新土地法征收土地补偿标准精选(九篇)

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第1篇：新土地法征收土地补偿标准范文

关键词 水库移民；移民安置区；土地补偿；补偿原理

中图分类号 F061.6

文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水库移民是因兴建水库而产生，其生产安置重点在于解决移民的土地问题，最终要实现移民与安置区老居民的完全整合。已有的关于水库移民土地补偿，从研究角度上看，更多的是单纯着眼于移民获得土地得到安置及今后的发展，内容上侧重于移民区土地补偿研究，理论研究主要在移民经济的理论方面。实际上，我国移民土地安置从建国初到现在，主要是通过土地重新划拨和调整，但是，随着农村土地制度的变化，土地重新划拨和调整的余地愈来愈小，同时受环境容量的限制，移民安置的难度越来越大，移民、安置区老居民、安置区集体之间的利益不均衡也日益显现。因此，从移民和安置区老居民的同步发展的角度，深入分析土地权利在安置前后的变化以及应给予的补偿，探讨移民安置中土地权益协调问题既是实际中需要迫切解决的问题，也是非自愿性移民土地权利发生转移过程中土地制度建设和政府调控必须面对的问题。

1 安置区安置土地补偿现状

1.1 安置土地来源与调整方式

现阶段水库移民安置土地来源，以所有权性质不同来看，一种是用国有土地安置移民，其安置土地所有权属于国家所有，通过土地承包经营权或使用权发生移转安置移民。另一种则是用集体土地安置移民，可分为三种情形，第一，通过移转集体的机动地，或开发荒山荒地，或改造中低产田等安置移民；第二，集体利用外迁移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹没，需要外迁安置移民的，政府通过调出安置区集体已发包给居民的土地安置移民。

安置方式按照移民迁移的距离远近可分为：就近后靠、近迁（县内）和远迁（出县）等情形安置。从安置区土地调整变化来看，依据笔者的调查，土地调整的方式可归纳为：“村组土地局部调整流转”、“土地全组调整流转”以及“房地一起调整流转”等3种模式。村组土地局部调整流转的，则移民是分散安置。首先，在安置区选择用于调整的承包地位置（移民自主选择，或安置区集体为移民划出承包地）；其次，结合安置区环境容量，确定移民安置方案，明确安置区土地调整的范围；第三，移民部门实施移民安置方案，政府拨付补偿款到安置区村集体后，部分安置区居民为移民调出承包地并获得补偿；最后，移民与安置区村组签订土地承包合同并获得承包地。而土地全组调整流转的，与上述土地局部调整不同的是安置区集体为移民调整承包地后，将安置区集体剩余的承包地按照安置区居民总数进行平均分配，移民安置涉及到全部的原集体成员。至于房地一起调整流转的，安置区居民在土地流转调整过程中需要将土地和房屋一同作价“出售”给移民，同前述一样，在确定调出承包地的位置，移民安置方案，移民安置补偿款拨付到位后，安置区村集体则依据移民的购买意向将房屋的购买款拨付给出售房屋的安置区居民，而后安置区居民将房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

1.2 安置土地补偿方式和标准

课题小组通过长江水利委员会、西北勘测规划设计院、中南勘测设计研究院、汉江集团等单位收集到的紫坪铺水利枢纽工程、龙滩水电站、瀑布沟水电站、南水北调中线一期工程丹江口水库等12个水利水电工程的移民安置规划报告，以及部分水库的实地调查来看，现阶段安置区安置土地补偿主要有三种方式：第一，利用征地补偿款在安置区开垦荒地和改造中低产田，新增耕地在移民和安置区居民间按比例分成，安置区居民通过分成弥补调整流转土地损失。第二，通过计算出人均移民安置经费，安置区则按照接纳的移民人数获得补偿。第三，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失。具体还分为两种类型：一是安置区土地补偿标准与库区征地补偿标准完全相同；二是安置区土地流转补偿标准和库区征地补偿标准分别采用年产值倍数法测算（详见表1）。

2 存在问题

2.1 安置区土地补偿缺乏具体法律依据

从我国现行的土地法来看，关于水库用地的土地补偿法律法规并没有明确规定对安置区集体和居民补偿的条款，仅在国务院471号令第二十九条、第三十条中，按不同的移民安置方式明确四种补偿情形：①当农村移民在原集体经济组织内通过新开发土地或者调剂土地集中安置的，将土地补偿费、安置区补助费和集体财产补偿费直接全额兑付给原移民集体经济组织；②当农村移民分散安置到本县内其他村集体经济组织和村民委员会的，由地方政府将相应的征地补偿款交给安置区集体经济组织或者村民委员会；③当农村移民在本省内其他县安置的，项目法人将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区县级人民政府；④当农村移民跨省安置的，项目法人应将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区省（自治区、直辖市）级人民政府。可见，有关行政法规将安置区土地补偿与淹没区征地补偿紧密联系在一起，体现以“以土地换土地”原则，忽视了征收土地、安置土地价值差异。

2.2 补偿多少并非依据安置区土地实际状况

从表1的补偿情况来看，安置区土地补偿都是在淹没区征地补偿的基础上，采用不同方式进行补偿，并非体现安置区土地本身价值。

第一种方式，将新增耕地在移民和安置区居民间分成，由于各库区依情况而定标准，使得各库区之间差别悬殊。如：三峡水库移民与安置区居民的分成比例主要遵照《三峡库区农村移民安置区处理新老居民关系的经济措施》的规定进行，即利用移民投资开垦的荒地新老居民按7∶3分成，进行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河岩水库和江口水电站土地改造后的耕园地则按新老居民4∶6分成，显然后者的分成比例更有利于安置区居民。这种分成比例的确定与实施是在既定的生产安置标准下，与安置多少移民的生产安置紧密相关，而与安置区土地状况、土地开垦改造需要的资金关系不紧密，其比例的确定缺乏科学性。此外，由于农地具有保值增值的功能，许多安置区居民不愿意把他们的土地拿出来进行改造后重新分配，因为他们担心耕地面积减少所带来的损失会超过土地改造所创造的效益[3]。而且，近年来我国为缓解建设发展占用耕地的矛盾，实行耕地占补平衡制度。政府通过拨专项资金用于土地开发整理，以其改善农田基础设施，增加耕地。这样安置区集体和居民会更愿意将荒地和中低产田进行土地开发整理，以期获得更多的利益，而非与移民分成。同时，用于安置区土地开发改造的投资受移民补偿资金总量的限制，其新增耕地质量也难以保证。如，在长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置过程中，八年试点（从1985年起到1992年止）土地开垦面积有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困难，经调查评价，难以利用。

第二种方式，按安置区接纳移民的人数补偿，虽然人均标准可统一，如：紫坪铺水库、瀑布沟水电站和皂市水利枢纽工程分别为1.2万元/人、1.5万元/人和0.9万元/人，但由于移民安置规划确定的补偿标准是参照征地补偿标准确定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于补偿安置区土地的补偿就受到影响，安置区土地的补偿标准难以体现安置区土地状况，转出土地的

集体、农民其土地权益难以获得补偿。第三种补偿方式，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失，则是以甲地补偿标准替代乙地补偿标准，显然难以体现两者之间的差异。

2.3 安置区土地补偿未体现其土地权利变化及权益保护

水库移民安置过程中，包括两个重要阶段，第一，土地征收阶段。国家对于水利水电工程坝区、淹没区及专项设施迁（复）建用地实行征收，并根据相关法律给予补偿

长江三峡工程库区秭归县淹没处理及移民安置规划报告

耕地补偿倍数7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

计列了县外土地补偿费和安置补助费投资10 276.10万元

长江水利委员会

1996

隔河岩库区移民安置规划实施执行情况及修编概算报告

按1994年价，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，补偿倍数7倍

劣改优耕地面积261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；计列了迁外县征地费

长江水利委员会

2000

重庆市芙蓉江江口水电站可行性研究阶段（等同初步设计）水库淹没处理及移民安置规划报告

耕地补偿倍数7倍，按淹没区各乡镇年产值分别计算补偿，其中草山补偿倍数按5倍计，13 500元/hm2

改造现有耕园地新老居民4∶6分成；安置区荒地转让补偿费13 500.00元/hm2

长江水利委员会

2000

红水河龙滩水电站围堰区天峨县农村移民安置实施规划设计专题报告

库区征地补偿标准为水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果园116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨县出乡安置移民的土地来源通过土地转让获得，土地转让费标准与征地补偿标准相同

西北勘测规划设计院

2001

长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置实施计划报告

没有计算淹没区土地的补偿投资，按照安置单个移民5 839元计算生产安置补偿投资

开垦出来的土地新老居民7∶3分成；改造出来的土地5∶5分成

长江水利委员会

2002

紫坪铺水利枢纽工程库区外迁农村移民安置实施规划报告

――

安置区转出耕地的补偿费用为185 280.00元/hm2，补偿倍数8倍；实际执行按照安置区接纳的移民人数获得补偿，每个移民12 000.00元

西北勘测规划设计院

2005

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（龙泉驿区送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；实际执行时按安置区接纳移民的人数补偿，每个移民15 000.00元

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（郫县送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿521 745.00元/hm2

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（成都双流送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿521 745.00元/hm2

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（大邑县送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿376 650.00元/hm2

西北勘测规划设计院

2008

南水北调中线一期工程丹江口水库试点移民安置规划

库区征地补偿标准均采取年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中，湖北淹没区征地补偿标准为：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水库移民安置区土地流转补偿标准均采用年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中湖北省安置区补偿标准为：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

汉江集团

2008

黄河积石峡水电站工程移民安置规划报告（审定本）

库区水浇地补偿倍数20倍，补偿标准312 000元/hm2；旱地补偿倍数20倍，补偿标准204 000元/hm2，其他地类都有详细的补偿标准

安置区土地补偿标准参照库区征地补偿标准执行，其中，河北滩安置区水浇地补偿标准312 000.00元/hm2；在本村内部流转土地安置的，利用淹没补偿投资进行安置；异村流转的土地的，参照征地补偿标准支付

西北勘测规划设计院

2008

湖南渫水皂市水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告（修订本）

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价

247 920元/hm2，旱地补偿单价为167 040元/hm2

按照安置区接纳的移民人数补偿，每个移民9 000.00元

长江水利委员会

2008

潘口水电站建设征地和移民安置规划设计专题报告

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照库区征地补偿标准执行，水田补偿单价300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘测设计研究院

2009

金沙江鲁地拉水电站工程建设征地移民安置规划报告（审定本）

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价553 200元/hm2，旱地补偿单价为311 040元/hm2

经计算，为移民配置土地的补偿标准为311 040.00元/hm2，与鲁地拉水电站旱地征收标准完全一致

西北勘测规划设计院

二，安置区土地调整阶段。为保证移民有一份土地作为基

本生活来源，移民需要在政府划定或自主选择的安置区内

获得部分土地。两阶段紧密联系、不可分割。

农村土地制度的变化，安置区土地补偿问题对于协调水库移民安置中各相关主体之间的利益平衡具有重要的意义。本文基于实地调查，首先分析了水库移民安置区土地补偿的现状和存在的问题；其次，运用土地产权理论和福利经济理论，从安置区土地补偿的原因、范围和补偿原则等方面阐明了安置区土地补偿的基本原理；最后，在此基础上提出了完善相关法律法规、协调水利水电工程建设中利益相关者的关系和利益平衡、体现农地价值等政策建议。结果表明：其一，安置区的土地补偿，无论从现行法律、还是从实际获得的补偿来看，均未体现对安置区土地权益的保护；其二，安置区集体和居民理应获得相应的权益补偿，其补偿范围既包括转出土地使用权的补偿，也包括对共同拥有土地所有权带来的权益分配变化的补偿；其三，土地制度的建设和改进上，应依据安置区土地资源状况和调出土地的状况确定补偿标准，淹没区集体、移民和安置区集体、居民应获得同等补偿，并力求体现农地价值。

关键词 水库移民；移民安置区；土地补偿；补偿原理

中图分类号 F061.6

文献标识码 A

文章编号 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水库移民是因兴建水库而产生，其生产安置重点在于解决移民的土地问题，最终要实现移民与安置区老居民的完全整合。已有的关于水库移民土地补偿，从研究角度上看，更多的是单纯着眼于移民获得土地得到安置及今后的发展，内容上侧重于移民区土地补偿研究，理论研究主要在移民经济的理论方面。实际上，我国移民土地安置从建国初到现在，主要是通过土地重新划拨和调整，但是，随着农村土地制度的变化，土地重新划拨和调整的余地愈来愈小，同时受环境容量的限制，移民安置的难度越来越大，移民、安置区老居民、安置区集体之间的利益不均衡也日益显现。因此，从移民和安置区老居民的同步发展的角度，深入分析土地权利在安置前后的变化以及应给予的补偿，探讨移民安置中土地权益协调问题既是实际中需要迫切解决的问题，也是非自愿性移民土地权利发生转移过程中土地制度建设和政府调控必须面对的问题。

1 安置区安置土地补偿现状

1.1 安置土地来源与调整方式

现阶段水库移民安置土地来源，以所有权性质不同来看，一种是用国有土地安置移民，其安置土地所有权属于国家所有，通过土地承包经营权或使用权发生移转安置移民。另一种则是用集体土地安置移民，可分为三种情形，第一，通过移转集体的机动地，或开发荒山荒地，或改造中低产田等安置移民；第二，集体利用外迁移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹没，需要外迁安置移民的，政府通过调出安置区集体已发包给居民的土地安置移民。

安置方式按照移民迁移的距离远近可分为：就近后靠、近迁（县内）和远迁（出县）等情形安置。从安置区土地调整变化来看，依据笔者的调查，土地调整的方式可归纳为：“村组土地局部调整流转”、“土地全组调整流转”以及“房地一起调整流转”等3种模式。村组土地局部调整流转的，则移民是分散安置。首先，在安置区选择用于调整的承包地位置（移民自主选择，或安置区集体为移民划出承包地）；其次，结合安置区环境容量，确定移民安置方案，明确安置区土地调整的范围；第三，移民部门实施移民安置方案，政府拨付补偿款到安置区村集体后，部分安置区居民为移民调出承包地并获得补偿；最后，移民与安置区村组签订土地承包合同并获得承包地。而土地全组调整流转的，与上述土地局部调整不同的是安置区集体为移民调整承包地后，将安置区集体剩余的承包地按照安置区居民总数进行平均分配，移民安置涉及到全部的原集体成员。至于房地一起调整流转的，安置区居民在土地流转调整过程中需要将土地和房屋一同作价“出售”给移民，同前述一样，在确定调出承包地的位置，移民安置方案，移民安置补偿款拨付到位后，安置区村集体则依据移民的购买意向将房屋的购买款拨付给出售房屋的安置区居民，而后安置区居民将房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

陈银蓉等：水库移民安置区土地补偿现状与补偿原理

中国人口・资源与环境 2012年 第2期

1.2 安置土地补偿方式和标准

课题小组通过长江水利委员会、西北勘测规划设计院、中南勘测设计研究院、汉江集团等单位收集到的紫坪铺水利枢纽工程、龙滩水电站、瀑布沟水电站、南水北调中线一期工程丹江口水库等12个水利水电工程的移民安置规划报告，以及部分水库的实地调查来看，现阶段安置区安置土地补偿主要有三种方式：第一，利用征地补偿款在安置区开垦荒地和改造中低产田，新增耕地在移民和安置区居民间按比例分成，安置区居民通过分成弥补调整流转土地损失。第二，通过计算出人均移民安置经费，安置区则按照接纳的移民人数获得补偿。第三，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失。具体还分为两种类型：一是安置区土地补偿标准与库区征地补偿标准完全相同；二是安置区土地流转补偿标准和库区征地补偿标准分别采用年产值倍数法测算（详见表1）。

2 存在问题

2.1 安置区土地补偿缺乏具体法律依据

从我国现行的土地法来看，关于水库用地的土地补偿法律法规并没有明确规定对安置区集体和居民补偿的条款，仅在国务院471号令第二十九条、第三十条中，按不同的移民安置方式明确四种补偿情形：①当农村移民在原集体经济组织内通过新开发土地或者调剂土地集中安置的，将土地补偿费、安置区补助费和集体财产补偿费直接全额兑付给原移民集体经济组织；②当农村移民分散安置到本县内其他村集体经济组织和村民委员会的，由地方政府将相应的征地补偿款交给安置区集体经济组织或者村民委员会；③当农村移民在本省内其他县安置的，项目法人将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区县级人民政府；④当农村移民跨省安置的，项目法人应将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区省（自治区、直辖市）级人民政府。可见，有关行政法规将安置区土地补偿与淹没区征地补偿紧密联系在一起，体现以“以土地换土地”原则，忽视了征收土地、安置土地价值差异。

2.2 补偿多少并非依据安置区土地实际状况

从表1的补偿情况来看，安置区土地补偿都是在淹没区征地补偿的基础上，采用不同方式进行补偿，并非体现安置区土地本身价值。

第一种方式，将新增耕地在移民和安置区居民间分成，由于各库区依情况而定标准，使得各库区之间差别悬殊。如：三峡水库移民与安置区居民的分成比例主要遵照《三峡库区农村移民安置区处理新老居民关系的经济措施》的规定进行，即利用移民投资开垦的荒地新老居民按7∶3分成，进行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河岩水库和江口水电站土地改造后的耕园地则按新老居民4∶6分成，显然后者的分成比例更有利于安置区居民。这种分成比例的确定与实施是在既定的生产安置标准下，与安置多少移民的生产安置紧密相关，而与安置区土地状况、土地开垦改造需要的资金关系不紧密，其比例的确定缺乏科学性。此外，由于农地具有保值增值的功能，许多安置区居民不愿意把他们的土地拿出来进行改造后重新分配，因为他们担心耕地面积减少所带来的损失会超过土地改造所创造的效益[3]。而且，近年来我国为缓解建设发展占用耕地的矛盾，实行耕地占补平衡制度。政府通过拨专项资金用于土地开发整理，以其改善农田基础设施，增加耕地。这样安置区集体和居民会更愿意将荒地和中低产田进行土地开发整理，以期获得更多的利益，而非与移民分成。同时，用于安置区土地开发改造的投资受移民补偿资金总量的限制，其新增耕地质量也难以保证。如，在长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置过程中，八年试点（从1985年起到1992年止）土地开垦面积有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困难，经调查评价，难以利用。

第二种方式，按安置区接纳移民的人数补偿，虽然人均标准可统一，如：紫坪铺水库、瀑布沟水电站和皂市水利枢纽工程分别为1.2万元/人、1.5万元/人和0.9万元/人，但由于移民安置规划确定的补偿标准是参照征地补偿标准确定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于补偿安置区土地的补偿就受到影响，安置区土地的补偿标准难以体现安置区土地状况，转出土地的

集体、农民其土地权益难以获得补偿。第三种补偿方式，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失，则是以甲地补偿标准替代乙地补偿标准，显然难以体现两者之间的差异。

2.3 安置区土地补偿未体现其土地权利变化及权益保护

水库移民安置过程中，包括两个重要阶段，第一，土地征收阶段。国家对于水利水电工程坝区、淹没区及专项设施迁（复）建用地实行征收，并根据相关法律给予补偿；第

表1 水库淹没区征地补偿标准与安置区土地补偿标准对照表[2]

Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and

Compensation Standard in Resettlement Area

报告年份

Reports year

报告名称

Reports name

淹没区征地补偿标准

Requisition standard

in inundation area

安置区土地补偿标准

Compensation standard

in resettlement area

报告提供单位

Reports provides unit

1994

长江三峡工程库区秭归县淹没处理及移民安置规划报告

耕地补偿倍数7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

计列了县外土地补偿费和安置补助费投资10 276.10万元

长江水利委员会

1996

隔河岩库区移民安置规划实施执行情况及修编概算报告

按1994年价，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，补偿倍数7倍

劣改优耕地面积261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；计列了迁外县征地费

长江水利委员会

2000

重庆市芙蓉江江口水电站可行性研究阶段（等同初步设计）水库淹没处理及移民安置规划报告

耕地补偿倍数7倍，按淹没区各乡镇年产值分别计算补偿，其中草山补偿倍数按5倍计，13 500元/hm2

改造现有耕园地新老居民4∶6分成；安置区荒地转让补偿费13 500.00元/hm2

长江水利委员会

2000

红水河龙滩水电站围堰区天峨县农村移民安置实施规划设计专题报告

库区征地补偿标准为水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果园116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨县出乡安置移民的土地来源通过土地转让获得，土地转让费标准与征地补偿标准相同

西北勘测规划设计院

2001

长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置实施计划报告

没有计算淹没区土地的补偿投资，按照安置单个移民5 839元计算生产安置补偿投资

开垦出来的土地新老居民7∶3分成；改造出来的土地5∶5分成

长江水利委员会

2002

紫坪铺水利枢纽工程库区外迁农村移民安置实施规划报告

――

安置区转出耕地的补偿费用为185 280.00元/hm2，补偿倍数8倍；实际执行按照安置区接纳的移民人数获得补偿，每个移民12 000.00元

西北勘测规划设计院

2005

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（龙泉驿区送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；实际执行时按安置区接纳移民的人数补偿，每个移民15 000.00元

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（郫县送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿521 745.00元/hm2

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（成都双流送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿521 745.00元/hm2

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（大邑县送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398 160.00元/hm2，建设用地补偿376 650.00元/hm2

西北勘测规划设计院

2008

南水北调中线一期工程丹江口水库试点移民安置规划

库区征地补偿标准均采取年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中，湖北淹没区征地补偿标准为：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水库移民安置区土地流转补偿标准均采用年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中湖北省安置区补偿标准为：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

汉江集团

2008

黄河积石峡水电站工程移民安置规划报告（审定本）

库区水浇地补偿倍数20倍，补偿标准312 000元/hm2；旱地补偿倍数20倍，补偿标准204 000元/hm2，其他地类都有详细的补偿标准

安置区土地补偿标准参照库区征地补偿标准执行，其中，河北滩安置区水浇地补偿标准312 000.00元/hm2；在本村内部流转土地安置的，利用淹没补偿投资进行安置；异村流转的土地的，参照征地补偿标准支付

西北勘测规划设计院

2008

湖南渫水皂市水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告（修订本）

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价

247 920元/hm2，旱地补偿单价为167 040元/hm2

按照安置区接纳的移民人数补偿，每个移民9 000.00元

长江水利委员会

2008

潘口水电站建设征地和移民安置规划设计专题报告

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照库区征地补偿标准执行，水田补偿单价300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘测设计研究院

2009

金沙江鲁地拉水电站工程建设征地移民安置规划报告（审定本）

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价553 200元/hm2，旱地补偿单价为311 040元/hm2

经计算，为移民配置土地的补偿标准为311 040.00元/hm2，与鲁地拉水电站旱地征收标准完全一致

西北勘测规划设计院

二，安置区土地调整阶段。为保证移民有一份土地作为基

本生活来源，移民需要在政府划定或自主选择的安置区内

获得部分土地。两阶段紧密联系、不可分割。

图1 水库移民安置土地补偿支付与土地权益变化示意图

Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir

resettlement

areas and land rights and interests changes

从安置前后土地权益的变化来看，对于迁出原集体经济组织的移民，原来共同拥有的集体土地所有权、独自享有的使用权消失，在安置区移民重新获得承包土地，与安置区原居民共同享有集体土地所有权，对于整体搬迁的集体则获得相应的土地权利补偿；而安置区集体土地所有权虽然仍然存在，但随着集体成员发生变化，安置区集体土地所有权份额发生变化，原居民的土地使用权或土地承包经营权发生流转。这样，移民通过“以土地换土地”的安置模式，其土地权益获得了保障。同时依据国务院471号令，国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。而安置区为移民异地重建家园提供了生产和生活用地及必要的其他各项资源，其重建成本从淹没区征地补偿中列支，安置区集体或居民由此获得相应的补偿，但安置区居民在集体土地所有权中，份额减少，能够获得的承包土地减少。同时，如上所述，由于采用的补偿方式未与安置区土地的状况、流转土地的数量质量结合，安置区土地难以获得对等补偿，土地权益受损，其未来发展也缺乏相应法律政策予以支持。

综上所述，目前我国水库移民土地补偿机理是以淹没区土地的征收为基础，以落实移民安置区域和获得安置土地为目标。对于安置区土地的补偿目前缺乏明确的法律支撑，从实行的补偿情况来看（按新增耕地分成，或按接纳移民的人数补偿，或按库区土地征收标准），安置区土地补偿什么？补偿谁？补偿标准是什么？并不是从安置区土地权利变化，利益受损的角度出发，其土地补偿大小受限于淹没区土地补偿的多少，并因不同时期、不同库区而制定不同的补偿办法，安置区与淹没区并非同等对待。

3 安置区土地补偿原理

3.1 获得补偿的原因

在水利水电工程建设中，移民被迫让出被淹没（占）的土地，依法应予以补偿，并保证其安置。而安置区集体、居民同样转出自己一部分土地供移民使用，其土地权益也应获得补偿。在这过程中，一方面，征收的移民土地需要得到足额赔偿，并保证移民生活生产得到长久安置，另一方面由于移民到来，安置区土地权益发生移转的同时增加了安置区资源环境压力，会对安置区原居民的生产生活以及未来发展产生影响，不仅安置区土地使用权流转应予以足额的补偿，其安置区资源环境的补偿也应予以考虑。根据卡尔多-希克斯社会福利改进标准，需要对受影响的权利主体进行相应的补偿，才能达到社会福利的改进。因此，在政府安置规划确定或者移民自愿选择的安置区，根据政府制定的生产生活用地安置标准，伴随着安置区集体或者居民转出相应区域内一定数量和质量的土地给移民使用，安置区集体和居民理应获得相应的权益补偿。

3.2 补偿范围

依据我国宪法和土地法的有关规定：农民集体所有的土地依法可由村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或者村民小组、乡（镇）农村集体经济组织等经营、管理，集体经济组织依法对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利。由于这种集体土地所有权是其土地归一定范围内的成员集体所有，成员因其身份对集体所有的土地享有使用、收益的权利[4]，因此农民集体组织成员共同享有了土地所有权，集体与农户之间的土地产权关系具有共有关系的特点，只是究竟是共同共有还是按份共有难说清楚，与现行一般法律意义上的共有关系有所不同。因为，集体土地不因其成员不存在或退出集体组织可按份额分割出份额，同时农户也不能就其份额设定相应的他项权利；而在土地承包时，农户按农业人口平均分配土地且各户享有具有排他性的土地承包经营权，且在生产过程中，以独立的经济主体存在，享有其权益。这样，农户在土地权利享有上不能按份享有，在义务承担上也并非共同承担，其土地所有权是一种特殊的共有关系。

在移民安置中，通过对安置区土地的重新调配，移民获得可以利用的土地和集体成员身份，实际上安置区原居民和移民一同重新拥有了安置区集体的土地所有权。虽然安置区土地未发生变化，但已是一个由新成员加入的新集体共同拥有的集体土地所有权，土地承包关系相应发生了变化，移民也由此获得了在集体土地中的各项权利。因此，安置区土地的补偿范围既包括对剩余承包期或者长期土地使用权转让的转出方的补偿，也应包括对共同拥有土地所有权带来的权益分配变化的补偿。否则，安置前后，安置区原居民在集体土地所有权和使用权权益中享有的权益是随着移民的到来而受到了损害。

3.3 补偿原则

3.3.1 淹没区移民和安置区集体、移民、居民获得同等福利补偿

根据帕累托状态标准，如果对既定资源配置的状态予以改变，而这种改变使得至少有一个人的境况变好，而其他人境况至少不因此而变坏，则这种变化就增加了社会福利，或称为帕累托意义下的福利增进。美国经济学家卡多尔、希克斯先后重新对福利标准进行考察，在帕累托标准的基础上，提出了补偿原理。如果受到损失的人可以被完全补偿，而其他人的福利仍然比原来有所提高，那这样整个社会福利是增加的，这种变革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受损的情况下，如果受益群体在完全补偿受损群体后仍有剩余，那么，这种变化也是一种潜在的社会福利改进。

兴建大型水利水电工程，移民在安置区获得土地使用权，在安置区资源禀赋一定的条件下，移民的迁入，使单位居民的资源拥有量减少，移民的迁入对安置区有形的资源（土地、水资源等）消耗的同时，也对安置区的生态环境等带来了压力，这都造成了原来安置区内的居民福利条件的降低，因此移民在安置区内获得土地资源，要达到帕累托最优的标准要求，就要对安置区内的居民进行货币补偿，并且使这部分货币补偿给安置区居民带来的效用等于因为移民的迁入而承受的损失，这样才能使移民的迁入，在不影响安置区内居民福利的情况下，自身的福利条件得到改善。同样，由于大型水利水电工程的建设，移民失去了原有的农地、房屋等财产，福利受损，政府通过土地征收、安置等补偿其损失。而水利水电工程建设的所在地，以及受益区则因为工程的建设，获得电力、旅游、企业增收、城镇发展等利好，福利条件得到改善。按照社会福利改进标准，则受益群体的福利增加应弥补利益受损方的损失。显然，无论是淹没区集体、移民还是安置区的集体、居民权益均有获得补偿的权利；从社会福利改进要求来看，补偿以弥补受损人福利损失获得完全补偿为原则的。

3.3.2 依安置区土地资源和调出土地状况确定补偿标准

农地是农民生存发展的保障，每一块农地的价值的高低与所处的位置和区域密切相关。由于各安置区的土地资源禀赋条件、人地关系、生产条件、经济发展水平存在差异，移民的到来对各安置区产生不同影响，同时调配出来用于安置移民的农地也存在差异，因此各安置区安置土地补偿标准应以安置土地的状况而定，存在差异是必然的。

如前文分析，随着移民在安置区获得土地，安置区土地补偿应获得来自于集体土地所有权和土地承包经营权权益损失的补偿，类似于安置区原集体土地权益一并转移至新的集体组织，土地补偿的资金则来源于淹没区土地征收款，因此，在目前情况下，可参照安置区土地征收补偿标准和办法补偿安置区集体和居民，以保证“两区”（安置区、淹没区）土地权益移转采取统一的补偿原则。为体现公平，以及未来共同发展，将移民享受的电价、低息贷款等优惠，后期扶持政策等与安置区原居民，特别是土地调出户同享，以使“两区”的福利损失补偿获得同等的待遇。

当然，从农地价格的计算方法来看，现行农地价格有农地基准地价、征地统一年产值和征地区片地价、农地标定地价等。在实际的农地交易中，往往可根据上述方法参考安置区市场成熟程度、社会经济发展水平、区域位置、交易的个别因素等情况确定。

4 政策建议

4.1 完善相关法律，明确安置区土地在安置中的权利

我国现行的有关法律明确了淹没（占）区土地权益，移民以土地安置应拥有与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料，但是安置移民的土地来源仍沿用土地调整或调剂（有偿）等方式解决，安置区土地补偿的性质、原则、补偿范围等缺乏法律规定，使得安置区集体土地所有权，土地承包经营权难以获得合法保护。理应进一步区分集体土地所有权性质，明确集体、农户在农村土地产权中的权益。明确安置区土地补偿标准，使安置区居民因移民迁入而造成土地权益损失获得的补偿具有法律依据。

4.2 理清各利益相关者的关系，明确补偿对象和原则

在水利水电工程建设中，下游地区是受益区，而淹没区和安置区则由于工程建设其利益受损。随着市场经济体制的建设，水利水电开发已由政府主导型向业主企业负责型转变，兴建水库虽是国家或区域性的重大战略，但业主则通过水资源的开发获得了丰厚的利润。工程业主作为投资主体，除负责解决工程成本投资外，追逐并获得了超额的经济回报，而淹没区、安置区牺牲了土地等资源。根据公平理论和福利经济理论，淹没区、安置区的土地资源价值理应得到体现，其福利损失应获得补偿。因此水利水电开发的增值收益应该在业主、淹没区和安置区居民之间分享，应制定有关政策和法律区分获益主体与受损主体，平衡受益区和受损区的利益。

4.3 改进土地征收补偿原则，真实体现安置区农地价值

依据现行法律和政策，水库移民安置中征地补偿费用是按征地补偿标准的倍数计算的，采用的是不完全补偿原则，而安置区土地补偿也是以淹没区土地征收补偿款为基础。因此，目前通过市场机制，调配土地安置移民缺乏法律和经济基础。事实上，这种定价方法既不能保证移民在土地被征收后仍能达到原有的生活水平，也无法确保安置区获得合理的土地补偿，当然也无法使移民和安置区居民获得福利改进。因此，应通过逐步实现征地补偿的完全补偿，实现安置区土地补偿的市场化，即征地补偿标准实现按照市场交易价格来补偿，有利于移民用获得的征地补偿款在安置区通过土地流转获得与被征收前等质等量的承包地，这样既实现了移民的农业安置，也确保了安置区土地获得足额补偿，并可通过价格杠杠吸引更多的安置区居民流转承包地，保障移民的以土安置和土地资源的优化配置。具体操作上，可参照我国土地分等定级、基准地价等，使农用地地价与城市地价一样逐步走向规范化。在此基础上土地补偿标准不再以产值为标准，而是以地价为标准，综合考虑供需、区位等相关因素而确定。

参考文献(References)

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［2］刘灵辉.水库移民安置区土地流转补偿研究［D］.武汉：华中农业大学，2010：36-37.［Liu Linghui. Research on the Land Transference Compensation of Reservoir Resettlement Area ［D］.Wuhan: Huazhong Agriculture University, 2010：36-37.］

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The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Studyfor Reservoir Immigrant Settlement Areas

CHEN Yinrong1 MEI Yun1 LIU Linghui2 LI Jinjun3

(1.College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan Hubei 430070, China;

2.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and

Technology of China, Chengdu Sichuan 610054, China;3. Xinyi Land Collation Centre, Xinyi Jiangsu 221400, China)

第2篇：新土地法征收土地补偿标准范文

［关键词］农村；农民；集体土地；征地补偿；性质

Abstract:Inrurallandexpropriation,thecharacterofcompensationandthecharacterofcollectivecollectionaretwodefinitionswhicharebothrelatedanddifferent.Thecharacteroflandcollectiondecidesthecharacteroflandexpropriationcompensation,andtheexpropriationcharacterdecidesitsstanderanddistributionrange、methodandproportion.Asthecharacterofthecompensationisnotclear,itbringsaboutmanyproblemsatwork.Underthepresentlegalsystem,landexpropriationcompensationhassomecharacters,i.e.thecharacterswithlegality,non-marketorientation,imperfection,communionofmembers,non-statepayment,regionaldifferenceandpriorpayment,etc.

Keywords:country;farmer;collectiveownedland;landexpropriationcompensation;character.

农村征地补偿的性质不明，在现实中产生了很多问题。据某基层法院统计，该院每年3000件执行案件中，近15％的案件涉及农村土地征用补偿费的执行，而执行中由于土地补偿费的性质不明，致使法院在能否扣留和提取该补偿费的做法上产生较大分歧，严重影响了执行工作的开展，影响了申请人权益的实现［1］，也导致征地补偿的费用往往不能落实到每一个农民，既引发了大量的纠纷，也很不公平［2］。因此，探究农村集体土地征地补偿的性质具有现实意义。农村征地补偿的性质取决于农村土地的所有权性质，鉴于征收和征用对于农村土地的所有者来说都是失去土地，都应获得相应补偿，在这一方面，两者基本相同，故如无特别说明，本文所指农村土地征地补偿性质包含征收补偿的性质和征用补偿的性质两个方面。笔者认为对农村的征地补偿主要有以下特性：

一、土地补偿的法定性

《中华人民共和国宪法》（2004年修正，以下简称《宪法》）第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”［3］《中华人民共和国土地管理法》（2004年，以下简称《土地法》）第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地征收的法定补偿范围，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费用”。可见，我国目前实行的是法定补偿，补偿依据、补偿范围、补偿项目和补偿标准均由法律条文直接规定，刚性较强，弹性较差，可调空间较小。

二、补偿依据的非市场性

补偿依据（或补偿基础）的非市场性是指主观上不以土地的市场价值为依据进行补偿，或者客观上不存在确定土地补偿价格的土地市场，土地补偿的依据只能由国家确定，具体补偿执行的是一种非市场性标准。

在西方国家，土地是“私有财产”（当然政府也有强制征收的权利），客观上存在着土地交易市场，这就使政府对土地的征收或征用能以市场价格为依据进行测定并补偿。这种以“公平的市场价值”为依据的补偿对买卖双方来说都是公平的。从理论上说，这种“公平补偿”的价格只能在充分发达的土地交易市场上才能体现出来，城市化发展较早的国家,像美国、日本、英国、法国、荷兰等国,由于其土地大多数属于个人或企业所有,土地市场机制比较健全,征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿,农民基本上都能得到较为满意的补偿［4］，如英国以征用者实际占有该土地的当日市价计算补偿［5］，就是以市场为依据的补偿。

但在我国，农村土地具有与其他国家不一样的独特性，这种独特性主要是农村的土地从来没有被当做商品来看待，严格意义上的土地市场并不存在。即不存在一个融入市场经济的“土地交易市场”，也没有一个客观公正的土地买卖价格。再者，进入土地市场交易的土地，应该来源于市场，但我国农民的集体土地是国家按照农村社区人口平均分配的，而不是农民以市场价格从土地市场购得的，其分配方式是非市场化的［6］。既然不是从市场上以市场价“购入”的，也就不能从市场上以市场价“售出”。因此，我国的土地无论是国家所有还是集体所有，在现行体制和法律框架下都不能真正地进入市场，不可能根据土地的供求关系或商品的价值规律来确定土地的价格和补偿标准，只能由国家根据土地的总体状况和基本国情予以“规定”，补偿的依据不是客观的“市场”，而是法定的“年产值”。

三、补偿金额的非完全性

土地补偿金额的非完全性，也可称之为补偿的适度性或补偿的非等价性，是指土地补偿的金额不能完全体现土地价值的补偿。征地补偿依据的非市场性，必然会产生土地补偿范围或项目的不全面和土地补偿标准的较低或过低，最终导致补偿金额的非完全性。其中征地补偿标准的高低对补偿金额的影响最大。

从各国（地区）情况来看，征地补偿标准与土地制度和经济发达程度有密切的关系。国际上对于征地补偿标准的理论主要有完全补偿论、不完全补偿论、相当补偿论［7］，正当补偿论（日本、韩国）、合理补偿论（美国、加拿大、马来西亚和中国香港）、充分补偿论（荷兰）、公平补偿论（法国、瑞典、中国台湾、菲律宾和巴西）［8］，日本当代也有一种“生活权补偿”的新的补偿理论［9］。尽管各国或不同的学者对补偿标准理论的表述是不尽相同的，含义也略有不同，但西方国家所普遍确立的补偿原则是“公平补偿”或“正当补偿”原则。只是“公平补偿”（JustCompensation）是一个抽象的、内涵极不确定的概念，不同的国家可能有不同的界定，在不同的政治法律实践中也有着不同认识。总的来说，依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估被认为是确立补偿标准的最佳选择［10］。

对于我国目前的征地补偿，有人认为是“适当补偿”［11］（所谓适当补偿就是严格依据土地管理法的有关规定予以补偿，征地补偿以使被征用土地的农民生活水平不降低为原则），也有“合理补偿”［12］、“相当补偿”［13］（土地补偿数额与土地实际价值不相等，偏重于国家利益而忽视对农民合法权益的保护）、“超低价补偿”［14］等不同的观点，甚至有人认为我国对农村土地的补偿仅是“生存权利”补偿［15］（征地补偿制度核心并不在于保障集体土地的财产性权利，而在于保障被征地农民的生存权利）。综合起来看，上述不管是哪一种观点，均认为我国的征地补偿是一种非完全补偿，补偿金额并不能完全弥补被征地方的损失。因此，从总体上说，我国对农村的征地补偿，存在着随意性大、安抚色彩浓的非完全性补偿的特点，不能为被征地农民的正当权益提供有力充分的保护。

四、补偿分配的成员共有性

农村集体土地的所有权性质决定了征地补偿的性质，也决定着征地补偿的分配原则、权利的实现形式、补偿范围和补偿的分配方法。在土地所有权归“集体公有”的观点下，土地补偿费的分配方法与比例由“集体”决定，土地补偿费属集体公有，理论上是不能进行分配的；就是进行分配，集体也是得大头，失地农民只能获得少量的土地补偿。在土地所有权归“集体成员共有”的观点下，“集体成员”对被征土地的补偿分配就有最终的决定权，农民个人就有可能直接得到绝大部分的征地补偿款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。可见根据“集体公有”和法律规定，土地补偿是禁止用于集体经济组织内部分配的，但这些规定与现实差距太大。笔者曾认为农村集体土地归以村为一个区域范围的全体成员平均共有［16］。在此前提下，这个“农民集体”中的每个成员对土地及土地补偿拥有平等的权利，即拥有平等的土地承包经营权、土地收益权、宅基地分配权和征地补偿分配权，集体的权利表现为成员个人权利的集合，属集体共有。换言之，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员，而不是空泛的集体。土地补偿费是因集体土地的被征收或征用导致土地的流逝而取得的，其归集体成员共有的性质，构成土地补偿费分配的基础。

农村土地的集体成员共有性，对土地补偿分配的影响主要表现在：

1.决定着土地补偿分配的原则。对于征地补偿款，全体成员享有平等的权利，即平均分配土地补偿款。

2.决定着土地补偿的分配范围。土地补偿归“本集体”全体成员平均共有，即应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，也就是在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。“本集体”以外的任何单位和个人不得以任何理由侵占土地补偿，否则就是侵权。然而在实际中，只要存在土地利益收入，乡政府、村委会和乡村集体经济组织都争当土地所有权主体，一些地方的市级和县级政府甚至也参与了土地补偿的分配。土地补偿费经层层克扣或被少数干部侵吞，使本来就较低的土地补偿真正落实到失地农民头上的就更少了。

3.决定了个人权利的实现形式。（1）全体成员大会是该集体的最高决策机构，任何一个集体成员（包括该机构的负责人）不能以个人身份决定集体财产（土地）的用途、使用方向和收益分配。（2）任何成员不能独立享有特定指向的土地所有权。因为农民的土地承包经营权是无偿取得的，且具有社会保障性质，所以，成员个人虽对土地享有使用权、收益权、转包（让）权等，但不能享有按份分割的特定土地份额，即不能要求该集体将某一具体地块分归自己独立所有。（3）任何成员不能单独行使土地处分权。（4）有权单独享有属于个人的土地补偿。对土地的收益根据成员大会的意见可以获得独立的份额补偿。如果成员大会需要留存收益，成员个人应该服从。

4.决定了补偿的分配方法。根据集体财产的特点，土地补偿费具有集体财产性质，它既有别于公有财产，也有别于私有财产，其分配既要考虑集体利益，也要考虑农民个人利益；既要照顾到目前利益，也要考虑到长远利益。因此，其分配程序与方法应为：（1）由集体成员大会确定集体与个人的分配比例，集体留存主要用于集体经济发展、集体福利和农民社会保障；（2）确定集体留存资金各部分的比例；（3）确定集体留存资金的用途；（4）在成员之间平均分配剩余补偿。这部分补偿是被征地农民个人所有，从理论上说法院是可以执行的。

五、补偿支付的非国家性

在关于征地补偿理论中，有一种理论叫“特别牺牲论”［17］。特别牺牲论认为，被征收人所受的不可预期的损失即为特别牺牲，理论上应该由受益者即公众承担补偿义务，但由公众承担补偿义务是无法执行的，因此就由公众的合法代表——政府承担补偿责任。这种理论在德国的研究最为深入。根据该理论，国家在征收或征用农村土地将其变为国有土地时，支付给农民的土地补偿费应该由政府支付。但这个理论要求政府有充足的财力，否则执行起来难度较大。我国目前的征地补偿名义上是由国家支付的。《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，规定中，不管是“征收或者征用”均由国家予以补偿。但实际上，我国执行的却是“谁使用土地谁补偿”［18］或“谁受益谁补偿”的原则。国家在将农村土地转变为国有土地时，征地补偿费并不由国家支付，而是由用地单位支付。笔者认为，对征地补偿应该分别情况予以处理：对用于公益事业的“土地征收”，应该由国家对失地农民予以土地补偿；对非公益性的“土地征用”，则由用地单位进行土地补偿。这是因为，公益用地，直接体现的是国家利益，公益用地的单位也是国家财政预算单位，由国家直接征地转供用地单位，可减轻用地单位的财政负担，减少用地单位与农民因土地补偿问题的直接对抗。对于非公益用地，体现的是用地单位的经济利益，是经济利益在不同的经济利益体之间的分配，由用地单位支付征用土地补偿不仅是合理的，也是用地单位的一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件，用地单位必须按法定的标准或市场标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。补偿支付的非国家性可在一定程度上限制土地的使用者特别是非公益用地者廉价“圈地”，但同时却给政府“经营土地”，从中获取高额土地价差提供了条件。

六、土地补偿的地域差别性

我国幅员辽阔，东西部之间、不同省份和不同地区之间经济发展水平差异较大，如实行全国统一的补偿标准，既不能体现经济发展水平的差别，也不能体现土地作为特殊资源的区位价值。因此，我国在统一规定了补偿项目的基础上，在征地补偿标准上适用了地域差异原则。《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”；“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”，当然这种地域差别是比较有限的。

七、土地补偿的先付性

征地补偿与民法上基于侵权行为的赔偿在性质上是不同的。征地补偿不是由于违法行为所引起的，而是基于合法的公法上的原因所致［19］。民法上的损害赔偿是损害在先，赔偿在后；而征地补偿是赔偿（或补偿）在先，损害在后。这种对损失的补偿不是以实际发生额为基础，而是一种以法定标准或市场标准为依据的预付性赔偿，并且要在实际使用土地前一次付清，是土地使用人为取得土地使用权而按照法定标准或市场标准预先支付给土地所有权人的一次性补偿。

综上所述，我国目前的征地补偿具有法定性、非市场性、非完全性、成员共有性、非国家支付性、地域差别性和先付性的特点。对征地补偿性质的探讨，有利于规范征地补偿的分配方法，保障被征地农民的合法权益，明确各方的责任，也有利于我国土地制度的根本变革。

［参考文献］



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第3篇：新土地法征收土地补偿标准范文

    在美国,土地征用被称为“最高土地权”的行使,美国土地征用补偿标准根据征用前的市场价格为计算标准,它充分考虑到土地所有者的利益,不仅补偿被征土地现有的价值,而且考虑到补偿土地可预期、可预见的未来价值;同时,还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失,充分保障了土地所有者的利益。

    加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制,加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上,依据土地的最高和追加用途,按当时的市场价格补偿。具体来看,加拿大的土地征用补偿包括:

    (1)被征用部分的补偿,必须依据土地的最高和最佳用途,根据当时的市场价格补偿。

    (2)有害或不良影响补偿(如严重损害或灭失价值),主要针对被征用地块剩余的非征地,因建设或公共工作对剩余部分造成的损害,还包括对个人或经营损失及其他相关损失这种补偿不仅包括被征地,还包括受征地影响相邻地区的非征地。

    (3)干扰损失补偿,被征地所有者或承租人因不动产全部或基本征用,因混乱而造成的成本或开支补偿。

    (4)重新安置的困难补偿。

    英国的土地征用被称为“强制收买”。英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定,其中土地征用补偿原则是:土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础,补偿以相等为原则,损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准:

    (1)土地(包括建筑物)的补偿,其标准为公开市场土地价格;

    (2)残余地的分割或损害补偿,其标准为市场的贬值价格;

    (3)租赁权损失补偿,其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害;

    (4)迁移费、经营损失等干扰的补偿;

    (5)其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的费用、权利维护费等)。补偿的估价日期:是指土地征用机关在行使土地权利时,应通知被征用土地的所有权人及其他权利人,但其取得土地往往会在通知后的几个月或更长时间,在地价上涨的情况下,土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定,假如补偿金额为双方同意时,则以土地征用通知日期为估价日期。假如土地征用补偿争议上诉时,则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。

    德国的土地征用补偿范围和标准为:

    (1)土地或其他标的物损失的补偿,其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值;

    (2)营业损失补偿,其标准为在其它土地投资可获得的同等收益;

    (3)征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算与英国一样,也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。

    法国的土地补偿价格是以征用裁判所一审判决之日的价格为基准计算的。同时以征用土地周围土地价格或纳税时的申报价格作为参考。同时为了控制补偿,被征用不动产的用途已公布征用规定1年前的实际用途为准。

    瑞典的土地补偿费中不包括预期土地将变为公共土地而引起的价格上涨部分,而且一致通过改变土地用途,提高土地补偿费的投机行为。瑞典对土地征用补偿价格的计算,以10年前该土地的价格为准。

    日本的土地征用称为“土地收用”,日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的,在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看,日本征用土地的补偿包括5个部分:

    (1)征用损失补偿,对征地造成的财产损失进行补偿,按被征用财产的经济价值即正常的市场价值补偿;(2)通损补偿,对因征地而可能导致土地被征用的附带性损失的补偿;

    (3)少数残存者的补偿;

    (4)离职者的补偿,对因土地征用造成业主损失的补偿;

    (5)事业损失补偿,对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿,除了现金补偿,还有替代地补偿(包括耕地开发、宅地开发、迁移代办和工程代办补偿等)。

    韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面:

    (1)地价补偿,为土地征用补偿的主要部分。1990年韩国统一以公示地价为征收补偿标准:

    (2)残余地价补偿,土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程应予以补偿;

    (3)迁移费用补偿,对被征地上的定着物,不是进行公益事业所必须的,应给予相应的补偿。同时韩国在建设部设立了中央土地征用委员会,在汉城特别市、直辖市及道设立地方土地征用委员会,对土地征用的区域、补偿、时期等进行裁决。

    在新加坡,关于土地征用补偿的决定由土地税务兼行政长官作出,但补偿金额由专业土地估价师评估,以公告征用之日的市价为补偿标准。土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需要的费用、测量土地印花税及其他所需的合理费用等。

    我国土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费的标准是征用耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍,征用其他土地的补偿标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。每一个需要安置的农民人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前3年平均年产值的15倍。征用其他土地的安置补偿费由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。土地补偿费和安置补助费之和不得超过该土地被征用前3年平均年产值的30倍。被征用土地上的附着物和青苗补偿费由省、自治区、直辖市规定。

    二、中外土地征用补偿标准比较

    通过中外土地征用补偿标准比较,我们不难看出我国的征地补偿标准带有浓重的计划经济色彩,与我国正在建设和完善的市场经济体制是不相适应的,带有明显的不适应性和滞后性。我国同国外土地征用补偿标准相比较其缺陷性具体表现在以下几个方面:

    (一)土地补偿标准偏低土地征用具有强制性,但其实质仍是一种购买行为,是获取土地资本增值收益的过程。也就是说土地权人丧失的只是是否出售土地的决定权,土地的出售价格仍应该由市场公平交易来决定。但从《土地管理渤的种种规定可以看到,目前我国土地征用的补偿标准是由政府单方面制定出来的,在制定土地征用补偿标准时,政府并没有把征用土地看成是一种市场交易行为,不仅没有考虑土地权人丧失土地的间接损失,就是直接损失的补偿标准都只是根据耕,地常年产值来制定,尽管现行{土地管理法》提高了补偿的倍数,但远未消除低成本征地的不合理状况,补偿金额明显偏低。

    (二)没有考虑土地价格变动的因素影响土地价格变动的因素很多,地区经济发展水平、人均耕地面积、土地的位置、环境质量等经济因素的不同均会导致地价的差异,即使是同一块土地,不同的投资水平也会出现产量的差别,而现行《土地管理法》中依据耕地常年产值所制定的补偿标准根本无法体现这些因素的不同所导致的地价差异。

    (三)没有遵循最有效利用的原则土地价格评估要遵循一条重要的原则——最有效利用原则也就是说土地估价应以估价对象的最有效利用为前提。被征用土地获得转用许可,其最有效利用显然是作为建设用地,如果对此地块进行价格评估,其必然是以土地实际最佳用途为依据,此时土地的价值远远超过其利用现状的价值。因此,在理论上,用地单位应该按照建设用地的市场价格获得被征用土地的使用权,被征地农民应该按照公平市场价格获得失地补偿,国外也是按这一原则给予农民补偿的,但在我国现实中,用地单位根据现行的征地补偿标准支付给失地农民的补偿金却少得多,而其获得土地的成本中很大一部分是上交给地方政府的土地出让金,显然,用地单位获得被征用土地的过程成了地方政府通过降低地价侵占人民利益而获取土地资本增值收益的过程。

    三、对我国征地补偿标准的几点建议

    (一)土地征用补偿遵循公平市场价格原则遵循公平市场价格原则进行征地补偿是市场经济体制的要求。土地征用是典型的公权行为,土地征用补偿是对失地农民的财产补偿,从理论上讲,补偿的标准及范围应以失地农民的损失而不是以征用者的所得为基准,同时还要综合考虑土地对失地农民的特殊价值、农民失去土地的间接损失等因素。在市场经济条件下,征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期,取决于使用者对土地市场价格的认知程度,而合理、公平的补偿无论在买方还是卖方看来,都应该是“合理的市场价值或买者乐意支付、卖者愿意接受的价格”。这些特点在国外的土地征用补偿中都得到了体现。而我国的征用补偿标准却没有遵循公平市场价格的原则,带有计划经济的色彩,从而导致土地补偿标准偏低。

第4篇：新土地法征收土地补偿标准范文

(一)农民发展权核心是农民经济发展权

农民发展权是指作为个体与作为集体的农民自由参与政治、经济、文化和社会生活等权利且享受其发展利益的权利，包括农民政治发展权、农民经济发展权、农民文化发展权和农民社会生活发展权。而农民经济发展权是指农民在社会经济生活中公平地占有社会资源，参与社会经济事务，享有社会经济发展收益的权利。农民经济权益是主体农民发展的物质基础。农民经济发展权也是农民其他发展权实现的基础。农民经济发展权主要包括土地发展权、农民财产权、劳动就业权、劳动成果收益权等内容。农民经济发展权不是农民发展权实现的最终目的，是农民发展权的核心内容，同时是实现农民发展权实现的最重要条件。在人们贫困的所有成因中，经济因素为物质基础性的。人们的经济增长是减少人们贫困的强大动力。因此在我国，广大农民发展的核心是其经济发展，即经济发展权是农民发展权的核心。

(二)农民经济发展权的基石是农民土地发展权

1.农民土地发展权。土地发展权是土地制度的重要内容，农地发展权为土地发展权的下位概念。广义上讲，我国农地发展权内容主要包括三方面。其一，在坚持农村集体经济组织土地所有权性质不变的条件下, 农民有权利对农业结构进行调整，投向农业生产效益高的经济作物。其二，在坚持农村集体经济组织土地所有权性质不变的前提下，权利主体享有将农用地变更为集体建设用地的权利。其三，改变农村集体经济组织土地所有权性质，变更为国家建设用地的权利。从狭义上说，农地发展权是权利主体基于农地所有权，从农地所有权中分离出来而单独处分的权利，也是参与土地增值收益分配的权利。它既可和土地所有权合为一体由土地所有者拥有，也可由只拥有土地发展权的非土地所有者使用。在我国，将农村集体经济组织所有的农地变更为国家所有的建设用地即农地征收，其土地增值收益表现为狭义的农地发展权。因此，农民土地发展权是仅为权利主体之一的农民所拥有的土地发展权。

2.农民土地发展权是其经济发展权的基石。农民土地发展权在经济上的实现表现为对农民收益权和劳动权的补偿。其主要表现为改变土地用途后的土地增值部分，农民凭借其原生产要素拥有者的身份可以参与分享。发展权作为一项人权，是全体人类中的每一个人都享有的权利发展权以人的全面发展和价值实现为终极理想。发展权的根本则是主体的发展权，因此，发展的本质则是人的发展。我国解决三农问题以促进农村发展的核心在于促进农民主体的发展。农民主体的积极性与创造性的发挥为其自身谋求发展的基本条件。而任何主体谋求发展必须依赖于一定的客体条件。在我国，一般说来，广大农民拥有的发展资源相对缺少，那么，作为发展利益的客体也相应缺少。农村土地既是农民生存的根本资源，又是农民发展的物质基础。广大农民主要以土地为其发展客体。因此，农民土地发展权对于保护农民的发展权尤其对经济发展权的实现有着奠基作用。

二、农民土地发展权的立法缺失

(一)农民土地发展权的宪法缺失

《中华人民共和国宪法》第十条第二款规定：国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。第十三条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。由此可以得出，一是宪法规定的土地征收补偿内容并不包含土地发展权补偿;二是宪法规定的保护公民的私有财产权内容并不包含作为公民财产组成部分的土地发展权。宪法第三十三条第二款规定：国家尊重和保障人权。但作为一项基本人权的公民发展权和作为农民生存与发展的土地发展权，都没有载入宪法。宪法中公民发展权和土地发展权的缺失状况是产生农村集体经济组织土地所有权主体不明和权能弱化的深层原因。因此，若农民土地发展权缺乏宪法保护，则农民经济发展权的完全实现将是空中楼阁。

(二)农民土地发展权的土地法律缺失

《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)第四十七条第一款规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。第二款规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。第三款规定：征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。从中可以看出，征收农村集体土地补偿标准的是依据农业用途的土地收益，即征地补偿中农民得到的仅为农业用途的农地价值补偿。虽然最新的《中华人民共和国土地管理法(修订案送审稿)》草案明确了农村集体土地征收将按照公平补偿原则，因征地补偿争议较大，草案授权国务院制定具体的补偿安置办法。曹宗平研究土地收益分配得出：征地农民得到5%~10%，农村集体组织得25%~30%，政府部门得60%~70%。土地被征收后, 由农用地转变为国家建设用地后的巨大土地增值收益被土地权利主体之外的利益主体占有。由此可见，农地征收中政府对被征收土地的补偿主要为土地使用权的补偿，而缺乏土地发展权的补偿，侵害农民经济发展权的现象十分突出。

(三)农民土地发展权的物权法缺失

《中华人民共和国物权法》(简称《物权法》)第四十二条第一款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。第二款规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。由此可以看出，《物权法》也没有土地发展权及其补偿的规定。农地征收补偿只能是农业用途的农地价值补偿。若从另一角度看，这是政府为了公共建设目的动用国家公权力强制部分农民低价转让私人财产。但是原土地权利人对于公共利益原无特定义务，仅由于土地征收行为蒙受损失，是无义务的特定人对于国家所做的特别牺牲，如果仅由原土地权利人负担此种公共成本，显然违背了基本的公平正义观念。土地发展权的物权法缺失同样阻碍了农民其他经济发展权的实现。

(四)农民土地发展权的其他法律、法规及规章缺失

《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农业法》等法律从不同角度规定了农村集体及其成员、其他组织的土地承包经营权。但从其规定来看，缺乏土地发展权所包含的农民对承包经营地增加投入、增强地力所形成的发展性利益的规定，相应的，在土地征收补偿中缺乏对土地增加投入和增强地力方面的补偿。这不仅影响广大农民对承包经营地增加投入的生产积极性，而且不利于农民其他经济发展权的实现，最终影响农业发展。

三、完善农民土地发展权立法以促进农民经济发展权的实现

(一)立法明确规定农民土地发展权以促进农民经济发展权的实现

1.宪法规定公民发展权、土地发展权及其主体。首先，人权是宪法的核心价值和根本追求, 人权法哲学是宪法法哲学的主要内容之一。若对新的人权基本形态不及时提升为一项宪法人权，便有悖于宪法的基本精神。宪法应规定发展权为公民基本权利之一，使之获得根本法的最高效力，这是农民经济发展权得以实现的保障基石。其次，土地发展权是发展权在土地使用中表现出来的一项财产权，也应获得宪法保护。因此，在宪法明确规定公民享有发展权和土地权利主体享有土地发展权之后，才可在其他法律法规中具体创立和完善农民经济发展权。

第5篇：新土地法征收土地补偿标准范文

关键词：减少；土地征收；纠纷

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：16749944(2011)04020402

1 引言

水城县地处贵州西部,六盘水市西北部,东与六枝特区、纳雍县相邻,南和盘县接壤,西连云南省宣威县,北接威宁县,辖33个乡镇,人口约76.36万人。近几年来,随着城镇化、工业化建设步伐加快,对农村集体土地征收征用越来越多,因土地征收而产生的纠纷也不断增多,这些纠纷的发生,造成少数未得到分配的村民生活困难,直接影响城镇化、工业化区周边环境,不利于建设和谐社会。

2 水城县土地征收纠纷现状

自2008年以来,水城县国土资源局共接待土地纠纷来访526人次,协调处理土地征用纠纷案件193件。其中2008年接待上访118人次,查处纠纷案件40件；2009年接待上访 183人次,查处纠纷案件65件；2010年接待上访225人次,查处纠纷案件88件,2011年随着工业园区建设的全面铺开,预计今年上访人数和案件会更多。在经济利益的直接驱动下,水城县土地征收纠纷不再局限于在经济发达的集镇周边和交通要道沿线,工业园区所在地和建设项目所在的边远山区也成了纠纷多发地,且纠纷数呈逐年激增态势。

3 水城县土地征收纠纷成因分析

3.1 少数土地征用程序不到位

土地征用原本必须严格按规定程序操作。过去,在农村土地征用中,大部分未按程序规定操作,用地单位往往仅在征得被征地农户同意后,便与村集体经济组织或村民委员会私下订立征用协议。稍民主一点的被征地单位,召开村民代表会议讨论决定,有的则在毫无民主的情况下仅以其它会议的形式甚至个别人以个人意志代替村民代表会议,私下买卖土地,从而导致农村土地征用过程缺乏公开性、民主性和规范性,严重侵犯村民及村集体的利益。近几年,政府本着依法行政和以人为本的理念行使执政权,基本上克服了上述种种弊端。

3.2 土地征用协议内容不规范

土地征用涉及多方利益关系,土地征用协议应明确规定各方的权利义务关系。现实中,双方所签订的有关协议往往比较粗糙,土地征用价格有的由双方自行协商确定,涉及土地征用条款的规定比较简单,表述不够明确,内容不够全面。土地征用款只规定总额而未明确土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费等项目的具体数额；双方权利义务的规定比较模糊,一般无违约责任条款。对享有分配土地补偿费、安置补助费的主体审查不够细致认真,出现了遗漏现象,增加了分配中的矛盾和成诉的机率。

3.3 少数干部违法违纪现象

极少数村干部法制意识不强。农民对征地程序、补偿安置费标准缺乏知情权、参与权,一些基层村组织存在拖欠、截留、挪用征地补偿款的现象,给予被征地农民的补偿不合理或未能妥善及时安置被征地农民,没有树立依法用地的意识,或滥用手中的职权,对征用土地的价格、土地征用款的分配以及用地的性质等重大问题不按规定召开有关会议,由集体讨论决定,缺乏应有的公开性和民主性。有的还私下收取不正当利益,非法转让土地,损害了国家和集体经济组织的利益,引起了群众的不满。甚至引发了少数群众到处上访上告,增加了社会的不稳定因素。

3.4 失地农民合法权益的保障方式比较单一,责任不明确

土地被征后,涉及农民的养老、就业、医疗、培训及子女上学等多方面的问题,可现在失地农民权益保障基本上都是采用一次性货币补偿的办法,对无一技之长和市场经济意识淡薄的农民来说,一旦失地农民花光了被征用土地的补偿、安置等费用后,生活就难以得到进一步保障。《土地管理法》也未明确由哪个组织负责对失地农民的安置,因此存在农民生活保障问题。

4 减少土地征收纠纷的对策与建议

4.1 完善征地程序,严格依照程序征收土地

大力运用科技成果,使用GPS测量仪器(RTK)代替传统的皮尺进行土地丈量,从技术上减少土地丈量误差,减少因土地征收纠纷的发生。建立完整、规范、严格的土地征收程序、补偿标准公示程序、土地补偿款的支付程序。并将程序公开化,增加透明度,让农民群众对征地程序、补偿安置费标准享有知情权、参与权,有效杜绝一些基层组织拖欠、截留、挪用、征地补偿款的行为,减少被征地农民的补偿损失,妥善及时安置被征地农民,对被征地农民的各项补偿款要严格按照规定期限及时补偿到位。我县制定了被征地农户、村支两委、乡政府、登记丈量方及业主的五方现场丈量并签字的程序进行土地征收,实行收支两条线,一人一卡的支付程序,保证将补偿款支付到被征地农户手中。

4.2 政府应当正确引导,规范土地征用行为

(1)土地征用中务必要确保土地征用过程的公开性、民主性和规范性,涉及村民利益的重大事项,必须经村民代表会议集体讨论决定,未经集体讨论而个人决定的事项,造成严重后果的,要依照有关规定追究相关责任人的责任。

（2）对征地中出现的土地所有权不明确的确权纠纷,政府要及时依法裁决,防止予盾的不断扩大。

（3）要进一步规范征用协议的内容。协议条款应做到内容全面详尽,表达清晰、不会产生歧义。土地征用协议应当交由当地政府备案。政府部门应聘请法律专业人员审核协议是否明确双方的权利义务并作出专业指导意见供参考,以预防和减少矛盾的发生。

（4）在土地征用款分配中当地政府部门要教育和引导村干部和村民代表不能随意剥夺和损害其他村民(包括外嫁女、离婚妇女和部分外迁户)的合法权益,充分体现村民的平等对待原则。

4.3 健全社会保障制度,减轻农民的后顾之忧

我国建立市场经济体制时间较短,各项基本社会保障制度还在改革、探索和逐步创建过程中,基本保障制度还不够健全,也是土地征收补偿矛盾较为突出的一个重要原因。受户籍制度限制等诸多因素影响,我国多年来形成的城乡二元化格局未从根本上发生改变,在城镇职工基本社会保障制度还没有健全完善的条件下,农村的社会保障机制仍没有发生根本性的变化。农民的社会保障仍然是以家庭为单位,其社会保障功能是由集体所有个人承包的土地来实现,在国家没有完全建立健全针对全体公民的社会保障体系的条件下,农民的社会保障仍然没有摆脱对土地的依赖,除了国家一些基本的扶持、救助外,农民的居住、医疗、就业、养老等基本的生存需要大多要靠土地来实现,土地是农民最后的保障。农民的土地或房屋被征用以后,农民即丧失了传统的赖以存在的生存资本,土地补偿款肯定是难以满足日益增长的物质和文化的生活需要。因此,在征用土地政府应该制定相应的安置措施。

（1）对年轻农户进行技术培训,并将其吸收进企业工作或政府组织劳务输出到发达省份打工就业。

（2）将年老失地农民纳入低保,给其设立专户,使其生活有保障,以减轻农民的后顾之忧。同时政府还要不断探索建立和完善失地农民养老保险制度、医疗制度,确保失地农民获得基本生活来源,解决老有所养的疑虑,从而减少或消除失地农民的后顾之忧。让失地的农民共同来关心我们的地方经济发展,从而真正实现和谐、统一和发展。

5 结语

土地问题,关乎民生,涉乎民计,维乎民意。因此,统筹城乡一体化发展,提高征地补偿标准,建立开放型土地征收程序,建立被征地人员的基本养老保险制度和再就业制度的途径,是解决征地纠纷、避免、维护社会稳定的重要途径。

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第6篇：新土地法征收土地补偿标准范文

一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。

在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。

名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）

实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。

现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。

二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。

在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。

土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。

土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？

宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）

前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。

从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。

三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。

土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。

土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）

一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。

对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。

土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）

对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。

四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。

土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。

直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。

“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。

第7篇：新土地法征收土地补偿标准范文

我们经常看到的消息是某农村的农民因为得知所在地方的土地将被政府征用，于是抓紧时间连夜建造房屋甚至是楼房。接着是政府连夜突击检查这些被称为违章建筑的房屋，最终这些违章建筑被拆除大部分，少数所谓“钉子户”因为“抗法”被绳之以法关起来了。

农民为什么这样做呢？政府为什么采取这样的措施呢？政府的这种合法行为是否正当呢？是否存在对农民的歧视呢？歧视性的制度设计在道德上又有什么理由呢？也许，有些问题是无法正面回答的，或者有些问题只能作为而问题存在。

二、我国现行土地征用制度

土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给予农村集体和农民个人补偿后，将农村集体所有土地转变为国家所有。

学者指出，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。土地征用具有下列特征：1、国家建设征用土地的主体必须是国家；2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性；3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要；4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件；5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。[1]

三、国外的有关法律制度

（一）美国

土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”。美国《宪法》第五条修正案规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产攻公共使用。”美国联邦宪法还在其第十四条修正案中要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。各州宪法对此问题也有类似规定。

在美国，征收主要分两种形式。第一种称为Policepower，通常直译为警察权，是政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划（Zoning）、建筑以及健康法规（BuildingandHealthCode），让移要求（Set-backRequirement）、土地分割（Abatement）、污染（Pollution）以及出租管制（RentalControl）等。警察权准许政府规划私人土地，而不需要支付补偿。这种征用的方式得以适用的场合非常有限，并受到相关法律的严格制约。第二种是有偿征收，英文称为“eminentdomain”或“condemnation”，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。以下讨论的主要是指第二种征收形式。[2]

美国联邦宪法第五条修正案关于有偿征收（eminentdomain）的规定具有决定性的意义，该修正案规定了征收的三个要件：1、正当的法律程序（Dueprocessoflaw）；2、公平补偿（Justcompensation）；3、公共使用（Publicuse）。

1、正当的法律程序

通常，征收行为应当遵循如下步骤：（1）预先通告。（2）政府方对征收财产进行评估。（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约（counter-offer）。（4）召开公开的听证会（Publichearing）说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为。（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变。（6）法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换。（7）双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力。（8）如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额。（9）判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。[3]

2、公平补偿

（1）主体的公平。即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人，还应当包括财产相关的收益人，如房地产的承租人。

（2）客体的公平。即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身，还应当包括房地产的附加物，以及与该房地产商誉有关的无形资产（Goodwill）。

（3）估价的公平。这是指法律要求补偿的价金应当以“公平的市场价值（fairmarketvalue）”为依据。至于什么才是公平的市场价值，目前最有效的方式是：双方分别聘请的独立的资产评估师提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。人们可以抱怨，资产评估师的报告并非完美和科学，但是在先阶段经济科学的发展水平上，除此之外，人们实在没有什么更好的办法来解决这个问题。在司法实践中，美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。因此，有关政府征收方面的法律案件，通常都是职业律师们竭力追逐的目标。在律师费用的收取上，与交通肇事案件和医疗事故案件一样，大多采用不胜诉不收费的方式（canbehandledonacontingencybasedonapercentageoftheamounttheattorneyobtainsoverandabovetheamountofthecondemningagency‘offer），如果胜诉，律师可以从当事人额外期待的政府补偿金中获得较大比例的金额。如果政府一方胜诉，另一方也不需要为此支付政府方的诉讼费用。[4]

根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。[5]

3、公共使用

在此，法律对公共使用的内涵采用了广义的解释。首先，公共使用的规则排除了政府利用行政权利损害某个个体利益的同时使另一个体收益，比如征收A的住房给B开设零售商店，就不能构成公共使用。但公共使用并不意味着政府征收的财产只能或给一般公众使用。政府征收财产又立即转让给多数私人使用，同样构成公共使用。

（二）加拿大

加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制，在征用土地方面一直进展比较顺利，较好地解决了国家、征地机构和个人的利益关系。加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。具体来看，加拿大的土地征用补偿包括：（1）被征用部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。（2）有害或不良影响补偿（如严重损害或灭失价值），主要针对被征用地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征地，还包括受征地影响相邻地区的非征地。（3）干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本征用，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。[6]

（三）英国

英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定，包括土地征用补偿原则、补偿范围和标准、土地征用补偿的估价日期、补偿争议的处理等。具体来看，土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准：（1）土地（包括建筑物）的补偿，其标准为公开市场土地价格；（2）残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；（3）租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害；（4）迁移费、经营损失等干扰的补偿；（5）其他必要费用支出的补偿（如律师或专家的费用、权利维护费用等）。补偿的估价日期是指土地征用机关在行使土地征用权时，应通知被征用土地的所有权人及其他权利人，但其取得土地往往会在通知后的几个月或更长时间，在地价上涨的情况下，土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定，假如补偿金额为双方所同意时，则以土地征用通知日期为估价日期。假如土地征用补偿争议上诉时，则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。[7]

（四）德国

德国的土地征用补偿范围和标准为：（1）土地或其他标的物损失的补偿，其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值；（2）营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；（3）征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算与英国一样，也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。在城市再开发区，为了防止利用预期的公共开发事业进行投机活动，政府规定，凡因预测土地将变为公共用地而引起的价格上涨，都不能计入补偿价格。对补偿金额有争议时，应依法律途径向辖区所在的土地法庭提讼，以充分地保障被征地所有权人的合法权益。同时各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人，且各类补偿应在征收决议发出之日起1个月内给付，否则征收决议将被取消。另外，德国的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有代偿地补偿、代偿权利地补偿等。[8]

（五）法国

法国的土地征用补偿价格是以征用裁判所一审判决之日的价格为基准计算的。同时为了控制补偿，被征用不动产的用途以公布征用规定1年前的实际用途为准。

（六）瑞士

瑞典有关法律规定，土地补偿费中不包括预期土地将变为公共用地而引起的价格上涨的部分，以抑制通过改变土地用途，提高土地补偿费的投机行为。瑞典对土地征用补偿价格的计算，以10年前该土地的价格为准。

（七）日本

依据日本《土地征用法》的规定，重要的公用事业都可运用土地征用制度，征用损失的补偿以个别支付为原则，而支付的财物，原则上以现金为主，补偿金额须以被征用的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准。日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的，在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看，日本征用土地的补偿包括5个部分：（1）征用损失补偿，对征地造成的财产损失进行补偿，按被征用财产的经济价值即正常的市场价格补偿；（2）通损补偿，对因征地而可能导致土地被征者的附带性损失的补偿；（3）少数残存者的补偿，对因征地使得人们脱离生活共同体而造成的损失的补偿；（4）离职者的补偿，对因土地征用造成业主失业损失的补偿；（5）事业损失补偿，对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。另外，日本的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有替代地补偿（包括耕地开发、宅地开发、迁移代办和工程代办补偿等）。

（八）韩国

韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面：（1）地价补偿，为土地征收补偿的主要部分，1990年韩国统一以公示地价为征收补偿标准；（2）残余地补偿，土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程应予以补偿；（3）迁移费用补偿，对被征地上的定着物，不是进行公益事业所必须的，应给予迁移补偿费用；（4）其他损失补偿，对土地征用致使被征者或关系人蒙受经济损失时，应给予相应的补偿。同时，韩国在建设部设立了中央土地征用委员会，在汉城特别市、直辖市及道设立地方土地征用委员会，对土地征用的区域、补偿、时期等进行裁决。

（九）新加坡

在新加坡，有关土地征用补偿的决定由土地税务兼行政长官作出，但补偿金额由专业土地估价师评估，以公告征用之日的市价为补偿标准。土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需的费用、测量土地、印花税及其他所需要合理的费用等。

四、公共目的之认识

对于“公共目的”，各国（地区）解释不尽相同。日本解释为“解决公共事业建设”，如根据城市规划确定的道路、公园建设，根据河川法进行的堤防等建设，根据港湾法进行的港湾建设等。韩国解释为“公益事业需要”，所谓“公益事业”是指：1、有关国防、军事建设事业；2、铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；3、国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；4、国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地开发事业；5、其他根据法律可以征用或使用土地的事业。由此可见，对“公共目的”的解释有很大的弹性，在一些国家（地区），“政府的意图都被看成是公共目的，并可为此而征用土地。”可以说，如何准确界定“公共目的”的范围是各国（地区）土地征用制度建设中的主要难题之一。[9]

学者指出，我国现行法律并没有确定“公共目的”的内容与范围，因此认为，“在市场经济条件下，为了既不破坏土地市场的竞争规则，又保证有足够的公共用地来源，各国（地区）政府都将”非公共目的“用地和”公共目的“用地区别对待：对前者的流动不过多地干预，对后者，政府则充分运用特权，保证在需要时能获得土地。但是，这样做必须有一定的前提条件，即在法律法规上明确界定”公共目的“的内容和范围，否则就无法将两类用地区分开来，从而采取不同政策。根据各国（地区）的经验，结合我国实情，”公共目的“的内容和范围可明确为：1、政府机关和社会团体用地；2、交通用地；3、水利及能源设施用地；4、城市基础设施用地；5、教育（学校、基础性科研单位用地）；6、国防军事用地；7、其他公益事业用地。”[10]

从严格限定公益性用地范围的角度看，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。学者指出，“我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，‘国家为了公共利益的需要’，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，”公共利益“应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定”公共利益用地“的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。”[11]

我们正确地认识了所谓公共目的或者公共利益，确立公共用地范围，才能正当地进行土地征用，否则就是正当性缺乏的王霸行为。

五、现状、疑问与检讨

在我们中国大陆的每一个城市，几乎都有所谓经济开发区，或者高新科技开发区。这些开发区真的就是为了公共利益吗？可以简单地否定：不是！这里面只有政府的政绩目标。

政府为什么可以为所欲为呢？政府可以不受到限制吗？我们的议题是：不动产交易的自由与限制。我们为什么不可以对政府征用土地的行为进行评判呢？政府的自由行为的限度应该确立怎样的标准呢？

过去的假设是：政府是无所不知、无所不能、无私而高效的。但是，计划经济的失败，已经证实了，政府一样会出现与市场失灵相同的所谓政府失灵。统一支配资源一样会导致浪费。比如在土地上的浪费与破坏甚至污染。

针对土地尤其是耕地的被破坏，中央政府也采取过一些措施，以反对和禁止盲目开发。但是结果并不乐观。其原因就在于，制订规则者就是头号违反规则者。这个判断勿需证明，只要我们去看看一些地方政府以及其他部门、机关新的办公大楼就足够了。问题主要是，我们经常看到和听见所谓国家建设项目上马，这些大型建设项目是不是就完全符合公共目的呢？其中有一些国有大型企业征用土地，就很难准确地判定为公共利益目的。也就是说，我们应该正确地并且是严肃地指出，判断其公共利益目的应该进行听证会和认证会来加以确立。我的意思是说，政府的行为不一定都是公共行为，有时也有政府的私自行为——为了政府眼前利益的行为。尤其那些具有市场竞争性质的企业的征用土地行为，根本就不具有公共性。因此，以征用的方式获得土地使用权，这种手段的正当性是可疑的。

也就是说，政府利用自己的权力，将农村的集体土地征用，仅支付价格极低的经济补偿，然后，将以低廉价格获得的土地，投入到有高额回报的竞争领域——这不是掠夺是什么呢？耶林说：为权利而斗争。这个判断的简单含义就是弱者反抗强者。政府是强者，农民是弱者。但是农民的反抗方式是什么呢？他们并没有揭竿而起，他们只是在听说政府将要征用他们的土地了，于是就开始“种植”房屋。农民为什么要这样做呢，原因很简单，第一，政府可以卖地，不保护耕地，我们自己为什么还珍惜土地呢？第二，粮食与蔬菜又能补偿几文钱呢？第三，价格的差异那么大，我们自己为什么不想办法让土地增殖呢？这就是农民最简单的算盘，也是农民最简单和无奈的反抗。

从力量对比上来看，农民是处于劣势。农民没有自己的组织，即使有所谓村民委员会，也已经实际上是政府的基层单位了，尽管我们声称村民委员会是农村农民的自治组织。进一步的问题是，自共和国成立之后，作为农民自治组织的农会就逐渐地消失了。亦即作为劳动者的工人，今天还有工会可以参加，但是农民没有农会可以参加了。当农民的利益被侵害了，能够代表他们的组织却没有。单个的农户是不具有与政府交涉的能力的。于是农民的劣势地位就更加强化了。

由于农村土地所有权制度的模糊性，缺乏真正的权利主体，而且集体土地所有权在法律上是一种虚假的权利，因为这种所有权缺乏支配权（如处分权），而民法学原理告诉我们，支配权是所有权的核心。所以农村土地其实就是政府砧板上的待砍切的鱼肉而已。

我们应该看到的是，共和国成立以来的农村、农业、农民政策，都是歧视政策。尽管时代高喊：以粮为纲。根据经济学家的统计，改革前的工业原始积累，几乎完全从农民手中获得原始资金，主要手段就是工农业、城乡之间的所谓剪刀差。坦率地说，农产品低廉的价格“打造”了中国大陆解放后的重工业等城市经济。这种掠夺性的财富其金额有多少呢？保守地说也应该是数以千亿元人民币。

改革后的情况是否好转呢？没有！而且是变本加厉地掠夺！改革后，经济建设的需要，尤其是城市化进程的加大，除了城市工业产品与农村农产品剪刀差问题没有改善，更进一步地开始掠夺农村土地资源——学者称“圈地运动”。仅这场空前绝后的中国圈地运动，政府就获得了9万亿元的财富。

今天，一些农民已经完全失去了土地。比如一些城市周边地方的农民。所谓“失地农民”问题，现在已经成为一个社会问题，而不仅仅是经济学、社会学等学科的单一领域问题。我们不禁要问：没有土地了，他们还是农民吗？这是一个辛酸的问题。答案是：不称呼他们农民又称呼他们什么呢？他们的户口是农村的，不是城市的。这是一个无奈的答案。他们在角色上，是没有归属感的，而且他们在安全感上的缺乏也是不争的事实。如果失去土地的农民有一天觉醒了，他们说：我们失去了土地，不就是失去了枷锁了吗？！到那时，如果真的这样的话，恐怕局面就不好收拾了。

六、给政府的建议

政府要克制自己的态度和行为，扭转过去的行为模式，不要成天打农民的主意了，要平等地对待农民兄弟。其实这也就是市场经济所应该奉行的一般规则。既然我们已经义无返顾地选择了市场经济的道路，我们就应该奉行其规则。

土地是一种稀缺而不可再生的资源，是一种最重要的资本，因此我们不仅要说保护它，还要在制度设计上真正实践这种理念。政府、城市以及工商业者若需要土地，就应该按照市场价格向农民兄弟发盘。

我们知道，有一种研究投资者行为的分析模式，称为“匪帮模式”。一般可以将之分为两种：迁徙匪帮模式和常驻匪帮模式。前者是毁灭性的，后者是具有可持续发展眼光的。若我们依然选择迁徙匪帮模式，农村将被彻底毁灭。可以说，我们每一个人都来自农村，或者说我们的祖籍是某乡村，先辈是来自农村的，那里是我们的故乡。“昨天晚上，我又梦见我回到了我的曼德里。”[12]——这是城市人的回故乡之路。如果我们要执意去毁灭农村，就是要毁灭我我的故土以及梦回故乡的道路。

注释：

[1]参见姚长飞：《论土地征用》.

[2]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.

[3]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.

[4]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.

[5]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.

[6]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴.

[7]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.

[8]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.

[9]杨玲、晏群：《国外土地征用制度比较及借鉴》，id=2790

[10]杨玲、晏群：《国外土地征用制度比较及借鉴》，id=2790

第8篇：新土地法征收土地补偿标准范文

关键词:统筹城乡;高速公路征地;问题及建议

2009年2月5日中国政府网、新华网全文刊发了国发[2009]3号文《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》。《意见》指出,重庆市是中西部地区唯一的直辖市,是全国统筹城乡综合配套改革试验区,在促进区域协调发展和推进改革开放大局中具有重要的战略地位。《意见》第六条“加快基础设施建设,加快城乡发展能力”别强调,应加快综合交通运输枢纽建设,完善综合交通运输体系,尽快建成长江上游地区综合交通枢纽……。除强调需加快铁路建设外,也特别强调应加快高速公路建设:“加快重庆辖区国家高速公路网络建设,稳步开展地方高速公路建设,加快建成“一环两射一联’市内高速公路骨架,国家和省级干线公路达到三级及以上标准,实现“四小时重庆’和“八小时邻省’的公路通达目标’。因此,高速公路建设在实现长江上游地区综合交通枢纽的作用尤为重要,要加快高速公路建设,首先应解决高速公路用地问题。

一、重庆高速公路建设基本情况及用地情况

直辖之初,重庆市提出“5年变样,8年变畅’的奋斗目标。2001年,重庆市提出建设“8小时重庆’和在2020年建成“二环八射”骨架高速公路网。2002年,重庆市又进一步提出打造长江上游交通枢纽,将“二环八射’规划提前10年完成,即在2010年建成2000公里高速公路骨架网络。2000公里高速公路建设后,在近几年里,重庆还有3000公里建设规划。

要探究高速公路“用地困难’的成因,需先了解一下用地情况。高速公路属带状走向,涉及的区县较多、用地量大,建设过程中随时出现滑坡、变更等现象出现不可预见性的用地。据初步统计,已建成通车的成渝、渝长等高速公路用地5万亩,经对2006年重庆在建项目的外环高速、渝湘高速、万宜高速等统计,用地量为13万亩,平均每公路用地115亩,而国家给重庆的用地指标2006年为6,6150万亩,2007年建设用地指标为10,5万亩(其中农用地指标为67500亩),因此,重庆其他项目两年不新征用地的情况下,需拿出两年的国家下达指标才能满足在建高速公路用地需要,可见,高速公路具有“先天性’的用地难,在具体执行过程中,更具有以下困难因素:

二、高速公路用地困难及原因

高速公路建设需使用国有和集体两种类型的土地,其中,集体土地又分为征收和临时用地两种方式, 《国土法》第五十四条规定对能源、交通、水利等基础设施用地经县级人民政府批准可以以划拨方式取得国有土地的使用,第五十八条规定对公共利益使用土地的可以回收土地使用权并适当补偿。因此,高速公路在使用国有土地上明确界定了取得方式,虽然对补偿方式未进一步明确操作性不强,但由于量小矛盾不大,高速公路用地矛盾主要集中体现中征收使用集体土地方面:

(一)公路占建设用地指标指标相对较大产生供需矛盾,造成供地困难,重庆作为最年轻的直辖市,具有大城市带动大农村的特点,一方面需完善和加强城市中心区域的基础设施和城市改造建设,另一方面城市建设需辅以农村发展,因此,中央政府予以重庆市的用地指标总体有限,随着统筹城乡新一轮的规划及发展,重庆除应加快原先的规划实施外,在城乡统筹发展过程中一些新的尝试和举措会占用更多的用地指标。高速公路建设用地量极大,无凝会占用重庆大量的用地指标,十一五国家给重庆的用地指标约30000公顷,高速公路需使用9000余公顷,占30%,如高速公路过份使用土地指标,则城市建设及重庆其他基础设施建设将会受到调控,会对重庆城乡统筹发展造成极大的制约。

为减少用地指标,市政府办公厅渝办发(2008)231号文规定,将高速公路建设涉及到的建设管理用房、拌和场、取弃土场、施工道路等按临时用地办理,还规定临时用地支付复耕费、构附着青苗费、地上管网及房屋拆迁费,由于该文件规定的工程临时用地归还后群众复耕困难,补偿标准与征地比较出入较大,实际使用阻力巨大,

(二)高速公路用地未纳入土地利用总体规划,导致用地难,重庆统筹城乡的任务之一就是增加交通枢纽功能,高速公路网的完善是密不可分的。但遗憾的是,重庆绝大多数区县在土地利用规划中,未对高速公路用地进行规划,笔者参建的渝湘高速公路所经过的武隆、彭水、黔江和酉阳,在办理土地报建手续时的前提就是对原有土地利用规划全部进行调整,除费时费力调整了当地原有土地利用布局之外,更重要的是因为高速公路用地必须能动用原规划用于其他建设的用地指标,打乱了原有的建设用地方案,既影响当地建设与发展,又会对高速公路用地带来困难。

(三)征地政策对高速公路用地无明确定位,导致征地困难,土地法第五十四条规定“建设单位使用国有土地,应当……;但是,下列建设用地……,可以以划拨方式取得:……;国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;……。第五十八条有下列情形之一的,……可以收回国有土地使用权:为公共利益需要使用土地的;……,因此,如果高速公路属公益事业或公共利益建设范畴,则仅是在使用国有土地时有对原使用者的收回权,对征用集体土地无明显的举措,高速公路及交通建设征地在政策支持方面很局限,

另外,高速公路建设过程中新增用地的不确定性,导致征地手续办理难;征地后易造成农民失地失业,征地实施困难等因素,也是导致征地难以实施的主要原因。

三、对策及建议

(一)重庆市人民政府应以统筹城乡为契机,力求中央政府将高速公路项目的用地指标纳入国家统一考虑,或将高速公路用地指标单独核定,

《意见》中指出“在近期新增建设用地总规模不变的前提下,试行近两年增加土地利用年度指标、后几年相应减少年度指标的管理方式。积极推进征地制度改革”。为用地指标不足问题已有明确答案,但笔者认为仍有不足。

按照现有的征地政策规定,高速公路项目不管是国家立项或当地政府立项,项目用地只能占国家核定给当地人民政府的有限的地指标。如其他项目占用造成用地指标不足时,高速公路征地就会被卡壳,因此,如果国家对高速公路项目规划或立项时,将公路用地量核算后纳入规划或立项时一并考虑,达到土地指标与项目指标同时成立:或者是公路规划或立项后,争取中央政府将公路用地指标核发给重庆市,并要求重庆作为修建高速公路专用,这样,高速公路修建所需土地不会占用本市其他建设所需用地指标,既保证了高速公路用地需求,又保证了其他工程建设用地需要。

(二)把高速公路纳入全市土地规划范畴并加强高速公路土地储备制度。

要保证高速公路建设顺利实施,留足发展用地尤为关键,高速公

路用地有规划、有储备,可使公路建设不再因土地“卡壳’,由于重庆现有土地规划,仅仅是按土地用途规划了建设用地、农用地等项目用地,对高速公路等基础设计建设用地无具体规划,不但是规划不能满足公路建设需要,而且更不能达到土地预期储备的效果,结合重庆实际情况,建议成立省级高速公路土地储备制度,根据高速公路的建设计划,由市政府授权的土地储备机构提前一两年预先征用储备,避免项目用地时受土地供应指标限制出现的无法征地的现象,避免突击征地引发抢种、抢建和人为抬高地价等问题,可最大限度的减少土地成本和保证建设用地。同时,通过规划能达到土地储备的作用,而土地储备又具有融集资金的功能,土地受益权质押贷款筹集资金形成了政府最佳融资模式,既能获取资金保证建设,又可避免违反国家调控政策。

(三)从政策层面将高速公路纳入公共设施定位,以便实施征地。

《土地管理法》规定, “国家为公共利益的需要’就可以征用集体所有的土地,其中对“公共利益’的界定不明,实践中演变为几乎任何单位建设都可以征地土地,由于重庆的高速公路都属收费路,反而容易理解为不属公共利益,或公共利益的成份不足,征地时各级部门的认识程度不同,造成征地实施困难,同时,高速公路征地涉及区县较多、如市政府没有专门组织机构统一实施征地,则在征地行为的理解、执行、贯彻等方面会出现不同意见,行为可能不一致,导致征地实施难,因此,高速公路等公共利益项目应在“公共利益”中明确定位(达到防止可能出现的随意解释导致土地征用的滥用),明确操作步骤和程序,应是高速公路征地必要的政策保障。

(四)对高速公路建设过程中因滑坡治理等工程变更出现的新增用地充许先用后征,

高速公路呈线型走向,以带状向前延伸,所经过区域地质状况彼此不同,不确定因素较多。因此,修建过程中频繁出现滑坡、填筑材料更换、占用地方道路恢复等工程变更必须使用的新增用地,此类用地具有零星、频繁、周期长、不确定、不能预期、同处反复等特点,重庆属山陵重丘区域,根据渝湘高速公路酉黔、黔彭、彭武200公里高速公路有地情统计,此类地占工程用地数量达135余宗约600亩,占全部用地的3.3%,时间函盖全部建设期,按现有先征后用的政策,按10宗地一报最快为6个月的办理周期计算会对工程工期耽误多长7,那样,工程建设会陷入一面是违法,一面是停工和损失的两难境界,笔者认为对正常的补充地政策应给“尚方宝剑’,可在《公路建设项目用地指标》中进行量化控制。

(五)以统筹城乡为契机,以土地为载体多渠道筹集高速公路征地拆迁资金。

《意见》指出, “按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权……’。除前面提到土地储备达“土地银行’的功能外,还可以从以下几方面筹集征迁资金:

1、土地入股,就是将需征用的土地通过土地股份合作制的方式组织起来,承包产以承包的土地加入成为股东,入股的土地实行保底分红和效益分红的两种分配办法。土地入股不但解决普遍存在的廉价征地的不公平、补偿费过低等问题,更重要的是解决了短期内征地资金短缺现象,但重庆高速公路盈利周期长、成本回收较慢,如土地入股长期不能分红,则易出现社会问题。

2、土地债券,就是将需征用的土地按现行征地政策测算出补偿费用后,根据承包产被占用土地的数量按比例分配债券,债券利率可高于银行利率,债券可流转。很明显债券分配不但可解决征迁资金困难,而且可根据高速公路经营情况控制债券持有时间和利率,农产也可随时将债券通过流通变现,因此对高速公路征迁资金筹集、减少征地摩擦、筹资形式稳定等优点,值得推广。

3、政策支持,在确保被征地对象的所有征迁补偿安置费足额支付的前提下,对国家政策性收费项目和纳税项目由市政府制订专项政策予以免缴、少缴或缓缴,市政府在财政政策和税收政策等方面实行优惠的专项规定仍需持续,

统筹城乡实践中,高速公路通过以上方面的实践,一方面可最大限度的解决征迁资金紧张的窘迫状况,另一方面可更大限度的支持高速公路征地群众在统筹城乡过程中的发展和保障问题。

(六)做好高速公路征地群众的就业安置工作,让失地农民安居乐业。

前面提到高速公路征地通过“土地入股”、“土地债券”等形式为被征地农民的提供了生活保障,但这两种方式与公路经营状况有着密切关系,如需分配较好的红利则等待期限较长,不能保证有较规律、较稳定的生活轨迹。因此,需对失地农民制订:

1、切实可行的社会保障及最低生活保障制度。重庆市人政府渝府发(2008)45号等文件对被征地农民的社会保障和最低生活标准作了明确的规定和要求。规定“被征地土地补偿费总额的80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险,……;其余20%支付给被征地农村集体经济组织……。身份转变的同时生活有了保障,对顺利实施征地有了较大的帮助。

2、引导被失地农民通过各种方式就业,减少征地后的失地落感。

可采取政府扶持、部门协作、高速公路建设方支持,积极引导和扶持失地农民培训工作,尽量提供公路清洁卫生、加油站服务员、服务保洁员、收费服务员等工作。

3、结合当地路网规划,将工程进场便道纳入统筹城乡建设促进农村发展。

为满足高速公路建设运输需要,每条高速公路均修建得有专门的进场道路,可以把以前单一的满足工点建设的道路结合农村发展的需要,将士道建设纳入乡村道路规划,将道路建设等级适当提高,将道路网点适当增多。

(七)在强化临时用地使用范围的同时适当调整临时用地使用标准或将部分临时用地纳入土地储备。

第9篇：新土地法征收土地补偿标准范文

[关键词] 城中村 土地置换 产权

城中村作为一种居住形态及社会形态，主要指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已成为城市一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍保留农村模式的村落，亦称为“都市里的村庄”。 城中村是城市的一块夹缝地，究其存在根源，城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构是造成城中村存在的深层次制度原因，因而，城中村的改造也应从根本的土地制度及权利开始。城中村改造过程中集体土地的置换过程中存在的问题，导致这项利民工程不时引发一些社会矛盾。

一、城中村改造中集体土地置换问题分析

早在2004年，全国各大中城市拉开城中村改造序幕。城中村改造作为政府主导运营城市一种方式，对于城中村改造过程中集体土地的置换，各级政府在宪法和土地法等法规范围内纷纷出台文件予以指导，整个城中村改造模式和程序基本按照地方政府出台的具体文件来进行，甚至可以依据法律及政府规定将城中村涉及到的集体土地上市交易。城中村改造过程中集体土地置换存在以下几种普遍问题：

（一）城中村改造项目的土地出让形式缺乏有效监管和查处机制。

依据各地方政府相关文件规定，城中村改造涉及土地公开出让及修建性详细规划批准前一律不准擅自进行拆迁和擅自开工建设。对未获得规划、土地等部门的相关批准手续，擅自进行城中村改造建设的要依法查处。由于利益驱动、相关政府部门不作为、缺乏有效的监管和惩罚机制，导致城中村改造工程项目未批先建、程序倒置现象相当普遍，使土地出让招拍挂制度形同走过场，不仅降低政府公信力，同时埋下社会不稳定隐患。

（二）城中村改造中征地拆迁补偿安置、场地平整、基础设施配套建设、规划设计方案等具体事宜运作存在问题。

城中村改为城市社区，村民改为市民后，原村集体和村民首先需要解决的是就业和生活出路问题，而非一次性付款结束，必须将对土地的补偿及村民安置区别对待。然而城中村改造中征地补偿安置制度把补偿和安置混在一起，制度设计本身存在的问题极易引起矛盾。政府对拆迁过程中土地补偿应该考虑具体情况的不同区别对待，例如区分环境、区位价值、村民拆迁成本等进行补偿，不能一刀切，否则极易引发极端拆迁案件的发生。

其次，缺乏有效纠纷调处机制，导致拆迁过程中矛盾无法及时化解。

暴力拆迁及极端方式阻止拆迁案例并不少见，矛盾积聚并非一日之寒。如果存在有效调处机制，能在问题发生伊始积极解决，这些悲剧将不会发生。城中村改造过程拆迁过程中，地方政府追求政绩、开发商追求开发速度、被拆迁村民考虑己身利益，三方诉求无法达成一致且缺少有效解决途径时，违法行为铤而走险。

其三，城中村改造集体土地置换中具体运作过程缺乏透明性，有部分领导干部权力寻租，，成为社会诟病。

城中村改造集体土地置换涉及多方重大利益，运作过程中经常出现暗箱操作，甚至部分村干部、政府官员，权钱交易，政府相关部门因利益牵系视而不见甚至默许，利益分配不均导致矛盾不断。被拆迁村民集体上访、政府前静坐等报道反映出城中村改造中存在的问题不容忽视。

（三）城中村改造房建设涉及到土地出让等问题。

城中村改造房是用于安置村民（居民）的住宅建设，获得所用土地方式一般是有两种方式：对于异地安置，安置房建设用地可以划拨或协议出让方式供地；就地安置的，则土地以招拍挂方式出让时，应设定土地出让附加条件，明确配建安置房的套数、套型面积、设施条件、建设周期和销售价格等要求，以此妥善解决相关村民生产生活，保护其合法权益，维护社会稳定。城中村改造过程中，各级政府原则上都规定应优先组织安置房的建设。然而，现实中经常出现城中村改造过程中商品房开发热闹非凡，而关于安置房涉及到土地置换问题久拖不决，应优先或同时开工建设的安置房却风平浪静，让被安置村民久久等待，无形中损害其合法权益。

（四）城中村集体土地转换手续繁琐。

按正常程序是上级批准某个村实施城中村改造后，先是进行土地转换，将集体土地（或农耕地）转换为国有土地，再进行招牌挂（寻找土地开发商），再找建筑开发商。而土地转换要逐级审核批复，环节多，政策性强，时间长。为加快城中村改造进程，往往是边建设边补办这些手续，假如哪个环节出现问题不能完善以上手续，建成的房将是“无证房”，于安置户、购房户都会引起矛盾。

二、城中村改造集体土地置换存在的问题解决方案

现阶段，面对城中村改造过程中复杂的集体土地置换矛盾，重点应该放在保护村民合法土地权益、维护社会稳定上，让被改造村民分享真正意义上的城市化成果。本文从实际情况探讨城中村改造中应该注意的问题。

（一）首要的原则是保护城中村改造村民的合法权益，减少纠纷，维护社会稳定。

例如对于城中村改造涉及农用地转为建设用地，应当依法办理土地使用权出让或划拨手续，并对承包经营者的损失给予合理补偿。其次，对于符合城中村改造总体规划的各类出让用地或应当招标、拍卖、挂牌出让的经营性用地，需要交纳土地使用权出让金或公开出让的土地收益，按照土地管理体制和土地收入征管体制，由财政部门统一征收，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障，做到专款专用，杜绝公款浪费。其三、城中村的改造过程中必须通盘考虑，如身份的置换、管理体制的变换、社会保障机制的建立甚至城中村的规划建设问题等等，实现村民权益的可持续发展。

（二）提高城中村改造过程中具体事宜的透明度。

征地拆迁是一项政策性、群众性、时限性很强的工作，是涉及多方利益的大事。公开、公平、公正坚持统一补偿标准，统一征拆程序，接受群众监督，杜绝暗箱操作等具有非常重要的现实意义。这不仅利于拆迁的顺利实施，更能营造良好的舆论氛围，实现群众满意，进而构筑和谐社会。因此通过增加村民代表人数、账目公开等方式监督征地拆迁补偿安置、场地平整、基础设施配套建设、规划设计方案编报等拆迁具体工作过程，增强村民对拆迁改造过程的信任度，努力维护大多数拆迁安置对象的切身利益，尽量减少纠纷产生。

（三）完善征地标准，将征地项目的合法性问题与补偿安置的合法性问题区别对待。

城中村拆迁中的现实情况是城中村拆迁过程中征地项目的合法性审查主要在国务院和省级政府，负责审查是否符合法定条件和程序，而对于拆迁对象具体补偿安置方案由市、县政府负责。因此，要坚持区别对待、因地制宜原则，认真分析不同城中村具体情况，制定符合其切实利益的补偿安置方案，最大限度保障群众的安居乐业。正在修订中《土地法》对集体用地中房屋的征收与补偿工作将予以明确规定，并对集体土地的征收和拆迁工作予以框定，进而弥补国家层面的标准不健全等方面的缺陷。针对拆迁城中村集体村民的土地，不妨通过和安置对象的双向沟通，在尊重其意愿基础上充分考虑其现实需要，拓宽补偿方式--将原国有用地的拆迁中规定的补偿方式实物和货币，增加就业、培训、入股、留地等多种方式，最大限度保障安置对象的生活稳定。

（四）加大监管力度，从中国国情出发，本着公平正义原则，保障合法征地行为，化解城中村改造纠纷的同时，对于非法批准或实施征地的，必须从严追究责任。除了加大现行法律制度执行力度外，还应建立更为严格完善刑事责任追究制度，从而形成对征地犯罪更直接有效的威慑，以维护正地秩序和被征地村民的权益。

结语：城市化进程如火如荼，城中村改造对于整合土地资源，提高土地集约利用具有重大意义。城中村改造中集体土地置换要想顺利实施，必须妥善解决城中村改造过程中面临的系列问题，减少城中村改造中群体性矛盾冲突发生，这利于营造和谐的社会环境，直接影响社会稳定和改造顺利进行，具有极强现实意义和政治意义。

参考文献：

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［3］王玉信. 完善城建法律法规遏制违法征地拆迁--对64起违法征地拆迁案件的调查剖析[J].城市规划，2011（11）.

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