危机管理与应急管理的区别精选(九篇)
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第1篇：危机管理与应急管理的区别范文
[关键词]突发公共事件应急系统电子政务时效性信息孤岛
一、引言
世界经济日新月异，社会态势斗转星移，无论是在经济或者政治领域，全球各国无一不是在争分夺秒的抢占先机，竭尽所能的掌控全局。2008年的中国不仅处于战略机遇期，黄金发展期，同时也是各种社会矛盾的凸显期，自然灾害频发，安全生产事故和公共卫生事件此起彼伏，社会治安案件还在高位徘徊，明显增加。频繁发生的突发性公共危机事件让人手忙脚乱，零散无序的大批量信息令人应接不暇，忙碌之余，我们都将视线投向了政府的临阵反应和应急处理。汶川地震的发生以及处理工作再次将应急管理系统建设提上日程，应急管理愈来愈强烈的呼唤着人们的重视。
二、从信息化电子政务到突发公共事件应急系统
提起突发公共事件应急系统iEMS，或许并不是被大众所熟悉，但如果换成信息化电子政务，相信这个话题的导入就会变得简单很多。信息化电子政务早已在各级政府安家落户，成为家喻户晓的一个名词，其发展在中国早已不是一个新议题，并且一直是各方关注的焦点。而在大家熟悉的信息化电子政务体系中就包涵了这样一个特殊的信息管理系统应急管理系统，它属于信息化电子政务系统必不可少的一部分，但又在很大程度上区别于一般的电子政务。
众所周知，信息化电子政务是基于一个服务型政府的基础上的，要求政府从传统官僚体制中解脱出来，改变运作方式，更好地提高服务型政府的效率。作为信息化电子政务系统的分支，突发公共应急管理系统同样具备这些特性，是辅助政府转变职能、提高行政效率、迅速集中有效信息、全力解决危机事件的有效手段。
正如我们先前所说，突发公共事件应急系统iEMS不是常规的电子政务，而是一类特殊的电子政务，与常规电子政务最大的不同是其时效性，突发公共事件应急系统的时效是以秒为计，而常规电子政务是以天、周计。应急响应是制定、执行一个或多个处置方案的过程。应急事件发生后，调度者根据应急预案、范例、上级指令、应急资源状态、事件实时状态制定处置方案，执行方案，并监控方案的执行、事态的发展，根据反馈的状态，进行新一轮的方案制定和部署执行，循环此过程直到事件处置结束，方案制定的实时性和效率是应急响应的生命。突发公共事件应急系统的应急准备、规划、保障、调查、评估、分析可归为常规电子政务的一部分。在电子政务建设中我们知道一般包括内外网、OA、门户网站、行政审批等系统或功能，各地虽有出入，但差别不大。但在应急指挥系统建设中，就目前已建的系统看单就投资差别就很大。因此，各系统所含功能千差万别，没有规范。三、发展应急管理对电子政务提出的要求
由于我国电子政务起步较晚，探索较少，发展并不完善，其缺陷成为了突发公共应急管理系统发展的最大阻碍因素。应急管理的工作顺利进行对电子政务体系提出了较高的要求。但当前我国行政管理普遍采用条块管理，政府组织机构是条块分割的二维模式，是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构，这就给政府内部协调信息造成很大的困扰。另外，由于我国各级政府对电子政务的发展缺乏统一的宏观规划，各级政府和部门在开展电子政务时往往采取各自为政的做法，各个行政机关、事业单位封闭各自所有的信息。各个部门之间的信息不交换、不共享、无法进行有效的信息资源整合，导致一个个相对独立、相互封闭的政府信息系统的出现。各个系统无法协同工作，由此造成行业、部门间的交流障碍，犹如一个个分散、独立的岛屿。由于信息孤岛的存在使得系统内部与内部之间，内部与外部之间的信息共享和业务处理困难重重，导致大量的资源不能充分发挥作用，效率底下。
但是，应急指挥管理恰恰就是更多地体现在信息拥有权上，很显然，没有信息就无法了解实际情况、无法制定处置方案。信息孤岛现象不仅使信息封闭而且孤立，而突发公共事件应急系统建设的核心词就是“整合”和“协同”，整合是手段，协同是目标，“整合”贯穿了业务体系、技术系统建设的全过程，从另一个角度来说，整合也是突发公共事件应急系统面临的最大挑战。监测监控和信息接报是应急管理的眼睛，应急指挥和应急处置是应急管理的手脚，全面及时的信息对于应急管理工作开展来说是必不可少的基础。突发公共事件应急系统不是一个单纯的系统集成，而是集成系统的集成阶段，即以通信和计算系统为依托，将某一地域范围内跨越多个管理域，具有不同体系结构的各种信息系统综合集成为具有单一体系结构的系统，从而成为集成系统的集成。不只是建设一个应急指挥中心，而应该是在整合的基础上建设各级中心的协作群体。
四、全力建设突发公共事件应急系统
从上面的论述，我们可以看出，我国行政管理要逐步改变条块管理模式，对电子政务系统要实现信息公开、透明和高效传播，加强社会管理，整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力。协同共建，完善社会预警和应对突发事件的网络运行机制，增强对各种突发性事件的监控、决策和应急处置能力。此外，增强各部门联系协调，建立统一的技术规范、数据标准、数据交换格式，制定相应的制度和管理办法，在应急管理部门形成一个整合的、标准化的数据仓库势在必行。这样有助于打破部门间的信息壁垒，促进社会、企业、政府间的信息共享，解决“信息荒岛”和“信息孤岛”。在应急时，有助于调度各个方面的应急资源，高效进行指挥。
此外，科学技术是保障，要把各项应急管理落到实处，还需要高度重视运用科技手段提高应对突发公共事件的能力，加快应急管理信息平台建设，加强应急管理学科研究，提高应急装备和技术水平，充分发挥专家作用，形成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系。
参考文献
[1]王文俊，浅谈iEMS建设存在的问题[J]，信息化建设，2005（11）
[2]范维澄，我国应急平台建设现状分析[J]，计算机世界，2007（6）
[3]蒋力群，新加坡电子政务成功的因素[J]，信息化建设，2006（6）
第2篇：危机管理与应急管理的区别范文
关键词：大学生 危机管理 模式研究
中图分类号：G645 文献标识码：A 文章编号：1673-9795（2014）02（a）-0234-01
近几年来，在我国各大高校，大学生危机事件频频爆发，引起了社会各方面的高度关注。有关危机预防及处理的方面的工作，一直是我国高校管理中的重点。实践大学生危机管理意在建立一个专门管理大学生危机的统一体制，负责危机信息的收集，判断各种危机发生的可能性并评估危害风险，同时积极主动的协调学校各院系、各部门采取行动应对发生的危机，以及危机发生后把损失减小到最低并防止危机的再次发生，以维护学生和教职人员的安全与利益，确保学校各项事业的发展。
1 大学生危机的定义
1.1 大学生危机的分类
（1）由于大学生危机的产生具有不同的原因及后果，因此可据此将各种危机分为以下三类：管理决策危机、灾变性危机、信誉危机等。比如水、电、火危险物品引起的事故；或者集体性生活问题如食物中毒，宿舍内疾病交叉感染等；或是自然灾害印发的危机，如洪水、地震等。
（2）从危机产生及影响的范围来划分，还可以将危机分为两类，即内部危机及外部危机；而从其性质等来看，又能将其分为人为危机和非人为危机。
1.2 大学生危机的特性
（1）突发性。危机在爆发前虽多有征兆，但人们往往无法知晓其发生的确切地点、时间，同时危机一旦爆发，往往会超过学校控制力和师生的心理承受能力，所以具有突发性。
（2）紧迫性。危机爆发时的突然性，往往触及学校预案所不及，使得事件紧迫，让学校管理层来不及防备。
（3）不确定性。因为信息的来源、环境的区别、人们的应对心理等因素往往造成危机的不确定性。比如危机的状态、影响力和对危机的回应等，往往都表现出不确定性。
（4）非程序性。由于危机的突发性、紧迫性、不确定性等，使得学校管理层在处理危机时，往往给予人工判断而缺失科学指导，使得危机处理具有非程序性的特性。
（5）效果双重性。事情都是双面的，而危机也是双刃剑，只要处理得当，很可能会带来新的机会。
2 高校应对大学生危机管理的现状
2.1 大学生危机管理工作重视程度较低
当前，我国高校的危机意识还比较淡薄，对危机管理存在思想误区，通常把大学生危机管理当成应急处理，没有制定过危机应对方案或者成立相关危机管理机构，对大学生危机管理工作的重视程度还有待进一步提高。
2.2 大学生危机管理体系不完善
目前大学生危机管理还处于一种应急机制状态，一是管理机构缺乏，即出现危机了以后，在临时成立危机处理领导小组，缺少科学的预案和应对方法，使得危机管理工作不能有效开展。二是危机应对机制建设落后。由于缺少危机意识，使得多数高校危机预防机制不完善，在危机出现时往往显得手忙脚乱，力不从心，加大人力财力的浪费，更无法及时、有效地控制危机的进一步扩展和蔓延。三是缺乏心理干预。加强心理干预，能在发生危机时使受到校园危机极大影响的相关人员，所受到的心理创伤得到及时平复，高校秩序和形象也可以尽快得以恢复。然而目前高校普遍缺乏心理干预。
2.3 大学生危机管理培训力度不强
在我国多数高校中，缺乏对师生进行专门危机意识教育，导致危机发生时，学生和老师反应过激，不知所措，不能自救，管理者不能科学应对危机。现在各大高校注重的是课堂专业知识的教授，从而忽视了对师生进行应对大学生危机知识的教育和危机应对实践性操作的培训，使得不管是老师还是学生面对危机不能有很好的生存能力和应对能力。
3 大学生危机管理的建议
为科学有效地进行危机管理，本课题组认为，针对危机事件在不同阶段有不一样的特点，应遵循以下三个原则。一是科学管理，以人为本原则。在危机处理过程中，要始终坚持科学管理，不能刻意隐瞒和回避；同时要坚持“以人为本”，尽最大努力保护师生的生命和财产安全。二是快速反应，广泛参与原则。一旦危机爆发，管理者必须第一时间做出反应，采取有效措施将危机的影响限制在最小范围，避免事态的进一步扩大和蔓延；同时，要尽一切力量动员一切刻意动员的力量，做广泛的调动全校师生职工的积极性参与危机解决。三是权责明确，依法处理原则。处理危机是，要做到责任明确，分工到人；同时，还必须遵守国家相关法律法规，依法、科学地制定危机处理方案。同时，为了使危机管理有序进行，必须掌握正确的方法。
（1）科学制定危机应对计划。由于危机突发性、紧迫性等特点，这就要求高校管理者必须科学地提前制定各类危机处理应急预案和计划，从而提高危机应对能力。
（2）强化危机意识的有关教育和培训。为提高师生，尤其是学校管理层之危机意识，学校应制定相危机意识教育培训计划，将危机意识教育和培训纳入日常教学和管理，大力开展危机处理模拟实践，从而提高学校管理层和广大师生的危机意识和危机应对能力。
（3）完善管理措施。通过完善管理措施，以提高管理水平，实现危机管理的科学化、常规化。在管理的过程中确认情况、危机等级评定、初步处理、联络相关者、管理指导、信息处理与等。其中，确认情况主要包括确认学生的安全情况、确认受害情况等。危机等级评定主要是根据危机的具体情况，把危机分为若干等级，根据不同等级的情况采取相应的对策。初步处理即最先接触危机的人员（主要是学生辅导员）采取的紧急处理措施。联络相关者主要包括联络系统利用、情况上报、根据不同情况联络其他相关者（如学生监护人、学校其他职能部门、社会治安管理部门等）。管理指导主要是指危机处理流程中各领导环节的指导程序和方针。信息处理与主要包括信息内容的筛选、对受害者及其家属的信息、对媒体的信息等。
（4）确保信息渠道畅通。一是在危机发生时，要及时告知全校师生发生了什么和应该怎么做；二是学校必须积极主动与政府相关部门如法律、信息等部门沟通，让他们了解最新情况，并参与危机处理；三是学生家长和教职员工家属都必须被通知到危机程度和他们家人当时情况；四是必须及时按照合法正常程序将实时信息公布。这样可以有效避免虚假消息的扩散。
（5）建立有效善后机制。由于危机具有效果的双重性，所以学校管理层应抓住机会，除科学有效妥善处理好危机，及时做好经验总结，汲取教训以为，还应该建立有效的善后机制，制定科学的善后计划，迅速恢复正常的学校日常工作和教学科研秩序。同时做好危机处理信息整理、归档工作，建立完备的危机处理档案，为以后的危机管理工作积累经验，从而有效提高危机应对能力。
第3篇：危机管理与应急管理的区别范文
关键词：社会组织；危机应急；问责
中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）34-0241-02
一、社会组织问责机制
Ebrahim认为，“在其最简单的意义上，问责是指一个程序，通过这个程序，个人或者组织对他们的行为以及由此产生的结果负责。” Unerman把问责界定为：“关于行为的解释，假设某些个人或组织――接受者或利益相关人――拥有某些权利向解释者负责。” Koppell认为，问责概念反映了组织以其透明度、义务、控制能力、责任感及响应力，寻求组织存在的合法性及合理性证据的努力。 问责制度是建立在权利、责任、义务对等的制度框架之上，反映的是权力、责任、义务统一的伦理原则。问责制度一般是针对政府权力组织而设置的保障权力透明公开行使的一种制度，是现代社会组织管理中的重要制度设置之一。随着社会组织社会管理的功能日渐凸显，社会组织参与危机应急过程中的权力义务和责任也随之加大，对社会组织的整体运作过程进行监管成为必要。
二、社会组织应急问责的必要性分析
社会组织参与危机应急工作制度的设置需要责权利的对应，否则可能会出现管理和实际工作中的不平衡。责任大，权利小，或责任小，权利大，都不是正常的状态。社会组织参与危机应急工作，如何与政府协同行动，社会组织的责任何在，这是首先需要确认的问题。只有将社会组织的应急问责工作作出预先的安排，才能保证社会组织有序，负责、高效地参与到危机应急工作中去。另外，从社会信任的角度分析，社会组织在危机应急中责任的落实能够充分体现一种积极的信任价值，并能在全社会领域起到带动示范的作用，其所能发挥的社会效应是其他组织所不能达到。不辜负大众的信任，信守社会组织的承诺等，都是基本责任的体现，在倡导社会公益良心，维持社会公序良俗的问题上其积极正面作用巨大。应急问责是危机状况下对社会组织应急工作的一种监督、评估和反馈机制，是对社会组织参与危机应急工作的具体绩效进行评估的一种途径，能够在制度上保证社会组织对自身工作的高度责任心。
三、当前社会组织应急问责制度建设中的关键问题
1.政府干预过多导致社会组织危机应急中的角色不明确，责任不落实。社会组织由于自身定位问题，也由于国家在社会组织管理的问题上存在制度的不完善，许多社会组织并不独立，尤其是国内半官方性质的社会组织，资金和人员都与政府有着千丝万缕的关系，在危机应急中也是代表官方开展工作，这当中，社会组织的责任归属就成了大问题，社会组织向谁负责？受谁监督？从现有制度体系看，绝大多数有影响力的社会组织还是在政府的实际领导下开展危机应急工作的，直接对政府负责任，但同时又接受社会的捐助，社会组织的成员受到双重的管理。当前社会组织的双重管理体制，即每一个社会组织成立都要经过政府业务主管部门的前置审批和政府登记管理机关的法人登记。监管职责的交叉重复易于导致相互推卸责任，出现监管漏洞。而社会组织在危机管理中能够发挥的功能必定大打折扣，无法起到弥补“政府失灵”的作用。
2.社会组织责任主体的复杂性导致问责主体混乱、问责内容模糊。首先，中国社会组织的类型众多，组织的形式也多样，社会组织委托关系复杂，各类社会组织本身所涉及的利益相关者众多，委托人成分复杂，且不同的委托人的利益诉求也可能有矛盾之处。其次，人也即社会组织也有自身的利益所在，其利益诉求会左右其日常管理和运作的过程。最后，社会组织的委托关系相较企业或政府组织的关系更为复杂，因为这其中还牵涉到政府。中国社会组织的最显著特征就是受政府主管部门的间接领导，双重领导的复杂体系，带来的就是多头管理，多方利益牵扯。缺乏独立性的社会组织到底该对谁负责? 危机状况最为显著的特征就是不确定性、复杂性、模糊性和非线性，在这样一种混乱的情境下，由谁来对社会组织在危机应急中的行动表现进行评判，就显得尤其的必要了。由于上述社会组织定位不清的缘故，社会组织在危机应急中应尽的责任不明确，责任范围无法明确界定，而同时由于社会组织的多样性特征，每类组织的责任权力义务又有较大的区别，故而，对其进行问责的内容就会存在很大的差别，在问责体系的构建中，这样的复杂性和多样性给问责机制的建立带来了很大的困难。社会组织自身的特征是经济责任与社会责任并重，而且更为重要的是社会责任的履行问题。例如资金使用的问题上，既要确保危机应急的资金使用符合应急需要，同时还要尊重捐赠者的意愿，还要一定程度上服从政府组织的统一管理和安排，社会组织管理者在资金使用中就肩负着复杂的多重责任目标，有的责任甚至可能是相互矛盾难以兼顾实现的，尤其是涉及到重大价值观排序取舍的问题时。
3.问责信息的不对称而导致社会组织的道德风险和逆向选择。社会组织参与危机应急，在非常的紧急状态下，其组织汇聚和支配资金、物资和人力的权力通常会极大的增强，新古典经济学理论指出，经济组织部门通常由“追逐私利”的个人组成，而作为独立于政府和商业部门的社会组织也概莫能外，社会组织的成员构成也无例外是一个个独立的“经济人”，在组织决策和行动的过程中，也必须将成员的私利动机加以考虑，在危机应急的过程中，理性算计的私利与高尚的道德情操并存于社会组织的成员身上，如果缺少相应的问责和公开透明的监管制度，社会组织管理者由于自身信息披露制度不健全，特别容易出现由信息不对称所带来的道德风险。
四、健全社会组织应急问责机制建设的建议
1.加强社会组织的常态管理，明确角色定位。如上所述，社会组织发挥其重要作用的前提是建立在社会组织是作为政府、市场之外的第三部门参与危机应急工作。首先是要建立在各治理主体有各自职能角色的清晰定位基础之上，这样才能各司其职，互为补充，才能真正实现协同治理、无缝隙应对的目标 。危机应急属于系统工程，在信息匮乏和时间紧急的情况下，要面对千头万绪需要解决的问题，唯有各参与主体皆各就各位才能妥善应对。针对当前中国社会组织官办色彩浓厚，危机应急系统协同治理中缺一角，平衡的社会系统倾斜向政府这一端的问题，应当首先从健全社会组织常态管理体制出发，厘清社会组织与政府的关系，减少政府对社会组织日常管理工作的干预，政府应当脱身出来，更多发挥监管作用，主要在制定行业规范和宏观控制的方面对社会组织进行指导性控制，而少一些直接的业务性干预。
2.理顺社会组织的利益价值排序。社会组织面对多元利益相关方，如果没有明确的价值排序，在信息不全面和需要紧急处理的危机状况下面对所需承担的责任，必然无从选择和忙乱应对，因此，依据价值衡量标准对社会组织的相关利益方进行责任排序是应然之举。其责任排序的基本原则是公正为主兼顾效率。首先，社会组织是建立在志愿、非盈利和公益理念的之上，组织设立的初衷即以公众利益为至高无上，故而，社会组织在危机应急管理中应当始终将社会利益和公众利益放在首位，其社会责任是第一位的。其次，社会组织需要对捐资者负责，在资金和物资的使用中尊重捐助者的意愿，这样才是社会组织今后存在和发展的坚实保证。
社会组织参与危机应急主要在募集善款、物资和提供志愿者服务、协助政府的救灾工作这些方面，体现的是公益心和社会的道德良心，从某种意义上来说，是公民社会自发的贡献和帮助他人的一种途径，因此在危机应急中社会组织的责任体现在物质上――汇聚社会闲置力量；精神上――倡导无私奉献和公益良心；行动上――通过志愿者服务践行社会组织的宗旨。
3.建立健全社会组织的危机应急问责机制:首先，在明确社会组织危机应急责任的前提条件下，建立社会组织的应急绩效考核制度，对社会组织的管理者和主要成员的责任贡献进行全面考核，可以选择规模大、影响力大、成立时间长的社会组织，进行应急工作绩效考核。建立相应的动力机制，使考核与具体政策进行衔接，如减免税费、政府购买服务、参与评优活动等，通过激励来实现绩效考核工作的可持续性。其次，建立全过程全方位的信息公开机制，在整合信息资源的基础上，建立和完善监管信息系统和服务信息网络，实行定期公布，并主动接受新闻媒体、公众的监督，保证整个考核公开透明。并建立提交责任报告的制度，提高管理透明度。再次，加强政府的外部监督，主要由政府通过制定行业规范和提供法律依据的方式来开展监督工作；最后，更多的引入媒体监督，尤其重视新型媒体的监督和问责机制，包括利用网络、微博等技术工具来实现对社会组织应急问责的及时有效的监督和问责。
五、结论
社会组织危机应急问责机制的建立其最终目的在于，对社会组织成员的危机应急行动的责任义务和权力进行厘清，并实施正面激励。通过问责机制，肯定其贡献，弘扬其道德精神；同时也通过预设的制度对基于私利的寻租行为加以预防。
参考文献：
[1] A.Ebrahim.Accountability in Practice：Mechanisms for NGO.World Development，2003，(5).
[2] J.Unerman.Theorising Accountability for NGO Advocacy.Accounting，Auditing & Accountability Journal，2006，(3).
[3] J.GS Koppel.Pathologies of Accountability：ICANN and the Challenge of Multiple Accountabilities Disorder.Public Administration Review，
2005，(5).
第4篇：危机管理与应急管理的区别范文
5月21日上午，长春市人大常委会副主任李发锁在主持召开编制五年地方立法规划工作会议时，提出了要把应对突发灾害危机管理纳入法制化轨道。
会议认为，四川汶川地震灾害给我们提出了深刻的警示，应对突发自然灾害，必须纳入法制化轨道，超前谋划，依法管理，确保人民群众生命财产安全。
会议提出，一要切实提高对应对突发灾害管理立法工作重要意义的认识。四川汶川发生地震灾害后，党和政府在第一时间依据《中华人民共和国突发事件应对法》成立了抗震救灾总指挥部，各地的应急反应机制紧急启动，形成了以人为本、高效及时的救灾机制。这次突发灾害考验了执政党的执政能力和政府部门危机管理的观念和水平，也有力地昭示了依法管理突发自然灾害是贯彻科学发展观，坚持以人为本理念的需要。但是，在灾害到来之前，一些人思想认识有问题，往往不重视甚至麻痹大意，不屑于投入，规定投入的也不投入，工程施工降低标准，偷工减料，这些现象的存在，必然要导致自然灾害下付出更多的血的代价。所以，我们必须强化和提高认识，加强依法规范应对突发灾害的工作。二要切实把防灾抗灾和危机应对立法摆上工作日程，纳入立法规划的重要内容。要加强立法调研工作，区别不同情况，分类实施。不完善的要完善，该修订的要提出修订计划，空白的要弥补空白。要针对当前的突出问题和薄弱环节，突出立法项目的重点。例如抗震防震、消防、水患、疫病等，要突出各种疾病的防控立法，突出公共安全管理立法。对于自然灾害和突发事件我们必须防患于未然，才能尽量争得主动权，将损失减少到最低限度。要通过立法，对灾前防范、灾中应对、灾后重建以及应急机制作出法律性规定，形成比较完整的法律法规体系。三要加强领导，抓出成效。关于危机应对和公共安全等方面的立法课题，市人大常委会要坚持开门立法，继续向有关专家和社会各界征求意见，充分发挥人民群众的集体智慧的力量?熏确保编制规划工作顺利完成。（张吉氚）
第5篇：危机管理与应急管理的区别范文
关键词：社会组织；应急管理；研究
社会组织参与应急管理有利于减轻政府的负担，有利于提高应急管理的效率，有利于社会组织自身的成长。但是由于社会组织自身发展的欠缺和我国目前的社会体制存在缺陷，社会组织参与应急管理还存在很多困境。如何推进社会组织更好地参与应急管理成为―个亟待解决的问题。这首先要求对相关的理论要有深刻的理解，对现实的状况有明确的分析。
一、社会组织参与应急管理的一般理论研究
（一）相关概念
1.社会组织的概念
社会组织是指由一定数量的社会民众按照一定的规范、为了共同的目标聚集而成的，具有非政府、非营利性质的社会团体。社会组织又有非政府组织、非营利组织等叫法。在不同的国家（时期），其称呼和具体定义有所差别，然而总体上说，社会组织通常作为“政府”、“企业”以外的第三部门存在。其运作模式以自愿性为原则，是具有性质上非官方、宗旨上非营利、管理上独立自主、形式上灵活多样的民间组织，其组建原因往往是一定的公共利益服务目标，如环境保护、应急救援、公共服务等等。
2.突发公共事件的概念
对于“突发公共事件”，我国学术界并没有统一定义，常与“突发事件”、“公共危机”等混用。本研究为保持严谨性，采用统一概念。本研究认为，突发公共事件指的是突然发生的，造成（或者可能造成）人员伤亡、经济损失、生态破坏以及其它严重社会危害的，危及社会公共安全秩序的事故或其它事件。通常来讲，突发公共事件应包括四类：一，自然灾害，例如地震、海啸、森林火灾、洪涝、干旱等；二，事故灾害，例如矿难、交通运输事故、环境污染等；三，公共卫生事件，例如传染病疫情、食品安全等危害公众健康、生命安全的事件；四，社会安全事件，例如恐怖袭击等。
3.应急管理的概念
一般来说，所谓应急管理，指的是政府、企业或者其它公共组织为了减少突发公共事件造成的危害，在对引起突发公共事件爆发的原因、发生发展的过程以及产生的不利后果等因素进行科学分析的基础上，调动人财物等有效的社会资源，在遵循突发公共事件发展规律的前提下，采取的诸如预警、上报、处置、恢复等应急活动。应急管理是一个循环的过程，主要包括三方面的活动：预防，其目的是尽可能减少突发公共事件的发生；处置，其目的是迅速妥善地对已经发生的突发公共事件进行控制和处理、减少社会危害：恢复重建，这是事后的处理，目的是消除或减少由于突发公共事件爆发引起的不良后果。
（二）研究的理论基础
1.公共治理理论
“治理”是个外来词，来源于拉丁文和希腊语，它本意是控制、引导或者操纵，后来其内涵逐渐引申为公共事务的管理活动。公共治理理论倡导一种以政府为主体的，各种公共部门和私营部门共存，且共同协作、协同管理社会公共事务的治理模式。同时，此理论强调，治理是一个持续的互动的过程。
公共治理具有主体多元化、客体在广度和深度上扩展、治理手段和方式多变等特点，强调的是多元的、民主的、合作的、非意识形态的公共行政。在这种治理模式中，治理不仅仅依赖于政府权力及其权威性，同时也建立在政府与社会组织的互动和协助之上，具有合理性和接受性。作为新时期公共事务管理的手段之一，将部分政府职能转移给社会组织，有利于实现公共利益最大化。需要注意的是，在公共治理模式下，政府和社会组织是伙伴关系，而不是隶属或者依存关系，它们各自是独立的、平等的。同时，政府要不断调整好自己的定位，不仅要和其它组织一样担负着管理社会的责任，还有指导其它治理主体、为它们提供制度性保障的任务。
2.多中心理论
多中心理论是相对于单中心理论提出的。“多中心”这个词最早出现在经济学领域。伴随着社会的不断发展，“多中心”逐渐得到了更多的阐释和认同，并被成功地引入到公共领域。多中心理论提倡以自主治理为基础，允许存在多个权力中心，通过竞争、协作生产给予公民更多的选择和更好的服务，是政府与市场、社会之间相互形成的资源协作机制。这个理论认为，介于政府指令和完全市场化之间，还存在着许多其它的有效治理方式。在多中心治理模式下，社会组织是社会治理的有效补充，有利于促进政府与市场、公民与社会之间的合作和竞争，有利于降低公共服务的成本以及提高公共服务的质量。
二、社会组织参与应急管理的优势分析
（一）专业优势
社会组织具有民间性和自愿等特点，一般在成立之初就有其明确的存在价值和目标，并且吸纳了一定的成员和志愿者，其成员构成往往是为该社会组织的目标服务，因此在一定领域内更具科学化和专业性。社会组织作为区别于政府组织的民间团体，通常只在其关注的领域内活动，并且在该领域范围内拥有专业化的技能、知识。因此，在某些突发公共事件的应急管理中，社会组织成员就其所关注的领域而言比普通政府工作人员更加专业。比如在汶川地震后，一些专注心理学方面的社会组织的成员开展了心理健康疏导服务。又比如在野生动物保护、环境保护方面，一些社会组织的积极参与也有利于问题得到快速、科学的解决。
（二）效率优势
政府组织的构建更注重全面化和整体化，是一个相对笼统的组织构成。相较之下，社会组织则广泛分布于各行各业，根植于民间，与基层民众关系密切，社会组织的领导者也没有政府组织结构上的制约。这些特点就使得社会组织在遇到一些突发公共事件时，能够快速地予以反应，拥有更强的执行力和灵活性。其广泛的群众基础也使社会组织成员能够深入到应急管理的各个环节，比如，突发公共事件一旦发生，它们就能够以最快的速度抵达现场并采取措施，避免矛盾激化或者破坏蔓延，为应急处理的快速展开提供有力支持。
（三）沟通优势
面对突发公共事件，政府及其部门常常采用行政手段进行处理，这种自上而下的运行模式大多是固定的，一旦遇到特殊问题往往难以及时做出调整。而社会组织的主导力量一般是普通公民志愿者，他们以公共利益为价值取向，能够引导公众广泛参与，并取得民众的支持。在应急管理中，社会组织的参与有利于发动民众自救、组织民众短期救援培训，有利于更快速地了解民众的需要，从而有针对性的展开工作。这种自下而上的运行模式在取得民众信任的同时，相较于政府机构具有更为明显的沟通优势，能更好地帮助政府部门收集信息、在民众与政府之间搭建起沟通的桥梁，同时还能在控制恐慌传播、修正政府决策偏差等方面发挥重要作用。
三、社会组织参与应急管理的实践现状研究
突发公共事件具有突发性、不确定性、破坏性等特点，如果处理不当或处理不及时，很可能带来很多严重后果，比如，人员的伤亡、财产的损失、环境的破坏、心理的受挫等等。这就要求在设计应急管理的过程中，为了最大限度地防灾减灾，必须争取团结一切可以团结的力量、调动一切可以调动的资源全力以赴参与危机应对。而拥有广泛群众基础、专业性、灵活性等特征的社会组织能够在一定程度上发挥政府所不具有的独特优势，弥补政府在应对突发公共事件时的缺陷和不足。但是由于社会组织自身以及当前我国社会体制不健全等方面的原因，社会组织参与应急管理还存在很多问题和困惑，需要我们仔细剖析，以便改进措施。
（一）社会组织参与应急管理的现状
1.社会组织发展的基本情况
十的召开使得社会组织迎来了“增速发展”的新阶段。十报告中提出的很多观点为我国社会组织建设和发展指引了正确方向，同时也表明了政府对社会组织发展提供了大力的支持。比如，报告中针对社会组织的体制就提出“政社分开”、“权责明确”、“依法自治”等要求，强调要积极引导社会组织健康有序发展，而且要加大社会组织党建工作的力度。在政府的鼓励和扶持下，我国社会组织的发展也越来越快。马庆钰教授于2015年6月发表的《中国社会组织发展指标体系构建与预测》相关统计数据显示，我国每年的社会组织自然增长数约为4.8万个，以此作为基数进行测算，预计到2020年，我国社会组织的数量将会多达88一116万个。我国的社会组织种类很多，涉及政治、经济、文化、医疗等多个领域，它们在公共服务、应急救援、环境保护等方面发挥了重要的作用。一定程度上可以说，我国已经逐渐形成一个覆盖面广、种类趋于齐全的社会组织构架体系。
2.社会组织参与应急管理的基本目标
社会组织参与应急管理，一方面可以补充政府机构应急管理运作体系，另一方面可以完善公众参与社会治理的机制。时代在发展，应急管理的目标也在随之变化。社会组织参与应急管理的目标在社会发展的各个时期不尽相同，但不变的是，社会组织仍需要以合理的、可持续的方式参与到应急管理中。同时，政府应对社会组织参与应急管理的具体行为进行规范和引导，将权力下放到有能力参与应急管理的社会组织中，促进政府与社会组织的协同合作。
3.社会组织参与应急管理的现状
当前，我国社会组织已经涉及社会生活的各个层面，特别是在环保、应急救援、公共服务和慈善等方面，具有了越来越大的影响力。在重大突发公共事件的处理中，也不乏社会组织的身影。比如在应对汶川地震等自然灾害时，社会组织不仅积极组织捐款捐物，而且组织志愿者结合自身专业与业务特点，积极参与到抗震救灾的过程中来。社会组织还积极参与化解社会矛盾，在稳定社会关系、促进民主法治建设等方面起到了积极的作用，有利于促进社会的稳定、和谐发展。
（二）社会组织参与应急管理存在的困境
社会组织致力于社会公益事业，大多数社会组织积极开展工作，在各自的领域取得了一定成就。然而，由于突发公共事件具有突发性、不可复制性、破坏性等特点，它的应对工作需要一定的专业素养，就目前来说，这对于部分社会组织而言仍然是一个不小的挑战。很多社会组织及其运行机制不足以达到配合政府展开应急管理工作的程度。当前，社会组织参与应急管理存在的困境有以下几个方面。
1.社会组织登记管理制度不完善
社会组织进行登记管理是参与应急管理的基本前提，也是政府对其进行组织和调配的基本依据，同时这还是对社会组织进行管理、开展监督工作的重要基础。根据《社会团体登记管理条例》的相关规定，社会组织需主动申报、备案。然而实际情况是，这种由社会组织“主动申报”进行登记的管理办法使得政府对社会组织的掌握往往处于被动境地，不利于政府机构对社会组织的基本情况以及人员变动及时地了解和掌握。登记制度的不完善无疑加大了对社会组织进行管理的难度，一旦发生突发共公共事件，政府机构可能因为掌握信息的不全面而无法及时、高效地对社会组织进行调配，这在一定程度上阻碍了社会组织参与应急管理，而且很可能导致突发公共事件的处置出现延缓，对社会组织的进一步发展和应急管理体系的完善也一定程度上造成了不利影响。
2.社会组织参与应急管理缺乏政策性保障
虽然从理论上看，社会组织参与应急管理有其必要性及优势，然而在政策上来说，我国并没有任何相关的法律法规来保障社会组织参与应急管理的权利，社会组织在应急管理中没有明确的地位和具体的职能分配。
一方面社会组织有参与应急管理的意愿和技能，另一方面在突发公共事件处理中，社会组织很可能因为其尴尬的“非正式、非政府”形式而受到阻挠，因此，在社会组织管理中，明确其参与应急管理的地位、使其获得政策保障，是完善我国应急管理体系的必然前提。
在应对突发公共事件时，不同的社会组织应当赋予其相应的救助职能，职能分配应当以社会组织的专业范畴为依据，根据实际情况对社会组织在突发公共事件处理过程中的具体职责进行分配，从而提升社会组织参与应急管理的效率，实现应急资源利用的最大价值。
3.部分社会组织参与应急管理的效率较低
社会组织参与应急管理的效率跟组织自身的条件有直接的关系，在突发公共事件爆发时，能否有效地参与到应急管理中，取决于社会组织自身的人员构成、专业水准、资源配备等因素。我国虽然社会组织数量庞大，然而由于其非营利性、民间性的构成因素，很多社会组织往往依靠志愿者进行运作，这往往就导致当面临突发公共事件时，很多社会组织缺乏专业的人员、设备或者资金，从而不能有效地对其进行处理。与此同时，组织能力、组织领导者现场处理能力的欠缺都有可能降低应急处理的效率。不具备相应能力的社会组织参与应急管理无疑是对救助资源的浪费。社会组织只有提升其专业水准，建立更完善的组织成员网络，才有能力更高效地参与到应急管理中来。
4.社会组织参与应急管理缺乏统一管理和合理调配
第6篇：危机管理与应急管理的区别范文
[关键词]软件项目 风险识别 管理
一般来说，软件工程师在计划软件项目时，经常认为每件事情都会像计划那样运行。其实软件开发的创造性本质意味着我们不能完全预测会发生的事情，因此制定一个详细计划的关键点很难，一旦预想不到的事情引起项目脱离正常轨道时，就会导致软件项目的失败。目前，风险管理被认为是IT软件项目中减少失败的一种重要手段。当不能很确定地预测将来事情的时候，可以采用结构化风险管理来发现计划中的缺陷，并且采取行动来减少潜在问题发生的可能性和影响。风险管理意味着危机还没有发生之前就对它进行处理。这就能提高项目成功的机会和减少不可避免风险所产生的后果。
一、软件项目风险管理与项目管理的关系
风险管理是项目管理的一部分，目的是保证项目总目标的实现。风险管理与项目管理的关系如下：
1.从项目的成本、时间和质量目标来看，风险管理与项目管理目标一致。只有通过风险管理降低项目的风险成本，项目的总成本才能降低。项目风险管理把风险导致的各种不利后果减少到最低程度正符合项目有关方在时间和质量方面的要求。
2.项目范围管理。项目范围管理主要内容之一是审查项目和项目变更的必要性。一个项目之所以必要、被批准并付诸实现，无非是市场和社会对项目的产品和服务有需求。风险管理通过风险分析，对这种需求进行预测，指出市场和社会需求的可能变动范围，并计算出需求变动时项目的盈亏大小。这就为项目的财务可行性研究提供了重要依据。项目在进行过程中，各种各样的变更不可避免。变更之后，会带来某项新的不确定性。风险管理正是通过风险来识别、估计和评价这些不确定性，向项目范围管理提出任务。
3.从项目管理的计划职能来看，风险管理为项目计划的制定提供了依据。项目计划考虑的是未来，而未来充满着不确定因素。项目风险管理的职能之一恰恰是减少项目整个过程中的不确定性。这一工作显然对提高项目计划的准确性和可能性有极大的帮助。
二、风险识别过程
软件项目风险识别的过程，是一个循环的不间断的工作。
1.风险判断。准确地找出软件项目中所有的潜在风险，才能提高软件项目的成功率和投资回报率。风险识别首先是依据原始资料，利用多种技术方法，诸如思考法、头脑风暴法、专家调查法、流程图法、情景分析法等，从不同层面对项目进行所有的风险可能性分析，对项目存在的不确定因素进行风险判断。
2.标识风险。对前期确认了的风险进行风险源追踪，寻找引起这些风险的因素，分为主要和次要因素，以及可应对和不可应对因素。
3.风险评定。根据风险有可能造成的损失进行初步的估计。风险识别最值得考虑的问题，是风险的潜在危害是无限的。所以需要有一些方法来区分出危害和可能性更大的风险。
4.风险排序。根据项目不同阶段的需求采用相应的风险分类方法进行风险分类。根据风险可能造成的损失，排列风险列队。
5.列出风险清单。风险清单就是将识别的风险进行汇总，根据风险内容列出风险清单表，为制定风险应对策略做准备。项目组成员根据检查表，核对判定那些风险可能会在项目中出现，绘制检查单时还应为表中的每一种风险对策提出建议。项目经理根据自己对项目的了解，识别出某些不确定性，采取相应的解决措施或规避方法，并添加到风险检查单中，为以后的项目作参考。
三、软件项目管理中的风险管理应对措施
这类项目风险应对措施针对项目中可能出现的，也可以预料风险来源以及发生过程而制定的计划，它是对付无预警信息风险事件的一种主要措施。主要有费用、进度和技术三种：①预算应急费。即一笔事先准备好的资金，用于补偿差错、疏漏及其他不确定性对项目费用估计精确性的影响；②进度后备措施。对于项目进度方面的不确定因素，项目各有关方一般不希望以延长时间的方式来解决。主要是通过压缩关键路线来实现，包括减少工序时间或改变工序间逻辑关系；③技术后备措施。专门用于应付项目的技术风险，它是一段预先准备好了的时间或资金，作为技术应急时间或技术应急费，只有当不大可能发生的事件发生，需要采取补救行动时，才会动用技术后备措施。
1.接受风险。当采取其他风险规避方法的费用超过风险事件造成的损失数额时，可采取自留风险的方法。风险自留是处理风险最普通的方法，它可以是被动的，也可以是主动的。
2.规避风险。通常在两种情况下采用风险回避方法：①某种特定风险所致的损失概率和损失程度相当大；②应用其他风险处理技术的成本超过其产生的经济效益，采用风险回避措施可使项目受损失的可能性最小。采取风险回避策略，最好在项目活动尚未实施时，这时对项目损失最小。放弃或改变正在进行的项目，付出的代价一般都比较高。
3.缓解和降低风险。与风险回避相比，风险减轻措施是一种积极的风险处理手段，是指项目班子对不愿放弃也不愿转移的风险，通过降低其损失发生的可能性，缩小其后果不利影响的损失程度来达到控制目的的各种控制技术或方法。这类措施是对付无预警信息项目风险的主要应对措施之一，实际上就是减轻风险的措施。
4.转移风险。这类风险控制措施多数是用来对付那些概率小、但是损失大，或者项目组织很难控制项目风险的情况。转移风险的实现大多是借助于协议或合同，将损失的法律责任或财务后果转由他人承担。转移风险主要有五种方式：①出售。通过买卖契约将风险转移给其他单位，类似于风险回避，区别在于风险有了新的承担者；②发包。通过从项目执行组织外部获取货物、工程或服务而把风险转移出去。
参考文献：
[1]方德英，寇纪淞，李萍，等.IT项目风险管理保障体系设计[J].商业研究，2006（342）.
[2]（英）克里斯·查普曼，斯蒂芬·沃德著. 项目风险管理： 过程、技术和洞察力[M].李兆玉，等译.电子工业出版社，2004.
第7篇：危机管理与应急管理的区别范文
[关键词]民营企业 财务预警 对策
企业财务风险预警是财务管理中的一种特殊形式，就是根据企业财务目标，监控企业资金流动情况，分析资金运行规律，发现不正常的情况，及时发出警报，采取相应的应急措施，使企业的财务管理活动始终处于安全、可靠的运行状态，从而顺利实现企业价值最大化的财务目标。民营企业作为国民经济发展的一支重要生力军，在愈发激烈的竞争环境愈发形势下，财务危机随时都有可能爆发。因此，建立一套切实可行的财务预警机制，对于民营企业防范财务风险意义重大。
一、财务风险预警在民营企业中存在的问题
1.民营企业对财务风险预警不够重视
无论是从资金还是技术，民营企业显然无法同国有大中型企业相提并论，往往只顾眼前利益，缺乏风险意识，从而导致决策失误。由于不重视财务风险预警，民营企业常常存在预算无法执行、可行性分析缺失、忽视长期利益、财务预警形同虚设等诸多问题。
2.民营企业的财务预警方法陈旧
在我国民营企业中，无论是对定性分析还是定量分析的实证运用都比较少。定性分析是从财务风险演变的不同阶段来分析，包括潜伏期、表现期、恶化期、发作期，每个阶段的特点和征兆都不同。定量分析主要是各种模型的分析，比如单变量预警模型、多元线性判别模型、多元逻辑回归辨别法等等。而单独适用于民营企业的预警方法少之又少
3.民营企业在财务风险预警管理上较落后
家庭式企业在民营企业中非常普遍，管理模式单一。在企业中常会出现层次不清、责权不明的现象，导致其管理较多采用经济的方法，如物质奖励、高工资等等。管理方法单一难以在企业中形成较强的凝聚力，这对财务预警的监控和执行都会带来负面影响。
二、民营企业建立财务风险预警机制的必要性
从我国现状看来，许多民营企业起步较晚，存在内部管理混乱、水平低下，尤其是在财务管理方面普遍不够重视，存在许多问题。如：会计基础薄弱，信息失真；财务制度缺失；内部控制薄弱；存货核算不规范，成本核算不够重视；重销售，轻理财；现金管理不当，导致资金闲置或不足；财务人员素质低下，缺乏对财务危机防范意识等。这些问题往往是导致民营企业经营失败、乃至破产的主要原因之一。其中由于企业经营管理不善进而产生财务危机还是民营企业经营失败的最根本的原因。因此，建立良好的经营管理制度和财务控制制度是确保民营企业成功的关键，但是要保持这种良好的状况决非易事，企业如果事先警示，未雨绸缪就显得十分必要。因此，建立民营企业财务危机预警体系对于民营企业防范财务风险、避免财务危机、减少损失、提高效益等方面具有十分重要的意义。
三、民营企业财务危机预警对策
1.树立危机意识
企业管理的核心是财务管理，财务管理的核心是资金管理。民营企业主必须重视财务管理，借鉴国内外先进的管理理念，摆脱传统观念的束缚，在提高自身的风险意识的同时，也要积极提拔和任用专业能力强的财务管理人员并提高员工的风险防范意识，确立财务管理在企业管理中的核心地位，发挥财务管理预测、决策、计划、控制、考核等方面的作用。
2.提高企业信用，拓宽融资渠道
企业资金是现代企业运作的保障，是企业生存和发展的必备要素。不解决筹资融资难问题，民营企业就缺乏生存的活力，很容易被市场淘汰出局。民营企业要想摆脱目前融资难的困境，一方面必须强化企业自身的信用观念，在最大限度内提升企业自身信用等级，做到诚实守信，规范经营；另一方面要积极拓宽融资渠道，可以加强与大企业的联系，借助大企业的信用为其担保，获得银行贷款。还可以加强与金融机构的联系，不断向银行通报企业经营情况，让银行能够把握住企业资金的流向，取得金融机构的信任，并按银行信用等级评定标准规范企业的各项制度，积极争取银行的信用等级评定。
3.加强成本管理
成本的节约，直接体现为企业的经济效益。二者之间呈现一种反比例关系。一个企业在危机中收入在保持不变或降低的情况下，由于成本的有效控制可以抵顶经济效益下滑的风险，或者说可以减少下滑的速度，使效益的下降速度低于预期的下降速度，给企业的战略策略调整赢得时间与空间。成本管理的精细程度综合反映了一个企业内部的管理水平。在危机环境下，对于较差的外部环境，企业只有加强内部的调控才能更好地应对目前的金融危机。而成本的有效控制在此意义重大。
4.要加强营运资金管理，优化资本结构
相对大企业而言，民营企业由于缺乏筹资能力和内部资金调度余地，因而加强营运资金管理就显得尤为重要。民营企业营运资金管理，虽在内容上与大企业无太大区别，但在管理思想和管理原则上则应有所区别。民营企业较小的生产经营规模，决定了材料采购量和产品销售量也相应较小，因此，原材料应尽可能就近采购，减少库存，切忌储存过多“暂时无用”的材料。产成品也应尽可能就近销售，缩短库存周期，减少积压。民营企业在加强营运资金管理的基础上，加快资金的周转，实现生产经营在内涵上的扩大，是一条广为适用的基本发展途径。
企业应在权益资本和债务资本之间确定一个合适的比例结构，使负债水平始终保持在一个合理的水平上，不能超过自身的承受能力。资产结构的优化主要是确定—个既能维持企业正常生产经营，又能在减少或不增加风险的前提下给企业带来尽可能多利润的流动资金水平，其核心指标是反映流动资产与流动负债间差额的净营运资本。
5.完善内部控制制度
民营企业应当强化资金管理，完善企业内部控制制度，加强财务控制，建立健全企业财务管理制度，遵守财务纪律，提高财务人员业务素质。财务人员必须要懂法、知法、守法，在企业财务经营管理过程中，时刻严格监督和约束自己的行为，正确处理好国家，集体和个人之间的利益关系，树立起风险意识和危机防范意识。
6.建立起完善的财务危机预警体系
要建立起完善的财务危机预警体系，并为预警系统正常、高效的运行，提供一个良好的外部环境和及时有效的信息数据，从而及时发现潜在的财务风险，有效的避免财务危机的发生，减少损失。通过财务危机预警体系的运作，可以随时了解企业所面临的风险和产生财务危机的可能性，使企业能及时采取相应的措施来解决。
民营企业作为国民经济中重要的组成部分，其作用不容忽视。但我们要意识到民营企业的特殊性，不能完全沿用一般大中型企业的防范措施。在构建过程中应当树立牢固的风险意识和危机防范意识，这也是财务危机预警体系得以建立并有效运行的前提条件。民营企业的规模无论大小，都应将其作为一个有机的整体来看待，财务预警系统应该与其他子系统保持和谐的合作关系。构建财务风险预警体系不仅要考虑到民营企业自身财务的相关管理，还要充分注意其他方面的管理，另外，还应结合民营企业自身情况和与之相关的社会效益，综合全面地为民营企业健康、持续发展服务。
参考文献：
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第8篇：危机管理与应急管理的区别范文
[关键词]水资源；水资源安全危机；预警机制；法律制度
[中图分类号]DF466 [文献标识码]A [文章编号]1672―2728(2011)09―0079―08
水资源是一种既具有经济价值又具有生态环境价值的极为宝贵的基础性自然资源，同时又是战略性经济资源，对人类的生存和发展具有基础性的不可替代的地位和作用。水资源及其安全问题严重制约着21世纪全球的经济社会发展，并可能导致国家间的冲突与战争。水资源的开发和利用已关系到一个国家或地区经济社会发展的安全与可持续发展。水资源是否能满足经济社会与环境和谐可持续发展要求，必须采取经济、法律、行政、管理、科学与技术的多种方式手段，合理科学安排水资源的开发利用与全面治理保护，这是人类理性与智慧的必然选择。事实上，中国近几十年经济社会高速发展和人口剧增，已形成日益严重的“水资源安全危机”。水资源安全预警机制建设是应对日益严重的水资源安全危机的重要举措之一。水资源安全预警法律制度是水资源安全预警机制不可或缺的一个重要方面。《水资源安全预警法》的制定是法律制度构建的关键环节。主要内容框架包括总则、技术规范与保障措施、主要法律制度、法律责任等。
一、总则
一般情况下，人们通常认为水资源安全的内涵包括水质的安全和水量的安全两个方面。一般指人类社会生存环境和经济社会发展过程中发生的与水有关的危害问题，例如洪涝、溃坝、水量短缺、水质污染等并给人类社会生产生活造成的损害。主要表现为：人类财产损失、人口死亡、健康恶化、生存环境的舒适度降低、经济社会发展受到严重制约等。由于人类活动的影响，使得水资源减少，污染加剧，改变了水文循环平衡，并且降低了水质。人类不可持续的经济社会活动使得水体弱化，或丧失正常功能，不能满足其社会与经济发展对水资源的基本要求，进而引发一系列的经济社会和环境安全问题。实质上水资源安全问题的内涵主要包括两个方面：第一，水资源安全的自然属性方面。即干旱、洪涝、河流改道、气候变化等自然属性的水资源安全。第二，水资源安全的社会属性方面。由于人类对自然水循环的大量干预影响所形成的水资源循环模式导致了水资源安全在具有自然属性的同时，还具有社会属性。例如水量短缺、水质污染、水环境破环、水生态系统功能丧失、水分配不公、水资源浪费、水管理混乱等。水资源安全的外延指的是由水资源安全引发的其他安全问题，例如粮食安全、经济安全和社会政治及国家安全等。当前全球和中国面临的水资源安全状况不容乐观，形势非常严峻，制定《水资源安全预警法》正是形势所迫。
(一)立法目的
为有效应对水资源安全危机，缓解水资源供求矛盾，规范水资源开发利用行为，确立科学的经济增长方式和合理生活方式，保证水资源可持续利用，促进生态、经济和社会的可持续协调发展，制定本法。
1 有效应对水资源安全危机，缓解水资源供求矛盾。这是本法的首要目的。水资源安全是一个由水量和水质相互联系与作用而形成的涉及水资源开发、利用、治理、管理与保护各环节的范畴，既包括自然因素，也包括社会因素，是一个关系人类生存发展与国家长治久安的根本性问题。建立科学的水资源安全预警机制是应对与缓解水资源安全危机的有效措施。水资源安全预警机制是对水资源安全预先设置不同警示级别(标准)与防范应对保障措施系统，是现代社会运行与管理预警机制的重要组成部分。水资源安全预警法律制度是水资源安全预警机制不可缺少的重要组成部分。
1992年联合国环境和发展大会上通过的《二十一世纪议程》中提到，“淡水是一种有限资源，不仅为维持地球上一切生命的必需，且对一切社会经济部门都具有生死攸关的重要意义”。这表明水资源是人类生存与发展和维系生态系统循环的不可或缺的重要物质资源。我国近几十年经济社会发展和人口剧增，现实已形成水资源危机的事实，主要表现在水资源的日益短缺和匮乏、水污染加剧、水生态环境的不断恶化、水资源开发利用日益困难和费用日益昂贵等。为有效缓解这一系列的水资源安全问题，不断提高全社会的水资源安全意识，有效防范和应对的重要举措之一就是构建合理科学的水资源安全预警机制(水资源安全预警法律制度)。
2 规范水资源开发利用行为，确立科学的经济发展方式和合理生活方式。中国过去几十年的传统社会生产方式是不合理、不科学和不可持续的。人类必须“确定一种可以长期保持生态稳定和经济稳定的条件”的发展道路。建立绿色GDP的国民经济核算体系，将水资源开发利用状况列入其中。现在各国通行的做法是用绿色GDP的方法取代传统GDP，以衡量国民经济与社会的发展。与传统GDP的计算方法相比较，绿色GDP的计算方法是在传统GDP的基础上减去自然部分的虚数和人文部分的虚数，这样才能真正反映发展的内在质量和水平。“对GDP的改革，简而易之就是要充分考虑自然资本的损耗，为经济发展提供‘更绿色’的衡量方法，在这个‘绿色核算’的衡量框架中反馈出自然资本的相关信息。”关键是，规范全社会水资源开发利用行为，包括管理、治理、保护与使用行为，确立经济社会可持续的科学发展方式和科学文明的现代生活方式。
3 保证水资源可持续利用，促进生态、经济和社会的可持续协调发展。我国水资源国情一方面是水资源短缺，人均占有量只有世界平均水平的1／4，北方地区只有9％，不到世界人均值的1／8；另一方面是水资源利用方式粗放，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费，用水效率不高，节水潜力巨大。可持续协调发展是指为了实现经济社会的可持续发展，必须在各类发展决策中将经济社会与环境、人口的共同发展相协调一致。它是“协调发展”只侧重于当代人发展的修正。它是从纵向关系上将经济、社会与人口、环境发展关系角度，主张为了确保人类的持续生存和发展，必须把经济社会活动与水资源利用和水资源环境保护有机结合起来，并按照生态持续性、经济持续性、资源持续性和社会持续性的要求来组织和规范人类的一切活动，显然它们侧重的是当代人及其子孙后代可永续发展。毫无疑问，这是本法立法的根本目的和宗旨。
我国已形成了以宪法为核心，以《环境资源保护法》为平台，以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》为基本内容，以《取水许可制度实施办法》《取水许可水质管理规定》《建设项目环境保护管理办法》等行政法规为配套措施，以《地面
水环境质量标准》《污水综合排放标准》《生活饮用水卫生标准》《农田灌溉水质标准》等为实施依据的水资源法律体系。在这一体系中，显而易见缺乏一部有效预防和应对水资源安全危机的法律，制定《水资源安全预警法》也就成为必要，同时也是符合我国水资源安全危机的实际情况。中国当前水资源安全问题非常严重，不但关系到经济社会可持续发展，更关系到21世纪中华民族的繁荣昌盛和伟大复兴，必须引起全社会高度关注和重视。突出表现在这样几方面：第一，水资源供需矛盾非常尖锐；第二，水质危机所导致的水资源危机大于水量的危机；第三，水资源“农转非”日益严重，水权冲突成为重大社会问题；第四，水资源开发利用引起的生态环境状况更加严重。毫无疑问，制定《水资源安全预警法》有其必要性和正当合理性。
(二)管理体制
县级以上人民政府承担水资源安全预警工作，制定应对水资源安全危机的预警标准和方案，采取预防和响应水资源安全的预警对策和措施，对本行政区域的水资源安全预警工作负责。
1 我国水资源管理体制是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的模式。水资源安全预警管理体制也应当遵从这一模式。国务院是全国水资源行政管理机关，省(自治区、直辖市)、市、县(区)人民政府是本区域的水资源行政管理机关。同理，水资源安全预警管理体制也遵从以上。
国务院水利部(主要归口至水政水资源司)负责全国水资源的统一管理，组织制定全国性的水资源保护法律法规并监督实施；编制全国水资源保护长远规划及年度计划；组织全国性的水环境监测网络并实施管理；编制全国性的水资源质量年报及组织与水资源保护相关的科研等。由此可知，在过去水资源管理中没有涉及水资源安全的预警管理，这是与当今中国水资源现状不相匹配的。当然，为了应对中国水灾旱灾频发的特殊情况，国务院和各级人民政府设立了准军事化机构“防汛抗旱指挥部(下设办公室)”，由同级人民政府的副行政首长负责，动员全社会力量应对突发的水灾旱灾，现在已由过去临时性的非常设机构事实上成为长期存在的常设性机构。由于中国当今的水资源安全危机已不仅仅表现为水灾旱灾，还包括其他许多方面，显而易见，这一准军事机构也难担此任。
2 现有《水法》确立了水资源流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。由于流域管理委员会处理跨行政区域水资源纠纷的权限不清晰和受领导层级的限制，省边界水资源管理纠纷难以提交流域管理委员会解决，从而在事实上形成条块分割矛盾，这种管理体制存在明显的缺陷。第一，不能充分地实施政府的宏观调控和严格统一监管；第二，区域管理机构与流域管理机构责、权、利相互很难界定，相互关系很难协调；第三，水资源监管力度弱与执法很难到位。水资源安全预警管理必须避免类似问题的产生。
由此可见，水资源管理体制必须改革，由现有“条块分割”、“九龙治水”的分散性管理改革为统一集中的管理，整合(撤并)各水资源管理机构，成立国务院水资源监督管理委员会(水监会)，全面统一行使对全国水资源的监督管理。在国务院水监会直接领导下，根据水资源水文自然规律，结合国家经济社会与人口布局规划，建立七大流域(水系)水资源监督管理局，全面统一行使对流域(水系)的水资源的监督管理。在流域水资源监督管理局直接领导下，建立各江河、湖泊水资源监督管理处，实行水资源的国家统一垂直管理体制。毫无疑问，水资源安全预警管理也归属于此管理体制之内。
(三)基本原则
1 预防原则。预防原则是指针对可能发生的水资源安全危机，应当采取积极的事前防止措施以避免水资源安全危机的事件发生，或将不可避免和已经产生的水资源安全危机的危害控制在法律允许的范围内。预防原则是一种积极防止应对的基本原则。第一，其对象是可能产生水资源安全危机的危害或事件，包括不合理与不科学的经济发展方式和生活方式；第二，其首要目标是避免水资源安全危机的事件发生，在已经发生或不可避免的情况下，其目标是防止危害的扩大，并将其控制在法律允许的范围内；第三，其具体措施应当是积极的、预期性的事前措施，而不是消极的、反应性的事后补救。
2 可持续协调发展原则。可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对满足后代人需要的能力构成危害的发展。可持续协调发展的基础在于协调，目的是可持续发展。关键是协调处理好资源的开发、投资的方向、技术开发方向以及国家机构的变化关系等，以增强目前和将来满足人类的需要和愿望的潜力；将经济社会、人口、环境与资源(水资源)的关系全面协调处理好。第一，将水资源(水环境)保护纳入经济社会发展计划与决策之中；第二，建立循环经济型社会，提高水的循环利用率；第三，建立绿色GDP的国民经济核算体系，将水资源利用状况列入其中，全面考察经济社会发展与水资源安全危机的关系。
3 公众参与及全过程监督原则。在法律意义上的公众特指对决策所涉及的特定利益作出反应的，或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。它不仅包括不特定的公民个人，也包括与特定利益相关的政府机构、事业单位、社会团体或其他组织。此原则是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众水资源(水环境)权益相关的开发、利用、治理、保护、管理与节约的一切决策与运行监督，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策与运行的盲目性，使决策符合广大公众的切身利益和需要，同时更好更有效地保护水资源(水环境)，尽可能避免水资源安全危机事件发生。第一，建立水资源决策信息公开的披露制度；第二，建立非政府专业团体(民间组织)代表公众参与决策监督的机制；第三，建立公众参与全过程监督的司法保障制度。
4 政府主导社会(公众、企业)参与原则。水资源作为一种公共资源，它具有公共资源的一般属性。为避免水资源公共产品发生“公共用地”悲剧，必须充分发挥政府与市场“有形之手与无形之手”的共同作用。水资源安全预警是一项投入大、社会效益明显的社会公共管理工作。毫无疑问，由政府财政投入建立履盖全社会的水资源安全预警体系(网络)是现代社会管理的要求。第一，每年财政预算必须列入水资源安全预警经费；第二，建立水资源安全预警设备、技术、人员等网络体系；第三，建立统一决策调度、全面监管、全社会参与的水资源安全预警机制。
当然，水资源安全预警法的基本原则还应包括谨慎行事原则、公平与效率兼顾原则、全过程控制原则、协同(国际)合作原则等。
二、技术规范与保障措施
水资源安全预警法是为水资源安全预警机制提供有效的法律制度保障。为起到应有的制度支撑作用，必须涵盖水资源安全预警的一系列技术性规范要求和保障措施方法，具有一定的可操作性。
(一)水资源安全预警监测评估体系
水资源安全涉及的方面很多，要设计一套合理
科学的可操作的水资源安全预警监测评估体系非常不容易。可根据我国水资源状况、经济社会发展与城市发展趋势、人口增长等实际，以《农村饮用水安全卫生评估指标体系》《生活饮用水卫生标准》《城市供水水质标准》《地面水环境质量标准》等为核心，建立包括农村供水系统指标及风险评价体系、城市供水系统指标及风险评价体系、环境生态供水系统指标及风险评价体系、江河湖泊水质监测指标及风险评价体系等。
1 水资源储备标准建设。全国城乡以一定区域(市、县)及流域为单位采取工程技术(水库建设)、疏导河道、退田还湖、植树造林、生态修复与保护等多种手段建设水资源储备源(水源)。水资源储备量的多少决定抗风险能力的大小。应根据水资源一定时间干枯变化和各地的需求实际，制定相应的水资源安全预警标准，但原则上水资源储备不应小于最低限值。在来水严重减少和地下水持续下降，或现有水资源被严重污染等情况下，各地要能够维持不少于6个月的生产生活所需的供水。在突破低限值或水资源被严重污染的情况下，应启动供水应急预案，采取一定措施缓解水资源危机。
2 水资源储备途径与供水能力建设。要根据各种供水系统的不同特点或全国各地不同实际状况，建设不同的水资源储备方式和工程方案(包括汛期储水、平原水库、调水能力储备、地下水回灌等)。除水资源的应急战略储备外，要规划建设备用水源地和相应的供水工程设施，包括备用应急水库或地下水水源地、中水回用、污水处理能力、深水或咸水淡化能力、社区(农村)自备井、市场净化水应急调配等。
3 水资源监测网络建设。根据城乡不同区域的供水水源地水量水质状况，建设全履盖的监测网络，提高饮用水水源的自动监测和实时监测能力。根据城乡不同区域降水、降雪等气候变化，分析预报未来区域水资源和用水的变化趋势，做到早预报、早准备，争取积极主动，为城乡水资源储备和应急措施提供具体丰富的技术参数。特别是全面监测全国江河湖泊水量水质变化，实时掌控全国水资源数据及安全状况。包括全面评价城乡供水和水资源不同区域的风险及潜在隐患，分析存在的问题，提出应对的建议和方案。
(二)水资源安全应急预案
应急预案原则上分三级编制，即基本应急(一级：黄色)、紧急应急(二级：橙色)和极端应急(三级：红色)，分别对应一般干旱、特殊干旱或一般事故、极端干旱或重大事故三种情况。应急预案编制内容主要包括一定区域城乡供水系统(水资源、水工程、用水)现状分析，供水应急分类和警报级别划分、预测预报和应急储备、应急措施、预案可行性和影响评价、投资估算等。一般可根据当地情况特点，按照应急级别和应急类型编制几种预案。
1 编制应急预警技术标准。主要包括预警条件、渠道、程度、水资源数量与质量监测数据、未来变化趋势。同时包括城乡一定区域的可供水量，各种水资源工程项目状况、城乡供水系统风险评价等。
2 工程应急措施。工程措施是提高城乡供水应急能力的基础，要因地制宜，有针对性地制定工程措施预案。工程措施主要包括跨流域或跨区域应急调水、备用水源工程启动、污染治理工程、中水回用应急工程(深度处理)、运水工具和储水设施、社区自备井、其他水源工程(如海水淡化)等。
3 非工程应急供水管理与紧急救援。用(供)水管理是应急状态下的主要应对措施之一。为保障城乡正常社会程序，要根据应急等级，进行相应的用(供)水管制。原则上城乡居民生活用水及保障正常秩序部门单位要优先保证。实施水价临时干预调整，调整应急期的用水量。建立用水计量与监控机制，保障用(供)水管制措施的有效性。要建立履盖全社会的紧急救援机制(机构、人员、技术条件等)，包括紧急救援状况下的储、运水设施工具的储备，信息举报(通报)系统等。
(三)城乡供水安全保障措施
国家经济社会发展规划和区域、城市总体规划必须充分考虑当地水资源条件及其承载能力，使经济社会发展规模和产业结构布局与水资源条件相适应。在此基础上，每个地方(区域)要制定水资源开发利用规划，建立符合当地实际的水资源安全预警评估体系。合理配置地表水、地下水和其他多种水源，特别是加大各种污水处理工程设施的建设，建立覆盖城乡全社会的工程措施和非工程措施相结合的供水安全保障体系。
1 加强城乡水资源一体化统一管理。建立健全城乡水资源一体化统一管理体制，实行地表水与地下水统一管理、统一调度，雨水、洪水、再生水与地下水回灌统一管理、统一规划，海水、微咸水及其他水源统一规划、合理配置，水量与水质统一监测、统一管理，水资源费、排污费、污水处理处理费统一征收、统一管理，构建水库联调、水系联网、多种水资源优化配置的网络体系。
2 加大投入，加强水资源工程项目建设与管理。为解决防洪、干旱缺水，必须修建大批水库，蓄水、引水、集雨、提水、调水工程和地下水工程等。建立“政府投入为主、准市场运作、社会公众参与”的水资源工程项目投入体制和运行机制。关键是在工程项目规划建设的同时，必须明确工程产权，建立合理科学的管理制度和管理模式。大量引入社会民间资本参与各种水资源工程项目投入。改变以往“大锅水”、“福利水”完全由政府投入的做法。制定合理水价，实行有偿供水，按比例提取折旧和维修费用，准许其有合理的利润回报。可运用各种投融资方式，多渠道、多方面筹集建设资金，建立水资源工程项目投资、运行与管理的良性体制机制。
3 统筹防洪、干旱、治污与水资源保护，保障供水安全。合理规划建设城乡河流湖泊水系，扩大水源涵养地和城市绿地、透水地面面积，增加一定区域的雨洪滞蓄和地下水体蓄积空间。城镇加大推广雨水、污水分排管网，建设雨水集蓄利用设施，加大雨洪资源利用力度，加快污水处理设施和中水回用设施建设，提高污水集中处理率和中水回用率。农村主要是加大植树造林，保护植被，涵养水源地建设，包括加大退田还湖、退牧还草、退耕还林、封育保护等生态保护措施力度，涵养水源，防止农业(生活)污染，提高供水保证率。加大水土保持和生态环境的建设，建立健全水土保持与水资源生态保护的建设管理体制机制，包括水资源生态保护补偿机制。
三、主要法律制度
法律制度是立法精神、原则和措施的具体化，更是一部法律的主要规制力(约束力)部分。毫无疑问，水资源安全预警法的主要法律制度也是其立法目的、主要原则和保障措施的具体法制(法律)生命力的表现。
(一)水资源安全风险评价制度
“风险”是一个表达与危险相关事物的词汇。“风险可定义为对人的生命、经济活动不利状态发生的不确定性程度及其结果大小程度。”“风险本身是一个至少包含了三个要素的复杂概念：概率、严重性和可靠性。”水资源安全风险评价制度是指在水资源规划、开发利用和配置活动以及经济
社会建设项目评估中，对可能造成的水资源影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良影响水资源安全的对策和措施，并进行跟踪监测的方法与制度，也包括一定时间对一定区域范围水资源安全危机的监测评估所作出报告(结论)的制度。
1 水资源安全风险评价制度是一项具有预测性、专业性和强制性等特征的法律制度。它是环境影响评价制度在水资源领域的具体运用。第一，它是实施可持续发展战略，促进经济社会和水资源、人口与环境的协调发展的有效措施；第二，它是预防原则的贯彻和具体实施保障；第三，它是应对和防范水资源安全危机的强有力的法律制度。
2 水资源安全风险评价制度运用范围比较广，包括一切与水资源相关的重大经济社会活动。第一，水资源开发利用，配置与管理的一切活动要进行安全风险评估；第二，重大涉水经济建设项目要进行水资源利用与影响的风险评估；第三，在一定时间对一定区域、流域的水资源状况要进行水资源水量与水质的监测与风险评估。
3 水资源安全风险评价制度的主要内容(程序)涵盖比较广：第一，在规划、建设等活动前的可行性研究和报批阶段，由进行规划的机关、建设单位或其他主管部门委托评价单位进行调查和评价工作。第二，评价单位通过全面调查和评价出具《水资源安全风险评估报告书(表)》，对可能造成水资源安全不良后果并直接涉及公众利益的规划建设项目等，在《水资源安全风险评估报告书(表)》报送审批前，通过论证会、听证会，或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见。第三，将《水资源安全风险评估报告书(表)》提交有审批权的国家水资源监管行政主管部门审批；重大的影响深远项目(例如三峡工程、南水北调工程)还需得到立法机关的批准。第四，对水资源安全有重大影响的规划、建设项目实施后，规划编制部门、建设项目负责单位应当及时组织水资源安全风险的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有重大隐患的，应及时提出并采取改进措施。河流湖泊水资源安全风险的监测与评估主要是上下级或不同政府部门的协调问题。
(二)水资源安全预警公众参与制度
公众参与制度是以上公众参与及全过程监督原则的具体规则化。主要指在水资源开发、利用、治理、管理与保护领域，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与水资源安全有关的决策。这种参与，应包括决策参与(指公众在经济活动、水资源政策、规划和计划制定中和开发建设项目实施之前的参与)、过程参与(指公众对水资源法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与)及末端参与(指公众对水资源污染、生态破坏等水资源安全危机出现之后的参与)。
1 要充分认识公众参与应对水资源安全危机的重要性。发挥社会团体、民间组织(非政府组织)和学术组织、个人等作用。立法为公众参与提供畅通的渠道，并使之具体化、法律条文化，具有可操作性。
2 公众参与方式可以有许多种类。主要有：公告；非正式小型聚会；一般公开说明会；社区组织说明会；咨询委员会；公众审查委员会；听证会；发行手册简讯；小组(专家)研究；民意调查；全民表决；设立公众通讯站；网络论坛；记者会邀请意见；发信邀请意见；同意公众提问；座谈会等。公众参与方法可以根据拟议的内容与性质、范围加以组织运用，同时应当为公众选择参与方式留下些空间(参与方式应当具有很大的弹性，随着程序的进行随时进行调整，而不能固定地规定某种确定的方式而不能根据情况的变化作灵活变通)。适用何种参与方式，并设有一套固定的标准。参与拟议行为的复杂程度决定了参与方式的不同。
3 建立信息公开和公益诉讼制度。信息公开，不仅是公众参与政府决策的前提条件，更是公众参与水资源安全事务的前提。公众知情权是参与权的前提。要实现公众的知情权，相关机构(部门)就必须履行信息公开的义务。有效的参与者应当是对项目有充分的了解，并对可能与决策者进行的交流做了充分准备的参与者。只有公众对于国家政策法规有了充分的了解，对于项目的相关情况有了充分的知晓，才能有效地参与到水资源安全规划及决策中去，对项目提出相关的意见或发表相关的评论。立法中必须对此加以明确规定，包括信息公开的机构、程序、范围、内容及方法、责任等。(环境)公益诉讼是指由于行政机关或者其他公共权力机构、公司(企业)或其他组织及个人的违法行为或不作为，使(环境)公共利益遭受侵害或有害之虞时，法律允许公民或团体为维护(环境)公共利益而提讼的制度。我国目前的法律还没有真正建立起(环境)公益诉讼制度。为保护社会公共利益和水资源(环境)，调动社会公众的广泛参与，立法中必须建立水资源安全公益诉讼制度。对有关主体危害水资源行为必须有人拥有诉讼的权利，对案件的诉讼主体、受理条件、诉讼范围、审判程序等作出具体规定。通过适度放宽原告资格、合理配置举证责任、拓展诉讼途径、对诉讼费用确定有利于原告分担办法、采取奖励胜诉原告制度等相关规则的创新，建立切实可行的水资源安全公益诉讼制度。
(三)水资源安全责任制度
水资源安全责任制度是关于相关主体因违反水资源保护法律(水资源安全预警法)或其他相关法律上的权利义务关系而承担法定的强制的不良后果的法律制度。水资源安全责任制度是一个综合性的法律责任制度，外延非常广泛。从承担不利后果的类型来看，可以划分为“行政责任制度、民事责任制度和刑事责任制度”；从违法主体为标准，可以划分为“个人(公民)的水资源安全责任制度、企业(组织)的水资源安全责任制度和政府的水资源安全责任制度”。水资源安全责任制度的构建，既可以有效制裁水资源领域违法行为，又可以对各种主体产生警示和教育作用，从而把事后惩处与事前预防结合起来，将水资源保护与安全预警落到实处，是水资源安全预警法不可缺少的重要法律制度。
水资源安全责任制度的重要问题是责任认定问题。根据相关主体所承担的责任类型不同，各种水资源安全责任的认定也有所区别。一般来说，在判断某一主体的行为是否应承担行政责任或刑事责任时，一般要求该主体具有违法的故意或过失。水资源安全责任制度对此有所区别。在环境侵权法领域，当今世界上大多数国家都采用了无过错责任主义归责原则。
1 水资源安全刑事责任。环境刑事责任是指故意或过失实施了严重危害环境的行为，并造成了人身伤亡或公私财产的严重损失，已经构成了犯罪所要受到的刑事制裁。我国《刑法》在分则第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护”的罪名。水资源安全刑事法律责任是环境刑事责任在水资源与水环境保护中的具体体现，是行为人实施了严重危害水资源或水环境的行为，并造成或可能造成人身伤亡或公私财产损失或水资源安全危机的严重后果，已经构成了犯罪所要受到的刑事处罚。犯罪主体不仅包括自然人，还应包括法人或组
织；犯罪客体不仅包括人身或财产损失，而且还应包括水资源与水环境的安全。犯罪主观方面不仅包括故意或过失还包括无过错；犯罪客观方面是实施了严重危害水资源或水环境的行为并造成了水资源安全危机后果。
2 水资源安全行政法律责任。是指行为人违反《水资源安全预警法》等水事法律法规应承担行政方面的法律责任，是国家机关或承担公共事务管理的事业单位及其工作人员在水资源安全预警事务中违反其法定职责应承担的主要责任形式。一般要具备下列条件：第一，行为违法；表现为作为或不作为，主要违反《水资源安全预警法》等水事法律法规。第二，行为具有危害性；产生或可能产生的危害结果是由行为人的违法行为引起的。第三，行为人行为有过错或元过错。随着水资源安全危机日益严重，有必要作扩大解释即不管行为人有无主观过错，只要在客观上造成了水资源安全后果就要承担责任，这有利于保护水资源和受害者。第四，违法行为与危害后果之间存在因果关系(包括必然性因果关系和偶然性因果关系)。
3 水资源安全民事法律责任。指行为人的违法行为(过错或无过错)已造成或可能造成水资源安全事故(污染或破坏等)，继而造成人体健康损害或公私财产损失以及水资源安全后果，应承担民事方面的相应赔偿与其他相关责任。这是民事责任的一种特殊形式。在适用法律上，水资源安全民事法律责任依水资源安全预警法等水事法律法规而存在；在责任的功能实现上，又秉承了民事责任的精神和理念，承担着与一般民事责任类似的功能和效能预期，即具有民事责任的本质属性。水资源安全民事法律责任归责原则实行“过错责任原则”和“无过错责任原则”相结合的二元规划体系。过错责任原则即加害人对其有过错的行为承担责任，无过错即无责任。无过错责任原则，也称无过失责任原则，是指没有过错造成他人损害的，依法律规定由与造成损害原因有关的人承担民事责任的归责原则。水资源安全民事法律责任的构成要件也应该包括两类：过错责任构成要件和无过错责任构成要件。这是针对水资源安全(预警)重要的民事法律救济制度。
当然，水资源安全预警法的主要法律制度除此之外，还应包括水资源统一管理制度、节水用水激励制度、水资源安全预警信息通报与会商制度等。
同时，《水资源安全预警法》的立法一个重要方面是《水法》及相关与配套法律(《水污染防治法》《水土保护法》《防洪法》及《物权法》《环境资源的护法》《环境影响评价法》等)必须修改完善，涵盖与充实水资源安全预警的相关法律规范与制度。第一，补充完善水资源安全、水资源安全危机、水资源安全风险、水资源安全预警、水资源安全应急预案等概念及规范。第二，补充完善水资源安全风险评价制度、水资源安全(预警)公众参与制度、水资源安全危机防范制度等。第三，已有法律规范和制度与水资源安全预警法的法律规范制度的相互衔接协调，不产生法律上的矛盾与冲突。
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第9篇：危机管理与应急管理的区别范文
内容摘要：金融危机的影响已波及全世界，石油经济作为国家的经济命脉也未能幸免。本文研究了石油企业供应链及其所面临的内外部不确定性因素，讨论了石油企业供应链鲁棒性问题，以期对石油企业供应链风险管理具有理论和实用价值。
关键词：金融危机 供应链 鲁棒性 石油企业
随着全球经济一体化、市场国际化，供应链作为一种“扩展”企业，结构复杂，每一个环节都存在着潜在的风险，任何一个环节出了问题，都会给整条供应链造成严重的影响。石油经济是国家经济的命脉，石油企业供应链是否合理，直接影响到石油企业的生产经营成果，进而对国家的宏观经济产生重要影响。石油企业在国家发展中是具有战略意义，国家对石油企业的管理和控制力相对要大，其主要产品原油和天然气实行国家统购统销，所以企业在注重提高自己核心竞争力的同时，应把关注重点主要集中在为产品服务的供应链的战略合作伙伴关系上。
近年来，我国石油企业通过大规模重组上市，已初步建立起了现代企业制度，并通过信息化建设，以信息化带动工业化，使企业管理水平走在了国内企业的前列。但从管理理念和管理技术方面来看，仍然要把节约资源和提高劳动生产率当作提供企业利润的两大源泉和管理的重点。但当资源成本大幅度增加、现有条件下劳动生产率的提高成本急剧增长时，石油企业就不能单纯追求本企业的利益最大化。现阶段金融危机的影响已波及全世界，对石油企业的影响直接表现为原油价格大幅度下降，市场需求不足。那么怎么才能保证金融危机对我国石油企业负面影响最小呢？寻求整体效益最佳的供应链鲁棒性变得更加必要而紧迫。
鲁棒性问题研究概述
近年来，鲁棒性问题的研究已引起自然科学和社会科学多个领域的关注。鲁棒性是系统的一个基本属性，是伴随不确定性问题普遍存在的现象。现代企业经营过程中，企业所处供应链系统方方面面的不确定性，比如供应商、核心企业、营销网络的运作或合作的偶然性等，这些企业所处的宏观自然环境和政治经济环境等外部突发应急事件的不确定性，都会直接影响到供应链系统的正常运行。在这些不确定因素作用下，鲁棒性成为能否确保供应链的收益和持续性运行的重要因素。
供应链是一个人工构造的系统，供应链的构造方法有很多。如何建设一个高效、能够抵御风险的供应链是所有企业都应重视的问题。因此供应链的鲁棒性问题对于金融危机下企业的生存和发展具有重要的应用价值和战略意义。供应链鲁棒性研究是供应链理论的前沿问题。
鲁棒性简单理解就是强健的意思。鲁棒性是一个系统，即使面临内部结构或外部环境的改变时，也能够维持其功能的能力。系统的不确定性是研究其鲁棒性的前提。也就是说，在不确定性和危机出现的情况下，鲁棒性已经成为系统能否生存的关键。供应链是供应商、核心企业、分销商直到顾客的物流、资金流、信息流运作的网络系统。供应链的鲁棒性，是系统在受到内部运作和外部突发应急事件等不确定性干扰下，仍然能保持供应链整体效益最优和整体运行平稳功能的能力。由于供应链系统是一个人工设计的网络系统，因此，当一个供应链系统在不确定性扰动作用下，缺乏抵御外来干扰的能力，即鲁棒性较弱时，则可进行供应链鲁棒管理。鲁棒性是系统自身具有的属性，而鲁棒性管理是现代企业管理的一种有效手段。
金融危机下石油企业供应链的不确定性
石油企业是指勘探、开发、储运、加工和销售石油及其石油产品的企业集合。具体关系是，勘探开发石油资源的上游企业，在相关储运、销售企业的辅助下，为以石油、天然气为原料生产石油产品的企业提供原油及天然气，形成了以石油天然气的勘探开发为上游，以石油天然气的储运、炼制、化工、销售为下游的一条产业供应链（见图1）。
由图1可以看出，石油企业的供应链是一个复杂系统，系统内外部存在着广泛的错综复杂的物质、信息和资金的交换，这些交换关系形成一个复杂网络。这个网络也必然受到各种不确定的内外部因素干扰或攻击，这种干扰或攻击，从危害性角度来说，小则影响系统的运行和效率，大则沿整个供应链系统扩散，导致供应链系统的部分或全部功能丧失（系统崩溃）。因此研究石油企业供应链鲁棒性问题时，首先要明确石油企业供应链不确定性的表现有哪些。
不确定性是客观事物发展过程中无序的、或然的、模糊的、近似的属性。任何一个组织必须与它所处的内外部环境相适应，才能生存和发展。由于有各种不确定因素的存在，组织必须能够准确把握不确定因素发生发展的规律，才能迅速对这些不确定因素做出正确的反应，采取相应对策。MILLIKEN指出，理解不确定性的类型是非常重要的，并且确定了三类不确定性：状态不确定性、效果不确定性和响应不确定性。其他关于不确定性的区别，包括不确定性是主观的还是客观的。
石油企业供应链的不确定性有两类：宏观环境和企业间合作的不确定性和内部运作的不确定性。相对来讲，我国的石油企业大多都是国有大型企业，具有完备的管理机制、科学的管理方法和现代的管理手段，内部的不确定性表现相对较弱。对我国石油企业影响较大的不确定因素主要来自外部，因此供应链外部突发事件的不确定性要比内部运作不确定性造成的损失更大。
金融危机下石油企业供应链外部的不确定因素表现在以下几个方面。首先是国际政治经济环境的影响。金融危机发生前世界原油市场表现是强盛的，原油价格一路飚升，但当金融危机出现时，市场主要表现是供大于求，需求动力不足，原材料和产成品库存积压，原油价格大幅度下降，石油企业利益受到极大影响。这些因素对石油企业供应链上各节点都会产生重要影响。
对供应商的影响，供应链上与核心企业合作的供应商大多是稳定战略合作伙伴关系，石油企业是这些供应商的一个重要的客户，是产品的主要消费者。由于金融危机影响，世界原油市场疲软，国家经济宏观政策必然进行调整，那么石油企业必须相应调整战略计划，压缩石油产量，相应的供应商订货量必然有一定的不确定，供应商经济压力过大，生产动力不足，供应延迟等。这些不确定因素对核心企业即石油勘探开发企业的影响表现为执行生产计划的偏差等。石油企业客户不确定性的原因主要有需求预测的偏差、市场购买力的波动。金融危机下消费者由于对未来经济缺乏信心，相应地调整自己的购买力，而影响消费者购买力的因素又有很大的偶然性，所以对消费市场的预测工作此时更为重要。如果整个供应链对消费者的需求预测偏差过大，那么这个信息在供应链网络传播中失真的程度会越来越大。
石油企业供应链的鲁棒管理
任何一个供应链的模型都可以简化为供应商、核心企业和客户之间的关系，为了应对市场不确定因素的影响，在构建供应链时，尽可能把这三者之间的关系构建为弹性较大的战略合作伙伴关系。从供应链角度考虑，对于供应链网络的鲁棒管理，本文提出以下建议：
（一）供应链上物流运行的鲁棒管理
由于石油企业供应链上的流体带有石油行业的特殊性，物流量大，物流技术要求较高，物流载体本身占有很大的固定成本，物流的流向带有很大的计划性。金融危机下，供应链上的物流量首先会减少，流体本身带给各节点企业的经济效益也随之减少，这其中包括价格因素。而物流载体的成本大部分是固定成本，那么就应该提高物流技术，为客户提供更多的增值物流服务，同时降低物流服务成本，以达到整个供应链整体最优的目的。这就要求在这个特殊供应链网络中，不同企业要进行物流资源整合，信息共享，同时吸引专业的物流管理人员对物流活动进行专门管理。物流系统内部，物流功能间合作要进一步协调一致，整体运行成本最低，系统运营达到整体最优，并且应逐步把石油供应链上的物流管理当做提高供应链总体效益的一个最有利的途径，进而提升供应链上每个企业核心竞争力。
（二）供应链上节点企业的鲁棒运作
供应链上第一个节点企业是供应商。由于石油企业不同于一般工业企业，它的供应商所提供的商品除生产设备外，大多是生产辅的材料。包括生产设备在内，这些材料都带有行业的特殊性，在国内可供选择的供应商相对数量较少，这些供应商所拥有的技术、服务等资源也是一些小企业所不具备的，所以在供应商管理策略中，一般工业企业多供应商策略不是最好的选择。这种情况下，买方一般不会在不同供应商之间进行转移，为了刺激供应商合作诚意和积极性，买方应寻求有效的供应商管理办法，使用供应商管理更有效率和弹性的鲁棒策略。买方和卖方如果结成利益共同体，那么供应链的鲁棒效应就比较明显。可以考虑买方与卖方合作初期，以合同的形式的把双方的利益和风险的承担关系确定下来，这样就可以约束供应链上合作双方的行为，这是石油企业供应链的第一个鲁棒管理。
供应链上的第二个节点是生产企业，在石油行业里就是勘探开发企业。金融危机下原油价格的走低，对于我国这样一个石油进口国来说在某种程度上有利。石油是不可再生资源，从国家战略高度考虑，石油资源的合理利用是非常重要的。石油企业可以发挥自己成熟的现代企业和管理模式和强大的资源优势，参与其他企业的运营和管理。当世界石油市场恢复时，又可以把这部分资源投入到企业自身的建设中去。
供应链上的第三个节点是客户。石油产业是经济的命脉，它的客户千差万别。金融危机下，石油企业客户对石油产品的需求也在减少。石油企业应该分担客户的一定风险，除应根据市场变化及时调整石油产品价格外，还应该分担客户退货的部分损失，以便使客户保存实力，在经济情况好转情况下，保障这个稳定的供应链能及时进行运作，这是石油企业供应链的第三个鲁棒管理。
另外，供应链能够有效协调运作的关键因素是信息，没有及时准确的信息沟通，供应链的运作是不可能的。所以石油企业必须借助于先进的信息管理技术，利用互联网，使供应链网络中的信息能快速、准确的反映到每个节点企业。
综上，本文对石油企业的供应链进行了简单概括，对供应链上节点企业的和网络的鲁棒性管理进行了分析。但石油企业供应链的鲁棒性问题涉及到国家的宏观战略问题，因此本文建议在构建石油企业供应链时，应综合考虑各种因素，进行定性和定量分析，给出一个定量考核标准。
参考文献：
1.接婧.国际学术界对鲁棒性的研究[J].系统工程学报，2005
