法院制度建设存在的问题精选(九篇)

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第1篇：法院制度建设存在的问题范文

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法院在抓法院管理和队伍建设中，十分注重发挥中层干部的作用，狠抓“一岗双责”责任制的落实，把中层干部的培养与管理作为法院建设的重中之重，配强配好队伍，提高管理能力，强化监督制约，从而带动整个队伍和法院整体工作向前迈进。

一、以人为本，用活机制，配强队伍是基础。

法院党委认识到，法院工作开展得好坏，中层干部是关键，只要抓住了中层干部这一关键环节，就能稳住全局，队伍建设就有了保障。为此，院党委从配备好中层干部队伍入手，引入了竞争上岗机制，通过民主推荐、竞职演讲、民主测评、任前公示等一系列“阳光”操作，在全院开展中层干部竞聘上岗。自年至今，经过两轮竞聘，激活了法院的用人体制，呈现年龄降下去、学历升上来的良好态势。一批德才兼备、锐意进取、群众公认的年轻干警被选拔充实到中层领导岗位上，现任中层干部大专以上学历有人，占，平均年龄岁。新的用人体制给法院带来了新气象，注入了新活力，中层干部整体功能明显增强，工作积极性高，创新意识强，工作起色大。如：××法庭负责人××，原任院研究室副主任，到卢法庭后，大胆实践、开拓创新，不断健全完善法庭管理制度，他推出的“快速立案通道”、执行风险告知制度等，收到明显效果，得到省高院、市中院的肯定和推广。××法庭×××庭长，从法庭副庭长提拔到正职后，工作脚踏实地，积极创新，结合本地山区实际摸索出了“一二三执行工作新措施”，提高了执行效率。××庭副庭长×××，只有岁，是全院最年轻的中层干部，由于工作出色，直接从助理审判员提拔到中层岗位，他在工作上勤勤恳恳，任劳任怨，办案效率高、质量好，在竞聘上岗的当月就办案件。

二、注重教育，提高素质，增强本领是关键。

队伍选好后，如何增强中层干部的管理能力和领导水平，就成为摆在院党委前面的首要问题。法院党委从抓教育入手，在中层干部中实施“增智增才”方略。

（一）、抓好思想政治教育。近年来，法院围绕“公正与效率”这一法院世纪主题，不断提高思想政治工作的针对性、实效性和主动性，做深、做实、做活思想政治工作。在教育对象上，实行全院普通性教育向分层次教育转变，抓住中层干部这一关键层次，统一他们的思想，结合每个时期的政治学习重点，有针对性地确定学习方向。一是召开院党委扩大会议，将中层干部列为会议对象，组织他们开展学习，明确学习目的、部署学习内容；二是丰富学习形式。通过开设论坛、民主生活会、知识竞答、征集“金点子”等形式，推动学习活动的深入。如在学习郑培民活动中，该院就在内部信息刊物上开辟“大家谈”专栏，组织中层干部撰写学习心得，交流学习体会；三是选好载体，注重连续性。思想政治工作要跟上形势，贴近实际，深入人心，就必须抓住阵地，选准载体。近几年来，我们抓好“双满意”、“双十佳”、“五化人民法庭”、“文明单位”等争创活动，使思想政治教育收到事半功倍的效果，也涌现了象全国“严打整治斗争先进工作者”楼××等一批先进典型。

（二）、抓好业务培训。一是认真贯彻上级法院的培训规划，积极输送他们到上级法院接受培训，院里每年也邀请一些专家学者进行授课。二是组织开展岗位练兵，结合推行法官助理制度，开展遴选法官，重点对中层干部进行庭审观摩，法律文书评查以及法律理论知识和业务知识的考试。三是组织调研，该院还每年确定一些调研课题，组织他们开展调研，促使他们不断加强学习。四是鼓励进行学历深造，接受再教育，提高他们的法律理论水平，目前中层干部中有人在攻读硕士学位或在法律专业研究生班学习。

（三）、抓好廉政教育。法院在中层干部廉政建设上毫不含糊，着眼防范，筑牢思想道德防线。首先在中层干部中落实党风廉政责任制，组织中层干部进行廉政宣誓，要求中层干部在出色完成审判任务的同时，一定要认真履行宣誓承诺，切实担负起“一岗双责”，绷紧廉政之弦，加强队伍管理，做廉洁自律的“排头兵”，确保队伍不出问题。其次是加强内部纪律约束促廉政。该院于××年月日开始推出“四条禁令”（即“严禁工作日中餐饮酒；严禁任何时日接受当事人及人的吃请；严禁未经批准擅自驾驶警车和酒后驾车；严禁非执行公务将警车停放在餐饮娱乐场所或风景名胜区”）规范法官行为，向社会公布举报电话，发放“执行禁令监督卡”，保证禁令切实得以贯彻执行，禁令推出后，收到很好的效果，领导带头执行，中层干部自觉执行，从而在全院形成普遍执行的氛围，至今未发生一起违反禁令行为。再次是充分发挥纪检监察部门的作用，从每一个细小环节入手，加强督查。如车辆管理，院里制定了严格的车辆使用制度，规定除执行公务用车外，不准公车私用，每逢节假日车辆必须统一停放在院机关大院内，有一位中层干部就因为在节日未经批准擅自驾车，被纪检监察部门查实后，责令其作出检讨，并扣罚了岗位责任金。

三、严格管理，完善机制，加强监督是保证。

（一）、明确中层干部职责，发挥中层干部管理作用。每年年初，院长在与各部门负责人签订《党风廉政建设责任书》的同时，还落实《岗位目标管理责任制》，把党风廉政建设与审判工作同部署、同检查、同奖惩，《岗位责任制》每年都要根据实施情况作出修订，并狠抓落实。中层负责人对抓队伍建设、审判管理心里有谱，头脑中绷紧一根弦，做到经常与本庭干警交心谈心，了解掌握干警的思想脉搏，工作上、生活中的困难和要求，尽力解决，使干警卸掉包袱，轻装上阵。除院里组织的各项活动外，各庭庭长发挥主观能动性，采用召开家属促廉座谈会，组织革命传统教育，请企业家、劳模上课等形式开展自主教育。在审判管理上也有自身特色，如××法庭推出“托请明示报告制”，对说情、送礼等不正之风，由庭领导负责统一处理，此做法推出后，得到了院领导及上级法院的一致好评，院里将这一制度在全院施行，明确规定今后凡遇到案件当事人及其亲朋好友、本院或上级法院法官或离任人员、以当事人单位领导或组织的名义等打听案情、说情求托的，受托请的审判人员要在七日内填写《明示报告》向庭领导及监察室报告，庭领导根据实际情况作出是否调整承办人员的决定，对私自隐瞒拒不报告的，一旦发现将由院监察室进行诫免谈话，情节严重的按错案责任制进行追究。××法庭针对辖区对外经济交往频繁，外出办案较多的实际版权所有，全国公务员共同的天地!，制定“外出办案日记制度”，对外出办案期间行为进行规范。经过努力，法院的廉政建设取得长足进展，连续三年未发生任何违法违纪问题。××年，群众对该院干警的投诉仅为件，较年下降了，案件的质量也明显提高，××年至月，上诉案件件，尚无一改判或发回重审。经院案件评查，案件合格率达以上。各庭在抓审判管理上也有自己独到的经验，如××法庭积极探索法官释明权的规范化运作，加强判前说理，提高了服判率；××庭认真分析当前诉讼保全中存在的问题，运用各种方法有效提高保全成功率，仅××年就受理财产保全申请件，实际保全财产万元，占申请金额的，为以后执行打下坚实基础；刑庭在大胆适用普通程序简便审取得初步成效的基础上，进一步加强调查研究，扩大适用范围，正确把握简化程序，案件审理进程进一步加快，现一般案件基本上都能在一个小时内结束，当庭宣判率达到。

第2篇：法院制度建设存在的问题范文

审判监督是对法院已经发生法律效力的错误裁判通过再审程序予以纠正的司法救济机制。审判监督工作的开展,对于法院切实纠正错案,保障公民、法人或其它组织的合法权益,维护司法公正,实现司法为民,具有重要的意义。近年来,全市各级法院十分重视审判监督工作,积极推进审判监督改革,建立了案件质量监督管理机制,依法受理、审结了一批再审案件,促进了全市各级法院办案质量的提高。20*年1月至今年4月,全市法院共受理再审案件79件,审结77件;其中判决维持34件,改判16件,发回重审8件,其它19件。

1、正确把好立案关,保障确有错误的案件进入再审程序。按照“立审分立”的原则,对全市法院申诉复查、再审案件的审查立案,从审监庭划归到立案庭统一管理和监督。正确把握和畅通提起再审程序的主要途径,按照提起再审程序的五种情形(有新的证据,足以原判决、裁定的;原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;原判决、裁定适用法律确有错误的;违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的;审判人员在审理该案件时有贪污受贿,,枉法裁判行为的),对当事人的申诉,人民检察院的抗诉,人民法院对本院已发生法律效力的判决裁定发现确有错误,由立案庭统一受理审查,依照法定程序由院长提请审判委员会讨论决定,启动再审程序。一年来,全市法院依法共启动再审程序79次。

2、加强组织、制度建设,为审监工作的顺利开展提供保障。一是认真落实“审监分立”的要求,市中院和6个基层法院设立和健全审判监督机构,成立了审判监督庭,配备了一些精干法官。二是进一步明确审判监督职责范围,将原属于审判监督庭职责的接待等工作分离出去,明确审判监督庭承担再审、抗诉、赔偿确认等职责,使审判监督庭“纠正错误裁判”这一职能更加明确和强化。三是进一步规范再审程序,制定一些规范庭前准备和庭审环节的制度,特别是实行庭前证据交换、无争议事实庭前认定、繁简分流等措施后,增强了庭审工作的透明度,保证了再审工作依法、有序进行。

3、加强案件质量管理,减少再审案件的数量。首先,市各级法院重视对一审案件质量的管理和监督,市中院制定并实施《案件质量评查规定》,对案件办理的程序、实体、文书制作、审判纪律等10个方面,由评查专班审核把关,审核结果每季度在全院进行通报,年终据此进行奖惩。一年多来,市中院案件评查专班共核查各类诉讼案件1140余件,发现有质量瑕疵的案件442个。其次,严肃认真地审理二审案件,市中院民一庭、民二庭、刑二庭等主要二审业务庭审慎纠正上诉案件中的错误,一年多来,各类二审案件656件,审结545件,其中维持原判266件,改判123件,发回重审75件,其他66件,较好地保证了审判质量。再次,加强对案件审理流程的全程跟踪监督,每一件案件进入法院后,即由立案庭对立案、开庭、结案、执行等各个阶段的工作进行安排并全程跟踪监督,审判各个环节的相互制约和监督,有效减少了超级别、超地域管辖立案和有案不立、乱立案的情形发生。这些工作的扎实开展,促进了全市法院办案质量的提高。

4、注重做好调解息诉工作,减轻再审工作的压力。全市法院坚持“能调则调、多调少判”的原则,规定再审民事案件要优先考虑调解结案,尽量促使当事人达成调解协议。即使调解不成的案件,也要做好疏导工作,特别是注意避免强判。一年来,全市法院调解结案民事再审案件达12件,使一些多年缠诉、多次上访的案件得以解决,既减轻了再审工作的压力,又取得了良好的社会效果。

五是加强人大转办交办案件的办理,促进了再审案件的质量提高。市中院把认真办理市人大转办、交办的案件(包括交办案件)作为促进审判监督工作的动力,分管院长每件必看,承办部门认真研究收件、市人大转办交办的具体意见,对确有错误的案件,及时提请院长和审判委员会讨论决定,启动再审程序;院办公室负责全程跟踪督办。这些办理人大交办转办案件的措施带动和促进了再审案件的办理质量。一年多来,市中院共受理的市人大转办、交办案件96件,已办结73件。

二、审判监督工作中存在的困难和不足。

1、少数案件的办案效率不高。由于多种原因导致少数案件反复审裁,有的长达十多年,至今尚未结案,当事人反复申诉上访。

2、少数法官素质难以适应繁重的审判任务。客观上讲,目前我市两级法院每年需要审理的各类案件多达上万件,案件量大,涉及面广,工作繁重;主观上看,极少数法官或法律素养不高,或责任心不强,或作风不正,或思想不纯,致使少数案件审理粗糙。

3、一些再审人员存在“怕得罪人”等错误认识。特别是在纠正本院裁判时,容易产生“自己人跟自己人过不去”、“有损法院形象”、“不利于单位内部团结”等错误想法。

4、法律对再审案件的抗诉规定不很明确,致使法院与检察院之间在法律认识上存在一些分岐,特别是在审级审限等问题上有不同认识,影响了审判监督工作的顺利进行。

三、几点建议

1、要进一步加强审监队伍建设。“审监庭的法官是监督办案的法官,是监督法官的法官。”市各级法院要一方面切实加强审监人员的教育培训,特别是民商法律知识的学习,增强业务能力;另一方面,对业务能力不适应审判监督工作的法官及时进行调整,确保队伍业务水平的高标准。要加强政治思想教育,提高职业道德素质,增强敬业精神,从根本上解决“为谁办案”的问题。要认真落实错案责任追究制度,根据问题性质、情节轻重对相关环节的责任人实行责任追究,切实增强办案人员的责任心;要按照党风廉政建设责任制的要求,加强廉政教育,加大违法违纪事件的查处力度,确保司法廉洁。

2、切实加强对审判监督工作的领导和管理。市各级法院要继续把工作的着力点放在提高一审、二审案件的质量上,尽量减少再审案件的来源;要积极落实高法关于案件复查再审工作的要求,以对人民群众高度负责的精神,耐心听取当事人的申诉,细致审查申诉材料;要坚持院长接待日制度,对确有错误的案件,坚决启动再审程序,切实解决“立案难”的问题;对不能进入再审程序的案件,要多做解释、说服工作。要重视调解工作,特别是对那些复杂、疑难、社会影响大、矛盾易激化的案件,要多做当事人的思想工作,尽可能促使当事人达成调解协议,尽量避免强判,在最大程度上实现双赢的结果。

第3篇：法院制度建设存在的问题范文

摘 要：检察信息公开对保障公民知情权、参与权、监督权和促进检察机关公正执法具有重要意义。近十几年来，检察机关不断深化检务公开，取得了一定的成效，但仍存在一些明显的不足。为全面推进检察信息公开，检察机关应当采用和界定检察信息公开的概念，制定检察信息公开的制度规范，明确检察信息公开的范围和例外，健全检察信息公开的工作机制，并加强与媒体的良性互动。

关键词 ：检察信息公开 知情权 实践 问题 对策

* 本文系中国法学会部级研究课题“司法信息公开问题研究”（CLS2013C85）的阶段性成果。

** 作者简介：谭世贵，浙江工商大学法学院院长、教授、博士生导师，中国刑事诉讼法学研究会副会长；李建波，上海市金山区人民检察院研究室主任助理。

一、检察信息公开的概念界定

研究检察信息公开问题，首先要弄清何谓检察信息。对于检察信息的概念，甚至司法信息的概念，我国法律、司法解释和司法机关规范性文件并没有进行明确的界定，也鲜见司法理论界对其作出界定。笔者认为，可以比照《政府信息公开条例》对“政府信息”的概念界定，对检察信息的概念进行阐释。《政府信息公开条例》将政府信息定义为“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。①据此，可将检察信息的概念界定为：检察机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

对检察信息的概念，可以从以下几个方面来理解：第一，检察信息的掌握主体是检察机关，它是与检察机关履行职责密切相关的信息。而检察机关掌握的那些与检察职责的履行和检察活动的开展无关的，譬如检察机关后勤服务方面的信息，因不具备检察属性和特点，则不属于检察信息范畴。

第二，检察信息包括检察机关在履行职责过程中制作的信息，也包括检察机关在履行职责过程中从其他机关、组织、个人那里获取的信息。通常认为，检察信息的产生方式主要包括内部制作、外部获取和调查统计。内部制作的检察信息主要是指检察机关在行使检察职权过程中制作的信息，如各类检察法律文书和有关笔录。外部获取的检察信息主要是指检察机关在履行职责过程中从其他机关、组织和个人那里获取的信息，如诉讼过程中，检察机关从其他机关、组织和个人那里调取的各类证据材料、文书资料等。调查统计的检察信息本质上是内部制作的检察信息，主要是指各级检察机关按照法律规定或最高人民检察院、上级检察机关的要求经调查统计所获得的与检察职权行使有关的信息，如各类刑事案件的案件数、犯罪嫌疑人人数、提起公诉人数、决定不批捕人数、决定不起诉人数等等，以及相应的同比、环比数。第三，检察信息以一定的载体形式存在，它应当是以一定形式记录、保存的信息。检察信息的载体可以是纸质文件，也可以是胶卷、磁带、磁盘以及其他储存介质。而那些没有载体的口头消息或社会传闻，则不属于检察信息，检察机关也无法提供。第四，检察信息来源于检察实践，是检察机关履行职责必不可少的要件，其又能促进检察机关更为科学合理地行使检察权。诸如各类检察法律文书就是产生于检察机关行使检察权过程中，体现着检察领域的特色和属性，且为检察机关履行职责不可或缺。而检察机关通过调查统计制作的各类数据信息则反映着检察机关职权行使的基本状况，甚至反映着社会治安状况和国家工作人员廉政的水准，开展此类检察信息的统计分析、研判运用，可以推进检察工作，促进检察实践水平和层次的提高。

顾名思义，检察信息公开，是对检察信息的公开，即检察机关根据法律规定，依照法定程序，以法定形式公开其在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，或者依法允许社会成员通过查询、调阅、摘抄、复制等方式获取利用。检察信息公开，本质上是一种司法服务活动，主要有如下特征：（1）从主体上而言，检察信息公开的主体是各级检察机关。（2）从方式上而言，检察信息公开的方式包括检察机关依职权主动公开和依申请公开，《最高人民检察院公报》上的内容就属于依职权主动公开的情形，而在办案过程中制作的检察信息或从其他单位、组织、个人那里获取的检察信息往往属于依申请公开范畴。（3）从内容上而言，检察信息公开的内容不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，通常也不得涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私。当然，经权利人同意公开或者检察机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的检察信息，可以予以公开。（4）从时序上而言，检察信息公开的时序通常具有事后性。这是因为它是检察机关对其制作或者获取的检察信息的公开，公开是在制作或者获取之后。这也是检察信息公开区别于检察行为公开的关键所在，检察行为公开强调的是检察行为的公开进行，是过程的同步公开。（5）从程序上而言，检察信息公开应当依照法定的程序进行。检察机关检察信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得。检察机关应建立健全检察信息保密审查机制，明确审查的程序和责任。

二、检察信息公开的初步实践

“没有公开则无所谓正义”。②公开是正义实现的重要方式，也是让人们对公权力行使满意的前提条件。在检察工作领域，没有信息公开，人民群众对检察工作无从知晓、无从了解、无从监督，更无从理解和认同，也就谈不上满意。因此说，检察信息公开是检察工作实现人民群众满意的基本前提。近十几年来，检察机关不断深化检务公开，积极探索检察信息公开，取得了一定的成绩。

所谓“检务公开”，是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察权行使相关的不涉及国家秘密和个人隐私的有关事项。从应然角度上说，检务公开可包括检察信息公开和检察行为公开等内容，但目前检察文件和检察实践中使用的“检务公开”概念内容局限于法律和规范性文件的有关规定，以及相关检察工作资料，即书面材料，故其应当属于检察信息的范畴。③长期以来，检察机关以“检务公开”一词代替检察信息公开。

为推行检务公开，最高人民检察院于1998 年10 月下发了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，决定在全国检察机关普遍实行“检务公开”，切实公开检察活动，破除检察工作中的神秘主义，以自觉接受人民群众和社会各界的监督，保证检察机关公正司法、文明办案。“检务公开”主要有10 项内容，即：人民检察院的职权和职能部门主要职责；人民检察院直接立案侦查案件的范围；贪污贿赂、渎职犯罪案件立案标准；侦查、审查起诉阶段办案期限；检察人员办案纪律；在侦查、审查起诉阶段犯罪嫌疑人的权利和义务；在侦查、审查起诉阶段被害人的权利、义务；证人的权利、义务；举报须知；申诉须知。

1999 年1 月，最高人民检察院下发《关于人民检察院“检务公开”具体实施办法》，规定检察人员要履行告知义务，告知犯罪嫌疑人、证人、被害人在侦查、审查起诉阶段的权利和义务，这标示着诉讼参与人权利义务告知制度的全面建立。同年4 月，最高人民检察院又下发《关于建立检察工作情况通报制度的通知》，决定在全国检察机关建立检察工作情况通报制度，定期或不定期向新闻界通报检察工作开展情况，各省级检察院还要建立新闻发言人制度。检察工作情况通报的内容有6项，即：检察机关履行法律监督职责取得的阶段性工作成果；最高人民检察院以及地方各级检察机关的有关工作部署；有关检察工作的司法解释及其他规范性文件；检察机关接待人民群众来信来访的处理情况；检察队伍建设情况；各级检察机关的其它重大活动。同时，各级检察机关对具有较大社会影响，公众关注的普通重大刑事案件、职务犯罪案件的查办情况，在逮捕或提起公诉后，可适时予以通报。对于新闻报道所涉及的检察机关和检察人员违法违纪问题，在认真查处的基础上，也要及时向有关新闻单位通报结果。

2006 年6 月，最高人民检察院印发《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，对“检务公开”进行充实、完善，增加了13 项内容，包括：检察官的任职资格和管理；检察人员任职回避和公务回避；人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定；在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的规定；不起诉案件公开审查规则；普通程序简化审理“被告人认罪案件”程序；适用简易程序审理公诉案件的程序；人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定；国家刑事赔偿的规定；民事行政抗诉案件办案规则；检察机关人民监督员制度试点工作的规定；检察工作纪律和检察官职业道德规范；其他依法应当予以公开的内容。同时，该意见要求各级检察机关重视和充分利用现代化信息手段，鼓励通过建立门户网站，推动电子检务建设，不断拓宽公开渠道；建立健全“检务公开”的相关工作制度，主要包括严格执行诉讼权利义务告知制度，健全主动公开和依申请公开的制度，完善定期通报和新闻发言人制度，充分发挥人民监督员和专家咨询委员的作用，建立责任追究制度，建立监督保障机制，妥善处理公开与保密的关系。

2010 年3 月，最高人民检察院印发《检察机关新闻制度》，明确检察机关实行定期和日常性相结合的新闻制度，注意听取公众意见和建议，及时回应社会关注的问题，及时公布司法解释、通报重大案件办理情况。2014 年7 月，最高人民检察院出台《最高人民检察院新闻会实施办法》，以推动新闻会工作的规范化、制度化。

十多年来，全国各级检察机关积极探索实践，采取多种形式扎实、有效地开展“检务公开”工作，同时将公开的内容从检察信息、工作制度延伸到执法办案，如推行“案件信息查询”、“行贿犯罪档案查询”服务，开展检察开放日活动，开通微博、公众微信号服务，探索实行检察法律文书网上公开等等，有效推进检察信息公开，促使其不断向纵深发展。2014 年2 月24 日，中国社会科学院法学研究所《中国检务透明度指数报告（2013）》，报告显示：（1）省级检察院建网率较高。截至2013 年11 月30 日，已有26 家省级人民检察院建有可以打开的官方网站，建网率达到83.88% ；有38 家较大的市的人民检察院建有可以打开的官方网站，建网率达到77.55%。（2）公开公诉文书呈现增加趋势。2012 年度被测评对象中仅有郑州市一家人民检察院公开起诉书，而到2013 年，公开起诉书的已有1 家省级人民检察院和3 家较大的市的人民检察院。（3）预算决算、“三公”经费的公开，在检察机关中蔚然成风。提供本年度预算、上年度决算其中至少一项的，有17 家省级人民检察院和12家较大的市的人民检察院；提供2013 年度“三公”经费的，有14 家省级人民检察院和5 家较大的市的人民检察院。（4）在案件信息公开探索方面，一些地方的检务公开，从条文公开走向检察工作活动及其结果的公开，呈现三种模式：给案件当事人及其人提供用户名、密码，可在官方网站登录，查询案件进度信息；通过输入当事人姓名或其中部分文字，提供一般性的案件查询系统；将人民检察院案件直接上网主动公开，当事人可查阅案件受理情况。④

三、检察信息公开存在的主要问题

经过多年的实践，检察机关在推进检察信息公开方面取得了较大的成绩，但仍然存在一些明显的不足和问题。主要表现在如下几个方面：

第一，检察信息公开的进度与法院司法信息公开相比存在较大差距。《中国检务透明度指数报告（2013）》指出，从宏观层面看，检务公开的进度与政府信息公开、法院司法公开相比，都存在着较大差距：一些领域表现出“原地踏步”；检务公开的专业性水平较低；工作信息公开滞后；公开的时效性欠缺，使得公开效果大打折扣；检察院网站的信息化保障水平不够，限制了检务公开的成效。以文书公开为例，作为司法信息公开的核心内容，法院系统已经从各自为战转向集中公开，“中国裁判文书网”为落实《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》中“人民法院的生效裁判文书应当在互联网公布”的条款搭建统一平台；但检务公开的实践并不重视文书公开，据统计，截至2014 年1 月1日，全国仅有不到20 家检察院在官方网站上公开了少量文书，这与法院的文书公开程度相比无疑是天壤之别。因此说，尽管检察系统已经意识到信息公开的紧迫性，但实践中法院系统的透明化程度远领先于检察系统。⑤

第二，检察信息公开的概念尚未得到检察机关的认同和应用。包括法院司法信息公开和检察院检察信息公开在内的司法信息公开制度已经得到国际社会的认可，但是在我国却存在诸多误读与曲解，司法信息公开制度却很少被法学界与司法实务界提及，而更多的注意力被集中于司法公开（透明），司法公开与司法信息公开两个法学概念的关系未能得到厘清。⑥长期以来，检察信息公开一词并未在我国法律、司法解释和有关规范性文件中使用，而是一直使用着“检务公开”一词，这说明在“政府信息公开”概念已法定化多年的今天，“检察信息公开”仍是一个学术概念，而不是一个法律概念。同时也表明，在我国要树立检察信息意识，明确检察信息概念，重视检察信息的公开透明，仍然任重而道远。

第三，检察信息公开的方式较为单一，公开的形式也不够健全。检察信息公开的方式应当包括检察机关依职权主动公开和依申请公开，但在检察实践中，往往是检察机关主动公开，鲜见依申请公开的情形。而政府信息公开中，公民、法人或者其他组织申请公开的案件常见诸报端。这也从一个侧面反映了检察信息申请公开的渠道不够通畅，或者说依申请公开的工作机制还没有建立起来，公民、法人或者其他组织在检察领域应当享有的知情权还得不到切实保障。此外，检察信息公开在形式上也存在随意性，缺乏刚性约束力。尽管公开的形式多元化，包括通过报刊、电台、电视等新闻媒介，公布和宣传检察信息；采用设置专栏、制作牌匾和印发小册子等形式公布检察信息；鼓励通过建立门户网站，推动电子检务建设，不断拓宽公开渠道，以及建立和完善新闻发言人制度公开检察信息，但运用效果不尽人意。众所周知的一个事实是，检察工作的群众知晓率较低，普通老百姓对检察机关、检察职能的认识还处于比较陌生的状态，这在一定程度上反映了检察信息公开的实践效果。此外，检察院网站的建设状况也反映出检察信息公开的形式不够健全。有报道指出，纵观目前的检察院网站，不难发现多数网站信息更新滞后，第一手信息少、转载新闻多；网站栏目设置不科学，寻找有价值的内容很困难；网站功能单一，只被视为检察宣传或检察信息工作的补充，公众参与互动交流频率低，网上办公办案性能不高；在整体运行上，检察院网站与政府、公安机关、法院的网站相比仍处在基础阶段，尚待解决的难题不少。

第四，检察信息公开的范围较窄，公开程序规定过于笼统。例如，在全国范围内推行的检务公开所涉及的23 项事项，均局限于规定、规则性内容；检察工作通报所涉及的6 项内容，也属于宏观层面的工作情况。这显然难以满足公民知情权的需求，与政府信息公开的范围及透明度也存在较大差距。而且，在检察实践中，“多公开多错、少公开少错、不公开不错”的思想在相当一部分人中仍然存在，一些地方在对待“检务公开”的问题上，热衷于搞形象工程，建设宏伟的检务大厅，编写繁冗的“检务公开”手册，设置豪华的检务公开栏，仅选择一些诸如相关部门的性质和任务、权利和义务、职责范围等一般程序性事项加以公开，而对群众反映强烈的问题，对检察人员的投诉情况，对群众关心的案件进展状况等，则秘而不宣。⑧更为突出的是，检察人员的情况信息鲜有公开，这不利于当事人申请回避，也阻隔了社会公众对检察人员的监督。此外，在检察信息公开的程序设置上，包括程序和救济监督程序，1999 年公布的《关于人民检察院“检务公开”具体实施办法》虽然作了规定，但显得过于笼统，用词多是“在……时，告知……权利义务”，而2006 年公布的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》则缺乏相应规定，检察工作情况通报制度也缺乏相应的程序规定。这不仅导致检察信息公开存在较大的随意性，而且使得各地检察机关检务公开工作的发展也不平衡。

第五，检察信息公开的责任追究制度、监督保障机制不够细化，且未能得到有效落实。《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》中关于责任追究的规定过于原则，实践中也未见到进行责任追究的相关案例。《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》还指出，要健全“检务公开”的监督、检查机制，同时提供必要的组织、物质条件，保障“检务公开”持续、有序、深入地开展。然而，在实践中，检务公开的责任部门、牵头部门亦未明确，各类保障措施缺乏刚性约束力，这也成为检察信息公开的机制性障碍。

四、全面推进检察信息公开的具体对策

检察信息公开是检察工作实现人民群众满意的基本前提，也是保障公民知情权、参与权和监督权，防治司法腐败的有效举措。因此，必须全面推进检察信息公开工作。针对目前存在的主要问题，笔者提出如下具体对策：

（一）采用和界定“检察信息公开”的概念

笔者认为，在全面深化改革的大背景下，检察机关应当尽早采用和界定“检察信息公开”的概念。具体理由如下：第一，检察信息公开的概念所指是十分明确的，很容易让人理解，它与检察行为公开都属于检务公开（检察公开）的组成部分，而且检察信息以一定的载体形式存在，其公开更具实践操作性、可行性和可救济性。因此说，推出“检察信息公开”概念有其合理性和必然性。第二，长期以来，检察机关以“检务公开”一词代替检察信息公开，并沿用至今，这存在混淆概念之嫌。“检务公开”（检察公开）概念应包含着检察信息公开与检察行为公开两个概念，但长期以来，检察文件和检察实践中使用的“检务公开”概念仅指代“检察信息公开”，没有检察行为公开的内容。推出“检察信息公开”的概念，应属正本清源之举。第三，2007年4 月国务院公布的《政府信息公开条例》，明确使用了“政府信息公开”而非“政务公开”的概念，毋庸置疑，这是经过深思熟虑和严密论证的。而今“政府信息公开”概念已法定化多年，其制度建设已比较成熟，这也为“检察信息公开”概念的推出提供了积极参考价值。第四，如前文所述，包括法院司法信息公开和检察院检察信息公开在内的司法信息公开制度已经被国际社会所认可并广泛运用，但是在我国却很少被法学界与司法实务界提及，从借鉴国际先进有益经验的角度考虑，检察机关亦有必要采用“检察信息公开”的概念。

在明确界定和采用“检察信息公开”概念的同时，检察机关和检察人员应当树立和增强检察信息公开的意识，切实提高对检察信息公开重要性的认识，更加重视检察信息的公开透明，更加有力地保障公众的知情权、参与权和监督权。检察机关和检察人员应充分了解检察信息公开的理论基础，以及公众知情权和检察机关信息公开义务的关系；应当熟悉国际公认的信息公开的理念和原则，包括：“承认公民普遍享有知情权，公权力机构必须为该权利的行使提供机制”，“信息公开应成为准则，保密应被视为例外”；应当通过多种形式开展检察信息公开意识教育，如广泛宣传、会议部署、培训学习、职业伦理教育等，增强信息公开意识，把检察信息公开的要求内化于心。最高人民检察院和上级人民检察院应当加强对下级人民检察院检察信息公开工作的指导，并定期进行督促、检查和考核，使检察信息公开工作形成长效机制，切实增强检察人员的检察信息公开意识。

（二）制定检察信息公开的制度规范

检察信息公开的制度建设是一项基础工程，只有建立起科学合理的制度安排，从制度上加以规范，才能有效地保障检察信息公开的落实和推进。最高人民检察院制定的有关检务公开的一系列文件，在一定时期内起到了推进检务公开的积极作用，但其多为指导性、原则性意见，不够具体明确，亦未形成制度体系。对此，最高人民检察院应借鉴《政府信息公开条例》和国外先进经验，适时制定和颁布《关于检察信息公开的若干规定》，对检察信息的定义、检察信息公开工作的组织领导、检察信息公开工作机构及其职责、检察信息公开应当遵循的原则、检察信息公开的范围和例外、检察信息公开的方式和程序、检察信息公开的监督和保障等内容作出明确规定。笔者认为，可考虑推行上海市检察机关实行检务公开的做法，将检察信息公开进行项目化设计，明确各个项目的责任部门、具体内容和工作程序，上述内容应作为《关于检察信息公开的若干规定》的附件。

（三）明确检察信息公开的范围和例外

应当说，检察信息公开的范围和例外是一个非常重要且颇具争论性的问题。对此，笔者认为，在确定检察信息公开的范围这一问题上，应当坚持“以公开为原则、不公开为例外”的原则，充分认识到检察信息公开既是检察机关的一项义务，也是公民的一项权利。这与当前一些检察机关所开展的增强检察工作透明度的工作有着本质的区别。换言之，增强检察工作透明度是检察机关主动开展的一项工作，并不构成公民的权利。而实行检察信息公开制度，则公开是必须的、应然的，公开的范围也应当进一步扩大。笔者认为，检察信息公开的范围除了检务公开已涉及的23 项内容以及《检察机关新闻制度》涉及的6 项工作情况以外，还应当包括如下内容：（1）检察机关基本信息，如检察机关的名称、内设机构和职能、办案程序、办公地点、联系方式等；（2）检察人员信息，如各类检察办案人员的姓名、性别、年龄、民族、职务、职级、职责，以及学历、工作履历等。值得注意的是，从保障检察人员及其亲属的人身、财产安全和工作、生活不受干扰等方面考虑，有关其家庭住址、家用电话（包括手机号码）、电子邮箱、车牌号码等信息不应当公开；⑨（3）检察财务信息，如检察机关的年度财务预算、决算、人员工资以及“三公经费”使用情况等；（4）检察统计信息，如各类刑事案件的案件数、犯罪嫌疑人人数、提起公诉人数、决定不批捕人数、决定不起诉人数等等，以及相应的同比、环比数；（5）具有终局性检察环节的法律文书，如不起诉决定书、立案监督中维持公安机关意见的决定书，以及社会影响较大案件的审查批准逮捕决定书和不予批准逮捕决定书、人民检察院直接受理立案侦查案件（职务犯罪案件）的撤案决定书等；（6）检察新闻性信息，如各类检察工作会议、领导调研、检察官论案说法活动等。

基于保障国家和社会利益、公民隐私权的需要，检察信息公开的例外也应当加以明确。检察信息公开例外的情形设置，应参照三大诉讼法、刑法修正案七中的关于公民信息的条款、《保守国家秘密法》、《未成年人保护法》、《政府信息公开条例》的有关规定，即通常情况下，在检察工作中，有关国家秘密、商业秘密、个人隐私、未成年人案件、检察委员会讨论的内部情况等，不得予以公开。

（四）健全检察信息公开的工作机制

推进检察信息公开，工作机制建设是关键。为此，应当在原有基础上不断健全检察信息公开的工作机制。

1. 健全检察信息公开的工作机构与运作机制。各级检察机关应当加强对检察信息公开工作的组织领导，最高人民检察院负责推进、指导、协调、监督全国的检察信息公开工作；各级检察机关应当确定检察信息公开工作机构。这里说的“确定”而非“建立”，是基于精简机构的总体要求考虑，单独设置或新建检察信息公开工作机构显然不合适。纵观检察机关各内设机构的职能设置，笔者认为，由检察机关外宣部门或者案件管理部门作为检察信息公开的工作机构比较合适。检察信息公开工作机构的具体职责应当包括：具体承办检察信息公开事宜，维护和更新公开的检察信息，组织编制检察信息公开指南、检察信息公开目录和检察信息公开工作年度报告，对拟公开的检察信息进行保密审查；等等。

检察机关应当健全检察信息公开工作制度，由检察信息公开工作机构负责检察信息公开的日常工作。对于制作的检察信息，应当由制作该信息的检察机关负责公开；对于从公民、法人或者其他组织获取的检察信息，应当由保存该信息的检察机关负责公开。同时，应当健全检察信息的协调机制。检察机关对于的检察信息涉及其他检察机关的，应当与其进行沟通、确认，以保证的检察信息准确一致。此外，检察机关还应当加强检察信息公开的保障，设置检察信息公开的专项经费。

2. 健全检察信息公开的与获取机制。检察机关应当拓宽检察信息公开的途径与渠道，健全检察信息公开的与获取机制。除采取原有传统形式外，还应当按照及时便民原则，采取多种形式，包括利用新闻媒介和现代信息手段向社会和诉讼参与人公布应予公开的检察信息：一是要适应信息化社会发展的需要，加强检察机关门户网站建设。通过网站检察信息，应当成为检察信息公开的重要渠道。二是要加大案件信息和检察法律文书公开的力度，为其搭建公布的平台（如可以创设“中国检察文书网”或在检察机关的网站开设“检察信息公开”专栏）。三是要在县级以上档案馆、公共图书馆等场所设置检察信息查阅点，为公民、法人或者其他组织获取检察信息提供便利。四是在检察机关设立专门的申请窗口或者在其网站开设申请系统，为公民、法人或其他组织申请检察机关公开检察信息提供便利条件。

3. 健全检察信息公开的救济与监督机制。针对检察信息公开的责任追究制度、监督保障机制未细化未落实的现状，笔者提出如下建议，以建立健全检察信息公开的救济与监督机制：第一，各级检察机关应当建立健全检察信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对检察信息公开工作进行考核、评议。第二，公民、法人或者其他组织认为检察机关应当公开检察信息而未公开的，有权向检察机关申请复议。第三，公民、法人或者其他组织认为检察机关不依法履行检察信息公开义务的，可以向上级检察机关举报。第四，检察机关未建立健全检察信息保密审查机制的，由上一级检察机关责令改正或处分。第五，依法惩处检察信息公开工作中存在的违法犯罪行为。

第4篇：法院制度建设存在的问题范文

关键词：公用企业 垄断 法律规制 实施障碍 法律措施

一、我国公用企业垄断法律规制的实施障碍

中国公用企业垄断的法律规制已经启动，然而，实施成效却不尽如人意，这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍：

（一）公用企业垄断法律规制的制度基础不完善

反垄断必须有良好的制度基础，包括法律和政策。首先，市场经济国家在反垄断时，都有与时俱进的反垄断法律制度作为行为依据。如前所述，我国至今尚未出台《反垄断法》，其他专门性立法也很不成气候，可谓无法可依。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的“价值理念”中，难以制度化。若非有《反不正当竞争法》中两个未中垄断要害的条款，中国的公用企业反垄断法律规制根本无从谈起。其次，在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制，建立管制制度（如市场准入、价格确定以及普遍服务等）时，还必须在竞争性环节充分引入竞争。在反垄断制度不健全的情况下，管制制度还具有过渡性质的反垄断功能，如网络间的互联互通。但按照现代管制制度的最基本的独立性原则，我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。如独立性、专业化的管制机构至今没有落实，管制体系的不健全，可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱。

（二）缺乏充分的反垄断预警系统

在反垄断的法律规制中，应当有发达的信息系统提供充分的信息，帮助立法者和执法者理智决策。133229.CoM这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时，应当积极主动地听取诸如消费者、企业、其他相关行业甚至专家学者的声音。但是，我国的实际情况却是，政府部门或刚愎自用，或另有他谋，总是不愿意广开言路，决策程序过于封闭，难免出现决策错误，或将好事办成了坏事，或让少数人得利而大多数人受到损害。

（三）市民社会发育不良，消费者运动发展不充分

市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态，是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家，市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统，它自身可以从内部建立起必要的秩序，而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体，具有独立人格和自立意识、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此间的行为以契约方式规范出来。[2]这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量，抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来，我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化（社会化）和经济运作的市场化方向迈进，其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成，市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是，在以市场失灵为前提的自然垄断面前，围绕着“市场”发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识只得畏步不前。况且，中国的消费者向来饱受“顺民”情结的熏陶，面对强大的垄断企业和其所依附的行政力量，哪里还能意识到自己正出于垄断剥削之下，哪里还能想起为自己的合法权益而战呢？

消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益，改善自身地位的社会运动。消费者运动发端于十九世纪90年代的美国，并于二十世纪中期在全世界范围内蓬勃发展起来。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程，也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的垄断经营者。[1]我国消费者组织于二十世纪80年代开始出现，目前，消费者运动已经作为一种时代浪潮蓬勃兴起。但是，我国消费者运动起步较晚，消费者的素质普遍较低，各级消费者组织的维权活动经验不足，并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用，也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑力。

二、法律对策

（一）法律规制的原则

其一，垄断经营与自由竞争并举

对于公用企业的垄断经营，并不是完全消除，而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分，把自然垄断性业务从其他业务中分离出去，政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要，法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制，并出台《反垄断法》等竞争法来规范公用企业的市场行为，防止其滥用优势地位，必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割。而且，由于不同行业的自然垄断程度有所差异，运用一般规则进行一般控制也是不明智的，应当针对不同行业不同的垄断方式和程度，进行不同的法律调整。但是，为了防止垄断经者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权之授予采取特许权形式，并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权，即通过招标方式进行概括竞争，择优选择条件最好的企业来负责经。在特许权经营期间，主管部门负责全面考察，已经发现特许经营者由严重违规即可解除特许权在特许权经营期限届满后，再度进行招标，重新选定经营者；而对于竞争性业务，应保障甚至促使多家企业进入企业，积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为，进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理足矣。经营活动完全由企业根据市场行情和国家政策自行安排。根据不同业务的性质和特点，区分实行不同的规制或放松规制的政策，就能在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高行业经营效率。

其实，区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节，对公用企业进行垂直分割的改革已在我国推行，但是实施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中华人民共和国电信条例》把电信业分为基础电信业务和增值电信业务，前者是指提供公众网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务，后者是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务。电力行业的“厂网分离、竞价上网”的试点工作正在酝酿之中。对于依赖管道或网络提供服务的其他行业，如天然气供应，虽然有学者提出区分垄断环节和竞争环节，输配管网从供方分离的建议，但尚未付诸实践。

其二，行业立法与专门立法并举

一方面，针对公用企业各领域的特征，通过制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规，明确政府监管机构的职能，对市场准入条件、定价、服务质量等作出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破，但是对于属于市场失灵，需要政府干预的领域，还是要保留垄断。这样有利于针对各行业的特点有重点地制定措施，以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，真正实现政企分开，有利于确定相应的行业目标，规范政府及其公共部门对公用企业市场行为的管理行为。另一方面，制定《公用企业法》之类的专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。

其三，反垄断执法与行业监管并举

对公用企业垄断进行法律规制的效果在很大程度上取决于反垄断执法机构建立和工作的状况。然而，公用企业行业不同于一般的竞争性产业，仅仅依靠反垄断机构无法解决这些领域的竞争问题，还需要强有力的行业行政监管。行政监管与法律监督两种独立的力量共同介入相同的市场领域和企业经营活动，必然会引起管辖权冲突，甚至会出现两个机构对同一个市场行为得出性质相反结论的情况，使经营者的决策面临诸多不确定性。为此，从制度安排上避免或者减少冲突，协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系，降低经营风险和社会成本，是公用企业法律规制的重要原则。

反垄断执法机构与监管机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合，它们各有长处和不足。采用何种模式或者组合来配置两者的权力并保证其效果的发挥，各国实际上并没有一般的处理原则或方式，往往是因个案而异。在许多情况下，常常是不同的领域或者不同的问题需要适用不同的权力配置结构，构筑多样化的权力配置格局，充分发挥整个制度资源的作用。检讨我国目前的实际情况，无论是行政监管和反垄断执法各自的制度建设，还是两者相互关系的处理，都与现代监管理念的要求相距甚远。一方面，从目前监管机构的设置情况看，计划经济体制下部门分割的痕迹依然明显，监管职能被分散在多个政府机构，协调难度大、监管成本高、监管效率低。监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均未以重建市场结构、规范市场行为为出发点和目标，准入管制、财务状况监管、安全监管、争议处理、收费管理等各项制度也不健全。另一方面，反垄断执法机构更是千呼万唤不出来，反垄断的执法权没有一个机关可以理直气壮地行使。负责反垄断法起草的国家经贸委和国家工商行政管理总局都有作为备选机关的理由，而国家计委价格法实施者的身份也使其成为候选人之一。但实际上，目前行使反垄断职能最多的可能要数计划管理部门，它比工商部门的反垄断职能更为充实。工商部门对不正当竞争的执法多数并不是典型的反垄断问题。这就结果造成了政府机关间的角色错位，无法形成反垄断的制度结构，也不可能形成自由竞争的市场秩序，各种形式的阻碍竞争行为大量存在。因而，在配置监管机构的权力与反垄断机构的权力时，必须用法律求得监管和反垄断的平衡，不能偏废任何一种权力的作用。

（二）法律法规体系的完善

在我国，出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性，规范公用企业的立法机构繁多、重叠，从人大到主管部门，甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。电信、民航、电力，几个垄断行业的改革方案都公布了，这三个行业的改革最初都是由行业主管部门主导的，但最后主导权都转到了综合性部委手中，主要是国家计委，当然国务院体改办也起了重要作用，那么，改革主导权易位的含义是什么呢？这些垄断企业过去都是由行业部门直接管理的，长期以来形成了政企同盟，有固化既得利益的内在冲动，继续由行业主管部门来主持改革，政企不分的惯性会促使他们出台有利于垄断企业的政策。因而，就公用企业发展的整体性而言，真正确立其发展规划规范其运营状况的只能是人大或其授权的国务院制定的法律，相关主管部门可以在执行法律的过程中为了行事的方便自行颁布在本区域或领域有效的办法、命令等，但不能违背法律规定的原则和意图。这样才能保证立法的独立性和完整性，削弱部门立法带来的垄断色彩。这样，对公用企业垄断进行法律规制的法律法规体系就应当由以下几个部分组成：以反垄断法为核心，包括价格法等在内的竞争立法；规范各公用企业行业竞争活动的行业立法；各主管部门颁布的规章。

（三）法律规制制度的重建

其一、规制的重点在于禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身

由于缺乏市场自由竞争过程，我国普遍存在规模不经济的现象，并没有多少由于企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断也并非由于经济规模过大所致，真正的原因在于不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位。因而，对我国公用企业进行反垄断法律规制更重要的是规范垄断企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。根据实践中存在的公用企业滥用垄断地位行为的表现形式，法律规制的具体制度一般应当包括：（1）禁止交叉补贴。禁止在垄断环节占有市场支配地位的企业利用其垄断地位进行反竞争的活动，以弥补其在竞争性环节的利润损失。（2）禁止拒绝交易。应当基于公用企业在提供社会公共产品或服务上的特殊性对公用企业的契约自由进行限制。公用企业无法定理由不得拒绝为特定的消费者提品或服务。（3）禁止强迫交易或搭售。我国1993年颁布的《反不正当竞争法》第六条和第七条对强迫交易和搭售行为进行了禁止性规定。此后不久，国家工商行政管理局了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》在第四条列举的公用企业的反竞争行为中，也提到了这一行为。鉴于强迫交易或搭售行为在我国公用企业中存在的普遍性及其对消费者和市场竞争的危害，在立法中强化对其的禁止意义十分重大。（4）禁止歧视或区别对待。法律应明确规定，垄断企业不仅要承担向其他经营者开放管网的义务，还必须保证以同一条件开放管网，不得歧视。垄断环节和竞争性环节分开之后，新的竞争者要在非垄断环节进行有效运营，必须依赖原垄断企业所控制的管网，垄断企业向竞争企业收取的费用、要求的入网条件和提供的服务直接关系到后者的经济效益甚至生死存亡。要真正做到“厂网分离、竞价上网”，除了切断垄断企业与竞争性行业经营者的利益联系外，禁止歧视和区别待遇，是改善市场竞争环境的必然之举。

其二、政企分开

我国的公用企业的政企关系经过一系列改革，目前仍然存在四种形态：一是有政无企，政府既是政权机关，又是所有者、经营者和管理者；二是政企合一，两块牌子，一套人马；三是有企无政企业同时行使政府职能；四是政企分离，但仍有千丝万缕的联系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理垄断经营，就必须在各种情况下努力实现政企分开的目标。对于第一种情况，要先建立公司，把国有资产管理权和经营权交给公司；对于第二种情况，要把人员分开，政府和企业，两块牌子，两套人马；对于第三种情况，要把政府职能还给政府，企业只履行企业职能；第四种情况比较理想，但隔断那种千丝万缕的联系需要一个过程。一方面要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的纽带，取消政府对所属企业的各种亏损补贴，确立政府与企业之间的供需合同关系。政府进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，废除阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有制职能，不再直接干预企业正常的生产经营活动；另一方面，要将独立的财产权交由企业自己来行使，使其成为真正的企业法人，以平等的市场主体的身份参与市场竞争，在各项民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。

其三、产权和投资多元化

从产权制度上看，在我国，公用企业的垄断有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国家独资经营，不许其他资本进入。我们现在的改革主要是通过拆分打破第一种形式的垄断，但拆分后的企业仍然都是国有。打破第二种形式的垄断，允许非国有资本进入，在我国东部沿海已经出现，如私人投资修建机场，外资进入通信设备制造业，合资组建航空公司等，但这只是个别地区的尝试，还存在准入政策和思想观念上的障碍。其实，国家行政力量退出公用企业经营固然重要，国有资本退出公用企业垄断更具有深远的意义。这样可以带动更多的非国有资本参与公共设施的建设，通过多元的产权制度引入竞争，建立完善的企业法人治理结构，增强企业活力。我国加入wto后，吸引外资进入这些领域，将给我国公用企业的改革和发展带来更大的挑战和动力。在垄断行业和环节要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的产权结构。[3]在这方面，财产组织形式可以是多样化的有限责任公司、股份有限公司，少数还可以是上市公司；就引进外资来讲，可以是合资的，也可以是独资的。其中，国有资本既可以是绝对控股，也可以是相对控股或参股，还可以是完全退出的。对自然垄断很强、对国家安全特别重要的领域，不但可以而且是必须由国家独资。

在改革产权制度的同时，必须改革投资体制。一是资金来源多元化，面前我国公用企业的资本构成已经发生了重大变化，有国有资本、民间资本、港澳台资本、外国资本和东部地区资本参与，要将这种多元化的资本来源引导到公用企业的各个领域。二是投资主体多元化，要彻底改变政府作为公用企业主要投资主体的状况，由企业来投资，减少风险，提高效益。政府投资只能限制在特定的领域。

其四、改进公用企业的价格管制

（1）改进价格确定的方法。我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采用“成本加合理利润”法，如我国《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计如税金，坚持公平负担，促进电力建设”，这种方法兼顾了企业的赢利性和消费者利益，具有一定的合理性，但是，也存在着不足：首先，在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局下，企业成本即为该产品的社会成本，降低成本就意味着降低价格，因而企业难以产生降低经营成本的冲动，我国公用企业经营成本居高不下，在一定程度上与我国“成本加合理利润”的定价制度不无关联；其次，政府制定合理管制价格如果在不考虑非经济因素的情况下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握，但由于这事关企业自身的经济利益，出于对自身利益之维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的价格信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示，在这种情况下，政府仅根据不完全信息制定的管制价格难免会损害消费者的正当权益。

（2）进一步发挥价格听证会的作用。我国《价格法》规定，公用企业定价实行价格听证制度。价格听证是一种由消费者、生产厂商以及管制者共同商讨公用企业产品定价的正式程序。公用企业生产成本和定价规则缺乏公开性，公众无法了解公共产品和服务的成本构成情况，价格听证制度有利于保证管制价格的公正性，增加价格的透明度，提高公用企业定价的科学性和合理性。我国价格法虽然有这样的规定，但由于内容简略，且听证会没有价格的最终决定权，实际效果并不理想。实际上，严格的公共定价制度还包括：公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议；参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等，应建立代表审查与推选制度。

（四）构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制

首先，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立真正的反垄断执法机构。我国部分行政部门在行使反不正当竞争权力的过程中也对一些滥用市场地位排斥竞争的做法进行处理，但实际上，它们所处理的这些反竞争的行为并不能等同于垄断行为，这些部门的反不正当竞争职能不同于典型的反垄断职能，它们甚至不能被看着具有反垄断执法机构的雏形。有学者在分析现阶段中国产业监管机构面临的尴尬处境时指出，"在基础设施产业不但未能形成有序的竞争，反而使行政性垄断成为社会广泛关注的热点，使产业监管机构成为众多批评的对象"，产业监管机构已经失去了继续单独行使反垄断执法权力的合法性与社会认同，必须对这种权力配置进行根本性的变革，发育专门的反垄断机构与反垄断机制。

其次，建立现代监管制度

（1）监管的目标定位。现代公用企业监管的目标应当是打破垄断，引入竞争，提高资源配置的效率。对垄断行业的监管必须兼顾消费者、投资者及相关利益者的利益，监管的核心是要解决信息不对称和市场失效。

（2）监管权的安排。总的来说，监管权应当包括市场准入、定价政策、竞争政策以及普遍服务政策四个方面。但是，鉴于公用企业不同行业或环节经济特征的差异，对于不同的行业或环节应当实施不同的监管，如对垄断性环节（如电网）在成本透明的基础上加强价格监管，对竞争性环节（如上网电价）实行市场定价；加强对垄断环节公平接入的监管（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。在我国现行的政治制度环境下，监管权的设置还涉及到监管机构与政府有关部委的职能划分问题。独立的监管机构对于监管权的集中性要求必然冲击现有的行政权力体系。比如，目前，电力监管方面，市场准入和价格管制是电监会的重要职权，但这两项权力都掌握在国家计委手中，“原先存在的管理机构和组织在这次改革中是否有献身精神，能否将权力向新的体制下的电监会移交，这是我们应该关注的重点。”刘纪鹏说，电监会体制的定位和政府体制的交接是一个难点。[4]尽管我国的政府机构改革已经取得了一些成效，政府行政权力已经得到了一定程度上的分解和弱化，但我国加入wto之后，新环境对政府职能的需求已经改变，政府职能转变的工作更有待深入。国家计委的权力现在是越来越模糊，按规划，它是一个超然的制定国民经济发展计划的综合性部门，但是现在宏观调控、微观管理、投资、价格，它的职能越来越多。而这些职能行使的效果却并不能令人满意。比如，电力、电信的价格管制具有极强的技术性和专业性，国家计委价格司目前的人员配置和和知识储备不能完全适应这项工作的要求。但是，尽管电监会在这方面具有较多的优势，完全剥离计委的价格管制权也是非常不现实的。比较合理的做法应当是在保留和完善计委对于价格的总体调控的前提下，赋予电监会根据国家的价格政策对电力行业的价格进行调整的权力。也就是说，政府政策部门确定定价机制后，由监管委员会负责实施。这些问题都需要通过正式的立法程序来确定。

（3）监管机构的设立和监管人员的选任。首先，监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、集中的、法定的、专业化的监管组织。这个机构必须具有高度的独立性和权威性，就像德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样，享有对不正当竞争和反垄断案件的管辖权和裁决权，其生效判决具有强制执行的法律效力，任何单位和个人都不得非法干预其行使职权。如当事人不服，可以限期向人民法院起诉。新成立的国家电力监管委员会对引入竞争后的电力行业进行监管，是这方面一个非常重大的制度突破，现在的监管委员会跟过去的电力部、能源部有很大区别。它采用证监会的模式，是一个直属于国务院的事业单位，而不是管理电力行业的政府部门。突破编制的限制之后，建立一支技术、会计、统计、法律等各方面知识结构比较完善的队伍就成为可能。其次，监管人员的选任上也应充分体现独立性和超脱性。监管人员不宜大量从现有公用企业管理人员中遴选，而应公开招聘。此外，基于对我国行政权力滥用的法律文化传统的考虑和顺应当今世界各国经济民主发展潮流的需要，应当在公用企业行业建立相应的自律性组织——行业公会，由其分担部分行政经济管理的职能，组织内部实行委员会制，采取多数决定原则，这样既有利于管理决策的民主化、科学化，也便于决策的有效执行。

（4）监管方法的法制化和科学化。监管机构应当严格按照法律规定的方式和程序行使监管职责，更多地运用法律手段，充分发挥法律对其他手段的保障作用。提高监管手段的科学性和效率，节约监管成本。

（5）对监管者的监管。必须完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制，保证他们把消费者福利最大化作为自己的行为准则，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得监管与反垄断的平衡

在建立反垄断机构与监管机构之间的合作机制上，对于不正当定价和瓜分市场协议之类的垄断行为，应该由反垄断机构处理；而对于发放许可，确立主导运营商应该收取的价格或者保证普遍服务等问题，应该由监管机构负责。同时，在监管机构与反垄断机构之间还应该构筑多样化的权力配置格局。在制定反垄断法，设立专门的反垄断机构的同时，必须对基础设施产业的相关部门法律，如铁路法、民航法、电信法和电力法等进行制定或者修改，明确产业监管机构在反垄断执法体系中的地位和作用。

参考文献：

[1] 李昌麒、许明月主编：消费者保护法，法律出版社1997年第一版，第14页

[2] 仁：市场经济与市民社会 ——市场经济发展对社会结构变迁的深层影响管窥 中国民商法网2001年7月28日