事业单位管理办法条例精选(九篇)

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第1篇：事业单位管理办法条例范文

国务院颁布并实施《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）虽十多年，但由于《条例》没有对住房公积金管理的行政执法行为细化，加之各地对建立城镇职工住房公积金制度的重视度比“五险”低，导致住房公积金管理机构行政执法难度加大，城镇职工合法权益难以得到保障。为此，我们对全市住房公积金行政执法情况进行了调研，提出了应对措施。

一、住房公积金管理的基本情况

我市住房公积金管理中心自2004年2月28日正式揭牌成立以来，严格按照“住房管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的原则，尽心尽力做好住房公积金的扩面增量和个人住房贷款工作，取得了较好成绩。2012年，全市住房公积金归集21.12亿元，完成年度计划117%，在2008年归集额突破10亿元的基础上，突破20亿元；住房公积金归集余额65亿元，在2008年突破30亿元的基础上，突破60亿元；住房公积金累计归集113亿元，在2009年初突破50亿元的基础上，突破100亿元大关。当年全市新增开户缴存40501人，期末缴存职工32万人，覆盖率86%，全市发放住房公积金贷款15.95亿元，期末住房公积金贷款余额51.77亿元，占全市住房贷款余额（264.74亿元）19.55%，住房公积金个贷比80%，贷款连续第二年实现零逾期。这些成绩的取得一定程度改变了缴存职工的居住环境，提升缴存职工生活质量，推动了我市房地产业健康发展。

与此同时，住房公积金在管理中也存在一些问题：一是应建未建情况严重。目前，全市行政、事业单位已基本建立住房公积金制度，但非公企业未建立公积金制度的现象仍大量存在，按照《条例》第三十七条之规定，单位应及时建立健全住房公积金制度。二是滞缴、欠缴问题依然存在。三是一些党政机关的临聘人员、部分乡镇事业编制人员和乡镇中、小学教师、卫生院（所）医务工作人员未纳入住房公积金缴交范围，这是行政执法较为困难的对象。针对现象，究其原因，主要是住房公积金管理存在以下执法难题：

一是所赋权力有限，执法难以到位。《条例》第三十七条规定，管理中心对不办理缴存登记或不设立账户的单位可以责令限期办理，逾期不办理的可以罚款。但《条例》第十一条又界定了住房公积金管理中心（以下简称中心）属于不以赢利为目的的独立的事业单位，而公众对中心的认知度远远低于行政机关，其执法行为也受到较大限制，执法主体有待进一步明确。如我们在执行市本级某企业时，由于《条例》所赋权力的限制，中心无法掌握企业的基本情况，对企业低报数据的行为不能提供翔实而具体的反驳理由，在相关部门的支持下掌握了企业的实际情况和公积金缴存标准后，企业又申请行政复议，因数据的真实性与合法性导致行政执法失败；中心在公积金执行未果后，申请人民法院强制执行，由于缺乏明确标的和可执行内容不符合法律规定，法院起初未预受理；法院后来受理后，由于执行标的没有明确，被强制执行企业仅仅象征性地缴存了一定数额的住房公积金，法院只能以当事人履行了处罚决定而中止执行。

二是处理主体重复设定，执法深、广度难以突破。《条例》第二条、第三条规定：住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。因其具有强制性，与职工工资有本质区别，如果产生纠纷，执法主体应该是中心。但现实并非如此，我们在某企业行政执法逾期不缴、少缴住房公积金时，遇到了同一经济纠纷由两个部门处理、两种结果的现象。由于住房公积金属职工工资的一部分，职工与所在单位就住房公积金缴交事宜而发生的经济纠纷，应属于劳资纠纷的范畴，其行为的调解处理权限归属于劳动行政管理部门，所以出现了两个管理部门处理住房公积金纠纷。中心不仅仅是解决举报职工与单位之间的个人问题，而且要求单位全额补足欠缴资金，以维护单位所有职工的合法权益；而劳动部门仅仅解决举报职工与单位之间的个人劳资问题，申请劳动仲裁，平息事端，使中心根本无所作为。

三是拖欠情况特殊，执法难以实施。调研中我们发现，凡拖缴、欠缴住房公积金的，多半属于财政拨款的行政、事业单位和大中型企业（包括困难、改制企业）。财政拨款单位一般不会欠缴职工个人部分，而财政补贴部分因单位领导认识不到位、重视不够、财力有限、盈余资金不足，容易出现拖缴、欠缴现象，行政执法往往难以实施。对困难企业和改制企业行政执法时，也经常遇到阻力，使中心对企业的欠缴问题只能停留在政策宣传与引导层面。

四是《条例》存在法条空白，个贷执法难以开展。随着城镇居民对居住环境改变愿望的不断增大，住房公积金个人住房贷款规模也逐年增加，2012年，全市全年向6146户职工家庭发放住房公积金贷款15.95亿元，完成年度计划的199%，潜在的风险也相应出现。《条例》对逾期、恶意不还、套现、无偿还能力、抵押长期不能落实、转嫁保证金等各种违法行为缺乏明确的惩处规定，中心除了网上通报、上门催收外，均难以开展正常的行政执法。

二、加强住房公积金管理行政执法的对策措施

（一）强化法规宣传。通过新闻媒体进行强力宣传，主动与有关部门密切配合，深入基层单位，开展《条例》等政策法规的宣传教育。有针对性地开办专题培训班，使有关政策深入到千家万户，使广大职工了解住房公积金同自身的密切关系，自发地要求单位维护职工的合法权益，缴存住房公积金。

（二）制订公积金管理行政执法实施细则。积极争取人大、政府的支持和法制部门的帮助，依据《条例》和其他相关法律、法规，制订合理、合法、操作性强的行政执法实施细则，明确行政执法人员的行政行为，促使行政执法顺利开展。

（三）大力开展联合执法。加强与税务、工商和企业主管部门的联系，实施联合执法，做好行政处罚前的调查、取证工作，客观、真实的反映单位违法违规的具体行为，使不确定的行为变为具有法律效力的具体行为，为申请人民法院强制执行提供法律基础保障。

第2篇：事业单位管理办法条例范文

内容提要: 环境监测在环境损害赔偿纠纷处理中具有重要意义。现行立法基于受害人在举证能力上的不足等原因，规定了监测机构的强制监测义务。该规定减轻了当事人的举证负担，但无法完全克服环境诉讼中的科学不确定性。同时，立法存在明显缺陷：义务主体不恰当，忽视了监测机构类型多元的现实；义务内容不完整，法律后果缺失，监测机构缺乏责任机制的约束；权利主体偏宽泛，背离了强化受害人举证能力的价值取向；司法效应不积极，淡化了法院调查收集证据的职责。弥补上述缺陷，需要改革环境监测体制，区分行政性监测和服务性监测；合理分配监测费用；通过环境信息公开并强化法院在环境诉讼中证据调取和认定的职责，拓宽监测数据获取渠道。通过上述途径，完善强制监测义务条款，缩小权利主体，明确义务主体，扩大义务内容，增加法律责任，从而更好地救济和保障受害人合法权益。

在我国，随着经济社会不断发展，各种环境问题日益涌现，相应的环境损害赔偿纠纷大量发生，收集证据成为处理环境纠纷尤其是通过诉讼程序处理纠纷的关键。而环境问题的最大特色在于其涉及高度的科技背景，[1]因环境问题而产生的损害赔偿纠纷也相应地具有复杂的技术特征，一般当事人很难通过自身力量收集到这样的科学证据，往往需要借助于专业的监测（鉴定）机构加以完成。如何从专业监测机构及时得到真实准确的监测数据以支持其主张，成为环境损害赔偿纠纷处理中对当事人具有胜负决定意义的问题。在此背景下，环境监测机构强制监测义务的立法规定得以产生。

一、有关强制监测义务的立法规定及其理由

环境监测，是指人们对影响人类和其他生物生存和发展的环境质量状况进行监视性测定的活动。[2]在环境问题的个案处理和司法程序中，环境监测可以理解为对有关证据、因果关系等事项的鉴定行为。

所谓强制监测义务，是指在环境污染损害赔偿纠纷的处理中，环境监测机构依据法律规定所应承担的一种法定义务，即接受纠纷当事人的委托，为其如实提供相关监测数据。强制监测义务首次规定于2004年修订的《固体废物污染环境防治法》中以后，已经相继在其他一些立法和文件中得到规定和体现。

2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第七章（法律责任）第87条规定：“固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。”该条款的含义是：(1）环境监测机构强制监测义务的适用范围是适用于‘固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷”。具体范围包括两类纠纷：一是关于是否承担责任以及承担责任大小的纠纷；二是关于赔偿金额的纠纷。(2）监测义务的具体内容为：接受委托，如实提供监测数据。(3）权利主体即前述纠纷中的当事人包括加害人和受害人，在某些情况下，可能还包括有利害关系的第三人。

2008年修订的《水污染防治法》第七章（法律责任）第89条也规定：“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。”

2009年《环境保护部规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》第24点指出：对环境污染引起的损害赔偿纠纷，当事人委托环境监测机构提供监测数据的，环境监测机构应当接受委托。该意见是环境保护部的政策性文件。虽然它不是法律法规，但它对之前相关立法规定作了基本总结。在适用范围上，它从“固体废物污染”和“水污染”扩展到一般的“环境污染”，从而扩大了环境监测机构强制监测义务的应用范围。

规定环境监测机构的强制监测义务，一方面是因为环境监测本身具有重要的法律意义。其一，它是实施环境管理的重要手段。环境监测是环境管理的“哨兵”、“耳目”，是环境管理的重要组成部分，是环境管理最为重要的基础性和前沿性工作。任何环境决策都离不开环境监测基础数据的支持，每一项环境管理措施的优劣成败都要依靠环境监测来验证。[3]环境监测不仅是政府实施环境管理的重要手段，也是企业开展自身环境管理的重要手段。其二，它是加强环境执法的重要依据。我国为加强环境监督管理而建立的各项环境执法制度和措施（如环境标准、排污收费、总量控制、排污许可证、环境信息公开等），以及对违法行为的认定和处罚（如超标、超总量、超范围排污、违规监测、污染事故等），都涉及到技术上的指标、质和量等问题。这些都离不开环境监测提供的技术支持。其三，它是处理环境纠纷的重要保障。环境污染具有广泛性、深刻性、多元性与继续性等特性，导致赔偿范围诊断不易或是赔偿数额难以计算等缺失。[4]因此，作为专门鉴定的环境监测就非常必要。环境监测通过环境污染事故的监测和污染纠纷的仲裁监测，可以确定环境是否受污染、污染程度如何、受何种污染物污染等，这就为正确处理环境污染事故和污染纠纷提供了技术依据。[5]

另一方面，环境监测机构比其他机构更适合作为强制监测义务的主体。首先，从当事人角度来看，受害人举证能力有限，或者双方容易对监测数据产生争议，从而无法形成权威统一的数据。目前环境污染的受害人在诉讼中最困难的问题就是证据收集。污染监测的数据基本都掌握在环境行政管理机关和排污者手中。让污染受害人去收集有关的证据是非常困难的。因为受害人没有任何监测手段，即使监测，由于没有资格认定，其监测结果也不可能被法院接受。[6]其次，从法院的角度来看，法院作为是非曲直的裁判机构，不擅长科学技术问题的判断。各级法院作为纠纷裁决机关，对那些超越于法律之外的监测数据，要求其作出精确的论断，无异于让法院进行无穷尽的科学审判，不利于纠纷的解决和当事人合法权益的保障。[7]因此，法院也不适合调查收集和判断环境监测数据。最后，从环保部门和环境监测机构的角度看，它有法定监测的职责并拥有技术优势，但是，环保部门往往不接受委托，或者接受委托监测后不给监测结果。[8]我国台湾地区亦有类似情形，因事涉高度争议，鉴定单位或机构欠缺进行鉴定的意愿。[9]

从实务部门的一些反馈来看，[10]强制监测义务规定的出台，对克服环境污染损害赔偿纠纷中当事人的举证难题，确实发挥了积极作用。

二、强制监测义务规定在环境侵权中的功能定位

强制监测义务规定的出台，在本质上由环境侵权及其构成要件的特殊性所决定。同时，强制监测义务的作用发挥，也基于环境侵权损害赔偿诉讼在价值和程序上的特殊要求。

环境侵权是由于人为活动导致环境污染、生态破坏，从而造成他人人身或财产方面损害的一种特殊侵权行为。环境侵权具有不平等性、不确定性、潜伏性、复杂性[11]和高度科技性等特点。这些特点一方面决定了环境侵权诉讼必然要涉及并且运用环境监测等科技手段来推动诉讼的正常进行，另一方面也决定了环境侵权责任的特殊构成要件。

传统侵权责任一般由过错、违法行为、损害结果以及违法行为与损害结果之间具有因果关系等四要件构成。而在环境领域，环境侵权责任由污染行为、损害后果以及污染行为与损害后果之间具有因果关系这三个要件构成，没有对行为人主观过错的要求。这就是环境侵权责任的无过错责任原则。无过错责任原则的确立，减轻了受害人的证明责任，对环境侵权中的受害人提供了更加有力的保障。但是，环境侵权责任的成立，仍然需要污染行为、损害后果以及因果关系这三个要件的支持，而要证明这三点绝非易事。特别是在因果关系证明方面，一个普通人要进行这种证明是极其困难的。如果要求这样一种程度的加害行为与损害发生之间的因果关系的严密的科学证明，不仅受害人会被课以近乎不可能的证明义务，而且也是在要求法院作没有穷尽的科学审判，其结果就很难发挥救济受害的作用。[12]在这种情况下，法律为了进一步减轻受害人的证明责任，确立了因果关系推定和举证责任倒置的证据规则。[13]在该规则下，受害人只需证明加害人的污染行为以及受害人遭受的损害即可，转由加害人证明因果关系不存在。由此，受害人的证明责任得以进一步减轻，双方的诉讼能力差距进一步缩小。

然而，即使立法确立了有利于受害人的证据规则，也并没有完全免除受害人的所有证明责任。在上述规则分配的举证责任中，受害人仍然需要证明加害人的污染行为以及受害人遭受的损害后果。而在实践中，受害人往往为单一或分散的自然人，不可能拥有专业技术能力来证明排污行为；在很多情况下，其自身所遭受的损失大小也很难证明，或者该证明难以得到法院的认可。因此，受害人的举证能力仍然是相当弱小的。为完成举证责任，受害人仍然必须借助于拥有专业技术能力和相应资质的监测（鉴定）机构来帮助证明污染的性质、类型和程度，以及损害的范围、类型、程度和大小。

强制监测义务规定的出台，为受害人运用监测技术手段证明上述要点提供了有力的法律保障。可以说，强制监测义务规定，在无过错责任原则、因果关系推定和举证责任倒置的基础上，进一步减轻了受害人的证明责任，从而为受害人及时有效地得到救济和赔偿提供了更为有力的制度保障。

当然，强制监测义务规定不只是有利于受害人。加害人也可以利用强制监测义务条款来提升其举证能力，特别是通过环境监测来否定因果关系的存在，从而免除其赔偿责任。

从裁判机构的角度而言，强制监测义务规定在一定程度上弥补了法官在科学问题上的知识“欠缺”，并且使其从对科学问题的判断中脱身而出，从而更好地利用其专业优势对案件进行法律判断，这样有助于推动诉讼程序的顺利进行。

强制监测义务规定在诉讼中并非万能。环境污染本身的复杂性、潜伏性和不确定性，以及科学技术和环境监测技术在一定时期内的落后性，导致可能无法进行监测或者监测结果充满“不确定性”，包括损害之因果关系难以确定、行为与损害之间往往有很长的潜伏期并有空间之隔离、不明污染源难以处理等等。[14]因此，强制监测义务规定无法完全克服环境侵权中的“科学不确定性”，在客观上并不能完全保证当事人及时、准确、完整地得到监测数据，从而使一方当事人的主张难以得到有力的证明。在这种情况下，如果非要仰赖科技实验与检测等科学手段得到确实论证后再依此而作出法律上的因果关系认定，那么，侵权行为法之公平、及时地救济被害人之目的又怎可得到实现呢？[15]

因此，基于科学不确定性的客观存在，作为科技手段的环境监测的局限亦不可避免。在此情形下，要实现环境侵权诉讼中及时救济受害人的目的，还必须超越工具主义，在技术应用和诉讼程序中尽力发挥法律的价值判断功能和法院的司法能动功能。

三、强制监测义务的正当性反思

强制监测义务规定根源于环境诉讼在法律价值上对受害人利益保护的特殊要求。但是，该规定的出台，在追求受害人利益保护的同时，却面临着另外一方利益主体的拷问，即要求环境监测机构承担强制监测义务的正当性何在？

从立法的规定来看，强制监测义务的主体为“环境监测机构”。什么是环境监测机构？环境监测机构在性质上是行政主体还是民事主体，或者二者兼而有之？承担监测义务的主体是所有的环境监测机构，还是部分监测机构？对此立法条款并没有作出明确说明。在我国，长时期以来一直存在环境监测工作性质是政府行为还是市场行为之争，环境监测工作及相关机构、人员在定位上始终处于模糊不清的状态。[16]

在实践中，我国的环境监测机构具有多样性。如果我们从纯粹技术层面把环境监测机构界定为“对环境状况进行监测的机构”，那么，根据《环境监测管理办法》第21条的规定，环境监测机构包括三类：具有监测能力的排污者、环境保护部门所属环境监测机构、经省级环境保护部门认定的环境监测机构。此外，在实践中还存在未经省级环境保护部门认定的其他环境监测机构，如其他部门、行业或者单位的环境监测机构在其部门、行业或领域内也可能具有相应的监测资质和能力。[17]

上述监测机构中，排污者的监测行为属于企业内部环境管理行为，不具备对外提供监测服务的资格，因而在强制监测义务的主体范围之外，其他监测机构的法律定位并不相同。

《环境监测管理条例》第8条规定，政府部门设置的各级环境监测站是科学技术事业单位，同时根据主管部门的授权范围，对破坏和污染环境的行为行使监督和检查权力。根据该条规定，环保部门设置的环境监测机构是事业单位。《民法通则》第50条将事业单位界定为“法人”，从而使事业单位成为民法法人。[18]但是它在主管部门授权的范围内，行使部分行政权力。在这种情况下，其实施的监测行为属于授权行政行为。主管部门与监测机构属于领导与被领导的关系，而监测机构之间上下级属于业务指导关系。[19]可见，政府部门设置的监测机构，在性质上属于事业单位，但其在某些情况下具有行政主体的属性。在中国，事业单位同时承担政府职能是常见的现象。[20]对于其他政府部门设置的监测机构，其大致也属事业单位；[21]如果是事业单位或者企业设立的，则可能是事业单位，也可能是纯粹营利性企业。在中国，事业单位的法律定位绝非一种模式能够涵盖，既有行政管理性事业单位，也有社会公益性事业单位，还有生产经营性事业单位。[22]

问题是，立法中被赋予强制监测义务的监测机构指的是环保部门设置的监测机构还是所有类型的监测机构？法律条文没有明确规定。从法律解释的角度分析，在立法没有明确限制或排除某一类型监测机构的前提下，条款中强制监测义务的承担主体应当包括不同类型的所有环境监测机构。这种理解符合强制监测义务的立法初衷，即在更大程度上方便环境损害赔偿纠纷当事人选择监测机构并获取监测数据，从而强化其举证能力。但是，法律不加区分，强行赋予不同性质的监测机构以同样的监测义务，这样规定是否妥当？

对于环保部门所属监测机构而言，它在性质上属于事业单位，同时在某些情况下行使部分行政权力，具有行政主体的属性。因此，它在某种意义上属于公法主体。在此前提下，法律可以基于社会公共利益或者特定目的的需要，要求它承担法定的职责。可以将强制监测义务理解为环保部门所属监测机构的公法义务。但是，对于其他类型的监测机构，法律能否径直赋予其强制监测义务呢？从法理上讲，污染纠纷当事人和该类环境监测机构在法律上属于平等的民事主体，他们之间只能形成基于意思自治原则的民事委托关系，环境监测机构可以接受委托，也可以不接受委托。监测义务的产生，只能通过当事人与监测机构的双方合意而形成。在没有合意约定的前提下，法律强行赋予该类监测机构强制监测义务，正当性何在？

在民法上，强行要求平等主体的一方与另一方缔约，这种现象被称为“强制缔约”。我国台湾地区学者王泽鉴先生将其解释为“个人或企业负有应相对人的请求，与其订立契约的义务。易言之，即对相对人的要约，非有正当的理由不得拒绝承诺”。[23]强制监测义务条款能否通过强制缔约理论获得正当性？在现代社会的民事活动中，强制缔约现象比较普遍。[24]根据学者的分析，强制缔约一般发生于公用事业领域，一方当事人通常拥有强大的经济实力和谈判能力，在市场中处于垄断性地位，而另一方通常处于弱者地位。原来抽象平等的当事人，已经“从理性的、意思表示强而智的人向弱而愚的人”的转变。[25]如果强制缔约理论可以成为强制监测义务条款的正当性依据，那么，环境损害赔偿纠纷中的当事人真的是“弱而愚的人”吗？当事人与监测机构之间在事实上不再是“自由平等”的关系了吗？

从实践来看，环境监测机构类型多样，各个监测机构并不具有市场垄断或支配地位。在这种市场环境下，当事人自由选择监测机构的机会并没有受到限制，交易双方仍然是比较平等的，自由缔约应当能够发生。更何况作为一方当事人的加害人，其往往拥有强大的经济和技术力量，并非“弱者”。显然，立法用强制干预来取代契约自由，用法定义务来替换约定义务，用善良愿望假想市场实践，实质背弃了契约自由的私法自治精神。因此，法律不顾环境监测机构具体性质的不同，强行要求其他类型的监测机构承担强制监测义务，欠缺足够的正当性。

四、强制监测义务规定的形式缺陷

除了义务来源的正当性欠缺，我国法律上的强制监测义务规定还存在一些形式上的缺陷。

首先，强制监测义务规定的假定前提错误。一方面，对于行政职能性监测而言，既然属于法定行政义务，那么监测机构应当依法履行，否则会承担相应的行政责任。另一方面，对于服务性监测而言，面向市场的监测机构，出于经济利益的驱动，从“经济人”的理性出发，正常情况下应当会接受监测。更何况，目前我国环境监测机构的资金严重不足，业务经费非常困难。[26]如果能够通过提供监测服务缓解经费问题，何乐而不为？在这种情况下，法律基于“环境监测机构不愿意提供监测服务”这一虚假性前提而设计的强制监测义务，显属多余。

其次，强制监测义务的权利主体过于宽泛。众所周知，环境纠纷当事人包括污染者和受害人。法律规定强制监测义务的初衷是强化受害人的举证能力。但是，立法条文表述中使用的是“当事人”这样宽泛的概念，并非专门针对受害人。作为加害方的企业和其他单位也有可能利用该条款来要求监测机构提供监测服务。加害方往往经济实力雄厚，社会影响强大，它有能力也更容易寻求到更“权威”、更符合其诉讼利益的监测机构，法院往往也更倾向于采信该等监测机构提供的监测数据。这样，法律所设计的以弥补受害人举证能力不足为初衷的强制监测义务规定，在实践中完全会被强势一方的加害人利用，从而产生新的举证能力失衡现象，背离该制度设计的初衷。

再次，强制监测义务的内容残缺。它只规定了监测机构接受委托如实提供监测数据的义务，但没有规定提供监测数据的完整性要求和及时性要求。如实是对数据真实性的要求，完整是对数据全面性的要求，及时是对数据时限性的要求。这三者的侧重点是不一样的。即使可以认为所谓“如实”，是指环境监测机构应恪尽职守，客观地对环境状况进行监测，完整、公正地向委托人提供监测数据和结果，不能受人为因素的干扰，歪曲事实，或者提供伪造、虚假的数据，27从而将“完整性要求”纳入到“如实”义务的范畴，但是，及时性要求仍然没有规定在法定义务之中。这样，监测机构有可能刻意拖延监测或者延迟提供监测数据。

最后，强制监测义务的责任机制缺失。虽然立法规定了环境监测机构的强制监测义务，但是并没有规定违反强制监测义务所产生的否定性法律后果。对于环保部门和其他政府部门设置的监测机构而言，它违反该义务，拒绝接受委托，或者提供虚假的监测数据，能否导致诉讼？如果致讼，被告是设置监测机构的政府部门，还是监测机构本身？是民事诉讼，还是行政诉讼？如果是民事诉讼，面临的问题就会如其他性质的监测机构一样。如果是行政诉讼，谁是适格被告？如果不能导致行政诉讼，强制监测义务又如何得到有效保证？对于其他类型的环境监测机构，如果其违反强制监测义务规定，是否应当承担法律责任？有观点认为，违反这一义务，给当事人造成损害的，应当依照《民法通则》承担民事责任。[28]那么，承担的是违约责任还是侵权责任？具体责任形式是什么？赔偿损失还是继续履行义务？如果是赔偿损失，损失如何计算？如果是继续履行义务，监测机构即使向当事人提供了监测数据，也有可能导致当事人的举证超过举证时限，这时该怎么处理？立法对这些问题均未作出回应。法律规范中责任形式和追责机制的缺失，很有可能导致监测机构回避强制监测义务。这样，强制监测义务规定的实施将大打折扣，立法者期待的解决当事人举证难的美好愿望也可能成为镜花水月。

五、强制监测义务规定对法院的影响

当监测数据作为诉讼中的重要证据时，因为法律规定监测机构负有强制监测义务，监测数据的提供自然落到当事人和监测机构的身上。这种规定极易影响作为裁判机构的法院的行为。在当事人请求法院调查收集监测数据时，法院会依据该条怂恿当事人诉诸监测机构获得相关数据，而不会依申请调查收集证据，遑论依职权主动调查收集相应的证据。

从国外实践来看，无论是英美法系体现司法消极主义的“当事人主义”，还是大陆法系体现司法能动主义的“职权主义”，两种模式既依赖司法权的被动性特征，也离不开司法能动性的发挥来加以维系。[29]即使是在司法消极主义盛行的美国，法院在环境保护事务中的作用也并不像在普通私人事务中那样消极。美国联邦法院在三个阶段的环境管制过程中都扮演了较为主动的角色。[30]纵观美国司法史，一直以来，联邦法院的能动司法促进了法律领域中的许多变革，从而为法院赢得了崇高而神圣的社会地位。

更重要的是，法院纯粹裁判的理念和做法，完全无视诉讼特别是环境损害赔偿诉讼的特点。一般而言，诉讼并不仅仅关乎“个人利益”，它同时也关乎社会公益。对此，耶林深有认识：“主张权利的人……的行动远远超出他一身的利益和效果。其行动带来的一般利益，已不只是法律的权威和尊严所自我主张的理念利益，而是任何人都感知到的极为现实、极为实际的利益。”[31]也就是说，私人主张权利的行动，虽出于主观自利动机，但会产生客观公益效果。[32]特别是，环境污染而导致的损害赔偿诉讼不同于其他普通诉讼，环境诉讼攸关整个环境品质及受害人之生存权利，与如何制止侵害连续发生之问题，涉及事业活动之公众性、社会与政治性争点，属“现代型纷争”之一。[33]在环境损害赔偿纠纷中，当事人（原告）的诉讼行为具有非常明显的正外部性（私益增进公益），即原告的诉讼请求得到法院支持后，该裁判结果会对环境保护产生积极效应，有助于遏制污染行为的扩散和蔓延。这种效应具有普惠性，其利益超出原告的受益范围，惠及当事人以外的周边广泛的社会公众。在此情形下，法院若无视私人环境诉讼所具有的正外部性，一味追求形式中立而不顾相关证据的收集，最后导致不能追究环境损害行为的法律责任，受害人亦得不到有效救济，则该裁判无异于使法院沦为社会公益受害时在一边袖手旁观的“看客”甚至间接的“纵容者”，进而招致“损害公共环境利益”的恶名，从而使其“社会公平正义化身”的形象大打折扣。显然，这样的潜在负面后果并非法院所乐见。

另外，立法以法院不擅长监测数据的判断作为赋予监测机构强制监测义务的理由之一，[34]该论证可能欠妥：一方面未加区分证据收集与证据判断的差异，另一方面可能淡化法院在收集和判断证据上的法定职责。从职能上讲，对证据真伪进行判断是法院审判的应有之义。而环境监测数据是环境损害赔偿纠纷中的重要证据，无论该证据涉及多么复杂的专业技术问题，法院都有权力并有责任进行判断。并且，法院是否具有对科学证据进行判断的能力，属于法官知识结构的问题，而不应当成为法院不进行该类证据判断的理由。法院可以通过程序审查、专家证人等制度来弥补其在科学证据判断能力上的不足。

六、完善强制监测义务规定的建议

要克服我国强制监测义务方面的缺陷，必须改革环境监测体制，完善强制监测义务规定，同时还需要加强其他方面的配套建设，多管齐下，进而克服环境损害中受害人因举证能力不足而导致的维权困境，公平处理和有效化解环境损害赔偿纠纷。

（一）改革环境监测体制

理顺强制监测义务背后相关各方错综复杂的法律关系，首要任务以及根本之道在于改革环境监测体制，区分行政职能性监测和社会服务性监测。行政职能性监测也被称为监督性监测，社会服务性监测也被称为服务性监测。[35]行政职能性监测是政府履行环境保护职能的重要技术手段，由政府部门设置的监测机构来实施，并且应当通过政府部门（主要是环保部门）授权监测机构来具体实施。社会服务性监测则是为社会有偿提供环境监测服务行为，所有具有相应监测资质的监测机构都可以提供该种服务性监测，包括政府部门设置的监测机构。而环保部门的角色主要是对各种环境监测行为的监管。这种改革的目标是使环保部门从具体的环境监测事务中解脱出来，由直接操作者转变成间接监督者，实现政府职能的转变，真正成为环境监测的监督管理部门，当裁判员而不是当运动员。环境监测由政府职能转变成服务职能，为环境监测的市场化产业化和社会化创造了条件，使环保领域的服务体系更加完善。[36]

可喜的是，国家有关部门已经意识到改革环境监测体制的重要性，并且试图通过立法明确改革的目标。2009年初，环境保护部负责起草的《环境监测管理条例》（征求意见稿）第55条和第58条分别规定了不同的环境监测机构，从法律上将环境监测区分为行政职能性监测和社会服务性监测。其中，行政职能性监测由环保部门所属的监测机构来实施，其行为在性质上应视为环保部门授权的具体行政行为，其工作人员按公务员要求进行管理。在此意义上，环保部门所属监测机构具有行政法主体地位，负有公法义务或公共职责。这种情况下产生的监测数据，当事人可以依法申请环保部门提供。如果环保部门不依法提供，当事人可以通过行政复议或行政诉讼等方式寻求救济。而对于社会服务性监测，可以由其他类型监测机构提供，也可以由环保部门所属监测机构提供。在此情形下，监测机构与要求提供监测服务的当事人之间是平等的民事主体关系，监测义务基于双方的监测服务合同或者委托合同而产生。即使是环保部门所属监测机构，此时提供监测的行为也并非具体行政行为。

在理顺环境监测体制之后，强制监测义务由负有公法义务的环保部门所属监测机构承担更为合适。具体理由是：其一，也是最根本的，它享有部分行政职权和公法职责，由该公共职责可以衍生出其公法上的监测义务；其二，它属于政府全额拨款的事业单位，提供监测义务具有相应的经费保障；其三，它是专门的环境监测机构，具有足够的技术保障。当然，即使是强制监测义务，也不会改变其与监测结论需求者之间平等民事主体的法律关系。一旦发生纠纷，仍按照民事纠纷的解决方式加以解决。

（二）合理分担环境监测费用

立法虽然规定了强制监测义务，但是没有对监测费用的承担作出规定。而在环境纠纷中，鉴定工作不仅在技术上有其难以克服的困难，在时间与金钱的花费上亦相当不经济，因鉴定费用过高，当事人难以负担，甚至鉴定费用已超过求偿额。[37]因此，合理分配监测（鉴定）费用，于强化当事人举证能力并实现其诉讼请求颇有必要。

强制监测义务的承担主体是环保部门所属的环境监测机构，其具有一定的行政主体属性，负有一定的公共职责，并且其经费来源于国家全额拨款，因此它应当免费为受害人提供监测服务，在不能完全实现免费监测的情况下，至少在收费上应不同于其他类型监测机构，收费标准应大大降低。对此，立法可以比照诉讼程序中有关诉讼费用减免缓交制度，通过建立监测费用减免缓交制度，保障其诉讼权益和实体权益得以实现。将监测费用减免缓交的义务施于环保部门所属监测机构，符合其公益事业单位的法律定位。所以，笔者认为，《环境监测管理条例》（征求意见稿）第58条对环保部门所属监测机构与其他类型监测机构在收费标准上不加区分的规定，不能体现两类监测机构性质的不同，更不符合立法规定强制监测义务以救济受害人利益的初衷。

对于其他提供有偿监测服务的监测机构，应当按照市场交易规则，由当事人和监测机构双方协商确定费用承担。当然，为保证当事人能够得到必要的监测服务，国家可以制定一般的收费标准。[38]在该标准范围内，双方可以协商确定具体金额。

（三）通过环境信息公开获取监测数据

监测数据是重要的环境信息。当监测数据作为政府公共环境信息的一种形态存在时，它的获得，就不必要通过委托监测机构来获取，而是可以先行通过政府信息公开渠道来获取。

依法公开政府信息是行政机关的法定义务。[39]在实践中，发生公共环境事故或突发环境事件后，环保部门会直接或者通过委托监测机构来进行环境监测并采集监测数据，并通过公共媒体等适当方式向社会公布环境监测数据等相关信息。因此，如果当事人属于该事故或事件的受害人，为了诉讼的需要，可以根据有关环境信息公开的立法规定，以直接通过公共媒体等方式获取监测数据，或者请求环保部门提供相关监测数据。

《环境信息公开办法（试行）》对环境信息公开作了一般规定，但没有对环境事故中监测数据的公开作出具体规定。《环境监测管理条例》（征求意见稿）在《环境信息公开办法（试行）》的基础上有所细化，其第82条规定：“公民、法人或者其他组织申请获取环境监测信息的，由县级以上人民政府有关主管部门依照有关信息公开的法律、行政法规的规定提供。县级以上人民政府有关主管部门依申请提供环境监测信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。县级以上人民政府有关主管部门不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供环境监测信息。”上述条文为解决环境事故受害人在监测数据的获取上处于弱势地位的问题提供了一个新的通道。这一规定如能顺利出台，将成为环境事故中受害人获取环境监测信息的重要途径和法律依据。因此，在环境损害赔偿纠纷中，当事人可以充分利用环境信息公开制度，多途径获取监测数据的渠道，从而进一步克服监测数据不足的困难。

（四）强化法院证据调查和认定的功能

在环境损害赔偿诉讼中环境监测数据是一种重要的证据，在调查收集该种证据时，不应当忽略法院的作用。为了弥补当事人举证能力的不足，更重要的是为了通过环境诉讼实现维护环境公共利益的目的，应强化环境诉讼中法院调查取证的职责。具体而言，法院应摒弃普通民事诉讼中在取证方面的消极态度，奉行司法能动主义，依职权主动调取相关证据；或者如有的学者主张的那样，法院负有依当事人的申请向有关机构调取证据的义务。[40]

司法能动主义（judicial activism)，是指司法机构在审理案件的具体过程中，不因循先例和遵从成文法的字面含义进行司法解释的一种司法理念以及基于此理念的行动。[41]遵行司法能动主义的法官有义务为各种社会不公提供司法救济。[42]既然当事人的证据具有局限性，那么法院调查取证就有助于更进一步接近司法实质正义，而实质正义可能比程序正义更切合当代中国民众对司法功能的预期。

法院除了积极调查取证外，还应当克服环境诉讼的科学不确定性带来的证据认定的种种困难，特别是在因果关系推定方面。目前的有关民事程序立法只是规定了因果关系推定原则，但并没有规定具体的推定方法。对此，在因为科学不确定性而使因果关系认定陷于停滞或僵局时，法院应超越环境监测的技术局限，从救济受害人和保护环境的目的出发，以实现社会公平正义的法律价值为指导进行因果关系推定。在具体个案中，应当根据不同类型的环境侵权案件，适用与之相应的不同的因果关系推定方法，如盖然性因果关系说[43]、疫学因果关系说、间接反证说等[44]。同时，在被告加害人提供了较为充分的证据以证明因果关系不存在的情况下，就有可能使法官形成被告的行为与损害结果之间不存在因果关系的心证，使案件的审判结果对原告不利，在这种情况下应允许原告进行反证，推翻被告的证据。[45]

在事关公共利益的环境诉讼中，法院更应当积极调查取证，委托有相应资质的鉴定机构对有关技术问题进行鉴定，取得相关证据材料，从而弥补当事人因技术和费用原因而导致的举证能力的不足。在因科学不确定性而陷入证据认定僵局时，应本着公平正义原则，灵活运用因果关系推定方法，避免案件审理结果纵容违法行为而损害受害人利益和公共环境利益。

（五）小结：立法建议

在完善环境监测体制、政府信息公开和法院调查取证等配套建设的基础上，现行立法应当对强制监测义务的规定作相应的补充，具体可包括以下五个方面。

其一，也是首要的，将强制监测义务的承担者明确为“环境保护主管部门所属的环境监测机构”，而不是模糊的“环境监测机构”。这样，承担强制监测义务的监测机构得到进一步明确，即仅限于环保部门设置的环境监测机构。其他类型的监测机构，包括其他政府部门设置的监测机构，因其立法定位主要在于社会服务性事业单位或者纯粹营利性机构，而且其主管部门（如果有的话）也不具有环境监测的法定职责，从维护自由平等的市场秩序出发，立法不宜将这类监测机构作为强制监测义务的一般主体。

其二，完善强制监测义务的内容，将提供监测数据的完整性和时限性要求体现在监测义务之中。参照《政府信息公开条例》第6条，建议规定：“环境监测机构应当接受委托，如实、完整、及时地提供有关监测数据。”

其三，将有权要求提供监测服务的主体缩小限定为“受害人”，而不是宽泛时当事人。在环境纠纷中，当事人实体利益差距过大，资讯不对等、进行诉讼能力不对等，受害人处于弱势，加害人处于优势。[46]如果要求监测机构为环境纠纷的任何一方当事人提供监测服务，一方面不能体现对受害人利益的倾斜保护，不符合实质公平原则，另一方面会加重监测机构的工作压力和经济负担。将有权要求提供监测服务的权利主体限定为“受害人”，而不是笼统的“当事人”，才能更进一步体现立法对作为弱者的受害人利益的特殊保护。否则强制监测义务条款可能导致当事人之间举证能力的进一步失衡，从而偏离强化受害人举证能力的立法初衷。

其四，明确法律责任。建议规定：“监测机构不接受委托或者接受委托后不如实、完整、及时提供监测数据的，环保部门应当责令改正，可以并处罚款；给受害人造成损失的，还应当承担相应的民事责任。”

其五，合理分配监测费用，将强制监测义务明确规定为无偿服务或廉价服务。

通过上述五个方面的修正，新的一般性强制监测义务条款可表述如下：“因环境污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境保护主管部门所属环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实、完整、及时地提供有关监测数据。环境监测机构不接受委托或者接受委托后不如实、完整、及时提供监测数据的，环境保护主管部门应当责令改正，可以并处一万元以下罚款；给受害人造成损失的，还应当承担相应的民事责任。” 注释:

[1]叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第133页。

[2]《环境科学大辞典》，环境科学出版社1991年版，第297页。

[3]《国家环保总局有关负责人解读〈环境监测管理办法〉》， httpl/mep.gov.cn/hjywt200709/t20070928_109703.htm，2009年4月27日访问。

[4]陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第340页，第130-131页。

[5]韩德培主编：《环境保护法教程》（第四版），法律出版社2003年版，第136页。

[6]王灿发：《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法》，《政法论坛》2003年第5期。

[7]孙佑海主编：〈中华人民共和国水污染防治法〉解读》，中国法制出版社2008年版，第251页。

[8] 王灿发：《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法》，《政法论坛》2003年第5期。

[9] 叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第292页。

[10]笔者对广东省中山市、四川省成都市和河北省石家庄市等地环保部门的一项调查表明，强制监测义务的规定对监测机构产生了影响，监测机构一般情况下均愿意接受当事人的委托，提供监测服务。

[11]曹明德：《环境侵权法》，法律出版社2000年版，第31-34页。

[12][日]原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社1999年版，第26页。

[13]《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条也规定了环境损害赔偿诉讼适用举证责任倒置。修订的《固体废物污染环境防治法》和《水污染防治法》均作出了类似的规定。

[14] 陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社2003年版，第342页。

[15]杨素娟：《论环境侵权诉讼中的因果关系推定》，《法学评论》2003年第4期。

[16]《国家环保总局有关负责人解读〈环境监测管理办法〉》， httpl/mep.gov.cn/hjywt200709/t20070928_109703.htm，2009年4月27日访问。

[17]需要说明的是，环保部门的“认定”不是监测机构行为合法性的必要条件。环保部门的“认定”使得监测机构行为合法主要是指其监测数据得到环保部门的认可。有意思的是，这种合法性认可是由环保部自身的“部门规章”（《环境监测管理办法》）所规定的。据此推论，其他部门和行业的监测机构在其部门和行业内部也可以通过该部门或行业的“部门规章”而得到合法性认可。掌权者给自身赋予权力，违背了行政法治的基本理念，极易导致权力失控和权力滥用。

[18]方流芳：《从法律视角看中国事业单位改革-事业单位“法人化”批判》，《比较法研究》2007年第3期

[19]《全国环境监测管理条例》第6条。

[20]方流芳：《从法律视角看中国事业单位改革-事业单位“法人化”批判》，《比较法研究》2007年第3期

[21]如《国土资源部关于加强地质环境监测工作的通知》指出，地质环境监测机构是从事技术服务的公益性事业单位。

[22]石旭雯、任尔听：《论我国事业单位的法律地位》，《法治论丛》2007年第2期。

[23]王泽鉴：《债法原理（一）》，中国政法大学出版社2001年版，第77页。

[24]梁慧星等：《中国民法典：合同编条文建议稿》（总则）， tianyacn/new/rechForum/Content.asp?idltem=83＆idArticle =264486，2009年4月19日访问。

[25][日]星野英一：《私法中的人》，王闯译，中国法制出版社2004年版，第50页。

[26]于涛：《环境监测市场化的思考》，《中国环境管理干部学院学报》2005年第3期。

[27] 孙佑海主编：〈中华人民共和国水污染防治法〉解读》，中国法制出版社2008年版，第253页。

[28] 孙佑海主编：〈中华人民共和国水污染防治法〉解读》，中国法制出版社2008年版，第253页。

[29]王建国：《社会转型过程中的司法能动论》，《金陵法律评论》2007年秋季卷，第65页。

[30]王小钢：《追寻中国环境法律发展之新理论》，吉林大学2008年博士学位论文，第11-12页。

[31][德]鲁道夫冯耶林：《为权利而斗争》，胡宝海译，中国法制出版社2005年版，第53页。

[32]赵红梅：《私法与社会法—第三法域之社会法基本理论范式》，中国政法大学出版社2009年版，第415页。

[33]邱联恭：《司法之现代化与程序法》，台湾大学法学丛书(七)，1998年9月第五版，第11-12页。

[34] 孙佑海主编：〈中华人民共和国水污染防治法〉解读》，中国法制出版社2008年版，第251页。

[35]胥树凡：《环境监测体制改革的探讨》，《中国环保产业》2008年第3期。

[36]胥树凡：《环境监测体制改革的思考》，《环境保护》2007年第10 （B)期。

[37]叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第292页。

[38]《环境监测管理条例》（征求求意见稿）第58条。

[39]《中华人民共和国政府信息公开条例》第6条。

[40] 王灿发：《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法》，《政法论坛》2003年第5期。

[41]Black，Henry Campbel，l Black Law Dictionary， 6thed.WestPublish Co. 1990， p. 847

[42]克里斯托弗沃尔夫：《司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁？》，黄金荣译，中国政法大学出版2004年版，第3页。

[43][日]加藤一郎：《公害法的形成和发展》，岩波书店1968年版，第29页。转引自杨素娟：《论环境侵权诉讼中的因果关系推定》，《法学评论》2003年第4期。

[44]陈泉生：《环境法》，法律出版社1997年版，第235-240页。

第3篇：事业单位管理办法条例范文

酒类行政执法是开展酒类流通管理工作的重要手段，也是商务行政执法工作中的一个重要方面。酒类行政执法工作的好坏，直接关系到人民群眾的饮酒健康和生命安全，对维护国家利益，社会稳定及保证酒类生產者，经营者的合法权益有著十分重要的意义。近年来，我市经济迅速发展，人民的生活水平水涨船高，各类宾馆酒店、夜总会、ktv、酒吧和夜市异军突起，**市一跃成為名符其实的饮料酒消费大市。加强酒类行政执法，显得尤其重要和迫切。為此，**市商务局酒管办历经几届人的努力，克服机构调整、人员异动、经费短缺，执法环境不佳等因素的影响，坚持以科学发展观為指引，严格按照《国务院关于加强食品等產品安全监督管理的特别规定》及商务部20xx第25号令《酒类流通管理办法》和《**省酒类流通管理条例》的相关规定，坚持依法依规，严查快处的原则，有效打击制贩卖假酒和倒酒扰市的违法违规行為，為规范我市区域内的酒类流通秩序，促进酒类市场健康有序发展、维护国家利益，保护酒类生產者、经营者、消费者的合法权益做出了积极贡献。

一、酒类流通现状

目前我市拥有合法酒类生產企业6家，分别分布在我市的**区和**县境内，其中年產量在30吨以上200吨以下的生產企业有3家，年產量在200吨以上的生產企业3家。另有已登记备案的酒类批发企业183家，零售企业2680家。根据20xx年市酒管办收集的监测数据显示，20xx年我市共消费白酒5620千升，黄酒2870千升，啤酒28468千升，红酒7950千升，累计共消费饮料酒44908千升。进口酒类由于营运成本较高，申请备案登记资料要求严格且市场需求不大，个别经销商虽有兼营行為，但均不愿主动向市酒管办提出许可登记和备案申请，业务往来基本都没有开具酒类随附单，故无法纳入监测统计。由于我市酒类生產企业基本属于中小型传统企业，生產能力低，品牌知名度不高，故我市目前酒类消费仍以外地品牌酒為主导。根据不完全统计，目前我市流通的国產白酒品种数量有200余种，啤酒种类达到20余种，红酒品种多达40余种以上，价格高、中、低档齐全，其质量也是优劣参半，鱼龙混杂。虽然自开展酒类执法工作以来，市场较以往更规范，制贩卖假酒的行為得到了有效扼制，但由于我市推行酒类执法工作起步较晚，执法经验不足及执法制度不完善等原因，导致酒类行政执法工作推进速度慢，执法力度不强，执法影响不广，酒类行政执法工作可以说任重而道远。

二、酒类行政执法存在的问题

（一）酒管执法力量薄弱，执法经费短缺是导致执法不到位的直接原因。据统计，目前我市拥有合法酒类生產企业共6家，登记备案的酒类批发企业有183家，酒类零售企业2680户。而事实上，6家生產企业除索卡黄酒办理了生產经营许可证外，其余5家都没有办理酒类生產经营许可证，应登未登的酒类批发企业也远远不止183家，酒类零售企业更是多达3260户以上。而目前我市全部酒管人员（含执法人员）不过73人。个别县（市、区）的酒管部门还属于差额拨款的事业单位，工作经费短缺，酒管从业人员收入低微，相对于其他行政执法部门来说，商务酒管执法人员是典型的弱势群体。受人员和经费短缺的影响，对偏远乡镇的酒类流通监管执法显得力不从心，鞭长莫及。

（二）执法主体不明，职能部门协调不畅是导致酒类执法难到位的根本原由。酒类行政执法的主体是商务局酒管办，但打击假冒偽劣却归属于市工商局，质量检测又是技术监督局的职责。商务部门对无证经营和没有开具酒类流通随附单的酒类只能就地扣押，不能没收，这无疑削弱了酒类执法的权威。对于涉嫌假冒或者造假的酒类必须依靠工商和质监局的配合，才能执法到位，遇上暴力抗法，除了报警外没有其他有效的行政手段，而事实上是，目前我市部门之间各自為阵，互不协调，仅凭商务酒管部门单打独斗，面对宠大的酒类流通市场，明显势单力薄，事倍功半。

（三）政府重视程度不够，宣传发动不到位是导致酒类执法不力的重要因素。我市酒管执法正面临著群眾不知晓、经营户不理解、不配合的困惑。从我省其他市州酒类执法现状来看，政府重视是关键。我省**、**、**等地市，当地政府在参照《国家食品安全法》和《**省酒类流通管理条例》的基础上都出台了符合本地区实际的酒类行政执法条例，并且充分利用本地电视电台、报纸刊物等新闻媒介资源，大力宣传酒类执法，广而告之，不仅让全市老百姓知道酒管执法是政府行為，同时也给当地的酒管执法部门找到了执法的依据。在培养酒类经营户增强持证经营、守法经营意识同时也从根本上起到了震慑制贩卖假酒违法犯罪的作用。

三、加强酒类行政执法的几点建议

（一）加大宣传、扩大影响，定期开展打击假冒偽劣酒类违法行為的专项行动。结合打击经销假冒偽劣酒类商品违法行為行动，大力宣传酒类执法的重要性和必要性。以新颖的形式、丰富的内容， 良好的形象对外展示酒管执法队伍，以“12312”商务举报投诉服务中心為平台，向酒类消费者和酒类经营者宣传酒类流通领域的法律法规知识，定期举办酒类流通法律法规培训，同时全方位与有关媒体合作，利用平面媒体、网络平台和全市各项专题活动，加大宣传力度，為开展酒类行政执法工作营造良好的氛围。

（二）政府支持，建章立制，為酒类执法提供执法依据。参照我省**、**、**等地市的做法，在严格遵循《国务院关于加强食品等產品安全监督管理的特别规定》及商务部20xx第25号令《酒类流通管理办法》和《**省酒类流通管理条例》的相关规定的基础上，按照《**省行政程序规定》和《**省规范行政裁量权办法》，参照市直相关行政执法单位的经验和文本，制定《**市酒类行政处罚裁量基准》，以市委、市政府两办名义发文实施，并在政府网站予以公布，从而使我市酒管执法做到有据可查，有法可依。

（三）职能部门应相互协调配合，建立行政执法联动机制。酒类管理和行政执法涉及部门多，只有各相关部门密切配合，才能形成战斗力，将案件执法到位。遵循法律法规关于执法职责划分的规定，与公安、卫生、工商、质监等部门密切配合并建立跨部门的信息通报、联合调查、案件移送等工作机制；建立联席联审会议制度，成立专项整治工作小组，组织开展联合执法；加强与人民法院、人民检察院、公安、监察等部门和单位的联系，强化行政执法与刑事司法的衔接，努力提升商务综合行政执法的法律地位和社会地位，不断扩大商务综合行政法的影响。

（四）建立酒类行业协会，用行业标准促行业自律。我市是酒类消费和流通的大市，仅凭酒管执法人员的力量是不够的，应该尽快成立酒类行业协会，运用行业标准去促进行业自律，从而杜绝或减少制贩卖假酒及倒酒乱市行為的发生，真正保护酒类生產企业和经营企业的合法权益。

（五）提高酒类批发准入门槛。现行酒类批发准入规定对批发企业拥有资金要求不高，一般一个品牌或者其中的某个系列就能申办批发许可证，按照现行的酒类流通管理制度，批发许可证有效期為三年，期间不年审。事实上有些企业因為经营不善或资金周转问题而被迫提前中止经营，此时容易出现许可证转让或者租借等情况，由于联系人、联系电话和联系地址变更，导致出现监管盲区。提高酒类批发准入门槛，鼓励企业发展多种经营，既有利于酒管部门加强对酒类流通企业和酒类流通市场的监管力度，又有利于扶持酒类批发企业做大做强，形成產业。

第4篇：事业单位管理办法条例范文

导读：继上一期的新修订《中华人民共和国种子法》对比研究后，第2辑着重介绍了新法的亮点和热点，主要包括：提精品种审定制度，实行品种登记制度；进一步推进种业监督体质改革；注重对农民利益的保护；将植物新品种保护提升到法律层面；扶持种业发展，鼓励创新；专章立法保护种质资源；刚性执法，强化执法力度；探讨品种审定制度的去与留。

经典案例：武汉市张先生、南昌市余先生、贵阳市冷先生、重庆市郝女士、亳州市胡先生都在问：2016年1月1日起施行的新修订《种子法》与2013年修正的《种子法》有何区别？请给我们稍为系统地介绍一下。

“在线律师”：

各位朋友大家好：尽管您们分别提出了问题，但由于涉及到的问题全与新修订《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）的有关，故我欲分3缉给朋友们介绍，所有的观点均是非官方观点，只是给朋友们用作学习和研究《种子法》的参考，有些观点还有待证实。

第一辑为朋友们重点介绍新修订《种子法》的价值取向和原则，第二辑为朋友们重点介绍新修订《种子法》的亮点和热点，第三辑为朋友们重点介绍新修订《种子法》与原法条款的主要区别，本文为第二辑。

亮点和热点1：

提精品种审定制度，实行品种登记制度

新修订的《种子法》体现简政放权的改革思想，主要体现在品种审定制度方面，如减少审定作物数量，由28种减到5种；取消农业部及各省对主要农作物的确定权，对不再实行品种审定的农作物全部纳入品种登记范围进行管理。

纵观世界品种育种史，欧美国家新品种的商业生命周期以前为5～7年，现在只有3～4年，而我国仅品种审定通常就要耗时4年左右，显然我们的管理办法完全不能适应新种子的推广和市场经营需要，必须改革，而减少主要农作物范围即是选项之一。

国家对部分非主要农作物实行品种登记制度。列入非主要农作物登记目录的品种在推广前应当登记。实行品种登记的农作物范围应严格控制，并根据保护生物多样性、保证消费者安全和用种安全的原则确定。纳入品种登记的目录由国务院农业主管部门制定和调整。

新修订《种子法》对品种登记制度的具体实施进行了可操作性的制度安排：如申请者申请品种登记应当向省、自治区、直辖市人民政府农业主管部门提交申请文件和种子样品，并对其真实性负责，保证可追溯，接受监督检查；省、自治区、直辖市人民政府农业主管部门自受理品种登记申请之日起二十个工作日内，对申请者提交的申请文件进行书面审查，符合要求的，报国务院农业主管部门予以登记公告；对已登记品种存在申请文件、种子样品不实的，由国务院农业主管部门撤销该品种登记，并将该申请者的违法信息记入社会诚信档案，向社会公布；给种子使用者和其他种子生产经营者造成损失的，依法承担赔偿责任；对已登记品种出现不可克服的严重缺陷等情形的，由国务院农业主管部门撤销登记，并公告，停止推广。

亮点和热点2：

进一步推进种业监督体制改革

变种子行政管理为种子监督管理，理顺、统一和规范执法行为。农业、林业主管部门履行种子监督检查职责时有权采取下列措施：一是进入生产经营场所进行现场检查；二是对种子进行取样测试、试验或者检验；三是查阅、复制有关合同、票据、账簿、生产经营档案及其他有关资料；四是查封、扣押有证据证明违法生产经营的种子，以及用于违法生产经营的工具、设备及运输工具等；五是查封违法从事种子生产经营活动的场所。

新修订《种子法》根据客观实际，明确规定农业、林业主管部门所属的综合执法机构或者受其委托的种子管理机构，可以开展种子执法相关工作。鼓励和引导行业自治，种子生产经营者依法成立的种子行业协会，应加强行业自律管理，维护成员合法权益，为成员和行业发展提供信息交流、技术培训、信用建设、市场营销和咨询等服务。面向市场，发挥社会中介组织的作用，如种子生产经营者可自愿向具有资质的认证机构申请种子质量认证。经认证合格的，可以在包装上使用认证标识。

亮点和热点3：

注重对农民利益的保护

扩大赔偿范围，农民因种子质量或种子生产者、销售者制作的标签、使用说明书不真实造成损失的，可以向种子经营者或种子生产者要求赔偿；扩大假种子的范围，没有标签的即认定是假种子；加大了对生产经营假种子的处罚，违法生产经营的货值金额不足一万元的，处一万元以上十万元以下罚款，货值金额一万元以上的，处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；加大了生产经营劣种子的处罚，违法生产经营的货值金额不足一万元的，处五千元以上五万元以下罚款，货值金额一万元以上的，处货值金额五倍以上十倍以下罚款；对侵权假冒行为的民事赔偿标准，赔偿额由原来权利人实际损失或侵权人获利的一倍提到三倍。

为了便于农民解决有关种子质量纠纷问题，完善了种子索赔的规定。明确种子使用者因种子质量或种子标签和使用说明标注的内容不真实遭受损失的，既可以向出售种子的经营者要求赔偿，也可向种子的生产者和其他经营者如种子批发商要求赔偿。

亮点和热点4：

将植物新品种保护提升到法律层面

将《植物新品种保护条例》的有关内容上升到国家法律层面，增设“新品种保护”专章。加大基层农业主管部门对侵权假冒违法行为的执法力度，大幅提高对侵权假冒行为的民事赔偿标准和行政处罚力度，如民事赔偿额由原来权利人实际损失或侵权人获利的一倍提高到三倍；对权利人损失、侵权人获利难以确定的，最高赔偿额由原来的五十万元提高到三百万元。

行政处罚方面，加大了处罚力度，侵犯植物新品种权时，货值金额不足五万元的，处一万元以上二十五万元以下罚款；货值金额五万元以上的，处货值金额五倍以上十倍以下罚款。假冒授权品种的，货值金额不足五万元的，处一万元以上二十五万元以下罚款；货值金额五万元以上的，处货值金额五倍以上十倍以下罚款。

亮点和热点5：

扶持种业发展，鼓励创新

国家加大对种业发展的支持，将先进适用的制种、采种机械纳入农机具购置补贴范围。将优势种子繁育基地内的耕地划入基本农田保护区，实行永久保护。国家鼓励和引导金融机构为种子生产经营和收储提供信贷支持；支持保险机构开展种子生产保险；鼓励科研院所及高等院校与种子企业开展育种科技人员交流。

明确科研分工，鼓励科研院所和高等院校开展种业基础性、公益性研究，维护科技人员科研成果的合法权益；鼓励企业培育具有自主知识产权的新品种，为符合条件的“育繁推一体化”企业开辟品种审定绿色通道，对达到审定标准的，审定委员会应当颁发审定证书。

亮点和热点6：

专章立法保护种质资源

新修订《种子法》第八条规定，国家依法保护种质资源，任何单位和个人不得侵占和破坏种质资源。第十一条规定，国家对种质资源享有，任何单位和个人向境外提供种质资源，或者与境外机构、个人开展合作研究利用种质资源的，应当向省、自治区、直辖市人民政府农业、林业主管部门提出申请，并提交国家共享惠益的方案；受理申请的农业、林业主管部门经审核，报国务院农业、林业主管部门批准。

种质资源是国家和民族的战略资源，事关子孙后代和国计民生，《种子法》专章立法保护种质资源，利国利民。

亮点和热点7：

刚性执法，强化执法力度

新修订《种子法》第七十条规定，农业、林业主管部门发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

生产经营假种子或劣种子犯罪，被判处有期徒刑以上刑罚的，种子企业或其他单位的法定代表人、直接负责的主管人员自刑罚执行完毕之日起五年内不得担任种子企业的法定代表人、高级管理人员。

拒绝、阻挠农业、林业主管部门依法实施监督检查的，处二千元以上五万元以下罚款，可以责令停产停业整顿；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

亮点和热点8：探讨品种审定制的去与留

第5篇：事业单位管理办法条例范文

[关键词]旅游合同；当事人；旅行社；旅游者

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002―5006(2011)04―0048―08

谁是旅游合同的当事人?这是一个既简单又复杂的问题。法律关系理论认为，法律关系有主体、客体、内容等构成要素。主体是以自己名义参与法律关系，享有权利和承担义务的人。依此类推，旅游合同主体，就是以自己名义参与旅游合同关系，享有旅游合同权利、承担旅游合同义务的人。“主体”是法学用语，而法律则称合同当事人。旅游合同当事人分为一方当事人和对方当事人。在我国，旅行社提供的旅游服务可分为组团旅游(或称包价旅游)和代办旅游。代办旅游中，旅行社只是为作为旅游者的受托人代办相关旅游服务，在内部关系中，是一种委托合同，旅行社与旅游者是委托合同的当事人。旅行社办理受托事务时，与第三人发生外部关系，旅行社只是旅游者的人，合同的当事人是旅游者和旅游服务供应商。相对说来，无论委托合同还是旅游服务合同，合同双方当事人极易认定。至于组团旅游业务，由于我国实行旅行社特许经营，旅行社必然为对方当事人，自无多少异义，所以说其简单。而问题是，谁是组团旅游合同的一方当事人?尽管有时就是在合同当事人栏内签名的人，但多数情况下并非如此，所以说其复杂，成为本文试图研究解决的问题。

一、当事人认定的法律意义

认定旅游合同的一方当事人，首先要界定旅游合同。我国《合同法》等立法并无直接规范旅游合同的条文，更不用说术语的定义了。学界则是众说纷纭，以致成为一个含义复杂、极为混乱的概念。最有代表性的属广义说与狭义说。广义说认为，凡提供旅游服务的合同都可以纳入旅游合同，当然包括景点旅游合同、住宿合同等。狭义说认为，只有旅行社向旅游者提供旅游服务的合同才是旅游合同。德国学者登特列夫(d’Entrbres)称，我们发现自己面对许多不同的定义，却看不出有什么理由，一定要从其中的某一个着手，而不从另一个着手；不过我们在起步的这个地方却必须设下一个限制，以划清本书所要讨论的范围。最高人民法院在《民事案件案由规定》中把旅游合同纠纷定为四级案由，由于与同为四级案由的“餐饮服务合同纠纷”、“旅店服务合同纠纷”等并列，最高人民法院采狭义说，本文也采狭义说，且旅游合同就是指组团旅游合同。

在组团旅游合同纠纷中，认定合同当事人首先遇到的难题是，这是一份合同还是多份合同?就组团社而言，组团旅游可分为团体组团和散客组团。散客组团指由没有任何关系的单个旅游者组成的旅游团。旅行社就某个旅游产品与旅游者个别协商，分别订立合同，单个旅游者各自支付旅游费用。由于团员的旅游行程相同，消费同一旅游产品，且作为合同对方当事人的组团社相同而拼成一个旅行团。可以说，散客组团是有多少名团员，就有多少份旅游合同，合同一方当事人就是每位团员。团体组团是旅行社为机关、团体、企事业单位(以下简称“单位”)组织的旅游，单位与旅行社商谈购买其旅游产品，以单位名义与旅行社签署合同，向旅行社支付旅游费用，旅行团成员一般全部为该单位员工。在我国的组团旅游实务中，尽管存在散客拼团的情形，但更多的情况是团体组团。参团旅游者并没有在组团旅游合同上签名，也没有向旅行社支付旅游费用，而是由其所在单位或其他相关人员以自己的名义签署组团旅游合同、支付旅游费用。例如，单位为其员工组织的旅游，企业促销时对中奖消费者的奖励旅游，家庭旅游以及父母为其子女签署旅游合同、父母不随团旅游的。另外，还有特殊的临时单位，如毕业之旅合同上署名的是班级，合同的一方当事人是该班级还是该班参团旅游的全体同学?问题归结起来就是，在合同当事人栏内签名盖章的单位究竟是名义当事人还是实际当事人?或者说实际当事人就是参团旅游的员工，组团旅游合同形式上是一份合同，实质上为多份合同?当事人是合同关系的主体，直接关系到合同的成立与效力。因此，认定旅游合同当事人的法律意义在于：

1.确定合同效力。没有当事人，就没有合同。即便有当事人，当事人的权利能力和行为能力也会对合同效力产生影响。此外，旅游过程中会发生各种事先无法预料到的情况，旅行社、包括导游要根据实际情况与作为合同当事人的相对人打交道，作出旅游合同变更或解除等处理。只有当事人找准了，变更或解除旅游合同，法律才会承认其法律效力。

2.确定适格诉讼主体。对于合同之诉，只有旅游合同的当事人才能作为原告或被告，成为适格的诉讼主体，也只有合同当事人才能作为原告依据合同主张被告承担合同责任。不是合同当事人的，无权主张合同法上的救济。因此，在组团旅游的情况下，必须认定究竟是参团旅游的单位员工、还是合同上署名的单位是合同当事人，直接关系到谁能成为原告，并进而向旅行社主张合同责任。在散客旅游的情况下，每一个旅游者都可以根据其旅游合同向旅行社提起合同之诉，并主张合同责任。当然，如果是旅游侵权的，任何旅游者，只要是受害人都可以是请求权人。

3.确定司法管辖。当事人住所也是法院行使管辖权的重要因素之一。一旦发生旅游纠纷，当事人的住所是原告时，选择诉讼管辖法院的依据。

二、法院认定旅游合同一方当事人的现行路径

尽管理论界早就引入利他合同(也称“为第三人利益的合同”)理论，且《合同法》第64条也有简明规定，但由于理论的不成熟、立法缺陷及广泛争议，法院似乎没受到多少影响，对于单位签署的组团旅游合同，在旅游者受损，尤其受到人身伤亡，对旅行社提起违约之诉时，法院必须认定谁(旅游者还是单位)是旅游合同的一方当事人。

原则上，以自己名义在合同当事人栏内署名的人，就是合同当事人。人即便在合同上署名，也是人身份，不是合同当事人。但有人认为，这不适用于单位签署的旅游合同。因为旅游涉及旅游者的身移，是旅游者享受旅游乐趣的活动，旅游与参团旅游者作为自然人的人身属性密不可分。单位不是自然人，如何旅游?因此，否定单位作为旅游合同当事人的身份，充其量单位只是旅游合同的名义 当事人，员工参团旅游，是实际合同当事人，这似乎为法院判决普遍接受。不过，从最新司法解释上看，最高人民法院趋于谨慎。刚颁布的《审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第2条规定，以单位、家庭等集体形式与旅游经营者订立旅游合同，在履行过程中发生纠纷，除集体以合同一方当事人名义外，旅游者个人提起旅游合同纠纷诉讼的，人民法院应予受理。以上规定表明：一是为旅游者设置一个前置条件，即“集体未以合同一方当事人名义”。集体已经的，旅游者不得。只有集体未时，旅游者才能以自己名义。二是明确了旅游者是合格的诉讼当事人。在集体未时，旅游者是诉讼当事人，但对于本文探讨的旅游合同一方当事人的身份问题，或旅游者是合同当事人还是第三人(利他合同的受益人)问题仍不大明确。如果旅游者是合同当事人，就否认了集体的当事人资格；如果是第三人，依现行法，旅游者就无权。因此，仍需进一步释明。

在旅游者作为原告的团体组团旅游诉讼中，作为被告的组团旅行社常辩称，合同当事人是旅行社与该单位，而不是作为旅行团成员的员工。证据就是双方签署的组团旅游合同，在当事人栏上署名的是单位，受害的旅游者或其法定继承人无权提起违约之诉。但据笔者查阅到的判决来看，法院几乎一致地裁决驳回被告抗辩，否定以当事人身份署名的单位作为旅游合同一方当事人的资格，合同的实际当事人是参团旅游的员工。代表性案例有程艳诉昆明中国国际旅行社旅游服务人身损害赔偿纠纷案，黎婕婷、佛山市南海中旅国际旅行社有限公司旅游服务合同人身损害赔偿纠纷案，里程国际旅行社有限公司诉刘娟旅游合同纠纷上诉案，郭习等诉被告长沙海通旅行社有限公司旅游合同纠纷，任存芬诉山东中铁国际旅行社有限公司案，苏玉仪等诉中山中旅、珠海惠嘉运输公司、贵州凯里运输公司旅游合同纠纷案及袁玉娇诉丰城市佳乐旅行社有限责任公司、刘高华人身损害赔偿案等。

在程艳诉昆明中国国际旅行社旅游服务人身损害赔偿纠纷案中，法院认为，原告与被告建立的是旅游服务合同关系。旅游服务合同是旅游经营者为游客提供安排旅程、导游、交通、食宿及其他相关服务，游客支付相应费用的合同。本案中的《云南省国内旅游组团合同》虽缔结主体系被告与党政干部培训中心，但旅游活动作为一项服务，其接受人只可能为自然人，单位本身无法旅行，不可能成为旅游服务行为的接受人。本案中，党政干部培训中心所起的作用仅是组织受训干部参加旅游，代表受训全体干部与被告签订旅游合同，而实际接受旅游服务的只可能是81名受训干部，而非党政干部培训中心，故本案旅游服务合同的法律关系主体双方应为被告与在党政干部培训中心接受培训的81名学员。在黎婕婷、佛山市南海中旅国际旅行社有限公司旅游服务合同人身损害赔偿纠纷上诉案中，法院认为，关于原告黎婕婷的诉讼主体是否适格问题。首先，须明确旅游合同的当事人。我国合同法并未规定旅游合同，但在现实生活中却大量存在，根据实践出现的情况，所谓旅游合同是指旅游营业人为旅客提供安排旅程、导游、交通、食宿及其他相关服务，而旅客支付旅游费用所订立的合同。旅游活动作为一项服务，其接受人仅为自然人，单位无法旅行，因此，单位不为旅游合同的当事人。本案中，佛山市南海区九江镇医院所起的作用仅为组织员工参加旅游，代表员工向旅行社提出要求和协助员工与旅行社之间的关系，同时向旅行社作了旅游消费赊款偿还保证。旅游合同中权利和义务的承受者实际上是佛山市南海区九江镇医院的18名员工，而非佛山市南海区九江镇医院。接受旅游服务的亦只能是佛山市南海区九江镇医院的18名员工，而非佛山市南海区九江镇医院，因此，应确认原告黎婕婷是旅游合同的当事人，故其作为本案的原告主体资格适格，而不应排除其于法律救济之外。被告认为佛山市南海区九江镇医院才是旅游合同的当事人，原审法院不予采纳。在珠海里程国际旅行社有限公司与刘娟旅游合同纠纷上诉案中，法院认定为事实旅游关系，这不过是单位不能接受旅游观点的必然延伸。法院认为，根据《广东省国内旅游组团合同》的约定，里程国旅公司为包括刘娟在内的珠海市清华科技园宝供物流管理培训中心的7名员工提供到广西桂林的组团旅游服务，在刘娟参加旅游、里程国旅公司接受刘娟参加旅游后，双方当事人之间事实上成立了旅游合同关系，并已开始履行。双方之间的权利义务与《广东省国内旅游组团合同》的约定相一致。在郭习、陈锡江、彭建平诉被告长沙海通旅行社有限公司旅游合同纠纷案中，法院认为，关于原告诉讼主体问题。首先，虽然旅游合同的订立是长沙监狱二监区，但旅游合同如此签订符合行业惯例，实际享有权利的应是此旅游合同包含的个人，陈跃伟是此团成员，享有此旅游合同的权利、义务，是合同的一方当事人。

简言之，法院论述的判决理由是，旅游合同涉及到旅游，只有作为自然人的旅游者才能受领旅行社提供的具有人身性质的给付，单位作为社会组织显然不具有受领这种给付的能力，旅游者才是当事人。旅行社与该单位员工之间成立事实旅游合同关系。这种判决理由，暂不说其不能成立，而是假定其成立，则需要对所带来的下列问题给出合理解释：

1.单位作为旅游合同当事人的资格问题。法院的上述理由表面看来言之成理。问题是，能否受领旅游给付与能否成为合同当事人应该是两个不同的概念。也就是说，在合同法上成为当事人是一回事，而受领旅游给付则是另一回事，不能以后者得出否定前者的结论。事实上，单位成为给付具有人身性合同的当事人，现实中很多，合同的效力也为法院承认，不会因给付具有人身性而否认单位的当事人身份。如单位与影剧院、戏院、体育场馆签约购买电影票、演出票、比赛门票；单位与饭店签署住宿合同，甚至单位购买航空以外的交通工具的客票等，难道单位因不能看演出、比赛，不能人住饭店，甚至不能乘坐交通工具就不能成为这类合同的当事人吗?在旅游实务中，旅行社经常与饭店等签署这类合同，也是旅行社的主要业务之一，难道旅行社不能成为这类合同的当事人?

另外，法院凭什么可以对旅游合同上白纸黑字写明的当事人视而不见，而看见没有在合同上署名的参团旅游的员工，否认单位的合同当事人的资格呢?只要合同有效，是不是合同当事人应看合同上当事人栏内署名者，谁署名谁就是合同当事人，没有署名就不是，除非有证据证明情况相反。也就是说，认定合同当事人的依据就是看反映当事人约定的合同记载。单位成为旅游合同当事人是单位与旅行社签约时的真实意思表示，是合同自由的要求。法院在旅游者无法证明其当事人身份的证据情况下，否定单位的当事人身份，武断地使当事人以外的第三人，即便是参团旅游的员工，成为合同当事人，这是法院滥用权力的行为。再说，否认单位作为旅游合同当事人的资格，实质是法院依职权变更旅游合同中当事人条款。笔者以为，变更旅游合同的当事人， 一是旅游者的替换，在对方当事人旅行社不变的情况下，一方当事人由旅游者甲变更为乙；二是旅行社转团，在旅游者不变的情况下，对方当事人由旅行社甲变更为乙；三是有充分证据证明署名人是名义当事人，法院承认实际当事人的法律地位。而这些，必须有充分证明，法院才可作出变更当事人的裁决。在上述案件中，看不到这方面的证据和裁决理由。

2.单位在旅游合同中的法律地位问题。退一步说，就算上述主张成立，被否定了旅游合同一方当事人资格的单位在合同中处于什么法律地位呢?法院没有给出解释，而这又是必须解释的问题。如果单位是合同当事人，它向旅行社支付旅游费用理所当然，这是它最主要的合同义务。如果不是合同当事人，支付旅游费用应如何解释呢?既然单位不是当事人，单位就无需履行支付旅游费用的合同义务，而应由作为合同一方当事人的参团员工支付其旅游费用。单位已付费的，可以向旅行社主张退还，全部或部分未付费的，单位无需履行。事实上，尽管对于当事人资格被否定后的单位的法律地位，法院没有作出解释，但也不会判决旅游者支付旅游费用或向单位退付旅游费用。

3.不矛盾律问题。不矛盾律是形式逻辑的基本规则之一，在同一个思维过程中，两个相互否定的思想(具有反对关系或矛盾关系的两个判断)不能同真，必有一假。因此，不能同时肯定，必须否定其中的一个。根据不矛盾律，从法制统一的宏观背景上看，全国法院在处理涉及单位签署的组团旅游合同纠纷时，只能得出单位是或不是旅游合同当事人的唯一结论，即要么全部否定单位的当事人资格，肯定旅游者的一方当事人身份；要么，正好相反，否则就会自相矛盾。司法实践表明，一方面，有的法院认定单位不是旅游合同的一方当事人，另一方面，有的法院又认定单位是旅游合同的一方当事人，即便在同一法院，也可能出现这种矛盾。在审理涉及身为员工的旅游者权益的旅游合同案件时，法院断然认定，单位只是名义当事人，旅游者才是实际当事人，可以请求旅行社承担合同责任。而对于不涉及身为员工的旅游者权益的其他旅游合同纠纷，法院则承认单位可以与旅行社签署合同，单位就是旅游合同的当事人，尽管这些案件争点不一定涉及合同当事人资格。

在上海申新房地产开发有限公司与上海锦江旅游有限公司旅游合同预付款纠纷上诉案中，原审法院认为，2003年12月19日，申新公司虽办理了杭鹏浩等10人在2004年春节至印度尼西亚巴厘岛旅游的预定事宜，但因2004年1月2日该旅游地发生地震，致使双方不能实现合同目的，故申新公司可以解除合同。申新公司从2004年1月5日起已多次通知锦江旅游公司，要求取消预定，故自上述通知到达之时，双方的合同解除，锦江旅游公司应当将其收取的预付款返还申新公司。二审法院也据此维持原判。在TCL国际电工(惠州)有限公司诉广州广之旅国际旅行社股份有限公司、惠州广之旅旅行社有限公司旅游合同纠纷案中，TCL国际电工(惠州)有限公司之所以能在一审、二审，甚至再审中胜诉，就是因为惠州市惠城区法院、惠州市中级法院始终坚持认定旅游合同的一方当事人是TCL国际电工(惠州)有限公司，而不是参团旅游的作为个人的该公司经销商。一审法院对此有一段非常精辟的分析：本案保证金涉及的旅游合同一方是本案原告而非原告的经销商；原告的经销商交纳保证金的行为属于原告的行为。理由是：(1)原告的经销商属于原告组织的特定人员，其能否参与本案旅游合同所涉的旅游活动完全由原告事前决定，而不是由原告经销商个人与被告一确定，因而经销商个人缺乏该合同主体资格，该合同所涉及的一方当事人权利义务均由原告承担；虽保证金收据写的是经销商个人姓名，但并不能证明合同一方当事人是个人而非原告单位，因为合同签订者、团费交付人、业务联系人等均表明是原告单位。(2)保证金收款收据上所写明“今收到周镇洲(等人)交来出国保证金”的内容并不能证明周镇洲(等人)即是法定或约定的保证金交纳主体；因为该内容并不能排除包含“周镇洲(等人)为原告交来出国保证金”的意思；被告在收款时注明游客个人的名字与金额可以说明对某一人的保证金数额已按要求交纳清。(3)原告经销商不可能仅凭该一份收款凭证能要求被告一退还保证金，因为退还保证金的前提需证明其与被告一存在合同关系且该合同已实际履行，而这些前提性证据是由原告持有，所以说，保证金收款收据仅为一收款凭证，而并不必然为充分性合格的债权凭证；原告经销商不可能是本案适格原告主体。

此外，类似的还有上海真德食品有限公司诉上海航空假期旅行社有限公司旅游合同纠纷案、上海中旅侨务因私出入境服务有限公司与上海伟达假日旅行社有限公司旅游合同纠纷上诉案、湖南省中国旅行社与宁乡县灰汤镇灰汤初级中学旅游合同纠纷案、北京众信国际旅行社有限公司与西门子(中国)有限公司旅游服务合同纠纷案、北京信龙腾文化传播有限公司与北京市首都旅行社有限公司旅游合同纠纷案等。这些案件的共同点是，法院均承认单位作为旅游合同当事人的资格。如果孤立地看法院的前后判决，每一份判决均无问题，但把同类案件的前后判决联贯起来对比看，就有违不矛盾律。

三、可能合理的基于现行法之诠释

笔者以为，在单位签署的组团旅游合同纠纷中，尤其是发生旅游者人身伤亡、而旅游者又不愿提起侵权之诉的情况下，否定单位的合同当事人资格，确认旅游者是合同当事人，进而允许其提起违约之诉，既有利于保护旅游者，也对组团社没有太多不公平，更体现了司法对和谐社会的价值追求，是无可厚非的。法院也很无奈，不能援用利他合同的现行立法，又必须处理眼前的案件，给受害的弱势旅游者一个说法。笔者不赞同的是，法院在否定单位的合同当事人资格后，不能就所生问题给出合理解释。因此，即便有合同相对性和利他合同的缺陷立法的制约，也必须从现行法律上找出可以接受的依据，并证成旅游者，而不是单位是旅游合同一方当事人。

如果理由仅是“单位非自然人，不能受领具有人身性质的给付”，显然太苍白了，必须更具说服力。笔者以为，旅游合同的目的是精神性的，真正享受旅游乐趣的只能是参团的旅游者，这是旅游合同不同于其他合同的特殊性所在。单位如何有喜乐情感，如何有精神享受，当然不能成为旅游合同的一方当事人，而这正是作为自然人的旅游者才能有的感受。这样立论也有法律依据，尽管《合同法》上找不到“旅行社应当与旅游者签署旅游合同”的字样，但法规和部门规章中有。《旅行社条例》第28条规定，旅行社为旅游者提供服务，应当与旅游者签订旅游合同并载明下列事项……这种要求差不多照抄进各地的旅游条例中。《上海市旅行社管理办法》第22条第1款规定，旅行社安排旅游者旅游时，应当与旅游者订立书面旅游合同。四川省旅游条例第23条、云南省旅游条例第27条等也有类似规定①。旅行社应与旅游者签署合同，似乎源自德国民法典。 该法典第651a(1)条规定，根据旅游合同，旅游举办人负有向游客提供全部旅游给付的义务。游客负有向旅游举办人支付约定的旅游费的义务。

而且，援用现行法还可以化解否定单位当事人资格后所生的难题。既然旅游合同一方当事人是旅游者，而不是单位，就必须给单位另一个法律身份。它的法律地位就是旅游者的“人”。这是一个三角法律关系，在内部关系中，单位与旅游者之间是委托合同关系，单位是委托合同的当事人；而在外部关系中，即单位与旅行社签约时，即便它以自己名义签署，也是代旅游者所签，旅游者才是合同一方当事人。旅游实务中，单位签署组团旅游合同的情况有：一是单位受其员工委托、汇总员工缴纳的旅游费用后，单位以员工名义与旅行社签署组团旅游合同。这属于合同法规定的直接，旅游合同的一方当事人无疑是身为委托人的员工，身为受托人的单位只是其人，合同直接约束员工和旅行社。二是单位组织员工旅游，单位以自己名义与旅行社签约。多数情况下，单位向旅行社支付全部旅游费用，偶尔也有员工负担全部或部分旅游费用。这时，单位是作为受托人以自己名义为员工办理委托事务，包括与旅行社洽商，支付旅游费用等，构成合同法规定的间接。

《合同法》规定了“第三人知道委托人的间接”和“第三人不知道委托人的间接”。单位以自己名义签署的组团旅游合同究竟属于哪一种间接，取决于个案的具体情况。前者的法律依据是《合同法》第402条。该条规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。在崔毅与海口中国青年旅行社、海南大学海外课程教育中心旅游合同纠纷案中，从法院查明的案情来看，海大海外课程教育中心已向学员、旅行社说明了只是代办旅游手续，费用由学员自负等，即便该案中的旅游合同系海外课程教育中心与海口中国青年旅行社签署，旅游合同当事人仍应是旅行社与身为学员的崔毅。后者的法律依据是《合同法》第403条。该条第1款规定，受托人以自己的名义与第三人订立合同时，第三人不知道受托人与委托人之间的关系的，受托人因第三人的原因对委托人不履行义务，受托人应当向委托人披露第三人，委托人因此可以行使受托人对第三人的权利，但第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的除外。单位签署组团旅游合同的，如上述案例，大多数属于“第三人不知道委托人的间接”。员工作为委托人，出于自身利益的需要，在旅游中受到人身伤亡的情况下，依法可以直接介入旅游合同，以一方当事人的身份对组团社提起违约之诉，请求损害赔偿。在其他情况下，尤其成为被告时，员工则放弃其介入权而不介入合同中。既然未介入合同，旅游合同的一方当事人仍然是单位。这就合理解释了为什么单位以自己名义签署旅游合同时，有时不是一方当事人，有时又是一方当事人的矛盾状况。是否介入恰好是间接制赋予身为员工的旅游者的选择权，同时也破解了有违不矛盾律的困境。

不过，认定间接时，还不得不面对另一个困惑。既然认定员工是旅游合同的一方当事人，应由员工支付旅游费用，而旅游实务中，为什么大多数情况下却是单位向旅行社支付呢?笔者以为，表面上看单位支付了旅游费用，员工集体度假其实是员工福利，相当于员工用本应享受的福利支付了其旅游费用。这是一种计入成本的福利，参团旅游的员工应就该项福利依法缴税②，这反过来也说明了旅游费用就是单位支付给员工的福利。至于中奖旅游，应属于中奖消费者所得，即便销售商以自己名义与旅行社签署合同，旅游费用相当于消费者用奖金支付。至于父母、朋友代为支付旅游费用的情况，属于子女或友人以受赠款支付。因此，真正支付旅游费用的，当属参团的旅游者。

四、代结论：完善利他合同立法的展望

上述解释也许还是牵强，应有更好的解决方案。法院对于合同当事人的认定，应以合同上当事人栏内署名人为判断的基准，既是常识，更是事实。旅游契约之他方当事人，通常为旅客自己，故旅客一方面为契约之主体，一方面亦为契约之客体。唯旅客自己为旅游契约之当事人，系通常情形，但由旅客以外之人为契约当事人，亦时而有之，如父母亲为未成年子女，或机关团体员工与旅游营业人订立旅游契约是，则该未成年子女或者员工仅为被提供旅游服务之旅客，而非旅游契约之当事人。旅游合同就是旅行社与合同上署名盖章的单位所签，单位也自认为是合同当事人，更不违反公共利益。而且，承认署名的单位是当事人能培养当事人的契约规则意识，养成尊重、信守合同的习惯。如果当事人慎重了半天，签署了一份合同，也自认为是当事人，到了法院，法官只一言“不是合同当事人”就否定了其当事人资格，又说什么“合同必须信守”呢?英国法学家阿蒂亚(Atiyan)意味深长地说：“如果法官放弃了‘文字的简单含义’这一安全避难所，结果并不一定是他们会得出更为糟糕的结果，但是结果必然是合同解释成为不可预测的事情。”

不过，如果这样做，必须解决作为单位员工的旅游者权益保障问题，要害就是立法要赋予员工对旅行社主张违约责任的直接请求权。单位与旅行社签署了旅游合同，员工参加旅游，实际享受旅游合同的利益，性质上是利他合同。员工不是合同当事人，而是作为合同受益人的第三人，尽管单位是旅游合同的当事人，负有旅游合同的义务，但基于单位与旅行社的约定，旅行社直接向第三人，即身为员工的旅游者为给付，《合同法》第64条就是法律依据。它规定，当事人约定由债务人向第三人履行债务的，债务人未向第三人履行债务或者履行债务不符合约定，应当向债权人承担违约责任。依该法条可以明确：一是旅行社向第三人，即员工履行的约定有效；二是债务人旅行社未向员工履行或者履行债务不符合约定的，应向债权人旅行社承担违约责任。但不明确的是，第三人对旅行社违约时，有无直接请求权?这至关重要，如果第三人对于旅行社没有直接请求权，作为第三人的旅游者就不能依旅游合同旅行社，只能提起侵权之诉。尽管有学者主张第三人享有直接请求权，但更多的人不赞成。因为第三人(员工)此时的地位只是作为债权人(单位)的履行受领人，帮助债权人受领债务人(组团社)的履行，在债务人向第三人履行债务时，第三人只是代债权人享有包括请求权在内的合同权利，而第三人本身并不享有独立请求权，更谈不上直接诉权。所以，根据我国现行法，第三人在合同中享有的权利与受到的约束相对较弱，只是通过债权人的权利才能得到间接保护，同样，合同并不能直接约束受领履行的第三人。实际上，该条规定极为简略，欠缺为第三人利益的合同制度的核心要素――第三人权利――的明确规定。尽管有利他合同立法，但没赋予第三人直接请求权。这对解决我们面临的问题是有等于 无，旅游者不能对旅行社提起违约之诉，只能提起侵权之诉。下面看看他国立法如何解决这个问题。

尽管各国法律都承认合同相对性原则，但也承认其例外，如果合同当事人明示或默示约定，合同为第三人利益签署，第三人也受到合同的保护。当然，作为旁观者的第三人与合同没有任何关系，如果受害，不能引用合同，只能通过侵权法保护。

英国法院的做法很有参考价值。在《1992年包价度假条例》实施前，根据普通法确定合同责任，即基于合同相对性，只有合同当事人才可依合同提讼，不是合同当事人的，不得依合同提讼，不能受到合同法的保护。但普通法的原则在杰克逊诉地平线旅行社案[Jackson u Horizon Holidays([1975]3 All ER 92)]中有了例外。原告是有着一对龙凤胎的已婚男人，与作为被告的一家旅行商达成约定，价款含机票在内为1200英镑，被告须为原告夫妇及子女提供在斯里兰卡的一家酒店内4周的家庭度假。还告知被告，在酒店里获得的一切应当是高标准的，孩子的房间与原告夫妇的客房之间应有一扇互相连接的门。被告散发的宣传册把酒店描述成拥有保障度假享受的一切设施，包括迷你高尔夫、上好的餐厅、游泳池、美容中心。小册子宣称，客房装修良好、有专用浴室、淋浴和洗手间。原告及其家庭对该酒店极度失望。原告夫妇的客房与孩子的房间之间没有连接的门，房间由于墙面的霉菌而无法入住，也没有专用浴室、淋浴，洗手间很脏，饮食不好，没有迷你高尔夫、上好的餐厅、游泳池、美容中心。两周后，原告及其家庭搬到另一家条件好一点的在建酒店，原告就其本人及家人的度假被浪费指控被告违约，请求损害赔偿。法院裁定，尽管合同关系只存在于杰克逊和被告之间，原告不仅得为自己，也得为其家人请求损害赔偿。法院作出赔偿1100英镑的判决，被告上诉也被驳回。尽管丹宁勋爵认为赔偿金额超出了与原告痛苦相当的金额，仍同意判决，并指出，预订酒店举办聚会的东道主、教区牧师安排唱诗班旅游、丈夫为了自己和妻、子签署合同。上述合同应当是为自身利益、也为他人利益签署合同的例子。发生违约时，即便合同不适当履行损害“其他人”，合同当事人当然可以对方。问题是，“其他人”无直接的诉权，以致牧师不得不作为原告，即便他没有去旅游；或者丈夫不得不作为原告，他预订了家庭度假，即便他没有同行，而是去了其他地方出差。这太荒谬了!在合同不适当履行情况下，直接受影响和受害的人只能通过根本未受影响的人寻求救济。但是，在伍德发展有限公司诉威帕建筑公司[Woodar Developments Ltd v WimpeyConstreuction(UK)Ltd(1980)]案中，上议院又了上述案件的观点。原告同意以850000英镑的价格把地卖给被告，双方约定被告向第三人支付其中的1500英镑。原告违约，并请求赔偿第三人的损失。上议院认为被告没有违约，不同意丹宁在杰克逊案中的观点，坚持合同相对性的拘束力。不过，法官威尔伯福斯(Wilberforee)勋爵特别指出，有一种特殊合同，当一方当事人签订合同是为了与一个团体(如家庭度假、为聚会在餐厅预订、为一伙人叫出租车等)共同分享合同利益的情况下，就需要特别对待。英国《1992年包价旅游条例》通过“消费者”的扩大解释包括了“其他受益人”，其他受益人对其所受损害得直接，直接获得赔偿，从而使杰克逊案的观点成文法化了。条例第2条规定，合同是把消费者与旅游组织人或旅游零售商，或者消费者与后二者“联结”起来的协议。消费者指主缔约人、其他受益人和受让人。因此，消费者含义广泛，即便依普通法不视为合同当事人的人，也可以根据条例而享受到合同保护。条例在一定意义上突破了普通法合同相对性的观念。例如，某人为自己和同游者预订了一个规范的包价旅游，并付了旅游费用。合同就是该人与旅游经营商签署的，但该包价旅游却是为了“两个人”。同游者在旅游期间因旅游经营商不适当履行其合同义务受伤时，同游者得根据条例直接提讼。合同是把同游者与旅游经营商联结起来的协议，即便同游者自身不是合同当事人，也并没有为旅游付款。鉴于“合同”和条例规定的不履行合同责任，即足以包括同伴。另外，随着《1999年合同(第三人)权利法》的实施，受益人亦得根据该法第1(3)条直接依合同主张权利。