公共财政的主要特征精选(九篇)

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第1篇：公共财政的主要特征范文

综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。

（一）分税制财政体制改革的成效分析

1994年实施的分税制财政体制改革，其主要任务有两个：一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革工商税收制度；二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制，建立中央和地方两个税收体系。

在中央和地方实行分税制的财政体制，首先要建立与社会主义市场经济要求相适应的税收制度。改革之前，我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩，税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出，已不适应经济发展的要求。1994年的分税制改革，首先是简化税种，从过去的三十多个简化到18个税种；其次是改产品税为增值税。产品税是按一个个产品大类来征税的，其缺陷是随着经济的发展，新产品层出不穷，确定产品的税种和税率十分困难，并且有产品就要征税，无法解决重复征税的问题。增值税适用于所有的生产和经营环节，税种单一，税率简单，且前一道产品所开的增值税发票，到后一道产品出售时，可以凭发票扣除以前交的税款，有效解决了重复征税问题。工商税制改革后，我国形成了以流转税、所得税为主的复合税制，基本适应了社会主义市场经济的发展。

工商税制确立后，我国按税种确立了中央和地方的收入体系。基本内容是关税、消费税、中央企业所得税归中央；营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税等归地方；增值税实行中央和地方分享，分享比例是中央得75％，地方得25％。整个分税制改革，采取渐进的办法，即以1993年为基数，基数内的收入全额返还地方。同时，增值税和消费税实行增量三七分成，即全国增值税和消费税每增长1％，中央对地方的税收返还增长0.3％。2001年又实施了所得税收入中央和地方分享的改革。对2002年的所得税增量，中央和地方各分享50％；对2003年的增量，中央分享60％，地方分享40％。自此，我国建立了中央和地方的分税制财政体制。

经过实践的检验，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了很大成绩。一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。1978年至1994年，我国财政收入占gdp的比重，从31.2％一路下降到11.2％，财政不断积弱，各级财政都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字，财政困难已影响到改革、发展和稳定的大局。改革后，1994年至2001年我国财政收入增加了2.14倍，年均增长17.8％，财政收入占gdp的比重由11.2％提高到17.1％。财政收入的快速增长和财政实力的不断增强，为我国1998年开始实施的积极政策提供了能力。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。从1994年到2001年，中央财政收入从2906亿元增加到8583亿元，增加了1.95倍，地方财政收入从2312亿元增加到7803亿元，增加了2.37倍。同时，中央财政收入占全国财政收入的比重，也从1994年以前的最高38％左右提高到近年来的50％左右，增强了中央财政的宏观调控能力。

近年来，根据形势发展的需要，我国对税制和分税制财政体制又进行了一些改革。一是农村税费改革。改革的主要内容是：三取消、两调整、一改革，即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明，这项改革规范了农村的分配关系，减轻了农民负担，农民人均减负率一般在30％左右，农村“三乱”问题得到有效遏制，对促进农村社会经济发展具有重要作用。二是进一步调整税制。如对存款利息所得征收个人所得税，减半或暂停征收固定资产投资方向调节税，连续多次调整出口退税率，使我国出口货物的平均退税率由原来的8％左右提高到15％左右，等等。税收制度的调整和完善，进一步增强了财政的宏观调控能力。

（二）公共财政体制建设的进展分析

1998年以后，财政改革的重点转向财政支出体制，目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面，主要进行了以下几个方面的改革：一是推行部门预算；二是实行国库集中支付；三是推进政府采购改革；四是实行“收支两条线”管理。

实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金（包括预算内外资金）全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来。部门预算经过人大批准后，对该部门的收支项目安排就具有法律效力，从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律监督。从2000年开始，我国中央和省两级逐步推行了部门预算，有些市、县也开始编制部门预算。

实行国库集中收付，是将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库直接支付，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。实行国库集中收付后，财政部门加强了对各部门和单位的收支活动的全程监督。2002年，中央在38个部门实行了国库集中支付的试点，许多地方也积极进行了改革探索。与此同时，编制政府采购预算和实行政府采购资金财政直接拨付制度，支持了部门预算和国库管理制度的改革。

实行政府集中采购，克服了过去分散采购的许多弊端，如采购资金的分配和使用脱节，无法有效进行监督；采购效益不高，采购的产品和服务往往价高质次；采购过程不透明、不公开，容易滋生腐败，等等。1999年实行政府集中采购以来，采购规模快速增长，当年采购规模约130亿元，2002年已突破1000亿元，每年政府采购的资金节约率都在11％左右。2002年，人大审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，标志着我国政府采购工作步入法制化轨道。

实行“收支两条线”管理，从收入方面，防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支；从支出方面，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩，有利于执收单位公正执法。近年来，这项改革不断向前推进，中央和地方普遍加大了改革力度。

与此同时，按照建立公共财政的要求，我国各级财政逐步减少了在一般竞争性领域的支出，加大了教、科、文、卫、社保等满足社会公共需要方面的重点支出，财政支出结构逐步向公共支出转变。总之，经过近五年的财政支出管理改革，优化了支出结构，增加了财政支出管理的科学性，初步建立了公共财政的基本框架。

二、今后我国财政改革的侧重点和趋势分析

过去的财政改革取得了很大成绩，有力地支持了社会主义市场经济体制的建设和宏观经济的持续快速发展，但由于改革的渐进性，新的财政制度、机制、管理等方面不可避免地会出现不协调、不适应、不规范等问题。结合当前经济发展的形势，今后必须在以下方面继续深化财政改革：

（一）按照建立公共财政的要求，继续深化财政预算管理改革

经过1998年以来的财政支出体制改革，我国虽建立了公共财政的基本框架，但离建立与市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大距离。公共财政体制的主要内容，可以分为三个层次进行考察和分析：一是财政的主要职能和基本定位。公共财政是与市场经济相适应的，其主要职能是满足社会公共需要，弥补市场机制的缺陷。财政收入主要来源于对全体公民一视同仁的规范的税收。二是财政的运行机制。也就是财政收入的组织机制和财政支出的安排机制，目前的运行机制主要是财政的预算管理。三是科学的方法和有效的监督。如预算的科学编制方法、税收征管的方法和手段、国库集中支付、政府集中采购等。在这三个层次中，预算管理是核心。首先，财政的职能要通过预算的安排体现出来，即通过预算得以实现；其次，科学、细化、规范的预算管理，是国库集中支付和政府集中采购正常运行的基础；再次，预算是财政监督的依据，具有法律效力。如果预算不规范，不仅财政部门很难进行全程监督，也不可能形成社会其他有效监督机制。因此，建立公共财政体制，必须要不断深化预算管理改革。我国在部门预算、国库集中收付和政府集中采购等方面已进行了有效的探索和改革，初步建立了公共财政的基本框架，这使我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段，即深化预算改革阶段。

财政预算规定了政府向社会提供公共产品和服务的规模与结构，以及需要全体社会成员担负的成本即税收数量。那么，每年提供公共产品和服务的规模以及社会负担的成本由谁来决定，提供公共产品与服务的结构和类型又由谁来选择，即财政预算管理中的公共性问题如何解决。因此，今后财政预算管理改革的一个重要任务，就是在预算管理中引入公共决策和选择机制。比如在人大设立预算编制和审查委员会，专司预算的编制、审查和监督工作；在预算编制过程中，建立广泛征求意见的机制；增加预算的透明度，扩大预算编制和执行的社会监督，构建纳税人的意见反馈机制等。

财政支出预算是国库集中收付、政府集中采购以及加强财政监督的依据，也是提高财政支出效益的关键，因此，必须要细化预算的编制。目前的预算主要有三部分，一是固定部分，即人员工资和共用经费部分；二是活的部分，即专项经费部分；三是转移支付部分，即上级政府对下级政府的补助。对于固定部分，关键是要引入绩效预算的办法，即财政供给与单位取得的成效挂钩，成效越大，财政支持越大，改变过去财政养人、养懒的做法，提高财政资金的使用效益和引导作用。对于专项经费的预算，一定要细化到项目，把经费和项目挂钩，加强对项目资金使用的管理和监督。对于转移支付支出，要按照提供公共产品和服务均等化的原则，规范转移支付，减少随意性。总之，要尽量利用现代化的技术手段和方法，不断细化预算编制，使预算尽可能的规范、合理和透明。

（二）按照财权、事权对等的原则，继续完善分税制财政体制

分税制财政体制运行以来，逐渐暴露出来的不协调、不匹配的问题，突出表现在基层财政越来越困难。

目前，我国的财政体制是五级财政，即国家、省（市、自治区）、市、县（市、区）和乡（镇）。1994年的分税制财政体制改革，明确划分了中央和省（市、自治区）的收入范围，省以下的体制是各地仿照分税制体制自主安排的。在中央提出逐步提高中央财政收入占全国财政收入比重的背景下，省以下的体制安排自然带有层层集中财力的倾向。近年来的情况显示，现在分税制财政体制运行的结果是，财力逐步向上集中，但事权仍在基层，甚至呈扩大的趋势。尤其是许多该财政承担的支出，如农村义务教育、农村社会保障、医疗卫生等，过去基本由农民自己承担，农民负担过重已影响了农村社会稳定和经济发展，因而，随着经济的发展和农村的税费改革，这部分支出开始回归财政，基层财政的事权反而在扩大。因此，在这两个反方向因素的共同作用下，县、乡财政困难的矛盾开始激化。2001年全国拖欠工资的县、乡占全国县、乡总数的18.7％和27.1％，县级财政支出中工资支出高达61％。绝大部分县、乡的财政是捉襟见肘，仅仅能够应付“保工资、保运转”的支出，用于建设的财力非常有限，各方面的支出欠账越来越多。目前，在基层财政困难的倒逼机制作用下，中央财政加大了对基层财政的转移支付，以维持基层政府的正常运转。但基层财政困难的程度，是随着政府职能转变和经济形势变化而逐步显现的，因此转移支付较多采用的是一事一办的专项转移支付，不仅转移支付很不规范，基层财政预算难以安排，而且增加了基层财政对上级财政的依赖，出现“你给钱我才办事”的被动局面。

分税制财政体制能够成功运行的一个基本要求，是各级政府有自己的主体收入，用自己的财力办自己的事情。否则，地方政府就会逐步增强对上级政府的依赖。依赖不断增强和上移的必然结果，是分税制财政体制逐步转化和变质为高度集中的财政体制，分税制财政体制自然消亡，地方增收节支的积极性转化为“跑上”的积极性。因此，完善分税制财政体制，解决基层财政的实际困难，核心是确立一级财政，就要使这级财政有能够基本满足自己需要的自主财力，在辅之少量的转移支付财力的情况下，做到自己的事情自己办。目前，我国的五级财政体制存在不合理的问题：一是财政层次过多，影响了各级财政主体收入体系的形成。二是财政层次过多，影响了各级财政的事权划分和职责的确立。总之，目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行和导致基层财政困难的主要原因之一。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县（地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。

各级政府的事权和财权相对称，是分税制财政体制正常运行的又一基本要求。从现在的发展趋势看，一是中央财政的职责重大，如保持国民经济的持续稳定发展，促进区域经济协调发展，发展高等教育、尖端科技和高新产业，全国性的环境保护，江河湖泊的治理，等等，中央财政必须要有强大的财政调控能力。目前的分税制财政体制，逐步提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，符合中央财政的财权和事权相对称原则。另一个是县级财政的职责重大。我国长期实行的是城乡分离的社会经济体制，“二元经济结构”非常明显。结果是随着社会主义市场经济的发展，财政向公共财政转变时，财政供给的公共产品主要是面向城市居民，农村居民享受到的很少。因此，我国今后要实现城乡社会经济协调发展，在有九亿多农民的广大农村，财政在供给公共产品方面要弥补历史的欠账和满足新的公共需求，如提供基础教育包括今后发展的高中阶段教育，提供农村社会保障，提高农村医疗卫生条件，等等，基层财政的任务是非常巨大的，时代赋予基层财政的责任和压力也是空前的。所以，完善目前的分税制财政体制，要增加县级财政的主体税种，扩大税收分享中县级财政分享的比例，同时要加大对中西部地区基层财政的转移支付力度，逐步大幅度增强县级财政的实力。

（三）按照公共财政和城乡一体原则，继续改革农村财税制度

目前，我国实行的农村税费改革，其主要目标是减轻农民负担，规范农村分配关系，遏制农村“三乱”现象的发生。从试点情况看，农村税费改革确实实现了上述目标，减轻了农民负担，安徽省农民平均减负在25％以上，有效遏制了农村“三乱”现象。但是，现在实行的农村税费改革，并没有根本改变我国1958年左右形成的农村税收体系，农村仍然实行有别于城市的税收制度。

从税收负担看，目前农村居民普遍相对高于城市居民。如对城市居民普遍征收的个人所得税，起征点是月均800元，假如一家三口仅一个人工作（这种情况是比较少的），也就是说城市居民人均收入在3300元以下是不需要交税的，但农民现在的人均纯收入基本都在3000元以下，却普遍都要交税。许多工商税都有起征点和免征额，如增值税、营业税等，但农业税没有，无论农业生产的成本多大，也无论农业生产的净收入是多少，都需要缴纳固定比例的农业税。目前，许多农民的人均纯收入还不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多贫困地区，但在城市享受照顾，而在农村确要纳税。因此，相对城市居民来说，农民的税收负担是重的，也是不公平的，在税制上设置了城市和农村的差别待遇。

从实现我国城乡经济的协调发展和建立公共财政体制的目标出发，必须继续深化我国的农村税收制度改革。长远的目标，应是逐步建立城乡基本协调的税收制度，将农业税改为体现农民纯收益的具有和城市个人所得税有大致相同的起征点和免征额的新型收益税。当前，“三农”问题已是我国经济发展中的突出问题，农民收入增长缓慢，农村市场恢复乏力，已严重影响了国内有效需求的扩张。目前，增加农民收入，已是“三农”问题中的核心问题。为此，在农村新的税制改革到位以前，建议目前免除一切农业税。现在我国财政收入增长形势较好，而农业税占全国财政收入的比重已下降到3.7％左右，并且农业税的征收成本很高，免除农业税对财政经济形势没有多大的影响，但对于目前广大农民的休养生息和增加农民收入是非常关键的。

在我国现行的财政支出政策体系中，财政与农民的关系，主导的观念是财政支农。这是带有浓厚计划经济时期特征的观念，是改革开放20多年后的今天仍能保留下来的为数不多的早已过时的观念。

第2篇：公共财政的主要特征范文

协议费财政1878年7月明治政府进行地方制度改革，了《郡区町村编制法》、《府县会规则》和《地方税规则》，统称为“三新法”。《地方税规则》的出台，结束了民费财政，确立了新的地方税财政制度。但这种地方税只是原来民费中的府县的费用，将其“作为人民的义务，进行强制的征收”，并由府县会对预算进行议决;［5］而原来民费中的“各町村及区内的入费”则“任其区内人民协议”，承认其协议、自治的性质，原则上不加干涉，因此这一时期的町村财政“被称为协议费财政”。［6］391880年政府《区町村会法》，各地开始设立正式的町村会，对协议费的赋课征收和支出等进行议决，这在町村财政史上具有重要的意义。

区町村费财政1881年松方紧缩财政实行后，谷价暴跌，农民极度贫困。与此同时，国库和地方税的财政补助减少，因此町村协议费年年增加。在这种情况下，为了保障必要的国政委任事务的费用，1884年政府决定对《地方税规则》进行修改，明确以区町村费支付的项目及征收区町村费的课目，对于区町村费怠纳者，适用于租税未纳者的处分。［2］110这实际上赋予了一部分町村费以租税的性质，对其征收进行公法的保护。经过改革，协议费进一步分化为区町村费和协议费，“原来性质不明确的区町村财政被赋予了公共财政的性质”，［2］111成为町村财政发展史上的重要转变。

近代的町村财政制度的形成明治政府在确定了1889年宪法的日程表后，各项相关法律制度的制定也开始了。在地方制度方面，在内务卿山县有朋的主导下，1888年《市制町村制》，在形成了市町村自治制度的同时，也完成了其财政制度的近代化。法律对町村的费用、收入、财产、公债和预算决算及出纳等方面进行了全面的规定，主要内容是:(1)町村为公法人，其町村民有分担町村费用的义务和使用町村财产和公共设施的权利;(2)町村的费用由町村费负担，没有具体限定町村的费目，但国政委任事务和必要的固有事务的费用实行强制预算，承认代议决制;(3)收入主要是财产收入、使用费、手续费和町村税等，町村税以国税和府县税的附加税为中心;(4)町村有自己独立的财产，基本财产的处分及町村有不动产的买卖、转让、置换等都必须由町村会议决;(5)町村有公债募集权，但设置了相关的限制，确定其偿还办法;(6)财政的运营实行预算决算制度，并由町村会议决，进行公告，其出纳定期接受检查和监督。《市制町村制》的颁布，标志着20年左右的町村财政的探索期走向终点，近代的町村公共财政制度形成了。

明治后期町村财政的初步改革

近代的町村财政制度开始实行后不久，日本便迎来了两次对外战争———日中和日俄战争，战争推动了日本资本主义确立的同时，也使町村财政的疲敝开始初步显现。到明治末年，政府对町村制度进行初步改革，加强了町村的财政基础。

1．町村财政制度的初期实行新的町村财政制度实行初期，主要出现了如下问题:(1)在町村自治实行前，政府首先对旧町村进行合并，形成有一定财政基础的“不要公课”的新町村，但是因为旧町村的内部统一性很强，所以其原有财产(如林野)没能实现统一。导致新町村财产收入有限，不得不主要依附于町村税;(2)町村中重要的财源都被国家和府县所收夺，町村税主要为国税和府县税的附加税，不仅来源有限，而且缺乏自主性;(3)町村岁出主要为国政委任事务费，在完成委任事务后，町村很难有财力再进行自己的自治事务。特别是随着小学教育制度的整备，小学教育的费用全部由町村负担，它作为町村最大的委任事务费，成为町村最沉重的负担。中日后，日本作为战胜国，获得了清政府大量的战争赔款，开始了所谓的战后经营，由此导致国家财政和地方财政同时急剧膨胀。为了弥补国家财政的不足，1896年明治政府《国税营业税法》，规定把“原来府县税营业税及杂种税的一部分编入国税”，［7］19同时规定町村可以对其征收不超过50%的附加税。政府同时出台了对地方团体的教育、土木等事业由国库进行补助的法令(如1899年《小学校教育费国库补助法》等等)，但其补助额度极为有限，而且必须受到国家的严格监督和接受国家的广泛指令，在减少了地方团体的自主性的同时，并没有缓解地方财政、特别是町村财政的紧张。

2．日俄战后的征税限制法案与部落①有财产统一日俄战争爆发后，为了筹措战费，政府制定非常特别税法，在进行了大规模的临时征税的同时，为防止地方对国家财源的剥夺，对地方税课税也开始进行限制。政府还向各地方长官发出通牒，命令中止或延缓地方上的各种土木事业等，严格控制岁出。“日俄战后的国家财政开始向帝国主义阶段转化，其主要特征是以军事费、殖民地经营费、产业助长费、社会政策费及公债费为中心显著地膨胀。”［8］88－89为继续保障国家的财源，1908年，《关于地方税限制的法律》公布，对地租附加税、营业税附加税、所得税附加税等继续实行限制，虽然额度比战时有所缓和，但“这是将战时应急而设的对地方税的限制作为恒久的制度确定下来”。［7］142战时与战后的课税限制对町村岁入产生了严重影响。但另一方面，在日俄战后的经营中，国家又了一系列新的法令，推行以教育为中心的社会政策、产业政策等，因此地方上的国政委任事务激增。这在町村主要表现为教育费和保健卫生费等的急剧增加。特别是教育费，根据1907年的《小学校令改正》，小学的修业年限从原来的4年延长到6年，教员的待遇也得到了改善，本来就是町村最沉重负担的教育费进一步增加，导致町村的债务开始急剧上升。缓解町村财政的紧张成为日俄战后政府直面的紧急课题。为此，1910年，政府开始实行部落有林野统一政策，把町村制实施初期仍然保留在旧町村的林野，强制统一到了新町村。这一举措消除了町村行政和财政上的障碍，增加了町村的基本财产。而且客观上它彻底地消除了旧町村的“私经济”，进一步推动了“町村行政财政的近代化”。［8］98

3．1911年町村制改革1911年4月，明治政府以法律第69号公布了新的《町村制》。新法扩充了町村委任事务的范围，并强化了町村长对町村议会的权限，加强了对町村的行政监督。［9］在财政制度方面，新法主要目标是强化町村的财政力，充实了基本财产的规定，对居民租税征收进行强化，扩大了征税的范围和对赋课征收规定进行整备以及使用费、手续费及特别税滞纳者的制裁强化等。但是这些不是“从根本上扩充町村的财政力，只不过是町村所有的财政力的利用度比原来更高了而已”。

大正时期町村财政的民主化

第一次世界大战后，日本经济获得了飞速发展，与国家财政的积极政策相对应，地方财政也以“积极政策为基调”而急剧膨胀，教育费、社会事业费和公债费等急剧攀升。但是与此同时，日本社会重工业化、城市化也飞速发展，由此导致地方发展的极度不平衡，特别是町村财政出现极度贫乏化。为了解决这些问题，在大正民主运动的推动下，日本政府不仅放宽了日俄战后的地方课税限制，［8］128还出台了一系列町村财政民主化的新举措。

1．町村义务教育费的国库负担如前所述，长期以来，小学校费一直是町村的沉重负担。“小学校费强烈地压迫着市町村的财政，成为其财政贫乏的最大原因。”［6］133因此，民间要求小学校费国库补助的呼声一直极高，并多次进行请愿、建议和提出法律案等。1918年3月，政府《市町村义务教育费国库负担法》，规定:市町村立普通小学校的正教员及准教员的薪金费用的一部分由国库负担，其支出额每年不少于1000万日元;其交付方法半额按教员数量、半额按就学儿童数的比例交付;文部大臣可以在不超过国库支出金1/10的范围内对资力薄弱的町村增加交付金额。［6］142不过，虽然实现了小学教育费用的一部分由国库负担，但是其额度有限。1918年市町村岁出总额为3．38708亿日元，其中小学校费0．90542亿日元，占岁出总额的27%，其中教员的工资总额为0．49365亿日元，占岁出总额的15%，1000万日元以国库负担金支付，其数量是很少的。［6］144但是此后，国库负担金一路增加。1923年，国库负担金增加到4000万日元;1926年增加到7000万日元;1927年增加到7500万日元;到1930年5月增加到8500万日元，占小学校费的34%，教师薪金的53%。［6］160义务教育费国库负担法的出台，虽然最初的目标是为了改善教育，但随着町村财政的恶化，减轻町村负担，缓解町村财政就成为主要目标了。它是大正民主时期町村财政改革的最重要成果，堪称“改革的顶点”。

2．1926年町村税改革1926年，政府还进行了地方税制的改革。其关于町村税的主要变化是:(1)把户数割从道府县转移给市町村作为独立税，同时对其课税标准和赋课方法进行了改革，一定程度上改变了它的“封建的人头税的性质”;［8］131(2)废止原来的所得税附加税，增加府县家屋税及特别地税附加税。经过改革，原来以附加税为中心的町村，独立税占收入的比重上升了，在1927年达到了57%(见表1)。而国税和道府县税附加税的比重明显下降，特别是府县税附加税从占74．2%直降到25．7%。但町村独立税是以户数割为中心的，占町村独立税的87%，反映了这次改革并没有创设新的税源，而只是“税目的再编成”。［10］1不过客观上它使日本“税制的近代化、合理化得到进一步的发展”。

3．地租委让的失败政党内阁成立后，特别是在大正民主运动的推动下，为了缓解地方财政的疲敝，两税委让问题成为当时的焦点。所谓两税，是指作为国税的地租和营业税，政党主张把营业税委让给道府县、地租委让给市町村，以增加地方的财源。1923年，政友会最先提出地租委让建议案，主张把地租委让给町村作为财源。这一提案在议会上获得通过，但由于关东大地震的发生，最终未能实行。［10］71927年，政友会以两税委让为中心的税制改革案在第56次议会上再次提出，但提案在众议院获得通过，在贵族院遭到否定。政府准备在下次议会中提出，但是1927年的金融恐慌后，国家财政也出现了问题，已经没有能力弥补两税委让后产生的缺口，加之政友会下台，最后两税委让案不了了之。地租委让的失败，反映了大正时期町村财政民主化的局限。

昭和战争时期的町村财政

发源于1929年的世界性经济危机，1930年波及日本，给日本经济特别是农村经济带来致命的打击。1931年日本发动“九一八”，侵占中国东北，1937年挑起“七七”全面侵华，1941年又悍然发动了太平洋战争。从1930年到1945年日本战败，日本国内体制向准战时和战时体制发展，町村财政也逐渐被纳入到战争的轨道中。

1．临时町村财政补给金的诞生和发展30年代初期，德英等国的财政调整制度和交付金制度等被介绍到日本后，［6］215内务省官僚中也出现了“国家为了确保财源，需要进行自治体间的财政均等化，为贫穷的地方自治体填补财源的所谓财政调整制度不可缺少”的思想。［11］世界经济危机影响下农村的疲敝和战时军需工业畸形发展导致的地方经济发展的极度不均衡，更使地方财政调整问题成为当时的焦点。1932年，内务省提出了《地方财政调整交付金制度要纲》，引起了极大的关注。从1934年开始，各政党相继向议会提出地方财政调整相关法案，但均未在议会获得通过。直到1936年10月，《临时町村财政补给金规则》终于得以通过并，规定作为追加预算，政府拨出临时补给金2000万日元，交付町村使用，国家对这些补给金的使用计划和预算编成加以监督。虽然这只是“小规模的、临时的应急措施”，但却标志着“日本最初的地方财政调整相关制度的创设”，［6］529也是地方财政中央集权化的重要一步。此后，全国町村会、帝国农会要求把这一制度恒久化。因此从1937年开始，临时町村财政补给金变成临时地方财政补给金，广泛交付给道府县和市町村，按各地方自治体课税能力进行反比例的交付，同时其额度一举增加到1亿日元，市町村获得7250万日元。［6］232－2331938年度补给金又增加到1．3亿日元，市町村获得9200万日元。［6］2351939年总额达到1．48亿日元，市町村获得1．03亿日元。［6］236－237但值得注意的是，日本全面侵华后，急需对农民进行监管，因此此时的财政调整制度的目标已经不仅仅是“自治体间的财政均等化”，其性质更多地倾向于对战争的配合了。

2．1940年税制改革在实行地方财政调整制度的同时，日本政府也开始探索税制的根本变革，以适应战争状态下激增的以军费为中心的国家和地方财政支出。“二•二六”事件后上台的广田内阁开始实行“积极的战时财政”政策，［8］203并以马场锳一为财相，提出马场税制改革案，欲图对税制进行根本的改革。但这一尝试直到1940年才真正实现。1940年3月，政府了《地方分与税法》等38个法令，对国税和地方税一起进行了大规模的改革。其主要内容是:(1)把具有张力的所得税和法人税等所得税由国家独占，废除地方上的所得税附加税;(2)把地方税体系改为以国家的地租、家屋税和营业税的附加税为中轴的物税本位;(3)实行地方分与税制度。地方分与税由还付税和配付税组成。还付税是国家把作为国税征收的地租、家屋税及营业税的全额还付给道府县，而配付税是把所得税、法人税、入场税和游兴饮食税等按比例交付给道府县和市町村，进行“地域间的财政调整”;(4)町村的独立税户数割被彻底废止，新设町村民税。［12］34－35这种新的课税体系，把地方税分为直接征税和间接课税的地方分与税两大部分。分与税的出台，从表面上看实现了大正时期的两税委让，但在性质上，它作为国税，由国家统一征收、分配，实际上加强了中央集权，是战争体制下国家对地方进行监管的重要一环。配付税的62%给道府县，38%给市町村，根据各道府县和市町村的课税能力、财政需要及其他特殊的情况进行配付。“地方分与税制度带来了日本地方财政制度的一大转换”，标志着以往“作为临时措施的财政调整制度恒久化”。［8］266改革给町村财政带来了重大变化，从此配付税占据了町村收入的重要位置。地方分与税制度具有某种“地方财政现代化”的特性，［13］55在战后日本广泛实行，［14］但是日本在1940年实行的分与税制度，其根本目标是为了改善“由于日中战争的进展抑制地方税、地方债而产生的新的地方财政的窘迫，在现实中是为了确保全体町村的‘战时民族’的机能”。［13］54因此改革后的町村财政被完全纳入到法西斯国家的战时统制中，“町村自治明显后退”。［12］37此后经过1943年的町村制度改革，町村自治名存实亡。

总结

通过上述对近代日本町村财政的考察，我们可以得出如下结论。

其一，近代日本通过法律，在形式上形成了近代的町村公共财政制度。1888年《市制町村制》的，赋予了町村财政以公共财政的性质，对町村的费用、收入、财产、公债和预算决算及出纳等方面进行全面的规定，特别是预算决算制度的确立和以町村会为中心的财政运营，具有重要的近代意义，也为近代日本实行的町村自治提供了财政上的支撑。此点也足可资至今还没有建立完备的乡村财政制度的我国参考。

其二，尽管近代日本形成了町村公共财政制度，但是从町村的财政收入上看，财源已经被国家和府县所收夺，因此财政疲敝几乎贯穿町村财政的始终，根本无力支撑起町村自治。也即，无论是制度初形成时的附加税中心主义，还是大正民主改革后的独立税居于主要地位，都没有改变町村财源有限，财政窘迫的局面。到了经济危机和战争爆发的昭和时期，政府出台了地方财政调整制度，1940年的地方税改革实行配付税制度，更把町村财政彻底地纳入到国家的中央集权统治中。

第3篇：公共财政的主要特征范文

关键词：国有资本经营预算　公共预算

建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算是当前我国财政改革的一项重大课题，也是贯彻党的十六大关于深化国有资产管理体制改革系列探讨的一项重要内容。

一、国有资本经营预算的涵义及与公共预算的关系

（一）涵义

严格来讲，我们当前要建立的应是国有资本经营预算而非国有资产预算，因为国有资本和国有资产不同，国有资本也可称为经营性国有资产，特指处在竞争性领域的国有资产，主要特征是具有盈利性而不是公益性，而国有资产则泛指国家所有的资产。目前，我国各级国有资产监督管理委员会作为“出资人代表”管理的主要是国有经营性资产，非经营性国有资产由财政部门管理，土地与其他资源性国有资产归各主管部门管理，因此作为公共财政框架下政府出资人管理企业国有资产与财务工作的结合点，作为市场经济条件下实现所有者职能、确保出资人到位的基本手段，当前需要的是将国有资本经营预算与公共预算分离，而非将全部国有资产预算和公共预算分离。因此，国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，即是对政府在一个财政年度内经营性国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具，反映国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系。国有资本经营预算就是要通过计划，反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资产的优化配置，并服务于政府的社会和经济管理的总体目标。

（二）公共预算与国有资本经营预算的关系

一般来说，政府公共预算的编制和实施体现了政府的社会管理职能，其分配主体是作为社会管理者的政府，分配的目的是为了满足社会公共需要，分配的手段主要是凭借政治权力经由非市场的渠道进行分配，分配的形式主要是税收，并安排各项具有公共需要性质的支出，其中包括经费性和公共投资性支出，其支出必须严格控制在税费收入的范围内，保持收支平衡。公共预算从性质上看是供给型预算。

国有资本经营预算则体现政府的国有资本所有者职能，其分配主体是作为资本所有者代表的政府，它以国有资本的宏观经营并取得宏观经济效益为分配目的，以资本所有权为分配依据，并以竞争性市场为其活动范围，其收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的，因而国有资本预算是经营型预算。国有资本经营预算的基本目的在于划分政府的社会管理和资产所有者双重身份的不同属性和不同要求，实现政府公共预算与国有资本经营预算分离，把政府作为社会管理者征收的税收收入和作为资产所有者获得的资本经营收益，分别纳入公共预算和国有资本经营预算进行管理和使用，以期体现既有利于政企分开、政资分开，又有利于深化国有资产管理和营运效率改革的目标。

因此，公共预算和国有资本经营预算是两个相对独立的预算体系，既各自独立又有一定的内在联系。从联系来说，两者之间存在着税收缴纳以及财政补贴和转移性收支的关系，国有资本经营的绩效必然影响公共预算收支，但国有资本金的性质决定了其追求经济效益、保值增值的特征，由此决定了国有资本经营预算须根据财务运行的规律，按照宏观财务预算的要求反映国有资本的经营过程及结果。

二、我国现阶段建立国有资本经营预算的客观必要性

长期以来，我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支一起，混收、混用、混管，这种作法无法体现出政府作为社会管理者与国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。如何尽快建立国有资本经营预算，以单独反映国有资本经营活动状况，确保国有资产保值增值和再投资的有计划进行，已成当务之急。因此，我国现阶段建立国有资本经营预算的现实意义主要有如下几点：

（一）有利于建立和完善社会主义市场经济体制

随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的职能范围发生了较大的转换，国有企业日益成为独立参与市场活动的、自负盈亏的市场主体和法人实体，从而相应要求政企分开、政资分开。这种变化决定了国有企业与政府有着双重关系：一方面，作为独立的市场主体，其对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现；另一方面，作为市场经营主体，其对投资者或产权人的贡献，应通过向出资人上缴投资收益来实现。由此决定了我国政府经济管理职能是双重的。而政府预算作为反映政府活动的范围和方向、保障国家发挥其职能的工具，自然要随着政府职能的转换而进行相应的改进，使政府以不同身份行使的职能反映为预算上不同性质的收支，就是要分别建立公共预算和国有资本经营预算，政府负责对企业实行有效的产权制约、引导和监控，维护国有资产的合法权益；企业按照国家有关国有资本与财务管理的规章制度，承担国有资本保值增值的法律责任。基于此，通过单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资本运营，特别是国有资本收益与再投资活动，有助于在预算制度方面，将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。

（二）有利于提高国有资产整体运营效益

党和国家提出的国有经济战略性调整，支持发展混合经济和国有企业改革发展与制度创新等重大举措，已使我国国有经济发生了根本性变化，国有企业有进有退，有所为有所不为的机制正在形成。国有资产正从一般竞争性领域退出，同时增强财政对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企业的投入，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位，促进国民经济结构优化和升级，引导和带动整个社会经济的发展。国有资本经营预算的设立，有助于对国有资产实行资本经营，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，最大限度提高国有资本的营运效率，发挥国有资本在我国国民经济发展中的骨干作用。此外，通过设立国有资本经营预算，还有助于对财政投资按其不同性质实行分类管理，克服过去在建设性预算条件下，由于公益性投资与经营性投资不分而导致的财政对基础性设施投入不足问题，促进国有资产运营宏观经济效益的提高。

（三）有利于维护国有资产所有者权益

第4篇：公共财政的主要特征范文

关键词：低碳经济；融资机制；碳金融

中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）01-0-02

低碳经济的概念由英国政府于2003年在题为《我们能源的未来――创造低碳经济》的能源白皮书中首次提出，是一种以低能耗、低污染、低排放为主要特征的经济发展模式。面对全球气候变化和能源短缺的严峻挑战，世界各国都积极转变经济发展方式，选择向低碳经济迈进。我国作为一个发展中大国，推行低碳经济的必要性，除了应对全球气候变暖之外，还与我国本身能源稀缺和环境污染直接相关。另外，发展低碳经济也是我国履行国际社会责任、提升国际竞争力的客观需要和有利途径。

低碳技术和相关制度的创新是低碳经济的核心，资金和技术则是制约低碳经济发展的两个主要因素，技术问题的解决在很大程度上依赖于足够的资金支持。因此，研究低碳经济融资机制对我国发展低碳经济有着重大的意义。

一、低碳经济融资的主要特点

(一)低碳经济融资资金链长、需求量大

低碳经济在发展过程中必然会带动与其相关产业的发展。因此，从产业的角度看，低碳经济具有较长的产业链，产业内各行业之间的关联度较高，导致了低碳经济资金链条较长。同时，在促进经济向“低碳”转化的过程中，大量新技术的使用，还会催生出许多新的产业和产业集群。各个产业对资金的需求量大，融资关系彼此交织，产业资金链条长、资金关联度高。2007年8月，UNFCCC秘书会委员会刊发了一分技术报告，《应对气候变化的投资与现金流》认为，为了实现绿色经济，达到减排目标，全球每年需要2000至2100亿美元的额外投资。

(二)低碳经济融资期限长

低碳经济产业的融资需求量大，而且资金周转慢、使用期限较长。经济发展模式从“高碳”转向“低碳”，必然要经历一个过程。为了实现低能耗、低污染、低排放的目标，企业和政府在资金和技术等方面的投资必须具备持久性和稳定性。在长期稳定的投资中，通过乘数效应的作用，使得低碳产业成为拉动经济增长的新动力。总而言之，低碳经济的持续发展，需要大量稳定的资金投入，通过在技术和制度上的创新改进原先高消耗、高污染、高排放的经济发展模式。

(三)低碳经济融资风险高、政策性强

低碳经济发展要从减少化石能源消耗和增加零碳能源供给两个方面入手。然而，与历史上几次大的能源技术革命不同，零碳能源的开发缺乏技术突破的引领，是被动式的，这使得企业在投入大量资金研发新技术、购买新设备的同时面临较大的市场风险。再加上前期高昂的投资成本，使企业对能否获取利润不免产生更多的担心，从而造成企业投资的动力不足。因此，在推进低碳经济的过程中，政府必须发挥主导作用，通过政府资金和政策的介入，适当减轻企业的成本压力，建立激励机制，提高企业参与低碳经济发展的积极性，引导私人资本进入低碳经济的投资领域。

二、我国低碳经济融资存在的主要问题

(一)低碳项目开发融资不足

我国是一个发展中国家，在国际碳交易市场上属于供应方，交易的主要类型是基于项目的交易，更多的是指依托清洁发展机制(CDM)产生的交易。虽然通过CDM机制在我国发展迅速，但仍存在一些局限限制了其对低碳经济融资发挥作用。CDM主要是一种事后支付机制，但为了实现大规模的减排量，需要前期在技术和设备上给予大量的投入，这导致许多具有创新特点的低碳项目无法在我国开展。由于CDM项目批准程序繁琐，开发时间长，风险因素多使得许多金融机构不愿意向其融资。除此之外，近年来联合国CDM理事会频拒中国CDM项目，未来我国CDM项目批准前景堪忧。

(二)金融机构参与程度不够

随着碳交易市场规模的扩大，一些发达国家围已经构建了以包括直接投资融资、银行贷款、碳期权期货等一系列金融工具为支撑的碳金融体系。我国碳金融的发展相对落后，国内金融机构对碳金融的价值、操作模式、交易规则等尚不熟悉。另一方面，由于低碳经济投资期限长，项目风险较高，所产生的经济效益在短期内很难有所体现，一定程度上抑制了各金融机构支持低碳项目的积极性，参与该项目的内在动力不足。例如，虽然国内银行“绿色信贷”发展较快，但据人民银行研究局最新研究结果，绿色信贷在商业银行资产占比仅为1%左右，资金缺口高达20倍。

(三)融资机制不完善

目前我国低碳经济融资机制的发展还处在“供给引导型”阶段，公共财政发挥着主要作用，其他机制要么缺乏稳定性，要么由于激励不足而流于形式。虽然我国政府采取了补贴、减税、绿色信贷等多种融资方式，但政府财政投入带来的资金是非常有限的，其主要作用是引入更多的民间投资，充分激发市场机制的融资作用。然而，我国低碳经济发展在股票、债券、基金市场上的融资力度远远不够，难以从资本市场上募集资金。例如，A股市场低碳概念股票仍然较少，低碳经济企业上市融资还较为困难，缺乏相关政策的扶持。低碳经济融资机制的健全，很大程度上取决于市场融资机制。我们必须建立更加多元化、高效和稳定的资金机制，不断完善现有的融资机制，将政府财政投入和民间投资有效结合在一起。

三、我国低碳经济融资机制的建议

低碳经济融资的特点决定了其机制的制定必须从多方面入手，需要金融体系、政策机制的共同支持，下面主要从这两个角度对我国低碳经济融资机制提出建议。

(一)优化低碳经济融资的政策机制

政府在低碳经济的发展中必须起到良好的引导作用，出台相应政策，指引发展方向，当低碳经济发展到一定程度，则必须充分发挥市场机制的融资作用。

1.建立促进低碳经济发展的财税政策

通过出台相应政策，政府自身首先积极地参与到促进低碳经济融资的过程中，起到示范和促进的作用。比如，增列低碳经济发展支出预算项目，把低碳经济发展资金作为财政的经常性支出，为低碳经济发展提供资金方面的保证。开征碳税，一方面可以对化石燃料使用者进行约束，促进碳减排；另一方面，征收碳税产生的财政收入，继续投入到低碳经济的发展中，形成一种稳定的融资机制。

2.建立激励与约束机制

政府和监管部门在自身参与的基础上，还应建立科学合理的激励和约束机制，鼓励企业、金融机构参与节能减排领域的投融资活动。例如，对企业低碳经济投资项目在贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予优惠，以降低企业生产的成本，维护企业的可持续发展。对商业银行切实执行绿色信贷成效显著给予一定的奖励，对践行绿色信贷政策不力或者根本没有贯彻执行绿色信贷政策的商业银行进行严厉的行政处罚，为商业银行实施绿色信贷提供动力和压力。

3.适度干预，适时退出

政府在推动低碳经济融资时，应根据实际情况以不同的干预力度采取不同的政策工具。例如，对于可再生能源的基础研发，需要大量的公共财政直接投入，推动技术进步，加强研发能力；对于技术尚不成熟有商业前景的可再生能源，主要依靠公共资金及相关政策支持；对于接近商业化的可再生能源，仍需相应政策支持，但更多的是金融政策，激励私人资本进入，公共资金应逐步退出；对于达到商业化程度的可再生能源，已经有稳定的市场和稳定的现金流，政策干预应当弱化。

(二)完善低碳经济融资的金融支持体系

碳金融已成为全球金融机构竞争的新领域。为了让碳减排获得持续不断的资金流，为了从碳减排权中获得能源效率和可持续发展效益，构建碳金融体系已是大势所趋。低碳经济减排项目和技术创新活动在初期具有高风险性，高投入性，收益不稳定等特征，需要金融体系予以支持。

1.加大银行业的支持力度

我国金融体系主要以银行为主导，商业银行应该作为低碳经济融资的主渠道，大力支持低碳经济的发展。银行可以为优质低碳企业设置上市的“绿色通道”，予以积极的信贷支持，还可以以多种形式为我国CDM项目提供融资服务，例如融资租赁形式，不少商业银行成立了融资租赁公司，通过下设金融租赁公司或者与专业的租赁机构合作，为CDM项目建设阶段的设备提供融资租赁服务。

2.推出促进低碳发展的金融产品

目前在我国的碳交易市场上还没有碳期权交易、碳期货、碳基金等各种碳金融衍生品的金融创新产品。这类金融创新产品能为交易双方提供新的风险管理和套利手段，使我国的碳交易市场更丰富多样化。因此，国家应出台相应措施支持金融机构推出促进低碳发展的金融产品，利用各种金融产品，最大限度地放大国家减排资金投入的效果，进一步激活节能减排市场，调整经济结构。

融资问题作为低碳经济发展中的关键性问题，不能仅仅停留在政府热，市场冷的局面，需要各方的共同努力，建立以政府政策为引导、银行投资为主体、市场力量积极配合的多元化融资机制。唯有如此，才能使低碳经济发展融资机制更加完善、合理，才能更好地促进全社会的低碳发展。

参考文献：

[1]王海鹰.关于低碳经济融资战略问题的研究.战略与风险管理,2010(2).

[2]赵玉娟.低碳经济的融资特点分析.经济视角,2010(2).

[3]祝洪章.浅析我国碳金融发展缓慢的原因与对策.经济研究导刊,2011(2).

[4]赵继臣.商业银行促进我国低碳经济发展的战略.银行家,2010(9).

第5篇：公共财政的主要特征范文

一、财政法制与依法理财

自改革开放以来，我国的财政法制建设不断发展，财政工作的法治化程度和依法行政、依法理财的水平日益提高，已初步形成了与建立社会主义市场经济体制基本相适应的财政法律制度框架。与此同时，财政执法也在不断地规范，全方位的财政监督机制和制约机制正在形成。但是，我们也应该清醒地认识到，目前我国财政法制建设的总体水平仍有待进一步提高，财政立法中尚存在着与财政改革和发展不相适应的方面，财政执法中时常出现不合法和不适当的问题，进而在一定程度上影响了财政改革的深化和财政法制的严肃性。在加强财政法制建设的过程中，我们应该进一步提高对推动依法行政、依法理财重要意义的认识。第一，依法行政和依法理财，是全面提高财政管理水平的要求。加强财政管理，就是要建立健全的、覆盖财政收支各个层面的管理机制，逐步实现财政资金分配的规范化和法治化。无论是加强财政收入管理、优化支出结构、加大财政监督力度，还是实施积极的财政政策，都必须依照并严格执行法律法规的规定。只有运用法律手段，将法治贯穿于财政管理的全过程，才能够保证财政行为的规范化。第二，加强财政法制建设，有助于有效地行使财政职能，充分发挥财政的作用。市场经济条件下的财政职能，主要体现在优化资源配置、促进公平分配、调节经济运行等方面。深化财政改革，就是要按照政府在市场经济条件下的活动范围和作用方式，按照转变政府职能和逐步建立公共财政体系的要求，进一步健全和完善财政职能。这一切都需要运用法律手段，通过科学的立法，使之规范化、制度化；通过严格的执法，使之行之有效、监督有效。第三，加强财政法制建设，是促进和规范财政改革的重要保障。在改革与法制建设的关系上，应该坚持并强调一手抓改革与发展，一手抓法制。

立足于本国国情，通过比较和借鉴来吸收发达的市场经济国家的经验和做法，是我们加强财政法制建设，推进依法行政、依法理财的一项重要内容。从发达国家的情况看，其公共财政管理方面的基本经验便是充分注重运用法律手段，坚持依法理财，不断提高财政管理法治化的水平。从总体上看，其财政法制建设的主要特征包括如下三个方面：第一，财政法律制度较为健全。财政活动的各个领域、各个环节均有法可依，法律规定比较科学、合理，财政法的效力等级较高，可操作性也比较强。第二，能够依法进行财政管理。许多国家的预算编制草案相当细致，几乎对每一项开支都有详细的论证。立法机构对预算的审批程序极其严格，审批过程的公开度和透明度很高。在收入方面，无论开征税种、设立收费项目，还是发行公债，均有严格的法律规定。在支出方面，政府严格按照预算确定的支出来提供良好的公共产品和服务，如遇特殊情况需要临时增加预算，则须根据有关法律程序进行审批。第三，重视对财政执法的监督，各个执法监督机构之间有明确的职责分工，追究法律责任一视同仁，对执法不严格，等违法行为进行严厉的处罚。

二、财政监管在依法理财中的重要地位

所谓财政监管，是财政机关在财政管理过程中依照国家有关法律法规对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项进行的审查、稽核与监督检查活动。财政监管寓于管理活动当中，体现财政管理的本质属性，与资金运动同步进行，其主要作用就是及时发现和纠正预算执行中的偏差，保证财政分配的科学、正确和有效。

在我国，财政监管的主体是国家财政机关，各级财政部门是财政监管的执法主体。财政监管是财政部门内部各职能机构的共同任务，各级财政机关内部的预算编制、预算管理、国库等业务机构都行使监管的职能。同时，为更好地履行监管职能，发挥财政检查这一体现监管职能内在属性的必要手段，各级财政机关内部还设有财政监管专门机构，专门行使财政检查职责。财政机关专门监管机构，一方面接受上级财政机关对财政监管的业务指导；另一方面按照分级负责的财政管理体制对本级财政负责，接受本级政府管理，及时向本级财政和政府报告财政监管中发现的重要情况或问题。

财政监管职责体现着财政管理的范围与权限。财政部门监管机构的职责主要包括：（1）对本级各部门及下一级政府预算、决算草案的真实性、准确性、合法性进行审查稽核，并根据本级政府授权对下级政府预算执行情况进行监管。（2）对本级预算收入征收部门征收预算收入情况，本级国库办理预算收入的收纳、划分、留解情况进行监管。（3）对本级预算支出资金的拨付、使用和效益情况进行监管。（4）对本级各部门及其所属各单位的预算执行情况及预算外资金收取、管理和使用情况进行监管。（5）对国有资本金基础管理及国家基本建设项目预算执行情况进行监管。（6）对本级各部门、各单位执行财税政策、法规情况进行监管。（7）对社会审计机构在执业活动中的公正性、合法性进行监管。

在职能上，财政监管与国家预算收支、预算外收支和企事业单位执行国家有关财务会计政策情况密切相关。从总体上看，财政监管的范围主要包括如下五个方面：一是预算监管。即对各级财政预算、预算执行、决算的监管检查。《中华人民共和国预算法》的颁布为财政机关实施预算监管提供了法律保障。预算法规定：财政机关是预算编制、组织实施的职能机构，负责编制决算草案具体事项并纠正本级各部门决算草案不合法之处，监管本级各部门和所属单位预算的执行。财政机关通过预算监管，促进各部门和各单位认真贯彻《预算法》和其他规范性文件，及时发现处理预算中存在的问题，实现收支平衡。二是税务监管。税务监管包括国家财政机关依法对税收机关和纳税人执行税法的情况进行监管检查，及时发现并纠正违反国家税法的情况，保证税款及时、足额上缴国库。三是国有资产监管。国有资产的使用者要接受财政机关的监管，依法、合理、有效使用国有资产，防止国有资产的流失，保证国有资产保值、增值，实现资源配置优化的总体要求，提高国有资产的使用效益。四是预算外资金监管。预算外资金是国家财政资金的组成部分，尽管未列入国家预算管理，但其收支管理的好坏直接影响着国家财政分配职能的实现。加强预算外资金管理是加强财政管理的重要内容。财政机关对预算外资金监管就是依法监管预算外资金的收入和支出、使用的合法性，确保预算外资金取之有道，用之有效。五是财务会计监管。财务会计监管是财政机关依照《会计法》及国家有关财务会计法规制度对行政事业单位和企业的各项财务会计活动的合法性、真实性实施的监管。它同时包括对会计师事务所等社会中介机构执业质量的监管。

在手段和方式的具体运用方面，财政监管主要表现为日常监管检查、个案检查和专项监管检查。其中，日常监管主要是对预算执行和财政管理中的某些重要事项进行日常监控。财政机关业务机构的日常监管检查是结合预算编制，对财政资金分配进行事前的审查、评估，以及对资金拨付、使用进行事中的审核、控制，加强对预算的监管约束，主要包括：预算编制是否符合《预算法》有关规定；对预算执行情况分析、预测的依据是否充分可靠，新的重大的财政经济措施对预算收支的影响是否考虑全面，测算是否准确、合理；预算收支的安排是否符合国家预算指标和管理体制的要求；通过建立预算收支旬报、月报、季报制度，定期分析预算执行情况，等等。所谓个案检查，是根据上级批示的群众举报案件，以及日常监管检查和专项检查中发现的线索，组织力量进行检查核证。检查结束要向上级和有关部门报告查处情况，并对查处的违法违纪问题进行严肃处理。专项监管，是深化管理、制定政策、加强法治的重要手段，是日常监管检查有益和必要的补充。从现实情况看，经济转轨时期各种经济关系和经济利益有了重新调整、组合、变化，相应的法规制度和约束机制还没有及时建立或不尽完善，经济领域的某些层面甚至还存在监管的“断面”和“真空”。财政部门应根据财政管理的需要和监管检查工作中暴露出的难点、热点和重大问题，采取指令性计划和指导性计划相结合的工作方式，有针对性地开展专项监管检查，从而提高财政监管检查的综合效益。

三、加强财政法制建设与强化财政监管

在深化财政改革和加强财政法制建设的过程中，笔者认为，应该紧紧围绕财政立法、财政执法和财政复议这几项基本内容，推进依法行政和依法理财工作。关于加快财政立法的问题，应该注意的内容主要包括：一是要与财政改革的进程相适应。财政立法应紧紧围绕建立社会主义市场经济体制这一既定目标，转变立法观念，正确解决立法的稳定性与改革的多变性之间的矛盾，做到财政立法服务于财政改革。财政立法要把巩固改革成果、保障改革顺利进行、引导改革的深入作为中心任务。二是妥善处理立法的现实可行性与适度超前性的关系。财政立法既要体现市场经济的共同规律，又要从我国的国情出发，与我国的实际情况相结合。法律法规既要符合客观实际，又要有适度的超前性，避免财政立法在制定颁布后很快就落后于形势发展的情况。要加强立法预测，制定立法规划。三是坚持局部利益服务整体利益的原则，保证财政立法的统一。在制定财政法律和行政法规时，要妥善处理中央与地方、部门与部门之间的利益关系。在财政执法方面，应该坚持依法执法的原则，财政执法主体的执法活动必须遵守相关法律的具体规定，财政活动必须以法律为依据，严格在法律规定的范围内依照法定程序行使职责。同时，也应该坚持合理的原则，即在合法的前提下，财政执法行为应尽可能客观、公正、合理、适当。为了规范财政执法行为，应实行综合治理，包括实行政务公开，提高透明度；要在财政系统中加强思想政治教育，搞好业务培训，建立一支高素质的财政执法队伍；要及时发现问题，认真分析问题，并采取切实可行的措施予以解决。此外，还应重视财政行政复议问题，应该通过建立财政行政复议制度，有效地防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督财政机关依法行使职权。

在中国改革开放的初期，面对财经监管机制和监管力量比较薄弱、财经秩序比较混乱的状况，国家主要通过开展专项重点治理，整顿财经领域违法违纪的突出问题。为此，1985——1997年，我国实施了每年进行一次税收财务物价大检查的做法。1995年，又组织开展了全国范围的清理检查“小金库”工作。在1996年和1997年，还组织开展了全国范围的预算外资金清查工作。自1999年以来，各级财政部门积极转变监管观念，紧紧围绕经济运行和预算执行中的重大问题开展财政监管检查，以确保以预算任务完成为中心，以促进财政管理为重点，监管检查与规范财政管理相结合，基本形成日常性检查、专项检查、个案调查相结合的工作模式。财政监管在加强财政管理、维护财税秩序、严肃财经纪律、保障积极财政政策顺利实施等方面发挥了积极作用。

第6篇：公共财政的主要特征范文

〔关键词〕 社会保险，社会保障，管理风险，人人共享

〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）01-0089-06

我国社会保险体系的构建可以追溯到1951年，至今已有60年历史，跨越了计划经济和市场经济两个时期。本文将主要剖析我国市场经济条件下构建社会保险体系的四方面探索，以及体系构建中存在的几个突出问题，并提出完善我国社会保险体系的基本思路。

一、市场经济条件下构建我国社会保险体系的探索

上世纪90年代以来，我国政府开始进行市场经济条件下构建社会保险体系的探索。这一探索包括以下几个方面：

第一，由企业保险转向社会保险。即在企业之外的“社会”建立了社会保险管理机构，负责征缴、管理和颁发社会保险金。由此，企业保险转向社会保险，个人也要缴费，不再享有免费的午餐，职工个人的生老病死不再与企业紧紧捆绑在一起，企业的破产对于个人的基本生活不再产生决定性影响，从而避免了企业保险的风险。在实现由企业保险向社会保险转变过程中，具体有两种社会保险模式可供选择：一种是多数成熟市场经济国家实行的以现收现付、社会统筹为特征的社会保险模式；另一种是新加坡和拉美新兴市场经济国家推行的以强制储蓄、个人积累和个人账户为主要特征的社会保险模式。经过多年探索，我国最终选择了社会统筹和“个人账户相结合”的模式。1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着统账结合的城镇企业职工基本养老保险制度的确立。

第二，社会保险实现了真正的广覆盖。覆盖率是衡量社会保障制度是否成功的标志，覆盖率的前提是在制度设计中要将不同的人群涵盖进去。我国传统的退休保险只涵盖了职工，家庭妇女等无业人员都排除在外；而现在的养老保险，不仅覆盖了正规的企业职工，还覆盖了非全日制和灵活就业者，例如家政工、小时工、农民工和农村居民。在基本医疗保险中，不仅涵盖了城镇职工，而且涵盖了家庭妇女、老人、小孩以及广大的农村居民；还根据不同职业、不同年龄、不同阶层设计了不同的缴费标准。可以说，实现了真正的广覆盖。

第三，社会保险打破了城乡二元结构的分隔。经过多年努力，我国正在形成覆盖城乡的全民保险制度，农村仅仅依靠家庭养老的历史将在2020年退出历史舞台。不过，在城乡社保制度建立中一个突出特点是城市的社会保障通常早于农村。在养老保险方面，1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，2008年6月国务院研究部署新型农村社会养老保险试点工作，明确提出到2020年在全国全面推开农村养老保险。在医疗保险方面，1998年国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，2003年国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出到2010年在全国农村全面推开新农合。目前，城乡社会保险制度分割的局面已得到较大改观。

第四，强化了政府在社会保险中的责任。在计划经济时期，政府只对公职人员承担社会保险责任。而近年来，政府不断强化自身在社会保险中的责任，逐年加大对社会保险资金的财政投入。比如：政府为每一位参保的农民提供基础养老金，为农民参加基本医疗保障提供2/3的资金；对于老职工来说，他们的养老金过去一直是待遇确定型，转轨为缴费确定型之后存在着资金缺口，中央政府每年投入大量资金弥补这一缺口，近两年投入500多亿元，历年已投入5000多亿元，同时保障地方解决关闭破产企业退休人员参加医疗保险。

党的十七大以来，我国的社会保障制度快速推进，人人享有社会保障制度的目标构架基本确立。2010年颁布了我国第一部被称为民生基本大法的社会保险法，该法确认了基本养老、基本医疗、工伤、失业和生育五大险种作为社会保险的主要内容，为人人享有公平的社会保障，缩小贫富差距，保障人们的基本生活铺设了安全网。

二、 我国社会保险体系构建中的几个问题

（一）社会保险制度设计存在“缺陷”。社会保险的政策目标，可以用社会保险法的两句话来概括：广覆盖，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利，保障公民的基本生活和医疗健康。要达到这一目标，就需要社会保险覆盖绝大多数目标人群，特别是低收入和经济困难的人群。社会保险的覆盖率是评价社会保险制度是否成功的重要指标之一。社会保险覆盖率与参保率直接相关，个人缴费参保是享受基本养老保险的基本条件之一。为了吸引城镇就业者参加养老保险，吸引低收入者参加医疗和失业保险，社会保险采取了相同缴费比例的筹资方法，就业者个人交纳工资总额的10%，从而使得低收入者以更少的工资数额参保，比如月收入1680元，缴纳168元即可，月收入10000元，要缴纳1000元，缴费15年就可以享有终生的养老保险金。高收入的阶层多缴，低收入的阶层少缴，体现了社会公平的原则，也有利于吸引更多的低收入阶层参保。但是，这一原则并没有贯穿始终，在一些制度设计中被抛弃了。

第一类制度设计的“缺陷”是收缴保险金的标准问题。缴费标准以“社会平均工资”为依据，设计了征缴的上限和下限，收缴金额的下限不得低于社会平均工资的60%，低于社会平均工资60%的按照60%缴费，上限是社会平均工资的三倍即300%。各地的社会平均工资不同，上下限的缴费基数就不同。设计缴费基数和最高限的结果导致三类情况：一是在上下限之间的缴费比例依然体现了公平原则；二是低收入的多缴费，低于社会平均工资60%的必须多缴费，如果以2011年北京市最低工资标准为例，收入1100元的也要与工资1680元缴纳同样多的养老金，个人每年要多缴634元，缴费比例高达15.3%，即工资收入低于下限，缴费比例就会上升；三是高收入的少缴费，在北京工资月收入超过12603元的工作人员，也按照12603元的缴费比例缴费，会导致工资收入越高于上限，缴费比例越低。缴费上下限的设置实际上保护了富人利益，损害了低收入阶层的利益。

第二类制度设计的“缺陷”是无单位的就业者和无业者缴费数额高于有固定单位的数额。从制度设计来看，城镇的社会保险是由个人与企业分担的，个人承担工资总额的10%，按照最低的社会保险缴费基数计算，个人每年要承担2014元，单位缴纳30%左右，约为6048元/年。而对于没有单位的灵活就业者，比如家政工、无雇主的个体户、非全日制工作者，以及无职业的家庭妇女，也可以参加社会保险，但是至少要缴纳6000元/年，连续缴纳15年。在这里，无单位的就业人员或无业人员的社会保险，不仅要承担个人缴费，还要承担单位缴费部分，对于低收入和无收入来源的群体压力极大。本来这一人群更有必要进入社会保险系统，使得社会保障制度起到兜底作用，以便通过第二次分配保障其基本生活权利，然而实际上他们中有相当一部分人无力参保，2010年我国个体与灵活就业人员有6000万人，仅有3500万人参保。

第三类制度设计的“缺陷”是企业的缴费率过高。企业缴纳“五险”的总额高达33%左右，其中，养老保险占20%，医疗保险占10%，工伤保险按行业性质确定，最低0.2%，最高1.5%，失业保险占1%，生育保险占0.8%。另外，企业还要缴纳高达工资总额42%的住房公积金。这样高的缴费对于经济效益不佳的中小企业是一笔不可小视的支出，致使逃避缴费的现象屡见不鲜，或者虚报人数少缴，或者根本不办理社保登记。由于城镇职工缴费与企业缴费是捆绑在一起的，如果企业不予缴费，个人也不能单独缴费，因此，这大大影响了社会保险的参保率，2007年，仅有50%的城镇从业人员参加了养老保险。

由于制度设计上的缺陷，致使政策上的广覆盖目标不能真正覆盖到最需要帮助的低收入和无收入人群。当大量的底层民众不能从中受益，社会保障制度就会失去其应有的功效和作用。

（二）管理的不可持续性。1993年后，按照政事分开的原则，各地普遍设立了社会保险经办机构，2009年底全国共有7000多个经办机构，工作人员14万人。社会保险管理涉及到三个相互关联的环节：征缴的金额和年限，资金的管理（规避各种风险，安全和保值增值）和资金准时足额的发放。每个环节环环相扣，否则会导致管理的不可持续性。

一是社会保险征缴金额不能实现长期平衡。以养老金为例，传统的保险制度主要是依据有报酬的“劳动者”来设计退休待遇，同时按照劳动者的阶层分类，第一层级是公务员，第二层级是企业职工，农民不享受养老待遇。在两大阶层的制度安排中又有一定的性别规约，比如：公职人员中，男女的退休年龄相差5岁，男年满60岁，女年满55岁，参加工作年满10年可以退休；企业职工中，男女的退休年龄相差10岁，男年满60岁，女年满50岁，连续工龄满10年的可以退休。这是解放初期制定的一项区分男女的退休制度，一直延续到现在。这种男60女50的做法，将会使养老保险资金难以保障长期的收支平衡。目前，我国社会养老金不是一次性支付，而是终生支付。社会养老是以直接的资金筹集与支出为基础的分配制度，其发挥作用的前提是长期的资金收支平衡。按照女性50岁退休发放养老金计算，如果寿命为80岁，就要领取三十年养老金，而我国城镇养老金缴费只有十五年，整整多了一倍的时间。按照男性60岁计发养老金，考虑男性的人均寿命少于女性5年，那么男性领取养老金的平均时间是十五年。支付女性养老金的时间和总金额大大高于男性，而女性的交费年龄远远低于男性，使得社保基金长期平衡的条件严重不足，养老资金难以持续，未来的政府要大量投入。

二是社会保险资金管理面临风险，存在不能准时发放现象。到2010年底，城镇五项社保资金的收入超过1.7万亿元，支出1.4万亿元，结余2万亿元，收入和支出相当于20世纪末21世纪初全国财政年度总收入和总支出，基金积累相当于20世纪80年代末90年代初的国内生产总值。基于此，社保资金的安全运营和保值增值就成为管理的关键。值得注意的是，当前社保资金管理面临着两大风险：一是权力腐败导致的风险，如上海市最大的社保案挪用了32亿元的社保资金；二是养老保险支付面临巨大风险，政府一直没有找到可行的办法填补由于历史欠账而形成的巨额空账，只是根据当年支付的实际缺口提供财政补贴。此外，资金的征缴到位并不一定能保障资金的准时发放。2011年7月，云南省审计厅向省人大常委会作了《关于2010年度云南省省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，其中民生资金挪用和闲置等最引人注目。在对10个县市新型农村社会养老保险资金管理使用情况的专项调查中发现，泸水县618万元省级补助资金滞留，景洪市5个乡镇393位老人养老金未及时发放。另外，耿马县有931人因无力一次足15年养老保险费而不能领取到养老金，占该年度符合领取条件人数的77.84%。

（三）制度的“碎片化”影响到社会保险公平作用的发挥。我国的社会保险制度采取的是渐进式改革，城镇企业职工已经改为社会保险型，而机关和事业单位依然是单位保障型，制度是不完整的“碎片”。并且各种制度的费用增长速度不同，各个部分之间的差距在不断扩大。以养老保险为例，1990年城镇企业职工人均退休费是1664元，事业单位和机关分别是1889元和2006元，事业单位和机关人均退休费分别比企业高出13.5%和20.6%；到了2005年，企业人均退休费为8803元，事业单位和机关分别是16425元和18410元，事业单位和机关人均退休费分别比企业高出86.6%和109.1%。

不仅各大类别间社会保险制度的安排差异大，在每一个制度内部也存在着不同的制度安排。社会保险非但没有缩小各个阶层间的差距，反而在不断增大。以基本医疗为例，目前全国80%的机关事业单位实行的是传统的公费医疗，公共财政承担了绝大部分公职人员的医疗费用，个人不需要缴费，享有免费午餐。其次是城镇企业职工基本医疗保险制度，依靠企业和个人缴费为主（企业缴费9%，个人缴费2%），政府不承担缴费责任，只是为企业提供优惠政策，比如缴纳保险的工资不纳税等。根据年度缴费情况享有门诊和住院70%左右的报销比例。为了防止医疗费用超支，对于企业职工的医疗行为有着严格的约束，除了开设报销的药品之外，还设置了起付线、封顶线。北京医疗报销的起付线高达1800元，封顶线是医药费不超过2万元；天津同期起付线是800元，封顶线不高于2万元。对于城市居民也同样有大量严苛的医疗行为约束。总之，个人要承担很多公共卫生开支，2001年居民个人卫生支出高达60%，社会卫生支出为24.1%，财政卫生开支仅为15.9%。近年来，尽管财政卫生支出不断增大，2009年达到27%，社会卫生支出达到34.6%，个人卫生支出所占比例仍然最高，为38.2%。再者是农村基本医疗保险制度，农民少量缴费、政府提供补贴。这一制度是针对农民大病医疗而设立的，不承担门诊医疗，同样设置了严苛的起付线和封顶线。结果是小病不能报销，大病报销封顶，医疗补助远远不足。占总人口近60%的农村居民拥有的政府卫生资源2007年仅有32%，40%左右的城市居民却拥有68%。与此同时，城市居民人均拥有的卫生费用1862.3元也是农村居民454.8元的4倍左右。此外，在政府财政的农村卫生支出中，对农村医疗卫生机构的补助支出由2001年的80%下降到2007年的52%。正是由于这种卫生资源偏向城市以及财政对农村医疗卫生机构投入的下降，导致农村基层医疗机构的医疗服务状况得不到有效改善，设备简陋、缺医少药的局面仍然较严重。

在这里，社会保障没有完全起到第二次分配的正向调节作用，反而出现了逆向调节，强化了城乡、阶层、贫富之间的差别。

三、 完善我国社会保险体系的基本思路

（一）加大公共财政投入社会保险的比例。世界各国社会保险制度建设的实践表明，社会保险制度的建设及完善和政府的财力支持密不可分。目前，我国财政对社会保险给予的财力支持不断增大，但仍显不足，远低于发达国家的水平。从社会保障支出占财政支出的比重来说，我国2001年～2010年大体维持在10%～12%左右，而2006年美国为18.6%，法国为42.4%，德国为46.5%，英国为35.9%，日本为33.9%。这与我国财政支出结构有关。近几年来，虽然我国的财政支出结构在调整中趋于优化，公共财政能力得到明显增强，财政用于民生领域的支出不断增加，但经济事务支出和一般公共服务支出在一定程度上挤占了民生支出（见表1）。

我国要建立可持续发展的社会保险体系，需要不断优化政府的财政支出结构，降低在经济事务上的支出，增加政府在民生方面的支出，特别是增加在社会保障和医疗卫生方面的支出，从而使政府在筹资体系中占主导地位。财政投入增加之后，紧接着是财政投入的目标人群问题，根据社会公平原则，需要投向最需要得到帮助的阶层和人群。这一目标人群目前大致分为三类：第一类是计划经济时期做出贡献的老职工和高龄老人，他们一直是低工资低福利，即使没有缴费也应享有养老待遇。第二类是无力参保的城乡低收入和无收入人群。许多国家都在财政支出方面向这类人群倾斜，比如：德国对于未交费或缴费不足的低收入群体，由专区和市属社会事务办公室或受专区的乡镇事务办公室负责进行生计调查，符合条件者可以得到社会救济性养老金，费用由公共开支负担；日本的养老保险，国家承担1/3，并设置了专门面向自营者、农民、学生、自由职业者、无职业者的国民年金，个人缴纳一定的保费，不足部分财政转移支付。第三类是生活困难的农民。目前政府提供给农民55元的基础养老金，作为吸引农民参保的激励措施作用不可低估，但作为农村老人的养老金则明显不足，在农村社保建立起来以后，需要更多地考虑农民分化的现实，向生活困难的农民倾斜，不断提高基础养老金数额，使农民真正做到“老有所养”。

在强化政府在社会保险中的主体地位和财政投入的同时，还可以逐步降低企业尤其是中小企业的征缴比例，以减轻企业的社保负担。根据国际经验，企业缴费在10%～20%，可以避免过高的缴费导致企业无力承受而弄虚作假。此外，还要取消征缴资金的上限，使高收入企业通过缴费惠及更多低收入者。

（二）保障个体权利并放宽对工人农民医疗行为的约束。保障个体权利包括两个方面，其一，保障流动人口在多层次的制度设计中的选择权。社会保障制度有许多很好的原则，比如“多层次”“广覆盖”。根据不同人群的收入和需求，设计多种缴费层次，这是从实际出发的做法。需要注意的是，在多层次的制度之间要保持开放性和流动性，而不是将各个层次的制度封闭起来。保证开放性的做法是：提供给不同群体社会保险的多种菜单，将选择权交给投保者本人，流动人口根据个人的实际情况自主选择，或者选择双低标准，或者选择综合保险，或者选择农村社保，或者选择城镇职工保险，而不是由政府规定。增加参保人的自主选择权是现代管理的新理念，应当成为社会保险制度管理中的一个重要原则。其二，保障个人缴费方式的自主选择权。目前，在缴费方式上采取的是个人与单位、个人与家庭捆绑在一起的做法，这种做法会提高缴费效率，但不一定能保障个体权利。比如，当企业逃避缴费时，职工个人就会因单位不缴费而失去参保权，结果个人要承担单位过错导致的后果。又如，新农合是按照家庭缴费的，实际上许多农民工外出打工并不在农村，即便生病看病也不在当地，导致缴费参保者与享受权益分离。要解决这一问题，最好的办法是让农民和农民工自主选择，可以选择捆绑式缴费，也可以选择分开缴费，分开缴费也许会增加一定的管理成本，但可以防止个人权利受损，还可以监督单位的缴费情况。

由前文可知，严苛的医疗行为约束会大大抑制工人农民的医疗需求，甚至无法实现治病救命的基本医疗目标，因此应放宽对工人农民医疗行为的约束，降低起付线和提高封顶线，乃至取消封顶线。山东省广饶县2008年取消农民医疗的封顶线，至今已有三年。其具体做法是：提高交费标准，个人缴费50元，政府投入225元。全县设立不低于200万元的县级大病专项，对参合农民大病给予50%的补偿，年底集中兑现。这使得一批患重病大病的农民能够看得起病、救得了命。广饶县政府为什么能够取消封顶线？有人会说，政府有钱。当然，有钱是一个不可缺少的因素，广饶县是全国百强县，排在60多名，但更重要的是他们非常重视民生建设，有一份为农民服务的工作理念。正因为有这样一份理念，政府没有首先建设县行政办公大楼，而是将财政投向了教育、医疗和养老保障，2010年医疗卫生投入占财政支出的13.5%，社会保障投入占14.9%，两项合计占28.4%。

（三）加强社保资金的管理与运作。随着缴费确定型基金积累制的确定，需要建立与之相适应的管理方式。我国男女职工退休年龄有十年的差距，是世界上性别差距最大的国家。因此，采取渐进方式，缩小以至取消法定退休年龄的差别，都提高到60岁，是改变养老保险制度抚养比、调剂代际权益、应对老龄化的重要措施。目前，国际社会男女退休年龄之间的差别正在缩小，60%以上的国家改为同龄退休，性别不再作为确定工作年限的唯一标准，而是根据职业、行业和工作特点来确定，比如韩国公务员法定退休年龄是60岁，教授法定退休年龄是65岁；增加了退休的弹性，个人可以本着自愿的原则，选择提前退休；进一步强化待遇激励机制，对提前退休者减发养老待遇，推迟退休者增发养老待遇。目前，上海已经实行男女公务员同龄退休的规定，对高职、高知、高技等知识型群体、短缺类人才实行延迟退休政策。

社会保险资金的监管，是社保资金安全运营的关键，很多国家采取了严格的监管措施，一种是政府管理，公民监管，比如日本的家庭津贴由家庭妇女等进行监管，另一种是交由专业社会组织进行管理，政府进行监管，比如瑞士有各类公共养老基金和行业协会养老基金负责征收和发放。目前，我国采取的是第一种措施。当前，我国要防止社保资金管理与权力腐败联手，要将权力的运行阳光化透明化，将与民生相关的政策和措施公之于众，接受公众的监督和投诉；权力部门还要与公众进行互动，及时回应公众需求，从而保证资金的安全运营。

此外，社会保险资金的发放还要考虑到受助者的尊严。对于低收入的人员或家庭予以补助，需要搞清家庭收入的具体情况，以免出现困难者未补助、补助者不困难的“错位”现象。我国各地经常采用的方法是民主测评和公示，根据民主测评来确认生活困难程度，而不是收入调查，然后将资助者的名单进行公示。民主测评与公示的方法，利是达成共识，减少了民众之间的不同意见，弊是没有考虑到困难人群的尊严和隐私。其实，家庭贫困属于个人隐私，个人隐私不需要透明公开，而民主测评的方法用于评估收入情况也不一定科学。目前，绝大多数国家采用的是生计调查，通过专业机构调查摸清个人收入情况。

社保资金的管理原则是收支平衡，既不能支出大于收入导致不可持续，也不能收入大于支出大量积压社保资金。2010年，我国五大保险结余20万亿元，其中生育保险节余168亿元。如何保证收支平衡，一种方法是降低征缴的额度，另一种方法是扩大覆盖人群。生育保险的受益者主要是女职工，我国社会保险法第56条规定：女职工生育享受产假和生育的医疗费用。现在应当扩大到男职工，比如设立男职工的护理假，在妻子分娩的时候护理妻子和新生儿。建立男职工护理假，可以使缴费的男职工获益，也可以彰显社保政策的人性化。2009年人民网和新华网专门做过此项建议的调查，支持率高达95%。此外，父母育儿假也是社会发展的趋势，目前已在36个国家设立，成为社会保障中的一项内容。我国有26个省已经规定了晚育父亲享受护理假的权利。

（四）加快国家机关和事业单位社会保险制度的改革。国家机关和事业单位社会保险制度的改革势在必行。将我国公职人员的改革放到国际社会发展大趋势来看，其他国家早期的公职人员与我国公职人员一样，都是采用现收现付方式由公共财政统一支付。但是随着人口老龄化和公共部门的扩张，许多国家公职人员的退休费在不断攀升，为了追求效率与公平的结合，它们突出了责任共担原则，开始由国家、单位和个人多方共同分担。如美国1986年在《联邦公务员退休制度》中规定，公职人员养老金的来源是雇主和雇员分别按个人工资总额6%缴纳，此前的退休待遇主要由财政承担。此外，建立了个人账号式的储蓄计划，公务员按照工资10%的比例储蓄，政府按照5%为其提供补贴。奥地利公务员养老保险制度的资金来源是公务员缴费10.25%，其余由国家财政承担。这些国家公职人员的养老金待遇高于普通雇员，而缴费低于企业，此外还有各种津贴和福利，为了不让公职人员与企业职工待遇有太大差别，各国采取很多控制手段，比如适度降低替代率等。

我国公职人员的社保改革，最好将机关与事业单位捆绑在一起进行改革，这样既可以防止机关与事业单位之间形成新的“二元社保结构”，也可以防止继续出现制度的“碎片化”，将公务员推向是否坚持社会公平的风口浪尖上，出现新的社会不公。而且改革的方向要与市场经济相适应，满足公共服务需要，精简高效，科学合理，由单位保险过渡到社会保险，采取三方分担的原则，不再享有免费午餐。近年来20%左右的地方对于机关事业单位社会保险制度进行了探索，比如，养老保险按照企业社会保险的方式进行改革，普遍引入个人缴费，但考虑到公职人员的特点，缴费水平普遍低于企业职工的个人缴费水平，约有20%的试点地区为机关事业单位职工建立了个人账号。截至1999年底，全国改革的机关事业单位养老保险统筹基金约190亿元，全部按照收支两条线存入财政专户。为了防止公职人员与企业职工的差距过大，要控制公职人员的养老金增长速度，适当提高企业职工养老金的替代率。

参考文献：

〔1〕王发运，李 宇.2010年中国社会保险制度建设新进展〔A〕.社会蓝皮书2011年〔C〕.北京：社会科学文献出版社，2011.

第7篇：公共财政的主要特征范文

1. 包容性治理的理论源起20世纪80年代以来，人类社会逐渐步入以全球化与风险化为主要特征的后工业时代，而在工业社会时期建构起来的社会治理模式受到了严峻挑战，显现出难以满足新形势下的社会治理要求，于是，善治(good governance)理念逐渐成为了世界各国政府的共同追求。善治是公共利益最大化的社会治理过程，民主、效能与包容是衡量善治的三大核心标准[1]，其中，民主指社会治理应是以人民为本的、向人民负责的、公民可参与的、为公共利益服务的、可供公民随时监督的治理，即民有(of the people)、民治(by the people)、民享(for the people)的治理模式。效能指社会治理应是经济理性的、有效果的、有效率的、兼顾公平性的治理，即符合4E(eco?nomical，effective，efficient，equal)原则的治理。包容指各种利益相关者能参与、影响社会治理主体结构和决策过程，平等共享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的权益能得到尊重和保障，即主体多元合作、起点机会公平、过程统筹兼顾、成果收益共享的治理模式。学界关于民主治理与有效治理的研究成果颇丰，但鲜有学者讨论社会治理的包容性或包容性治理，笔者认为，包容性恰恰是社会治理中最为核心的题中之义，包容性治理应当成为社会治理的最为重要的价值关怀。而善治的本质特征就是政府与社会的合作互动管理，是政治国家与公共社会的最佳关系，公共社会新力量通过国家提供的政治参与的法理基础和制度空间，不断激活既有制度设计，从而有效参与治理，同时，国家通过各种渠道对新社会力量进行吸纳，达成有序治理[2]。善治实现过程中的激活与吸纳互动本身的前提就是包容性，其本质是通过政社合作、网络互动来实现良善的社会治理。

2. 包容性治理的逻辑演进历史地看，治理理论起源于这样一种认识，即社会运行的复杂性与优质资源的稀缺性使人们充分认识到国家与市场均无法独立而有效地解决市场失灵与政府失灵的问题。治理问题之所以在近年来日益受到世界各国普遍的重视，更深刻的原因在于政府体制和市场体制的局限性和在若干领域中的失效。[3]在此背景下，人们不再简单地诉诸于单一的国家集体计划或市场行动方案，而是试图寻求国家与市场之外第三条道路的做法去突破传统国家治理统治模式与管理模式，进入服务-合作模式的治理新时期[4]。统治型的社会治理模式以权威-依附-遵从为特征，管理型的社会治理以契约-控制-服从和竞争-管理-协作为特征，服务型社会治理模式则以服务-信任-合作为典型特征[5]。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。[6]这种寻求新问题解决方案的努力，使得自治与合意成份的重要性得到前所未有的重视，并直接促成了治理社会的来临。在服务型社会治理模式下，社会治理呈现出由单一权威治理向多中心治理发展的趋势，公共权威建立在政府与社会合作、互动的基础上，政府、社会(社区和非营利组织)和公民都成为多元治理主体的一部分。社会事务的多元主体合作治理是人类社会治理模式的全新形态，意味着社会治理发生了实质性的改变[7]。可见，构建政府与社会合作的治理共同体是人类社会治理模式变迁的必然结果。在当代中国，政府主导下的社会治理共同体，是由政府、社会组织(社区和非营利组织)、市场(私人部门)和公民等多元治理主体共同组成的，它们通过对话、协商、谈判、合作等集体选择和集体行动，形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的机制与组织结构，以实现共同的治理目标。社会公共事务共同治理的过程就是以政府服务为主导，以社区自治和市场经济为基础，以非营利组织为中介，动员公民积极参与的互动过程，从而达到优化公共服务、提升治理公共性、推进民主在公共治理中的实现。因此，建构政府主导下的社会治理共同体，符合人类社会治理方式发展变迁的规律要求。研究显示，包容性发展，在经历了极化涓滴发展(Polarization Trickle-down Effect)-基础广泛的发展(Broad-based Development)-益贫式发展(Pro-poor Development)-包容性发展(InclusiveDevelopment)几个演进阶段之后，形成了发展的突破点，实现了收入匮乏(Income Deficiency)-能力匮乏(Capacity Deficiency)-权利与资源匮乏(Rights Resource Deficiency)的变迁。从这里我们不难发现，包容性发展的演进路径事实上重新审视了国家与市场、公平与效率之间相互依存和良性互动的内在包容性关系。

二、包容性治理的逻辑框架与操作方略

包容性治理，作为一种更加全面、更趋公平，同时也是更具人文关怀、更具有可持续性的发展理论和管理战略、价值理性与工具理性的统一体，它包含着极为丰富的理论意涵和思想内核。从逻辑框架和操作方略上看，包容性治理主要涉及治理主体、治理过程、治理成果等几个方面，下面我们将从上述三个维度的功能定位、理论特质、操作性特征等三个向度分别进行阐述。

1. 治理主体的多元性是包容性治理的逻辑起点正如学者们所言，

社会治理范式与社会管理范式最根本的差别就在于治理主体的多元性，基于此，鼓励全体社会成员积极参与社会治理就成为了包容性治理的逻辑原点。事实上，治理主体的多元性是治理成果分配上利益共享的逻辑起点，没有全体社会成员多元参与、互动合作，善治的利益共享也便失去其社会公正性。因此，社会治理的包容性首先体现为治理主体资格的代表性和包容性[2]。在极端的排斥性治理中，政府成为治理的唯一主体，治理决策权力成为政府特权，其垄断公共政策的制定和推行，极端否认或拒斥其他利益相关者加入。强势的全能政府不仅管理着国家的政治和行政事务，也管理着全部社会事务和经济事务，其最大弊端是导致政治专权和管理低效，完全扼杀了社会成员的创造性和自主性[3]。与此相反，公共管理时代的治理主体是多元的，政府不再是唯一的治理主体，这种治理主体的多元化转向对治理制度、组织结构以及行为方式均提出了变革的新要求，这是与结构-功能主义者所倡导的结构决定功能思想完全契合的。富有包容性的治理主体结构试图包容各种肤色、种族、性别以及社会经济状况的人群，治理的权威来源于多元合作的网络权威，反映和代表着受到群体决策影响的各种利益相关者。

客观地讲，包容性治理的重要特征之一，就是它非常重视弱势群体的发展。之所以如此，主要是因为相比于其他群体，弱势群体参与社会治理、社会发展的可行能力极弱，发展机会匮乏，特别值得重点关注。因而，重视弱势群体的需求特征，扩大社会治理主体的范围，无疑成为包容性治理的操作性重点。针对妇女、儿童、少数民族、受灾者、贫困者等社会弱势者，采取积极有效的措施，进而平衡社会治理中强势既得利益集团与弱势利益相关者的关系。除了在治理主体结构组成上特别安排那些因为历史或现实原因表达不足的群体代表以外，还包括设计各种便利措施帮助弱势利益相关者参政议政，尤其是在知识、资源、能力等方面赋能于弱势利益相关者。

2. 治理过程的合作性是包容性治理的本质要求所谓治理过程的合作性强调的是政府有效调动外部资源，政府与社会协力合作、市场机构弥补政府的不足，是政府完善社会治理的保障机制，因此，我们说倡导治理过程中的合作性，是包容性治理的本质要求。在社会的高度复杂性和不确定性的条件下，在由多元治理主体构成的社会治理体系中，政府本位主义已经丧失了事实合理性。在多元治理主体并存的情景下，共同开展社会治理的行动必然是合作的，这亦体现出包容性思想的精髓。合作意味着平等互动关系的确立，意味着治理共同体行动凝聚力的生成，意味着以去中心化的结构来取代中心-边缘结构，换言之，合作首先意味着主客体结构的消解。治理的合作者在合作行动中都具有充分的主动性，他们之间不再是界限明晰的主客体关系，而在后工业时代背景下的社会治理逐渐转向包容性合作治理时，就需要告别主客体二分的思维，在社会治理主体之间寻求平等的合作者关系。对于平等的合作行动者而言，政府与其他的社会治理行动者之间应当是一种平等合作的关系，政府的角色扮演绝不应当凌驾于其他社会治理主体之上，正如包容性治理体系绝不允许任何行政傲慢发生，因为只要在政府中存在任何形式的行政傲慢，就会对合作构成巨大威胁，就会妨碍政府与其他治理主体间的合作，行政傲慢必然阻止行动过程中的一切信息共享与必要沟通，而平等正是合作的必要条件。

三、包容性治理的发展空间与现实着力点

从包容性治理的逻辑框架和操作方略中我们不难看出，它更强调多元参与、互动合作、利益共享。特别是，在社会转型和全面深化改革的今天，推行包容性社会治理是兼备理论合理性与实践可行性的，即除了社会治理危机的出现为包容性治理提供了现实诉求与操作推力，国家治理体系与治理能力现代化的宏观话语体系也为包容性治理预留了充足的发展空间外，更重要的是政府社会管理职能转变、公民参与意识觉醒与社会组织蓬勃发展都为包容性治理奠定了良好的实践基础。传统以政府为中心的一元式社会治理体制已无法与当今经济社会所需的治理结构相匹配，以治理主体多元化、主体间基于立体治理网络的协同与合作、促进社会公平、容纳全体社会成员自由发展为特征的包容性治理必将成为我国社会治理的新思路、新选择。

1. 包容性治理的发展空间由于，包容性治理理论是一个实践性很强的理论，它需要在现实背景中与实践紧密结合，才能实现其理论价值，因此，社会治理危机恰好为包容性治理提供了实践场域与现实动力。以我国当前所面临的社会治理危机为例，它既可以说是社会发展的动力结构失衡问题，又可以说是社会治理的操作体系运行失序的问题，但究其根源则在于治理体系、治理体制以及治理机制的包容性严重不足的问题，其主要表现在，忽视弱势群体作为治理主体之一的可行能力发展、异化政府与社会治理合作机制、扭曲各利益主体的治理成果分配等等。正如，有学者所说：治理理念与中国的官本位文化和政府管制型行政模式存在着严重的错位，中国缺少成熟的多元管理主体和民主协作的精神有关[1]。纵观改革开放前的特殊历史背景和政治经济因素，国家通过单位来控制社会的管理模式，即特有的单位组织，其实质是将命令权利与财产权力结合起来的国家统治的一种组织化工具或手段[2]。在国家的强势建构下，整个社会被纳入国家行政管理序列，政府通过单位包揽一切，由于社会对国家过分依赖，因而几乎不存在政府与社会的良性互动，这就导致政府在应对层出不穷的繁杂社会事务过程中逐渐失去了本我的服务职能，政府划桨的事务性操作阻碍了掌舵的方向性决策，可谓没有社会参与的社会管理。改革开放后，我国进入社会转型期，社会事务的复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性与政府的官本位文化和行政强制作风交织在一起，使得我国社会治理的难度不断增大，不可治理性不断增强，各种社会矛盾交织在一起。今天，随着改革的不断深入，单位制正在消解，社会管理也逐步实现由国家主体向社会主体的平稳过渡。尽管说，今天我们的市场已基本确立，但社会却没有充分发展起来，政府在反复试错后也部分地退出了市场领域，却仍然用国家的方式来管理社会，从而使国家-市场-社会三元关系陷入失衡[3]，导致在政府中心主义的治理模式下，政府作为公共社会事务治理和公共服务的供给主体对社会实施控制和管理，成为唯一的权力中心;政府被塑造成全能政府的形象，即强政府、弱社会的政治化管控模式、科层制结构板结与僵化倾向，以及社会管理与社会服务非均衡性等问题十分突出。在处理社会领域问题时，政府经常重堵轻疏、重处置轻防范、重事后干预轻预前关怀，从而使得一些社会矛盾非但没有得到化解反而更加激化;面对一些情况表现出对政府的强烈不满甚至抵触情绪，抑或对政府行为的正当性与合法性提出质疑的信任危机与治理的可持续性危机。实践证明，这种包容性极端欠缺的、用政治逻辑解决社会问题的治理模式是开展社会治理的桎梏。因此，我们认为，把包容性治理中收入分配的合理性、公共财政的惠民性、公共政策的普惠性、公共管理的人本性作为人们利益共享的主要目标，必将为社会治理带来了新的发展空间。尽管说，国家-市场-社会三元结构的平衡恢复、包容性社会治理体系的构建无法一蹴而就，也并非一劳永逸，但这种新观念的融入无疑也为社会治理的发展提供了长期动力。

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是政府第一次把治理上升到了国家战略的高度，也是改革理论和改革战略的一次重大突破。它融合了因地制宜、因时制宜、因势利导、综合治理、统筹兼顾等思想的合理成分，既吸收了我国传统社会治理中具有现代意义和现代性的内容(大同社会等)，也包含了党在执政中所积累的行之有效的经验(统一战线、群众路线等)，同时统合了国际上的先进治理经验(全球治理、善治等)。国家治理体系和治理能力的现代化是我国现代化进程中的第五个现代化，这就意味着在四个现代化实现过程中积累丰富社会经济财富的基础上，更加强调宏观制度、管理体制、运行机制的现代化，强调整体性制度的完备和完善，体现的是宏观制度之间、制度内部各要素之间的协同性与包容性，这与包容性治理有着逻辑一致性。可以说，国家治理体系与治理能力现代化在国家战略和法理层面的高度，以宏观话语体系的指导性为包容性治理预留了充足的发展空间，即可以通过激发市场与社会活力以及相互协同建构的方式，实现善治良政的局面。近年来，随着我国行政管理体制改革的不断深化，政企、政资、政事、政社分开的不断推进，国家权力也逐渐向社会转移，基层社会治理空间不断拓展，政府的社会治理边界正被重新调整和确认;社会组织蓬勃发展，公民的民主意识、参与意识、权利意识得到强化，社会组织的崛起和公民意识的增强，这些都为多元参与、互动合作、利益共享，增强包容性治理的推进提供了良好的现实基础。今天，随着我国社会治理任务日益繁重，传统以政府为中心的一元式社会治理体制已无法适应经济社会的发展要求，以治理主体多元化、主体间基于立体治理网络的协同与合作、促进社会公平、包容全体社会成员自由发展为特征的包容性治理，必然成为我国社会治理实践的方式选择。只有充分发挥各类社会治理主体的协同作用，真正实现政府与各类社会主体的优势互补、良性互动、合作共治，才能在体制机制的创新中创造更加符合时代要求的社会治理新常态。因此，包容性治理在社会治理创新中将具有其不可或缺的重要作用，面对空前巨大的包容性治理的发展空间，我们必须加强包容性治理的体系、体制与机制建设，让包容性治理在社会治理中发挥其应有价值。

2. 包容性治理的现实着力点包容性治理不是一整套规则，不是一种活动，而是一个价值理性与工具理性有机结合的优化与创新现有社会治理体制过程;包容性治理的基础不是控制，而是协调;包容性治理既涉及公共部门，也包括非公共部门;包容性治理不是一种正式的制度，而是持续的多元合作互动，看似松散的合作网络，实则以信任与合作秩序作为纽带，正如帕特南所言，在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且合作本身会带来信任。

在国家治理体系与治理能力的宏观话语体系之下，我们可以从现代社会中主体间互动的角度来理解包容性治理，即深入探析三个主体之间的两种关系问题，也就是包容性治理所要恢复的国家-市场-社会的三元结构失衡问题。诸如，三个主体之间发展不平衡，两种关系尚未理顺，强政府、弱社会的失衡局面亟需改善;国家控制着绝大部分优质资源，国家垄断行业越来越多，加垄断联盟，由此形成了社会结构的利益集团化，政府权力边界极大程度扩张，严重挤压了市场与社会空间，阻碍了市场与社会自由良性运行等等。

包容性治理可以被认为是国家与社会积极互动的产物。强国家-强社会的国家与社会关系模式将为我国的包容性治理提供最佳的路径选择和思路拓展。所谓强国家是指国家能够提供合法的政治秩序基础和有效的经济社会参与，在矛盾极为尖锐复杂的社会转型时期，能够有效维持社会秩序，应对国内外的各种挑战，动员和组织社会资源，促进社会转型和社会发展的、具有较高的治理能力。换言之，通过国家做出制度安排以建立市场经济新秩序，在积极介入社会经济的发展过程中，充分尊重和调动社会的各种资源，培育社会力量，国家能充分发挥在社会生活中调节作用;而强社会则是指社会能够保持相对的独立性，具有较强的自治能力，在社会生活的调节中发挥较大的作用[2]。相对独立性意味着社会主体发展需要在国家的政策引导、资源扶持、灵活监管之下。在强国家-强社会模式下，国家能够代表社会公共利益对社会活动进行各种形式的协调和引导;社会能够在法律范围内自主、自治、自强;国家与社会通过合作可以达到互相增权、互相建构、互利互惠的双赢格局。强国家-强社会模式将有助于包容性治理恢复三个主体、两种关系的平衡状态，即在包容性治理过程中，国家与社会需要通过信任建立其包容性的合作秩序：有了信任与合作，政府的社会支持度会得到巨大提升，与此同时，其社会治理的顺畅程度也会得到大幅提高，在互相信任的关系中，社会成员往往更倾向于支持政府的社会治理决策，政府的不可治理性在很大程度上会减小;与之相对应，信任与合作能使社会自我调节与适应能力在实践中不断得到强化，从而提高社会治理的有效性。只有当社会具有较高的信任度以及较广泛的合作秩序时，社会自我调节机制才能够发挥作用，并且不断完善，从而提高社会治理的有效性。

四、结语

总之，建立包容性治理的任务在于构建国家、市场与社会共同作用的现代化治理体系，强调多元权力和社会主体广泛参与的弹性化网络结构，形成多元的、自组织的、合作的、去中心化、去行政傲慢和平衡社会利益分配的社会治理新模式。在不断培育和壮大社会组织的同时，使之以社会协商和民主谈判的方式进入现代社会治理体系，拓展国家社会治理的实质性内容;通过合作、协商、伙伴关系，确立互相认同的包容性发展目标，进而促进生成公平和谐的社会利益关系，构建经济、社会与自然协调发展的良好环境。具体地说，其一，优化政府职能，适度扩展政府的包容性，将以行政干预为主导的全能型政府转变为使市场在资源配置中起决定性作用的有限型政府、把与民争利的狭隘政府优化为公共利益导向的宽容政府，同时，提倡政府职能更加有效而包容;另一方面，赋予社会适度的社会治理权限，积极培育社会力量，鼓励社会参与，激发社会活力，将原先政府独有的社会管理职能部分让渡给社会，即不仅要形成国家存在、市场存在形式上的包容性治理模式，而且要形成国家引导、社会合作的实质意义上的包容性治理体制，努力促进国家与社会等多元主体之间的有益合作，推进社会治理主体多元化，营造信任与合作的包容性治理环境，全方位提升社会治理的包容性。

第8篇：公共财政的主要特征范文

关键词：职业教育；职业培训；终身教育

一、国外职业教育和培训发展的经验及其启示

1．国外职业教育和培训的发展经验

国外职业教育和培训的发展各有特色。英国是最早提倡终身教育的国家，并不断完善其继续教育和成人教育。德国非常注重员工培训，政府官员、管理人员、企业内部各级人员都要接受成人继续教育，并建立起以动手能力为特色的职业培训体系。美国以社区学院为特色，成为职业教育和培训发展规模最大的国家。加拿大的教育很注重能力培养，其最突出的是建立起以能力为教学基础的CBE教育思想体系。日本积极推进终身教育，是经济飞速发展的国家。虽然各国职业教育和培训各具特色，但体现着共同的发展趋势。

（1）建立需求导向的培训制度。联合国教科文组织在韩国首尔召开了第二届国际技术与职业教育大会，教科文副总干事鲍维尔在主题报告中提出：“技术和职业教育与培训是通向未来的桥梁，但是，必须有一条由技术和职业教育与培训作为导向的就业道路，否则我们就是在制造新问题。由此可见，我们需要的不仅是重振活力和更加协调的技术和职业教育与培训计划，而且是技术和职业教育与就业结合的新局面——我们需要把技术和职业教育与培训联系起来的新模式，使教育、培训、就业和社会福利几个方面工作在一个国家内、在国际范围内联系起来。”近年来，社会伙伴合作办学已成为发达国家职业教育和培训的主流模式。社会伙伴合作办学就是政府各级教育部门、就业部门与社会的工业部门、雇主组织和工会组织等通力合作，对于职业教育的办学体制、方向、内容等进行协商，同时就业部门、经济部门、雇主组织等越来越多地参与职业教育的管理和决策。在这个机制中，政府除了从事技术和职业教育的实际办学以外，还要起到组织领导、协调办学、建立质量保障制度等作用。而各种社会组织，特别是企业在其中的作用主要是提供就业需求的信息，提供有效的实习、培训场所和就业渠道，使学员在学习过程中能够了解和掌握企业的动态，提高培训质量，建立需求导向的培训制度。

（2）职业教育和培训终身化。第二届国际技术与职业教育大会会议主题是“终身学习与培训——通向未来的桥梁”，这表明职业教育终身化的趋势已被国际社会所重视，并因其重要的意义而被提倡。目前，世界各国职业教育正逐渐融入终身教育体系，职业教育不再被看做是终结性教育，过去那种认为只靠一次教育或培训就能享用终身的想法或做法已经过时了。20世纪90年代各发达国家纷纷实施“终身学习”或“继续学习”计划。例如，瑞士的终身职业教育体系，包括更新知识和技能、获得新资格的职业继续培训和高级专业考试，面向失业人员的再就业培训等。英国于1998年提出了建立“产业大学”和“个人学习账户”的设想，以便使人们能够更加方便地接受开放式的远程教育和实施“终身教育”计划。日本提出终身职业训练及终身技能评价是职业教育的根本方向，并努力建设面向21世纪的终身职业能力开发体系。美国早在1971年就在全国范围内实施终身化的职业教育——生计教育。生计教育作为一种终身意义的职业教育，它的推行实施得到美国联邦政府及美国职业协会等组织的广泛支持。

（3）职业教育和培训内容的综合素质化。职业教育与普通教育的不同之处在于强调职业技能的培养，以能力为本位。过去的技能主要是指任务能力，即与完成具体任务相对应的具体操作技能。在此基础上，能力标准就是任务技能清单，培训课程就是在此基础上开发的一系列任务技能（或称教学模块），能力评价的依据就是直接观察个体对这一系列具体任务的完成情况。这种任务能力观是传统的职业教育、职业培训内容设计的理念基础。在现代职业发展的基础上，又产生了新的能力观。一种观点认为，个体的一般素质对于有效的工作表现是至关重要的，一般素质是掌握那些特定的、具体的任务技能的基础，也是促进个体能力迁移的基础。一般素质包括相关知识、分析与综合能力、批判思维能力、判断力、创造力等，它们往往能应用于许多不同的工作环境中。在此基础上的职业教育的内容，强调的是一般素质的培养。还有一种观点认为，应将一般素质与具体的职业岗位或工作情景结合起来。在此基础上的职业教育的内容是将一般素质与任务能力结合起来。最近，德国、澳大利亚提出的关键素质概念，英国的核心能力概念，美国劳工部提出的包括资源合理支配、人际关系处理、信息获取利用、系统分析综合、多种技术运用的五种能力以及技能、思维、品德的三种素质，等等，都是新的能力观的体现。

（4）职业教育和培训的国际联合化。全球经济一体化，导致劳动力在国际和国内流动量加大，顺应这一变化趋势，职业教育与培训也开始建立国际化的职教合作网络和运行机制。联合国教科文组织是世界职教领域国际合作的主要组织者，目前已建立的联合国职教信息网络，是连接了128个国家的一个职教实施中心。联合国教科文组织还要在德国波恩建立一个国际职业技术教育研究中心，提供职教研究与发展信息，培训职教人员。国与国之间的合作也在发展。中德两国政府近20年来进行了下岗妇女再就业、关键素质培训等多项专题项目合作，最近又结合中国政府西部开发战略，实施以西部人力资源开发为目标的综合性职教合作项目。在世界范围内双边以至多边的合作办学或合资办学，成为职业教育国际合作的又一新形式。

2．国外职业教育和培训经验的三点启示

（1）职业教育和培训是培养实践应用人才的重要途径。开发人力资源的重点是培养，关键在应用。职业培训从其本身特点看，是由实践上升为理论再指导实践的知识螺旋积累过程，是发现人的潜能的重要途径。在经济建设中真正需要的就是这种理论与实践知识相结合的人才，要培养造就的也是这种不断更新知识和思想理念的专业人才，书本理论知识只是对这种专业人才的一个基本要求。在实际工作中，我们既要重视人才的开发，又要重视人才的应用；既要重视人才的引进，又要重视人才的自身培养；既要重视人才的基础知识，又要重视人才的知识更新。这里说的培养和知识更新的重要途径就是职业培训。

（2）政府部门在职业培训中要站准位置，发挥作用。我国加入WTO后，市场经济体制不断完善，政府有关部门除了必须重视职业培训外，还应该摆正位置，发挥积极有效的作用。一是要发挥对职业培训的规范作用；二是要发挥对职业培训内容的指导作用；三是要发挥对培训市场的监管作用；四是要发挥对职业培训的激励作用。

（3）树立终身教育理念，协调好基础教育与职业教育的关系。从教育规律和各层次教育对象的特点分析，基础教育是国民教育的基础环节，是公民必须经历的义务教育和非义务教育阶段，重点是系统学习自然科学、社会科学等书本理论。它以提高公民的学历层次为主要特征，为提高公民素质和就业准备打好基础。职业教育是公民到达就业岗位后的一种继续教育，学习内容主要是与工作岗位有关的知识、技能，并根据社会科技发展水平，不断更新和掌握新知识，从而提高工作的适应性和开拓能力，进一步开发人的潜能。如果说基础教育重视的是提高人的学历文凭的话，那么职业培训、继续教育就应注重提高人的工作水平，职业培训是终身教育的基本形式。

二、我国职业教育和培训建设的实践和框架

改革开放以来，面对我国就业问题的挑战，展开了以就业、转业、创业能力建设为本的职业教育和职业培训体系建设。职业培训教育在适应市场需求、促进经济发展、提高人员素质等方面取得了较大的成绩。但现行的职业培训教育无论在体制上，还是其他方面，都存在许多不适应经济发展的问题。这与“缺乏一个既符合国情市情又符合市场运作规律、适应职业培训需求的体系”有关。

1．职业教育和培训建设中的主要问题

第一，政府及企业在职业教育、培训中的职能问题。全社会的职业培训应该有一套完整的法规制度。具体来讲，就是要对培训对象、培训内容、培训时间、培训收费和培训管理权限等方面做到有法可依、有章可循，统一、规范政府部门、企业、社会培训组织、人员在职业培训方面的权利、义务等具体事项。目前，我国在职能界定方面，一是政府对职业培训应提供何种支持和服务，承担何种责任和义务界定不够明确；二是企业及中介组织各自的责任和义务界定不够清楚。

第二，职业培训教育的发展不平衡。主要表现在三个方面：一是城乡发展不平衡。市区无论在政策与财政支持、还是在实践方面发展速度较快，农村职业教育发展严重滞后。二是企业间发展不平衡。有的企业职业培训有声有色，对企业经营起到极大推动作用，而另外一些企业欠缺开展岗位技能培训意识。我们的调查结果显示：48．4％的被调查者表示自己所在单位没有对技术工人实行中长期培训计划或措施。在问及“您参加工作后获取新知识、新技术主要来源”（多选择题）时，90．2％的被调查者表示是自己在工作中的积累；31．1％的被调查者表示是参加单位的培训；18％的被调查者表示是参加社会有关部门的技术培训。三是学历教育和职业教育发展不平衡，人们在观念上存在重学历教育，轻职业教育和职业培训的情况。

第三，培训内容缺乏针对性、实用性，不能满足我国产业结构调整和下岗职工就业的需要。各种培训班名目繁多，费用不少，并且存在形式主义现象，培训效果有待提高。多层次、专业化培训体系有待建立。

第四，培训经费筹措和使用方面的问题。目前，除下岗失业人员培训经费由国家全额负担外，其他培训资金均由国家、用人单位和个人担负。对于下岗失业人员培训经费，调控力度不够、经费投入不足、使用不规范，有些部门把其看做创收手段。在农村缺少政府有效组织的农民教育培训专项经费。

第五，宣传导向和观念方面存在一定问题。被扭曲的教育价值观和人才观是当前阻碍职教发展的重要因素。现行教育的选拔功能被过分扩大，并且往往只以一种标准分数为依据，从而使教育过程演化成为应试能力竞争。在应试教育的环境中，人的多样性和社会需求的多样性被忽视，教育类型的多样化被异化为等级化，不同教育类型的分流变为选拔和淘汰者的归类，行行出状元的思想被否定，往往认为学业失败的学生才进入职业教育学习，对通过岗位职业培训和自学的人，其工作能力再强，也会因没有文凭而不被重视和重用。职教的发展得不到公正的对待被认为是理所当然，反映在政策上是待遇过低。

国内外的经验证明，职业教育和职业培训是提高就业能力、创业能力和职业转换能力，促进就业和再就业的有效手段。加强对农村劳动力的职业技能培训，提高农民就业能力，加快农村劳动力向二、三产业转移，增强自我创业、自我发展的能力，也是从根本上解决“三农”问题的关键。产业结构的调整和产业升级需要大量高技能人才，而我国高技能人才队伍建设中确实存在一些急需解决的问题。一是总量不足；二是流失严重；三是技术结构不合理。以天津为例：截至2003年底，在83．5万技术工人中，技师和高级技师仅占1．27％，高级工占9．83％，中级工占27．3％，初级工占61．6％。呈“金字塔”型，塔基过大，高级技能人才严重不足。发达国家的技术等级结构呈“钻石”型，高级工占35％，中级工占50％，初级工占15％。

2．我国职业教育和培训体系建设的框架

（1）将全面开发人力资源作为全面建设小康社会的“第一任务”，确立第一资源战略和实施能力发展战略。我国是世界上人口最多、劳动力资源最丰富的国家，但不是人力资源强国。劳动力素质偏低，就业、转业和创业能力不强，科技创新能力不高，已经成为影响我国经济发展和国际竞争力的一个瓶颈。同时，与其他国家相比较，人力资源是我国最具比较优势的潜在资源。把潜在优势变为现实优势，将成为我国今后一二十年所面临的一项紧迫任务。因此，必须确立人力资源“四个第一”的思想，即人力资源是经济社会持续发展的第一资源；全面开发人力资源是全面建设小康社会的第一任务；全面开发人力资源是实现富民强国的第一国策；全面开发人力资源是各级政府的第一任务。实施能力开发战略，实现教育和人力资源开发从学历本位向能力本位的转变，以提高全民的学习能力、就业能力、创业能力为核心，加强教育和培训的能力建设，使职业教育、职业培训成为国家经济发展的强大动力，成为开发利用劳动力资源、解决人民群众生存和发展、促进社会安定的重要手段。

（2）充分发挥政府在职业教育和培训中的指导作用，努力增加职业教育的投入。政府在职业教育中承担的首要责任是政策制定、提供经费、协调关系、制定标准。技术和职业教育的特殊性决定其政策制定和办学必须由政府、产业部门和社会三方面建立新的伙伴关系来实现，坚持以就业为导向，以行业为依托，以加强职业院校学生实践能力和职业技术为核心。在职业教育中增加公共财政的投入，加强基础设施建设，尤其是示范性职业学校和实训基地建设，为强化高技能性和实用型人才培养创造条件。加大对贫困家庭学生的资助力度，通过减免职业学校学生的学费，使技术与职业教育的对象更广，受教育的机会更大。在职业培训中要抓住两个方面的工作，一是抓住市场需求信息，引导培训机构的培训方向，即以劳动保障信息平台为依托，通过网络招投标方式确定培训单位，由政府购买培训成果，以确保培训的实效；二是抓住职业技能鉴定和发放资格证书两个环节，确保培训的质量。实现职业培训运作市场化，社会培训资源集约化，培训考核鉴定标准化。

（3）树立学习型社会的理念，推进基础教育和职业培训的整体改革。职业教育与基础教育除了教育共性之外，具有明显的区别。职业教育是公民到达就业岗位后的一种继续教育，学习内容主要是与工作岗位有关的知识、技能，并根据社会科技发展水平，不断更新和掌握新知识，从而提高工作的适应性和开拓能力，进一步开发人的潜能。职业教育应具有明显的针对性和综合性。基础教育重视的是提高人的学历文凭，职业培训更注重提高人的工作水平。“职业教育的发展使教育第一价值得到提升”，因为，职业教育是面向全民的教育，用教育的方法使人的生活具有乐趣，职业教育给人们提供更加多样化的课程类型，使更多的人找到适合自己学习和发展的空间，从而使整个教育事业关注全民成为可能，关注每一个人，这是以人为本的认识基点。

（4）坚持市场导向，突出培训的针对性和实用性，提高培训质量。要坚持正确的方向，面向市场，面向企业，面向劳动者，为调整产业结构、扩大劳动就业、提高企业竞争力和满足劳动者终身学习的需要服务。一是要根据劳动力市场需求调整和把握培训方向；二是要根据企业生产经营的实际需要设置课程。密切结合企业生产、经营、管理和服务第一线的实际情况，及时调整教学重点，不断更新教学内容；三是与用人单位建立合作伙伴关系，实行“订单式”定向培训。职业培训机构要向多功能、综合性方向发展，为受训者提供职业培训、技能鉴定、职业介绍、就业服务为一体的“一站式”服务。围绕提高职工队伍的整体素质，适应支柱产业的发展，制定新的岗位技能标准，加强岗位培训。为培养一支有较高职业技能的劳动后备军，进一步提高新生劳动力的就业培训；围绕经济结构调整，结合我国工业东移、国有企业改制重组，做好劳动力结构调整和职工转业转岗培训。围绕促进下岗失业人员再就业，实行市场化、社会化再培训机制；围绕统筹城乡发展，做好农村劳动力培训。

（5）完善职业培训政策，确保目标任务的完成。一是推行“双证”就业制度，把就业与提高劳动者素质紧密结合起来；学历证书加职业资格证书相结合，“先培训后就业”，完善就业准入制度是提高劳动者素质的保证；二是鼓励和支持民办、中外合办职业培训机构，发挥各方面积极性，实现培训资源的优化配置和有效利用；三是制定完善高技能人才鼓励政策；四是加大培训资金投入。培训经费应采取政府、企业和个人三方共同负担，将财政拨付的再就业培训经费落实好，提高再就业培训的实效。

参考文献：

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[2]李建中．国际职业教育发展现状、趋势及中国职业教育的基本对策[J]．外国教育资料，2000（6）．

[3]韩振轩．劳动和社会保障基层建设与管理实物全书[M]．北京：中国人事出版社，2003．

[4]于法鸣．建立市场导向就业机制[M]．北京：中国劳动社会保障出版社，2001．