关于服务型行政执法的特征精选(九篇)

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第1篇：关于服务型行政执法的特征范文

一、党组重视，充分认识做好行政工作的重要性，把依法行政工作做为全年工作的重中之重。

依法行政作为依法治国的基本方略的重要组成部分，反映了行政机制运作方式的基本特征，关系着改革、发展、稳定大局的一件大事，为此，局党组认真贯彻落实《平政办[2009]7号》文件精神，为依法行政奠定了基础。首先，党组成员认真学习，熟悉宪法、《行政许可法》、《城乡规划法》等法律法规。通过学习，进一步增强了法制意识和法制观念，大大提高了依法行政的能力，加强了运用法律、法规手段管理城市规划的水平，为全局严格遵守宪法和法律、法规，严格执行党和国家的政策，严守纪律，带头依法办事，依法决策，依法处理问题带了好头，促进了全局各科（室）、队严格依法办事。其次，党组把依法行政工作做为全年工作的重中之中，坚持每个季召开一次领导班子成员会议，由主管法制工作的领导汇报上季完成法制工作的情况，存在的问题以及需要解决的问题。针对具体情况，党组专门研究解决的办法，布置下一步依法行政工作的重点，较好地指导了全局依法行政工作。

二、认真贯彻落实《纲要》，努力建设法治诚信服务型机关。

《全面推进依法行政实施纲要》是坚持科学发展观，规范政府行政行为，建立“法治型、诚信型、服务型”机关，构建和谐社会的需要。为此，年初根据市法制办的要求，认真修制定了《纲要》规划，并将今年需要落实的进行细化制定了年度计划。同时，认真抓好《纲要》的学习、宣传、培训工作。该局利用每周二、五学习日学习《纲要》，并积极参加上级举行的各项培训工作，取得了良好成绩。

三、完善各项制度，积极开展依法行政示范单位创建活动。

一是严格执法责任，规范执法主体。为全面推进行政执法责任制度，按照市政府办公室要求，结合我局实际修订了《*市城市规划局行政执法岗位责任制度》、《*市城市规划局行政执法标准》、《*市城市规划局行政过错责任追究办法》等制度，为全面推行行政执法责任制提供了制度保障。

二是进一步规范行政处罚自由裁量权工作。年初，该局结合实际和以往行政执法的经验教训，按照过罚相当和处罚与教育相结合的原则，修订了该局自由裁量权阶次制度及自由裁量权，为该局行政执法工作奠定了坚实的基础，使行政处罚自由裁量权工作更加符合执法实践。

三是认真落实行政处罚首查先行整改制度。根据国务院《全面推行依法行政实施纲要》关于“合理行政”的精神，按照市政府法制办《*市2009年度政府法制工作要点》（平政法制［2009］7号）的要求，在行政执法中实施首查不罚、先行整改，年初以来，共下达首查先行整改通知书8份，为响应市委、市政府提出的应对金融危机，推动我市经济又好又快发展起到了应有作用。

四是以优质服务积极参加市政府开展的企业服务年活动。在行政审批中，严格按照《中华人民共和国行政许可法》规定，进一步简化程序，提高行政效率，积极响应市政府提出的“白加黑”、“五加一”等要求，努力为企业提供优质服务。

四、严格按照法律、法规规定，认真做好依法行政工作。

一是认真贯彻执行上级的有关要求，严格管理，利用电视、报纸等宣传媒体及设立咨询台等形式，广泛宣传《城市规划法》及相关知识，不断提高广大人民的规划意识和法律意识，努力营造“遵守城市规划、服从规划管理”的良好氛围；认真执行国家强制性标准，按照城市规划编制强制性指标对各类规划的内容和深度进行严格把关，认真落实“一书两证”制度，严格执行《城乡规划法》的基本要求，对城市建设依法实施有效管理。

二是严格依照法定职责和权限开展行政执法活动，加强规划执法队伍制度建设，认真落实法律、法规及各级规章外，对管理考评、分片包干、双向选择、竞聘上岗、队容（风纪）、着装、监察执法、廉政纪律十不准、目标管理考评督察、文明执法用语等十六项规章制度进行修订，使规划监察工作更加制度化、规范化的轨道。同时，为更好地使这些制度落到实处，由监察大队及法规科人员组成的监督小组跟踪进行检查，并将检查情况每半月汇总一次，并召开大会进行通报，有效地促进了各项规章制度的落实。

三是、严格按照法定程序及规定格式开展执法活动。为使单位执法监察人员严格按照执法程序执法，首先，要求执法监察人员在熟知法律、法规的基础上，将执法中的简易程序及一般程序细化为易记的流程图，使每位同志默记于心中，防止执法过程出现差错，给当事人造成不必要的损失。在法律适用上，我们始终本着“公平、公正”的原则，坚持行政处罚与批评教育相结合，力争做到处理一宗、教育一片、处理一次、终身守法，由于对当事人处理认定事实准确、运用法律适当、处罚程序正确。一年来，该局的执法既取得了当事人的谅解，又较好地维护了《城市规划法》的严肃性。同时，注重抓好规范执法文书，严格按照执法文书的规定格式进行书写或填制，另外，还不定期地举行执法文书展评，促进了执法文书书写的规范与整齐。

四是为较好地督促执法人员亮证执法,我们采取回访、检查等方式对执法人员亮证情况进行督查,杜绝了执法不亮证的情况,提高了行政执法人员文明执法的素质,同时,对新调入的同志,我们采取先自学相关法律,达到熟记相关条文,清楚执法程序,能准确书写执法文书后,方可跟随2人以上有证同志一同执法,待完全掌握执程序后,统一由监察队报市法制办公室领证,有效保证了亮证执法率达100%。

五、以“监督”为保证，促进依法行政，规范管理各项措施的落实。

有效的监督是推行依法行政、政务公开、规范管理的保证，在落实《*市行政执错案责任追究实施办法》的过程中，该局把接受群众监督、社会监督、领导监督，作为促进各项服务措施落实的保证，并采取了一系列的措施。

一是为很好接受社会各界的监督，加强和改进规划管理工作，我局积极建议市政府成立了由市领导、人大、政协及社会各界人士组成的规划委员会，所有报建项目一律报规划委员会联席办公会议审定，通过后，由我局办理相关规划手续。

二是以“高效”为目标，不断提高服务的质量和水平，在依法行政中，该剧把“高效”做为基本要求和目标，规定了办事时限，工作标准和工作责任，在服务时间上求最快，在服务质量上求最优。要求所有工作人员以“说办就办、该办即办”为座右铭，不等、不靠、不推，力争让当事人满意。为此，我们首先认真实行政务公开和服务承诺，制定了《政务公开实施细则》和《规划管理社会服务承诺制度》，明确了工作职责、审批程序、执收执罚办法、服务标准和服务时限，并在一楼大厅制作了十块规划展览牌，增加了工作透明度，使规划管理工作始终处于社会各界的监督之中。其次，认真落实行政审批责任追究制度，加强廉政建设。按照谁经办谁负责的原则进行错案原则进行错案追究，提高了规划管理人员的责任心，增强了廉洁自律意识，认真执行《收费许可证》、《罚没许可证》、《执法公务证》等制度，全面落实“收支两条线”的规定，行政事业收费和罚没收入实行收缴分离，上缴财政专户率达100％；第三积极开展优化经济发展环境工作，就“四乱”行为和利用职权刁难办事单位、无偿占有金钱、物等问题进行教育，使全局职工受到了一次深刻的教育，进一步提高了工作效率；第四积极响应市政府号召改革行政审批制度，实行项目报建、窗口服务。一个窗口对外、集体办公。

三是以“诚信”为本，认真抓好市长热线及工作。年初以来，该局无论答复市长热线还是接待信询咨询群众，始终坚持以“诚信”为本，以事实为依据，以法律为准绳，对任何人或事既不扩大也不缩水，实事求是的答复市长热线及群众的咨询及，依法处理群众的举报很和投诉。尤其是在接待群众中，彻底克服了那种“门难进，脸难看”的衙门作风，只要群众来到我局，我们负责接待的每位同志都能做到“进门一声问候，坐下一杯开水”，对群众提出的问题满腔热情地给予答复，不厌其烦地给予解释，让群众真正体验到我们的行政机关，是人民的靠山，是群众的公仆。

六、建好队伍，强化素质，规范执法行为。

依法行政，规范管理不仅对工作质量提出了高标准、对执法队伍素质也提出了更高要求。为使依法行政中执法工作顺利开展，狠抓执法队伍的专业素质，思想作风建设。一是积极参加市政府及省住房和建设厅举办的行政执法资格认证和其它培训，转变思想观念，更新知识层次，提升行政执法素质；二是加强业务培训，坚持每周二、周五业务学习，监察队对每月的学习内容制订学习计划，报法规科审核备案，除每月监察队进行考核外，法规科每季还要对落实计划情况，进行考评，对不能完成计划的同志责令限期完成，否则，累计2次考评不及格者，建议党组，做待岗处理，尔后，将每季考评结果报局党组，有效地保证了计划的落实，真正使业务学习达到“人员、内容、时间、质量”四落实；三是还利用四、五月份的周六、周日时间聘请市委党校，市司法局干部学校，市人民法院的同志给全队人员进行依法行政的法律知识讲座，丰富了法律知识，提高了执文书的制作水平；四是为培养队员过硬的作风纪律，监察执法大队还坚持每周一个小时的队列训练，让每位队员学会令行禁止，雷厉风行的作风。并使之运用到工作实际中去；五是坚持每季开展优秀队员评选活动，并规定连续三次被评为优秀队员者，报请局党组给予一定的物质和精神奖励；六是抓好文明执法，规范执法行为，在违法建设的处理上，终坚持有理有据，以理服人，亮证执法，文明执法，严格按照法定程序开展执法活动。通过一系列活动，加强了执法人员的政治素质和业务素质，提高了执法水平和依法行政的能力。

七、积极参加法制宣传工作，认真完成市政府法制办公室布置的阶段性任务。

第2篇：关于服务型行政执法的特征范文

论文关键词：依法行政，和谐社会

 

依法行政是指国家各级行政机关及其工作人员依据法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理的活动。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。依法行政是构建和谐社会的有力保障，和谐社会是依法行政目标理想。

一、依法行政是构建和谐社会的基础

民主法治、公平正义是社会主义和谐社会的重要特征，只有奉行法治，人们在制度的指引下才能充分实现预期，获得利益，整个社会在规划的基础上才能规范运行，各种矛盾和纠纷只有在法治框架内才能得以有效解决。社会主义和谐社会，要全面落实依法治国基本方略，全面推进依法行政。

（一）依法行政是维护公平正义的有效途径。当前城乡之间、区域之间、行业之间的收入差距在扩大，就业困难，腐败现象仍然较为严重。可持续增长受到资源、能源和环境的严重制约，农民失地和城市拆迁引起的社会矛盾较为突出，影响和阻碍了和谐社会的进程。只有在制度上正确反映，按照“五个统筹”的要求，兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益，注重社会公平，依法保障欠发达地区、比较困难的行业和群众的利益，充分发挥政府管理经济和社会服务的职能，才能保证广大人民群众都能享受到改革发展的成果，充分发挥法律“定分止争”的功能，严格执法、公正执法、文明执法，确保违法行为得到及时制止和制裁，只有严格依法行政，认真抓好扩大就业、完善社会保障体系、合理收入分配、丰富群众精神文化生活，提高人民群众健康水平，切实保障人民群众生命财产安全等突出问题。才能使人民群众的合法权利和权益得到切实保护，才能及时化解各种社会矛盾。

（二）依法行政是建立诚信政府的首要环节。政府信用是社会信用的核心，是诚信建设中一个至关重要的问题。要建设诚信社会，首先要从培植政府信用抓起，必须依靠依法行政取信于民。政府在行政过程中要将诚信摆在突出位置。政府工作要有法必依，立言立行，“言必信，行必果”，树立起政府诚信形象，没有诚信的政府就没有诚信的社会。诚信是立国之本，也是社会和谐的基本前提和首要环节。要打造“诚信政府”，制定决策时要从群众利益角度出发，牢固树立执政为民理念和人民公仆意识，而不局限于部门和小集团的利益。要保持政策的连续性，不能“朝令夕改”；在执行有关政策时不受人情、关系等“外力”冲击和制约，坚决杜绝“吃、拿、卡、要”和办事拖拉的现象，以提高办事效率来打造“诚信政府”，塑造廉洁、高效、公正的政府形象。

（三）依法行政是社会安定有序、人与自然和谐相处的有力保障。构建和谐社会必然要求尊重自由、保障权利、契约社会，着力创造安定有序和人民群众安居乐业的社会环境，而这些都必须建立在法治的基础之上并以法治作为保障。要通过依法行政保障政治民主，实现民意充分表达。在社会转型时期，社会各阶层的地位和利益关系都在发生深刻变动，各种市场主体和社会主体的愿望和要求需要充分表达，依法开辟和疏通各种渠道反映他们的利益需求才能引导各种利益主体在以理性、合法方式达到利益诉求，解决利益矛盾和冲突；行政调解、仲裁、行政裁决、行政复议等制度在解决社会矛盾中有着积极的作用。通过依法行政，可以建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，通过司法保障建立利益救济机制，当社会的和谐关系受到威胁或遭到破坏，公民的合法权益被组织或他人侵害之时，司法机关作为正义的保护神应该挺身而出，预防和打击犯罪，切实保护人民群众生命、财产安全；只有严格依法行政，始终把控制人口、严格依法保护资源、节约能源，保护环境放在重要的位置，才能促进人与自然协调发展，和谐相处，实现全面、协调、可持续发展。

二、当前依法行政理论与实践误区对构建和谐社会的负面影响

（一）依法行政观念的相对滞后影响和谐社会建设。由于受封建专制旧观念和传统习惯势力影响，行政者难以走出行政法即管理法，行政法是管理社会、管理公民的法，行政行为模式就是“命令――服务”的误区；规划意识淡薄，缺乏依法治国、依法执政和崇尚法治的理念，工作主观随意性大，官僚主义、强迫命令、权力膨胀，把个人凌驾于国家政权和法律之上，忽视公民的自由和权利，违法行政、滥用职权甚至堕落腐败现象仍然存在，不适应建设法治政府所要求的合法行政、合理行政、构建和谐社会的基本要求。

（二）依法行政实践的相对滞后影响和谐社会建设。依法行政面临诸多体制性障碍，行政决策程序和机制不够完善，有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈。对行政行为的监督机制不够健全，一些违法或不当的行政行为得不到及时、有效的制止或纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题对建设法治的政府，构建和谐社会带来了负面影响，妨碍了经济社会的全面发展。

（三）行政执法存在的问题影响和谐社会建设。行政执法受到利益驱动与利益挂钩，随意提高罚款标准、跨管辖范围执法、重复执法的现象较为严重，加重了公民、法人和其他组织的经济负担；执法人员素质不高，执法时生搬硬套，导致不文明执法、执法扰民、滥用执法权越权执法，野蛮执法的现象时有发生；在行政执法监督方面，一定程序上存在监督措施不力，受利益驱动严重，轻事前监督，重事后监督，该监督时不监督，有了利益乱监督现象，对行政执法不作为缺乏监督现象较为突出。

三、推进依法行政助推和谐社会建设的对策与建议

（一）强化依法行政观念，助推和谐社会建设实践。建设和谐社会要求行政者自觉坚持依法行政观念，在思想观念上要实现三个转变：一是在关于人民与政府关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权力本位和政府责任本位转变；二是在法治观念上，必须从依法治民、依法治事向依法治官、依法治权转变；三是在责任意识上，必须从片面强调公民责任向强化政府责任转变。转变观念，要注重提高行政者法律素养。一是全面掌握法律知识，使行政机关工作人员懂得授权在民，执法为民；二是提高依法行政意识，培养对法律的信仰与忠诚，做执法、守法和依法行政的模范；三是培育法律思维的能力，用法律思维来研究分析问题、解决问题，越是情况紧急，越是问题突出，就越要想到运用法律思维，通过法律手段来解决问题。

（二）加大制度建设力度，夯实和谐社会建设基础。加大制度建设力度，首先要注重把握制度建设的规律。要按照科学发展观的要求，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然的协调发展，重视有关社会管理，公共服务方面的制度建设；要防止行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化；要实现公共利益和公民合法权益在法律制度上的平衡。其次要坚持制度建设的原则。一是坚持公平原则。制度建设必须是坚持把最广大人民的根本利益作为基本着眼点；二是坚持权责一致原则。权力与责任要紧密挂钩，权力与利益要彻底脱钩，权责要统一，用权受监督，违法有追究，侵权要赔偿，控权到位、监督有力；三是坚持公共利益与公民合法权益一致原则。

（三）转变政府职能，优化和谐社会建设体制环境。构建和谐社会，政府要切实转变政府职能，坚持有所为、有所不为。促进政府由“全能政府”转向“有限政府”，由“审批型政府”转向“服务型政府”。一是落实“三化优先”原则。就是要把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织，更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用；二是恪守信赖保护原则。行政机关公布的信息必须全面、准确、真实，政策和决定要保持相对稳定，不能朝令夕改，确要改动的造成相对人受损害的，要依法予以补偿；三是完善规章和规范性文件备案审查制度。依法对违反规定，不符合经济社会发展要求，以及相互“打架”的法规、规章和规范性文件，及时废止和修订；四是坚持公开透明原则。凡是需要老百姓知晓、执行的政策、决定都要公开并得到老百姓认同，并受其监督。

（四）规范行政执法，抓好和谐社会建设重要环节。构建和谐社会，行政执法应切实做到有法必依，执法必严，违法必究，做到严格、文明、公正执法。一是严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，不失职、越权和滥用权力，依法保障当事人和利害关系人的知情权，参与权和救济权；；二是深化行政执法体制改革。按照权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的要求，相对集中行政执法权、处罚权、许可权，推进综合执法试点，减少行政执法层次，改变行政执法“上下一般粗”的状况，执法与执法者利益要彻底脱钩，保障执法经费；三是建立健全行政执法主体资格制度；四是建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、清廉务实、作风过硬的行政执法队伍。五是建立健全行政执法责任制、评议考核机制、奖励和责任追究机制。

（五）强化权力监督，创新和谐社会建设监督机制。构建和谐社会，必须强化对行政权力的监督。一是健全行政决策监督和责任追究制度。完善群众参与、专家咨询与政府决策相结合的决策机制，明确决策权限，完善和遵守决策程序，坚持重大问题集体决策制度，专家咨询论证制度、社会公示和听证制度，按“谁决策谁负责”的原则，严肃追究决策失误者责任；二是认真实行行政复议制度。妥善解决行政争议，化解人民内部矛盾；三是加强审计、监督等部门监督。通过严格审计和监督及时发现问题，并依法处理。此外，行政机关还要重视民主监督和新闻舆论监督。对群众反映的问题，要认真查处，改进工作，以取得人民群众的理解、信任和支持。

第3篇：关于服务型行政执法的特征范文

一、“四个转变”和“四高目标”具有

重要的时代特征和理论意义

科学的理论总是从不断发展的实践中产生，同时又指导实践向更高的层次发展。当前，工商行政管理工作面临着内外环境的重大变化，也迫切需要新的理论指导。周伯华局长提出的“四个转变”和“四高目标”适应了工商行政管理工作面临的新形势、新要求，具有很强的指导意义和实践性。

一是适应了当前国内外形势的新需要。当前，全国上下都在认真贯彻和落实科学发展观，科学发展观是新时期指导各项工作的指南。“四个转变”和“四高目标”是科学发展观在工商行政管理工作中的部门化，也是践行科学发展观的重要载体。其次，当前国内外严峻复杂的经济形势，给工商工作也提出了新的课题，如何在准确把握企业对工商部门的需求，充分发挥工商职能，帮助企业度过难关，确保地区经济社会平稳发展，也是工商部门需要认真研究的一个重大而紧迫的课题。再次，责任政府建设和民生利益维护，给工商行政执法工作提出了新的更高的要求。去年以来，一些地方相继发生了许多重大责任事故，特别是近期发生的问题奶粉事件和多起重大安全生产责任事故，也给工商部门提出了深刻的警示。“四个转变”和“四高目标”的提出，对于工商行政管理工作理顺思路，调整职能，具有重要意义。

二是解决了工商行政管理工作面临的问题。当前，工商行政管理工作面临着重大转型，征收了二十多年的“两费”停收，使许多工商人员特别是基层的干部职工出现了迷茫、不知所从的现象，部分人员的能力、素质不能适应形势和发展的要求，对新的经营方式敏感性不高，对新的领域比较陌生，监管执法和服务经济社会发展能力相对不足，面临着“本领恐慌”。要把他们从习惯于收费的状态中转变到加强监管、行政执法和服务发展的工作形态上，改变对原有工作状态和工作方式的“路径依赖”，还需要一个时期的心理适应和工作转型。“四个转变”和“四高目标”为工商行政管理工作的开拓创新指明了方向。

三是有助于推动系统内行政执法机制和监管机制创新。党的十七大提出了“大部门体制改革”设想，就是要着力解决机构重叠、政出多门、效率低下、推诿扯皮等问题。同时，新的“三定”方案赋予工商行政管理机关网络商品交易及有关服务行为的监管、食品流通环节监管、反垄断与反不正当竞争执法等新的职责，需要工商行政管理机关不断创新思维方式和监管方式，抉弃传统的、落后的管理理念，努力拓展工商行政管理职能空间；在部门内部，要合理配置管理资源，推进管理创新、组织创新，避免“系统失效”现象，着力转变职能、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

四是有助于树立工商部门的社会形象。“小政府、大服务”是现代政府的发展方向，工商机关是政府负责市场监管和行政执法的职能部门，必须对政府负责，为公众服务，“四个转变”将工商机关的服务寓于监管职能之中，有效地达到让社会满意的“四高目标”。同时，在“两费”征收时期，许多基层工商机关将大部分精力和时间放在了收费上，社会上有相当一部分人对于工商部门职能的认识也基本停留在收费管理上，“两费”停征以后，社会上一些人对工商部门的存在价值产生了误解。鉴于此，尽快实现“四个转变”，达到“四高目标”，将使工商机关以卓有成效的工作业绩获得社会认可。

二、落实“四个转变”、达到“四高目标”要求的方向探索

“四个转变”和“四高目标”是对当前工商行政管理工作的深刻把握和科学解答，准确地把握和解决存在的问题，就会推动工商行政管理工作的创新和开展。要实现“四个转变”，达到“四高目标”要求，结合**市工商行政管理工作的实践，应当抓住“人本、监管、发展”三个核心内涵，从队伍、执法、服务三个方面做起。

们还邀请了总局、省局和高校的领导、专家定期为干部职工授课，成效显著。今后，如何创新培训方式、提高培训效能，如何加强与研

究机构的合作，有效地借鉴和运用已有的科研成果，仍是加强队伍建设和工作探索的重点。

二是大力推进监管方式改革和监管机制创新。“两费”停征后，工商部门可以更好地履行监管执法和服务发展的职责，推进职能到位。但当前的严峻经济形势，又要求工商部门不能按常规走路，要帮助企业解决面临的巨大困难，因此，要切实处理好监管执法与服务发展的关系，将两者有机结合起来、统一起来。在工作方式方法上，应当围绕着“网格化精细监管、专业化综合执法、规范化法制监督”三个方向，实现执法主体、程序、效果三个达标；在监管领域上，以维护食品安全、农资监管、打击传销、规范直销、商标专用权保护、虚假违法广告治理、治理商业欺诈、取缔无照经营等方面为重点。要努力拓宽监管领域，在网络交易市场监管和反垄断方面，进行积极探索。不断研究、探索和创新对企业、市场和其他市场主体的监管方式。在监管手段和监管机制上，应当充分运用现代信息技术和科技手段，推行数字化管理模式，实现由“人管”向“技管”的转变，由“单纯管理”向“服务管理型”转变，由“事后处置”向“事前预警防范”转变，实现监管职能模式化，监管流程标准化，监管环节科学化。

近年来，**市工商局在整合执法监管资源、推动管理机制创新做了一些探索和实践。首先是推行了对不同市场主体的分层分类和信用分类监管制度。在落实总局和省局各类监管制度的基础上，立足**商贸大市的实际，针对**市场多由村居企业主办，导致产权不分、责任不清、机制不活以及法律地位不明确的情况，已经不适应现代市场发展的要求，积极推行市场公司化登记改革，以规范市场开办者、场内经营者“两个主体”为重点，以实施“市场公司化登记、信用分类监管”为内容，以“评定星级商户、创建文明诚信平安示范市场”为载体，带动**商城经营业态的全面提升。将信用分类监管和市场巡查、市场预警、网格化监管等制度有机融合起来，探索实施整体监管巡查制度。同时与金融等部门加强协调联系，推进监管信息共享，整合信用信息，打造权威的信用数据资源。这项工作得到了上级部门和市委、市政府主要领导的充分肯定和高度重视。同时，市局也被省局确定为全省首批试点开展市场信用分类监管信息化建设的5个单位之一。

再次是开展对依法行政的再认识，创新监管方式。为实现“两费”停征后工作的顺利转型，促进工商行政管理工作效能的全面提高，市局决定将2009年的年主题确定为“行政执法规范年”，全面落实信用分类、分险度分级、警示信息、重点区域“四位一体”的监管模式。对执法科室、服务窗口、后勤科室、县分局和基层工商所等不同的岗位和人员的工作职能、工作责任、工作目标进行一一规范，细化执法和服务流程，严格绩效考核标准，既有对事的管理，也有对人的监督，力争通过努力，使行政执法体制进一步理顺，行政执法行为规范得当，长效管理机制落实到位。

三是充分发挥工商职能，保持经济平稳增长。近年来，工商机关的服务意识、服务手段有了很大的发展和提高。但是服务工作在如何更适应经济发展、长效机制的建立、服务手段的完善和管理方式的科学化上，还有许多要解决的问题，也有许多可以努力的空间。应当继续强化服务意识，树立“大服务”理念，实现服务从职业道德向法定职能的转变，从管理监督型向管理服务型转变，从以自我为中心向以经营者为中心转变，拓展服务内涵，做到职能服务、权益服务、程序服务相结合。职能服务，即坚持依法监管，实行公平公正的执法服务、主动到位的政策服务，为经营者创造公平竞争的法制环境，就是对经营者最好的服务；权益服务，就是通过听证、行政复议、诉讼、赔偿等救济程序，切实维护和保障经营者的知情权、申诉权、救济权等合法权益，建设“阳光工商”，将执法的全过程置于广大经营者的监督之下；程序服务，就是整合服务资源，简化经营者办事环节，全面推行“一站式”服务，并把服务程序化、制度化，形成包括服务承诺、首问责任、及时预警、年检公告等一整套工商服务规范。通过努力，不断提高服务层次，增加服务科技含量，提高服务的信息化水平。

当前，受国内外大环境的影响，企业发展和经济增长面临着很大困难。工商机关应当强化大局观念，充分发挥工商职能作用，切实帮助企业解决面临的突出问题，促进经济的平稳增长。紧紧围绕地方党委、政府的中心工作谋划工商工作，与地方党委、政府“同向思考、同步决策”；工作中，突出企业解困、农村发展、消费拉动“三个重点”；认真听取党委、政府和各类市场主体对于工商部门在当前经济环境下的需求；摸清各类市场主体的经营状况，掌握企业的实际需求，以便有针对性地开展帮扶服务工作。在此基础上，大力强化行政指导职能，继续深入实施“红盾帮扶工程”，研究制定具体的帮扶措施，全员参与，包帮扶持，千方百计帮助企业度难关、保增长、稳就业。继续稳妥做好股权出资、出质和动产抵押工作，盘活企业资产，缓解企业资金困难；充分发挥企业信用建设体系的作用，积极与银行等有关部门的联系合作，在

第4篇：关于服务型行政执法的特征范文

论文关键词 警民关系 警察裁量权 警察权威

一、问题的提出

2014年9月7日15时，江苏南通开发区发生一起因警察例行巡逻检查遭水果摊贩父子阻挠，并打砸警车且持刀追砍民警造成2名民警受伤的恶性事件；2014年10月27日晚，福州市公安局上渡派出所2位民警在查处电摩交通违法行为时遭车主无端拳打脚踢；2014年5月25日下午6时许，新洲徐古镇发生一起交通事故后民警火速赶往现场，但围观群众听信谣言交警是开车来打人，导致现场无关人员迅速聚集殴打协警民警并2次掀翻警车；2013年1月15日，江门市新会区睦洲镇南安村村民因不满镇镇府征地措施堵路维权掀翻警车上演“警民冲突”。可以看出，事件中警察往往扮演的是秩序维稳和常规执法者的角色，但结局又往往成为群众与警察之间的对立冲突，警民关系的持续冲突膨胀导致传统的警察权威日渐弱化，二者之间应有的执法者与服从者的角色关系正悄然发生变化，民众对警察处置事件往往存有偏见甚至会出现较为极端的反抗方式。因此，研究警民关系紧张背后的行为特征、文化心理、舆论影响等诸多方面因素，明确公安机关在警务工作中应有的行为模式与处置策略，对于规范警务执法、重塑警察权威、构建和谐警民关系也就显得十分重要。

二、警民关系紧张原因分析

（一）警察裁量权的异化和滥用

我国古代警察主要由军队、审判机关和行政机关共同行使，这与现代警察在职能称谓、权力构成、机构设置等方面均有不同，其功能和作用除了维护国家安全和公共秩序外还承担着维护私人利益的功能，因而“私刑普遍存在”。在警务执法过程中，涉及警告、罚款、行政拘留等行政处罚以及是否执行传唤、审讯、逮捕等具体措施时，警方在选择何种处罚方式、处罚幅度、约束形式方面均可以依照警察主体自行裁量决定，对相对人既可剥夺几日至数十日的人身自由，同时也能对行为人处以百元至千元不等的罚款。在警察裁量权的行使实践中，囿于警察权行使的强制性和单方性，公民在自身的人身、财产权益受损情况下往往难以得到救济保障，警察执法的公正性与合理性也就受到越来越多的公众质疑。

（二）媒体负面报道损害警察形象

近年来网络媒体和传统媒体交互作用借助于报纸、杂志、广播、电视、互联网、手机等多种媒介形式深刻影响着公民的日常生活，社会学家哈贝马斯认为，传媒的作用在于它为社会各阶层提供了一个发表意见、交流思想的平台。网络信息获取的不对称性加之网民“随大流”的心理使极具攻击性的谣言成为可能，没有完备的信息过滤机制和健全的媒体自律意识，媒体为追逐公众眼球获得经济效益肆意夸大事实捏造谣言，无故煽动公众情绪酿造警民冲突，无形中强化了公民对警察的不信任和执法工作的质疑。

（三）辅警队伍建设滞后，破坏警察公信

我国辅警制度的建立初衷是解决有限警务资源配置过程中警力不足的问题，客观来说，辅警对于提高警务工作效率、协助民警执法、维护社会治安等方面发挥了重要作用，但不能忽视的是，我国辅警队伍建设差异化现象严重，普遍存在着法律定位不清、职权授予不明、法律保障滞后等问题，我国关于辅警也并没有国家层面的立法，多见于地方法规和规章中将辅警定位为采用合同聘任制并在正式民警指挥和监督下从事警务辅助的工作人员，实务过程中辅警虽不是独立的行政主体，名义上并不具有执法权，但实际上在巡逻检查、接处警、纠纷调解、突发事件现场秩序维护等警务活动中辅警所做的工作与正式民警无异，过程中也普遍存在滥用公权、违规操作、损公肥私等问题。辅警的招录考核也同样缺乏统一的审查考核培训机制，招录的辅警思想素质、专业能力、政治纪律水平参差不齐，加之辅警职业本身“临时工”的特性，职业本身的压力与工作的不确定性相叠加，辅警的工作积极性大打折扣，普通群众一般难以分辨正式民警和辅警的区别，辅警问题最终损害的还是警察的权威和警务执法的公信力。

（四）其他非警务因素的干扰

我国公安机关主要致力于依法打击违法犯罪活动，维护社会稳定和保障民生，工作涉及信息收集、治安防范、人口管理、接处警办案等多项业务，伴随我国社会发展呈现出的不均衡性与多阶段性，城乡、区域、经济社会发展参差不齐，收入差距、身份歧视、利益冲突的不断加大导致一些人心理边缘化，成为违法犯罪的高危群体，警察在治安管理中处于公信缺失和被抵制的状态，警务执法的强制机制也决定了公安机关为维护社会秩序往往会将警察置于与人民对立的位置。同时公安机关过多参与非警务活动，地方政府在征地拆迁、劳资纠纷、民事上访等社会敏感事件往往会借用警力阻挠限制，一方面侵犯了公民权利，另一方面转移矛盾将警方置于群众的对立面使得警民信任感缺失，给警察形象造成难以挽回的损失；警察执法办案过程中也存在地方权力机关横加干涉、显失公平的情况，其根源在于公安机关财政经费受制于地方政府，执法环境混乱无序。公安机关的特性决定了其必须以国家强制力做后盾，可以依法采取治安行政强制措施和刑事强制措施，社会管理需要强制力量的介入，但社会也可能因为强制过度而难以维持正常的社会秩序。

三、重塑警察权威、构建和谐警民关系的对策和建议

面对纷繁复杂的社会治安状况，公安机关可以从以下几个方面着重解决警察形象难题，缓解警民关系紧张现状，以期更好地适应社会主义市场经济发展要求，适应警务工作需求。

（一）通过警务改革与制度创新实现警察裁量权的规范与法治

警察权威的实现建立在对社会运行机制本质认识的基础上，它的实现包括权威主体行为实施的合法合理性和权威客体的服从和认同，按照实证研究的成果显示，我国警察工作的大部分时间是用来处理纠纷、行政服务、秩序维护等事项，却很少将精力放在法律的执行保障和公众服务中的，当公安机关定位于“秩序维护、事态控制”的角色时，所采用的手段和方式不当也极容易造成警察执法权力滥用酿成警民对立，警察队伍的执法能力与法律素养也就无从提升。英国警察通过专业化警政运动的提倡，逐渐将警察任务限定于法律的执行，从而有效地避免了警察任务的过度扩张，进而有效地控制了警察裁量权的扩展。美国警察裁量权的控制是通过健全法律体系，完善司法审查制度，贯彻专业警政正当程序所达到，同时，社区公民通过参与机制介入警察策略的制定和对警察执法的监督，从治安秩序、生活质量等多方面达到对警察裁量权的控制和规范。实现警察裁量权的规范和法治的关键在于建立严谨系统的警察课责制度，即警察应当知晓其所享有的各项权力内容，在行使权力的同时必须对其行为做必要的说明和解释，借助警务内部执法过错责任追究制度和外部执法对象、公众媒体的监督实现警察机关的权力制约，从实践来看，警察裁量权滥用源于警察执法很大程度上与公民的权利自由有关，所依据的法律法规也多具有抽象性、概括性和宽幅性，如何做到行政执法的公平正义极大考验警察的执法艺术，因此因地制宜建立详实具体且具有地方适应性的警察裁量基准规范制度就显得十分必要。

（二）提升媒体公关艺术，做好舆论引导工作

观念是制度的先导，它体现为一种价值导向，观念也是制度贯彻的保障，没有制度参与者观念上的认同，制度根本无法得以实施。过去公安工作着重强调治安秩序维护和案件查处，缺乏对媒体公关的关注，但近年来媒体越来越强调其群众利益维护者和行政执法监督者的身份，加之互联网络低门槛、匿名性、受众广的特点极大地激发了广大网民参政议政，发表意见的热情，公安工作以其本身独有的特殊性和神秘性质受到媒体竞相追逐，“佘祥林”、“躲猫猫”、“俯卧撑”等警察不当行为成为媒体公众报道议论的焦点，警察形象危机处置不当将极大破坏警察公信，缺乏公众信任警务工作也将无从开展。做好舆论引导工作公安机关主要须做到“主动”、“合作”两点，主动是指公安机关应当建立主动观念，注重对社情数据的搜索整理和突发事件的应急预案制定，在事态还未扩大前通过权威新闻发言人信息覆盖谣传留言，尽可能平息事态，引导舆论走向。“合作”即公安机关应打破关门封闭状态，积极寻求与媒体、社会的合作协同，不可将舆论控制绝对化，要利用政府的主导地位和资源优势，与媒体建立互惠互利、相互依赖关系，主动接受其监督，通过合作最大限度的控制危机传播，占领舆论高地，在先期向媒体主动提供信息，利用媒体客观公正地报道事件事实。

（三）创新警察队伍管理，规范警务工作流程

我国的社会转型正从一个以计划经济为特征的一元性社会向以市场经济为特征的多元化社会转变，在这个过程中不完善的社会资源分配方式和社会调控机制将诱发和加剧一些诸如违法犯罪、信任危机、社会越轨等行为风险的产生，在这个转型过程中，我国的警务工作也将面临前所未有的挑战，推行警务改革，强化队伍建设使公安队伍向着更加制度化、法制化、规范化方向发展也就十分必要。主要表现在：第一，转变管理理念，强化服务意识。社会的不断发展进步要求政府从管理型社会向服务型社会转变，相应的，现代警务改革的一个方向在于探索建立以民意为导向的警务工作新机制，这也是解决现阶段社会管理难题，推动公安事业发展的必由之路。警察权威是执法权力与警察威望的有机统一，一直以来公安机关以管理者自居，特权思想严重，无形中导致了警民关系紧张。第二，强化基础培训，夯实专业技能。1998年公安部提出“公安队伍正规化建设”，管理幅度涉及组织、管理、训练、监督等体系，为适应当代公安工作多样化、差别化的挑战，公安培训工作也有必要针对性的通过分级、分层、分警种培训提升其警务理论水平和实战技能。第三，完善警务执法质量考评激励机制，通过制度化的绩效考核形式增强民警提升警务能力的紧迫感和自觉性，借助奖惩激励机制着力解决基层民警动力不足问题，提高基层民警的工资待遇和生活水平。

（四）规范警务辅助人员管理，推动辅警队伍法治化进程

在我国，辅警并不属于国家工作人员序列，在实际警务执法活动中以协助人员身份辅助在编民警工作，不具有行政执法权，其群体地位在法律中也并没有规定，近年来辅警在执勤工作中滥用职权违法乱纪现象屡禁不止，出现问题公安机关普遍的做法是将辅警按“临时工”对待辞退或进行处分的做法治标不治本，在各地警力不足现状下实现辅警权力规范化配置成为必要，推动辅警队伍法治化进程，重在通过法律规定界定辅警的权力界限，从而真正发挥辅警队伍在社会治安秩序维护中的作用。苏州市于2012年颁布实施《苏州市警务辅助人员管理办法》，《办法》对辅警人员招录、考核、管理、保障等项目进行了规定，但对辅警“辅助人员”的身份定位依然模糊，出现职权滥用现象政府与公安机关各应承担何种责任、受侵害人获得何种行政赔偿而非简单的开除处分在法律中也处于空白；其次，须完善对辅警队伍的考核管理，辅警多是公安机关根据需要聘用招录，须通过制度化的监督管理机制保证辅警严格依法办事；最后，因辅警人员经常要深入社区基层参与治安联防、排查走访等工作，对其进行经常性的教育培训以增强辅警人员的业务素质、组织纪律和专业技能，使其能够更为周全的考虑和处置问题。

（五）确立“有限警务”理念，科学用警、依法护警

公安机关必须提供社会公共安全保障，但这并不意味着所有社会安全管理服务工作都必须亲自去做，无限警务与有限警力之间的难题由来已久，需要做的就是改变警察“大包大揽”的警务工作模式，倡导实施公安机关主导下的警务模式多样化运作，最大限度地运用各种社会资源，形成公安先导、政府主导、群众参与、社会协作的“全民皆警”格局。未来非警务工作的一个方向就是通过激励、引导等方法推动国家机构、社会组织和公民个人参与到非警务活动中来，承担起必要的社会公共责任，使公安机关走出无限警务困境；同时，应全面提高警力的资源配置，要根据各地实际情况，因地制宜分配警种、岗位，依靠现代管理方式与科技支持优化警力资源配置，从而降低警务运行成本，最大发挥民警潜力；最后，应当充分考虑警察执法的特殊性与危险性，通过制度性的安排依法保障和维护人民警察履行职责。

第5篇：关于服务型行政执法的特征范文

关键词：政府；行政指导；信赖责任。

2009年11月，江苏省苏州市人民政府在全市行政执法部门推出了《行政指导工作实施意见》，《意见》要求今后执法部门将更主要地通过采取指导、劝告、建议等非强制性方法，引导行政相对人作出或不作出某种行为，同时避免处罚行为任由领导“说了算”的执法怪象。在全国首创了这一包含依法行政理念和人性化执法的举措。行政指导作为一种与市场经济发展相适应的灵活和柔性的执法方式，已越来越多地被政府部门所认同和采用。所以，加强对行政指导行为的研究从而对其加以健全和完善，具有重要的价值。

一、背景———行政指导的涵义及其法律属性的定位。

（一）行政指导的涵义。

行政指导，是指行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规定或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求行政相对人同意或协力，引导其作出或者不作出某种行为，以有效实现行政管理目的的行政活动。［1］行政指导遵循正当性原则、自愿性原则和必要性原则。具有行政性、非强制性、自愿性和多样性等特征。其主要方法有劝诫、说服、建议、协商、奖励和帮助等。

（二）行政指导的法律属性定位在行政指导法律属性的定位上，中国学界却存在较大分歧，主要有以下五种不同的学说［2］：

1.“非权力性事实行为说”。该说认为行政指导是一种不发生或不直接发生法律后果的事实行为，不具有法律上的强制力，相对人是否接受行政指导完全出于自愿，行政机关不能因为相对人不接受指导而利用行政权力对其实施法律上的强制措施。［3］。

2.“非权力性行政职权相关行为说”。该说认为行政指导的本质上是一种非权力性行为，在行政指导中，政府和相对人是一种平等协商的关系，而不同于行政权行使中命令与服从、强制与被强制的关系。但是，政府的行政指导行为仍然必须在其职权范围内依法作出，而不能超越其自身职权范围。这就决定了行政指导与政府行政职权之间具有密切关系。［4］。

3.“非强制性权力性事实行为说”。该说认为权力性与强制性没有必然的逻辑联系，虽然权力性并不等于强制性，但不能仅因为行政指导没有法律上的强制力就断言它是非权力性的行政活动。从形式上看，行政指导是非强制的，而实质上在行政指导的背后仍然以行政权力作为后盾。［5］。

4.“权力性行政行为说”。该说认为行政指导是政府基于行政权力而作出的一种行政行为，行政指导作用的发挥也与政府行政职权密切相关。所以行政指导实质上仍然是一种政府的权力性行政行为。［6］。

5.“非强制性行政行为说”。该说认为行政指导并不是不产生法律后果，而是间接地引起法律后果，因而不应该将其归为事实行为；同时，行政指导虽然不具有直接的强制性，但却具有事实上的强制力，能够影响到相对方的权利义务，当然具有法律意义，因而行政指导仍然是一种行政行为。但是，毕竟大多数行政指导都是以非强制性的方式作出的，因而将其定位为非强制性行政行为更为准确。［7］。

在以上五种观点中，中国学界通说倾向于“非强制性事实行为说”，即认为行政指导是一种不具有行政权力性的事实行为，不产生法律效果。公民自愿接受政府的行政指导后产生的一切后果由当事人自己承受，政府不承担任何责任。

二、问题的产生———行政指导救济途径缺失及其后果。

（一）行政指导救济途径的缺失———不可复议性和不完全可诉性。

由前文行政指导法律性质的定位可知，中国将行政指导的法律性质定位为“一种非权力性事实行为”，也就是说，行政指导是一种行政事实行为，而非行政行为。行政事实行为虽然由行政主体基于职权而实施，但其实施不能产生、变更或者消灭行政法律关系，不产生法律效果，因而行政指导对政府和公民双方都不具有法律拘束力。但行政事实行为又具有可致权益损害性的特征，公民在接受政府作出的行政指导后，很可能由于种种原因，如气候变化、不可抗力、行政指导错误等，而使自己的合法权益受到损害。按照中国当前的行政指导理论，由于公民在接受行政指导时，完全是出于自愿，并没有受到政府的强制，因而也就意味着其自愿接受由此产生一切有利或不利的后果，而与政府无关。此外，根据中国《行政复议法》第六条、第七条可知，中国行政复议的受案范围只限于行政机关作出的具体行政行为，行政事实行为被排除在行政复议受案范围之外。同样，根基中国《行政诉讼法》第十一条、第十二条的规定，中国行政诉讼的受案范围也只限于行政机关做出的具体行政行为，不包括行政事实行为。虽然后来的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第一条将“具有强制力的行政指导行为”

纳入了行政诉讼受案范围，但却明确将“不具有强制力的行政指导行为”排除在行政诉讼受案范围之外。由此导致对大量的“不具有强制力的行政指导行为”无法通过行政诉讼获得救济。所以，中国行政指导的不可复议性和不完全可诉性必然导致公民合法权益因政府行政指导行为受到损害时的无法获得救济。

（二）公民合法权益的损害与政府公信力的降低和行政目的的不能实现。

政府采用行政指导手段的目的是通过与公民协商合作的方式更好的实现行政管理目的；而公民之所以自愿接受政府的行政指导，从而作出或者不作出某种行为，是基于对政府的信任，相信通过接受政府的指导可以更好地实现自身利益，即实现利益的最大化。而由于中国行政指导制度的不规范，政府未经充分合理的调查论证就错误地做出行政指导的现象时有发生，即使是经过了科学合理的调查、研究和论证而合法做出的行政指导行为，也经常会因为种种客观原因，如气候变化、不可抗力、技术缺乏、信息落后等，而导致公民根据政府行政指导行为做出的行为达不到预期的效果，甚至遭受不应有的损害。而如果这些不利结果就因为公民在接受政府行政指导时是出于自愿而没有受到行政权力的影响而必须完全由自己来承担。这样对公民个人来说显然过于苛刻，毕竟公民对于行政指导事项并不像政府了解的那样全面深入，更不可能期求公民能够在接受行政指导当时就能对哪些行政指导是正确的，哪些行政指导是错误的；哪些行政指导能给自己带来利益是可接受的，哪些行政指导会给自己带来损害是不能接受的。而政府如果仅仅是作出行政指导，对于行政指导作出后产生的后果，尤其是对公民合法权益造成损害的后果，不承担任何责任而完全让公民自己承担的话，对公民来说是不公平的，对政府来说，也是不符合其担负的职责和作出行政指导的初衷的。所以，政府作出的行政指导为公民所接受后，对于行政指导所产生的结果如果不负有任何责任，尤其是在行政指导对公民合法权益造成损害后，不给予公民适当的补偿的话，一方面必然导致政府对于行政指导行为作出的不慎重和不负责任；另一方面更为重要的是必然导致公民合法权益受到损害后的无法救济和对政府的不信任和不配合，进而导致政府行政目的的不能实现，至少是不能很好地实现和公民对政府行为的不信任以及政府在民众中公信力的下降，更加不利于政府今后的行政管理。

三、问题的解决———政府信赖责任的引入。

（一）信赖保护原则与信赖责任。

指行政主体应当确保行政管理活动的稳定性与连贯性，保护相对人对行政权力正当合理的信赖，不得随意变更或撤销已经生效的行政行为，如果因公共利益确需改变或撤销原行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予相应的补偿。所谓信赖保护原则，是指行政主体应当确保行政管理活动的稳定性与连贯性，保护相对人对行政权力正当合理的信赖，不得随意变更或撤销已经生效的行政行为，如果因公共利益确需改变或撤销原行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予相应的补偿。［8］信赖保护原则来源于民法中的诚实信用原则，它要求政府对自己的行为诚实守信，保护相对人合理的信赖利益。

中国行政法理论认为，信赖保护原则是中国行政法的基本原则之一，对政府行政行为的作出具有规范和指导作用。但是，行政指导作为一种“非权力性的行政事实行为”，不同于行政行为，作为政府行政行为指导的信赖保护原则是否同样适用于行政指导行为，学界对此少有涉及，仍然是一个尚待深入讨论的问题。笔者认为，行政指导行为同样应受信赖保护原则的约束，因为公民之所以愿意接受政府的行政指导，从而作出或者不作出某种行为，正是基于对政府的信任，他们相信政府的指导应该是科学合理的、能够给他们带来利益的。同时也是对政府“柔性执法”以更好的实现行政管理目的的一种配合。所以，政府基于自身的职责和使命，对于公民对政府的信赖和行政管理目的的实现就必须负有一种责任，一种区别于政府对行政行为应负的法律责任的另外一种责任，笔者称之为信赖责任，即政府基于公民对其作出的行政指导行为的信赖和配合所负有的责任。是一种介于道义责任和法律责任之间的准法律责任。

（二）行政指导中政府信赖责任的内容。

以行政指导发展的阶段为标准，可以将政府在行政指导中的信赖责任分为事前责任、事中责任和事后责任。

1.事前责任，即政府在行政指导作出之前的责任。这要求政府必须遵循必要性原则和合理性原则，即必须是政府通过采用行政指导这种柔性行政行为能够更好地适应复杂多样化的经济和社会管理需要和实现行政管理目的。如果实施行政指导的客观依据不存在，行政机关就不能为规避行为的法律责任而实施行政指导行为。同时，行政机关实施行政指导时，应从实际出发，尊重经济社会发展规律，适应本地方特色、职能特点和执法环境的需要，进行深入的调查研究和充分的可行性论证，科学构建行政指导项目体系。此外，行政机关还要考虑到被指导对象的主观和客观因素，综合考虑经济与社会效益，最大限度的保障行政相对人对行政指导的可接受性和避免给行政相对人带来不必要的负担。

2.事中责任，即政府在行政指导作出之时的责任。这要求政府必须遵循正当性原则和自愿性原则，即行政机关应当通过说理过程向行政相对人展示行政指导的正当性，期望行政相对人尽可能接受行政指导，从而最大限度地保障行政相对人对行政指导的主动配合。正当性体现了行政指导是一种以理服人的“柔性”行政管理方式。同时，行政机关实施行政指导要充分尊重行政相对人的自主选择权，通过综合指导和说理，使行政相对人认同和自愿接受，达到预期的管理目的。行政机关不得强制或变相强制相对人接受行政指导，不得因相对人拒绝接受行政指导而对其采取不利措施。［9］。

3.事后责任，即政府在行政指导作出之后的责任。这要求政府必须遵循持续性原则和信赖保护原则，即行政机关在作出的行政指导行为为公民所接受之后，不能就此认为自己的职责已经履行，对公民今后所作出的关于行政指导事项的行为和结果不管不问，而应当经常了解行政指导事项的进展情况，继续对相对人给予法律、信息、技术等方面的指导，避免相对人不必要的损失。在出现气候异常、不可抗力的情况时还应当给予相对人适当的资金和技术援助，帮助相对人摆脱困境。同时，对于已经作出并为相对人所接受的行政指导，行政机关如果发现指导存在错误，应当及时告知相对人并予以纠正。对于因违法的行政指导给相对人合法权益造成所害的，应当比照国家赔偿法给以相应的赔偿；对于因合法行政指导给相对人合法权益造成损害，主要是客观原因造成的损害的，应当给以相对人适当的经济补偿或者补助，分担相对人的损失。

（三）行政指导中引入政府信赖责任的意义。

在行政指导中引入政府信赖责任具有重要意义。主要表现为：

第一，信赖责任的引入能够增强政府的责任意识，促进责任政府的建设。信赖责任的引入，能够促使政府在作出行政指导之前以更加慎重和负责任的态度对行政指导事项进行调查研究、比较论证，从而使行政指导更加具有可行性和可接受性，最大限度地避免对相对人造成损害。也使政府对相对人合法权益因行政指导造成损失的，能够勇于承担责任，积极主动地给予相对人必要的赔偿或补偿。

第二，信赖责任的引入能够有效保障相对人合法权益。信赖责任的引入，在增强政府责任意识的同时，必然能够提高政府作出的行政指导的科学性、合理性和可行性，从而相应地使相对人在行政指导中的合法权益得到最大限度的保障。

第三，信赖责任的引入能够更加有效地实现行政管理目的和提升政府的公信力。信赖责任的引入，一方面增强了政府在行政指导过程中的责任意识、提高了行政指导的质量，一方面也使相对人的合法权益得到有效的促进和保障。政府和相对人双方在行政指导上的和谐互动和双赢，必然能够更加有效的实现行政管理目的，相应的也提高了政府的公信力。

第四，信赖责任的引入能够促进政府行政理念的转变，加快服务型政府的构建。信赖责任的引入，能够改变政府以前那种“以罚为主”的执法观念和执法方式，而代之以“事前指导———事中监督———事后追惩”并以事前指导、事中监督为主、事后追惩为辅的执法方式，尽量通过对企业经营发展提供信息建议、对市场主体存在的问题进行行政监管劝勉、在执法之前进行执法事项提示和对相对人轻微违法行为进行警示等服务型行执法方式促进行政管理目的的有效实现。同时也能促进从“管理型政府”向“服务型政府”的转变。

结语行政指导作为一种温柔和人性化的执法方式，能够增加政府执法的可接受性和相对人对政府执法的自愿配合，创造出一种政府和相对人和谐互动和共赢的局面，从而在充分促进和保障相对人的合法权益的同时更加有效地实现行政管理目的。但行政指导中存在的各种问题还需要通过相关立法和制度的健全来加以完善。对于政府在行政指导中的信赖责任的问题也还有待进一步的研究和探讨。同时，苏州市政府在其推出的《行政指导工作实施意见》中提出的各种执法理念和举措值得其他地方政府和部门学习和借鉴。

参考文献：

［1］罗豪才。行政法学［M］。北京：北京大学出版社，1996:275.

［2］章志远。行政指导基本问题研究［J］。盐城师范学院学报（人文社会科学版），2005（2）。

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［7］郭润生，宋功德。论行政指导［M］。北京：中国政法大学出版社，1999:58－59.

第6篇：关于服务型行政执法的特征范文

一、地方食品监管大部制改革的组织现状———对贵州省的调查

1．监管机构及职能部门设置

首先，监管机构设立方面。目前，我国各地区在食品监管中基本建立起省级到县级的“三级机构体系”，各级政府也设立了食品安全委员会办公室(食安办)等协调机构，统筹协调地方食品安全监管工作。从地方大部制改革涉及的相关监管机构现状看，农业、工商、质监、食药监等部门均设立了食品专门监管机构，拥有较强的监管实力，并体现出一定的组织分工及专业化特点。主要体现在:纵向上，省级监管机构的专职程度高，设置了专门的食品监管机构，如食品安全监管部门，农产品质量安全监管部门、食品生产、流通监管部门等;县级及以下监管机构多为综合性部门(如主要由政策法规部门、综合部门、业务部门等负责);横向上，农业、卫生、质监、工商、食药监等食品监管机构的设置相对完善，但只有农业、工商与卫生等部门在乡镇(区)设有相关责任机构。这些特点必然影响到地方食品监管大部制改革对监管机构的精简与统一的进程。其次，职能部门设置方面。职能部门的设置体现了机构职责的贯彻与实施。大部制改革前，各机构内部根据职能分工情况设立了监管、技术与执法等职能部门。其中，食品监管部门比较独立和统一;技术部门主要集中在卫生、农业与质监等机构，如卫生部门的疾控中心，农业部门的农产品质量安全监督检验检测中心，质监部门的质量监督检测院(所)等;工商等机构拥有完善的执法部门。从职能部门分工来看，纵向上，各机构职能部门的专业化程度从省级至县级逐步降低，综合性逐渐增强。县级机构多数职能部门均为综合性部门;横向上，监管部门的专职程度最高，其次为技术部门，执法部门的综合性最强。职能部门的分工特点对地方大部制改革中各机构整合以及资源剥离产生着直接影响。

2．组织职责界定与职能划分

首先，职责界定情况。大部制改革前，地方食品安全条例及相关实施细则对各监管机构职责给予了明确界定。对监管职责的界定以食品供应链环节的专业分工为主要指导原则，并以此确定具体监管对象(表1)。具体而言，农业等部门负责对供应链前端(食用农产品)，质监等部门负责中端(加工食品)，工商、卫生、食药监等部门负责供应链末端(食品销售、餐饮等)的食品安全监管。大部制改革后，商务部门的食品监管职能归农业部门负责，质监、工商等部门食品监管职能统一归食药监部门负责。对监管职责的重新界定与梳理力求涵盖食品供应链整个过程及每个环节的同时，消除职责交叉，更好体现地方监管机构在食品供应链上的组织分工特点，以有效发挥监管机构的资源优势。其次，职能分工状况。根据职责界定，各职能部门具体履行行政监督、检验检测以及行政执法等职能。其中，监督职能对技术与执法职能的履行起到组织与协调作用;技术与执法职能为监督职能的履行提供了必要的技术与执法支撑(图1)。比较地方监管组织职能划分情况，纵向上，各级机构都需履行监督职能，技术职能的履行主要集中在省级与市级机构，执法职能的执行主要集中在市级与县级机构;横向上，大部制改革前，农业、卫生与质监等部门承担重要的技术职能，工商与农业等部门承担主要执法职能。此外，由于基层监管机构多为综合性部门，职能划分也呈现出综合性、多功能特点。如基层工商所同时承担着监督、快检以及执法等综合职能。大部制改革后，对部门综合职能的梳理与整合，成为新机构面临的巨大挑战。

3．组织协调机制及方式

分工与协调是组织的两项基本职能。美国管理学大师明茨伯格研究指出，实现标准化协调机制(包括工作流程及技能标准化)，是组织规模得以扩张的基本要求［4］。课题组对地方食品监管组织协调机制的调查发现，目前各级地方食品监管组织内部协调水平较高，组织之间协调水平其次，而组织与外部的协调能力较弱，协调水平亟待提高。首先，地方监管组织内部主要通过统一的内部规章、监管制度，以及监管技术进行协调。通过采取规范化行政许可证制度，分级分类标准化管理方式，建设食品追溯体系及风险分析与预警体系，以及建立独立的信息化、动态化监管平台，使各监管组织内部活动的协调性逐步实现有法可依、有章可循，推动了地方各级监管部门内部监管流程标准化，协调手段与内容现代化(表2)。其次，监管组织之间的协调主要根据国家《食品安全法》以及地方食品安全条例关于各监管部门的协调与合作规定实现。如《食品安全法》第7章第71、72、76、80及83条，以及各地方食品安全条例等①＊，对各级政府(省、市、县、区)监管机构之间的协调、合作与沟通等进行了具体规定。各级政府食安办作为主要协调机构，通过工作例会、定期督查和检查等方式，增进了地域间、机构之间监管工作的协商性，提高了信息沟通效率以及协调的针对性及有效性。第三，组织与外部的协调是目前食品监管组织协调的重点领域，也是比较薄弱的环节。由于食品安全的外部性特征与公共品特点［9］，政府食品监管组织的协调(无论是组织内部还是组织之间)必须建立在保障公众基本权益、与公众利益协调一致基础之上。调查发现，目前各地方政府食品监管组织通过开展了各类食品安全及其相关知识的宣传活动，逐步提高了公众对食品安全的识别能力及法律意识;此外，引入合作机制，通过各种激励手段调动民间组织及公众参与食品安全监督活动，发掘食品安全监管中的社会正能量。如设立消费者食品安全有奖举报制度，对发现重大线索的新闻媒体设置奖励和表彰机制等。不仅如此，监管组织还通过协助食品行业协会制定各种激励约束机制，引导、督促行业自律，一定程度上改善了食品行业诚信环境。

4．人员与经费等组织保障能力现状

首先，人员配置状况。一支数量有保证，行政经验丰富、法律法规熟悉、业务技术精通的优秀人才及专家队伍，对确保地方食品监管工作正常有效开展至关重要。通过对贵州省省、市、县三级食品监管机构人员编制及结构情况的调查发现，人员编制上，调查地区2013年按所监管对象计算的监管部门人员配置比率，质监部门为7%(不包括小作坊)，食药监部门不到1%;按全省人口计算的监管人员配置比率不足万分之一。职能结构上，职能部门人员配置呈现明显的技术力量重心上移(集中在省级部门)，监管与执法力量下移(集中在县级部门)的特点。在监管人员的年龄、学历与职称结构上，省级部门情况明显优于市级与县级部门。如46岁以上人员比重，省级部门为20%，县级为30%以上;本科及以上学历人员比重，省级为80%，县级仅为39%;中级及以上职称人员比重，省级为44%，县级仅为17%。其次，经费保障能力。食品监管机构的各项工作，包括行政监督、检验检测，以及行政执法等，都需要稳定的经费支持与保障。目前，调查地区90%的地方政府已将食品安全工作经费纳入财政预算，为日常监管工作提供了必要经费支持。纵向比较来看，省级、市州级监管部门的经费保障能力强于县级监管部门。2013年县级监管部门人均预算经费仅为市州级部门人均预算经费的1/3。职能部门预算经费结构上，技术部门的预算经费比重达到65%以上，显著高于监管部门与执法部门(见图2)。

二、推进地方食品监管大部制改革面临的主要组织问题

1．监管机构纵向配置不足与横向设置低效

首先，地方食品监管机构纵向设置不足，特别是缺乏乡镇(区)级监管部门。同时，机构设置欠缺对监管区域人口规模及食品行业特征及复杂性的全局统筹，使基层食品安全问题得不到及时、有效处理，加重了上级监管机构压力和负担;其次，职能部门横向设置低效，监管及协调部门设置不稳定，专职与综合管理部门并存，导致机构协调与整合难度大等。在职能部门设置中，存在技术部门重复建设，执法部门严重不足，技术与执法缺乏专职部门等问题。大部制改革后，尽管机构重复建设问题有望在一定程度上得以解决，但由于大部分县级基层监管机构的技术与执法部门均为综合性部门，同时执行多重监管任务，给大部制改革提出的剥离、集中与整合相关监管资源带来相当大的难度。

2．大部制改革后监管职责划分不清，职能分工缺乏整体性的问题仍然存在

首先，食品多样化经营日益普遍，使责任边界划分与识别难度不断加大。如一些大型超市等食品销售部门同时提供加工食品;宾馆、酒店等提供餐饮服务;分散、隐蔽的小餐饮、小作坊等游离于市场准入监管范围边缘，更加大了责任识别难度及成本。其次，目前我国食品安全法律法规对监管责任的认定存在交叉，导致职责划分不清。如我国《农产品质量安全法》第52条、《贵州省农产品质量安全条例》第38条等关于农产品质量安全责任的规定，既按供应链环节又按技术规范划分农业与工商部门监管责任，无形中造成责任交叉，使职责划分模糊。大部制改革后，地方食药监部门承接工商部门相关食品监管职能后，与农业部门职责划分模糊的问题仍没得到根本解决。此外，由于商务部门仍承担宾馆、连锁店、特许经营店、物流配送等食品监管，与食药监部门职责交叉仍然存在。再次，职能分工缺乏科学性与整体性考量，使资源优势得不到充分发挥。如一些拥有优势资源的基层监管部门(如基层动物卫生监督机构等)却没有被赋予相应职能及权利(如执法权)等问题仍然存在，削弱了监管效力。

3．组织协调机制不完善，协调能力弱、协调方式单一

首先，地方食品监管组织之间，特别是监管组织与外部公众之间的协调机制仍很不完善，协调能力弱。如目前各县级政府食安办多为临时性机构，缺乏稳定的行政资源保障，权威性不足，导致协调能力弱。其次，协调方式单一。当前，各级地方监管组织之间主要通过会议纪要、报告、函告、告知等传统方式进行沟通与协调，缺乏资源共享与信息互通平台。与外部公众的沟通也主要采取告知等方式，对话机制与合作机制尚不完善，公众参与度不高。例如，调查地区2012年由公众举报立案查处的食品安全违法违规案件，仅占当年全省立案查处经营单位数量的不足2%。由于现代食品安全问题的复杂性及关联性，传统协调方式已经不能适应和满足现代监管要求，对大部制改革中监管组织协调能力提出了新挑战。

4．人员与经费保障能力低，缺乏稳定保障机制

首先，监管人员不足是目前地方食品监管组织普遍存在的突出问题，特别是基层监管部门。调查数据显示，2013年贵州省食品监管部门人员缺编率①＊，省级机构为12%，市州与县级机构均超过23%。比较各机构职能部门缺编情况，县级执法与技术部门缺编情况尤为严重，如县级农业执法部门缺编率达到35%，县级质监机构技术部门缺编率高达50%。结构上，监管人员结构不合理，特别是基层监管部门，由于对青年人才引进与培养的动力不足、激励不足(即“引不来、留不住”人才)，导致人员年龄老化、学历与职称偏低。其次，监管组织缺乏稳定的经费保障。一些地区过度依赖中央和省级财政，或部门领导的“公关能力”，对食品监管经费未单独预算，预算经费来源单一，导致地方缺乏稳定的经费保障机制。此外，地方监管经费分配不平衡现象十分严重。通过比较调查地区市级与县级监管部门单列经费的地区差异水平②＊＊，2013年市级为85%，县级则达到116%，县级地区差异表现得尤为突出，个别地区甚至存在有编制无经费等现象。这些问题已经成为阻碍地方食品监管大部制改革顺利推进的主要制约因素。

三、推进地方食品监管大部制改革的组织完善对策

1．加快推进地方食品安全立法工作，为大部制改革中监管组织再造保驾护航

加快推进地方食品安全基本法规、条例的建设工作，促进部门内部针对各项食品监管举措的实施办法、方案、规范、指南等的协调与整合，以便为机构及职能部门的整合提供完善的法律依据及指导。通过立法赋予各级地方政府确定食品监管组织职责的权利，以增强地方政府做好食品监管工作的责任感与使命感。此外，在地方立法中进一步深入贯彻企业作为食品安全“第一责任人”的监管理念，从法律上完善奖励与举报制度，明确企业、媒体、协会及公众等社会监督力量的法律地位。

2．推进地方食品监管组织机构渐进式改革及职能部门整合

采取分层次、分阶段渐进式改革步骤:省级机构按照国家对农业、食药监局以及卫生机构改革方案，确保与上级主管部门有效对接，加强对大部制改革协调性与整体性把握;市、县级根据具体情况，采取从机构整合到内部职能部门整合的分阶段渐进式改革，以及一般推广与典型地区实验探索双层推进的模式。加快监管机构服务职能的剥离，建立食品安全社会公益或经营性检测机构，以及覆盖全体食品经营者(包括加工、销售、餐饮)的证照受理与审核的综合服务机构。

3．科学界定与划分食品安全监管职责范围，推动政府职能转变

首先，根据地方监管组织分工及专业化特点，农业部门应加快推进地方农产品产地标识、安全标识等食用农产品市场准出制度建设工作［10］;食药监部门在整合质监及工商等部门相关监管职责基础上，加强与商务部门在餐饮以及食品销售、物流等领域的沟通与合作，全面深化食品市场准入监管;食安办领导两家单位成立综合协调部门，负责协调、沟通、信息传递工作。其次，加强各机构内部职能部门资源及任务的整合。根据大部制改革，探索将行政监督、行政执法等职能进行整合，使食品监管部门内部职能及任务分工更加明确。再次，加快推进地方监管机构职能转变，由直接监督或干预，向提供专业化服务、规范及标准化指导、信息及网络化管理宣传培训等服务型职能转变，使政府监管与企业自我管制形成合力，提高监管绩效。

4．完善食品监管组织机构协调机制，推动协调方式创新

整合各种管理制度与管理方式，不断提高组织内部工作流程、监管人员技能以及计划和控制系统的标准化、规范化水平，从而有效降低食品安全监管工作的复杂性与不确定性。实施统一的市场准入许可证管理制度以及分级分类标准化管理制度。强化各级政府食安办直接监督的协调方式，加快建立部门之间资源共享与信息互通平台。对处于市场准入边界的大量小规模食品经营者(如自产自销小农户、小餐饮、小作坊等)的监管，应加强食安办、农业与食药监部门三方的沟通与协作，成立联合监督协调部门共同负责监管。加快建立并完善对话机制与合作机制，采取更加实惠、便捷方式鼓励公众积极参与地方政府食品安全各项监督和管理工作。

5．加强地方食品监管组织保障能力建设与保障机制的改革

第7篇：关于服务型行政执法的特征范文

摘 要：在风险社会的时代背景下，检察机关参与社会管理创新既是现实的需要，也具有法理上的正当性。从法哲学的角度对检察机关在参与社会管理过程中遇到的核心问题进行分析，并作出相应的回应，从而逐步完善检察制度的具体建构。

关键词：检察机关；社会管理创新；法哲学；功能期待

中图分类号：D926.32 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）08/09-0153-05

推进社会管理创新，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要任务，是适应我国社会结构和利益格局的发展变化，加强和改进社会管理的必然要求。实现社会和谐，建设美好社会，是履行检察职能的应有之义，积极参与社会管理创新是检察机关履行职能又一重要举措。笔者拟从法哲学的角度，就发挥检察职能，积极参与社会管理创新，提高社会管理水平作一番探析。

一、风险社会：检察机关参与社会管理创新的时代背景

风险社会理论为德国社会学家贝克所创立。他以反思现代化为视角，按照风险分配、个体化法则、科学和政治的衰微这样的思路展开其风险社会的理论。关于风险社会，贝克认为，现代世界正在从“工业社会”向“风险社会”转变，“风险社会”是现代社会发展的一个阶段。所谓“风险社会”，是指在后工业化时期，随着科学技术的迅猛发展，产生于人类实践活动的各种全球性风险和危机对整个人类生产生活乃至对人类的生存和发展造成严重威胁，而人类对此又失去掌控的一种状态。［1］

风险社会中的风险具有不确定性、全球性，以及后果的不可预测性。当一个社会具有“风险导向”时，势必伴随着作出有风险性决定的人们与承受风险影响的人们之间乖离的现象，同时也经常发生起因于对风险程度的不同评估的纠纷，例如振兴产业政策与防止公害政策之间的冲突，或者医患关系的紧张。尤其是在决策过程不透明、群众参与不充分的场合，进行风险选择的决定者与决定的被影响者之间很容易产生矛盾――决定者犯错而逍遥，被影响者无辜而遭殃，如此不公的结局当然要让被影响者对决定者抱有强烈的不安、不信以及不满。这样的抵触情绪又会反过来大幅度加大决定者的风险、减少公共选择的正当性，在某些场合还会诱发被影响者的抵制行为乃至大规模的群体冲突，导致社会秩序的危机和政府紧急事态。［2］可以说，在风险社会语境下，人类的关注重点已经从旧工业文明范式下的财富考量转向了新风险文明范式下的风险评估和规避。

作为一个处于高速发展和社会转型过程之中的大国，我国面临的社会风险管理任务更加艰巨。转型时期体制滞后的内在性挑战、环境变化的外在性挑战以及全球化的国际性挑战并存，前现代、现代和后现代的社会结构特征的交织存在，造成了风险类型的多样、风险主体的多元以及风险关系的复杂。在风险社会中，检察权作为一种常态化的国家反应，保障和促进生活共同体安全，检察机关是宪法确认的国家法律监督机关，是行使法律监督权的唯一主体。在转型时期社会急剧变化的进程中，检察机关既是社会稳定的保障力量，也是社会稳定的建设力量。为防范和化解社会风险，检察机关应积极参与社会管理创新，承担起更多的社会责任。

二、检察机关参与社会管理创新的正当性

1.检察机关参与社会管理创新符合检察权的内在属性

检察机关是国家政权的重要组成部分。从检察机关产生、发展的历史过程来看，检察机关是国家政权架构与社会治理格局中存在的一条救济权利、保障安全、稳定秩序的制度通道，人们的法律要求可以进入这条通道获得救济，各种冲突也可以融入其中得到某种程度的解决。检察权同时也是法的实施的重要方式之一，是通过向社会拓展正义促进社会秩序及其变迁的张力结构。作为政治系统中发展着的一个部分，检察权随着社会秩序的生成和变迁已经不仅仅是通过具体案件的处理，使公民的权利在一定程度上得以还原的内在机制，而且已成为社会政治发展的重要的主导性变量和动力资源，影响和决定着社会政治的实际进程和方式。现代意义上的西方检察机关隶属于行政部门，其职权被认为是一种行政权的行使，所以具有社会管理职能是其本质属性。我国检察制度虽独具特色，但回溯其历史根源，即从中国古代御史制度中也可以找到社会管理的影子。我国现今检察制度采用法律监督机关而不是单纯公诉机关的定位，本身就是对这种历史传统的延续，同时也肯定了其具有一定的社会管理属性。［3］

2.检察机关参与社会管理创新体现了和谐社会的终极价值追求

法治是和谐社会有序运转和科学发展的保证与基石，和谐社会无不与检察职能有着内在联系。法治的制度化很大程度要借助检察机关的公共权力。检察机关公共权力的使命在于，当某些当事人因利益或合意而出现纠纷时，它为之裁判；当有人以不当方式侵损他人利益时，它予以救济；当某些合意可能或实际上已损害社会公共利益时，它制止或给予惩治。这样，检察机关的公共权力便在法治由自发、原初状态而至成长、发展的过程中，成为了必不可缺的重要因素。公平正义能否实现是衡量社会和谐与否的重要尺度。检察机关“加强法律监督，维护公平正义”的检察工作主题符合构建和谐社会的要求，也是维护和实现社会公平正义，建设社会主义法治社会的客观需求。检察机关在社会管理创新中应当利用法治、规则和程序，来调整和社会关系，消弭矛盾和冲突，促进社会和谐。

3.检察监督与社会公共管理具有价值上的趋同性

良好的社会管理模式是以法律来构建社会管理的基本框架，以法律秩序和法律规范为支持，以形成良好的法治环境，社会主体的行动井然有序。法律是社会公共管理的载体也是客体，使社会公共管理在法律领域的表现必须通过立法赋予司法机关的权力对涉及规范法律的公共事务进行有效管理，以最大限度地实现立法的目的和法律的价值。我国宪法规定，检察机关是国家法律监督机关。作为国家政权的工具和必要保障，检察机关自产生之日起就作为广义的政府范畴参与对公共事务的管理，为整个社会运行提供法制、秩序和公正的保障。应该说作为公共管理的主体之一，检察机关参与社会公共管理的方式，从管理的本质而言，是一种间接的方式。它是通过对公共权力的约束和监督，保证公共权力沿着法治的轨道运行来间接地实现对社会的管理。不断强化对公民权利的保障功能，是法治发展的共同规律，也是检察制度和社会公共管理制度共同的发展趋势，两者的内涵虽然不同,但在价值取向上却有着共同的追求。

4.检察机关参与社会管理创新体现了回应型法的特征

法律应对社会改革和变迁起指导作用、保障作用和推动作用，或者说，法律应对社会的发展变化及时作出适当的回应，这便是回应型法的应然的时代要求。法律的目的就是更多地回应社会的需要，使法律机构能够更完全、更理智地考虑那些法律必须从它们出发并且将被运用于它们的社会事实。［4］检察机关在参与社会管理创新过程中，要以积极的姿态为社会主体搭建一个公共的平台，使得各种诉求在这一空间得以充分表达和协商。检察机关不但要关注个案的处理和当事人的个体权利，还要关注个案背后的体制性因素和社会意义，不但要追求个案的实体和程序正义，更要为实现社会体制转型和社会的普遍正义发挥积极的作用。

三、检察机关参与社会管理创新所引发的法哲学问题点

现代化转型时期的社会急剧变化，呈现出利益主体多元化、权利要求的内容不断扩大等趋势，这是检察机关参与社会管理创新的法治背景。法治是有特定价值基础和价值目标的法律秩序。伟大思想家亚里士多德很早就揭示：“法治应包含两重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。我国“法治国家”目标的确立，突出了弘扬法治、摒弃人治的目标，意味着法律至上和法律权威的确立。

检察机关参与社会管理创新只有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益。检察机关参与社会管理创新既不同于宏观的国家管理和政府管理，也不同于私法领域里的私权利管理，它既有国家公权力管理的特性，也有私权利管理的社会权力管理特性，既有宏观的管理形式，也有微观管理方面的特征。因此，检察机关参与社会管理创新，在理论上会涉及到政治学、社会学、公共管理学、法学等多种学科，也会涉及到对私益与公益、公平与效率、自由与秩序等目标价值的的兼顾和权衡。可以说，检察机关如何推进社会管理创新，带动社会管理多元化体系的完善，是一项重要使命，也是一个全新的课题。笔者认为检察机关参与社会管理创新，应深入研究检察权的运行实际；在推动建立现代检察体系理念的引领下，从法哲学的高度提出须予回应的核心问题。

1.核心问题之一：权力制约秩序的完善

从法哲学的角度，权力是指个人、集团或国家，按其所希望的方式，贯彻自己的意志和政策，控制、操纵或影响他人行为的能力。国家的权力，即为社会上占支配地位的阶级或集团所拥有，通过正式的政治设施行使的权力，处于权力体系的核心位置。权力的运行有双重效应，既可能为社会带来利益，也可能对社会造成危害。一般而言，没有界限和不受制约的权力对社会造成危害的可能性极大，而软弱无力的权力也无法维护公民的自由和社会正义。权力的权威和界限需要在理论上进行富有成效、确实可行的理论论证。从制度层面，关键在于建立一种能有效约束权力、监督权力行使的权力制衡秩序。

法律监督权在维护社会秩序、促进社会正义中具有普遍性和统一性。在社会公共管理中，由于政府是公共管理的主体，必然引起公权力的介入，存在权力被扩张和滥用的可能性，迫切需要“权力制约权力”的制度性监督。法律监督权的作用和功能涵盖整个行政和司法领域，它通过对刑事、民事和行政诉讼活动的监督，加强对司法权力的监督与制约，维护司法公正和社会正义；通过对职务犯罪的侦查，加强对行政权力的监督与制约，维护社会和政治秩序的稳定性。如何结合中国行政权力的现状和运行实际，建构权力法定的国家行政权力配置及权力运行体系是检察监督的一项实质要求，如何在法哲学层面上回应这种要求、促使权力制衡秩序的实现，是极其重要的理论前沿问题。

2.核心问题之二：社会公益的实现

公共利益不仅是一种理性的道德意蕴的诉求，更是对丰富的社会生活世界中制度安排和政策考虑的价值性选择，也是法律的现实政策路径选择。公益价值支配和主导着公权力机构的运作，是指导国家机构运作的基础性原则，它要求国家拥有的各种权力必须有利于公众的整体意志和最大多数人的普遍期待。公共利益提供了政府或者制度长期存在的基础。一切公共权力，包括制度、措施等，都应该是为了公共利益。公益原则是检察机关产生和存在的正当性基础。检察机关是社会管理制度中公共权力进行分工的结果，是司法分权与制衡的产物。在现代诉讼中，检察机关和诉讼制度存在的基础和正当性在于维护公共利益。

近年来，法学界对检察机关能否拥有启动司法程序，参与民事诉讼和行政诉讼的权力多有论争，如果从公共利益理论出发，答案不言自明。检察机关作为公益代表，其活动范围不应局限于刑事诉讼领域，应广泛地参与涉及公益的诉讼。检察机关应由“以刑为本”向依法全面维护社会公益方面拓展。现代意义上的检察监督不仅仅在于纠错，同时还有保障功能、表述公共政策以及实现公共利益等功能。由此可见，在检察机关参与社会管理创新中，如何推动建立一系列实现公共利益最大化的法律制度，如何推动基于满足社会公共需要的目的而建立公平、有效的实现公共利益最大化的分配模式和相关制度也是法哲学应该面对的问题点之一。

3.核心问题之三：人权保障

一般认为，基本人权包括生存权、发展权、人身自由权，政治权利，经济、社会、文化权利等内容，这些权利不仅是现代社会人所必须，而且也为国际社会所普遍认可，宪法中规定的公民基本权利就是人权内容的宪法化。我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”，在“公民的基本权利和义务”一章中对公民的基本权利用作了全面的规定，许多部门法律又都以宪法为基础作出详细具体的规定，使侵犯公民权利的行为能够得到追究。《人民检察院组织法》第4条规定，人民检察院“保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民利和其他权利”，这明确了检察机关在公民权益保护中的具体任务和作用。

保障人权是全球化时代法治国家立法的必然含义，而中国以往检察权对人权的保障尚存有某些观念障碍。惟有认真梳理、反思和检讨检察立法在观念层面的误区，并在价值观念上真正融入人权保障之意蕴，才能真正实现检察立法中人权观念的嬗变和更新。另一方面，如果没有相应检察权观念的变革，关涉人权保障的检察立法的真正贯彻也必然会举步维艰、流于形式。受强调社会利益之传统价值观念的影响和阶级斗争思维定式的制约，中国以往的检察权长期偏重于追求惩治犯罪，而忽视了对犯罪嫌疑人、被告人、犯罪人甚至普通公众权利的保障。然而，现代司法活动应该崇尚公正、公平与公开，人类社会的发展和文明的进步应该表现为对人权的尊重，而在刑事司法中重视人权保障，就要求司法人员改变过去那些带有偏见的办案思路和习惯，尊重和保障犯罪嫌疑人、被告人和犯罪人依法享有的基本权利。法哲学应在理论层面上以此为现实背景，研究人权保障的机制构建，特别是检察机关在社会管理创新中要结合检察权能的配置和设计，从权能和制度上关注对弱势群体的保护以及对其他特殊群体的帮扶和救助。

4.核心问题之四：国家责任的启动

国家是强制性机构，其职能通过政府而得以行使。在国家统治的秩序中，公民有服从统治的义务，但国家也得负起应由国家承担的提供公共服务的义务，如宪法里规定的各项社会公共需要的落实、国家安全保证、教育、治安等公共产品的提供等。按照公共服务型政府的要求，政府应当以保障国家安全和人民福祉为己任，以社会全体成员特别是社会弱势群体为服务对象，最大限度地发掘人的潜能，促进人的全面发展，维护良好的社会秩序，实施社会保障，建立人与人、人与自然关系和谐的、可持续发展的良好环境。概括地说，公共服务型政府以向社会提供越来越多、越来越好的公共产品实现为公众服务的宗旨，其特点是面向公众，为民造福，没有―己私利，向人民负责。

21世纪以来，随着社会的复杂化、多样化和国际化，检察机关作为国家和公共利益代表的特征日益明显。检察权的行使，更加重视惩治犯罪和保障人权的平衡、公共利益和个人利益的平衡。［5］我国检察机关作为公益代表的性质，决定了其应当根据情势变迁，不断满足民众新的司法需求。强调国家责任同时也是主张权力以权利为界的外在表现，对于监督和约束国家权力自身具有的天然膨胀和无限漫游的惯性，对于防止权力越位和权力滥用是十分必要的，其内在逻辑必然是要求检察机关建立相应的赔偿制度、风险预警制度、弱势群体救助制度等。在此，法哲学应以此为制度走向，探究检察机关参与社会管理创新引起的国家观、国家责任以及国家与公民关系的深层意义。

四、检察机关参与社会管理创新的功能期待及理论意义

法的精神和理念是法律制度的中枢神经。它支配着对社会经济、政治、文化进行的法律性制度安排，指引和制约着对法律资源及其他资源的社会性配置。［6］检察理念是特定社会类型的法律精神或原则在检察制度中的贯穿与显现。现代法治国家无不奉行权力制约与人权保障的结构，围绕公民权利保障构建全部的法律制度。在社会管理创新中，检察权的功能构造应当顺应时代的发展，兼顾社会秩序和人权保障等法律精神，并适当向人权保障机能倾斜，丰富检察权的人权蕴涵。检察机关参与社会管理创新是一项重大的制度实践，法哲学非但不能回避，反而须直接面对，对这一创新性的事业给予理论层面的回应，对由此引发的制度建构和检察权能期待作出具有理论高度的一般性分析，并弘扬具有促进性、有助于检察改革进程的法哲学理念，以引领、指导社会管理过程中相关检察制度的具体建构和体系完善。

1.“权力制衡”法律精神的制度化实现

权力制衡是实现公平正义，促进社会和谐发展的保障。检察权的实质是通过一种权力对另一种权力的控制和约束，以达到权力之间的平衡，保障法律的正确统一实施，使法律内含的秩序和正义全面实现，从而促进社会和谐发展。为保证公平正义，就需要对法律活动进行有效的检查、监视，对违法与失误行为加以矫正和制裁，这就是法律监督。

就检察机关对行政机关监督制约的现状而言，行政执法人员严重违法构成相关职务犯罪时，检察机关可以对其进行刑事侦查和追诉。但是，相对于大量的行政违法行为，行政犯罪毕竟只占相当小的比例。目前检察机关对行政权的监督仅仅限于行政犯罪，而对大多数行政违法行为没有监督权。行政诉讼法虽然对检察机关在其中的监督作用作了原则规定，但只有抗诉一种监督手段，存在间接性、滞后性等缺陷。事实上，行政执法多年来一直游离于国家检察机关法律监督的视野之外。因此，应该赋予检察机关对行政人员进行监督的权力，减少行政人员的或者职务犯罪的机会。检察机关如果发现行政人员在行政工作中有违法问题，应当及时进行警告或者教育，如果不被接受，可以向其部门主管领导或者上级机关提出，由其部门主管领导或者上级机关责令其整改或者纠正。同时要赋予检察机关的监督调查权。检察机关有权主动介入行政执法机关的案件查处，也可以接受行政执法机关的邀请介入案件查处，提出具体建议。

2.“以人为本”价值的制度化确认

“以人为本”是转型中国的核心社会价值，对于人权的保护早已成为世界性的共识，并已成为对具体某个国家社会制度进行价值性评判的重要指标。然而，对公民人权的保护不是单纯的纸面论证，需要将“以人为本”的哲学理念通过具体、全面的法律规范加以界定，使之真正成为检察机关参与社会管理创新的重要内涵。无论是刑事、民事还是行政法律，都是公民合法权利的保障书。这种权利应包括实体性权利，也应包括程序性权利。

“以人为本”的价值理念，就是要将人作为主体和目的予以尊重和保障，让公民在领略法律所带来的威严与神圣的同时，享受到法律的人文关怀。在检察机关参与社会管理创新中，特别要关注以下几类人员：首先，要对被害人采取相应的补救措施，以保障其实现利益最大化。以国家补偿制度和社会救助制度保障被害人的合法权益。若被告人及其家属无能力赔偿的，可通过国家补偿制度和社会救济制度给予被害人适当的补偿和救济，使那些贫困的、受到损害的弱势群体有条件重新站起来，使法律的公正性得到最大限度的发挥，以更好地维护被害人的合法权益。其次，要解决好特殊人群帮教管理问题，尤其是加强服刑人员的社区矫正和刑释解教人员的安置帮教工作。要建立衔接机制，落实安置政策，加强日常管理，帮助刑释解教人员更好地融入社会。最后，要解决好流动人口高逮捕率的问题。流动人口高逮捕率本来是为了防止流动人口脱逃脱讼，降低诉讼风险，减小诉讼成本。但是这种做法通常是以牺牲法治平等为代价，利用刑事诉讼中的不确定因素进行诉讼风险的转移。检察机关必须采取多种方式和途径，实现对流动人口犯罪逮捕措施的均衡合理适用。

3.推动市民社会的形成

法治的要义在于权力制衡与权利保障，市民社会作为个人与国家的中介，实现了将由多个个人结成的社团的利益予以集结，并以和平方式表达出来，制约强大的国家权力，维护个人权利的目的，成为法治社会的基石，形成了政治国家与市民社会二元并立和动态发展的局面。［7］市民社会具有多方面的特征，对于中国深化改革开放、推动社会转型过程具有十分重要的意义。市民社会的构建，就是要确立国家与社会的良性互动关系，其核心是对社会以及构成社会的人的独立性、主体地位和权利的尊重。其中，社会主体与行政机关的关系无疑是最为基本的关系。要在制度层面，承认和确立社会主体特别是自然人独立的主体地位，发挥其在监督和制约行政权方面的作用。

在公益诉讼涉及的利益群体较为广泛而单个主体力量薄弱、被诉主体具有强势性、机制受阻，或国家自身利益受损，诉讼无特定原告或无人等情形下，国家公权适时介入，以自身力量和优势来维护国家利益和社会公共利益已成为必需。作为国家和社会公共利益的代表，检察机关参与诉讼，能使违法行为处于严密的监督和有效遏制之下，维护公民、社会和国家的经济利益和社会秩序，因而，设立民事、行政公诉制度，既符合现代各国检察机关的发展趋势，也是弥补我国现行法律制度存在的缺陷的需要。检察机关提起行政公诉，体现了市民社会与国家之间的良性互动、权利与权力的制约及功能耦合关系，从而对市民社会的培育具有重要的引导、推动作用。［8］从现实情况看，检察机关的民事、行政公诉权一般限于以下几类案件：第一，侵犯公共财产权益、没有具体相对人的案件；第二，侵害环境公益但无明确受害个体或受害者无法、无力提起司法救济的案件；第三，其他侵害国家和社会公共利益，相对人不的案件。

4.对检察权配置和设计的理论引领

检察机关参与社会管理创新为检察权在现代社会的运行提出了更高的要求，对于承担法律监督职能的中国检察权来说，其未来的角色意味着更多的权能和更多的社会责任。在引领未来检察权配置和设计时，要把握以下几个立法原则：

第一，加强程序监督。推进社会管理创新，在于倡导“规则之治”，实现从行政主导向法治主导的转变。检察院通过诉讼程序的参与可以保障相关当事人双方平等、诚信地行使诉权，可以积极发表对于纠纷解决的各种意见，以收取司法裁判的法律效果、社会效果和政治效果的综合统一之效。不仅如此，检察机关通过程序性监督，也往往可以发现单纯进行实体监督所不能或难以发现的制度性宏观问题，从而提出有助于司法体制和机制进一步趋于完善的检察建议，实现超出个案监督的社会监督价值。

第二，拓展新型监督功能。为推动检察监督从诉讼监督向社会监督转变，当前检察机关要积极服务于社会管理制度完善以及多元化纠纷解决机制的构建与运行。检察院应通过诉讼监督，提出有针对性的检察建议，致力于推动各行各业的社会管理制度以及行政管理制度的更新和完善。目前正在构建以多元化纠纷解决机制为基本内容的大调解体系，在这个体系中，检察机关不仅要通过检察和解、服判息诉等监督行为作出应有的贡献，成为其有机组成部分，而且还应积极延伸职能，多种形式地发挥制度构建作用，推动大调解体系的建设步伐。［9］

第三，强化检察权促成社会利益协调与整合的机制。社会管理创新本质上就是对各种利益关系的冲突和调整的过程，也是权力和利益的再调整和再分配的过程。如何有效利用检察权，既促成新秩序生成又能保证社会整合，根本上在于充分发挥检察权所固有的利益整合特质，强化检察权促成秩序生成和社会整合的机制。寻求检察权对各种冲突和重叠的利益的法律调整和协调方法，对于抑制和消除可能出现的不稳定因素，确保检察权应然功能的顺利发挥具有重要的意义。深化检察权制度改革无非是建立一个有效的利益制度体系，尤其是要建立一个有效的利益激励与约束、利益冲突协调与整合的制度结构，使检察权能真正担负起界定和保护合法权益、维护法治秩序、协调与整合社会利益冲突的职责。

参考文献：

［1］乌尔里希•贝克.风险社会［M］.南京:译林出版社,2003:13．

［2］季卫东.风险社会的法治［J］.中国法律.2006（1）．

［3］张敬博.检察机关参与社会管理创新的理论与实践［J］.人民检察.2011（1）．

［4］李瑜青、杨超.在回应社会中推进法律的发展―评《转变中的法律与社会：迈向回应型法》一书［J］.甘肃政法学院学报.2006（3）．

［5］陈福宽.检察权的价值目的：满足民众司法新需求［J］.政治与法律.2008（8）．

［6］张文显.法哲学范畴研究［M］.北京:中国政法大学出版社，2001：279.

［7］徐国栋.市民社会与市民法［J］.法学研究.2004（4）．

第8篇：关于服务型行政执法的特征范文

关键词：生产率市场化服务分权政策负责

20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。

第一，生产率（productivity）。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务？人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。

据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用？如何评估政府的公共服务？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。

第二，市场化（marketization）。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]

在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。

不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。[3]

第三，服务导向（serviceorientation）。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民？生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。

实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。

服务导向的政府，又被成为消费者化的政府（consumerizinggovernment）。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队（简称城管）、交通警察（简称交警）等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。

于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。

第四，分权（decentralization）。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。

在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。

新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目标并且强调效果；向雇员下放权力；创建新的方法激励人们成功；当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]

第五，政策（policy）。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。

从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。

纵虽如此，（公共）政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。（1）一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。（2）人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。（3）解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。（4）有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。（5）人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。（6）社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。（7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。（8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，对政策效果的负责（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策（也就是将思想操作化）之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？

传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。[8]

新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为；政府现在想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制”；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。

新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实？而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。

综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完整的要素体系？如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。

诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。

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参考文献：

[1]关于新公共管理核心内容的主要参考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第367页。

[3][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第14－21页。

[4][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第376－378页。

[5][美]马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，孔宪遂、耿洪敏译，耿洪敏校，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第16－21页。

[6][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年版，第294－295页。

[7][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第80－82页。

[8][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第6－7页。

[9][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第73、80页。

[10][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第69页。

第9篇：关于服务型行政执法的特征范文

一、我区发展“三大产业”的基本情况

近几年来，我区坚持以发展科技信息业、文化旅游业、商贸商务业为主导的“三大产业”发展定位，区政府始终把“三大产业”的发展作为优化区域产业结构，提升产业集聚规模，加快实现经济发展方式转变，寻求城区产业升级的重大战略加以推进。科技信息业，以路发展资源为优势，以徐庄软件产业基地发展为核心，大力推动IT产业和软件产业发展，大力引进高科技企业，引导帮助企业转变经营方式，提高企业的科技研发能力，已形成了IT、软件、集成电路设计和生物医药为重点的发展领域。文化旅游业，以钟山风景区、明城墙、长江路文化旅游资源为依托，深入挖掘自然资源和历史文化资源，整合各级各类文化旅游发展要素，精心打造文化旅游项目，形成了一批文化产业园、创意产业园、休闲时尚街区。商贸商务业，以新街口地区为核心，精心打造以总部经济、楼宇经济为特征的高端商务、高品质商贸集聚区，大力发展为生产和生活服务型的现代服务业，推动集聚发展、特色发展。

“三大产业”已成为新一轮大发展的新抓手，并将形成经济增长的新动力，优化产业结构的新举措。但目前，还存在发展规模不大、特色和亮点不多、核心竞争力不强、税收贡献率不高等问题和不足。

二、落实“三大产业”政策的实施情况

今年以来，按照区委发展“三大产业”的总体要求，区政府高度重视，把“三大产业”作为全区发展的战略目标。2月份，区政府出台了《区关于进一步加快重点产业发展的若干意见》（试行）和相配套的四个实施意见，实施意见明确了产业发展的指导思想、总体目标，以及各产业的发展目标、发展方向和发展途径，同时采取一系列措施，落实相关部门责任，进一步加快推进“三大产业”发展。

1、强化领导，创新机制，有力保障各项工作的有序推进。强化组织领导和各级责任分工，成立了新街口核心区经济发展领导小组和徐庄软件产业基地发展领导小组。在工作机制上不断创新，健全责任、考核和督查“三位一体”的工作机制，坚持周六工作例会制度，实行季度各产业目标进展统计分析等一系列措施，在各项工作的推进中，注重加强了各部门及街道之间工作的衔接与配合，同时，加大各级责任追究。由于领导高度重视，保障措施得力，使各项工作得到有效落实。

2、以“五个一工程”为抓手，有效实施目标推进工作。全力打造一批“经济园区”、“特色街区”、“亿元楼宇”和规模（总部）企业，按总体规划、分步实施的原则，制定了年到2012年的总体建设目标任务和年的具体建设目标，进一步明确了发展方向和发展路径，明确了区、部门及街道的责任，保障措施和工作举措。目前，“五个一工程”建设目标正在加快推进之中，上半年组织举办了全区有关部门和所有街道参加的相关产业培训班和落实产业政策的讲解，以提高产业发展的业务知识能力和政策落实效果。

3、部门和街道作用得到进一步发挥，发展和服务意识不断增强。在加快发展“三大产业”实施过程中，产业主管部门和街道各尽所能，积极发挥产业发展主导作用，紧紧围绕产业发展，抢抓有利时机，进一步挖掘区域发展资源，开辟产业发展渠道，突出抓项目建设、抓目标管理、抓特色发展。相关行政执法部门能从大局出发，积极主动地深入街道和重点园区，协调解决发展中的问题和困难，全区上下形成了良好的发展和服务氛围。

在取得成绩的同时，调研组认为在加快“三大产业”发展和落实“三大产业”政策工作中，还存在一些困难和不足，一是发展的数量与质量有异差，存在重目标任务、轻目标质量的现象，在具体工作和项目上，往往会注重目标任务进度，而忽视全面质量，容易造成发展生命力不强、发展后劲不足、税收贡献不大的现象；二是招商引资的困难较为突出，在相互发展、相互竞争中，招商选资的难度越来越大，特别是新街口核心区和徐庄软件产业基地的资源需要通过招商引资来推动发展；三是区街两级的合力还需进一步加大，有些工作需要街道各自为战，有些重点项目和特色项目，还需要举全区之力，作为区级的重点特色和亮点来共同打造。

三、加快发展“三大产业”实施的几点建议

为加快“三大产业”的发展，进一步落实好“三大产业”政策，不断增强产业发展的质量和速度，根据调研情况，现提出以下几点建议。

1、进一步统一思想，创新发展思路。要进一步认清发展形势，找出差距，增强忧患意识，充分认识发展的重要性和必要性。要创新发展思路，破解发展难题，正视面临的困难和挑战，紧紧抓住有利发展时机，认真组织落实“三大产业”政策的有效实施，努力创新思路、创新办法。要坚持科学发展，努力在发展速度和发展质量上下功夫，以高起点、高品质、高增长的要求，进一步促进区域经济又好又快的发展。