基层综合执法体制机制精选(九篇)

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第1篇：基层综合执法体制机制范文

关键词：基层执法 思考

中图分类号：D523文献标识码： A

一、呼吁设立基层综合执法管理机制的原因

1、现行基层执法管理机制导致行政成本的增加和组织协调的难度加大。

从规范公共权力运行的角度来看，目前的基层政府管理机制设置存在机构重叠、职能分割、职责交叉、政出多门、利益冲突等问题，对于政府管制职能、审批职能、许可职能和市场资源的配置等往往通过好几个部门的协调办理才能实现。政府职能的转变不彻底导致执法部门过多，重复执法、多头执法、执法扰民现象突出。创造优良环境的职能部门就非常薄弱，难以适应社会发展和市场机制发育的要求，公民和企业办事困难，严重影响了投资环境。为了方便企业和人民群众办事，而且要在组织层面上还不断要求设立越来越多的临时协调办事机构，导致行政成本的增加和组织协调的难度加大。

在地方和谐社会建设的过程中，必须为人民群众参与社会经济、政治、精神文化等活动提供公平的机制、环境、条件和发展机会平台。完善责任型政府，要督促和支持政府部门解决人民群众反映的热点、难点问题，切实维护人民群众的利益。而同时，地方政府所受到的财政约束、行政成本约束更为明显，这无疑成为地方推动综合执法体制改革的强大动力。从根本上讲，还是来源于提供有效公共服务、降低政府成本、提高政府执行力的要求，来源于人民群众特别是基层群众、企业等市场主体对提供成本低、质量优、程序少、办事便捷的服务的新期待。这种动力更多的来源于人民、来源于市场主体、来源于基层、来源于一线。尤其是一些与群众、企业利益密切相关，直接打交道的事项、环节与部门，则面临着更为明显的压力。地方政府管理创新措施迫切需要找到新的突破口。

二、建立基层综合执法管理机制重要意义

1、基层综合执法管理机制使政府职能有机统一

所谓基层综合执法管理体制，就是指把政府的部门设置中，业务范围趋同、职能相近的基层执法部门进行合并，集中由一个部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤临时办事机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。

政府职能有机统一的综合执法机制的确立，目前只能定位于“探索”阶段，然而改革30年来的历史经验以及目前所处的阶段性特征，客观上要求我们不能再“摸着石头过河”，而必须是站在一个更高的历史起点反思政府的管理体制以及政府行为本身。在“探索”实行职能有机统一的综合执法体制方面，地方政府可以在与国务院机构设置相衔接的基础上，采取积极的创新措施。有些基层执法部门的设置一方面要考虑到基层行政活动的效能性，一些专业性的事务应该由专业化的执法部门来管理，性质不同的事务自然需要设立不同的执法部门，这样有利于提高行政效能。另一方面也需要考虑行政许可的协调性，一些职能相近、业务相互联系的事务应该集中到一个部门中进行管理，通过设立综合执法管理的模式来统一管理，避免部门间的相互扯皮和行政责任虚化，影响政策执行力度。

2、基层综合执法管理机制有利于遏制“特殊利益集团”

近年来，政府机构追求部门利益的现象趋于严重。对待有利的职责（收费权、审批权、处罚权），就像橄榄球一样，你争我夺；对待利益不大的职责，就像击鼓传花一样恐落在自己身上。“权力部门化，部门利益化，利益法制化”在局部成为一个相当突出的问题。利益驱使下，一方面“跑马圈地”，另一方面又通过对产业政策的支配变相阻碍国家宏观经济政策的落实执行，不仅导致宏观政策屡屡偏移，还极大地妨碍了国家民生政策产生效果。

党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会时，指出必须防止“既得利益集团”的出现。“特殊利益集团”被认为与中国近年来突出的社会不公正问题有直接关系，“特殊利益集团”几乎成为中国所有媒体的批评对象。

从“结构-功能”的逻辑上看，基层部门执法机制改革将会使部门利益国家化现象大大减少，制度化建设更加合理，市场竞争更加公平，社会不公正现象的体制原因得以矫正，从而最终有利于遏制业已出现的“特殊利益集团”现象。

3、基层综合执法管理机制能够提高政府效能

基层综合执法管理体制有利于转变基层政府职能，优化政府组织结构、提高行政效能。综合执法体制的重点在于职能的有机统一，切忌分散、交叉和多元。一些业务相近、职能交叉的部门集中为一个部门，使许多相关联的行政许可，首先在部门内部进行协调，从而提高行政效率，节省办公经费和行政协调成本。

在一些改革的关键领域，综合执法体制能够保证集中决策，减少部门之间的相互推诿挚肘以及政策之争，有效遏制当前部门利益膨胀的格局，防止国家政策部门化。

另外，综合执法体制有利于强化基层政府的社会管理和公共服务职能。综合执法制改革不是单纯的裁撤机构，更为重要的在于政府职能的整合。特别是在建设服务政府方面，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。综合执法机制可以减少机构数量，实现职能整合，减少议事协调机构，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。

4、综合执法改革将推动民主政治建设

很多西方观察家认为，中国的行政管理体制改革轰轰烈烈，政治体制改革却没有什么进展。这种看法要么是对中国改革进程不了解，要么是以西方中心主义的老套眼光来看待中国。在一个政府主导型发展中国家，政府管理体制本身就是政治体制的一部分。政府管理体制改革本身就是政治体制改革的有机组成部分，并对民主政治建设有着直接或间接的推动作用。

如前所述，综合执法制将对完善市场经济体制起到直接作用，而市场经济又是民主政治的基础。在历史上，市场经济的发展极大地推动了民主程度的提高。因为市场经济以平等、自由和契约为原则，而这些正是民主政治的基础。这也是马克思的洞见。纵观近代民主政治的发展历史，市场经济与民主政治的一般关系是，仅有市场经济还不能建立有效的民主政治，但是只有在市场经济中才会发展出健康、持久的民主政治；不是所有的市场经济都有利于民主政治，但民主政治必须建立在市场经济之上。

30年的改革表明，中国公民的各种权利随着经济改革的深化而扩大，这表现为申诉权、自由迁移权、平等交易权等。而这一切，都源于市场原则的推动。

市场经济不仅培育了民主政治所需要的自由、平等和契约原则，还培育着支撑民主政治的社会自治。试想，在政府主导型国家，如果国家控制了所有的经济资源，生活中的个人就不可能提出什么利益要求；如果一切经济活动都需要政府部门的审批，就不可能有个人自由和社会自治。在行政统治经济活动的体制中，人在行政体制中必然是有与生俱来的等级的，也就是说，行政级别越高，支配的经济资源就越多，民主政治所要求的平等原则、自治原则就无从谈起。

行政管理体制改革将直接推动社会自治。在不存在行业主管部门以及由此而导致的政府退出的领域，将由自主性的社会组织来自我管理，并可能形成更加有效的治理结构。例如，质量低劣和价格恶性竞争让浙江温州烟具行业处于萧条状态。从1993年开始，温州市政府将烟具行业的管理权完全交给“温州市烟具行业协会”，该协会拥有企业审批、产品质量检测、最低产品保护价以及新产品维权等权力，从此温州市烟具行业健康发展。好的治理结构是好的民主政治的前提。历史上，民主政治既可能带来“良治”，也可能导致“恶治”，而“恶治”的一个重要原因就是当民主政治大规模来临时没有一个好的治理结构相配套。

总之，以基层综合执法为导向的行政管理体制改革是良好的市场经济体制的前提，而只有健康的市场经济，才可能有维护社会公正的社会管理体制，普通公民才能真正享受民主政治的好处。对于政府主导型的中国这样一个发展中国家而言，政府管理体制改革是完善经济体制、社会体制和政治体制的关键步骤。

三、探索实行职能统一的基层综合执法管理体制，是社会

主义市场经济必然的要求。

当前，我国中央层面的政府机构设置仍存在计划经济条件下对口设立的痕迹。计划经济要求政府根据垂直方式进行管理，每一个部管理特定的行政事务、业务职能，分工很细，目的在于对商品从生产、流通、供给、运输等多个环节进行全面管理。

1、市场经济要求市场要素之间要合理配置，并按照市场规律进行流动，很多事务的管理不再相互独立，而是相互交织、密不可分。当前我国经济领域的市场化程度越来越高，需要政府对市场的监管做到统筹规划、总揽全局、法治保障等等有机结合。基层综合执法管理体制可以为基层政府职能转变提供制度保障，并有效减少基层政府对微观经济领域的干预。

市场经济体制的好坏、能否正常运转，取决于决策体制是否科学、合理。一般来说，不管何种性质的政府主管部门，都应该是中央政策的执行者，努力追求政策执行的效率。但是在当今中国，由于决策机制的不健全，有关部门有时候反而成了中央政策的“决策部门”，这就使他们有能力将自己的“部门利益”凌驾于社会公共利益乃至于国家利益之上，其通常被称为“特殊利益集团”。在这个意义上，综合执法是建立科学化的决策体制的需要。

2、由于行业的交叉性，依行业设置主管部门必然导致部门的重叠、功能的交叉与利益冲突。以交通为例，有主管水路交通和陆路交通的交通部门，也有只管空中交通的民航部门，还有只管水利而无权管理水上交通的水利部门；再以水污染为例，国家环保部门和水利部门都在管理；质量安全检查，工商部门和质监部门都在管理，为了利益都在争夺管理权，出了问题往往是彼此推诿指责。这些部门的行政级别相同，而功能和利益存在交叉，利益冲突、责任推诿是常见现象。在市场经济的今天，这些行业主管部门很容易演变为该行业利益代言人，利益冲突、责任推诿导致机构之间的矛盾。以理顺政府职能、废除行业主管部门为导向的综合执法体制，必然会减少部门之间的“扯皮”，提高行政效率。例如现在拆除违章建筑，要么成立临时协调办事机构，要么往往需要调动10多个部门进行协商，召开几个小时会议，可拆除只花了几分钟？？？例如温州市珊溪水利工程集雨区面积达2300多平方公里，涉及文成、泰顺、瑞安三地市县40多个乡镇，由于库区地广人多，排向水库的各类污染物难以划定界限，跨区域、跨部门的污染问题沟通协调难度大，查处标准不一，库区环境保护困难不小，市政府决定在9月份为了保护饮用水源而专门珊溪水利枢纽环保分局。如：江苏即于去年8月设了太湖水污染防治处，宁波设立东钱湖旅游度假区环保局等。

无论是政府管理体制设置原则本身，还是决策体制自身的合理性以及由此导致的行政效率问题，说到底都关乎社会主义市场经济体制能否正常运转。决策体制的不合理以及由此导致的行政效率低下，必然会扭曲市场经济体制，提高经济运行成本，直接威胁我们的制度竞争力。

总之，基层综合执法管理机制呼之欲出，已经不再是讨论需不需要的问题，而是具体行动已经刻不容缓。

参考文献：

杨光斌.大部制与国家制度建设理论.2008.01

葛方新 梁志坚.大部委” 沉浮.2008.02

熊文钊 张伟.大部门的设立，主要依据协调和效能两大原则2008.06

第2篇：基层综合执法体制机制范文

1推行畜牧兽医综合执法的必要性

1.1推行畜牧兽医综合执法是当前畜牧业发展的自身需求。从畜牧业发展阶段看，当前我国畜牧业发展方式正处于加快转型的关键时期，也是畜产品质量和卫生安全问题多发期，因此只有大力推行依法治牧，加强畜牧兽医法制建设，推行基层畜牧兽医综合执法，提升畜牧业综合生产能力，才能提高动物卫生和产品质量安全水平，提高国际市场的竞争力，才能保证畜牧业持续健康发展。

1.2从目前畜牧兽医行政机关设置看，县级畜牧兽医行政机关的规模和公务员是受限制的，一个县级畜牧推行畜牧兽医综合执法的必要性与可行性姚建生（青海省平安县动物卫生监督所，青海平安810600）局只有5~6名人员编制，且畜牧兽医行业法律法规专业性、技术性很强，仅几名人员是无力承担多项的行政管理事务和大量的执法职能的。因此必须将部分行政职能委托给下属的事业单位。就畜牧兽医行业出台的上述法律法规看，除了《动物防疫法》明确授权了动物卫生监督机构的执法主体资格和具体的行政职能外，其他几部法律法规的执法主体均为畜牧兽医行政机关。因此，在实际执法过程中当地畜牧兽医行政机关必须通过实施行政委托这种合同规则的形式，将某些行政职权委托给另一行政主体或其他组织，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任，只有这样，畜牧兽医行政机关才能全面正确地行使好自己的职责。

1.3从目前畜牧兽医法律法规实施的力度、规范程度和效果看，《动物防疫法》正是由于明确规定了执法的主体单位，在执行的过程中从机构设置、队伍建设、配套制度的建设到执法的规范性、执法力度、社会民众的认知度、执法效果等方面取得了明显进步。

1.4目前许多县级畜牧兽医行政机关将某些执法职能委托给了多个下属单位，但时常因签署的委托合同不规范，或者部分法律的行政职能根本没有委托；加之受行政委托的单位同时承担多项职能，行政机关对受委托的单位缺乏科学有效的监督考评机制，出现了执法漏洞和执法不专一现象，致使执法效果大打折扣。表现出各自为政，力量分散，重大案件查不出，一般案件抓不住，很难开展经常性执法，穷于应付一些突击性的检查等。甚至出现职能不清，责任不明，关系不顺，相互推诿的现象。以对“瘦肉精”的监管为例，涉及饲料及添加生产销售环节、兽药的经营使用环节、动物的养殖环节、动物运输交易环节、动物屠宰加工环节，肉品的销售环节等，面对这样一个链式的系统工作，如果行政主管部门安排部署不科学，职责不清，分工不明，监督不到位，其中任何一个环节都有可能出现问题。

1.5在目前畜牧兽医行政机关单设的情况下，只有首先统一本系统有关畜产品质量和卫生安全的行政执法职能，才能形成强大的综合执法力量，才能进行高效的管理和指导，也才能和其他有关食品安全职能部门进行联合、协作。如与环保部门配合，整治畜禽养殖产地环境污染问题，与商务、工商部门配合，推行畜产品市场准入制度等。

2实行畜牧兽医综合执法的可行性

2.1合理的理论创新依据。综合执法就是对行政法中独立的行政检查、行政处罚和行政许可等职能从各行政主体分离出来，至于具体分离那些职能由行政主管机关根据需要决定，并以签署委托合同文件的形式集中委托给机关内部设立的专门执法机构来统一行使执法职能。这样可以避免多头执法、执法扰民等现象，这是行政法治变革的趋势，既符合职能分离的行政民主化要求，又符合行政权相对集中的行政效率化要求。综合执法的实质是集中行政处罚权，强化执法力度，切实保护广大消费者的合法利益。

2.2宪法和法律上的依据。在建设法治政府的进程中，如何革除现行体制的弊端，并科学合理地设置新的执法体制，是一个在理论和实践上都必须予以突破的课题。《行政处罚法》一个重要的立法目的就是“为了保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序”。《行政处罚法》也有集中行使行政处罚权的制度，《中华人民共和国农业法》规定“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”。关于行政职权委托，《行政处罚法》第十八条做出了明确规定。

2.3成功经验的借鉴。北京、湖北、山东等地通过动物卫生监督体制改革，将种畜禽生产经营和畜禽养殖环节、兽药饲料、动物防疫监督管理、畜产品质量安全等职能交由动物卫生监督机构行使，加挂畜牧兽医综合执法牌子，在合理整合力量的基础上，建立专职的执法队伍，实现了基层畜牧兽医执法专业化、规范化、常态化，从体制机制上保障了法定职责的履行，这些地方的做法给畜牧综合执法的推进提供了有益借鉴。

第3篇：基层综合执法体制机制范文

一、紧扣改革方向，构建综合执法体制机制

（一）横向整合执法资源，构建精简高效的综合执法体制。针对农林牧渔领域和市场流通领域执法队伍过多，多头执法、重复执法的问题，泰兴市创新工作思路，积极构建精简高效的综合执法体制。一是整合行政执法职责，实行行政处罚权“五权合一”。将农业、林业、畜牧业、渔业、农机等行业的行政处罚权相对集中，由市农委履行；将市工商局、质监局、食药监局、商务局、粮食局在市场流通领域的行政处罚权相对集中，由市场监管局履行。二是整合检验检测职责，提升执法技术能力和运行效率。将市工商局、质监局、食药监局、农委、粮食局在市场流通领域的检验检测职责进行整合，由市场监管局履行。三是精简优化机构人员编制，实行一个领域一支队伍管执法。撤销农林牧渔领域5支执法队伍，组建市农业综合执法大队，主要承担农业、林业、畜牧业、渔业、农机等方面的行政执法工作。撤销市场流通领域5支执法队伍，组建市场监管稽查大队，主要承担工商、质监、食品药品、商务、粮食等市场流通领域的行政执法工作。撤销市场流通领域4家检验检测机构，组建市产品质量综合检验检测中心，主要承担市场流通领域相关产品的检验检测工作。机构撤销整合后，共精简编制37名，精简比例为25.3%。原机构人员整体划入新组建机构，以人定编，根据工作需要并结合专业特长重新定岗定员。

（二）纵向下移执法重心，构建“三位一体”的综合执法体系。为进一步落实和强化监管责任，实现横向到边、纵向到底的无缝监管，在农林牧渔领域和市场流通领域建立起了条块结合、全方位、立体化的市乡村三级监管体系和权责清晰、分工明确的责任体系，推动执法重心和执法力量同步下移。一是下沉市级执法力量。市场监管局按区域共设置11个市场监管分局，核定行政编制152名，占总行政编制的77.1%；市场监管稽查大队按片区共设置8个稽查中队，核定事业编制35名，占稽查总编制的63.7%；人员按定编比例相应下沉到分局和中队。市农业综合执法大队按农林牧渔行业设置5支执法中队，核定编制51名，占大队总编制的82.3%，并按片区划分人员和明确职责分工。二是落实乡镇监管责任。在乡镇社会事务办公室增挂食品药品安全监督管理办公室牌子，设置食品药品安全助理，配备了2名食品药品安全管理员，协助市场监督管理局做好食品药品安全日常监督管理工作。在乡镇经济发展办公室设置了农业助理和办事员职位，下设了农技服务中心，协助市农委做好农林牧渔领域的监管执法工作。三是配强村居监管执法协管员。359个农村行政村和城镇社区均配备了以大学生村官为主体的专（兼）职监管执法协管员，由他们承担对村居的协助执法、隐患排查、信息报告和对村民的宣传引导等工作，将综合执法的“神经末梢”连接到千家万户。四是健全镇村分级考核体系。制定了乡镇食品安全管理工作考核办法和考核细则，并将考核结果列入对乡镇政府绩效考核和领导干部绩效考核的内容；村居监管执法协管员由主管部门会同乡镇联合进行考评，并与经济收入直接挂钩。

（三）创新监管方式和管理制度，构建运行高效的综合执法机制。推进综合执法落地见效，关键在于各项监管制度的建立，难点在于各项监管制度的实施。为此，泰兴市进行了积极探索和创新。一是健全协作配合和信息共享机制。通过建立政府部门权力清单，合理划分行政管理部门与综合执法机构职责权限。通过定期召开部门联席会议，加强行政监督管理与执法监督检查之间的配合。通过建立部门间的双向传送机制，实现行政主管部门与综合执法机构间的信息资源共享，提高行政执法效率。二是改革创新监管方式。突破传统监管方式，大力推广随机抽查、飞行检查、专项督查和事后稽查等措施，重点抽查风险较高、投诉举报多、有严重违法记录的市场主体。建立按比例随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”机制，尽量减少过于频繁的现场检查对企业建设经营行为的影响。探索建立信用监管机制，健全“经营异常名录”、“黑名单”等制度。三是落实责任追究机制。建立健全明确清晰的监管责任体系和责任追究机制。规范统一执法流程，实行行政执法人员持证上岗制度。推行行政执法公开，自觉接受社会和行政相对人的监督。对事关发展环境、民生改善、政令畅通等执法缺位的突出问题，加大行政问责力度，监督整改落实。

二、坚持问题导向，推动综合执法提速增效

（一）责任主体更加明确，解决了“推”的问题。试点领域原有监管责任主体较多，导致执法交叉、重叠，各自为政、各自执法的矛盾比较突出。推行综合执法后，随着同一领域执法职责和行政处罚权的相对集中，以前由多个部门监管执法的事项，现在由一支队伍集中综合执法，原由单个部门执法力度受限、多个部门联合执法协调困难的问题迎刃而解，多头管、管不全的顽疾有效破除。

（二）执法力量得以强化，解决了“弱”的问题。试点领域原有执法队伍众多，机构编制规模普遍偏小，导致执法力量分散。推行综合执法后，提高了执法队伍的整体素质，有效解决了执法力量不足不强的问题。一是整合执法队伍，实行一个领域一支执法队伍，将五个手指攥成一个拳头。二是按照人随事走的原则，将混用在其他岗位上的执法人员全部划入综合执法机构，重新进行定岗定员，突出主业主责；按照“谁用人谁负责”的原则，清退部分执法机构的临时人员。三是强化人员考核和培训。凡从事行政执法的人员均须取得执法资格证书，定期参加业务学习和培训，并强化对人员日常工作的考核考评。四是落实执法保障机制。为避免以罚代管现象的发生，综合执法所需经费纳入同级财政预算，并严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁将罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

（三）监管范围不断扩大，解决了“窄”的问题。以前试点领域各部门执法队伍力量较为薄弱，日常巡查走马观花，偏远乡镇只能是被动接受投诉。实施综合执法后，通过整合部门派驻力量，下移执法重心，明确乡镇监管责任和配强村居监管执法协管员，变单打独斗为合力攻坚，实施监管关口前移和执法力量下沉，由被动监管向主动出击转变，由集中式整治向日常性高压转变，由单一工作创新向系统体制机制创新转变，有效破解了“镇村看得见的管不了、部门管得了的看不见”的难题。

（四）执法效能和社会满意度明显提升，解决了“慢”和“怨”的问题。综合执法工作实施以后，通过市乡村三级监管体系的建立和完善，镇村主动管理、协助监管执法的热情被激发，熟悉当地情况的镇村监管责任人员有条件、有能力第一时间发现违法行为，大大节约了执法成本，提高了执法效率。通过行政主管部门与综合执法机构“管控查”三结合，尽可能把各类违法行为遏制在萌芽状态，试点领域违法问题发生的可能和频率明显下降，违法问题总体数量明显减少。通过综合执法流程优化和监管方式创新，群众投诉举报得到较好解决，执法扰民现象基本消失，形成了社会参与、政社联动共唱“同一首歌”的良好局面，实现了执法效能和社会效果的“双提升”。

三、抓好关键环节，确保综合执法落地见效

（一）严管“开头”，加强顶层设计。在设计改革方案时，注重听取部门和基层的意见，使改革举措更具可行性、操作性。泰兴市在深入调查和全面摸清家底的基础上拟订了改革初步方案，并广泛征求了相关乡镇、部门和上级编办的意见，提请市委常委会专题讨论研究后，形成了较为成熟的改革方案，为实施改革打下坚实的基础。

（二）严管“过程”，突出优化调整。泰兴市在总体部署上，将改革分为先整合后融合两个阶段，分级负责、分段实施。在细节流程上，每个阶段都制定了详细的工作计划，统一日程安排，统一动作要领，实施挂图作战。相关部门在贯彻执法方案时，结合自身实际制定好落实的具体办法。同时，综合执法机构主动加强与有关部门的沟通衔接，及时做好行政执法权力的承接运转，防止出现职能缺位和管理服务失范。

第4篇：基层综合执法体制机制范文

一、基本情况

（一）涉海管理单位主要执法力量。舟山现行海洋行政执法体制与我国沿海地区基本一致，属于分散型海洋行政执法体制。舟山市级层面的涉海管理单位及执法力量主要有两类：一类是有执法事项且有执法队伍和执法装备的，如市海洋与渔业局的海洋与渔业执法支队、市港航管理局的港航执法支队；另一类是有执法事项但没有专门海上执法队伍和执法装备的，如市国土资源局的国土资源监察支队、市环保局的环境执法稽查支队、市水利水务围垦局的水政监察支队、市文化广电新闻出版局的文化市场综合执法支队等。部省属在舟海洋执法力量主要有中国海洋局东海分局海监四支队（设有执法基地）、中国海警局浙江省总队二支队二大队、浙江省海洋与渔业执法总队（设有执法基地）、舟山海事局、舟山边防支队、海关舟山缉私分局等。

（二）相关单位涉海管理职责。1、市海洋与渔业局。主要是组织实施全市海域使用、海洋环境保护、海岛开发利用、渔业资源保护、渔港渔船安全等执法检查。

2、市港航管理局。主要是负责全市港口经营、水路运输经营、港口岸线及航道使用的监督检查，实施对涉及航政、运政、港政范围内行政违法违章案件的立案查处等。

3、市国土资源局。主要是负责依法打击非法开采海底矿产资源的行为。

4、市环境保护局。主要是对陆域污染和海岸工程建设项目对海洋污染损害行为的执法检查等。

5、市水利水务围垦局。主要是对未经批准、擅自围垦等违法行为的执法检查。

6、市文化广电新闻出版局。主要是对擅自勘探、发掘等造成水底文物损害行为的执法检查。

7、舟山海事局。主要是承担水上交通安全监督检查和所辖港区内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的执法检查等。

8、舟山边防支队。主要是负责打击海上走私、偷越国（边）境、贩毒贩枪等维护海上治安秩序。

9、海关舟山缉私分局。主要是打击海上走私行为，侦办并查处舟山海域内走私违法案件。

10、省海洋与渔业执法总队。主要是负责相应区域内的渔业安全监管执法、海域使用监管执法、海洋环保执法、水产品质量安全监管执法等。

11、中国海洋局东海分局海监四支队。主要是负责对辖区内侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海域环境与资源，破坏海上设施，扰乱海上秩序等违法违规行为进行调查取证，并按管理权限依法查处。

12、中国海警局浙江省总队二支队二大队。主要是负责对管辖海域进行巡逻检查，实施治安行政管理，打击海上偷渡、走私、贩枪贩毒和海上抢劫等违法犯罪活动。

二、存在问题

（一）海上行政执法机构多但合力不强。目前，从中央到省市县，沿海地区都有相应的海上行政执法队伍，而且多支执法队伍各自为政。如在海洋与渔业管理方面，以舟山为例，国家层面的有国家海洋局东海分局海监四支队、中国海警局浙江省总队二支队二大队（拟计划在舟山设立海警三支队）；地方层面的有省海洋与渔业执法总队、市县（区）级的海洋与渔业执法支队（大队）。此外，还有海事、边防、海关缉私、港航等执法机构。由于条块分割，多支执法队伍各不隶属，分散执法，且没有强有力的统筹协调机制，容易产生多头管理、重复管理，也容易发生“有利的争着要、无利的相互推诿”的现象。

（二）涉海管理职责交叉、权责不明。目前，海洋既作为一个区域由海洋与渔业部门统一管理，又根据行业分工由海事、水利、国土、环保等部门分别对海洋航运、沿海堤防和滩涂、海洋矿产资源、海洋环境保护等实行行业管理，存在一定程度的职责交叉。如在海砂开采整治中，国土部门行使矿产许可执法，海洋部门行使海域使用许可执法，海事部门行使采砂影响航道和运输安全执法。但由于采砂整治情况复杂、难度大，部门相互推诿，即使政府牵头开展的联合执法，效果也不太理想。又如在船舶污染海洋环境管理方面，《海洋环境保护法》规定渔港内的渔船、商船造成的海洋环境污染由渔业行政主管部门负责监管，《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定，海事部门负责商港内的非军事船舶造成的环境污染，事实上渔港、商港兼用非常普遍（如沈家门港），其中的船舶污染海洋环境事件管理就存在交叉问题。

（三）海上行政执法投入大但共享性差。由于执法机构自成体系，导致各家热衷于配置自己的队伍、船只等相应设备等，造成了人力、物力、财力的大量浪费。如市与县（区）海洋与渔业局都有自己的执法船队，共有27艘，每年仅正常运行费用就达5千万左右。又如信息平台建设，舟山市港航管理局有AIS船舶动态监控系统、港航指挥中心视频监控系统等多种信息系统，海事、海洋与渔业也都有相关信息平台，但系统之间共享性、兼容性差，行政投入成本高、资源利用率低等问题突出。

三、原因分析

（一）条块分割的海洋执法体制。该体制是在计划经济时期形成的以行业式执法管理为主的执法模式，是陆地各行业部门管理职能向海洋领域的延伸，导致海上执法机构设置繁多，但同时因缺少综合性、常规性的协调机构和机制，形成了目前“多龙治海”、“群龙无首”的尴尬局面。

（二）法律法规制定的不尽合理。我国涉海方面缺乏综合性的基本法，现有的相关法律法规往往都是“部门法”，是针对单项海洋管理工作制定的，法律之间的系统性、兼容性不强，容易出现相互掐架现象，并导致职责交叉。

四、对策建议

舟山市按照“先易后难、先联合后整合”的思路，于2013年起先行实施了紧密型海洋联合执法工作，为深化海上综合执法体制改革积累了经验。下阶段，将以相对集中行政处罚权、整合规范执法主体、优化执法资源配置为主要内容，推进跨部门、跨领域、跨层级综合行政执法，构建“综合执法+联合执法+指挥平台”三位一体的海上执法体系，切实提高海洋海岛开发保护和综合管理能力。主要工作措施如下：

（一）界定综合执法范围。按照“市属部门涉海执法事项高度集中”和“用车能执法的事项暂不纳入、必须用船的执法事项均纳入”的理念，全面梳理各市属涉海部门的涉海执法事项，确定拟整合的相关涉海行政执法职能，经省政府批准后，形成市属部门涉海执法事项由海洋行政执法局统一执行的综合执法格局。

（二）确定市县执法体制。着眼于行政资源配备最优化、执法工作高效率，又充分考虑基层海洋、渔业等方面管理的实际需求，对市、县（区）的执法体制进行科学论证，明确实行分级执法还是实行一级执法。

（三）完善联合执法机制。根据“市内高度整合，市外紧密联合”的思路，在市内整合海上执法职责的同时，与海事、边防、海警、海关缉私等部省属涉海单位建立紧密型、常态化的海上联合执法机制，共同开展联合巡航、执法管理、抢险救灾、海上安全预警预控、突发事件应急处理等工作。特别要与海警、海事部门加强合作，建议两家单位抽调若干人员派驻到海洋行政执法局，参与日常执法协调，既开展经常性的联合执法，又强化对海上执法工作的保障。

（四）构建执法指挥平台。为建立统一协调、相互协作的海上行政执法协调机制，建立由市政府分管领导为召集人、相关部门参与的海洋行政执法工作联席会议制度，统一协调涉及海上的、需多部门参与的执法及相关管理活动，督促、检查涉海管理部门依法履行有关执法职责。联席会议日常事务由市海洋综合执法局负责，具体承担海上执法、相关突发事件的协调工作，审定海上联合执法行动方案。

（五）健全协作配合制度。参照陆上综合行政执法工作机制，明晰海洋行政执法局与相关业务部门的职责边界，加强统一领导与协调配合，特别要完善信息沟通和业务培训制度，建立健全部门间无缝衔接的监管机制。同时，争取相关业务部门共同帮助解决海洋综合执法装备、执法证件、执法文书及流程等统一规范问题。

第5篇：基层综合执法体制机制范文

一、抓好“一个实践载体”，着力解决突出问题。突出抓好“抢抓新机遇，把城市管理和综合执法工作向更高层次提升”这个实践载体，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚实性；“努力使党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠”，使我局党的工作和建设更加符合科学发展观的要求；着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题，着力解决党员干部党性党风党纪方面群众反映强烈的突出问题，着力构建有利于科学发展的体制机制；提高党组（机关党委）领导科学发展，促进社会和谐的能力；提高党支部战斗堡垒作用和党员模范带头作用；提高全员受教育水平。真正把城管系统的智慧力量凝聚到加快城管事业发展上来，实现银川城管和综合执法向更高层次提升。

二、明确“五个总体目标”，努力提高工作水平。具体达到：一是进一步解放思想、提高认识。二是进一步解决突出问题。三是进一步加强党风廉政建设。四是进一步创新体制机制。五是进一步加快科学发展、促进城市管理和综合执法工作。

三、强调“四个紧密结合”，扎实推进活动开展。认真学习、努力实践，用科学发展观武装头脑、指导工作，坚持做到“四个结合”。一是把学习实践活动与明确城管工作人员所肩负工作职责相结合，进一步增强做好城市管理工作的责任感和紧迫感；二是把学习实践活动与转变城市管理理念相结合，积极探索和谐城管的发展路径，努力促进“两宜”城市建设；三是把学习实践活动与创新城市管理综合执法体制相结合，积极推行网格化和数字化管理进程，不断挖掘城管内部潜力，提高执法能力和服务水平，走出一条具有我市特色的城市管理发展之路；四是把学习实践活动与推进完成当前我局各项工作任务结合起来，全面完成好市委、市政府当前赋予我们的各项任务。

四、落实“四点关键要求”，确保活动取得实效。学习实践活动关键在于落实：一是加强学习，提高本领。要积极投入到政治教育当中，进一步提高政治思想觉悟。深刻领会当前开展深入学习实践科学发展观的重大意义，用正确的世界观、人生观、价值观指导自己的学习、工作和生活实践。要强化业务学习，不断提高自身综合素质。刻苦钻研与本职工作相关的知识，努力向“复合型”人才靠近。还要虚心向身边的领导和同志学习，积极求教，努力化解实践经验的缺乏造成制约个人工作能力发展的瓶颈，达到适应本职工作的需要。二是珍惜岗位，积极工作。加强爱岗精神的培养，珍惜自己的岗位，珍惜每一次工作学习的机会，对于分工内的工作就要竭尽全力的完成，从而在实际工作中体现热爱本职、珍惜岗位的工作心态。三是深入基层，支持基层。关键是要具有“三种意识”（即：小心谨慎的责任意识；强烈的主人翁意识；良好的团队精神和高度的集体荣誉感），全心做好服务基层保障一线工作。从相互尊重入手，强化团队精神和整体意识，积极主动的融入到集体当中。做到不利于团结的话不说、不利于团结的事不做，真正树立起团结合作、和谐共事的良好形象。从而营造“一心一意谋发展，聚精会神干事业”的氛围与合力。四是加大宣传，促进学习。活动中，要充分发挥媒体作用，大力加强专题活动宣传报道工作，扩大覆盖面，将涌现的典型进行大张旗鼓地表彰宣传，努力营造一个良好社会舆论环境。认真做好信息和理论文章报送工作，采取多种形式组织干部、职工集体学习，实行专题学习辅导，认真落实学习计划。

第6篇：基层综合执法体制机制范文

[关键词]交通行政管理体制；分散；综合；依法治交；创新

[作者简介]范冠峰，山东交通学院人文系副教授，兼职律师，山东交通学院交通法学研究中心主任，济南市天桥区人民检察院专家咨询委员会委员，济南市法学会交通法学研究会常务理事，山东济南250023

[中图分类号]D035.37　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2011)lO-0065-04

我国当前的交通行政管理采用的是一种分散式执法体制，即以行业和专业为准，多头设置交通行政管理机构，各自为政、分散执法。这种分散式的交通行政管理体制在我国社会经济发展过程中起到了一定的积极作用，尤其是在计划经济向市场经济过渡阶段，这一行政管理体制起到了维护交通秩序，促进经济发展的作用。然而，随着我国社会主义市场经济体制的确立，尤其是依法治国理念的贯彻实施，这种条块分割、各自为战、互相交叉的执法模式，既不适应社会主义市场经济的发展需求，也与依法行政建立法治政府的要求格格不入…。因此，检讨我国当前交通行政管理体制存在的问题与不足，从而实现交通行政管理体制的创新，十分必要。

一、我国现行交通行政管理体制存在的问题

首先，现行交通行政管理体制存在机制缺陷，严重违背行政法的基本原则。

现代行政法治要求审批权与监督权、处罚权相分离，决策权与执行权相分离，否则就会滋生腐败。但我国当前的交通行政管理体制是政策法规的决策权与执行权合一，管理审批权与监督处罚权合一，不利于从制度上保障执法公正和廉洁。

在现实中，由于现行交通规费征稽、公路路政、道路运政、水上航政等交通专业执法机构，基本上都是自收自支的事业单位，经费来源主要靠规费收入，这造成一些基层执法单位执法不规范、管罚不分、以罚代管，以求通过一部分交通行政罚没款的返还来补助办案经费。与此同时，交通行政相对人办理交通行政事务要往返奔波于交通各部门之间，增加了不必要的负担。当务之急是认真理顺涉及公安交通管理部门和交通行政管理部门之间的职责交叉问题。目前，道路交通特别是高速公路交通管理部门与公安交通管理部门的矛盾最为突出，主要表现在：只要高速公路一修通，公安部门就组建一支队伍上路，且要交通部门为其购置装备，甚至建造宿舍楼等设施，不仅增加了交通管理过程中的摩擦，同时也加大了道路养护管理及收费还贷的成本，加重了企业负担。公安交通向高速公路交通安全管理岗位分流成为地方公安人员分流的主要途径之一。公安人员属国家公务员，其开支应由国家财政负担，而不应交由高速公路企业负担。此外，公安部门将高速公路当作摇钱树，以高速公路易引发安全事故且后果较为严重为由，积极介入高速公路管理。这既不符合行政法治的基本原则，也不符合国际惯例。

其次，现行交通行政管理体制导致政出多门，职能重叠。

交通行政管理机构多头设置，分散于交通稽查征费局、公路管理、道路运输管理、港航管理、水上安全等部门的专业执法机构中，负责各自的行政管理和行政执法内容，造成政出多门、执法职能重叠、执法力量分散。在交通行政管理实践中，多头执法、重复执法、执法行为不规范、执法效率低的现象普遍存在。现行交通行政管理是按专业进行的，交通规费征稽、公路路政、道路运政、水上航政，水上公安等执法队伍都有执法的职责，于是出现了交通部门多头执法状况。如公路超限超载行为，由于执法机构的执法目的不同，交通规费征稽部门、公路路政部门、道路运政部门、公安交通部门都可以实施检查和处罚，这不仅违反了行政处罚中“一事不再罚”的原则，而且造成公路“三乱”，导致“执法扰民”，损害了交通部门的形象。

再次，现行交通行政管理体制导致交通与公安交叉管理，造成不必要的人力财力浪费。

从历史发展来看，我国道路交通管理体制经历了三个阶段：一是“两家分管”阶段(1949-1984年)。这一时期，我国道路交通管理由交通部门与公安部门在不同的区域实行“两家分管”：全国道路交通管理由交通部门负责，有18个大中城市的交通管理由公安部门管理。二是“三家分管”阶段(1984-1986年)。全国各省、自治区人民政府驻地城市和一些对外开放旅游城市(共105个)的交通管理改由公安部门负责，其他地区的交通管理由交通部门负责，而农村的交通管理实行以农机部门为主的管理方式。三是“两家共管”阶段(1986年至今)。1986年道路交通管理体制改革围绕道路交通安全这个重心，基本实现了道路交通安全的统一管理，基本做到了道路交通安全路面执法主体的统一。但是，这次改革并没有涉及道路规划、道路建设，特别是路政管理(路产路权保护)、运政管理(运输市场管理)、稽征管理(交通规费征收)等经济管理内容。这在一定意义上造成公安与交通两部门的职责交叉，交通管理分割，引发道路交通管理体制中公安与交通两部门的分歧与矛盾。由于把车辆、驾驶员、道路安全划分给公安部门管理，交通公安就变成了空壳，因为资源不能共享，于是造成损坏公路设施的车辆无法追查，不交规费的车辆无法追缴，庞大的运输市场得不到有效制约等严重后果。更为严重的是，公安部门和交通部门的职能交叉造成了人财物不应有的巨大浪费。

最后，铁道部这一“独立王国”的存在，使得中国大交通管理体制仍停留在构想阶段。

虽然市场经济体制已经初步确立，但中国铁路系统仍保留着半军事化、政企一体的计划经济特色，融资渠道单一，地方管理条块分割，负面新闻不断。铁道部统领下的中国铁路系统有两大特征：一是铁路的运营和管理体制是政府垄断、缺乏有效竞争的政企不分体制的典型。铁道部既是国务院的一个正式部委，同时又是一个企业。铁道部下属的地方铁路局，理论上是企业，但实际收入由铁道部统一清算分配，吃“大锅饭”。不仅如此，铁道部实行垂直管理，在较长时间内拥有自己的公安、检察院和法院系统，过去还拥有自己的医院和从小学到大学的学校系统。各地火车站也属于铁道部管理，而不是地方政府管理。整个铁道系统俨然是一个“独立王国”。中国铁路系统的第二个特点是，由于铁路系统营运和投资体制的封闭性，中国铁路发展大大滞后于经济的发展，铁路的运输能力始终处于十分紧张的状况。客运方面，每到节假日常常一票难求。货运方面，铁路装车满足率尚达不到一半，大量货物不能及时承运。铁路发展滞后的直接原因在于长期投入不足，深层次原因则是市场化进

程滞后，投融资渠道单一。同时，由于铁路管理系统的封闭性和铁路经营的垄断性，公众近年来对发生的铁路交通事故产生强烈质疑，2011年7・23动车相撞事件后的社会激烈反应，足以说明铁道部公信力的下降。

中国四大自然垄断性行业中，电信、电力和民航相继实现了政企分离和行业重组，唯有铁路这一行业的改革没有实质进展。铁道部未纳入大部制的改革范围，并不是铁道部的胜利，恰是因为铁道部连最初步的政企分开都未完成，即使并入大交通运输部门，业务功能和行政指挥体系也很难整合。如果铁道部“独立王国”的性质不改变，中国大交通体制的构建就只能是一个空想。

二、创新交通行政管理体制的有益实践和探索

交通行政管理体制中存在的问题促使学术界和实务界思考改革的思路。某些省级交通行政主管部门走在了体制创新的前列，从各自的实际出发，探索有效途径。最有代表性的是“重庆模式”、“北京模式”和“山东模式”。

重庆模式：2001年重庆成渝高速公路重庆段采用“路政、公安交通综合执法”模式，即路政、公安交通“两块牌子，一套人马”，公路部门管人、财、物及路政业务，公安管警察职能及警务督察。“重庆模式”按照统一管理、综合执法原则，依法对路政、运政、征稽、交通安全管理实施综合执法，治安问题按属地管理原则由当地公安部门负责，实现了“四位一体”和“一车多能、一队多岗、一站多用”，精简了队伍，节省了开支，减少了协调事务，提高了执法效能，统一了执法标准，完全符合“精简、统一、效能”原则。

北京模式：北京于2000年新成立市交通局，同时设立市交通行政管理总队(副局级)，受市交通局委托对城区交通运输实施综合执法；总队下设直属大队进行跨区域综合执法，并下设各城区执法大队与市交通局派出的负责日常审批和管理的本城区管理处协作。

山东模式：以交通稽查队伍为主，组建省交通稽查总队(下设支队、大队)，业务上垂直领导，人事经费归各级交通局。稽查队伍日常执法为运政、规费征收的检查和处罚之“小综合”，属准综合执法模式。江西、四川、甘肃拟组建交通行政管理总队，但执法内容偏窄，仅限于运政、征稽。

我国现行交通行政管理所依据的法律、法规体系尚不健全，政府协调能力仍需不断加强。同时，地方经济、文化和法治水平相对较低，行政执法缺乏系统性的保障。在此大环境下，根据决策与执行相对分开、管理审批与检查处罚适度分离的原则，交通综合执法实施“一厅多局一总队”模式，有利于消除多头执法的体制根源。可以考虑首先在省级交通厅(局)内相对集中各专业局的行政处罚权，建立厅(局)直属的交通综合执法总队，地市级设执法支队，县设执法大队，支队、大队人财物及党政工团等由总队垂直领导；在公路、水路分工执法基础上，确保公路、水路各只有一支交通行政管理队伍。

从中央政府层面看，我国政府已经着手尝试进行大部制改革。按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。早在2008年3月，国务院机构改革方案就已经明确组建大交通运输部，国家邮政局已经改由交通运输部管理，同时组建国家民用航空局，由交通运输部管理。

三、创新交通行政管理体制。推进交通综合行政执法体系的建立

首先，从交通本身的特点和我国的实际情况出发创新交通行政管理体制。

交通具有点多、面广、流动、分散的特点，同时又具有很强的系统性和网络性，改革旧有的分散式交通行政管理模式建立综合行政执法体制必须考虑交通的特点，必须遵循交通客观规律，同时要充分考虑我国的基本国情和各地的实际情况，避免脱离实际。

一要充分考虑到交通点多、面广、流动、分散的特点，将交通内部的征稽、路政、运政、航政等多个执法队伍归并为一个执法队伍，形成一个“四政合一”的行政执法和管理网络，同时要协调好和其他部门的关系，发挥交通公安的积极作用。二要明确综合执法机构性质，解决后顾之忧。交通综合行政执法机构应为财政全额拨款的行政或事业单位，从而保障经费的来源，从根本上解决现行执法体制中存在的经费困难、管罚不分、执法不规范等诸多问题。三要整合内部资源，减少不必要的投资和重复建设。要调整和整合交通内部资源，减少不必要的投资和重复建设，综合发挥现有执法装备和设备的作用。要从综合执法的角度，对一些因道路发展和检查站进行调整，完善其设施，使交通稽查站点成为综合执法的场所，使综合执法队隶属交通稽征管理局领导，为以后国家费改税提前做好准备，从而实现一体化，发挥综合作用。还要按照信息网络建设的规划，统一设置为公共服务的行业管理平台和系统，做到资源共享，避免重复和浪费。此外，还应加强对行政执法车辆的管理，减少公务用车，充实一线执法用车。

其次，建立健全各项规章制度，严格交通依法行政，为创新交通行政管理体制，构建交通综合执法体制作好准备。

一是建立健全执法监督、制约机制，用制度保证交通行政管理队伍的基本稳定和交通行政管理的正常性。严格实施交通行政管理责任制，层层签订责任书，结合政务公开，将执法的工作目标具体分解到人，明确执法岗位、执法权限、执法程序、执法责任，严格依法行政，做到执法权限法定化、执法内容标准化、执法程序合法化、执法制度规范化、执法监督经常化、执法管理制度化。二是真正落实交通行政管理错案追究制度、重大行政处罚决定备案审查制度、行政听证制度、行政执法检查制度等一系列制度。三是强化社会舆论监督。通过采取聘请人大代表、政协委员、新闻舆论及社会各界的代表作为行风监督员，设置举报电话和举报箱，开展社会评议活动等，广泛接受社会各界和人民群众的监督，坚决纠正行政执法中的“三乱”现象及、等违法违纪行为。四是积极借鉴和吸收发达国家和地区交通行政管理体制方面的先进经验和先进做法，做到“洋为中用”。我们应充分研究发达国家交通行政管理体制的现状，避免走弯路。比如，学习其他国家将车辆、驾驶员、道路安全划分到交通公安管理，或者将公安交通整体机构进行转移隶属交通部管理的做法，对现代化管理资源进行整合，真正做到交通管交通，一个部门管理，起相互制约作用，防止重复处罚重复管理的现象发生，防止推卸责任。

再次，采用逐步推进的渐进式改革来推动交通行政管理体制创新。

任何改革都有风险，交通行政管理体制改革也不例外，因为这项改革牵涉到的层面比较多，如果急于求成往往会造成社会的不稳定。为将交通行政管理体制改革的风险降到最低限度，应采用渐进

式的改革方案，逐步推进，确保平稳过渡。主要应做好以下工作：一要结合事业单位改革的分类，力争将公路路政、交通规费征稽、道路运政、航道管理、港口管理、水路运输管理等纳入统一的监督管理层面，为下一步改革打好基础。二是适时组建行业协会，将管理部门所承担的技术性、服务性、企业之间协调性的工作，诸如资质审查、技术咨询、技术检验检测等，从管理部门的职能中分离出去，交给协会等社会中介组织。三是按照行政执法的需要，调整内设部门，压缩机关人员，充实和加强一线执法人员。与此同时还应该做好交通法制的整合工作，中国与交通行政管理相关的法律法规极庞杂，而这些法律法规多有重复交叉之处，如果不加以整合和清理，法律法规之间的冲突就会大大降低交通行政管理的效率。

最后，加大改革力度，为构建大交通体制扫除障碍。

大交通体制在发达国家很普遍。美国的运输部统管海陆空运输；英国和法国连独立的交通部都没有，而是包含在一个更大范围的大部中；日本原有运输省，但自2001年起，运输省已经与建设省、北海道开发厅和国土厅合并，组成了国土交通省。

构建大交通体制最大的好处是有利于国家站在全局的高度，通盘考虑、合理构建多元协调的交通体系，宏观战略性地调配铁路、公路、民航、水运、管道等交通资源。

第7篇：基层综合执法体制机制范文

一段时期以来，由于诸多方面的原因，国家每出台一些法律、法规，各城市相应管理部门就增加一支执法队伍，形成了七八顶执法“大盖帽”去管一顶“破草帽”的违背立法初衷的局面。以我市为例，目前，具有城市管理职能的部门包括工商、公安、交通、环卫、环保、城建、城管、卫生、规划、市政、园林、文化等部门在内就有十几家之多，部门之间各自为政，职能交叉，事权分散，有利的一哄而上，不好管的推诿扯皮，既不利于统一指挥，更让管理对象无所适从，纳税人负担加重。车乱停、摊乱摆、人难行、乱贴乱画、污水乱流、垃圾乱倒、部门乱扯皮现象久治不愈，齐抓共管局面没有真正形成。想管的无执法权管不了，能管的相互之间缺乏衔接，执法脱节、执法撞车现象难以避免，管理工作效率低下。

鉴于此，1996年至20__年底，国务院先后批准北京市的8个区、天津市的4个区以及广东、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、广西等省（区）的14个设区的市在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权的试本文点工作。在此基础上，20__年9月8日，国务院办公厅又下发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定，进一步明确了试点工作的方向。20__年，国务院再次下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发20__17号），对开展相对集中行政处罚权工作进行了部署，同年，党的十六大报告也明确指出：要继续深化行政管理体制改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重执法等问题。

在上述方针政策的指引下，截至目前，全国已经有北京、天津、重庆3个直辖市和22个省、自治区的75个城市进行了相对集中行政处罚权的试点，仅我市周边，就有郑州、晋城、安阳等城市实行了城市管理相对集中综合行政执法。这种新的城市管理体制，变条条管理为条块结合、以块为主，形成了城市管理综合执法层级管理体系，降低了执法成本，提高了执法效率及成果，因而得到了各级政府、有关部门和人民群众的广泛认同。

由此可见，清理整顿行政执法队伍，在城市管理领域实行综合行政执法，既是深入贯彻《行政许可法》、《行政处罚法》，深化行政管理体制和机构改革的重要内容，也是整顿和规范市场经济秩序和适应新形式下城市管理工作的迫切需要，是对现行城市管理行政执法体制的一项重大改革，势在必行。

有了这些成功经验，结合我市实际，我认为，我市也应该开展综合执法工作。主要有如下原因：

一、目前城市管理中有一些突出问题亟待解决

（一）机构职能交叉，人员臃肿，执法成本较高。按目前的行政体制，涉及到城市管理的职能部门有城管、环卫、城建、环保、工商、市政、卫生、公安等多个部门，其中许多管理部门的职能是交叉重叠的。如无证占道摆摊卖服装的行为，既属侵占道路行为，又属无证经 营行为，公安交通管理部门、市政（公用事业）部门、工商部门等均有法律赋予的职能予以管理。又如小贩在人行道上卖削皮甘蔗行为，既侵占了道路，又属无证经营；既影响环境，又影响通行。交警、工商、城管、环卫、环保等部门都可以实施管理。据此，各有关部门都堂堂正正地成立有执法队伍，分别开展行政执法。由于机构职能交叉，造成人员编制重复和浪费，增大了行政执法成本。

（二）多头执法，重复处罚，造成执法扰民。上述两个例子，由于相关的行政部门均有职能和执法队伍，对一宗违法违章案件，甲部门发现处罚后，乙部门发现后又可以再处罚，乙部门处罚后丙部门还可以处罚。这样多头执法，重复处罚，就必然引发对行政相对人不公的问题，带来行政相对人对政府执法部门怨声载道的负面影响。

（三）扯皮推诿问题较为突出。由于职能交叉，同一个城市管理方面的违章案件，多个部门都有权管理，容易造成部门之间有利争着管，无利都不管，推托责任的理由都很充分等现象，造成很多城管热点难点问题无法解决，广大人民群众反响强烈，影响了执法队伍本身及政府的形象。

（四）城市管理存在真空地带。目前，在城乡结合部和市区的部分大街小巷，存在着许多城市管理的真空地带，其主要原因是：有权管理的职能部门由于人力问题，管理不能全方位覆盖城乡的各个角落；街道办（镇）、居委会（村）一级由于没有行政执法权想管又管不了。因此，便出现乱搭建、乱摆卖、乱堆放等现象屡禁不止。

二、城市管理综合执法的优势

所谓“城市管理综合执法”，是指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域几个行政机关的行政处罚权的一种行政执法制度。它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决城市管理领域长期存在的执法机构林立，职能交叉，各自为政，有利争着管，无利都不管等群众普遍关心的问题而开展的综合执法。

在我国城市管理领域中，绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立规矩到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定，既是裁判员又是执行员，不仅需要有自己的专门执法队伍，同时缺乏有效的监督。而实行相对集中行政处罚权工作以后，审批部门只负责审批，处罚工作统一由执法局行使，实现了“判罚分离”，更显公正。同时也提高了行政执法的水平与效率，减少了人员、机构设置。据了解，各地通过成立城市管理行政执法局，原有执法队伍被撤销或者相应精简，多数>:请记住我站域名/

三、如何改革现有城管执法体制

根据中央编委、国务院法制办关于推进相对集中行政执法试点工作有关问题的通知（中央编办发20__4号文）精神以及外地市开展城市管理综合执法的成功经验，本人认为，我市改革城市管理执法体制的条件已经基本具备。如何改革，我觉得可以从以下四个方面进行探索：

（一）市和市辖区均成立城市管理行政执法局，形成市、区二级执法机制。即市、区执法局均有执法主体资格，均属行政单位。（按照《行政许可法》要求，实施行政执法工作的主体必须是行政单位，而我市目前的市、区城管队伍大多数是事业编制，执法主体与许可法相违背），区执法局为实施行政处罚的主体，市执法局主要是负责行政复议、业务指导、监督和对重大案件、跨区案件的查处。

（二）将相关部门与城市管理有关的行政处罚权集中到执法局行使，建立相对集中行政处罚权制度。需要集中的处罚权：一是城市市容市貌管理方面的职能，如对破坏市容市貌环境卫生行为的处罚；二是城市绿化管理方面的职能，如对破坏城市绿化行为的处罚；三是城市规划管理方面的职能，如对违反规划建设行为的处罚；四是市政设施管理方面的职能，如对破坏城市道路、供水、燃气管道设施行为的处罚；五是环境保护方面的职能，如对饭店油烟、污染企业的处罚；六是工商管理方面的职能，如对街头无证经营行为的处罚；七是公安交通管理方面的职能，如对人行道上机动车辆乱停乱放的处罚等（《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中已归纳为七个方面）。

（三）清理整顿行政执法队伍，组建高素质的城管综合行政执法队伍。根据相关部门将部分行政处罚权移交执法局的情况，调整理顺有关部门的人员编制和职能，清理整顿相关部门原有的行政法队伍，通过竞争上岗，公开招考，择优选调等形式，组建集中统一、廉洁公正、作风优良、业务精通、素质过硬的综合行政执法队伍。同时，实行财政全供，严格奖惩，通过确保人员工资、队伍经费、装备到位，避免重复过去因工作经费不足造成的以罚代管，重收轻管等问题。

第8篇：基层综合执法体制机制范文

一、加强政府事中事后监管的实践

一是推进“审管分离”。近年来，在深化行政审批制度改革的过程中，很多地方，尤其是成立了行政审批局的地方都大力推进行政审批权与监管权相分离。将审批、监管职能进行明晰划分，由行政审批局负责事前程序的审验，其他相应职能部门负责事中事后监管。审批权从原部门划转到行政审批局后，这些职能部门能够腾出更多的精力行使监管职责，从而进行有效的后续监管和服务。比如，天津市滨海新区在成立行政审批局的同时，专门建立了行政审批与事后监管联动机制，研发了“行政审批与事后监管信息交换平台”，审批部门随时将审批信息告知监管部门，为做好后续监管服务提供了保障。

二是探索综合性监管。与大部门制改革统筹考虑，不少省市在越来越多的领域采取了综合性监管，初步形成了宽职能的监管队伍。比如，广东佛山顺德区政府实行“七合一”，即整合工商、质监、食药、安全生产、文体旅游、农业和生猪屠宰等监管部门职责；深圳市政府实行“九合一”，即整合原工商、质监、知识产权、物价、餐饮、酒类产品、食药、医疗器械、化妆品等监管部门职责，将分散在按领域、行业、系统设置的各个部门的市场监管权力集中在一个部门行使，推行综合性监管，实现了机构整合、队伍集中、层级压缩、事项集约、程序规范、管理有效。

三是推行法人承诺制。部分省市在市场监管领域通过推行法人承诺制，取得了一举多得的效果。比如，2014年以来，海南在食品药品监管行政审批领域试行了“法人承诺制”模式。由审批部门提供给企业一份“一书三清单”（“一书”是告知企业如材料虚假应受到的惩罚和承担的责任承诺书，“三清单”是指告知企业申报事项应具备的条件清单、应提供的材料和材料应阐述清楚的事项清单、责任清单），申请人按告知清单的要求提供申报材料报批并签署承诺书，审批部门可当场发证。审批后行政部门结合日常市场监管工作再进行现场审核，如企业承诺的材料真实，企业就继续正常经营；如虚假，监管部门责令停业整改或收回许可证，并按企业承诺给予处罚。这种模式的好处在于：缩短了审批时间，使原来10-20个工作日的办件缩短为当天办结；把基层监管人员从繁杂的审批事务中解放出来，集中精力投入到日常监管工作中；把企业第一责任人的责任落实到企业肩膀上，促进了企业法治意识的建立。

四是推行“双随机一公开”监管。建立“双随机一公开”机制，是加强事中事后监管的一项重大改革。这两年，这项起源于海关系统的监管手段得以在更多领域推广。很多地方都开始推行“双随机”抽查机制，包括制定随机抽查事项清单、建立随机抽取被检查对象和随机选派检查人员的“双随机”抽查机制、规范随机抽查程序、合理确定随机抽查的比例和频次、建立抽查结果信息共享机制等一系列举措，进一步规范了事中事后监管。“双随机”抽查机制的建立意味着每个市场主体的头上都悬着一把“达摩克利斯之剑”，企业必须增强守法自觉性；同时也意味着执法人员只能阳光行政，不能再“看谁不顺眼”就去检查，即用制度限制监管部门的自由裁量权。

二、当前政府事中事后监管存在的突出问题

一是监管体制改革尚未真正破题。总体来看，我国监管体制改革还处于被动状态，并且成为简政放权向纵深发展的“最大短板”。以金融监管体制为例，2015年股市异常波动直接反映出金融监管体制改革的滞后。金融混业经营已经成为现实，但金融监管仍然是分业监管，一定程度上影响了整体监管合力的有效发挥。

二是监管机构协调配合不够。有些市场监管机构职能交叉，职责界限不明，各自为政，各成体系，缺乏必要的协调与合作。在有经济利益的领域，执法监管部门争相监管，出现重复监管现象，使经营主体穷于应付，无所适从；在一些无经济利益或问题复杂的领域，一些监管机构往往又相互推诿，相互扯皮，形成监管的“空白地带”。

三是监管方式仍待创新。一谈到监管，人们往往习惯于突击式的、运动式的“大检查、明察暗访、专项整治”等传统方式，大数据等应用尚未普及。比如，广东省建立了大数据管理局，实现了政府部门间的信息共享，效果不错。但很多地方在省级层面，工商、国税、地税、质监等业务系统与行政审批工作平台尚未实现信息共享，难以形成大数据协同监管。

四是综合监管与专业监管尚未有机结合。比如有些地方工商质监、食药监部门整合后，面对大量下放的职能、事权，如何根据职能特点和履职要求，理顺综合监管与专业监管的关系，真正做到综专有机结合，切实降低监管成本，提升监管效能，亟待在后续改革过程中研究解决。尤其是基层监管执法人员仍不同程度存在知识结构不匹配、心理不适应等问题，导致基层一线监管依然存在不到位现象。

五是社会参与监管仍需加强。监管中，政府唱“独角戏”，社会参与监管滞后，导致“监管失灵”的矛盾具有普遍性；行业自律缺失，行业协会严重缺乏公信力，难以有效发挥传统“行帮商会”的作用。

三、完善政府事中事后监管的对策建议

（一）加快监管立法，推进市场监管法治化进程

一要加快完善市场监管领域的法律法规体系。当前，我国法治监管基础仍然薄弱，市场监管立法滞后的矛盾比较突出。从实践看，传统市场监管模式难以避免监管的主观性和随意性，要形成专业化、技术化、标准化的现代监管模式，市场监管走向法治化是大势所趋。要使监管转型于法有据，应尽快出台“十三五”时期市场监管立法计划。要加快修改金融领域的法律，形成混业监管的法律规范，适应金融监管转型的现实需求；要强化消费品市场的立法和修法，研究出台《市场监管法》，修改《食品安全法》和《药品管理法》，实行最严格的食品药品安全监管制度；要强化城市管理立法，尽快出台《城市综合管理法》，有效扭转以行政规章为依据的城管执法越来越被动的局面，进一步提高城市管理的权威性，等等。

二要梳理政府监管职责。要建立有效的监管体系，就要划清各部门之间、部门内部各职能之间的监管职责界限。工作中，要与各级政府出台权责清单相适应，按照职权法定、高效便民、权责一致的要求，突出监管权责清单的公开透明。要尽快公布各级政府监管权责清单，使每项监管事项都能够落实到具体的监管部门；要公布监管部门权责清单，以公开化、透明化促进监管机构依法监管、规范监管程序；要将无法律依据的监管部门一律取消，防止因过度监管增加企业负担和抑制市场活力。

三要依法规范监管程序。实现依法监管，首先要在各类市场监管法律法规中对监管程序进行明确界定和规范。由于我国至今尚未出台一部《行政程序法》，行政程序规范主要分散在一些单行法律中，如《行政许可法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等。从监管来看，监管程序缺乏上位法的依据，难以适应监管转型的现实需求。因此，“十三五”时期要考虑制定出台《行政程序法》，并将监管程序的法律规范作为重要内容之一，对政府监管程序进行严格规范。

（二）加强研究和技术应用，实现科学高效监管

一要做好监管政策评估论证。政府监管涉及整个社会利益的调整，每项监管政策的出台和实施，尤其是那些影响重大、覆盖面广的政策措施，都应加强事前评估论证。事前要进行监管影响评估分析，将预期收益和付出成本进行比较，选择经济、适当的监管政策和工具，并建立和完善定期和质询问责机制。要衡量监管活动对市场主体可能产生的影响和干扰，与监管产生的收益进行比较，尽可能选择不扰民的监管措施，形成“守法企业自由经营，违法企业处处受限”的格局。要既考虑经济效益又兼顾社会效益，力求在两者间取得平衡，这就需要加紧构建综合性评价标准，建立健全规制绩效评估体系，提升综合研判能力，将成本收益分析纳入监管政策制定研究过程，使之程序化、规范化，从而对监管政策制定和调整作出科学判断，以逐步降低监管成本、提高监管效益。

二要融合“互联网+市场监管”模式。“互联网+市场监管”的深度融合，能够推动市场监管的变革提升，带来政府形态的改变，为政府治理现代化提供强大支撑。体现在：互联网本身具有无缝对接的特征，能够提升政府市场监管的整体性，引发市场监管组织和职能的变化和调整，下沉执法重心，减少监管层级，强化监管机构一体性；通过网上流程再造，能够加快促进跨部门协同监管，推动综合执法模式的实践探索；数据的公开、共享和利用，有利于政府提供更高质量的管理和服务。因此，要重视运用“互联网+”技术，提升动态监测、风险预判和防范能力。加快建立对重点领域的风险评估指标、监测预警制度和防控联动机制。通过数据分析、定向监测等方式，提高发现问题和防范化解风险的能力。通过物联网、射频识别等技术，形成产品的完整信息链条，建立质量溯源管理制度。通过云计算等技术促进各部门信息互联互通、自由选取，追溯商业轨迹、把握经营规律，更加主动地发现、查处违法违规行为，增强政府的监管执行力。

三要完善信用激励和约束机制。不断完善市场主体从准入到退出的全过程信用约束机制。要进一步配套建立健全信息抽查制度、经营异常和违法企业公示制度，细化严重违法企业名单列入情形、程序、约束措施、限制期限等事项。要推进部门间信息互联互通机制，实现市场主体登记注册、行政审批、行业主管部门之间信息实时传递和无障碍交换，形成社会信用信息综合联动利用，使守信企业发展一路畅通、失信企业处处受到制约。

（三）统筹协调各方力量，形成社会共治

一要引导市场主体自治自律。强化企业主体责任，督促企业强化两方面意识：要强化社会责任意识，主动履行在安全生产、质量管理、售后服务等方面的社会义务，引导市场主体把经济价值和社会价值统一起来，自觉接受社会监督，提高诚信自治水平；要强化法律维权意识，制定相关规程、完善内部风险控制，积极举报侵犯知识产权、窃取商业秘密等破坏、限制公平竞争及损害市场秩序的违法行为。

二要发挥行业协会商会的自律作用。应加快行业协会商会与行政机关脱钩，更好地发挥第三方社会组织的功能，加强其自身建设，增强其自治能力，进一步推动健全自律公约和职业道德准则，规范会员行为。要积极发挥行业协会商会在权益保护、资质认定、纠纷处理等方面的作用，形成权威的内部评价机制，同时使之广听民意，掌握行业发展情况，及时发表对制定法律法规、重大政策有重要参考价值的意见建议。要搭建政府购买服务渠道，接受政府委托，切实发挥自治组织作为第三方机构的评价、咨询、培训、惩戒等作用，推进监管执法和行业自律的良性互动。

三要强化社会公众和舆论监督。要拓展社会公众参与监督的渠道方式，建立举报受理平台、听取产品质量、违法经营等方面的反馈和投诉。要完善公众投诉受理和督办机制，建立互动式、追踪式举报处理机制，提高问题解决效率。要建立公众参与监督激励机制，依法做好保密工作，完善有奖举报制度。要强化社会舆论监督，引导新闻媒体严守职业道德，把握正确导向，做好政策宣传解读，回应社会关切，凝聚社会共识。对于曝光、反映的问题，政府部门要认真调查核实，及时依法作出处理，向社会公布结果。

（四）建设政府监管人才队伍，强化组织保障

一要夯实基层执法基础。基层执法队伍处在改革政策实施的最末端和市场监管的最前沿，首先要根据事中事后监管转型的理念和要求，进一步更新观念、转变方式。面对综合执法体制调整和职能转变，基层执法队伍要树立市场化、法治化和现代化监管理念。要加大培训学习力度，加快由工作型、经验型队伍向知识型、复合型结构转变。要强化岗位管理，细化目标任务，优化绩效考核，推动执法队伍监管关口前移、重心下沉，着力提升基层综合执法效能。

二要强化监管研判机制。随着监管方式方法的转变，在监管内部，要注重提升新型市场监管体系下队伍战略谋划和综合研判能力。随着简政放权和综合行政执法体制改革的不断深入，市场监管部门常态化、机制化、程序化的研究作用愈发凸显，要对事中事后新型监管有清晰的理性认识、充分的心理准备、具体的工作规划、高效的执行能力和积极的创新意识，善于梳理总结监管实践，结合各地区域发展和执法特征，精细化推动市场监管改革的逐步深入。

第9篇：基层综合执法体制机制范文

近三年，全区32个部门按照全省、市统一部署，对区级权力事项进行了数次清理和优化调整。同时根据省市工作部署，还承接了一定数量的市下放行政权力事项，其涉及的行政审批、行政处罚、行政征收、行政强制等10类2000余项区级“权力清单”已在区政府门户网站上正式向社会公布。实践证明，通过区级权力清理，实行权力清单制度，对推进权力公开运行改革，将权力的行使过程公之于众，打开权力封闭运行的“黑箱”，把权力关进制度的“笼子”，对推动政府职能转变、深化行政审批制度改革起到了积极效果，简政放权政策得到了有效措施。

区级各部门在承担相关行政权利特别是新下放权利后，责任增加的同时，遇到的困难也有所增加，主要体现在以下三个方面。

（一）承接能力不足

主要表现为一线监管执法人员少，专业技术人员力量薄弱，下放的行政执法监管领域新、范围广，区级承接能力建设无法短期到位。市级政府将包含行[！]政许可、行政处罚在内的行政权力大量转移下放，其中有些项目原为市区分级实施，下放后市级不再保留，使区级部门管理责任更大，区城管委、建设局、工商局（质监局）、食药监局、文化局、水务局等部门，在实际执法处罚和管理上难度增加。还有一些下放事项中涉及新的监管业务领域，因人员技术条件和工作经验欠缺，短期无法实施有效监管，极有可能造成短期“监管真空”，不利于工作发展。如燃气监管、农业管理、工程建设、水务管理等领域专业性强的行政审批、行政处罚等工作，对执法人员有较为严格的资质要求。区级部门缺乏相关中高级专业人员，也无配套监管和合格技术资质队伍，现有专业技术人员职称配备与监管要求严重不匹配，开展相关工作举步维艰。

（二）人员编制不足

区级部门按省市要求推行控编减编，编制总量一直控制在全市规定的供养系数内，区级行政执法人员核定编制总量偏少，近年人员补充不及时。在机构编制总量有限的情况下，工作任务却在逐年增加，编制不足的矛盾较为突出，执法人员不足现象较严重，直接影响执法效率和效果。据测算全区各部门平均行政编制仅为10名左右。随着机构改革，区级政府部门总编还在减少。因此，区政府各部门行政编制总量没有途径增加，且编制逐年递减，与承担的行政权利极不相称。此外，有些执法类的单位人员得不到及时补充，人员老化现象十分严重，人员职级结构、年龄结构不合理，形成断层，无法适应执法履职要求。

（三）综合执法机构人员整合存在政策障碍

区级权利清理的一项内容就是随着机构、职能的调整，重新将行政权利在部门之间科学进行划分。如在组建区城管委时，将园林部门的城市绿化执法职责、交通局的职责整合到城管委。同时，这些部门中某些承担执法督察、监察、管理的二级单位也随之重新整合。在整合过程中，因各类执法机构中的人员编制身份不同等原因，也在一定程度上影响执法效果。

区级政府属于基层政权，在简政放权、职能转变中的基础地位十分重要，是“简政放权、放管结合”的关键环节，直接决定政府职能转变的成败。在重视“放”的同时，必须符合行政管理层级与幅度规律，符合权责一致的原则，符合“费随事转、人随事走”的原则。还要加强“管”，注重基层承接能力建设，要在人、财、技术等方面构建强大的保障体系。

（一）合理保障区级事业发展和人员补助经费。上级政府应加大对事关民生的城市管理、文化、园林执法、卫生计生监督、农产品质量监管、工商质监执法、食品药品监管、等执法事业工作的

财政转移支付力度。按照服务人口规模和工作难易程度，制定可行的绩效考核和资金分配办法，形成市、区促进事业发展的良性激励机制，进一步加大工作和人员经费补助力度。（二）在人员编制划转、身份转换和人员补充上给予政策支持。坚持“编随事走、人随编走”的原则，对划转到区级的编制做到应保尽保，同步调高区级财政供养人员数额。对执法依据充分，人员身份情况清晰的事业执法单位，其在职人员逐步纳入参照公务员法管理，统一实施“身份过渡”。