立法层面或者行政处罚制度层面的问题。《行政处罚法》有行政处罚适用的专门规定，但在对行政处罚适用作规定时没有针对行政处罚并用作出规定，这便为这一问题的理论分析和实际运作带来了麻烦。其次，行政处罚并用的违法行为是“一”，而不是“二”或更大的行为数量。即是说，一个违法行为和两个以上违法行为是区分行政处罚并用的前提条件，对于当事人在同一状态下的两个违法行为适用两种处罚不是处罚并用。由于违法行为中的“一”是处罚并用概念的前提，因此，行政处罚并用很容易被人们误认为行政主体违反了“一事不再罚”原则。再次，行政处罚并用是两个不同罚则的合并使用，而不是一个罚则的重复使用。罚则本是行政处罚理论中的一个较为原始的概念，它是就行政处罚的具体形式而论的，《行政处罚法》将行政处罚罚则的概念用行政处罚种类的概念予以取代，这种取代的科学性是值得质疑的.[2]两个以上不同罚则的混合使用是行政处罚并用最为实质性的问题，因为它涉及到行政处罚对违法行为人处置的力度。最后，行政处罚并用是以行为为标的的，而不是以违法行为人为标的的。换言之，行政处罚并用是一个违法行为中的并用，而不是针对一个当事人的并用，行为是并用的基础，行政相对人的数量、行政相对人的形式都与并用没有直接的关联性。上列诸点是行政处罚并用质的规定性。那么，行政处罚并用的行政法理究竟为何呢？这是行政处罚并用理论必须予以澄清的问题。对此，笔者将从以下方面予以解释。

第一，从违法竞合的角度解释。所谓违法竞合是指行政违法行为人[3]一个违法行为触犯了两个以上行政法条款的情形。行政违法行为比刑事、民事违法行为在法治实践中的表现都要复杂一些，这既由行政处罚规范事态的复杂性所决定，又由行政违法行为发生概率相对较高所决定。前者是说行政法对社会关系的设定是最多的，从一定意义上讲，行政法设定的社会关系是刑事法律关系、民事法律关系成立的基础。[4]其所设定关系的复杂性使介人其中的行为所触及到的关系亦相对较多。例如，一个违反广告法的行政违法行为可能同时触及到产品质量法关系、消费者权益法关系、文化行政法关系等等。后者是说行政违法在所有违法行为中发生的概率是最高的，要比民事、刑事违法率高出上万倍。行政法本身就是一个类的概念，即我们通常所说的法律群，在这一类的概念之下，有诸多具体的法律形式，这些法律形式亦设定了诸多具体的禁止性事项。行政违法行为人一个行为常常置于无数行政法规范的包围之中，而包围这一违法行为的行政法规范都可能没有相应的处罚形式。在行政法适用中，每个行政法规范都可以对行政相对人的某一行为说不，这便决定了一个违法行为通过多个法律设定的不同处罚种类予以处罚的情形，这是行政处罚并用的第一个行政法理解释。在行政法适用中，一个法典中的不同条文、几个规制同一事项的不同法典、一个规定两个完全不同事项的行政法典[5]都可能导致处罚并用的发生。

第二，从过罚相当的角度解释。过罚相当或称过与罚相适应是从刑事法中的罪刑相适应原则移植过来的。刑事法律中的罪刑相适应是指行为人对自己的犯罪行为必须负责任，而所负责任与行为人的主观恶性、行为本身的危害后果要一致起来，不能出现罪与刑的脱节。“当然，这种把惩罚的严厉程度和犯罪的严重程度加以联系的方式要受到许多难题的困扰，假如我们想要严格地按字面来理解它的话。这些难题中最首要的难题是相当平常的：即使可能把所有犯罪都按相对的严重程度加以排列，我们进行比较的出发点或基础也必须是一种犯罪，对这种犯罪的刑罚是法定的而不是通过同其他犯罪的比较而予确定。我们必须从某一点出发，而且这一出发点实际上倾向于是对某一特定犯罪的传统或通常的惩罚。其次，什么东西介于犯罪导致的客观危害和引起该犯罪的主观恶意之间而成为‘严重性’的尺度，是不明确的。过失导致一个城市的毁灭比故意伤害一名警察更恶吗？或者，我们是否应当关注客观危害和主观恶性两者？第三，如果提到犯罪行为的主观恶性，依靠人的判断能揭示并且比较不同人的动机、诱惑、机会和恶性吗？无疑，如果我们认为在一般情况下犯罪的种类只是模糊地体现着实际发生的具体犯罪，那么我们就可能接近这样一种思想，即惩罚的严厉程度应同各不同犯罪的不同‘罪恶’或严重程度相适应。我们可以在故意伤害和非故意伤害之间作出几点大体上的区别：我们可以承认诱惑和软弱的标准之类型，并且使用这些标准的类型来减轻或加重对一特定种类犯罪的标准之惩罚的严厉程度。我们将在后面探讨这样一种大体的传统之标准的社会目的。但是，我们必须记住它只是大体上的。” [6]行政处罚中过罚相适应是指行政违法行为人实施行为的主观恶性和危害后果要与其最后承担的处罚责任对应起来。此处所讲的对应既包括违法行为人的责任要与其实施的违法行为的质相对应，又要与其实施的违法行为的量相对应。质的对应是指行为人行为的危害范畴如果存在于精神领域，行为人就要承担更多的精神责任，行为人行为的危害范畴如果存在于物质领域，行为人就要承担更多的物质责任。我国将当事人违法行为分为营业性与非营业性并分别给予不同处罚的制度就充分考虑了行为的质，即违法行为及其责任在质上的适应性。量的对应则是指行为人行为的危害程度如果能够用数量计算或者能够作出非常间接的量上的估算，其所负的责任应当与危害的程度在量上对应。行政处罚的责任形式即罚则是非常有限的，《行政处罚法》仅仅将处罚种类限制在六类，这与刑事处罚的责任形式不可比拟，尤其与行政处罚制裁的量无可比拟。以行政处罚中最严厉的行政拘留为例，最高期限亦仅仅为15日，但是，行政违法行为的状况以及法律关于行政处罚适用范畴的状况却是另一种格局。质言之，我国行政处罚的罚则与行政处罚违法行为的类型和违法行为的性质基本上是对应不起来的，即罚则的量度低于违法行为的量度，这在单个行政处罚中表现得最为突出，那么，处罚并用便是解决这一问题的主要手段。例如，《中华人民共和国烟草专卖法》第31条第二款规定：“承运人明知是烟草专卖品而为无准运证的单位、个人运输的，由烟草专卖行政主管部门没收违法所得，并处罚款。”即此一违法行为只有将没收违法所得与罚款并用才能做到过与罚相适应。

第三，从执法体制的角度解释。行政法的适用与行政执法体制的关系密不可分，不同的执法体制会使行政处罚的适用呈现不同的状态。这中间的关系原理基本上是这样的：执法体制愈分散，行政处罚适用就愈分散，导致行政处罚并用的状态愈少。因为分散的执法体制将导致各个行政机关根据自己的职权行使管理权，对于了一个行为违反其他法律的情形可以不予过问；执法体制愈集中，行政处罚适用就愈集中，反之，行政处罚的并用则会增多，因为，集中的执法制度常常将违反两种不同法律的违法行为并而处置，合并处置的结果便是行政处罚的并用。《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该条为我国行政处罚权的相对集中提供了法律依据，依该条规定，在多年尝试的基础上，[7]2002年8月国务院了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，使我国行政处罚机制相对集中，集中以后一个行政执法部门能够行使多个部门的处罚权限，其有权利对一个行政违法行为的违法情形作出全面判断，对一个违法行为所触犯的多个行政法条文的情形了如指掌。如城市管理领域的执法主体集中了环境卫生、城市规划管理、市政管理、环境保护管理、公安交通管理等若干方面的处罚权，而一个违法行为违反上列规定的情形便可导致处罚并用。

第四，从违法主体的特殊类型解释。行政处罚并用是以行政违法行为为对象的，即并用是针对一定行为的并用，这是没有争议的。但是，当我们分析违法行为时不能不联系到违法行为的实施者，即违法行为的主体。主体是行为的发动者，是行为过程的决定者，是行为结果的受益者或承受者。因此，当一个行政主体针对某一个违法行为确定并用时，它将并用的罚则与违法行为的责任人结合起来。事实上，违法行为的“一”并不必然代表行为主体的“一”，即一个违法行为的行为主体常常有多元化的倾向，要么两个主体实施了一个违法行为，要么作为组织的主体实施了违法行为，而作为组织中的个人则是这一违法行为的决定者。处罚机关要根据主体的不同情况进行责任分担，也就是说，行政主体针对一个违法行为进行处罚时，要根据主体的不同情况并用两个以上的处罚，对于每个主体而言，处罚种类可能是一个，但对于违法行为而言处罚种类则是一种并用状态。例如，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第69条规定，对于造成环境污染的部门除由相应的企事业单位承担责任外，相关的责任人员亦应承担责任。事实上，环境保护机关在对环境违法行为进行处罚时，对于一个违法行为常并用两个以上的行政处罚形式，一个是针对违法行为中的法人，另一个则是针对直接责任人。行政相对人共同实施违法行为的情况亦可能带来在一个行政违法行为中的处罚并用。

综上，笔者认为，行政处罚并用具有深刻的行政法理。

二、行政处罚并用的法律类型

在行政行为理论中，有诸多复杂的行政行为类型，这些复杂的行政行为类型对于我们研究行政处罚并用有一定的参考意义。第一种复杂的行政行为类型是共同行政行为，而共同行政行为本身还有诸多的具体类型，如行为主体为两个以上，行为对象是一个的称为积极的共同行政行为；行为主体为一个，行为对象为多个的称为消极的共同行政行为，两方都为两个以上的则称之为混合的共同行政行为。共同行政行为的理论可以用来指导我们分析行政处罚并用，尤其在行政处罚并用类型的划分上具有一定的意义。例如，两个以上行政主体对一个行政相对人作了两个不同种类的行政处罚，而这样的处罚就存在于共同行政行为之中。第二种复杂的行政行为类型是复合式行政行为，即一个总的行政行为之中包括了若干不同层次的具体行政行为，如一个主行政行为中包括了若干从行政行为，或者两个主行政行为由一个从行政行为支撑等。行政行为类型理论在我国是需要予以完善的，由于本部分主要是针对处罚并用类型的研究，行政行为的类型不是本文的重点，因此，在这里不予展开讨论，但无论如何行政行为的分类理论对行政处罚并用的类型有决定性意义。综观行政法治实践中行政处罚并用的情况，笔者认为，可以将其概括为下列类型。

其一，一个单一违法行为中的处罚并用。所谓一个单一违法行为，是指由一个自然人或者一个法人实施了法律禁止的某一种单一状态的违法行为情形。在单一违法行为情形下，违法行为人是单一的，或者是一个自然人，或者是一个法人，而且这个违法行为中的自然人或法人是唯一能够承担法律责任的主体。如在法人违法的情形下只有法人对其违法行为负责，而法律没有要求法人中的负责人或者直接责任人负连带责任。例如，《中华人民共和国矿产资源法》第42条第二款规定：“违反本法第6条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得并处以罚款。”此条的处罚对象是法人，而对其进行的处罚形式是三种处罚的并用；在单一违法行为的情形下，违法行为也是单一的，即当事人所违反的是一个法律规范的规定，而不是两个以上法律规范的规定。再如，《中华人民共和国渔业法》第37条规定：“外国人、外国渔船违反《渔业法》第8条规定，擅自进人中华人民共和国管辖水域从事渔业生产或者渔业资源调查活动的，渔业行政主管部门或其所属的渔政监督管理机构应当令其离开或者将其驱逐，并可处以罚款和没收渔获物、渔具。”该条规定对一个当事人、一个违法行为给予了三种类型的处罚形式，即驱逐出境、罚款和没收。单一违法行为中的处罚并用在绝大多数情况下是一种羁束的行政行为，即处罚机关必须将两种以上的行政处罚合并使用，没有裁量的余地。

其二，一个复合违法行为中的处罚并用。我国行政法学理论中没有复合违法这个概念， [8]但是，在行政诉讼中诸多共同行政诉讼，尤其被告为两个以上的积极共同诉讼就是由行政相对人的合并违法引起的。所谓复合违法，是指一个行为人实施了一个违法行为，但这个违法行为违反了两个或者两个以上的行政法规范。在复合违法的状态下，行为主体是一个，即或者一个自然人、或者一个法人，行为人的行为也是一个，就是说行为人只有一个主观上的故意和过失，所造成的损失也是一个，但其所违反的行政法规则是两个或者两个以上。这相当于刑事法律中的牵连犯，就是行为人为了实施一个犯罪而触犯了另一个罪名。 [9]一个复合违法行为在行政处罚中的并用不是由某一单一法律规范框定的，只有当行政主体对某一违法行为人适用行政处罚时才能发现这是一个复合的违法行为，因此应当予以处罚并用。如违法行为人为了从事医疗行业的活动，在没有办理卫生许可、工商许可、税务许可的情况下便开展医治活动，并在医治中造成了事故。当事人这一违法行为对于当事人来讲主观故意只有一个，危害后果甚至也是一个，但是，该行为却违反了工商行政法、卫生行政法、税务行政法、治安处罚法等四个以上的行政法规范。显然，对于当事人这样一个违法行为只能用复合式违法进行定性，而这样的复合式违法所带来的必然是合并式行政处罚。进一步讲，行政相对人要承担各个部门法中规定的行政处罚形式，或者被取缔、或者被没收财产、或者被罚款、或者被治安拘留。上列诸种都可以同时用于行政相对人此一种违法行为上。

其三，一个单一违法行为中复合主体的处罚并用。依据共同行政行为理论，一个行政主体常常对多个违法当事人作出一个同样的具体行政行为，或者在一个同一的具体行政行为中涉及到了两个以上的当事人。同样行政行为是共同行政行为的一种类型，在这个共同行政行为中有多个当事人具有同样的权利义务关系，虽从诉讼理论中将这些行政行为称为同样行政行为，但就整个行为过程看则是一个共同行政行为，因为引起这一行政行为的法律事实是一个，这一行政行为中的权利和义务也基本上是一个，只是权利义务主体中的行政主体为“一”而相对一方为“多”，这种“一”与“多”同时存在于一个法律事实之中。还要指出的是，这里的同样行政行为是从大的行为类型而论的，比如都是行政处罚行为。而行为的具体形式则是不同的，正是这种行为形式的不相同性使行政处罚合并有了存在空间。同一行政行为则是指行政主体的一个行政行为中涉及的行政相对人其权利义务不可分割，而在同样行政行为下权利和义务则可以予以分割。例如，五个农民在自己的责任田上违法联合建起一栋楼房，行政机关可以作一个行政处罚行为，其中的权利义务对五人都有利害关系，这便是一个同一行政行为，而当事人则是多个。再如治安违法中，若干肇事者共同实施一个违法行为，公安机关对若干当事人作出一个同样的行政行为，其中各个当事人的权利和义务能够被分离开来。这两种情形的复合主体都可以带来行政处罚的并用。如上述后一例子中，公安机关可以对五个人根据情节轻重并用罚款、行政拘留、警告等不同的罚则，在这种情况下，并用是对一个行为而言的，不同主体可能承受了不同的处罚种类。在上述前一例子中，土地管理机关可以并用拆除违章建筑、罚款没收一定财物、警告等不同的罚则，但这几个不同罚则所面对的主体是相同的。

其四，一个复合违法行为中复合主体的处罚并用。行政违法行为的复合性与行政违法主体的复合 性没有必然联系，而二者也没有理论上的可比性。即是说，复合性违法行为可以是一个主体实施的，也可以是多个主体共同实施的。反过来说，多个主体即可以实施一个单一的违法行为，又可以实施我们称之为复合式的违法行为。二者虽没有逻辑上的关联性，但是，复合式主体实施复合的行政违法行为都足以构成行政处罚并用的一个独立类型。具体地讲，在一个违法行为的状态下，从违反法律规定的情形看是多个违法情形，即这一行为违反了两个或者两个以上的行政法规范。而在这一违法行为中，主体是多个当事人。例如，在某一林木违法的行政案件中，三个当事人为了通过从林区运走木材获取非法利益而纠集在一起，并作了适当分工，由甲负责从林区收购木材，由乙将收购的木材转移出山，由丙将木材从林区运往销赃地。这三个人实施的行为分别违反了林业管理的三个法律规定，即非法收购木材、无出山证将木材转移出山，无准运证运输木材。这三个违法行为人是这一违法行为的共同实施者，但三个人的行为却触犯了三个不同的行政法规范，而且三个规范中的处罚形式亦有所不同。林业管理机关只能将该案件作为一个违法行为来处理，而这一违法行为的主体和行为状态都是复合性的。此种情形引起的处罚并用非常复杂，即可以并用于每一个不同的当事人，也可以分别并用于三个不同的当事人。

其五，处罚对象二元型处罚并用。我们知道，在行政法律责任理论中，存在连带责任的理论。所谓连带责任，是指在一个违法行为中，由一个行政责任人承担一定的责任，其他相关责任人将主要责任人承担的责任予以适当分配的责任形式。连带责任中责任主体是两个或者两个以上，而它们共同对一个违法行为负责。一般的法律条文对于这种连带责任都有所反映，当然，前提是具有连带责任存在的条件。例如《中华人民共和国电力法》第67条规定：“违反本法第49条第二款规定，减少农业和农村用电指标的，由电力管理部门责令改正；情节严重的，对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分；造成损失的，责令赔偿损失。”《中华人民共和国公路法》第74条也有一个类似规定，在这一规定中，处罚对象是二元型的，即既要处罚作为法人的组织，又要处罚作为法人中的自然人，一般是负责人和直接责任人。我国有关环境违法处罚中的情形基本上都是这样的结构，而行政机关在制作行政处罚书时将二元写在一起， [10]并用不同的处罚种类。

三、行政处罚并用的法律控制

国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》指出：“相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要制度。各省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，要严格执行行政处罚法的各项规定，保证全面、正确地实施行政处罚法，促进政府和政府各部门严格依法行政。” [11]《行政处罚法》第4条也规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”由此可见，行政处罚法治化是我国行政处罚制度改变和完善的始点和终点，其中行政处罚并用是行政处罚适用中最为敏感的问题，这是因为，一方面，行政处罚并用是行政法治在一定阶段的必然，因为没有并用可能难以做到过罚相当；另一方面，行政处罚并用必须依法为之，对行政处罚并用进行必要的法律控制是完善行政处罚实施制度的必要选择。笔者对行政处罚并用的法律控制提出下列建议。

（一）关于行政处罚并用的法律原则。《行政处罚法》关于行政处罚适用作了不少原则和制度上的规定，就制度规定而论，规定了行政处罚中从轻或减轻处罚的情形，行政处罚追诉时效制度、行政处罚责任追究的年龄等等。就行政处罚适用的原则而论，如第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这实际上是对处罚与纠正违法行为相结合原则的规定，尤其规定对于行政相对人同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚等。《行政处罚法》在规定罚款不得并用时，对其他形式处罚的并用留下了一个非常大的空间，主要体现在：一方面，罚款与其他行政处罚可以并用；另一方面，其他行政处罚相互之间可以并用。由于诸种行政处罚形式几乎都可以并用，这必然使行政处罚的操作遇到诸多障碍。在笔者看来，由于《行政处罚法》是在我国行政处罚实施的规范化程度和行政处罚制度化程度还不高的背景下制定的，因此没有对行政处罚并用的原则作出规定。尽管法律没有规定处罚并用的制度规则甚至原则，但执法机关在实施行政处罚时必须寻求相应的原则，正如杰尼索夫所指出的：“司法机关与行政机关不得借口立法的不完备而不解决案件。他们应解决在法律中寻找不到直接答案的问题。在某些案件中立法如不完备，司法机关与行政机关则采用类推的方法—法律的类推与法的类推。这种方法即是对于某一事物引用规定最相似之条款或就该国立法与政策之总精神而引用适当的条款。如法律中对于如何解决该具体案件如无直接的指示，就应该根据与该事件最相适合的法律来解决，或根据国家立法的总原理与政府的政策（法的类推）来解决。” [12]即是说，行政机关必须依相应的原则实施处罚并用。笔者认为，《行政处罚法》总则部分规定的公平原则、公正原则、过罚相适应等原则应当是第一层次的原则；第二层次的原则应当是有关行政处罚适用的原则，如罚款不能并用原则等；第三层次的原则应当是行政处罚并用的独有原则。笔者认为，质量对应原则应当成为处罚并用的特有原则，即根据违法行为的性质确定处罚种类、确定处罚中何种处罚为主、何种为辅。如果某一处罚使一违法行为人的过错和责任对应起来了，此时就不应当再选择新的处罚种类，即应当排斥并用。 （二）关于行政处罚并用的禁止事项。我国目前行政法规范中除了罚款不能并用两次外，对其他并用似乎没有限制，主要体现为：一是我国法律在规定处罚并用时，几乎都是羁束性规定，即行政机关在处罚时必须将两个不同的行政处罚形式共同使用，而不是选择是否合并使用。例如，《中华人民共和国电力法》第63条规定：“违反本法第25条规定，未经许可，从事供电或者变更供电营业区的，由电力管理部门责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款。”该条规定的三个处罚形式似乎是处罚机关必须选择的。二是我国相关法律文件虽没有规定处罚并用，但也没有规定禁止并用的问题。例如，《中华人民共和国民用航空法》第203条规定：“违反本法第35条的规定，未取得生产许可证书、维修许可证书而从事生产维修活动的，违反本法第92条、第147条第二款的规定，未取得公共航空运输经营许可证或者通用航运经营许可证而从事公共航空运输或者经营性通用航空的，国务院民用航空主管部门可以责令停止生产、维修或者经营活动。”该条虽只规定了一种处罚形式，但并没有禁止行政机关并用其他处罚手段。在行政执法实践中，一些行政机关就常常在法律规定只有一种处罚形式的情况下并用其他处罚形式。上述表明，国家应当通过法律规范对行政处罚并用作一些禁止性规定。首先，可以规定在法律规定只有一种处罚形式的情况下禁止行政机关并用其他处罚，这样的禁止性规定对于行政处罚制度的完善并不多余，而且我们可以通过在《行政处罚法》中设立修正案的方式、或者制定单行法典的方式确立这样的制度，换言之，该制度的确立并没有法律上的障碍。其次，法律应当禁止两种处罚种类接近的处罚形式的并用。例如罚款、没收财物、退还原物等基本上都是经济性制裁，若干种经济性制裁同时使用既可能让行政相对人无法承受，又有可能无法执行。再次，根据违法行为的性质确定处罚并用的种类，如可以禁止在经济性的违法行为中进行精神处罚的并用，或在精神性的违法行为中进行经济处罚的并用。

（三）关于行政处罚并用的适法主体。《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定：“集中行使行政处罚权的行政机关履行原由多个部门行使的职权。” [13]显然，相对集中行政处罚权以后，行政处罚的主体由原来的相对分散化变得相对集中化。行政处罚并用是基于一个违法行为而论的，依行政法理论，一个违法行为只能由一个主体追究责任，如果当事人的违法行为确实违反了多个行政法规范，对多个行政管理职能部门的管理过程造成了阻滞，那么，多头部门应当具有追究当事人违法行为的权利。但是，这样的追究同样不能分散进行，而应当集中以后进行，即若干行政机关可以针对当事人的这一行为实施一个共同行政行为。在这种共同行政行为中，行为主体只是一个而不是多个。相对集中行政处罚权后行政处罚并用的情形将会增多，正如前述，在这种情况下，一个行政机关行使了多个领域的处罚权，必须将一个行为违反多个行政法规范的情形予以集中和统一。由此而论，行政处罚并用的主体应当通过法律手段限定为一个主体。

（四）关于行政处罚并用的程序规则。《行政处罚法》本身就是一个有关行政处罚的程序法，其中的主要内容是有关的程序条款，如行政处罚设定的程序，行政处罚管辖、行政处罚适用，尤其关于行政处罚的决定规定了三个相互联系的程序规则，即简易程序、一般程序和听证程序等。当然，还规定了行政处罚的执行程序。其中一些程序规定是非常具体的，例如《行政处罚法》第37条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”该法对行政处罚决定规定了四种情形，包括应受处罚的情形、不予处罚的情形、不得给予处罚的情形、案件移送的情形。这些规定从表层看是非常具体的，但是，若从深层分析则存在一些问题，例如，它没有涉及到行政处罚并用的程序问题，而我国的一些部门行政管理法在规定行政处罚并用以后亦没有规定并用的程序，例如，《中华人民共和国外资金融机构管理条例》第44条规定：“外资金融机构违反本条例第四章的有关规定从事经营的，中国人民银行或其有关分行有权责令纠正、调整业务或者补足有关资金，并可以处以五千元至三万元人民币等值外汇的罚款。”这一并用的行政处罚依何种程序操作我们无从知晓。笔者认为，行政处罚并用应当有独立的程序规则，而目前行政处罚并用中并没有主次之分，可以参照刑法中主刑与附加刑区别运用的方式在行政处罚中将主罚与附加罚予以区分，然后，可以规定若主罚能够达到制裁目的的就不能再适用附加罚。

注释:

[1]对于行政处罚竞合，我国行政法学界有一些研究，但是，行政处罚竞合与行政处罚并用不是同一意义的概念，处罚竞合是针对行政处罚行为人的违法性质及这种违法性质在处罚过程中的职能交叉而使用的，它主要不是针对行政相对人处罚中的种类，二者可能有部分重合关系，但不是一个范畴的问题。

[2]行政处罚的种类在传统教科书中主要指行政处罚所分布的行政管理领域，如工商行政处罚、税务行政处罚、物价行政处罚、土地行政处罚等。而处罚的责任形式是罚则，这与刑事责任中的罚金一致起来了。因此，笔者认为，行政处罚法将罚则改为种类欠妥当。

[3]在刑事法学中，对犯罪嫌疑人的称谓一般用行为人，笔者为了将刑事法律中的行为人与行政法中的当事人予以区分便使用了行政违法行为人概念。

[4]行政法所设定的关系形式对其他部门法的影响是巨大的，在法治实践中，民事法律关系中权利义务的确定常常要以行政法关系为基础。如2006年9月11日，南京市中级法院审理的一起火车轧断少年左腿案，就是依据行政法规范作出的民事调解。案情如下：陈秋就读于栖霞区尧化门一所外来人口流动学校，距校门口60米就是一条铁路。校门口的石梯可以直通到铁路旁。2004年11月26日中午，陈秋放学回家，见铁路上停着一辆火车，就与几个小朋友一起通过石梯走到铁轨上，爬上火车车厢玩耍，这时火车突然启动，陈秋慌忙从车厢跳下，结果左脚被拖入车底，被火车轧成6级伤残。2006年3月17日，南京市栖霞区法院开庭审理此案。律师当庭出示两张照片，证明陈秋受伤，铁路部门存在严重过错。一张照片是学校门前的石梯没设防护措施，上了石梯就是铁轨，石梯的不设防让小学里的孩子们能轻易走上铁轨，极易发生危险；另一张照片是紧邻铁路两边是一座村庄，证明这段铁路不在荒郊野外的无人区，人口众多的村庄到铁路的最短距离不足50米，附近还有小学，但铁路两旁却不见护栏等隔离设施，显然违反了2005年4月起实施的国务院《铁路运输安全保护条例》中“铁路运输企业应当在铁路线路安全保护区边界设立标桩，并根据需要设置围墙、栅栏等防护设施”的规定。2006年5月11日，南京市栖霞区法院对此案作出公开判决：铁路部门在直通铁道的石梯处未设任何警示标志和护栏，没有尽到注意义务，应对事故负主要责任，赔偿陈秋各项经济损失20.5万余元。一审判决后，被告不服，向南京市中级法院提起上诉，经南京市中级法院调解，铁路部门同意赔偿陈秋10万元，并承担一、二审案件所有的受理费、诉讼费。参见孟亚生：《左腿被火车轧伤少年获赔10万元》，载新华报业网：ever. xhby. net/content/2006 -09/19/content_1404596. htm，时间：2009年9月19日。

[5]行政法典与行政事态之间的关系非常复杂，一个行政事项常常有多个行政法典进行规制。例如，我国有关城市建设的行政法规范就有多部，它们虽然处在不同的立法层次之中，但在规制事态的适用中两个以上法典之间会有一定的重合；有时，规制两个不同事项的行政法典在适用过程中也有可能重合，例如，调整土地行政管理的行政法规范有可能与调整税收行政管理的行政法规范在适用中重合，而这两个行政法规范调整的事态并不相近。一个典则中的多个条文之间的重合更是十分常见，例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》在适用时就有多个条文之间会形成对事态调整的重合关系。

[6][英]H．哈特：《惩罚与责任》，王勇等译，华夏出版社1989年版，第155—156页。

[7]相对集中行政处罚权的起初尝试是与行政综合执法结合在一起的，这都基于《行政处罚法》第16条的规定，后来在施行过程中，相对集中行政处罚权似乎成了一个独立的东西，其不再与行政综合执法相等同。究竟将相对集中行政处罚权与行政综合执法放在一起进行制度设计，还是对它单独进行制度设计是需要进行探讨的问题。

[8]复合违法是行政法治实践中大量存在的问题，这种复合违法的状况要比犯罪中的一个行为触犯多个罪名的状况常见得多，只是我国行政法学界的研究还没有进入到这个层次而已。在行政法学理论中构设复合违法的概念和理论是非常有必要的。

[9]“牵连犯就是行为人实施某一犯罪，而其手段行为或者结果行为又触犯其他罪名的情况。”参见邹瑜主编：《法学大辞典》，中国政法大学出版社1991年版，第1157页。

[10]参见谢发友、李萍主编：《产品质量法新释与例解》，同心出版社2000年版，第297—298页。

[11]《行政法配套规定》，中国法制出版社2006年版，第95页。

第8篇：行政违法行为处罚时效范文

关键词：行政处罚档案行政处罚自由裁量权

近年来，随着档案行政处罚工作的开展，档案行政处罚自由裁量权越来越多地受到人们的关注和重视。一些省市档案行政管理部门相继开展了规范档案行政处罚自由裁量权的工作，制定了档案行政处罚自由裁量权规范及其应用标准。笔者结合参与制定相关规范性文件的具体实践，从法学理论的角度对档案行政处罚自由裁量权的概念、遵循的基本原则和必要的制度控制提出一些新的认识。

一、档案行政处罚自由裁量权的概念

档案行政处罚自由裁量权，是指档案行政管理部门在法定档案行政处罚权限范围内，遵循公平、合理的价值目标，对档案违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的自主决定权。这一概念可以从三个方面去认识：

第一，这里所定义的自由裁量权主要存在于行政处罚中。按照档案行政执法行为的种类去划分，档案行政裁量权可以分作档案行政处罚裁量权、档案行政许可裁量权、档案行政征收裁量权、档案行政确认裁量权等。档案行政裁量权与档案行政执法行为有着密切联系，尤其是档案行政处罚、行政许可等主要行政执法行为，对行政执法相对人的人身和财产权益影响最为广泛和直接，对这些档案行政执法行为中自由裁量权予以规范和控制是档案行政执法工作的重点。

第二，自由裁量权的行使必须在法律、法规和规章规定的范围和幅度之内。行政处罚自由裁量权是一种相对的自由，必须受到严格的规范和控制。主要表现在情节轻重判断，事实定性，是否作出行政处罚决定，以及作出何种行政处罚决定，多大幅度，适用哪些程序的选择或判断，与其他档案行政执法行为的自由裁量权相比，行政处罚裁量权的内容最多，运用也最普遍。

第三，自由裁量权的行使必须符合依法行政的基本要求。“合法行政”、“合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、“诚实守信”、“权责统一”是国务院对依法行政工作提出的基本要求。国务院还将“要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰”明确纳入“合理行政”范畴。由此可见，规范档案行政处罚自由裁量权，是从源头上缩小行政权力扩张，减少执法随意性，保障执法公正，提高执法公信力的重要途径，同时也是廉政风险防范管理，防止执法人员在执法过程中发生违法违纪问题的重要制度保障。

二、行使档案行政处罚自由裁量权必须遵循的基本原则

第一，自由裁量权的行使，要公平正义、合乎情理、仅为正当目的。公平正义，就是要力求做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”，这需要档案行政管理部门的执法人员根据客观实际情况和法律精神及自己的理性判断加以灵活处理，出于善良的意愿，不谋取私利，不打击报复。合乎情理，就是行使档案行政处罚自由裁量权时，要符合客观规律，符合人们的正常思维，不偏激、不执拗，是出于一个正常人的正常思维而做出的行为。仅为正当目的，是针对非正当的私利目的而言的。广义上的“私利”可划分为“直接私利”和“间接私利”两种。“直接私利”是指，档案行政处罚自由裁量权的行使，直接能给行为人带来经济上或政治上的好处；“间接私利”是指，档案行政处罚自由裁量权的行使，虽然不能直接给行为人带来好处，但是却能给行为人带来未来的、可期待的经济利益或政治利益。如果当事人违法事实轻微，却被处以最高额的罚款处罚，就明显违背了公平正义、合乎情理、仅为正当目的的基本原则。

第二，自由裁量权的行使，要综合考虑各种因素，符合法定程序。自由裁量权的行使，应当综合考虑违法事实（违法行为的时间、地点、起因、过程及其危害程度）、违法性质（违法行为所触犯的法律法规及其本质属性）、过错程度（实施违法行为的主观过错情形及其恶性程度）、法定情节（当事人是否具有依法可以免除、从轻或从重处罚的情形）和认错与整改表现（当事人对违法行为的认错态度和整改情况），要严格按照法定程序、法定情节裁量。《档案行政处罚程序暂行规定》规定：违法行为轻微，依法可以不予档案行政处罚的，不予行政处罚。根据《行政处罚法》的规定，有下列情形的不予行政处罚：未达到法定行政责任年龄，不满14周岁的未成年人尚不具备辨别和控制自己行为的能力，因此，应当责令其监护人（父母、祖父母、外祖父母、兄、姐、朋友、父母所在单位、住所地的居民委员、村民委员会或者民政部门）加以管教，并赔偿其造成的经济损失；精神失常，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，应当责令其监护人（配偶、父母、成年子女、朋友、父母所在单位、住所地的居民委员或者村民委员会）严加看管和治疗，并赔偿其造成的经济损失；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；依照法定形式裁量（不得采用法律法规规定以外的行政处罚种类）和依照法定幅度裁量（不得低于或者超过法律法规规定的行政处罚幅度）。

三、对档案行政处罚自由裁量权的制度控制

有了行使档案行政处罚自由裁量权必须遵循的原则，并不等于执法人员都能遵循原则办事，也不等于自由裁量权不会被滥用。对于自由裁量权还要从行政执法程序制度上予以保障。档案行政执法程序是档案行政管理部门在行政执法工作中应当遵循的方式、步骤、顺序和时限，除信息公开、回避、时效、听取陈述和申辩等一般性程序制度外，还包括了职能分离、说明理由、案件指导、集体讨论和备案等制度，这些制度是自由裁量权得以规范行使的重要保障。

第一，职能分离制度。职能分离制度有利于建立权力制约机制，防止档案行政管理部门及其执法人员腐败和滥用行政裁量权，保障行政执法决定公平、公正，消除公众对行政执法部门偏私的疑虑。我国行政处罚法规定，行政处罚案件的调查人员不得主持行政处罚的听证程序，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。因此，为了规范档案行政处罚自由裁量权，各级档案行政管理部门行使的调查、决定、执行等职能应当依法相对分离，由不同的内设执法机构、执法人员或者法律、法规授权的组织去行使。

第二，说明理由制度。在自由裁量权的行使过程中，说明理由是一项基本的制度要求，从执法相对人的角度来讲，它可以增强执法相对人对档案行政执法行为和处理决定的信服程度，避免对立情绪，有利于事后执行。从档案行政管理部门的角度来讲，它意味着其在行使权力，作出自由裁量决定的过程中，必须排斥恣意、专断、偏私等因素，因为只有客观、公正的理由才经得起公开地推敲，具有说服力和合理性，具体表现在三个方面：一是档案行政管理部门在作出行政处罚决定时，应当对行政处罚决定的事实认定、法律适用以及进行裁量的政策、公益等因素予以充分说明和解释。二是行政处罚自由裁量基准本身就是一种说明理由。三是如不予适用行政处罚自由裁量基准，档案行政管理部门应当在结案报告中充分说明理由。

第9篇：行政违法行为处罚时效范文

全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，是政府管理国家与社会事务的关键。“依法行政”已经成为各级行政监督机构在执法工作中遵循的原则，在推进依法行政进程中，加强执法队伍建设，切实提高执法水平是其中的一大任务。《中华人民共和国气象法》的颁布实施，赋予了气象部门气象信息管理、气球施放管理、雷电防护管理等职能。气象行政执法工作是气象主管机构依法行政的重要组成部分，是气象法律法规和规章得以贯彻实施的保证，也是更好地履行管理职能的必要手段。本文根据《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《气象行政处罚办法》等法律和规章，结合气象行政执法工作实际，对证据采集工作中存在的问题进行了分析，同时对如何做到科学、高效取证，进一步提高气象行政执法效率进行了初步的探讨。

二、气象行政执法采集证据的类型及重要性

根据《行政诉讼法》，行政诉讼中的证据有七种，结合气象行政诉讼与行政处罚实际，采集的证据中也应当包括七种，具体阐述如下。

（一）气象行政执法所采集证据的类型

1.书证。书证是以文字或图画、符号等载明的内容证明案件事实的证据。在气象执法过程中采集的书证包括能够用来证明当事人违法事实的材料，如违法施放气球活动中施放单位与主办单位的业务合同，违法防雷施工活动中建设单位与施工单位的合同；同时还有气象主管部门履行管理职能的证据，如经当事人确认的询问资料、谈话记录、气象行政处罚告知书、决定书、送达回证。

2.物证。物证是指以其存在情况、外形特征、内在特性及质量等来证明案件真实情况的物品和痕迹。例如，执法人员认定建筑物未按照法律法规要求安装防雷装置，该建筑物为实物证据；查处违法施放气球活动过程中扣押的气球、施放工具等都是违法的物证。

3.视听资料。视听资料是指利用录音、录像的方法录制的音响和图象或者用电子计算机存储的资料来证明案件事实的证明材料，包括录音带、录像带、传真资料、微型胶卷、电子计算机存储设备等。

4.证人证言。证人是指那些非气象案件的诉讼参加人但掌握案件有关情况，人民法院认为应当向其收集或调查证据，或者经人民法院通知到庭作证的人。证人证言是指证人就其了解的气象违法案件事实的情况依法作出的陈述。

5.当事人的陈述。当事人的陈述指诉讼中的原告、被告和第三人就他们对案件事实的感知和认识所发表的陈词及叙述，依靠当事人陈述，可以反映案件事实的全部或部分面貌。

6.鉴定结论。鉴定结论是指由鉴定人运用自己的专门知识、专门的设备和材料，对案件中出现的专门问题所作的结论性意见。对气象执法过程中所用到的需要专门性鉴定的事项，气象主管部门可以委托专门机构进行鉴定。

7.勘验笔录、现场笔录。现场笔录是气象行政执法人员在查处违法案件现场时，对当事人、证人进行询问所作的书面记录。经过当事人、证人签名的现场笔录具有充分的证明效力，可直接作为定案的根据。

（二）证据在气象行政执法工作中的地位

人民法院审理行政案件根据“以事实为根据，以法律为准绳”，只有查明案件的客观事实，才能对行政行为的合法性进行审查判断。因此，要想查明并认定违法事实，必须依靠充分的证据。气象行政执法工作中，行政处罚作为一个重要的组成部分，可以说具有补充和支撑的重要地位。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，这对气象行政执法关于调查取证的合法性也提出了更加严格的要求。因此，在气象行政诉讼、行政复议过程中，证据也成为一个决定成败的关键，证据采集工作是整个气象执法工作中的基本，也是工作的核心。

民事诉讼中的举证原则一般是按照“谁主张，谁举证”的原则，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，在行政诉讼中，行政机关负主要的举证责任。因此，气象机关在行政执法过程中，应当对其执法行为依法承担举证责任。具体表现在实施气象行政处罚、气象行政许可、气象行政复议等环节。

三、气象行政执法证据采集存在的问题分析

气象行政执法工作，调查取证是最关键。然而，从广大基层气象执法工作者反映来看，调查取证是执法工作中一大难题。由于缺少证据或证据不足，给行政诉讼、行政处罚带来一定的影响。

（一）气象行政执法调查取证存在问题的体现

1.取证质量不高，证据不充分。一是行政管理相对人对气象执法工作不配合，甚至拒绝接受调查。例如证据材料中只有询问笔录，不足以认定事实，不符合“以事实为依据”的行政执法原则；询问笔录中针对性不强，体现在对违法事实描述、确认不到位。

二是未能建立政府职能部门的联动管理机制。在行政管理相对人不配合的情况下，通常可以采用证明、留置送达等方式获取证据，这往往需要相关职能部门、机构的协助。为弥补调查取证工作的不足，实现调查取证的连贯、完整、规范，气象行政执法也有必要建立联动机制。

2.取证方式相对单一。目前执法方式比较模式化，基本上是本部门采取立案、现场调查取证、告知、行政处罚这样的程序。调查取证方式主要集中在询问笔录、物证，证据形式较单一。在证据收集上，重笔录、轻其它证据，往往是言词证据多、实物证据少，间接证据多、直接证据少，除了现场记录和当事人陈述这两种证据外，其它类型的证据都很少运用到。

3.执法人员素质有待提高，取证程序未达到规范化。近年来，气象执法人员的执法水平不断提高，树立了较好的管理形象。然而，个别基层执法人员法律知识未能满足现实工作的需要，往往是半路出家，在执法方式、程序上存在疏漏。主要体现在：一是执法主体不符合要求。例如不具有行政执法权的下属机构进行了调查和证据收集；不具有行政执法资格的人员进行现场调查取证；与气象行政处罚案件有直接利害关系应当回避而未回避的人员参与现场调查取证。二是调查取证的方式不规范。三是个别执法人员不注重管理相对人的的申述、申辩权利，甚至还存在程序错误，如先做出行政决定，后调查取证，还有进入复议、诉讼环节才取证。以上种种不规范的执法与取证手段，不但会损坏行政执法主体的形象，降低行政效率，同时达不到保护公民权利的目的。

四、气象行政执法必须做到科学取证

（一）证据的形式与内容要符合法定形式

证据必须能够支持行政行为，比如违法内容或者性质、违法活动的实施时间、地点、责任人、违法对象、违法手段、造成的后果等内容都能够清晰，都能够体现在证据上，这些都是合法有效的行政行为所必需的要素。气象行政执法收集的证据应该围绕以上要素展开，当然，以上要素在法定的形式上可能没有固定的模式。其中，在气象行政执法过程中调查取证最常用的主要有书证、物证、证人证言、当事人的陈述、勘验笔录、现场笔录。

例如，在查处建筑物防雷装置未经设计审核擅自开工的违法案件过程中，通常采取询问笔录相结合的调查方式。证人证言、勘验笔录、现场笔录的证据内容通常包括：调查时间、地点、调查人员、被调查人基本情况、宣传法律法规情况、执法依据、违法事实、告知内容等。调查完毕，经过当事人的确认才具有法律效力。另外，符合法定形式的证据形式还有视听资料，包括现场调查的录象、录音、照片等电子资料。只有具备完整并且符合法定的形式证据，在行政诉讼中才能够处于主动的地位。

（二）证据的调查方式与程序要合法

调查取证要讲究方法技巧，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的若干问题的解释》等都强调，违反法定程序采用非法手段获取的证据不能作为维持或确定行政机关行政行为合法的根据，也就是说，违反法定程序的调查证据在行政诉讼中无效。

因此，气象执法人员参与现场查处违法违规行为的过程中，调查方式与程序十分重要。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条，对九种不能作为定案根据的证据作出了规定。气象行政执法在方式与程序上需要注意的是：一是执法主体合格，必须具由具有行政执法权的执法人员参与；二是注意不能以欺骗、暴力、威胁以及伪造等非法手段获取证据，导致出现当事人的意思表达与事实不一致；三是杜绝侵害他人的合法权益；四是遵循立案、调查、告知等一系列的法定程序。

（三）证据的获取要讲究时效性

在基层气象执法过程中，对违法案件的调查与证据的获取要讲究时效性，尽量在第一时间内收集证据。我们通常是接到相关人员的投诉或者是进行执法巡查以后才展开执法工作，在这之前违法行为已经开始，甚至有些违法行为的过程相对短暂，如果不及时进行取证，或者在违法期间内无法取证，等到该违法活动完成，那取得的证据只有缺乏说服力的间接证据或者无法追究。例如在某露天场所，气球施放单位非法从事气球施放活动，而且该违法行为持续的时间很短，一旦施放完毕对现场设备拆迁，如果执法人员在该违法行为进行期间未进行取证将无法追究责任人。从另一方面来说，施放气球违法行为存在的危险性较大，在执法取证要做到及时、到位，不仅是对证据实效的要求，也是对遏止违法行为、确保安全生产的要求。

（四）获取的证据要讲究实效性

证据的实效性是指通过调查得到的证据能够真正成为支持该行政机关行政行为的有力支撑点，这些证据既要全面，更加重要的是有针对性。证据全面并不是说取证内容越多越有力，而是指每一份证据都是案件事实的重要组成部分，有必然的联系，成为“证据链条”；针对性指证据都能对查明案情起重要作用，只有这样才能够能够支持自己的主张。这就要求气象执法人员在查处不同性质的案件过程中，首先要认真分析案情，明确取证的范围与方向，才能够获取有力的证据。例如，违法气象信息、违法施放气球、无资质从事防雷工程活动这三种违法行为都是气象执法人员查处的内容，但是这三种案件的调查对象、取证方式、着重点截然不同。