公共财政基本特征精选(九篇)
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第1篇：公共财政基本特征范文
[关键词]纳税人概念；国家分配论；权力关系论；公共财政；税收法定原则
一、当下我国纳税人的概念及其形成基础
国内学者在论及纳税人的概念时，几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如，认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”，或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”，我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础，择其要者有二。
(一)财政学界关于税收概念的界定
长期以来，在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为，财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高，人类社会出现了私有财产和阶级，在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后，就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现，于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此，“财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取某种形式(实物、力役或价值形式)，以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地，作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出，在这种概念下，税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式，而且这种取得具有单方性，即表面上看无须取得公众的同意。在这里，突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”，公众(纳税人)的义务被过分地强调，以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言；与之相反的是，国家的义务却予以淡化甚至忽略，凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力，而且这种权力还时而被滥用。如此背景下，纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。
(二)税法学界关于税收法律关系性质的界定
在我国税法学界，多年来，由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响，关于税收法律关系性质的问题，一直推崇“权力关系说”。该学说认为，“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系，是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系，在这种关系中，国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的，纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系，将使税收行为无异于一般的行政行为，纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样，而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务，也就无可厚非了。
二、纳税人概念应予完善的必要性
在当前我国深化财政税收体制改革，努力构建公共财政框架，全面推进依法征税，建设法治政府、服务政府的背景下，对已有的纳税人概念予以修正和完善，强调其权利特性，增强其主体地位，无疑是正确和必要的选择。
(一)构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标
随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，上个世纪末，为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题，我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制，即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径，即所谓权力制衡的理论：以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下，财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入，以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品，但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众(纳税人)，此时政府与社会公众(纳税人)的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之，公共财政的钱是主人即社会公众(纳税人)的，而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱，如何安排使用这些钱，都只能由主人来决定，都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的，而税收由社会公众(纳税人)决定，即社会公众(纳税人)控制税收决定权，就成为公共财政的起源和基点。依之，应当突出强调的是纳税人的各项权利，而非作为征税主体的国家的权力，否则便是本末倒置了。
(二)依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分
上个世纪80年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革，不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用，更是要高扬法治与规则治理的价值和意义，市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后，上个世纪90年代末，国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》，开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程，而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本，权力为权利而生，为权利而存，为权利而息，已经成为人们的共识，昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。
因此，改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状，有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状，适应建设法治政府和服务政府的需要，弘扬纳税人的主体意识和权利意识，便是当务之急。
三、纳税人概念完善的逻辑
一方面，在公共财政框架下，纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益，就应当向后者提供金钱，税收是这两者的交换，这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于，在这个交换关系中，纳税人享有包括税收决定权(是否征税、对什么征税、征多少税)、税收监督权(征税过程的监督、税收使用的监督)、税收救济权(行政救济权、司法救济权)等广泛的权利(纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利，是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利，是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利，这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系，主要体现为税收征纳程序上的权利)，同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务(此所谓税收法定原则)。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力，同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此，纳税人首先是一个权利享有者，然后才是一个义务履行者，而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志，受纳税人的委托去征税，并按照纳税人的意图去使用税收，这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。
所以，政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系：政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点，政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说，权利是第一性的，义务是第二性的，是先有权利，后有义务，而不是相反，这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调，而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。
我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定：法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问，这里的纳税人不是具有人格意义的人，他只是税收征收管理的特定对象，而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说，是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体，充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人，应该是一个理性的经济人，是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的，以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款，是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以，作为理性的经济人，纳税人希望享有权利，希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报，这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人，因为是理性的经济人，所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外，在现代民主国家，公民作为当家做主的主人翁，应该享有完整意义上的公民人格，除了负有义务，更重要的是享受权利。
另一方面，在体制下，相对于税收法律领域的“权力关系说”，越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。1919年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为，“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系，是一种债权请求权，国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下，“政府与公众(纳税人)之间明显的不平等的命令与服从的关系，早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。
实际上，西方现代行政关系更多地表现为政府为纳税人服务的基本思想，更多地体现了征纳双方在行政法律关系上的平等地位。如美国在1994年和1996年两次公布了《纳税人权利法案》，法案明确规定纳税人有权享有专业的服务和礼遇，甚至在受到粗暴对待时，纳税人有权上告，直到获得满意答复为止。法国为了更好地保护纳税人的权利，各省都设有省级税务委员会。这是一个独立的机构，其成员一半来自税务机关，一半来自纳税人，又称对等委员会。值得一提的是，2009年11月6日，我国国家税务总局在其官方网站上了《税务总局关于纳税人权利与义务的公告》，表明我国在依法保护纳税人权利的道路上迈出了标志性的一步。
尽管在是否可以用“债务关系说”解释包括税收实体行为和税收程序行为在内的所有税收行为的问题上尚存争议，但其对于重新审视税收行为、革命性地定性税收法律关系、还原法治国度里对纳税人的应有礼遇、保障和尊重纳税人的权利、制约和控制征税主体的权力无疑具有重大的理论和现实意义。它有利于征税主体和纳税人双方地位的科学定位，有利于保护纳税人的权利，有利于征税主体行为方式由强制型向服务型转变，最终有利于税收领域法治的实现。相对于“权力关系说”，“债务关系说”彰显了纳税人的权利，与前述公共财政框架下对纳税人主体地位的弘扬遥相呼应。
综上，无论是作为公共财政基本特征之一的公共选择理论对纳税人主体及其权利地位的本质要求，还是作为体制下法治政府重要特征之一的服务型政府对纳税人权利的尊重，都突出强调了纳税人的权利特性，因此，再将纳税人仅仅定义为“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”已经变得非常不合时宜，建议将其界定为“法律、行政法规规定享有税收权利、承担纳税义务的单位和个人”。表面上看，这似乎只是一个微不足道的文字上的更改，但它的背后却折射出观念上的深刻变化：从国家本位到个人本位，从官本位到民本位，从权力本位到权利本位，从强制型行政到服务型行政。而且这种观念上的变化将产生不可估量的实践力量，进而成为深化我国财政税收体制改革、构建公共财政框架，实现依法征税、依法用税，建设法治政府的潜在动力之一。
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[9]油晓峰，王志芳，税收契约与纳税人权利之保护[J]，税务研究，2007，(2)
第2篇：公共财政基本特征范文
关键词：发达国家；预算制度；概述
中图分类号：F23 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）02－0017－02
一、发达国家普遍推行公共财政预算制度
发达国家公共财政预算制度是建立在经济发达和民主政治制度基础上的预算制度模式。我们所说的公共财政预算制度，既是对经济和政治文明高度发达之下财政预算制度形态的一个全新概括，也是相对于传统经济和政治制度对发达国家财政预算制度基本特征的全新概括。发达国家公共财政预算制度特征可以概括为以下两个方面。
（一）公共财政预算制度是一种公权利的预算制度
这可以上说是公共财政预算制度的政治本质。政府财政预算权归谁所有？这是财政预算制度安排需要解决的首要的问题。无论在我国还是在发达国家的封建社会时期，财政预算权利都归国王（皇帝）所有，而提供公共资金的社会公众却没有丝毫的财政预算权利。随着生产力的发展和民主政治制度的建立，财政预算权由个人向提供公共资金的社会公众逐步回归。在我国，“人民当家做主”的社会主义制度明确财政权利归广大人民所有。在今天的发达国家，不仅明确财政预算权利归社会公众所有，而且在如何落实公众财政预算权方面探索出了较为有效的实现形式。在发达国家，为了确保财政预算权作为公权利有效行使，预算财力分配通过政治程序完成。在代议制的民主政治制度下，议会作为公众行使民利的代表，强有力地控制着政府的理财权。财政重大事项交由议会审批，议会通过来自不同界别议员的辩论和召开听证会等方式，集中民众的利益诉求而做出决定。比如，在大多发达国家，开征新的税种都坚持“非赞同毋纳税”的原则，公众不同意就不能开征和加征新的税赋。对于支出项目的确定，议会认为有必要可召开听证会听取广大公众的意见。财政预算分配的程序公开、公众参与、公众监督，是财政预算权作为公权利行使的一个重要标志。
（二）公共财政预算制度是提供公共服务的预算制度
提供公共服务是公共财政预算制度的主要职责。市场经济、有限政府、公共财政是发达国家突出的制度特征，政府和财政主要在满足社会共同需要的公共服务领域发挥作用。其在财政预算制度上最突出的特点就是，财政支出范围坚持“取之于民，用之于民”的公共财政取向，以为纳税人提供公共服务为主。在支出范围上，财政主要是保障国家机构运转、社会福利、国防、教育、卫生和城市管理等公共支出。发达国家的经验告诉我们，市场经济体制越发展，市场机制越完善，财政预算制度的公共服务取向越明显。
二、发达国家财政预算普遍具有超强的法律属性
现代财政预算制度形成的最显著标志是由“人治”走向“法治”。只有当政府预算计划以法律方式通过，又以法律权威加以约束之时，它才具有了约束财政活动的能力和效力。历史发展到今天，超强的法律属性成为发达国家财政预算制度的普遍特征，其主要体现在，一切预算活动都由法律来规范，一切预算权利都由法律来制约，一切预算结果都有法律上的权威性。总体而言，发达国家超强的法律属性表现在几个方面。
（一）财政预算管理制度形成了完备的法律体系
在实行体制的发达国家，都将预算纳入宪法之中作为宪法的重要内容。在发达国家预算制度的发展史上，从英国《大》、《权利请愿书》、《权利法案》，到美国的《独立宣言》、《弗吉尼亚权利法案》，以至法国的《人权与公民权利宣言》等，都通过重要的宪法文件来表达人民在财政方面的基本权利。总之，大多数发达国家，从宪法到预算法、其他专项的预算法律以至一年一度经议会通过的预算法案、拨款法案，形成了较为完备的预算法律体系。
（二）财政预算活动在法律规范和约束下进行
从发达国家财政预算制度演进的历史可以看出，财政预算权利由行政机关向立法机关转移，是实现财政预算活动法治化的重要标志。在今天的发达国家，财政预算过程已经演变为一种政治过程，议会对预算编制的审查、批准以及预算调整、追加、机动财力使用、决算等预算执行情况的监督，已经形成较为完善的权利制约机制和制度体系。议会、政府以及政府各部门都是在法律赋予的职权范围内各负其责、各行其职。法律无授权不可为，预算活动的随意性很小。
三、发达国家普遍实行公开、透明的财政预算运作机制
在发达国家，财政预算活动公开、透明运行几乎是通行的惯例。重视财政预算的公开性和透明度，实质上是尊重公众的预算权。只有做到了公开、透明，才有可能保证公众对政府预算管理有足够的知情权、参与权、决策权、监督权，从而保证财政资金使用符合民意。具体发达国家的做法有：
（一）在法律上对财政预算公开、透明进行明确规定
在发达国家，政府为了树立信誉，把公布财政信息作为政府的一项法律义务，对政府公布什么、何时公布、按什么样的详细程度、向谁公布等做出明确的法律公布。新西兰1994年制定了《财政责任法案》，规定了财政政策和报告透明度的法律标准。澳大利亚颁布了《预算诚信章程》，英国颁布了《财政稳定守则》。由此可见，在发达国家，财政公开透明不仅是国家规则，也正向世界规则发展。
（二）公众对财政信息的获取具有法律保障
为了使公众能够自由地获取财政信息，发达国家不仅在法律上规定政府披露信息的义务，而且也规定了公众获取信息的权利。
（三）财政信息的真实性能够得到保证
在这方面，发达国家主要采取两方面措施，一是对数据质量标准做出规范要求，二是对财政信息真实性进行审计监督。在发达国家，独立于行政机关的国家审计机构或类似的自制负责对财政信息的真实性进行独立审计，对宏观经济和财政预算情况进行独立评估，审计机构审计内容是合规性审计，审计之后要对审计结果发表书面意见，保证了财政信息的真实有效性。
四、科学民主的财政预算决策机制
本着科学决策、民主决策的目标，发达国家在近二三百年的财政预算制度发展过程中形成了与其政治制度相适应的财政预算决策机制。
（一）开放、民主的决策机制，确保决策结果的民主性
议会对政府财政权的控制为公众对财政预算事务参与决策、参与管理搭建了政治框架，但要真正实现民主决策，还必须有一套可行的决策机制来保障。在“一致性原则”下，议会决策为了尽可能地代表公众意见，在具体运作机制上一般采取议会辩论制度、议会听证制度、议会质询制度等措施来保证广泛的民主。
（二）科学管理方法的广泛应用，确保决策的科学性
发达国家为了实现财政预算管理的科学化，在财政预算管理中广泛地应用科学化的管理技术，尽可能地减少财政预算管理的随意性、盲目性。在发达国家，科学管理方法的应用主要是在收入预测和支出管理两个环节。
如果收入预测不准，很小的误差就可能是很大的支出额度的调整。因此，各国都尽可能地使用先进的饿方法预测。现在，发达国家比较常用的预测方法主要有有效税率法、弹性法、模型法、趋势和自动相关法等四种方法。
在支出管理上，为了解决财政预算大量追加、调整、使用效益较低等问题，发达国家逐步形成了科学、严格的成本核算制度和有效的支出控制机制。在此过程中，财政会计制度、资金拨付、效益评价制度也都逐步形成了科学化的管理机制。
五、公平与效率兼顾的财政预算分配原则
发达国家财政预算制度经过几百年的探索，在如何兼顾效率与公平方面形成了一套较为有效的制度，使财政分配机制既促进公平又能较少地损害效率，较好地发挥着“社会稳定器”的作用。
（一）坚持收入分配的公平准则
从 发达国家的经验看，当经济高度发达之后，几乎无一例外地从最初的“效率优先”转向“公平和效率相兼顾”，把经济公平与社会公平相统一作为收入分配的重要准则。发达国家的普遍做法是，把初次分配完全交由市场，按生产要素禀赋、多少、价格和劳动贡献的多少分配收入。在这方面应坚持政府干预越少越好的理念，尽可能地提高经济效率和经济公平。这也往往作为衡量一个国家市场化程度的重要指标。与此同时，财政预算分配担当起二次分配的重任，通过税收调节的手段，尽可能缩小由于生产要素分配所造成的收入差距。政府的这种二次分配在一定程度上必然会牺牲效率，但发达国家的实践表明，用必要的效率损失换取社会公平是值得的，效率和稳定可谓是经济社会稳定发展的两块基石，缺一不可。
（二）适度有力的税收调节
税收作为政府向社会公众提供公共服务索取的价格，总会或多或少地损害市场效率。但是税收在促进公平方面却发挥着不可替代的作用，从兼顾公平与效率的原则来考量，税收在促进公平方面的作用更大。在发达国家，个人所得税、遗产税、赠与税等税收手段是促进社会财富公平分配的重要工具。其中，尤以个人所得税应用最多、最普遍。比如，战后大多数国家都采用了累进的个人所得税制度，避免出现“穷者愈穷，富者愈富”的社会现象。总的看来，发达国家税收制度在调解社会财富分配方面的作用非常显著，为高收入者对社会做贡献提供了制度保证和社会环境，也为均衡社会财富、保证社会公平与和谐提供了制度基础。
第3篇：公共财政基本特征范文
关键词：事业单位项目支出绩效评价
随着我国公共财政框架体系的初步确立，传统的财政体制在形式上正逐渐被公共财政所代替。但是传统财政体制中“重资金分配，轻资金使用的有效性”的这一基本特征尚未被完全清除。这也使得事业单位在项目支出、资金使用上效率不高。如港航事业，近年来虽然得到了持续快速发展，其支出规模也不断扩大，但其支出管理相对滞后，支出结构不甚合理，资金使用效率不高等问题仍不同程度地存在。因此，如何规范项目支出，提高资金使用效率等成为摆在事业单位面前的一项重要课题。项目支出绩效评价正是解决这一问题的重要手段。然而。由于绩效评价工作本身的复杂性，加之受传统观念以及当前政治文化等制度环境的影响和制约，这项工作在实践开展中尚存在一些问题和局限。
一、当前事业单位项目支出绩效评价工作存在的问题
从当前我国事业单位项目支出绩效评价工作开展的现状来看，虽然已有一定基础，但该项工作的起步较晚，相关实践不足，尚不能完全适应我国当前市场经济发展和财政改革的客观要求。总的来说，当前事业单位项目支出绩效评价工作存在的问题主要有以下几方面：
1．相关法律法规不健全
目前，我国缺乏事业单位项目支出绩效评价的系列法律法规，甚至一些具体的操作实施细则都没有。这严重影响了事业单位项目支出绩效评价工作的全面开展。
2．缺乏科学规范的评价指标体系
当前，大多事业单位的项目支出绩效评价都是通过一些固定的技术、财务与工程管理指标来开展评价，其评价多侧重于工程、技术及其资金使用的合规性评价等，而对项目资金使用效益的评价明显不足。此外，各单位设置的评价指标多呈现出平面化与单一性的特征，缺乏一套基于严密数据分析的科学、完整、统一的评价指标体系，因而无法满足从不同行业、不同层面以及不同支出性质等方面开展综合、立体评价的要求。缺少科学规范的评价指标体系，在一定程度上影响了事业单位项目支出绩效评价的公正合理性。
3．项目支出绩效评价的内容不完整
科学、规范的项目支出绩效评价指标体系的缺乏，在一定程度上又会造成事业单位项目支出绩效评价工作内容的不完整。主要表现在两方面：一是过于侧重项目的合规性评价，而忽视了效益评价；二是评价的对象仅仅局限在项目本身，而对项目内外因素缺乏综合分析。项目支出绩效评价不但应涉及到项目过程审核以及投资和回报的评价，还应涉及到对各种宏观因素的评价，如项目投资的社会（外在）环境，即自然环境与政策环境对投资项目的影响，以及投资项目对行业、社会以及整个社会经济运行的影响等。然而当前事业单位项目支出绩效评价工作尚缺乏这些内容，以致项目支出绩效评价工作无法很好地为政府的宏观决策服务。
4．项目支出绩效评价的结果缺乏约束力
目前财政支出绩效评价结果只是作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人没有任何直接约束，这在很大程度上会使财政支出绩效评价工作流于形式。
二、加强事业单位项目支出绩效评价工作的对策
随着财政管理体制改革的深入，必须在不断提高公共产品和公共服务质量、强化公共支出的规范性与安全性的同时，适时加快建立事业单位项目支出绩效考评制度，将上年预算执行和下年预算编制紧密结合，逐步建立起与国家公共财政相适应、以实现绩效预算为目标，以提高事业单位管理效能及其财政资金使用效益为核心的科学、规范的项目支出绩效考评制度。
1．建立健全相关法律法规，尤其是对项目支出的标准和依据加以修订与完善
须对财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计，研究指标与标准的对应关系，研究不同评价对象的标准选择，通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据，在条件成熟时要研究建立绩效评价标准数据库。为提高有关评价标准的权威性，财政部门及有关部门可以效仿企业绩效评价，定期有关评价标准。建议在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。
2．建立科学规范的项目支出绩效评价体系
考虑到我国财政支出绩效评价工作才刚刚起步，建议按财政支出的功能将单位和项目支出绩效评价划分为经济建设、教育事业、科学事业、文化事业、社会保障、行政管理、国防、农林水、政府采购九大类，并且根据评价工作的具体情况可以在进一步细分的若干小类下开展评价工作。这种分类优点在于与财政日常管理的习惯相适应，同时也便于基础信息的收集。
3．要科学划分与界定项目支出绩效评价的内容
科学地对项目支出进行分类，合理界定支出评价范围是建立项目支出绩效评价指标、标准体系及其有效开展的前提与基础。考虑到项目支出内容非常繁杂、覆盖面较大、涉及的范围极其广泛，采用按项目支出功能分类来划分单位与项目支出绩效评估范围，并且根据评估工作的具体情况再进一步细分若干小类支出的分类方法，将有利于更好地开展绩效评价工作。评价内容和范围不仅包括对绩效目标、计划项目资金的来源和支出的合理性、管理的规范性的评价，还应对计划项目完成结果及持续影响力、对公共资源分配合理性、有效性进行评价。具体应包含但不限于以下三个层次：一是项目投资性支出，应同时对项目本身的绩效和项目影响及可持续绩效进行评价；二是公共机构支出评价，如教育、医疗等，主要应评价支出的合理性和有效性；三是政府部门支出评价，应将初始目标与最终目标的一致性作为绩效评价内容等。
4．建立项目支出各环节的绩效评价制度
5．建立完善的绩效评价信息管理系统
充分利用先进的信息网络技术，形成一个项目支出绩效评价的完备数据库是切实推进绩效评价工作的技术保障。绩效评价所需信息量大，涉及部门多，信息来源渠道广泛，需要多个部门协同进行数据收集采集。在目前分散的政府收支管理体制下，财政部门获取各个部门全面详尽的资产状况、收支状况以及公共生产服务的基本信息尚有难度，因此亟需加强资产管理与预算管理的有机结合，全面准确掌握公共资源的占有使用情况，在已有的项目评价数据基础上，扩大数据信息收集范围，制定相关数据采集标准和方法，由点及面并扩展到其他评价项目，建立完备的绩效管理信息系统、绩效考评基础资料数据库和项目监测系统。同时加强对财政预算支出的分析，将绩效考评结果作为下一年度编制和安排预算的重要依据，增强对信息广度以及信息数据的应用能力，建立财政支出绩效对预算编制的正向激励，以便对绩效考评各类项目的投入水平与支出效益及同类项目之间的横向对比进行客观分析。
三、结束语
伴随我国公共财政框架体系的初步确立，传统的财政体制在形式上正逐渐被公共财政所代替。然而传统财政体制中“重资金分配，轻资金使用的有效性”的这一基本特征尚未被完全清除。这也使得事业单位在项目支出、资金使用上效率不高。对此，事业单位要以项目支出绩效评价工作为突破口，积极推动绩效理念的普及以及绩效评价工作的逐步展开，逐步建立起与国家公共财政相适应、以实现绩效预算为目标，以提高事业单位管理效能及其财政资金使用效益为核心的科学、规范的项目支出绩效考评制度。
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第4篇：公共财政基本特征范文
关键词：基本公共服务；制度困境； 实现路径； 城乡一体化
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）02-155-03
“十二五规划”提出，要逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，这不仅是十二五期间而且是今后的一项重要任务。这是一个什么样的公共服务体系、如何通过制度建设保证这一体系长期、持续、高效的运行？是社会实践为理论研究提出的新课题。
当前，我国正处于社会转型期，城乡差距、地域差距和群体间差距日益显著，尤其是城乡差距，已成为影响农村进而影响整个国家发展的突出问题。要解决城乡差距，关键是实现基本公共服务的城乡一体化。学术界认为城乡一体化有两条实现路径，一是加快城镇化的步伐，通过提高城镇化率扩大公共服务体系的覆盖范围；二是把城市的公共服务体系向农村延伸。但是，这两条路径的成本太大。笔者认为，还有第三条路径，就是回归到制度层面，通过制度的完善和创新构建城乡一体化的基本公共服务体系。
一、构建城乡一体化基本公共服务体系的制度困境
改革开放以来，中国政府提供公共服务的数量明显上升、能力明显增强。但当前，政府公共服务仍然呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低下、水平趋同”的基本特征，城乡基本公共服务的差距依旧显著①。造成基本公共服务城乡差距的原因是多方面的，有主观的、客观的原因，有历史的、现实的原因，在笔者看来，最重要的原因是面临一系列的制度障碍。美国政治学家亨廷顿曾指出：“制度化程度低下的政府不仅仅是一个弱的政府，而且是一个坏的政府”②，它无法履行市场监管、经济调节的职能，更不能承担社会管理和公共服务的职责，基本公共服务的城乡差距扩大就是一个必然的结果。具体来说，基本公共服务城乡一体化面临的制度障碍主要是以下几方面：
（一）城乡二元体制
建国以来，我国制定了以城市为中心的发展战略，从而导致了所有的重要资源都集中于城市，城市逐渐成为经济中心、权力中心和利益中心。而国家把农村视为一个边沿地带，农村的发展停滞不前，城乡差距愈来愈大。相应地，在基本公共服务的供给上，政府也长期实行“城市偏向型”的非均衡制度安排，农村备受歧视。在这种歧视性的、非均衡的供给制度下，城乡居民在国防、外交等基本公共服务方面可以共享外，在基础教育、医疗卫生、社会保障等众多的基本公共服务方面不能享受平等的对待③。因此，这种城乡二元分治的经济社会体制造成了城乡基本公共服务的不均衡。
（二）政府职能缺失
近些年来，随着社会经济的发展，政府的职能日益扩大；与此同时，也出现政府职能 “错位、缺位、越位”的现象。政府的职能应该随着社会经济的发展做相应的调整，在市场经济体制下，政府应该从“管制型”向“服务型”转变，履行好经济调节、市场监管、公共服务和社会管理的职能。但是当前，在政府的绩效评估指标体系中，经济建设类指标占据了大部分，尤其是乡镇政府，将招商引资作为考核的重头戏，这势必会导致地方政府将经济建设放在重中之重的地位，盲目地追逐GDP，忽视基本公共服务的建设。
（三）参与机制不健全
根据非竞争性和非排他性的特征，可以将公共服务分为纯公共服务和准公共服务。纯公共服务应该完全由政府提供。准公共服务可以在政府主导的前提下，将一部分让与市场或者社会。根据财政分权理论，中央政府负责全国性的公共服务的供给，地方政府负责地方性的公共服务的提供，跨区域性的公共服务由中央和地方共同提供。但是目前，我国农村公共服务供给主体缺位，责任不清，自上而下的供给机制根本无法满足真正的需求。长期以来，我国实行两套公共服务供给机制。城市的公共服务完全由政府提供，政府资金充足，城市基本公共服务发展迅速，而农村的大部分公共服务由村民自身承担，虽然国家会给予相应的财政补贴，但是扶持的力度有限、资金分散，又因为多种原因层层截留，最后真正用于农村公共服务的资金所剩无几，因此农村的基本公共服务停滞不前。
（四）公共财政体制不合理
1994年财税体制改革，实行分税制后，国家将财权集中到中央，而将更多的事权转嫁给地方，这种不对称的事权与财权的配置导致地方政府出现公共财政危机。2006年，中央又取消《农业税条例》，废除“农业四税”，使基层政府的收入锐减，面临“无米之炊”的困境。针对事权与财权的不对称，我国实行转移支付制度，用以调节收入再分配、均衡府际间财政能力，但是由于实行效率低下，我国的财政转移支付制度存在诸多问题。例如，一般性转移支付可以均衡各地政府的财力，但目前我国一般性转移支付只占转移支付总额的10%，难以发挥应有的作用；专项转移支付规模大，约占转移支付总额的30%，但是它的支配权在中央政府，中央政府在分配资金的时候往往是出于政治因素的考虑，从而不能实现帕累托最优；税收返还的总额约占转移支付的三分之一，中央对地方上缴的税收按基期年如数返还，上缴越多的地方政府分到的钱越多，上缴越少的地方政府分到的钱越少，这势必加重经济发达地区与经济落后地区的差距。
二、城乡一体化基本公共服务体系的实现路径
针对城乡一体化基本公共服务体系存在的制度障碍，笔者认为可以从以下四个方面着手，实现基本公共服务的城乡一体化。
（一）打破城乡二元体制
城乡基本公共服务的一体化要求全体公民享受基本公共服务的机会均等、规则公平、结果大体相等。要改变城乡间的不平等待遇，可以从以下几方面着手：（一）通过立法在制度上打破城乡二元结构体制，使得农民的公民资格实至名归、宪法所赋予的平等权利真正实现。（二）加快城镇化的进程。根据国家统计局公布的数据，到2011年末我国城镇人口占总人口比重达到了51.27%，首次超过50%，应该继续保持这种良好的增长态势。（三）坚持“以城带乡”的方针。国家在政策上应该多向农村倾斜，增加农村公共服务的投资比重；同时，城市应该援助农村，与农村共享义务教务、公共卫生等基本公共服务资源。总之，一定要打破“城乡分治”的结构，促使农村的基本公共服务与城市一样健康、快速地发展。
（二）推进服务型政府建设
促进基本公共服务城乡一体化是政府义不容辞的责任。但是在实践中，政府的公共服务职能还存在某种程度的“越位”、“错位”和“缺位”现象，还没有从传统的经济建设型向公共服务型转变。因此，明确政府公共服务职能，强化政府在基本公共服务供给中的主体地位和主导作用，加快公共服务型政府建设是实现基本公共服务城乡一体化的关键所在。1.建立基本公共服务绩效评估体系。长期以来，我们奉行以GDP、财税收入、招商引资等硬指标来考核地方政府的政绩，这种硬性指标会导致官员将大多数的精力都集中在经济重量和财政收入方面，而忽视基本公共服务的建设。笔者认为，应该改革政府的绩效考核机制，将社会发展指标、基本公共服务指标纳入到干部的绩效考核中去，以形成正确的绩效观。2.建立基本公共服务问责机制。科学、合理的基本公共服务绩效评估体系的实施需要问责机制的保障，将基本公共服务绩效评价结果作为政府官员选拨、任用和内部激励的依据之一，对于不能有效地履行基本公共服务职责的地方官员，要追究其相应的责任。
（三）实现供给主体多样化
基本公共服务供给主体的多元化、供给渠道和实现形式的多样化，可以提高基本公共服务的质量和效率。笔者认为，可以针对公共产品的不同性质，构建多元化的农村基本公共产品供给体系，逐步形成以政府为主导的多元主体协同互动的公共服务提供格局。对于纯公共产品，如农村的水利设施等，可以由政府全额支付；对于准公共产品，政府可以通过付费、补贴或购买的方式让私人组织和民间组织参与供给；对于近乎私人产品的公共产品，可以采用“谁付费、谁收益、谁投资、谁收益”的原则引入市场化的供给方式。在众多的供给模式中，笔者认为浙江大学郁建兴教授提出的“公共服务供给的复合模型”是一个亮点。在公共服务供给中，从政府自己生产到服务，到服务外包，发动社会和市场力量参与公共服务供给，再到复杂的混合式供给，公共服务的参与方之间经历了两次分工；第一次分工是将公共服务规划者和生产者进行分离，我们称之为公共服务的第一次分工；服务的规划者一般指政府，在初次分工中，政府可以不再担任服务生产者的角色，而是将生产职能划分出去，政府活动范围是转拨资金、制定政策和监督管理；服务生产者可以自己直接生产服务，生产者除了生产之外，还需要进行监督管理和整合资源④。如果服务生产者不能生产相关的服务，可以整合其他服务资源来生产，例如可以选择公民、企业、社会组织或者其他政府，间接满足服务需求。这一个过程，就是“公共服务生产的第二次分工”。
图一：公共服务供给的复合模型
资料来源：郁建兴、吴玉霞：《公共服务供给机制创新：一个新的分析框架》，《学术月刊》2009年12月第41卷.
（四）完善公共财政体制
当前，我国的公共财政体制也存在诸多问题，可以通过提高地方政府财政供给能力、完善财政转移支付制度、实施横向与纵向相结合的财政转移支付方式，完善现行的公共财政体制。
1.提高地方政府财政供给能力
地方政府的支出分为日常性支出和资本性支出，往往资本性支出占支出总额的大部分。资本性支出的投资项目，例如农村的基础设施，具有规模大、风险小，但收益慢的特征，单靠地方政府的税收难以满足资金筹集的需要，地方政府可以通过市场化的手段筹集资金。我国现行的财政体制是高度集中，只有中央政府才有发行债券的权力。随着分税制的不断改革，地方政府拥有了相对独立的事权和财权，相应地，地方政府也应该具有一定的选择本级政府收入来源和结构的权利⑤。因此，应该赋予地方政府权债券，允许地方政府通过发行债券等市场化的手段筹集集资，增强公共服务的供给能力。
2.完善财政转移支付制度
财政转移支付制度是重要的财政制度，完善财政转移支付制度可以均衡不同区域和不同层级政府的财政收入，缩小城乡和区域的差距。1.增加一般性财政转移支付的比重。对于一般性财政转移支付，地方政府拥有支配权，可以投入到当地最薄弱的公共服务领域。但是当前，一般性财政转移支付只占总额的10%，分配到地方政府的资金有限，又由于种种原因，真正投入到公共服务领域的少之甚少。所以，应该增加一般性财政转移支付的比重，使地方政府有更多的资金投入到公共服务领域。2.规范专项财政转移支付。当前专项财政转移支付占总额的30%左右，是重要的组成部分。但是由于运行不规范，并不能发挥专项财政转移支付的作用。中央政府往往基于政治因素和利益驱动，将大部分专项财政转移支付投入到高铁等领域，致使公共服务领域的投入少之又少。因此，应该对列入专项转移的项目进行科学论证和一定的审批程序，同时还要实施听证制度，真正做到“取之于民、用之于民”。
3.实施横向与纵向相结合的财政转移支付方式
当前，我国实行的是纵向的财政转移支付方式，解决财政在不同级别的政府间的平均分配。但是，我国中西部地区间的差距明显，如果单靠中央政府对地方的纵向财政转移支付，很难实现公共服务的均等化，因此，可以结合横向的财政转移支付方式，促进公共服务在区域间的均衡发展。
注释：
①施芳.学术界首次全面评估我国公共服务绩效我国基本公共服务严重不足[N].人民日报，2007-04-17（10）.
②亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1995.
③张文礼，王达梅.公共服务型政府建设与缩小贫富差距[J].甘肃社会科学，2007，（6）.
④郁建兴，吴玉霞.公共服务供给机制创新：一个新的分析框架[J].学术月刊2009，12.
⑤庞力.促进城乡基本公共服务均等化的公共财政制度研究[D].长沙：湖南农业大学，2010.
参考文献：
[1]奥斯特罗姆，菲尼，皮希特.制度分析与发展的反思[M].北京：商务印书馆，1992.
[2]道格拉斯?C?诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：三联书店，1993.
[3]奥斯特罗姆等.公共服务与制度建构[M].上海：三联书店，2000.
[4]林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京：中国财政经济出版社，2003.
第5篇：公共财政基本特征范文
关键词：政府间财政失衡；危害；机制
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2014年1月6日
一、政府间财政失衡的基本内涵
保证政府间财政分配平衡是我国公共财政制度建设的基本目标之一。但是，一个时期以来，由于经济发展不平衡和公共财政体制的不完善，政府间财政失衡已逐步演化为一个严重的经济和社会问题。政府间财政失衡包括纵向和横向财政失衡两个方面。所谓纵向财政失衡是指各级政府可支配的收入与各自承担的财政责任不相匹配，存在结构性的财政缺口。通常的情况是，上级政府的财权或财力大于支出需求，而下级政府拥有的财权或财力无法满足其支出需求，形成财政分配上的纵向不平衡。所谓横向财政失衡是指同级政府之间可支配的财力存在较大差距，发达地区财力较为充裕，而落后地区财政拮据，导致地区间公共服务供给水平的不均衡。
需要指出的是，第一，政府间财政失衡的判断必须确立科学的收支计量口径。从收入来看，其不仅仅包括本级财政自有收入，还应包括各种形式的政府间转移性收入；从支出来看，其不仅包括本级财政自有支出，还应包括各种形式的政府间转移性支出。之所以把政府间转移性收支列入财政收支的内容，是因为单纯就自有财政收支来讲，任何一级政府都难以做到收支平衡，或者说，自有收支不平衡是现代公共财政体制下财政收支的正常状态。自有收支不平衡是现代政府间转移支付制度得以建立和发挥作用的基础。只有在经过政府间转移支付制度的调节以后仍然存在的较大收支缺口才是不正常的；第二，政府间财政失衡的判断必须确立相对公平的标准。即地区间财政横向平衡不可能是绝对的平衡。地区间财政能力的绝对相等不仅受制于经济发展水平和财政实力难以实现，也是一种有损效率的平衡。一般地，发达国家大多追求地区间财政能力的相对均等化或公共服务总体相对均等化，而像我国这样的发展中国家，地区间财政横向平衡的目标是基本公共服务的均等化，而且是一种较低水平的起点均等。
二、政府间财政失衡的主要危害
政府间财政分配纵向和横向失衡对国家或地方经济和社会的健康发展可能会产生多方面的严重后果。一是引发财政分配的“缺位”、“弱位”和“越位”现象。一方面地方基层政府财力匮乏，不仅无法正常履行其财政职责，甚至连政府的正常运转都有困难，辖区义务教育、公共卫生和道路、农田水利等基础设施建设更是“心有余而财不足”；另一方面那些拥有较充裕的财力的政府和财政层级，却有可能“越位”从事一些竞争性项目的投资，或花钱大手大脚，导致财政资金的低效，甚至浪费。二是体制外收支难以禁止。体制内财政收支困难往往诱使地方基层政府在体制外寻求财源。违规收费、罚款、摊派、集资，以及违规征用农民土地，取得土地出让差价等体制外收支现象之所以屡禁不止，是有其体制根源的。三是导致地方、特别是基层政府隐性债务风险。尽管债务融资是基层财政摆脱财政困境的有效途径，但地方政府的债务融资权历来是一种受限制的权力。如果不能从体制上解决基层财政困难，地方各种变相借债，如担保借债、拖欠借债等便不可避免。四是拉大城乡间和地区间财政和经济差距，偏离社会公平目标。一方面财政纵向失衡集中表现为县乡财政的困难，必然导致农村公共产品供给的不足，成为拉大城乡财政和经济差距的重要诱因；另一方面财政横向失衡集中表现为落后地区财政的困难，难以满足辖区最基本的公共服务需求。不断拉大的地区地区间公共服务水平差距，是拉大地区间经济差距的重要因素。这种现象既不公平，也与我国建设和谐社会的目标相违背。五是不利于地区间资源的优化配置，会导致社会资源配置的效率损失。地区间公共服务水平的高低悬殊诱使高素质人才和资本要素从落后地区流向发达地区。这种并不反映市场供求的财政诱导性迁移会造成资源配置的扭曲，从而产生资源配置效率上的损失。
三、纠正政府间财政失衡的体制机制
借鉴国际经验并结合我国现实，纠正我国政府间财政失衡的体制机制建设应包含以下要点：
1、按照公平和效率统筹兼顾的原则，合理配置政府间收入和支出责任，形成收入相对集权、支出相对分权、清晰、稳定的政府间财政关系。实现政府间财政分配平衡，要求政府间财政收支划分具有如下两个特点：一是收入相对集权与支出相对分权。在中央和地方间收入划分上，应把大型流动性税基作为中央税或作为中央拥有较大收入份额的共享税。省级以下收入划分，省级政府也应拥有较大的收入份额。这种收入划分模式，不仅有利于高层政府对税权的控制，防止地区间税收恶性竞争，从而有利于提高税收的经济效率，而且，高层政府拥有较为雄厚的财力基础，从而有利于加强财政纵向和横向平衡能力。因为像我国这样的地区间经济发展极不平衡的国家，收入过度分权，必然会导致发达和不发达地区财政的苦乐不均，而高层政府又没有相应的财力进行必要的二次调节，势必产生政府间财政失衡的严重后果。在政府间财政支出责任，特别是公共产品供给责任的划分上，地方则应承担较大责任。这是因为，大部分公共产品的收益空间都是地方性的，基层政府的财政决策更能反映居民的偏好，从而地方基层政府承担供给责任会更有效率。二是清晰化与稳定性。所谓清晰化是指政府间财政支出责任的划分必须边界清晰，不存在模糊地带。目的是防止各种推诿扯皮，特别是上级政府凭借行政优势下压支出责任，从而产生财政纵向失衡的现象。所谓稳定性是指政府间财政支出责任的划分不宜频繁变动。目的是使各级各地财政的预算安排具有更好的稳定性和预见性，更好地做好自身的收支平衡。
2、依据国情和区情特点，正确制定政府间财政平衡的目标和标准，构建以公式化分配为基本特征的均等化转移支付制度。均等化转移支付制度是实现财政分配平衡的核心机制。均等化转移支付制度的建设必须把握以下要点：一是根据国情和区情特点，正确把握财政分配平衡的目标。所谓国情和区情特点，主要是经济发展水平以及由此决定的财政实力。从我国国情出发，我国财政分配平衡的目标是基本公共服务的均等化。地方政府应根据本地区情，在国家标准许可的范围内，建立本地财政均等化标准；二是以财政分配平衡目标为导向，建立公式化为特征的均等化转移支付制度。所谓公式化，是指上级政府要使用一个统一的计算公式确定各地的转移支付数额。公式化分配的目的在于减少转移支付资金安排的主观随意性和保证转移支付制度的公开、公正性。公式化分配中最重要的是确定进入公式的因素。显然，均等化目标不同，进入公式的因素也不相同。我国以基本公共服务均等化为目标，进入公式的标准财政支出因素和测算标准应与基本公共服务的项目范围和均等化标准相一致。
第6篇：公共财政基本特征范文
为了进一步把握财政工作与落实科学发展观之间的关系，寻求财政系统落实科学发展观的对策，努力开创全县财政工作新局面，建始县财政局成立专门课题调研小组围绕上述问题进行了调研，获得了一些初步的认识。
一、科学发展观是做好新时期财政工作的根本指针
1、科学发展观是科学理财观的思想基础，为财政工作指明了方向。科学发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观念，有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略，就会对发展的实践产生根本性的和全局性的重大影响。同样，对财政工作而言，有什么样的理财观，就会有什么样的财政发展战略、发展模式和政策取向，就会对整个财政实践产生重大而深远的影响。而科学发展观决定着科学理财观，能否把科学发展观作为统揽财政工作全局的根本指导思想，并把它切实贯彻到财政工作的每一个环节，体现到财政活动的每一项内容，落实到财政法规和政策之中，不仅直接决定着这个时期财政工作的理念和政策取向，而且必然决定着这个时期财政发展的路径和财政改革的成效。为此，财政工作只有自觉地按照科学发展观的要求，进一步更新理财观念，转变理财方式，提高理财水平，才能构建起适应社会主义市场经济发展要求的公共财政。
2、科学发展观是确保财政部门正确履行职责，发挥财政职能作用的重要保证。在市场经济条件下，财政具有筹集和调节收入、优化资源配置、促进经济稳定增长等功能，既是政府全面履行职能的重要物质基础，也是国家宏观调控的主要政策手段。财政税收政策的调控作用，以及财政资金投入方向和投入力度变化所产生的导向作用，不仅可以有效地调节国民收入分配的格局，推动经济持续、快速、健康发展，而且还能够协调城市和农村、地区与地区、经济与社会、人与自然之间的发展，支持扩大对外开放，从而更好地为加快社会主义现代化建设、全面建设小康社会服务。财政部门作为财政工作的主要实施者，只有牢固树立和认真落实科学发展观，加快自身建设，才能正确而有效地履行制定和执行财政政策、组织财政收支、实施宏观调控、开展财政监督、协调利益分配关系等职责，为振兴财政服务，为推动“五个统筹”，实现经济社会和人的全面发展服务。
3、科学发展观为破解当前财政工作中各种矛盾和问题，确保财政可持续发展提供了思路。改革开放以来，伴随经济和社会的发展，我县财政工作取得了一定成绩。但同时应当看到，处于转轨时期的财政，由于种种原因工作中仍然存在不少矛盾和问题。一是行政管理体制改革不够配套，财政管理体制改革未完全落实到位，尤其是省以下政府间分配关系尚未完全理顺和规范，基层财政比较困难；二是我国市场发育程度不高，政府与市场的关系尚未理顺到位，公共服务的边界不够清晰，政府尤其是财政越位与缺位现象并存，财政收支矛盾尖锐；三是财政职能作用在某些领域尚未得到应有发挥，财政工作的理念和方式、方法也还不能完全适应社会主义市场经济和公共财政的要求，财政理论建设相对滞后于财政实践；四是经济领域中违法违纪现象时有发生，财经纪律松弛的状况还没有得到根本好转。上述矛盾和问题是多年累积下来的，既有认识和理论上的根源，也有体制和机制上的原因，必须在科学发展观的指导下，通过深化财政改革，加快制度创新，强化财政管理，严肃财经法纪，循序渐进加以解决。
4、科学发展观是检验财政工作成效的重要标志。公共财政作为与市场经济相伴而生的一种财政运行模式，旨在解决公共问题，提供公共产品，满足公共需要，服务公众利益。但在实际工作中，公共财政的上述目标可否达到？亦即政府解决公共问题的能力怎么样？所提供的公共产品好不好？服务能否满足公众需要？等等，对这些问题的回答其中最重要的是看其是否有利于促进“五个统筹”，是否有利于在经济发展的基础上，推动社会全面进步和人的全面发展，而这正是科学发展观的核心要义和本质要求。由此可见，科学发展观既是做好财政工作的思想源泉，也是检验和评判财政工作质量和工作成果的重要标志。
二、进一步理清财政工作基本思路、明确主要任务
古人云，财政即理财之政，既是一个经济范畴，又是一个政治范畴，因而，财政工作的职责和任务应以各个历史时期国家发展的任务和政府施政的方针为依归，与政府担负的职责相匹配。从当前乃至今后一段时期看，财政工作的基本思路和主要任务大致可概括为“一二三四”，即一个目标、二条主线、三篇文章、四大方面。
1、一个目标，即建立适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制。构建公共财政体制是我国社会主义市场经济体制改革的一项重要内容，是新时期政府施政的一项重要目标，也是对建立新型财政运行模式的一个重要定位。公共财政作为市场经济条件下政府的一种分配行为或经济活动，具有一般与特殊之分。在社会主义市场经济条件下，公共财政既有别于以往计划经济条件 下的“大一统”财政，也有别于西方市场经济国家的公共财政，属于公共财政特殊，这是由我国社会经济形态、现实生产力发展水平、所有制结构、文化传统及市场发育程度所决定了的。近年来，随着社会主义市场经济体制的建立，我们在构建公共财政框架方面已迈出了重要步伐，取得了阶段性进展，但作为一种崭新的财政运行模式，它与社会主义市场经济体制的要求，与建立财政事权清晰、财政职能健全、服务公众需要、管理科学规范的公共财政体系的目标要求，仍有不少差距。因此，必须按照科学发展观的要求，与时俱进，开拓创新，加快财政改革步伐，力争早日构建与社会主义市场经济发展要求相适应的公共财政体制。
2、二条主线，就是增收、节支。开源节流、增收节支是缓解财政收支矛盾，战胜财政困难的有效途径，也是财政工作化被动为主动的制胜法宝。尽管随着财政理论的发展和财政改革的深化，财政收支的规模、范围等处于不断调整和变化之中，但无论如何改变，增收与节支依然是财政工作永恒的主题，也是政府工作的核心内容之一。财政工作的成效最终都要落实和体现在收、支的数量和质量上。抓住了增收与节支这两条主线，就抓住了财政工作的牛鼻子，财政工作就将居于主动有利的地位。否则，财政上不去，支出不节制，财政工作就将处于被动之中，甚至陷入困境。增收，就是要大力发展经济，广辟财源，做大财政收入“蛋糕”；节支，就是要切好财政“蛋糕”，厉行节约，力戒浪费，努力提高财政资金使用的效益。我县作为国家级贫困县，坚持做到勤俭办一切事业这一点尤为重要。
3、三篇文章，指的是生财、聚财与用财。“三财之道”历来就是财政工作的主心骨，它既是一项工作，也是一门学问。能否讲究“三财之道”，做到“生之者众、食之者寡、为之者疾、用之者舒”，不仅关系到财政职能作用能否得到应有的发挥，而且关系到财政能否振兴和经济社会能否可持续发展。生财是前提。生财为本，生财为先，只有坚持按客观经济规律办事，通过大力发展经济，培植财源，壮大财力，做到生财有方，才能确保财政的可持续发展。聚财是关键。只有在经济发展的基础上，遵循公平和效率的原则，科学合理地确定纳税主体的税负水平，做到聚财有度，才能确保财政收入的稳定增长。用财是核心。只有做到用财有效，财政工作方能达到预期效果，才能确保经济和社会各项事业全面、协调、可持续发展。当前，我县可支配财力有限，但需要花钱的地方很多，尤其需要讲究用财之道，把纳税人的血汗钱真正用到刀刃上。
4、四大方面，包括财政发展、财政改革、财政管理和财政建设。既相互关联，互相促进，又相互区别，各有侧重。一般讲，财政发展是目的，财政改革是动力，财政管理是关键，财政建设是保障。财政发展取决于经济发展，一般用财政收入占gdp比重来加以衡量。财政改革主要涉及处理财政与经济、政府与市场、公平与效率、中央与地方、城市与乡村的关系，需要通过创新财政体制及其运行机制，规范理财行为，提高经济与财政的运行效率，创造有利于市场机制充分发挥资源配置基础性作用的外部环境，推动财政发展，在此基础上促进经济和社会全面、协调、可持续发展。财政管理主要体现在开展财政活动、组织财政收支等日常工作之中。以校正市场缺失为天职的公共财政，是以非市场方式，按非市场程序，在非市场领域，以非市场目的来开展活动的，具有公平性、非盈利性和法治性等基本特征。为此，必须摆正政府（财政）与市场的位置，界定好二者之间的责任，凡是市场办得了的，办得好的，就不应由政府（财政）来承担。只有做到定位准确、职责分明，才能确保政府（财政）职能的正确行使，并达到其预期的目标。财政建设涉及一系列财政制度安排，有广义与狭义之分，通常包括财政理论建设、财政业务建设和财政思想政治建设等。搞好财政建设，对于正确而有效地发挥财政的职能作用，推进依法理财，推动财政理论的创新和财政实践的发展，进而构建起适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制，具有重大意义。
三、不断创新财政管理体制及其运行机制
1、进一步完善现行分税制财政管理体制。从宏观经济学的角度看，包括宏观财政政策在内的任何一项宏观经济政策事实上都是短期行为，具有时效性，这是因为这类政策旨在相机对宏观经济运行实施反周期调节，本身具有时效性，只能在特定时期加以采用。从中长期看，仍以采用中性、稳健的财政政策为宜。对我国中西部等欠发达地区面临的困难，中央政府一方面要切实加大政策倾斜力度，另一方面不应也难以长期借助扩大财政赤字的方式增加对其投资，以求其经济增长。特别是随着财税金融改革和投融资体制改革的深化，我国面临着多方面潜在风险不断向财政聚集的情况，为此，必须把防范、规避和化解财政风险作为确保财政可持续发展的一项重要措施，刻不容缓地摆上政府工作的重要位置。一是本着“责权利”和“借用还”统一的原则，对政府债务实施总量控制和源头控管。国债发行权宜继续留归中央，严格依据财政承受能力核定各级政府的举债规模，强化各级政府管理债务的责任，抓紧解决眼下部分基层政府过渡负债的问题。二是建立健全财政债务风险预警监测机制，实行政府债务全口径统计、风险管理和报告制度，优化债务结构，控制财政赤字规模。三是充实偿债准备金，完善各项社会保障制度，建立健全突发公共事件财政应急反应和处置机制，提高财政保障能力。四是加快投融资体制改革步伐，减少财政直接投资；按照wto规则的要求，深化金融体制改革，支持国有商业银行和保险公司的股份制改造，明确政策性金融机构的职能定位及补贴机制，建立资产管理公司资产处置的目标责任制，减少国家最终所要承担的损失。
2、完善财政监督管理机制，整顿和规范财经秩序。市场经济越发展，财政监督管理越重要。只有加强财政监督管理，规范财经秩序，才能为市场经济的健康发展创造良好的外部环境，确保市场经济主体平等竞争，提高资源配置效率。基本思路是，以规范财政管理和财政分配秩序为重点，以提高财政资金使用效率和效益为目标，以财政管理信息化为手段，不断创新财政监督管理的机制、手段和方法，通过采取事前稽核、事中监控和事后惩戒相结合的办法，对财政收支特别是重点支出，实行从申请立项、核定预算、拨付资金，到安排使用的全过程监管，并追踪问效，确保财政资金运行程序的高度公开透明，从思想上改变重收入轻支出、重分配轻监督的状况，从机制上消除财政资金安全的隐患。同时，抓紧建立健全一套以财税审计专业监督为核心、单位内部监督和社会外部监督相配合的全方位监督体系，依法查处财经领域各种违法违纪问题，并把发现问题、查处问题与改进工作、完善制度结合起来，努力构筑财政监督管理的长效机制，从源头上防治违法违纪现象的发生。
四、财政工作要有新突破，开创新局面
1、在理财观念上要有新突破。财政工作与党的事业密不可分，是党的事业的重要组成部分。因此，必须从提高党的执政能力和执政水平的高度，从落实科学发展观的高度，认识和看待做好新时期财政工作的重要性和紧迫性，进一步更新理财观念，树立科学的理财观，增强全局意识、服务意识、效益意识和效率意识。财政作为各种矛盾和利益的交汇点，牵一发而动全身，不能就财政论财政，站在财政看财政，而要跳出财政看财政，站在经济和社会发展全局的高度，审视财政工作，把握财政规律，拓宽理财思路，做到不仅会算财政账、收支账，还会算经济账、社会账、政治账，正确认识和处理财政与改革、发展、稳定的关系；财政与经济速度、结构和效益的关系；生财、聚财与用财的关系，始终把促进经济和社会全面、协调、可持续发展作为财政工作的主攻方向，把公共财政的理念贯穿于财政工作的全过程。
2、在制度创新上要有新突破。在市场经济条件下，政府对经济的调控主要体现在定政策、立规矩、建机制和改进公共服务上，目的是为经济和社会全面、协调、可持续发展创造良好的外部环境。对财政工作而言，就是要通过财政改革和制度创新，理顺各种分配关系，为经济和社会全面、协调、可持续发展创造良好的财税环境。当前，应把预算管理继续作为财政改革和制度创新的着力点。一是编制复式预算。贯彻落实《预算法》，在编制公共预算的同时，实质性启动编制国有资产经营预算、社会保障预算和政府债务预算，实行全口径预算管理。二是完善部门预算。把各级预算单位全部纳入部门预算范畴，建立科学的定额标准体系和严格的项目预算管理程序，完善预算收支分类方法，修订预算科目，加强项目预审，注意预算与计划的衔接，使之做到公开、透明、通俗和规范，以提高预算编制的针对性、准确性、规范性和有效性。三是健全预算决策、执行的制衡机制。部门预算既要编制科学，又要公开透明，便于执行。特别是有利于衔接政府采购，有利于方便财政拨款，利于审计监督和人大监督，确保预算的权威性和严肃性，增强预算法律约束力。四是进一步延伸政府采购的范围，规范政府采购行为，提高政府采购效率；完善“收支两条线”管理，逐步淡化乃至彻底取消预算外资金概念；完善国库集中收付制度，从机制上堵塞财政收支漏洞。五是加快事业单位预算改革。遵循区别对待的原则，对经营性事业单位，一律推向市场，财政停止供给；对准公益性事业单位，适当核减事业经费；对公益性事业支出，实行按提供公共产品和服务的数量和质量核拨经费。六是抓紧建立科学、规范、量化的绩效预算评价指标体系，强化“成本一效益”评估分析，提高财政资金配置效率。
3、在服务重点方面要有新突破。要把促进“五个统筹”作为财政服务的重点。一是鼎力支持解决“三农”问题。进一步深化农村税费改革，尤其是推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政等方面的配套改革，理顺政府与农民之间的分配关系，切实减轻农民负担。加大财政支农的力度，增加财政对农业和农村的投入，让公共财政的阳光普照“三农”。二是推动社会事业加快发展。认真落实并不断完善促进各项社会事业发展的财税优惠政策。大力支持社会事业制度建设和体制创新，重点支持收入分配制度改革、社会保障体系建设、教育体制改革和公共卫生体制改革。三是大力支持环境保护和生态建设。合理运用财税调控手段，加大财政投入，完善配套措施，大力发展循环经济和绿色经济，促进环境保护和生态建设走上可持续的良性发展轨道。四是促进扩大对外开放。
第7篇：公共财政基本特征范文
今年是中国改革开放30周年，党的开启的改革开放，全面释放了我国经济持续快速发展的体制源泉，使我国发生了历史性的巨大变化，进入新世纪新阶段，面对新矛盾新问题，以及实现经济可持续发展和社会全面进步的目标，如何按照十七大的战略部署，推进全面改革，突破改革的难点?作为长期致力于改革理论研究的一位全国政协委员，迟福林针对这一问题，在发言中阐述了自己的观点和建议。
行政管理体制成为改革瓶颈
迟福林强调，改革和发展始终是我国现代化进程的两大主题。他在大会发言时建议：要以新的思想解放，推动新阶段改革开放的突破，要以行政管理体制改革为重点，推进全面改革。
迟福林分析说，进入新世纪新阶段，经济社会发展中产生的突出矛盾和问题，既有发展过程中的必然因素造成的，但更多的是由于改革不到位形成和积累的。
因此，推动全面改革，需要进一步解放思想，以打破不利于继续推进改革创新和实现科学发展的观念束缚和利益掣肘；以使改革及时、主动地从经济领域拓展到政治、社会、文化等各个领域。
近几年，虽然我国的行政管理体制改革有了一定的进展，但同经济体制改革的实际进程相比，总体上来说是相对滞后的，并且，随着经济社会的发展，公共治理结构中的一些矛盾凸显，例如，行政成本增大与行政效率低下相矛盾；政治参与积极性提高与表达渠道不相适应相矛盾；一些政府官员的腐败现象与社会监督机制不健全相矛盾；利益主体多元化与社会组织发展滞后相矛盾；如何实现公共政策制定中的公众参与，也对改善公共治理结构提出了新的要求。
迟福林据此认为：新阶段的行政管理体制改革，是全面改革的重点和关键。
他进一步阐述说，实现经济发展方式的转变，关键在于通过行政管理体制改革，实现经济运行机制由政府主导向由市场主导的转变，为市场在资源配置中发挥基础性作用提供重要的体制保障；推进以民生为重点的社会建设，重要的是通过行政管理体制改革，确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用，以强化政府的公共服务职能；统筹中央与地方关系，其实质也是通过行政管理体制改革，形成一个合理的中央与地方权力和利益格局，并建立与此相适应的财政税收体制和官员考核机制。
新时期的新矛盾
联系迟福林此前在海南省省会海口市举行的“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上所做的主旨演讲，可以令人更好地把握他对推进新阶段改革的见解。
迟福林在演讲中判断，改革开放30年来，伴随着经济转轨和社会转型，中国实现了发展阶段的历史性跨越，已由生存型社会步入发展型社会，全社会公共需求全面快速增长与公共产品短缺、公共服务不到位，已成为新时期的突出矛盾。
目前，中国面临空前的社会流动和社会变革，使传统计划经济时代相对简单的社会结构逐步演变为市场经济条件下相对复杂的社会结构。社会结构的变化，使利益关系调整、利益主体多元化等许多深层次的问题产生，突出表现在城乡差距、贫富差距持续扩大，困难群体有增多的趋势，表现在财富总量的增长与民生问题突出并存。新时期利益关系的变化增加了改革发展的复杂性，对基本公共服务供给和公共服务体制创新提出了更为现实的要求。
因此，在物质财富快速积累的新阶段，如何实现公平正义的分配，让社会成员平等地享受基本公共服务的权利，成为当前社会转型中面临的一个重大问题。
迟福林进一步指出，基本公共服务除了对于人的发展具有本体性的基础作用之外，更重要的是对经济社会的可持续发展发挥着巨大的推动作用。加强基本公共服务，有助于推动经济可持续增长；加强基本公共服务，是缓解社会矛盾、促进社会公平的重要手段。也就是说，为全社会提供基本而有保障的公共服务，是促进社会和谐的关键举措。
因此，加强基本公共服务成为深化改革的重要内容。就现阶段而言，加强政府公共服务职能，与进一步促进经济又好又快发展一样，构成新时期改革的动力来源。基本公共服务供给中的某些矛盾和问题，是这些年政府主导型经济运行机制、经济建设型政府模式存在问题的集中体现。在新时期，面对发展性压力，一方面需要进一步加快市场化改革，以尽快转变经济发展方式，应对资源环境对经济发展的挑战；另一方面也需要加快社会体制、政治体制、文化体制的变革和创新，以加快建立惠及13亿人的基本公共服务体系。
公共服务亟待制度建设
长期以来，迟福林始终强调制度建设对于推进基本公共服务均等化的关键作用。在全国政协大会上发言时，他指出公共服务存在体制建设滞后问题。
在“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上发表主旨演讲时，他认为：通过全面深化改革，建立完善新阶段基本公共服务的制度建设十分重要。
从现实情况分析，中国基本公共服务存在着水平低、不均衡、体系建设滞后等突出问题，究其根源，都与基本公共服务制度缺失相关。例如，基本公共服务供给短缺，主要原因是财政支出结构不合理，公共财政体制不完善；城乡基本公共服务的严重失衡，根源是城乡二元的公共服务制度安排；公共服务体系建设滞后，很大程度上反映出行政管理体制改革不到位的问题。
对完善公共服务制度建设，迟福林提出了具体的意见：
尽快建立城乡统一的公共服务制度。长期以来，农村公共产品的供给主要不是靠公共财政，而是靠农民自己，由此造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差距制度化。在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为缩小基本公共服务城乡差距和区域差距的焦点问题，当前改变城乡二元的公共服务制度的条件已经成熟，建立城乡统一的基本公共服务制度势在必行。
第8篇：公共财政基本特征范文
内容摘要：本文着重探讨了两个问题：首先研究了中外参与式预算兴起的理论和实践背景；其次，在此基础上论证参与式预算在我国实施的可行性，并提出适当的改良方向和建议，对于探索具有中国特色的预算民主制度具有很大的现实意义。
关键词：参与式预算 背景 可行性 比较
十七大报告明确指出“发展社会主义民主政治，扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”。同时还指出，“要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理”。在这一形势下，地方政府财政部门积极深化预算改革，更大程度的将公民参与纳入到预算过程当中来，探索具有中国特色的预算民主制度具有很大的现实意义。
文献综述
对参与式预算及其相关理论研究，西方学者作出了许多开创性研究。艾伦•鲁宾早在《公共预算中的政治、收入与支出、借贷与平衡》中就提到，预算过程是一个政治过程，而公民是主要的预算行动者，同时，公民参与预算的方式也散见于其书的论述之中。塞姆森和罗宾斯则研究了公民参与预算出现的主要原因，包括：民主选举不能确保公民的权利和利益得以实现，公民对政府的信任越来越低；由于信任不足，公民的政治参与越来越低。参与式预算的直接研究者，一部分来自联合国开发计划署，他们更多是研究如何在世界范围内推广参与式预算，以及如何强化并丰富参与式预算的培训内容与形式；一部分来自拉美国家，尤其是巴西的学者，他们一方面向世界介绍参与式预算的实践经验，如Brian wampler介绍了参与式预算开展的基本条件、实施过程与规则、参与主体及其参与技巧、可能的结果与不足之处等；另一方面对本国的实践进行反思与总结，如 Benjamin Goldfrank就总结了拉美参与式预算的经验与教训。总体而言，联合国的研究层面更广，而拉美学者的研究则倾向于深度研究。
国内对参与式预算的研究着重于两个方面：一是集中在对于国外做法的引介和考察，如中山大学马骏教授的《公民参与预算：美国地方政府的经验及其借鉴》，介绍了美国地方政府的参与式预算经验；中南财经大学的赵丽江教授的《参与式预算：当今实现善治的有效工具》，则对欧洲国家进行参与式预算的经验进行了介绍。二是集中于试点地区考察和研究，如中山大学牛美丽教授的对于新河镇参与式预算的研究《预算民主恳谈:民主治理的挑战与机遇》一文，主要从预算和政府民主治理的维度出发来对新河镇的参与式预算实践进行了研究。浙江大学苏振华的《参与式预算的公共投资效率意义―以浙江温岭市泽国镇为例》则揭示出：在参与式预算过程中，居民的参与不仅是政治合法性的来源，也是效率的来源。
总之，通过对国内参与式预算研究的资料分析，不难发现：现有的研究缺乏对参与式预算兴起缘由的探讨以及可行性的分析。本文从这个方向着手，并结合中外参与式预算差异分析，提出适当的改良方向和建议。
中外参与式预算兴起的背景探讨
（一） 西方参与式预算兴起的理论及实践背景
20世纪 70年代以来，欧美民主国家经历了代议民主政治合法性危机，并在学者们的理论视角中呈现出不同观点：或看到其“依靠人民的默认而来的消极的合法性”的悖谬；或在西方政治体制的运行过程中，“资本主义经济和现代行政管理的迅速扩张的过程中，就是以牺牲其他生活领域为代价的；道德-实践的合理性和表现的合理性，被经济合理性和行政合理性强占了”；或看到面对着全球化的市场、交流、贸易和安全机制，以及政治交流渠道堵塞等所带来的挑战，民主国家能力的退化。此种背景下，20世纪90年代西方协商民主理论兴起，试图推动以扩大公民参与、彰显公民德性、表征审慎平等的商谈精神等为特征的制度创新，用以补济代议民主政治合法性危机；而此种理念下的制度创新也表现在以公民参与、平等互动的网络结构推动地方政府治理结构形成。参与式预算正是这种西方国家民主政治发展逻辑转换、地方公共行政治理取向前提下政治实践的成果。
西方对于参与式的预算实践始于巴西。1985年之前，巴西依靠大量举借外债来发展经济，推行“进口替代”的经济模式，创造了经济腾飞的“巴西奇迹”。但过度举债也造成政府严重的债务负担和财政困难，在此后的20年里，巴西一直为外债和严重的通货膨胀所困扰，经济发展陷入停顿状态。有限的财政资源不仅成为少数个人谋利的来源，而且财政投入也长期向上层有产阶级倾斜，造成财政资源分配和公共产品分配的严重不平等，引起了民众的强烈不满。政府也因此出现严重的财政危机和政治危机。对此，巴西民众及不少政党和团体强烈要求进一步推进民主改革，首当其冲的就是要求改变政府的财政运作方式。早在20世纪80代末，巴西工人党就致力于通过公民的直接参与推进地方民主，倡导财政分配的公开性、透明度及公平性，要求从根本上改变财政决策由少数人说了算且只为少数上层和富裕阶级服务的状态。1989年，工人党在几个城市地方选举中获胜之后便首先在巴西南部的南里约格朗德州省会阿雷格里市进行公民广泛直接参与城市财政预算的改革，即由民众讨论决定“市”和“区”的教育和社会预算，自下而上地决定资源的分配及政府的施政方针，这一新的地方治理形式被称之为“参与式预算”。这一形式一出现即受到巴西国内社会民众的广泛赞誉，也受到国际社会的好评，迅速扩展到世界其他一些国家和地区。
（二） 中国参与式预算兴起的理论及实践背景
中国的经济体制改革已经进行了30多年，目前已经到了一个关键的阶段，实时的启动政治体制的改革可以巩固经济体制改革的既有成果并且把经济体制改革进一步的引向深入，在某些领域已经形成了经济体制改革要求来推进政治体制改革、不开启政治体制改革就无法进一步的推进经济体制改革发展的阶段。但是另一方面，作为一个转型中的发展大国，进行政治体制改革所需的条件错综复杂，各地的发展状况也是千差万别，因此要求我们进行政治体制改革必须坚持渐进性的改革思路，寻找突破口，并以此来引领整个政治体制改革的启动和变革。预算是现代政府政治运作的一个核心领域和关键环节，是各种矛盾的集中地和各方利益的博弈场，在这个意义上来说，从预算领域的改革入手，就抓住了政治体制的一个根本环节，可以起到牵一发而动全身的作用。另一方面基层政府作为向广大人民群众最基本的公共产品和公共服务的提供者，一直在探索如何以更低的成本向民众提供更好的公共物品和公共服务，参与式预算从基层的预算改革入手，符合了整体改革渐进性的思路，同时也具有一定的可操作性和现实性。同时也可以在一定的程度上改善地方政府的治理生态，并提升地方政府的治理能力。因此，可以毫不夸张地说，通过对参与式预算的研究，可以给我们正在进行的预算宏观改革提供一个鲜活的母本和范例。我国政府已经意识到只有解决这些挑战才能全面发掘自己的潜力，实现可持续、均衡发展的改革。
与西方发展历程不尽相同，中国参与式预算始于浙江温岭，更多是在其本土政治社会情境、及其先期已创生的制度路径中所培育出的以基层民众与政府话语交流、 合作决策为核心精神的参与制度模式。1999年，温岭便创生基层 “民主恳谈会” 的制度模式。在此基础上，2005年 7月，温岭新河镇政府将民主恳谈会的制度机制应用于镇年度财政预算的制定、审议；自此，温岭参与式预算制度成为基层政治运作与政府公共决策制度体系的重要机制。其中也借鉴了巴西成功实施参与式改革的的经验。
对比分析可以发现，虽然中外参与式预算兴起的背景存在些许差异，但有以下三个共同特征：一是参与式预算兴起的背景都是在财政问题突出，甚至社会出现不和谐因素下发展起来的；二是参与式预算的兴起得益于改革者的大胆突破和创新，都是前无古人的创举；三是参与式预算实施初期，虽然遭遇各种问题，但是反响都不错。究其原因，中外参与式预算的实践，都揭示了在走向民主政治制度和市场经济制度过程中财政预算制度的民主、科学、公开、透明的特征。就其具体的管理方式方法而言，这些经验和规律具有“超阶级”、“超意识形态”的鲜明属性，是人类文明的共同成果。由此而言，这些参与式预算的基本特征也应该成为我国公共预算制度改革的目标图景。
中国参与式预算实施的可行性研究
实施参与式预算不仅有其必要性，而且随着政治经济体制改革的不断深化，也创造了良好的条件，使其在现实上具有了可行性。
（一）树立服务型政府的执政理念
坚持“科学执政、依法执政、民主执政”的理念深入人心，为参与式预算提供了思想准备和理念环境。近年来，随着我国政治经济体制改革的不断深入，广大民众和各级人代会开始关注政府财政支出的问题。与此同时，多年来各级政府也都将为本地群众办实事、办好事当作政府职责和工作目标，为人民群众解决了许多与生活密切相关的困难和问题。但是在财政资金相对有限的情况下，如何最大限度的按照老百姓的需求确定政府“实事”目标，如何最大程度的满足各个群体的利益，一直是各级政府面临的困难。
（二）参与式预算在局部地区的兴起
从自来水价格到个税起征点，听证会已经起到了重要的作用，政府召开听证会，广泛听取来自群众的意见和建议，从政策和法规制定伊始就消除矛盾隐患。从浙江温岭新河镇人大预算的“民主恳谈会”到上海市举行意见征询会，在预算过程中引入民众参与，早已称不上是新鲜事。听证会是公众参与政策制定的一种方式，在我国很多地方已经具有了相当的基础。但是现行的听证会多是临时的，还不具备其存在的制度保证，听证会代表的代表性与公众基础也相对缺乏。
（三）加速推进的财政体制改革
随着建立公共财政基本框架的目标在1998年被确立，我国财政制度改革呈现出加快发展的态势：部门预算、“收支两条线”改革、政府采购改革、国库集中收付改革、绩效预算改革、政府收支分类改革等等一系列举措相继实施，为发展和逐步健全社会主义市场经济发挥了重要的配套作用。
（四）地方政府不断创新
1998年我国正式确立公共财政的目标，经过十几年的改革，无论是在思想观念，还是制度建设方面，我国政府职能转型都有了长足的进步，在一定程度上吸纳社会群众参与政府的政策制定和执行监督过程，如：通过电子政务的方式政府信息，通过网上办公听取群众意见，通过政府咨询、专家会议等方式推动决策科学化等等。例如：深圳盐田的“社区议事会”、浙江温岭市的“民主恳谈”的对话机制等，都鼓励公民参与政策制定的过程，政治决策在充分听取利益相关者偏好表达的基础上做出。这为进一步改革和强化政府公共服务职能提供了有利条件，积累了经验，奠定了坚实的改革基础。
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第9篇：公共财政基本特征范文
内容摘要:公共产品具有非竞争性、非排他性以及非盈利性的特征,它理应由公共财政负担,无偿地提供给社会全体成员。但是,公共产品的供给与经营是分离的,供给上的自然垄断性导致了经营上的垄断,使之成为经营者牟利的工具,并且经营者与供给者联合成为利益联盟,损害了社会成员的利益。对于这种现象,本文认为政府应采取各种措施,限制公共产品的垄断经营,打破经营方与供给方的利益联盟,归还社会全体成员的应得利益。
关键词:公共产品 垄断经营 限制
公共产品供给是公共财政的一项基本职能。由于政府不能直接从事经营活动,其公共产品供给职能需要委托经营者来实施。政府如何有效地监督经营者执行委托给它的公共产品供给职能,直接关系到公共产品的供给效率。在我国现实生活中,相当一部分公共产品经营者利用经营公共产品形成特殊的垄断地位,以供给公共产品为名,垄断社会资料为己牟利。这种情况如果任其演变下去,就可能导致政府某些职能部门与公共产品经营者形成利益联盟,产生一个新的腐败领域。建立对公共产品经营者的有效监督机制,是当前急需解决的一个重要问题。
公共产品具有非盈利性特征
(一)公共产品是非盈利性产品
公共产品是相对于私人产品而言的,经典的定义是萨缪尔森所给出的,即:“每个人对这种产品的消费,并不能减少任何他人对于该产品的消费”。由这一定义可以得到公共产品的两个本质特征:受益上的非排他性和消费上的非竞争性,前者是指任何一个公共产品的消费者都不能将其他消费者排除在外,后者是指任何人对公共产品的消费不会影响到其他消费者的利益。本文认为,公共产品还有一个非常重要的特征,即非盈利性,它是指公共产品的经营不以赚钱为目的。这与受益上的非排他性是相互对应的,也可以称之为公共产品的派生特征。
公共产品的非盈利性特征直接决定了公共产品供给存在着市场失灵现象。市场配置资源的机制是以资本等要素的逐利为基础的。在资本等要素逐利的过程中完成要素的流动,实现供求平衡。公共产品的非盈利性使市场不能引导资本等要素进入公共产品的供给领域,因而,公共产品是不能利用市场机制的自发作用来完成供给的,公共产品的供给只能由政府来承担,这是公共财政的基本职能之一。
(二)公共产品的供给者与经营者分离
公共产品的供给方与经营方是分离的,其供给方只能是公共财政,目的就是无偿的为全社会提供公共产品,这不仅是因为市场失灵的存在,也因为公共产品是社会进步、人民生活、经济发展的必需品。与公共产品供给相对应的是经营,对经营者而言,其目的就是最大限度的盈利,利润的多少是其是否进入某一经济领域的决定性因素,也是衡量其经营能力的一个重要指标。公共产品供给方与经营方有着不同的目的,而这两种目的又是相互冲突的,从公共财政基本职能的角度来说,这种冲突不难解决,因为公共产品的供给――经营模式应当是公共财政提供资金支持,经营者来具体实施,而经营的亏损由政府承担,在这一过程中,是不能向老百姓收费的。但是,在现实生活中,公共产品的经营者往往比较强势,其盈利的目的也压倒了供给方的非盈利目的,于是出现了公共产品收费的怪现象,而这又都根源于公共产品的垄断供给和垄断经营上。
公共产品的供给和经营具有垄断性
(一)公共产品的供给具有垄断性
公共产品的供给具有自然垄断性。从理论上而言,资本等要素在这个领域中是无法获利的,因而它们是不愿意加入公共产品供给行列中的,即使有个别慈善基金的进入,对整个社会公共产品供给来说也仅是大海中的一滴水,鉴于这种情况,公共产品的供给只能由政府独家垄断,是不存在市场竞争的。
(二)公共产品供给的垄断性成为经营者牟利的工具
公共产品的经营者借助于供给的垄断性,形成了经营上的垄断,并使之成为自己牟利的工具。公共产品经营的垄断性主要表现在以下三个方面:
第一,资源的有限性决定了公共产品具有很强的垄断性。任何资源在数量上总是有限的,因为一切资源的基础――自然资源是有限的。 对于公共产品而言,由于它具有受益上的非排他性、消费上的非竞争性以及较强的正外部性,因而更多的人想要使用它,即人们对公共产品有无限的需求,相对于这种需求来说,公共产品是有限的,并且建造公共产品的资源更是有限的,因而,无限的需求与有限的资源之间就形成了矛盾,这种矛盾的集中体现就是垄断的产生。例如,公路的建造就用到了两种有限的资源――城市规划和土地,这两种资源叠加使得公路具有了较强的垄断性,再加上使用者的无限需求,其经营者对这一公共产品有了完全的垄断。
第二,公共产品的经营具有规模收益,这是实现垄断的前提条件之一。公共产品的经营具有明显的规模收益,这是由其消费上的非竞争性特征所决定的。增加一个人消费该公共产品既不会影响到其他人的正常消费,也不会增加该公共产品的成本,也就是通常所说的“搭便车”现象,即不付出代价也能享受某种收益。由此可知,公共产品的单位成本会随着经营规模的扩大和使用人数的增加而出现递减的态势,同时,由于使用人数增加,总体收益则会随之增加。
规模收益的存在是任何一种产品垄断经营的前提条件之一(后进入的经营者在成本方面不占优势),公共产品的经营也不例外。以城市中的绿地来进行分析,一方面,绿地具有美化城市、改善生态环境以及为城市居民提供休闲娱乐场所的功能,是一个城市发展所必须具有的,有着很强的正外部性,经营规模越大,其社会效益越大;另一方面,绿地的建造和维护需要大量的人力、物力、财力,但其总成本具有一定的固定性,因而,使用的人数越多,单位成本越小。规模收益的递增和单位成本的递减决定了城市绿地以及其他公共产品在经营上具有垄断性。
第三,公共产品的消费具有明显的地域性,为经营的垄断提供了条件。公共产品的消费具有地域性,它是人们进行成本收益分析的结果。对某一特定区域的居民而言,倘若享用另一区域公共产品的收益大于成本,他们会非常乐意跨区域享用此项公共产品,倘若收益不足以弥补成本,则人们会放弃对该项公共产品的享用。
简而言之,多数公共产品和服务都具有其特定的受益区域,而没有绝对无限的受益区域。这一地域特征决定了它在经营方面的垄断性,一个地区内的公共产品只能由本区域的居民享用,并且,本区域内的居民囿于成本、位置等因素的限制,一般情况下也不会到其他区域内享用公共产品。
在现实生活中,由于政府提供资金不足,所以往往本着自负盈亏的原则,把公共产品交由经营者承包经营,经营者在承包之后,便利用公共产品经营上的垄断性,形成卖方市场,强行向消费者收取各种使用费,以实现盈利的目的。公路收费盛行便是政府投资不足与垄断经营的结果之一。
(三)公共产品的供给方与经营方凭借垄断形成利益联盟
市场经济条件下,公共产品在垄断经营后,会产生巨大的垄断利益,而这种垄断利益与政府部门的规划和审批有着密切关系,因而追求利益最大化的经营者,往往会利用各种手段,寻找政府政策的漏洞以及政权的薄弱环节,以此来取得公共产品的经营权或者是有利于自己的政策条款、相关稀缺的经济技术资源等,也就是所谓的寻租。而对于公共产品的供给方――政府部门而言,公共产品经营者向消费者收费以获取利润已经形成了公共产品受益上的排他性,改变了公共产品的本质特征,应对这一现象进行监控。但在现实中,政府为了各种既得利益,不仅不去监督经营者这一偏离公共产品供给目的的行为,反而与他们形成了利益联盟,即由政府以供给公共产品的名义圈定出垄断经营的范围,交给经营者进行经营,获利之后共同瓜分。
最典型的就是公路收费站的设置。从公共产品的本质特征上讲,公路属于政府必须提供给社会的公共产品,应该无偿地提供给用户,但由于我国公路建设的起点较低,在国家财力不足以支撑免费公路的条件下,1984年国务院出台了“贷款修路,收费还贷”政策,20多年过去了,公路的贷款不仅没有还清,其收费之风反而愈演愈烈。为了多收费,具有独立法人资格的高速公路公司便千方百计钻政府的空子,二者在经过寻租与设租的博弈之后,得到了各自的利益,权力部门得到了“租金”,而高速公路公司则凭借密集的收费站得到了较多的利益。不仅公路收费如此,与老百姓生活最为密切的公共交通也是如此,目前一些城市中的公共交通采取的是“私人承包、政府收费”的形式,即先由政府划出若干条公车线路,在经营者上交一定的费用之后,交由它们进行经营,在这种情况下,本应是公共产品的公交车却成了政府和私人盈利的工具。
对公共产品垄断经营的限制措施
(一)在公共产品经营中引入竞争机制
限制垄断最好的办法就是引入竞争机制,引入竞争机制的方式是多样的,较为典型的有两类:一是实现经营资本的多元化,允许各种类型的资本进入公共产品的经营领域,这种办法较为适合混合公共产品的经营;二是对现存的资本进行分拆,即把一家经营企业分拆成多家经营企业,这种类型主要针对的是国有企业,对于兼具两个基本特征的纯公共产品更为合适。
例如,目前我国公共产品经营中民营资本介入最为典型的是模式就是BOT(Build-Operate-Transfer)方式,即建设-经营-转让,其最大的特点在于将公共产品的经营权有期限地抵押以获得项目融资,也可以称之为国有项目私营化。这种方式在较为有效地弥补公共产品建设资金不足的同时,也引入了一定的竞争因素。目前,BOT方式在我国的公路建设中采用的较多。近几年来,BOT在我国发展十分迅速,但是,这一模式也存在着种种不尽如人意的地方,例如经营过程中的价格制定容易产生垄断,这就需要政府对价格实行管制。
(二)对公共产品实行价格管制
在公共产品经营垄断的情况下,政府要对企业的定价权进行某种限制,因为在垄断的情况下,垄断经营者是某一特定市场上唯一或者有限的供给者,他们可以利用这种垄断权减少产量、提高价格,实现自己的利润最大化,从而损害消费者利益。
不仅公共产品垄断经营领域要实行价格管制,引入竞争机制的公共产品经营领域也要实行价格管制。这是基于以下两个方面的考虑:一方面,公共产品的经营者所使用的资源属于公共资源,企业所获取的仅仅是经营权;另一方面,公共产品所具有的天然垄断性,决定了这一领域相对其他生产领域而言,在任何时候都不可能有的充分竞争,如果任由经营者定价,则可能会产生价格联盟,进而形成垄断价格。鉴于这种情况,政府必须对价格进行有效的管制,实现公共产品的经营者和消费者的双赢。例如,浙江省在治理环保方面采取了BOT方式,允许民营资本进入这一垄断领域,但是,在给予各种补贴和政策之后,又对此进行了种种限制,尤其是在治污价格方面采取了管制,较为有效地保护了消费者的利益。
(三)完善价格听证制度
价格管制可以使经营者和消费者获得双赢的局面,但是,目前我国对一些自然垄断的公共产品的定价还是沿用传统的按成本定价的方法,这种成本并非社会平均成本,而是垄断经营企业的个别成本。反映在价格管制中,就表现为自然垄断经营产品价格的制定或调整,通常是根据企业的提价申报审批形成。因此,价格听证制度的实行就具有很强的现实意义。
价格听证制度将政府公共决策调整的受益者、承受者等利益相关人员同时引入决策程序,从而使价格决策透明化、民主化、科学化和法制化。尽管实际中价格听证会成为了一些垄断利益集团操纵价格的工具,甚至有“逢听必涨”的说法,其原因在于监管不到位,相关人员的认识不够,因此还需进一步完善。
参考文献:
1.李寅.公共产品的经营模式探讨[J].金融经济,2007.10
2.陈旭.城市公共产品经营研究――以武汉城市交通设施为例[J].华中科技大学学报(城市科学版),2004.1
