论述依法行政的基本要求精选(九篇)

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第1篇：论述依法行政的基本要求范文

关键词：行政执法；执法理念；执法监督

近年来,我国相继颁布修订了一系列消防法律法规、技术规范和技术标准。消防工作走上了有法可依的轨道,形成了我国新的消防法律体系,为消防行政执法奠定了良好的法律基础。与此同时,消防行政执法工作也取得了明显的成效然而随着改革的不断深入作为直接为经济建设服务的消防行政执法工作,正面临着新的挑战。消防行政执法中暴露出的“有法不依,执法不严,违法不纠”的问题仍较普遍存在,重实体、轻程序等问题也时有发生。因此,加强和改进消防行政执法工作是切实推进消防工作规范化,实践依法治火方略的重要内容,是消除隐患、预防和减少火灾发生,保障国家和人民生命财产安全的有效路径。

一、当前消防行政执法中存在的主要问题

行政管理的实践证明,行政执法实践中存在的种种问题,是依法治国、依法行政的主要障碍。目前,消防行政执法工作还有许多漏洞和薄弱环节,消防行政执法不够规范,存在较大的随意性,消防行政执法和队伍建设中还存在不少不容忽视的问题,已经成为社会关注的焦点。

1.消防行政执法中程序违法现象时有发生

行政执法程序是一个作出行政执法决定并加以实施的过程,是行政机关将有关法律、法规和规章适用到具体人或事时应当遵守的步骤、方法和时限所构成的连续性过程。现代行政执法的一个特点是建立在法治和科学原则基础上的程序性。行政执法与行政程序是行政法制系统工程中两项有着密切联系的子工程,行政执法程序是行政执法的存在形式,没有行政程序,行政执法不可能存在也不可能进行。由于受重实体、轻程序观念的影响,在消防行政执法过程中,执法程序或缺失,或不规范,具体体现在①对行政处罚程序把握不准搞不清立案调查取证、权利告知、处罚呈批和下发处罚决定书的时间顺序。②各地公安消防机构不同程度地存在处罚在前、审批在后,处罚在前、听证在后,处罚在前、集体议案在后,集体议案在前、听证在后,集体议案在前、调查取证在后,权利告知与行政处罚同时进行等执法程序方面的错误。③执法文书送达不规范,有的文书填写不规范,没注明送达人和所送文书的名称与编号,有的送达回执上受送达人没有签收。④告知当事人申请复议及重新认定的单位错误,分不清行政处罚与火灾原因认定、火灾事故责任认定、火灾损失核定到底应向哪些单位申请复议或重新认定。

2.消防行政执法中调查取证不规范

证据是办理案件的核心问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二十三条的规定,证据有以下八种:书证;物证;视听资料、电子证据;被侵害人陈述和其他证人证言;违法嫌疑人的陈述和申辩;鉴定意见;检测结论;勘验、检查笔录,现场笔录。消防行政执法要有事实依据,在作出行政执法决定之前要查明事实,调查取证是行政执法的核心环节。公安消防机构在办案时,凡是与案情有关的地方都要认真检查勘验;与案情有关的物品和痕迹都要提取;与案情有关的一切单位和个人都应调查和询问。只有全面、客观、公正的调查证据,才能保证各项执法行为的准确性,这是行政执法的基本要求。然而在消防行政执法中出现调查取证规范缺失:①证据收集上存在片面性。消防行政处罚少数案件在证据收集上还存在证据不足、孤立、收集证据片面等问题,如仅有询问笔录,而缺乏检查笔录、视听资料、现场物证等证据辅证,证据之间没有形成锁链,不能相互映证。②物证提取不规范,使得证据缺少证明力。③传唤不规范,传唤违法嫌疑人时,没有表明执法身份,出示传唤证。④询问笔录制作不规范,有的询问笔录上仅一名办案人签名,有的甚至没有办案人签名,还有的询问笔录没有被询问人签名。⑤听证不规范,有的没按要求告知当事人听证的权利,有的没告知当事人处罚的种类与幅度。

3.消防行政执法存在中断情形

每一个具体领域的行政执法都是一个连续不断的过程。譬如,对有关单位进行的消防监督检查,发现火灾隐患,责令限期改正,并且要做到及时复查整改情况,针对违反消防安全行为,最后予以依法查处,消防行政执法就一直处于连续不断的工作过程中然而有时消防行政执法也会出现执法中断情形:①存在不按要求复查和立案的情形,例如,有的公安消防机构没有按照责令限期改正通知书指定的期限及时进行复查,有的对发现的火灾隐患及违法违章行为没有按照要求进行立案查处②存在该处罚而未实施处罚的情形,或者本该对违反消防安全行为的单位及单位负责人同时进行处罚的,仅仅追究单位或单位责任人一方的法律责任;③消防行政处罚执行不到位的情形也时有发生。

4.消防行政执法力度不够,消防违法行为和火灾隐患突出

消防行政处罚是消防执法中大量运用的一种执法行为,消防行政处罚是指消防行政处罚主体对违反消防行政法律规范且应当承担消防行政法律责任的消防行政相对人依法给予法律制裁的执法行为。它是依法实施消防监督的重要措施和手段,是消防监督执法工作的一个重要环节。正确实施消防行政处罚,对切实保护公民、法人或其他组织的合法权益,维护社会稳定,保障经济建设的顺利发展和人民财产安全,有十分重要的意义。如果执法人员没有正确把握好处罚的力度,就会使处罚流于形式,达不到执法目的。如果执法人员在处罚时考虑过多,处罚力度不够,那么对于重大火灾隐患根本就没有触动作用,不能有效遏制消防行政违法行为的发生,致使一些地区消防违法行为屡见不鲜,火灾隐患大量存在,重大火灾隐患长期得不到整改,就会为该地区经济发展埋下祸根,一旦发生火灾,就会危及到人民的生命财产,影响社会的稳定。然而,目前在消防行政执法中会出现一些不尽人意之处:①一些新、改、扩建的工程由于没有依法进行审核、验收,没有从源头上把好关,导致在消防监督过程中形成新的火灾隐患;②对一些消防违法行为由于没有依据具体的违法事实、情节实施处罚,处罚量罚过轻没有起到惩诫和教育的作用,火灾隐患与违法行为也没有得到有效纠正。

二、消防行政执法中存在问题的原因

1.消防行政执法主体依法行政意识不强

部分消防监督执法人员依法行政意识淡薄,对消防行政执法的严肃性、重要性认识不足,重执法实体,轻执法程序,没有严格依法办事,放纵了执法随意行为。另一方面是少数相关领导依法行政意识不强,对消防监督执法中存在的问题没有引起警觉,没有采取整改措施。

2.行政执法监督机制不健全

有些公安消防机构还没有制定严格的内部执法监督机制,有的虽已建立了一些制度,但没有落到实处,对发现的一些执法过错行为的处理失之过宽。此外,由于公安消防机构实行的是现役体制,干部到了一定年限就要转业、复员,同时,岗位交流又相对频繁,因此,监督执法人员流动性大,队伍人员很不稳定,导致消防监督执法工作缺乏连续性和长远规划。从法治角度看,制度上的原因是影响行政执法的根本因素。

3.消防行政执法队伍业务素质有待进一步提高

目前,我国行政执法人员的整体素质有待进一步提高,这是影响行政执法的重要因素。有的消防监督人员不熟悉消防技术标准、消防监督程序,法律知识缺乏,不能及时、准确发现火灾隐患;有的不会制作法律文书,分不清法律条、款、项,分不清行政处罚、行政强制措施、行政强制执行的区别;有的缺乏火灾事故调查的知识与技能,不会勘查火灾事故现场。

三、加强和改进消防行政执法工作的有效路径

从根本上解决消防行政执法中存在的问题,是一项巨大的社会系统工程,需要全社会长期不懈的努力,需要采取有效措施,从多方面加强和改进消防行政执法。

1.树立依法行政执法理念,严格消防行政执法程序

消防行政执法行为是行政执法观念的外化,没有符合现代法治理念的执法观念作为指导,企望行政执法获得成功是不可想象的。程序理念被英美等西方国家奉为圭臬,并且这种根植于西方法律文化土壤中的程序观念已深深地融入到立法、行政、司法体制及活动之中。程序正义是实体正义的有力保障,“程序不是次要的事情,随着政府权力持续不断地增长,只有实现程序公正,权力才可能变得让人容忍。”确立重视程序的观念,有利于提高警察行政执法的社会可接受程度。增加相对人对消防行政执法行为的认同感,更有利于保证办案质量,建立起公正的保护相对人合法权益的制度屏障,这无疑会促进执法效率的提高。

遵守程序是实现行政执法价值目标的重要保障。《公安机关办理行政案件程序规定》和《消防监督检查规定》对消防行政执法程序工作做了明确规定,它包括表明身份、回避、告知、听取陈述和申辩、举行听证、时效等多项内容,它是限制随意行政的前提,是保证相对人权利的关键,是公平与效率的平衡机制。消防机关必须严格执行法律程序,规范消防执法行为。

2.加强消防行政执法监督,健全消防行政执法监督机制

各级消防部门要加强对消防行政执法工作的监督检查,堵塞各类漏洞,树立消防行政执法在社会的良好形象,维护消防行政执法的威信。我国对行政执法的监督机制分为内部监督和外部监督两个系统。坚持消防执法民主化与公开化,建立健全执法责任制和过错责任追究制为主要内容的内部监督机制,组建行政执法监察机构,采取明察暗访、设立举报电话等多种形式强化监督,对违禁者、责任人严肃查处。加强执法检查,及时研究、分析、纠正消防执法中存在的问题,从而使消防执法工作更趋完善。同时,要接受社会对消防执法主体的监督,实行公开执法制度。责任追究制度不仅可以保护行政相对人的合法权益,而且通过对有关执法人员追究责任的形式来强化监督的力度,以制裁的强大威慑力使公安消防机构依法行政、公正执法,而不敢或者迫于畏惧而不敢滥用自由裁量权。推行执法行为备案制度,对公安消防机构行使行政执法行为的历史进行记录,并进行严格的统计备案。其目的在于不仅可以对消防行政执法的个案进行监督,从公安消防机构内部对行政自由裁量的行为进行约束,同时还有利于公安消防机构的自我认识和自我评价。

3.提高消防行政执法主体的整体素质

第2篇：论述依法行政的基本要求范文

广义的行政指导救济，是国家法律所确定的、用于在行政指导的全过程中保护相对人合法权益的各项制度的总称，既包括在行政指导的决策、实施过程中为保护相对人合法权益所采取的各项预防性制度，也包括在行政指导实施完毕后，由于行政指导给相对人造成合法权益损害而采取的补救性制度。通常我们把前者称为事前救济，后者称为事后救济。狭义的行政指导救济仅是指后者。[2]本文主要是探讨对有关行政指导造成行政相对人合法利益受损的救济问题，即事后的责任承担问题，因此，笔者在此论述的只是事后救济。“有果必有因”，行政指导救济责任的产生缘于行政指导在制度层面和实践层面中存在的问题。

1、行政指导在制度层面和实践层面上存在的若干问题

行政指导的优越性在于它是一种非权力行政手段，得到相对人的认同便可形成行政机关所期望的行政秩序。因此，行政指导是现代国家发展经济、教育科学文化、保护环境等方面的有效行政手段。它本身的广泛应用可以进一步推进行政民主化，消除管理者与被管理者之间的抵触，减少行政摩擦，确保行政得以顺利进行。[4]但在我国，行政指导在起步上比较晚，发展上也比较缓慢，在立法领域，相应的法律规范匮乏；在实践领域，没有太多的成熟性经验可供借鉴。因此我国的行政指导不够成熟和完善，存在着诸多问题。

（1）行政指导立法相对滞后，没有统一的行政指导方面的实体性立法。

在我国行政指导实践中，有关行政指导的运行并没有统一的规范性依据，大多数有关行政指导的规范性依据散见于各单行法律、法规中。

例如：在宪法层次上，我国现行《宪法》第8条第3款规定：“国家……鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”第11条第2款规定：“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”宪法修正案第1条规定：“国家…对私营经济实行引导、监督和管理”等；在法律层次上，如《中华人民共和国农业法》第37条第2款规定：“国家鼓励和引导农民从事多种形式的农产品流通活动。”在行政法规层次上，如《中外合资经营企业实施条例》第6条第2款规定“：企业主管部门对合营企业负指导、帮助和监督的责任。[3]此外，在地方性法规、条例和规章等各层次规范性文件中也零星散有关于行政指导的规定。

由此可见，在我国的有关行政指导立法方面，不存在统一的行政指导方面的实体性立法，尤其是程序性立法几乎完全空白，而且，现有的这些规定大多数为倡导性的，比较原则、抽象，在理解上有很大的收缩性。因此，在实际运作中，行政主体由于没有统一、明确、具体的标准或规则可供遵守，其便有很大的自由活动空间，为与不为、为好与为坏则在很大程度上取决于行政主体本身了。

（2）行政主体对行政指导缺乏正确的认识，常常将行政指导异化为行政命令。[4]

如前所述，行政指导是一种柔性的、非强制性的行政管理方式，因此，行政指导的其中一个特征即为“自愿性”，也就是说，承受行政指导的行政相对人是否接受取决于其自愿，对行政指导行为不负有必须服从的义务。

但是，由于受传统的计划经济政策的影响，行政主体往往会有一种“高高在上”的优越感，因此，在实施行政指导时就不免会“摆官架子”，为维护“官家权威”，“顺我者昌，逆我者亡”便成了无可质疑的结果。例如，在农村，乡镇政府为了指导农民致富，动员农民种植某些经济作物，农民一旦不听指导时，乡镇政府就采取一些强制措施：如停止贷款、取消税收优惠、甚至强行铲除。[5]正如田中二郎所言：“实际上若不接受行政指导，就会遭受到某种制裁乃至其他不利待遇的可能。所以，绝大多数相对方是义不容辞地听从行政指导的。”[6]这样，所谓的行政指导也就异化成了行政命令。如此，行政指导也就没有了其存在的价值和意义。

（3）行政指导的做出缺乏程序性规范，透明度不够，容易导致“暗箱操作”。

尽管行政指导行为因其特点所限应具有且需要保持及时灵活，不宜设定过多过繁的程序性规范来束缚行政指导者的手脚，但最基本的程序性规范也是行政指导法治化的内在要求，行政指导者的行为如果缺乏必要的约束必然走向反面。[7]我国的行政程序法尚未制定颁布，因此，行政指导缺乏最基本的具体程序规范，因而在行政实践中，不少的行政指导行为缺乏应有的透明度，少数甚至是“暗箱操作”。在这种不规范、不公开的体制运作下，实施行政指导的行政主体可以根据自身“喜好”随意实施行政指导行为，随意挑选自认为符合条件的行政相对人施以指导。如《乡镇企业法》只规定：“乡镇企业必须遵守有关环境保护的法律、法规，按照国家产业政策，在当地人民政府的统一指导下，采取措施，积极发展无污染、少污染或低资源消耗的企业。”至于具体程序问题，几乎没有涉及。这就使得行政主体在作出行政指导时裁量权过大，往往随意而为。[4]如此的行政指导，其结果可想而知，并无公平、公正可言，“”等腐败现象的恣意而行也就不足为奇了。

以上是笔者着重强调的几点。当然，在我国，由于行政指导发展的不成熟、不完善，其所存在的问题远非上述几点所能穷尽的。但以上几点足以说明，此种状况下的行政指导必然会产生损害行政相对人合法权益的不利结果。“有损害就有救济”，也即所谓的行政指导救济责任问题。

2、行政指导救济责任具体产生的几种情形

在行政指导的实践中，并不是所有的行政指导行为均会造成行政相对人合法权益损害的后果，产生行政指导救济责任问题。行政指导作为一种非强制性的行政管理方式，其在行政管理领域所发挥的巨大作用是无可置疑的，但不可忽视的是在其行使不当或违法时也会对行政相对人的合法权益造成巨大损害。

（1）行政主体违法实施行政指导的行为

依法行政是现代建设法治国家所必须遵循的一个基本准则。行政指导作为行政主体实施行政管理的方式之一，其也应在宪法、法律、法规的规定或国家政策范围内行使，不允许其享有法外特权而不受羁束，由上述的行政指导的含义也可得出此种结论。

但在现实的行政指导实践中，一方面，由于我国有关行政指导的程序性、实体性法律规范比较匮乏，且零散、不统一，导致行政主体往往借助于国家政策行事而规避法律，另一方面，基于行政指导的非强制性，即行政相对人对是否接受行政指导享有选择权，行政主体往往“随意”而行，并不寻求其行为行使的有关依据，这也是我国有关行政指导责任承担不明确，制度不健全的必然后果。具体来说，违法行政指导的情形具体包括：以强制手段推行指导、指导的内容违反了法律原则与政策、超越职权指导以及行政指导中权力滥用等。[8]

（2）行政主体不当行使行政指导的行为

行政行为以行政主体对行政法规范的适用是否有灵活性为标准，可以分为羁束性行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为是指行政主体对行政法规范的适用没有灵活性的行政行为，自由裁量行政行为则是指行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的行政行为。[9]此种分类的法律意义在于：分析和认定行政行为的合法性和公正性、合理性。

从我国相关的行政法律、法规、规章等内容上看，行政指导行为属于自由裁量行政行为，因此，行政指导行为不仅存在合法性问题，而且还存在公正性、合理性问题。在自由裁量的范畴内，行政指导难免受到行政主体主观因素的影响，有时行政主体在问题考虑不周，掌握信息不全，市场行情不清楚，主观武断不做客观分析等条件下，做出的不当行政指导，极易给接受指导方造成损害。如某地农业部门只看重市场价格，而不结合当地的自然条件，大力倡导农民砍了果树种樱桃，使农民损失惨重。[10]因此，行政主体在合法前提下实施的行政指导未必合理，其同样会造成相关行政相对人的合法权益的侵害，同样需要救济。

（3）行政主体的没有任何瑕疵的行政指导行为

行政指导除在不合法、不合理的情况下能够造成相关行政相对人合法权益损害的结果外，在既合法、又合理的情况下仍存在间接导致相关行政相对人合法利益损害的结果的可能。即本身是完全正当合法的，只是因为不可抗力或意外事件而使相对人遭受损失。在此种情形下产生的责任是一种法定责任，还是一种公平责任，亦或既不是法定责任，也非公平责任，而是行政主体对此不承担任何责任？这在学术界存在一定的分歧。笔者将此列为行政指导救济责任产生的几种情形之一，说明笔者认为行政主体应承担一定的救济责任，但具体是什么责任则是笔者在下文所论述的内容。

二、行政指导救济责任确立的必要性分析

行政指导作为一种非强制性的行政行为，其发挥作用与否取决于相关行政相对人的接受与否，因此，有学者认为，实施行政指导行为的行政主体不承担任何责任。但其仍然属于行政主体行使职权或履行职责的行为。行政主体在实施行政指导时，难免受各种因素的干扰和制约，做出错误的行政指导行为。“有损害必有救济”、“有权利就有救济”。如果行政机关一概不承担错误行政指导的责任，行政相对人的权利无法得到任何救济，显然与行政法治原则相悖。[11]因此，有必要对确立行政指导救济责任进行必要性分析。

1、信赖保护原则对行政指导救济责任的要求

学界中将行政指导排斥于“有权利必有救济”法治原则之外的原因一般在于运用“违法行为——损害结果”之间的因果关系原理，认为行政指导是非强制性的，行政相对人对行政指导不具有必须服从的义务。行政相对人对行政指导是否接受具有选择权，也就意味着如果行政相对人接受行政指导对自己产生不利后果，不能将责任归于行政机关。[8]但应注意：在行政指导法律关系中，行政主体的优势地位显而易见：一方面，其在技术、信息等方面优越于行政指导相对人，也是基于此，行政指导相对人在多数情况下是欣然接受政府的行政指导的；另一方面，行政主体代表国家，国家是人民利益的代表，行政主体实施行政指导行为代表人民的利益，因此，行政主体在行政指导法律关系中就有很大的威信或是权威，或者表述为“权力效应”更为准确，这也是行政指导相对人接受行政指导的一个基础。

总之，可用两个字表述，即“信赖”。基于“信赖”关系产生一种法律关系，在民事法律关系中表述为“信赖利益”关系，违反“信赖利益”关系造成相对人损失的应承担民事责任；在行政法律关系中表述为“信赖保护原则”，即指若行政主体因其先前的行为而主张一定的事实状态或未来行为，导致行政相对人对该主张正确性的合理信赖因此改变了自己的生活状况，则即使这一主张并不真实、合法，根据禁反言原则，行政主体也不能在以后法律程序中随意否定其主张。可见，在行政法律关系中，基于“信赖”关系产生的行政法上“信赖利益”也应受法律保护，造成行政法上的“信赖利益”受损就应由相关行政主体承担救济责任。

2、“依法行政”、“责任行政”对行政指导救济责任的要求

依法行政是法治国家、法治政府的基本要求。法治（ruleoflaw）要求政府在法律范围内活动；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。[9]行政指导作为作为行政主体行使行政权力的一种行政管理方式，亦应遵循依法行政的基本原则，其违反法律、超越法律活动，也应承担法律责任。

责任行政是指行政机关必须对自己所实施的行政活动负责，其作为行政法治的一个固有理念是一切行政活动所必须遵循的，也是依法行政得以贯彻实施的重要保障。当然，行政指导也不例外，一方面，其虽为“柔性”的行政管理方式，但其仍是行政主体行使行政权力的行为，仍有对相关行政相对人的合法权益造成损害的威胁，因此，其也应对自己实施的行政活动负责，贯彻责任行政的精神；另一方面，规定行政机关对行政指导行为承担救济责任，这对于促进行政机关积极履行提供行政指导的职责，确保行政指导的质量，防止行政机关滥施行政指导，保护相对人的合法权益，保障行政指导的正常运行具有重要意义。[8]责任行政在一定程度上也体现了权责一致理论，即行政主体行使权力不当或违法造成相关行政相对人合法利益损害的，应在相当范围内承担责任。

3、权力行政向服务行政转移，建立服务政府对行政指导救济责任的要求

现阶段，我国正处于经济、政治、社会的全面改革时期，政府职能在这场汹涌澎湃的改革大潮中发生着变化，即由权力行政向服务行政转移。

从各国政府发展史看，政府职能变化有三个基本阶段：（1）统治职能为主的阶段。（2）保护公民自由、财产、生存、安全等基本人权为主的阶段。（3）为公民提供教育、社会保障、低息住房等全方位公共福利为主的阶段。对应的公共行政模式：（1）权力行政模式，即强权力弱服务行政模式）。（2）权力服务行政模式（权力服务混合行政模式）。（3）服务行政模式（弱权力强服务行政模式）。[12]

随着我国政府职能的进一步改革，我国也将由传统权力行政模式向权力——服务混合行政模式发展，最终达到服务行政模式。服务行政无疑是指政府作为服务提供者，为人们的生活、生产等社会活动提供方便，创造条件。行政指导作为一种行政管理方式，其主要是提供自己所掌握的信息、技术等，通过一定的方式引导人们的行为走向，从而使人们真正得到实惠。但当服务不合格造成相关行政相对人合法权益受损时，其就应对自己的服务行为负责。对此，可以引用“服务消费领域”的“服务提供者与服务接受者”之间的关系予以很好理解。

三、行政指导救济责任解决途径的进路

由于各方面因素的影响，违法或不当的行政指导行为在实施过程中在所难免。因此，对由此遭到损害的相关行政相对人应提供相应的救济途径，以保证相关行政相对人的合法权益不受损害。

1、行政指导救济责任的归属原则

由上文所述，行政指导行为导致相关行政相对人合法权益可能受损的基本情形有三类，即违法、不当和无瑕疵的行政指导行为。具体问题具体分析，针对不同的行政指导行为应采取不同的责任归属原则，而不能搞一刀切。

（1）过错责任归属原则

过错责任归属原则，是指以过错作为价值判断标准判断行为人对其造成的损害应否承担责任的归属原则。一般的侵权案件，应当由主观上有过错的一方承担责任，主观上的过错是责任构成的基本要件之一，缺少这一要件，即使加害人造成了损害事实，并且加害人行为与损害结果之间有因果关系，也不承担责任。

过错责任归属原则是民法学中的一项基本的责任归属原则，笔者认为，在确定行政指导救济责任方面可以对此予以借鉴。在行政指导救济责任确定领域，“过错”应做广义理解，即其既包括违法的行政指导行为，又包括不当的行政指导行为。对认定违法的行政指导行为的“过错”认定没有什么争议，但对“不当”的行政指导行为的“过错”认定则存在不一致的观点，主要基于“不当”行政指导行为并未为法律、法规所禁止，行政主体有广泛的自由裁量权。对此，应注意的是行政主体自由裁量权的行使并不是没有任何限制的，其必须遵循合理行政的行政法原则，违反合理行政原则造成损害后果同样应承担救济责任。但鉴于两种行为过错程度的不同，在具体承担救济责任时应有所区分，尤其是在承担行政赔偿责任方面。

（2）公平责任归属原则

公平责任归属原则也是民法学中的责任归属原则，其是以公平的观念对适用过错责任原则和无过错责任原则不能归责的情况下，以衡平的方法分摊损失的一项法律原则，它体现的是“济贫扶弱”而非“劫富济贫”的思想。

在行政指导领域，因行政指导法律关系当事人双方均无过错而导致的行政相对人损害的救济问题，许多学者主张“无过错即无责任”，因此，因合法、合理行政指导行为遭受损害的相关行政指导相对人便只能后果自负。但考虑到社会利益平衡需要和行政指导法律关系当事人双方的责任能力差异，应当由行政主体对行政相对人因行政指导所遭受的重大损失分担一定的责任。[2]这样既可以减轻行政相对人的沉重负担，又不至于打击行政指导相对人接受行政指导的积极性。但基于“任何享有意思自治的人都应对自己的行为负责，”因此，公平责任归属原则在行政指导救济责任方面的运用应作为一种例外情形而存在，并且在性质上是一种补偿责任，而不是严格法律意义上的法律责任。

笔者在论述上述责任归属原则时并未涉及行政指导相对人的责任承担，主要是因为：一方面本文写作的重点是侧重于行政主体的责任；另一方面行政主体的行政指导违法或不当并不以行政指导相对人的意志为转移，如行政相对人明知行政指导违法或不当而接受的行为，其并不因能行政指导相对人的明知行为而使行政指导行为合法、合理。

2、行政指导救济责任的解决途径

“有损害就有救济”。因各种因素导致行政指导相对人合法权益受损时，从保护行政指导相对人合法权益出发，应提供相应的行政救济途径。在学术界，学者们所普遍提出的途径有行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿等。笔者在一定程度上赞同有关学者的建议。

（1）行政复议

行政复议是指行政相对人认为行政机关的行为侵犯其合法权益，而依法请求上一级行政机关或法定复议机关重新审查该行为是否合法、适当，并做出决定的行政行为。[10]行政复议是行政救济的重要组成部分，是行政机关内部监督、纠错的重要方式。

根据我国《行政复议法》的有关行政复议受理范围和排除行政复议的事项的规定，行政指导并未排除在行政复议的受理范围之外，因此，因行政指导行为而导致的行政指导相对人合法权益的损害完全可以通过行政复议程序得到救济，且使这种行政争议在行政系统内部得到解决，对行政指导法律关系当事人任何一方来说都不失是一种省时、省力、方便、快捷的方式。另外，行政复议的审查范围不仅仅是合法性审查，还包括合理性审查。因此，对于具有广泛自由裁量权的行政指导行为来说，无疑是一种有效的救济途径。

（2）行政诉讼

根据我国《行政诉讼法》第11条有关行政诉讼受理范围的规定和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第1条有关行政诉讼受案范围的排除规定，其中“不具有强制力的行政指导行为”即被排除行政诉讼的受案范围之外。

行政指导不能通过行政诉讼途径解决是各国的一种比较统一的做法。但笔者认为，各国行政诉讼法之所以将行政指导行为排除在行政诉讼救济途径之外，是因为行政指导行为的“不具有强制力”的特点。但不可否认的是法律上所规定的“不具有强制力的行政指导行为”只是应然状态，在实践中，并非所有的行政指导行为都符合其应然状态，上述行政指导异化为行政强制的情形便是最好的例证。因此，将行政指导完全排除在行政诉讼范围之外，无疑是对违法行为的放纵。对此，笔者认为，从字面上来理解，我国行政诉讼法只规定对“不具有强制力”的行政指导行为排除在行政诉讼的范围之外，对实践中实质上有强制力的违法或不当的行政指导行为并未排除在外。因此，将实质上有强制力的违法或不当的行政指导行为纳入行政诉讼的范围并不违背有关行政诉讼法规的立法宗旨和精神，且有利于实现司法权对行政权的审查和制约，也有利于对相对人的权利救济。

（3）行政补偿

笔者之所以只提行政补偿而不提行政赔偿，是因为无论是通过行政复议还是行政诉讼，其结果都有可能产生行政赔偿问题，因此笔者认为行政赔偿并不是一种独立的行政指导救济责任的解决途径，其是附随上述两种途径而存在的。

行政补偿是指行政主体基于公共利益的需要，在行政管理活动中合法行使职权的行为以及该行为附随效果，致使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失，依公平之原则，对遭受此损失的行政相对人给予补偿的法律制度。[13]由于违法或不当的行政指导行为的救济通过对行政复议和行政诉讼途径的自由选择就可解决。因此行政补偿是基于因合法合理行政指导行为导致行政指导相对人合法权益受损害的情形而设定的，其设立的基本理念即是对是对处于弱势地位的行政相对人利益的保护，也是对行政指导法律关系双方责任负担能力的慎重考量。

【注释】

[1]胡艳，论行政指导的法律责任[J]，民主与法制，2006（7）。

[2]肖良平、郭细英，行政指导救济制度新论[J]，江西教育学院学报（社会科学），2007年10月，第28卷第5期。

[3]刘卫东，中外行政指导制度的比较与借鉴[J]，改革研究（理论导刊），2002（11）。

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第3篇：论述依法行政的基本要求范文

（衡阳师范学院，湖南 衡阳 421002）

摘 要：行政滥用职权是当前行政权力运行过程中普遍存在的一种现象，在实践中的表现形式多种多样。正当程序原则是行政行为正当性之源，既能够对行政滥用职权起到事前或事中的监督作用，又能够规制行政权力的运行。为使正当程序原则能够对行政滥用职权发挥规制作用，必须将正当程序作为基本法治原则加以确立并完善相应的制度，同时应对违反正当程序原则的权力滥用行为进行问责。

关 键 词：正当程序；行政滥用职权；行政行为；问责

中图分类号：D922．112文献标识码：A文章编号：1007－8207（2015）05－0081－08

收稿日期：2014－12－02

作者简介：胡峻（1969—），男，衡阳师范学院法律系教授，法学博士。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“不良行政行为的法律规制研究”的阶段性成果，项目编号：14BFX032。

行政滥用职权行为是行政管理领域中普遍存在的一种现象，是相关行政机关及其公务人员在法律规定范围内的一种不当行使行政权力的行为。大部分学者认为这是行政自由裁量权的滥用。如有学者认为，滥用职权即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反合理性原则的自由裁量行为；［1］有学者认为，行政滥用职权即滥用行政自由裁量权，是指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使权力造成显失公正的行政违法行为；［2］有学者认为，行政滥用职权即滥用行政自由裁量权，系指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力而达到一定程度的违法行为；［3］也有学者认为，行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。［4］行政滥用职权虽然是一个法律概念，如《行政复议法》、《行政诉讼法》等都明确规定了这一概念，但其在实践中的表现是“丰富多彩”的，因为其包含的内容非常广泛，且在实践中也是难以把握的。但将行政滥用职权等同于滥用自由裁量权，显然缩小了滥用职权的范围，是对滥用职权的一种狭义的理解。从广义而言，滥用职权包括行政机关及其公务人员在法定职权范围内的所有不适当、不合理的行政行为。

虽然我国已在法律上明确规定了相对人可以通过行政复议或行政诉讼的方式寻求救济和监督，但行政滥用职权行为在行政管理实践中仍随处可见，特别是随着党的群众路线教育实践活动的开展，通过对党风、政风的整改可以发现，大部分行政管理领域都不同程度地存在着行政滥用职权的现象，因此，采取切实可行的措施对行政滥用职权行为进行规制已是当务之急。在我国，行政复议或行政诉讼对行政滥用职权行为的管控是有限的，因为行政复议是一种事后的监督，在实践中往往受到许多客观或主观条件的限制，而我国的司法审查是一种有限的审查，因此，必须采取切实可行的措施加强对行政滥用职权的事前或事中的监控。

一、当前行政滥用职权的主要表现形式

要对行政滥用职权进行有效规制，必须准确把握行政滥用职权在实践中的具体表现形式，但由于行政管理领域的涉及面较广，因此其表现形式也是多种多样的。各国关于行政职权滥用的规定也不同，如法国行政法把权力滥用归结为三种现象：⑴行政主体行使权力的目的不是出于公共利益；⑵行政主体的行为虽然符合公共利益，但不符合法律授予这种权力的特别目的；⑶不按法律要求使用程序，如用司法程序代替行政程序。［5］日本行政法认为裁量的滥用主要表现有三：⑴事实的误认；⑵目的的违反和动机不正；⑶违反比例原则和平等原则。［6］澳大利亚1977年《行政决定（司法审查）法》规定滥用职权的情形有：⑴行使权力时考虑不相关因素的；⑵行使权力时没有考虑相关因素的；⑶行使权力不合法定目的的；⑷行使自由裁量权系基于不道德信念的；⑸行使自由裁量权受他人的指示或命令的；⑹行使自由裁量权虽符合法律或政策，但不考虑特定案件的是非曲直的；⑺行使权力明显不合理，以致任何一个有理智的人都不会那样行使权力；⑻行使权力时反复无常的；⑼以其他方式滥用职权的。［7］

国内学者对行政滥用职权也提出了不同的观点。如有学者认为，行政滥用职权主要表现为：考虑不相关因素，不考虑相关因素，对弹性法律用语任意作扩大或缩小的解释，在法定范围、幅度内作显失公正的选择，反复无常，故意拖延。［8］有学者认为行政滥用职权表现为：行政职权不能对应承受主体的滥用状态，行政职权不能对应法律义务的滥用状态，行政职权不能对应法律权利的滥用状态，行政职权不能对应正当程序的滥用状态。［9］也有学者认为行政滥用职权表现为：不适当的目的，不相关的考虑，违反比例原则，任意无常和不合理的迟延，结果显失公正，不适当的程序。［10］

尽管国内外学者对行政滥用职权的具体表现形式提出了许多不同的看法，但其基本的表现形式大体一致，只是在部分表现形式上存有歧义。其中最主要的是将行政滥用职权与违法行政及其他不合理行政混同。如部分学者将违反法定程序与目的的行为视为行政滥用职权。也有学者将行政处罚显失公正、行政机关不履行或者拖延履行法定职责的行为也视为滥用职权等等。笔者认为，认定行政权力的运行是否是滥用职权不能仅凭学者主观上的判断来认定，而应遵循基本的标准：行政滥用职权必须是行政机关在其职权范围内的行为；行政机关的行为明显不当；行政机关所实施的行为符合行政行为的构成要件，但行政行为违背了行政权力运行的目的等。只有确定了基本标准，才能结合实践中的具体案件分析其表现形式，因此，笔者认为，其具体表现应为以下几种情形：

⒈行政职权的行使不合理性。这是指行政行为虽然不违法，但明显不符合理性，甚至一般人都能够凭其直观或感性认知就可以判断行政职权的行使不合理性。该行为往往是不符合事物的客观规律、不符合正常人的理智判断，对这种行为任何一个有正常理智的人都能够对其进行评判。英国著名行政法学者指出：行政滥用职权是行政行为不合理达到“如此荒谬以致任何有一般理智的人都不能想象行政机关在正当地行使权力”，“如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点”，“如此无视逻辑或公认的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它”。［11］这种行政职权的滥用是最常见的，同时也是最容易予以甑别的，只要是凭一般的常识和常理就能够予以判断。

⒉恣意专断。行政机关或其公务人员在作出行政行为时，完全凭个人的主观意愿行事，不考虑各种相关因素，或者考虑了不相关的因素而随意作出行政行为。因此，行政职权的行使必须遵循法律规定，尊重客观事实，对于法定的因素必须考虑，而对于法律规定或客观事实之外的人为因素如亲戚朋友关系、同学关系或情人关系等不得参与到行政行为过程之中。

⒊反复无常。行政机关在作出行政行为时，没有一定的标准，完全由行政机关及其公务人员随意进行，是行政职权行使过程中的一种典型的不诚信行为，违背了法治行政的基本原则——信赖保护原则，这种行为将导致行政行为公信力的丧失。

⒋行政目的不当。即行政职权的行使不是以公共利益或正当的行政管理为目的，而是以个人利益或部门利益的需要为出发点。如行政执法人员诱导行政相对人违法后施以处罚的行为就是行政处罚目的不当的表现。行政管理领域中的“钓鱼执法”行为就是典型的案例。也有的表现为行政机关工作人员在实施行政行为时利用职权实现自己的个人目的或为其亲朋好友牟取利益。部分行政行为的行使也表现为行政机关工作人员利用职权进行打击报复或出于显示个人权威的目的，如殴打行政相对人、滥用警具等。

⒌迟延作为。不作为、慢作为、乱作为是行政滥用职权的三种最常见的形式，是一种典型的“为官不为”。①如不作为发生在法律明确规定的情况下则应当是违法行为，乱作为则表现得非常广泛，上述几种情况都属于乱作为情形。慢作为即通常所说的迟延作为。迟延作为是指行政机关及其工作人员对于相对人的申请故意拖延，以使相对人要求办理的事项超过时效而不能办理或者没有超过时效限制但拖延时间过长，导致相对人的权益受损或继续办理也没有任何实际意义或价值的行为。

二、正当程序原则对行政滥用职权规制的价值

正当程序是英美法系国家普遍奉行的基本原则，最先源于英国的自然正义原则，其不仅是司法审查的基本原则，也是英国法治的基本原则，同时要求所有的行政行为都必须遵循该原则，因而自然正义原则也是英国行政法上最基本的程序原则。在英国，行政法上的自然正义原则就是对行政权力行使最低限度的程序要求，它的核心思想由两条根本规则构成：一个人不能在自己的案件中做法官；人们的抗辩必须公正地听取。［12］后来《美国宪法》明确规定了正当法律程序原则。正当程序原则现在已被许多国家作为基本法律原则予以确立，并将其作为对行政权力进行规控的基本原则。正当程序不只具有工具性的价值，而应当具有法治的基本价值，其与实体性的原则一样是法治社会不可或缺的核心内容。正当程序原则对法治行政而言，主要在于对行政权力进行程序上的规制和通过程序保障相对人的正当权益，从而实现程序正义。对行政滥用职权通过正当程序原则进行限制，既为行政权力的行使设定了边界，也保证了行政职权的程序正当性。

⒈规制行政权力，使行政权力遵循预定的程序轨道运行。对行政权力的有效控制是防止行政职权滥用的前提，而控制行政权力既有实体控权也有程序控权。程序控权不仅是过程上规制行政权力，而且比实体性规则控权更能体现其价值与功能。“正当程序模式在现代社会显示了它超越时空的优越性，对正当程序模式的借鉴已成为重建现代行政法模式的基础。用程序控权取代实体控权，或者说以正当程序模式的行政法来弥补严格规则模式行政法之不足，已成为当代行政法发展的主流。”［13］通过程序控制行政职权滥用是为了满足行政权力运行基本特点的需要，因为行政管理的领域非常宽泛，且行政权力运行必须要遵循高效行政的要求，因此行政机关必须获得能够操纵的行政权力。程序的控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力。［14］并且行政权力本身就是容易滥用的权力，如果不通过程序或实体规则进行限制，行政权力往往会被滥用。程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。［15］从某种意义上说，正当程序既是规制行政权力运行的需要，也是保障行政权力安全行使的需要。行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。［16］

⒉保障公民权利免受行政滥用职权的侵害。行政滥用职权的直接后果就是对相对人权益的侵害，保障相对人的权益免受行政权的侵害是规制行政权力的目的。保障公民的权益不受行政滥用职权的侵害有两种方法：一种方法是事先设定一定的行政程序，防止行政职权滥用而侵害行政相对人的权益；另一种方法是通过救济程序保障相对人受损权益得到救济。行政程序的价值不仅在于保证依法行政，而且直接体现对个人尊严的尊重。［17］行政程序就在于对行政权力设定边界，使行政权不越过程序轨道的范围，其最终目的在于保障相对人的实体性权利。如美国法律规定的“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”就是通过法律程序保障公民的基本法律权利。防止行政机关滥用行政职权既需要保障公民在行政程序过程中的程序性权利得到实现，也需要通过正当程序的规制保障公民的实体性权利。程序性权利是正当行政程序本身所包含的内容，包括公民的参与权、听证权、申辩权等。在现代行政法中，相对人不再只是行政权作用的客体，而应当是行政程序的主体和积极参与者。［18］之所以设定正当行政程序，并不是给行政权行使增设障碍，而是通过程序规制防止行政权力的滥用而侵犯公民正当的或法定的权利，保障最低限度的公正。行政机关的正式行为必须符合对个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和作出裁决之前的有意义的听证机会。［19］

⒊正当程序是行政行为正当性之本。从表面来看，行政滥用职权是行政权力行使上的不当，但其结果会导致行政行为公信力的丧失，从而使行政行为失去正当性。程序正当性要求行政权必须恪守基本程序的要求，不得因程序不当而导致行政行为失去正当性的基础。正当性主要来自两个方面：一个是对人的尊严的尊重与关怀，对任何人的切身利益作出处分决定时，不能不给他一个影响该决定产出的机会；另一个是为了实现理性，避免专断的行政决定。［20］程序本身就是行政权力运行过程中的重要内容，缺失程序的行政行为是不完整的，程序的不当会使整个行为失去正当性。行政行为是由一系列过程组成的，正如日本行政法学者所言，行政行为的过程可以分为以下几个阶段：A、事实认定；B、事实认定的构成要件之适用（要件的认定）；C、程序的选择；D、行为的选择（a．选择何种处分；b．是否作出该处分）；E、时间的选择：何时作出处分。［21］而行政滥用职权体现在后三个阶段上，因为前两个阶段行政机关是没有裁量余地的，也就是说即便滥用行政权力，对事实认定与事实认定的构成要件之适用也是无能为力的。其中程序选择的不当或缺失是行政滥用职权最普遍的形式，因此，要保证行政行为的正当必须首先保证程序选择的正当。

三、正当程序原则对行政滥用职权规制的实现途径

正当程序原则对行政滥用职权的规制不应当只停留在原则层面上的规制，因为原则是概括性的、抽象性的、包容性的，要使正当程序原则真正能够发挥其对行政滥用职权的规制作用，必须通过具体的制度和方式才能实现。有学者认为，要实现行政规制的正当程序控制应当完善具体的制度：建立和完善“审判型”、“立法型”和“协商型”行政程序；完善听证程序，区分正式听证与非正式听证； 建立以成本效益分析为核心的规制影响分析制度。［22］但这实际上只是从正当程序具体操作方式上的分析，正当程序原则对行政权力的规控应当是全方位的，既要涉及具体的制度构建，也应涉及制度的具体运行。特别是对行政滥用职权而言，正当程序原则必须通过规制行政权力的法治运行过程才能得以实现。

⒈通过立法将正当程序原则确立为基本法治原则。法治高度发达的国家都将正当程序原则确定为法治的基本原则，甚至有些国家将其通过宪法规范予以确立，如英国1215年《自由大》规定了程序正义原则；美国《宪法修正案》第5条和第14条分别规定了正当法律程序原则。而大部分国家都通过制定统一的行政程序法规定了正当程序原则，如美国、德国、西班牙、葡萄牙、日本等国家。迄今为止我国仍没有法律文件明确规定正当程序原则，既没有将其作为法治原则加以确立，也没有将其确定为法治行政的基本原则。仅有部分学者从理论上对正当程序原则进行过论述，也曾多次呼吁将其作为法治行政的基本原则。要使正当程序原则真正能够发挥对行政滥用职权的规制作用，必须将正当程序原则从学理术语转化成法律术语，通过立法予以确立。一是通过制定《行政程序法》予以确立，并在总则部分就应将其规定为基本原则。因为《行政程序法》是行政行为的基本法，只有通过《行政程序法》对其进行明确规定，才会有一个基本的方向。原则是规则之规则，是一群规则束，因此，它一方面可以弥补规则之网上的漏洞，另一方面又可以有效防止规则的无限繁殖和衍生。［23］二是在修宪时将正当程序原则写入宪法修正案，从而将正当程序原则上升为宪法层面的基本原则。因为正当程序原则不只是针对行政权力而设立的，在刑事诉讼法、民法等领域该原则也是基本原则，对于保障公民权利而言，正当程序原则应当是“护身符”。

⒉完善正当程序的具体制度。 正当程序原则只是一个基本原则，而原则要产生实效必须通过一系列的制度才能实现。正当程序原则只是行政权力行使的基本准则，其具有包容性和开放性，因此要将相关的具体制度包含在该原则之中。确定原则是为制度的构建奠定基础并确定制度的基本方向，具体的操作性规则是在原则指引下构建的，并且原则可以弥补规则存在的不足。法律规则是对某种事实状态的法律意义作出的明确规定。［24］正当程序原则的具体施行要通过具体的法律规则得以实现，而法律规则是对正当程序原则的细化。对行政滥用职权进行管控不是空洞的法律原则所能实现的，因为许多情况下，行政滥用职权就是行政机关对于法律原则规定得过于宽泛，导致行政机关及其工作人员在执法实践中裁量权过大，从而使行政滥用职权不受限制。有了正当程序原则对行政滥用职权的方向性约束，就应当通过具体的法律规则对行政滥用职权进行规制，且二者在规制行政权力滥用方面各自发挥其应有的功能。正如美国学者德沃金教授所说：“一个规则和一个原则的差别在于，一个规则对于预定的事件作出一个固定的反应；而一个原则则指导我们在决定如何对一个特定的事件作出反应时，指导我们对特定因素的思考”。［25］

完善正当程序基本制度的目的在于将权力关在制度的笼子里，使行政权力不逾越制度的“樊篱”，从而有效控制权力滥用。但正当程序的具体制度不是一个或者几个制度能够完成的，而是一个系统工程，其本身也是一个制度体系。有学者认为，正当程序原则的具体要求主要表现 在四个方面：资讯公开、听取意见、说明理由、案卷排他。［26］但笔者认为，正当程序的具体制度不只是上述四个方面，而应当包括一系列更为具体的制度，且该制度体系之间是前后衔接的。如行政听证制度、说明理由制度、行政信息公开制度、行政回避制度、行政时效制度等，这些制度基本上是关于行政公正、政务公开、相对人权利保障、提高行政效率等方面的制度。就行为的具体过程而言应当包括：公开、通知、听取意见、说明理由、回避、告知、禁止单方面接触等环节。尽管现行的单行法对正当程序的部分制度进行了规定，如《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政复议法》等，但其关于行政程序的制度规定都是分散的，没有统一的规定，这不利于正当程序的规范化、系统化。因此，应当通过制定《行政程序法》将这些基本制度予以统一规定，以促进正当程序具体制度的一体化实施。

⒊与合理性原则协同规制行政滥用职权。合理性原则也是我国行政法中的基本原则，其对于规制行政职权滥用也是不可或缺的。合理性原则对行政行为的约束是全方位的，既要对目的不当、方式不当、内容不当进行规制，也要对程序不当进行管制。行政程序不当主要表现为：自己任意设定行政行为程序；行政过程中不遵循基本程序，如不听取公众或者相关人的合理化意见或建议，导致公众的合理化诉求得不到保障；在作出行政行为时，不能说明理由，不听取相关人的申辩等，这都是行政机关行使行政职权时权力滥用的表现形式，因此，对其进行规制应当将正当程序原则与合理性原则相结合，使二者协同发挥作用。正当程序本身是建立在合理性基础上的，只有符合合理性的行政程序才是正当的，同时也只有符合正当程序的行政权力行使才具有合理性。行政滥用职权行为就是违背了合理性原则，因而需要对其进行合理性的评价与判断。正当程序原则对行政滥用职权只是从程序上规制了行政行为，而合理性原则则是从实体和程序两方面对其进行规制。因此，对行政滥用职权的合理性评价不仅要对其是否遵循正当程序的合理性评价，也要对滥用职权本身进行合理性的判断。合理性原则如果与正当程序原则协同对行政滥用职权进行规制，就会使行政滥用职权行为“无处逃遁”，从而实现规制的“无缝对接”。

⒋通过复议、诉讼途径规制行政滥用职权。程序是一个完整的过程，事后监督程序也是对行政权力规制的重要内容，也是为限制权力滥用设定的“防洪大堤”。程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意专断和过度的裁量。［27］行政复议和行政诉讼是对行政滥用职权进行监督和控制的两种方法，且行政诉讼是对行政滥用职权的终极规制措施。我国《行政复议法》明确规定，行政复议是行政系统的内部监督，其目的是为了防止和纠正违法的或不当的具体行政行为。行政复议的范围很广，既要对行政行为进行合法性的审查，也要对行政行为进行合理性的审查。其明确规定具体行政行为如果是行政机关滥用职权的，行政复议机关应当决定撤销或变更该具体行政行为；决定撤销的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。显然，《行政复议法》明确规定了对行政滥用职权行为应当通过行政复议方式予以监督，且行政复议对行政滥用职权行为的审查是一种合理性的审查，而不属于合法性审查的内容。我国《行政诉讼法》第54条规定，具体行政行为是行政机关滥用职权的，应判决其撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。虽然我国《行政诉讼法》规定了通过诉讼对行政滥用职权行为的司法审查是一种有限的审查，即只对具体行政行为过程中的滥用职权进行审查，且其审查也不是合法性的审查，而是从正当性、合理性层面进行的审查。尽管我国现行的《行政复议法》、《行政诉讼法》分别规定了对行政滥用职权行为的复议监督和诉讼监督，并且也都对其审查的内容进行了较具体的规定，但对行政滥用职权行为还应当进一步规定具体的审查程序，以便在实践中对行政滥用职权进行复议、诉讼监督的具体操作。笔者希望通过修改《行政复议法》、《行政诉讼法》对行政滥用职权行为进行正当性审查，并制定相关的具体施行细则。

⒌应当明确规定行政滥用职权违背正当程序原则的法律责任。法律行为与法律责任是一对法学的基本范畴，二者是相互依存的。法律责任是根据法律规定对某一行为评价的结果。法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的环节。［28］行政滥用职权行为是一种违法或不当行政行为，其应当承担相应的法律责任，这是建设法治政府的必然要求。当前，各地方政府在反“”过程中对行政滥用职权采取了许多行之有效的措施，特别是加大了对“为官不为”行为的追责力度。对“为官不为”行为进行问责，既是法治行政的应然，也是构建责任政府之必然。行政问责制的核心在于“问责”，在于对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任。［29］

对行政滥用职权追究法律责任，不仅要考察其是否产生不良影响或后果，而且要考察其是否遵循了正当程序的基本要求。长期以来，实践中都认为只有行政滥用职权的行为造成了严重后果的才归责，这是对行政问责制的片面且错误的理解。只违反正当程序的行为也要依法进行归责，这是规制行政权力的关键所在。并且行政滥用职权大多表现为对正当程序的违反，如慢作为、不作为等，其行政机关或公务人员在行政滥用职权过程中往往在主观上也是存有过错的，其对正当程序的违背就是不执行公务，延迟实施公务的过错。在某种程度上，合理性是决定行政机关法律责任的实质性因素。［30］违背正当程序就是违背基本的程序合理性，是一种程序上的不正义，无论其是否造成不良后果，都应当承担相应的法律责任。正当程序的设置绝不是保障行政权力运行的，而是规制行政权力的，而规制本身包括不按要求履行职责就应当承担相应的责任。对正当程序的违反应承担的法律责任是一种违法行政责任，不能用“角色责任”（如行政行为的撤销、无效和变更）来取代法律责任，而应依法追究行为主体的法律责任。

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第4篇：论述依法行政的基本要求范文

今天在这里召开全局干警大会，主要任务是贯彻落实一系列会议精神，对集中整治影响发展环境的干部作风突出问题活动进行动员，部署当前阶段的工作。下面，我讲四点意见：

一、狠抓队伍，认真开展政法干警核心价值观教育活动

在去年召开的全国政法工作会议上，书记作了重要讲话，他要求各级政法机关要把政法干警核心价值观教育作为政法文化建设的一项重要任务，认真组织开展政法干警核心价值观宣传教育实践活动。

中央政法委把政法干警核心价值观概括为“忠诚、为民、公正、廉洁”。“忠诚”就是忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律，这是政法干警的政治本色；“为民”就是始终把人民放在心中最高位置，切实做到执法为民，这是政法干警的宗旨理念；“公正”，就是公正执法司法、维护社会公平正义，这是政法干警的神圣职责；“廉洁”，就是清正廉明、无私奉献，这是政法干警的基本操守。这八个字深刻总结了政法机关对干警核心价值观的探索实践，落实了中央关于推进社会主义核心价值体系建设的要求，是党和人民对政法队伍的基本要求，也是广大政法干警必须自觉坚持的共同价值取向。

在全国政法系统中组织开展核心价值观教育实践活动，是中央政法委作出的重要部署，是今年政法队伍建设的首要任务。全局干警要提高认识，不断增强搞好教育的主动性和责任感，真正把思想统一到中央政法委的部署要求上来。按照中央要求，把政法干警核心价值观教育与中国特色社会主义理论体系教育和总书记在建党90周年大会上的重要论述“四考验”、“四危险”（执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险）紧密结合起来，与社会主义核心价值体系教育、社会主义法治理念教育和政法职业道德教育、纪律作风教育、廉洁从政教育紧密结合起来，深刻领会政法干警核心价值观的精神实质，准确把握其科学内涵，坚持用核心价值观指导思想和实践，真正将其内化于心、外化于行。

全局干警要做到“三结合、三认真”，把集中学习和个人自学结合起来，认真组织好学习；把通读文件与专题讨论结合起来，认真组织好讨论；把价值观学习和司法行政工作结合起来，认真指导好实践。按照政法干警核心价值观的根本要求，深入自查在思想观念和工作实践中不符合、不适应的问题，制定整改措施，认真组织好整改。以践行政法干警核心价值观为主线，持续开展“创先争优”、“治庸治懒治散”、“五新”解放思想主题教育等主题实践活动，进一步提升队伍素质，提升服务质量，提升社会影响力。

全局干警要通过牢固树立和践行政法干警核心价值观，使广大干警始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的“三个至上”，切实做到党在心中、人民在心中、法在心中、正义在心中的“四个在心中”，确保司法行政工作和队伍建设的正确方向，自觉扎根基层、爱岗敬业、开拓进取。

二、严肃纪律，扎实开展集中整治影响发展环境的干部作风突出问题活动

2月13日晚，县委、县政府召开全县集中整治影响发展环境的干部作风突出问题活动暨进一步深化政务公开加强政务服务大会。会议动员和部署全县集中整治影响发展环境的干部作风突出问题活动。

我们司法局一定要按照县委、县政府的统一部署和工作要求，采取更加得力过硬的措施，扎实有力地推进集中整治活动。要围绕“改进作风、提升效能、优化环境”的目标，切实解决干部作风中存在的突出问题；围绕“窗口服务、阳光交易、信息公开”的目标，切实提高司法行政的服务效率和透明度，开展干部作风突出问题集中整治，进一步深化政务公开、加强政务服务。

按照会议要求，我们迅速召开了班子成员会议，传达学习了会议精神，成立了县司法局集中整治影响发展环境的干部作风突出问题活动领导小组。领导小组以我为组长，副局长及党组成员为小组副组长，各股、室、所负责人为成员，下设办公室、督察组。办公室负责活动的具体指导、组织协调和信息报送工作。督察组负责督查工作中的不良作风，督促整治活动认真扎实地开展。

作风建设督察组要做到“四严查、四整治”，严查损害群众利益的行为，整治对待群众冷漠生硬、态度恶劣的问题；严查干部队伍纪律作风懒散，整治不作为甚至乱作为的问题；严查干部队伍不良的精神状态，整治执行能力不强、执行水平不高的问题；严查法律服务中的违法违纪案件，整治法律服务中介机构及从业人员乱接案、乱收费、乱办案的“三乱”问题。

三、强化职能，进一步做好基层司法所建设的服务管理工作

新形势下的人民内部矛盾出现的新变化，基层各种涉法问题的不断增多，迫切需要进一步强化基层司法所的工作，以满足基层对法律服务和法律保障日益增长的需求。局各股室要充分认识司法所工作的重要性和紧迫性，采取有力措施，切实加强对司法所建设和司法所工作的管理和指导，做好“五个进一步”：

一是进一步深化对基层司法所地位和作用的认识。司法所担负着具体组织实施基层司法行政各项业务工作，直接面向广大群众提供法律服务和法律保障的重要职能，是我局服务大局、服务群众、服务社会的重要渠道和前沿阵地。

二是进一步转变工作作风及方式。善于运用其他省市司法所建设和工作的先进经验，结合我县实际，深入基层调查研究，不断总结新经验，解决新问题，提出新思路。

三是进一步理顺对司法所业务工作的管理体制。完善指导监督机制，抓好建章立制工作，把对司法所业务工作的指导管理尽快纳入到规范化、制度化的轨道。

四是进一步从强化基层工作的角度，拿出服务基层的措施来。加强各项工作的协调，充实对基层工作扶持的力度，着力解决司法所建设面临的各种问题和困难，以适应开拓基层司法行政工作新局面的需要。

五是进一步提高司法所干警政策理论水平和业务技能。通过培训规范街道司法所各项工作，培训要以理论联系实际为原则，以“实际、实用、实效”为要求，从提高司法所干警综合素质和实际能力出发，优化培训内容，创新培训方式，增强培训针对性和实效性。二月底至三月初，我们将组织全体司法所干警进行业务培训，由局领导和各股室负责人围绕公文写作、法律服务、法制宣传、人民调解、社区矫正等内容给大家上课。

四、抓住机遇，实现基层司法所工作正常化、规范化、标准化

在县三级干部会议上，郑光泉书记要求，要坚持一手抓教育、一手抓打击，提高公民知法、守法、用法的水平，从源头上减少破坏发展环境的违法犯罪行为的发生。这不仅是对我局工作提出了要求，同时，也是为我局不断开创工作新局面提供了机遇。司法所是化解群众矛盾、预防犯罪的第一道防线，在县委、县政府对基层司法法所建设的高度重视下，司法所办公用房已经解决，人员、编制、经费正在逐步加强。万事俱备，就看我们如何打好这“第一枪”，而且新上任的八位所长之前都没有接触过司法所的工作，就如何开展好司法所工作，我谈以下三点：

一是要转变角色，找准位置。首先，尽快掌握社情民意。司法所是司法局在乡镇的的派出机构，日常多与乡镇机关接触，要主动地为乡镇人民政府依法行政、依法管理提供法律意见和建议，发挥法律参谋助手作用，认真地完成好乡镇人民政府交办的维护社会稳定的工作任务；其次，尽快开展人民调解。通过管理人民调解工作，与多部门合作调解民间纠纷，及时把群众矛盾化解在村组，做到小事不出村，大事不出乡，使问题解决在萌芽状态；通过组织开展法制宣传教育工作，结合“法律六进”、“送法下乡”活动，让群众知晓法律服务范围、联系电话以及办公地点，方便群众联系律师，享受便捷的法律咨询及维权服务。运用法律服务或法律援助手段帮助农民群众同各种坑农、害农行为作斗争，维护广大农民的合法权益，维护农村社会稳定；再次，尽快开展安置帮教及社区矫正。通过搞清楚服刑人员的基本情况、犯罪情况、社会支持系统的情况，做好审前社会调查，为法院搞好规范化量刑的改革提供有力的参考依据，使法院在判决或裁定时适用法律更准确，量刑更合理。通过了解刑释解教人员的个人、家庭情况，因人帮教，帮助帮教对象解决在生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题；对有重新违法犯罪倾向的刑释解教人员进行帮助教育，落实重新违法犯罪的预防措施，把重新犯罪率控制在3%以下。

二是要苦练内功，优化服务。针对农业和农村工作需求，司法所干警应该以加强学习提升服务质量，充利用业余时间加强对土地承包、计划生育、宅基地管理、农产品市场管理、生态环境建设等法律知识和司法所业务的学习。在去年的司法考试中，我局有9人参加，5人通过，通过率为55%。希望这些同志要再接再厉，以更加严谨的学习态度，在法律实践中学习成长，以更加扎实的办案作风，为基层群众提供法律服务。

目前，司法所干警少、任务重、头绪多，各所可以通过协助乡镇建设“30米法治长廊”和创新基层司法行政工作理念及工作载体强化服务能力，让基层群众真正了解到司法所的职能作用，为司法所工作的开展打下良好的基础。

三是要树立信心，下定决心。当前，我县司法所建设已经进入了历史上最好的发展时期，特别是在新一届的县委、县政府的正确领导下，我们已具备了实现科学建设的很多优势：一是环境优势。县三级干部大会的召开，极大地激发了全县人民谋事创业的积极性和进取心，当前全县干群心齐气顺、干劲十足，形成了团结干事的良好氛围，有利于各项工作的推动和开展。二是待遇优势。我们已经落实好司法所的副科级待遇及办公经费，能真正做到从优待警。三是人员优势。司法所队伍正在不断壮大，通过事业招考的15名司法所干警即将到位，并且我们正在与组织人事部门协商，在今年下半年还将公开向社会考录调入一批人员，充实到基层司法所。四是司法所建设后发优势。由于近几年来我们的基层司法所建设比较缓慢，基层群众对法律服务需求的空间很大，而有些基层司法所还是停留在“一人所”阶段，甚至只有“庙”没有“和尚”。讲过，“一张白纸，没有负担，好写最新最美的文字，好画最新最美的图画”，司法所正等着各位所长去“施展拳脚”。在今后工作中，我们一定要正确把握发展形势，不断解放思想，树立加快司法所建设的信心。

第5篇：论述依法行政的基本要求范文

一、我国政府采购的效益评价

（一）直接经济效益

1.采购资金节支率。市场经济比较发达国家的实践表明，政府采购可以大幅节约财政资金。竞争机制的引入、操作过程的透明、流转环节的简化是实现资金节约的主要因素。政府采购支出占一国GDP的比重一般在10％左右，节约率为10％。按照这个比例计算，我国GDP约为九万亿元，如全面推行政府采购，可节约资金900亿元。从我国试行政府采购的实际情况来看，2000年全国政府采购327.9亿元，比上年增长1.5倍，节约资金42.5亿元，其中预算资金节约25.7亿元，节支率为11.6％。

2.政府运行成本的控制。政府采购就其采购主体看，具有特定性，主要是指依靠财政资金运作的政府机关、事业单位、社会团体和公共事业单位。就其资金来源看，无论是财政预算内资金还是预算外自筹的资金，最终都表现为纳税人的税收承担或政府公共服务收费，因此，政府采购总额的控制实质上演化为对政府运行成本的控制。加入WTO后，政府职能主要定位于营造公平的市场竞争环境和弥补市场失灵。这要求政府运作成本尽可能低，政府采购规模必须控制在一定限度内。

（二）社会效益

1.政府采购的政策效应。政府采购是财政的重要工具，采购的数量、品种、频率，直接影响到财政政策效应。首先，政府采购量的扩张或收缩，可通过乘数效应，引起国民经济成倍地扩张或收缩。据测算，我国的政府购买支出乘数不考虑税收倾向（或税率）为2.42，考虑税收倾向（或税率）为1.93.2002年我国政府采购预计可达1000亿元，那么可推动国民经济增长约2％，在整个国民经济增长率中的贡献率将超过25％。其次，政府采购的结构可以对国民经济的某些部门或行业起着调节作用。

2.反垄断、扶持民族产业。垄断是当今经济中的一个常态。在政府采购中它通过垄断高价加大了政府运行成本，充分利用政府采购集中性、连续性的特点，一是可以抑制垄断高价给政府带来的开支的大幅增加，减少政府运行成本；二是以其强大购买力，通过直接购买某种产品、扩大产业的市场占有率，对弱势企业有很强的扶持作用，有利于促进他们的发展。

3.弥补市场经济的缺陷。政府购买力的集中性使其可以通过集中购买弥补市场对资源配置的缺陷，在基础性、公共性等投资大、回收期长的产业进行工程采购或产品购买，使整个社会经济结构更加合理，政府购买的社会效益得以发挥。

4.实现机制转换，加强廉政建设。政府采购是政府主导型制度创新，其最主要的代表形式，就是引入与市场经济通行规则兼容的公开招标、投标，形成一套透明、有效、能够趋向于公开、公平、公正的采购新机制。新机制可以排除原来分散采购情况下大量发生的弊端，使暗中交易难以进行，抑制那些滋长腐败行径的可能条件，从而为加强廉政建设做出贡献。

（三）生态环境效益

生态环境问题已成为影响人类社会与我国可持续发展的最重要问题之一。生态环境工程由于投资量的巨大及其收益外部性，使通过市场机制让社会资源向此类工程转移出现市场失灵。因此，政府用“有形的手”进行生态工程采购十分必要，可以发挥出政府采购的生态环境效益。

二、政府采购制度改革中的问题分析

实行政府采购是我国一项具有重大影响的财政制度改革措施，但目前我国统一高效的政府采购制度尚未形成，需要进一步改革目前的预算管理体制，构建政府采购的监督约束机制，完善政府采购的法律体系和投招标制度体系，加强政府采购人才的培养，以使我国政府采购最终走向法制化和规范化，大幅提高政府采购的效率。

（一）有专家认为，对于政府采购额的范围，各个地区在各个不同的经济发展时期制定的标准不尽相同

现今我国的采购制度是政府集中采购与基层分散采购相结合的过渡状态，我国各地区经济发展很不平衡，在全国范围内制定统一的标准是很不切合实际的，各地应因地制宜，国家财政部则可根据各地经济情况作一个合理的笼统范围界定，使各地区在既定的合理范围内参照规范执行。总之，尽快对政府采购额进行界定不仅是完善和规范采购制度，也是我国采购制度走向标准化、规范化、国际化，适应加入WTO的迫切要求。

另外，政府采购不应只注重节约，而应注重系统效应。从前者看，政府采购注重经济效应是由我国当前的国情所决定的，它是达到“少花钱多办事”目的的一种便捷途径。但是，实行政府采购本身并不一定能优化财政支出的规模和结构，达到提高财政资金使用效率的目标，关键在于建立一个什么样的政府采购制度体系。随着这项财政支出改革的不断深化，政府采购正朝着规范化方向发展，并将发挥其对整个社会的辐射和联动效应。当政府采购达到成熟的阶段后，随着采购金额不断减少，财政收入不断增加，政府采购比例将会不断下降，其经济目的将会不断弱化。从后者看，政府采购是个系统工程，会产生系统效应。其一建立政府采购制度有助于增强政府的公仆意识和公民的主人翁意识。其二有助于树立政府也是消费者的观念。在市场经济活动中，政府不仅要消费，而且是一个国家里最大的单一消费者，其消费量通常约占整个国家消费总量的1／10.其三有利于加强市场经济条件下宏观调控的力度，例如通过国家储备粮的政府集中采购和适时发放，向农民发出信息，调整粮食种植品种、标准，实现既保护农民利益又更新农业产业的目的，而不必再采取制定播种计划等行政强制手段。

（二）另有专家对我国实行的政府采购机构设置提出见解

1.我国实行的是集中采购与分散采购相结合的政府采购模式，这是符合我国现阶段国情的切实可行的做法。但集中采购由于是专门机构和专业人员负责操作，因而规范性比部门分散采购要强，因此，在选择政府采购模式中，坚持集中与分散相结合的同时，还应强调以集中采购为主，尤其是在政府采购制度建立之初。这就要求我们在思想上应对目前的政府采购模式有一个正确和全面的认识，集中采购是政府采购；按照政府采购制度规定程序和方式组织的分散采购也是政府采购。在这一认识的基础上，应对集中采购和分散采购进行科学合理的界定，即：集中采购就是由集中采购机构统一组织的属于集中采购目录之内的项目的采购活动；分散采购是由各部门按照政府采购制度规定的程序和方式组织的集中采购目录之外的应执行采购制度项目的采购活动。同时，鼓励各部门将分散采购项目委托给集中采购机构或有资质的社会招标机构组织实施。

2.我国政府采购工作刚刚起步，对政府采购制度的认识不到位，政府采购规模偏小，地区之间发展不平衡，政府采购法律、法规制度建设相对滞后，政府执行不到位，监督检查的力度不大，这种现状就决定了财政部门在推行政府采购制度改革的特殊地位和作用，决定了集中采购机构作为全额事业单位的现实合理性。从长远来看，在我国社会主义市场经济体制完全建立和政府采购制度规范化以后，可以考虑集中采购机构与政府部门脱钩，逐步转变为社会中介机构。

3.目前，我国各地实行政府采购制度的时间都不是很长，无论是实践经验还是理论知识都比较缺乏。采购机构越多，各个机构做法差异越大，不利于统一管理和规范，也不利于集中采购规模效益的发挥。设置一个集中采购机构可以最大限度地减少扯皮和摩擦。考虑到我国政府采购的现状，省以下集中采购机构只宜设立一个。

综上所述，政府采购机构的设置至少应坚持以下三项原则：（1）坚持与我国现行政府采购模式相一致的原则；（2）坚持有利于推进政府采购制度全面实施的原则；（3）坚持有利于政府采购规模效益发挥、节约采购成本的原则。

（三）还有专家认为，我们进行政府采购制度改革，同正在进行的财政支出管理制度改革的另外两项改革——细化预算编制、编制部门预算，实行国库集中支付制度一样，不是财政部门揽权，而是自我削权，带头依法理财，自觉地接受各级权力机关及其他各个方面的监督。

我们实行政府采购制度改革，是为了建立一种规范化的制度，将政府采购预算的编制与审批、政府采购计划的编制与执行、集中采购目录的确定、政府采购方式的采用、政府采购程度的实行、供应商和用户合法权益的保护、政府采购活动的监督等都纳入法制化管理的轨道。这不仅对政府采购当事人、中介机构有制约，而且对政府采购主管部门也有制约，各个方面都要严格依法办事，才能充分发挥政府采购的作用。

政府采购应提高透明度，不仅仅是有关政府采购的法律、法规和政策、集中采购目录、招标文件、中标或定标通知等要公开，还要明确规定几种采购方式，达到什么标准的必须实行公开招标采购或邀请招标采购；明确规定政府采购当事人的权利和义务；供应商和用户实施监督的权利和途径；各有关方面进行监督的职责权限；违反政府采购法规应当承担什么样的法律后果等等。除涉及国家安全或发生紧急情况的政府采购外，一切政府采购活动都摆在明面，让大家都看得见、看得明白，以利于认真执行和监督。

（四）还有专家认为，目前世界各国政府采购模式主要包括三种：集中采购、分散采购和适度集中采购。

集中采购，是由一国财政部门或指定的政府部门负责本级政府的所有采购事宜；分散采购，指由各预算单位自己决定各项采购事宜；适度集中采购，又称为半集中半分散采购，指财政部门或指定部门负责一些货物、劳务、工程（主要是大额合同）的采购事项，其他则由各支出单位自行采购。

各国的采购模式不尽相同，完全实行分散采购的国家不多，多数国家实行适度集中采购。从采购模式的历史来看，很多国家的采购模式都经历了从集中采购模式到不断分散的过程。分散采购可以避免集中采购带来的商品化和统一化；可以提高采购效率；由于合同不断延续，可以获得较好的售后服务。但分散采购往往无法取得规模经济，而且分散采购的监督仍然是困扰各国政府的难题。

界定集中采购和分散采购的理论标准就是采购成本。采购成本标准的建立有一个重要的前提条件，即采购收益相等，或者说是在采购的价格和集后服务完全一致的情况下。在具体实践中，可以找到集中采购和分散采购的成本临界点。政府采购工作的主要成本包括政府采购机构的人员经费、公务费、业务费等，只要对此作出相应分析，就可以大致计算出成本临界点。在这个成本临界点之上的政府采购采用集中采购，在成本临界点之下的采用分散采购。

（五）还有专家认为，所谓政府采购制度改革，就是要找到一种低成本、高效率、能使监督落到实处的政府采购方式或机制，并把它制度化、规范化。

政府采购制度要改革，焦点与关键就是选择什么样的思路，从立法角度讲则涉及我们在政府采购方面基本的立法精神是什么：是走集中采购之路，还是尽可能维持分散采购。现在成为热点的集中、分散争论，实际上就是一种机制之争，而机制之争，实质上是怎样为处理触动既得利益、实施制度创新的问题。如果我们坚持政府采购制度改革的基本要求，争取形成一个合理的制度框架，那么应该坚持：凡能够实行集中采购的，就不应该实行分散采购；凡能够实行招标方式完成的政府采购，就不应该考虑非招标方式。

三、推进政府采购制度改革的政策建议

政府采购因涉及主要来自纳税人的巨额资金和重要公共利益，其有关的政策与建议受到社会各界的高度重视。主要的政策建议集中在以下几个方面：

（一）强调公平、公正、公开竞争的原则

政府采购作为政府参与市场的一种活动形式，必须履行市场准则，使所有能成为供应商的企业都可以平等、公平地参与竞争，防止一些厂商和机构控制、垄断政府采购市场。公开性原则是确保公平、公正竞争的前提，如果政府采购制度不公开，那么公平和公正竞争就无从谈起。我国目前的政府采购信息也是逐渐公开，但由于行业分割，这些信息常常只在专业报刊上刊登，公开性不够。我国政府采购市场庞大，信息量多，国家应当成立专业性报刊，负责刊登采购信息。同时应着手建立我国的政府采购信息互联网，以发挥计算机在政府采购中的作用。与公平、公正、公开竞争原则相适应，我国的政府采购制度近期内应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式为辅。

（二）坚持依法采购，强调公共监督

鉴于政府采购对政府形象以及国民经济的重大影响，按照依法行政的原则，制定我国的政府采购法以及相应的配套法规已是势在必行。应形成既有中国特色又能与国际接轨的政府采购法律制度。

（三）注重采购过程的规模效益和专业化分工

政府采购作为一种公共财政支出管理的新手段，其创新的过程本来就涵盖了管理效率和社会效益两个方面，然而，更重要的是，效率和效益目标的达到关键在于有效地发挥规模效益和专业化分工的优势。具体要求：（1）以集中采购为主，利用量多的优势，发挥采购商品的规模经济。（2）建立专门的政府采购机构，配置专业人员和设备，实行专业化管理。

（四）明确财政的主体地位，有效地形成部门间的合力

目前，公共财政机制构成了政府采购制度的基础。借鉴国际惯例，结合中国财政改革的形势，明确财政部门在政府采购过程中的主体地位，是合适而必然的选择。当然，这种主体地位主要是指财政部门负有管理政府采购中介和执行机构、监督政府采购运作流程、进行政府采购从业人员的培训工作和编制政府采购预算等一系列的职能，并不意味着财政部门能够直接干预政府采购执行机构的招投标行为，以政府行为来代替市场行为。我们倾向于将该机构独立于财政部门之外，一方面，有利于公共领域内市场操作效率目标的达到；另一方面，财政部门和政府采购执行机构的相对独立，有利于资金拨付和商品采购的分工管理，减少公共领域寻租的可能。

在界定清晰财政主体地位的前提下，根据我国行政职能划分，计委负责规划和审批以财政拨款为主的大型建设项目，外经贸部负责政府采购的对外事宜，因此，我国政府采购制度的顺利执行，需要财政部门协调外经贸、计委等部门的关系，在分工明确、各司其职的基础上，紧密配合、相互协作，促进政府采购活动顺利、有效开展。

（五）建立和严格执行内部风险控制制度，包括管理机构内部职责制度等

完善政府采购决策、实施阶段的监管措施，在政府采购决策（立项）阶段，要求严格按法定程序进行审核、审批，保证政府采购预算的规范性。要把政府采购预算和计划向社会公布，接受社会公众监督。在实施阶段，要建立健全监标委员会制度，合理划分合同签订权与合同质量验收权。

（六）建立政府补偿机制，设立政府采购风险准备金

政府补偿机制是解决申诉争端的基础。成功的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、终止合同、重新招标、补偿损失、修正有关采购规划或程序、暂停采购活动等。如果没有合理的保护和赔偿，政府采购市场就谈不上公平、公正。风险的止损与弥补需要通过设立政府采购、赔偿基金，解决其稳定的资金来源。

（七）加强对政府采购行为的控制

由于政府采购在我国尚处于初创阶段，在推行过程中，仍存在一些变异行为，主要表现在片面追求政府采购的节约资金效果，地方保护主义，以及价格、信息、招标、资格等方面的垄断。因此，要通过建立健全政府采购制度，加强政府采购审计和监督，来规范政府采购行为，降低采购风险。

（八）切实搞好政府的采购招标工作

根据国外情况，有公开招标、有限招标和单一招标。结合我国国情，应该有针对性地做好招标工作。在这方面，要注意把竞争机制引入招标中；要实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是国内招标者，还是国外招标者，凡是有关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然，对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询价采购的方式。

（九）县级政府采购工作刚刚起步，应从以下几个方面入手

1.合理确定采购范围。目前县级政府采购刚刚起步，基础管理薄弱。因此，采购范围不宜过宽过广，要本着“突出大宗采购，关注焦点、热点采购，兼顾一般采购”的原则，做到有主次、有重轻、有收有放。按市场经济法则和WTO规则，科学、合理的确定采购范围。

2.公开透明采购过程。县级政府采购活动必须在公开、公正、透明的情况下进行。对采用招标方式的采购项目，聘请社会知名人士、有关职能部门和采购单位参加旁听；对一般性的集体采购要将采购商品的数量、型号、单价、额度向社会进行公示，杜绝“暗箱操作”。

3.加强政府采购监督。（1）建立完善政府采购内部监督机制。在政府采购管理机构内部要建立分工明确、相互制衡、相互监督的运行机制。从政府采购预算计划的下达到采购预算的执行、招投标管理、采购合同的签订以及资金的拨付等各个环节，都必须建立一套严格规范的运行程序，加强机构内部的自我监督和约束。（2）建立完善政府采购社会监督机制。在政府采购活动中，接受社会各阶层的有效监督。（3）建立完善政府采购法制监督机制。

4.严格采购预算编制和执行。在政府采购预算编制过程中，要同财政年度预算一并纳入部门预算和财政总预算计划，并严格按照“两上两下”的程序，细化到采购的项目。财政部门要正式批复政府采购预算。采购部门要严格按单位的采购预算计划进行采购，不得随意更改。