融资平台债务管理精选(九篇)

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第1篇：融资平台债务管理范文

关键词：地方投融资平台；风险类型；风险控制

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0141-02

一、地方投融资平台现状

国家审计署2011年首次公布了针对地方政府债务的全国审计结果，各地方政府的债务总额高达到10.7万亿元，相当于中国GDP的27%。其中融资平台公司政府性债务余额49 710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。这一数据在社会上引起了广泛的关注，对政府信用和政府偿债风险的研究一时间成为热点。

地方投融资平台是由各级地方政府出面，通过划拨土地国有资产、国债、专项基金、规费和税费等方式注入资产而成立的现代企业，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。截至2010年底，投融资平台政府性债务中，政府负有偿还责任的债务31 375.29亿元，占63.12%，政府负有担保责任的债务8 143.71亿元，占16.38%，其他相关债务10 191.68亿元，占20.5%。

审计结果显示有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市和20个县级政府的借新还旧率超过20%。有4个市和23个县级政府逾期债务率超过了10%[3]。巨大的债务风险和偿债压力引发公众呼吁，研究投融资平台风险类型和有针对性地提出管理对策迫在眉睫。

二、投融资平台风险类型分析

投融资平台急速发展和参与主体存在的问题蕴藏着诸多风险，基于风险管理的视角，投融资平台风险可分为项目风险、管理风险和制度风险三大类。

（一）项目风险

项目风险是由投资主体、投资项目类型、收益形式、资金流等共同构成的风险因素矩阵，其中投融资平台举债筹资风险、债务偿还风险凸显。

1.筹资新建环节的启动风险。在创建地方投融资平台的初始动因中，缓解地方财政压力是主要初衷，因而政府投入的资本金普遍不足，举债筹资的门槛降低，造成偿还能力下降。作为政府出资的主要形式，国有资产的抵押、政府信用担保成为筹资兴建投融资平台的保障。但高估政府财政收入能力，重复抵押国有资产的行为大量出现，造成项目启动环节的高风险。

2.土地使用权过度资本化带来的资本市场清偿风险。政府和投融资平台在“土地财政、融资平台 、商业贷款”的基本模式中相互依存，政府依托巨额土地收益建立的土地财政既是该模式存在的物质基础，又随土地价格上涨催生更多合作平台。一旦土地收益建少，资金链条紧张或断裂，投融资平台的偿债能力就大幅下降，债务负担会全面成为政府负债，引发资本市场偿债风险和地方政府信用风险。

3.项目自身收益低带来的清偿风险。由下表可以看出，地方投融资平台的资金用途多为市政建设和基础设施建设。由于基础设施建设的周期长，补偿能力低下。资金循环在低收益的基础建设项目中，一旦后续资金不能及时到位就会寅吃卯粮将风险向下一期积累。同时项目建设周期往往长于政府行政周期，也会造成项目中途搁置、后继乏力的风险。

（二）管理风险

由于缺乏清晰的责权规制，地方投融资平台的运行存在大量的管理风险。

1.信息不透明造成的监管不力和责权不明必然会带来管理风险。由于兴建投融资平台是由政府担保的准政府行为。市场化程度低，信息披露与市场参与程度低，管理机制和问责机制不健全。审计结果显示，至2010年底，在36个省级政府中，有14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。

2.投融资平台运行中效率低下的管理风险。一些地方举债存在盲目性，资金投向未落实，有的项目准备不充分，导致资金使用效率低下。地方政府债务尚未支出的金额一万多亿元，有部分债务是2008年及以前年度举借，2010年未支出的债务余额有1 319.8亿元，为此支付利息67.74亿元 。

3.退出机制不健全造成的管理风险。投融资平台创建后如出现偿债困难和项目后续资金缺乏，应与其他公司同样进入破产程序，但由于破产后的债务将转嫁到作为担保部门的政府身上，造成信用风险和银行坏账。由于不能剥离与政府的关系，投融资平台的退出机制无法落实。

（三）制度风险

投融资平台的大量涌现与土地使用权资本化和收益权资本化制度密切相关。从地方投融资平台的分布可以看出，主要债务发生在东部，2010年底东中西部政府性债务余额，分别占49.65%、23.06%、27.29%。土地财政与投融资平台相互捆绑形成投融资平台过热运行的制度风险很大。2010年底，地方政府债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25 000亿元，共涉及12个省级、300多个市级政府。

三、控制投融资平台风险的对策建议

（一）项目风险管理对策

面对各地方投融资平台运行中发现的项目风险，要在项目初设、运行管理和退出机制三个方面采取措施。要强调项目的创设的合规性：平台公司创设、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等按规兴建。披露项目信息和平台运行信息，注重项目清偿管理，确保资金流的持续是杜绝风险的主要手段。

应设立风险警戒线，将贷款逾期率达20%的项目暂停担保贷款，设置黄色预警区域，进入预警区域的公司及担保单位要提高项目运行和资金到账效率，同时加大监管和督促力度；达到解禁标准可继续执行，持续运行困难则要将项目分解或冻结，考虑公司退出投融资市场。确保通过动态管理的思路及时控制风险。

（二）公司经营管理风险规制

投融资平台在经营管理方面，应逐步完善公司治理结构，建立专业的经营层队伍，形成有竞争力的专业经营部门，并在投融资管理方面，强化最高决策层和管理层分层授权决策体系，形成专业的投融资人员储备，严格控制投资经营风险。

同时增大地方政府举债，减少政府对投融资平台的依赖。不仅能加强政府的财政收支管理，而且还能从总量上控制地方债务的进一步膨胀。

（三）投融资平台发展制度风险的控制

要解决投融资平台迅速膨胀的问题，应该从根本上健全财政体制，按照财权和事权相匹配的原则，事权向中央政府转移，财权划分上向地方政府倾斜，划清各政府层级间的权利职责，减轻下级政府的财政负担和融资压力。同时抑制土地使用权收益和房地产价格的过快上涨，打破高估土地财政收入能力的预期，让土地的供应恢复到平稳格局，从而缓解投融资平台发展的制度风险。

参考文献：

[1] 国家审计署2011年第35号公告.全国地方政府性债务审计结果[EB/OL].国家审计局官网，2011.

[2] 武彦民，张丽恒.地方投融资平台债务的风险状态与控制[J].天津商业大学学报，2011，（3）.

[3] 高培勇.中国财政政策报告 2009/2010[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

[4] 巴曙松.不宜过分夸大地方政府投融资平台风险[J].经济导刊，2010，（5）：8-9.

第2篇：融资平台债务管理范文

关键词：地方政府投融资平台；债务危机；债务偿还

中图分类号：F830.59文献标识码：A文章编号：10074074（2012）06014809

一、问题的提出

地方政府投融资平台是由地方政府组建，通过划拨土地，辅之以财政补贴等作为还款保证的，投入资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，其重点投向主要以市政建设、公用事业等项目为主，主要包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。“十一五”期间，地方政府投融资平台为中国走出金融危机困境，经济实现“保八”增长目标立下汗马功劳，同时为消化经济过剩，改善民生，实现经济效益和社会效益的双重丰收做出了贡献。“十二五”以来，中央两年新增投资1.18万亿带动4万亿总投资已经完成，在北美经济前景迷茫、西欧经济恶化、亚洲经济降温的背景下，我国经济遭遇着外部需求疲软，内需严重不足的双重困境。在宏观环境趋紧的背景下，地方政府投融资平台风险面临考验。尽管在2012年政府工作报告中指出，虽然当前我国国债余额总量约为10万亿元左右，占GDP的比重不足25%，远远低于国际公认的60%的安全标准，但实际情况远没有所说的那么乐观，我国地方债务规模已达10.7万亿元，中央债务加上地方债务总额占GDP的比重已达到约50%，接近警戒线水平，并且我国各地方政府的隐性债务还将继续扩张[1]。因此，地方政府投融资平台的风险问题成为困扰中国经济进一步发展与稳定的问题。

二、地方政府投融资平台的双重不完全问题

我国地方政府投融资平台的产生是我国财税体制改革不完全的产物，其双重不完全问题的根源则是我国当前的干部任用制度。一直以来，我国地方政府行政长官基本由上级政府任免，因而上级政府自然成了地方政府各级官员的委托人；同理，政府投融资平台是名为公司建制下的法人单位，实际上却是带有浓重政府色彩的组织，平台的高层管理人员均由地方政府行政长官任免，绝大部分来自于原政府的财政局、发改委、计经委等政府要员，因此平台高管与地方政府官员之间又形成一种委托与的关系。但是以上两种都是不完全的，不能用传统的委托理论来解释。

（一）地方投融资平台的不完全问题

普遍观点认为，地方政府投融资平台的几何倍数增长成为产生风险的主因，由于监管不力与法律法规的缺失导致平台资金运营管理欠规范，加大了其自身运营的风险[12]。但是，为什么政府急于扩张地方政府投融资平台呢？主要原因是分税制背景下中央与地方政府对财权与事权分配现状的漠视[3]。1994 年的“分税制”改革以来，中央政府与地方政府的财权和事权的比例关系发生改变，地方政府自扩大，各级地方政府促进地方经济发展的积极性被激发，但地方税依然是地方政府主要预算内财源，这一税项难以维持地方经济的快速增长带动对基础设施与公益服务的巨大需求，而市政债券的发行也难以满足这一需求，地方政府平台的建立成为解决这一问题的突破口。2008年美国次贷危机以来，中国外向型贸易发展受阻，中央政府实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策以扩大内需，投融资平台进入新一轮高速发展时期。截至2008年，全国各级政府投融资平台达到3 800家以上[4]。2009年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见中提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此时，县级投融资平台遍地开花、势如破竹，县均投融资平台由几家迅速增至十几家。截至2011年12月底，我国地方政府投融资平台共10 000多家，其中70%以上的为县级投融资平台。

理论上讲，地方政府与投融资平台形成了委托关系。按照传统委托理论，委托人和人都是经济人，行为目标都是为了实现自身效用最大化。在委托关系中，委托人的收益直接取决于人的成本（付出的努力），而人的收益就是委托人的成本（支付的报酬）。因而，委托人与人相互之间的利益是不一致的，甚至是相互冲突的。因而，委托人与人之间需要建立某种机制（契约）以协调两者之间相互冲突的利益[68]。信息不对称与不确定性是在委托关系中产生道德风险的的根源[4]。但现实中，我国地方融资平台并不是传统的委托管理，它形成了地方政府与平台，平台与政府之间的双重关系，并且，平台项目融资，项目运行涉及到一种特殊的银企关系[9]，地方投融资平台债务激增风险所反映的不只是中央与地方财政分权不当的问题，更深刻地反映了现有的公共资本投融资体制存在的缺陷[10]。

（二）地方政府和上级政府的不完全

在地方政府与上级政府的委托关系中，地方政府对预算支出规模扩大呈现内生放大的效应[3]。地方政府为了自身政治利益的需要，会有强烈的政绩欲望，他们就会极力扩大支出，甚至不惜举债，形成地方政府扩大预算规模的内在激励。虽然上级政府拥有种种对地方政府的监督职权，但具体对财政预算与支出、公共物品的生产函数和成本函数以及各种公共服务的需求等方面，地方政府有更多的话语权，上下级政府之间的信息不对称问题突出，对于诸多地方政府提出的预算请求，上级政府也无法拥有充分的信息来判别其真伪和提出异议。由于官员的效用是预算规模的增函数，近年来遭金融危机的袭击，中央实施了4万亿扩大内需的投资计划，给了地方政府扩张支出的机会，地方政府扩大支出行为客观上为上级政绩“增光添彩”，只要地方政府的预算规模没有大到引发社会动乱和经济动荡边界，上级政府或官员是不会采取严厉的控制措施，相反还会采取默许的鼓励。由于现行的预算体制的不完善，在理性的驱使下各级政府与官员都会产生大量的投机与短期的支出扩张行为，预算支出规模逐级扩大，产生强烈的放大作用。因此，地方政府扩张地方债务内在逻辑性得以发挥。因此，从当年6月国家审计署的审计结果公告看，截至2010年年底，全国地方政府性债务余额107 174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67 109.51亿元，占总债务的62.62%；政府负有担保责任的或有债务23 369.74亿元，占总债务的21.8%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16 695.66亿元，占15.58%。

（三）投融资平台与地方政府的不完全

上级政府与地方政府的不完全关系致使地方政府债务扩大的内在激励，这种内在激励反而成为地方政府与投融资平台不完全委托关系的根源。一方面地方政府想方设法扩大支出，增加政绩，另一方面我国《预算法》明确规定不许地方财政列赤字和发行债券，因而，成立政府投融资平台式的公司成为各地方政府变相举债的工具。2008年开始，大量的地方政府投融资平台遍地开花、势如破竹。截至2011年12月底，我国地方政府投融资平台共10 000多家，其中70%以上的为县级投融资平台，工、建、农、中四大行平台贷款余额分别为6 800亿，4 298亿，3 977亿，3 949亿，共计1.9万亿。政府投融资平台是名为公司建制下的法人单位，实为带有浓重政府色彩的组织。各地方政府投融资机构注册资金的来源绝大多数是当地人民政府、发改委或地方国资委的全额国有资本金注入，其建制均为注册的公司制法人企业，高层管理人员绝大部分来自于原政府的财政局、发改委、计经委等政府要员。从另一层定义看，此类公司具备地方准财政的性质，其经营管理不是以盈利为目的，其收入的大部分来自于当地政府的财政补贴，支出的方向是行使地方政府的部分职能，这就决定了其经营的目的与利润最大化或公司利益或股东利益最大化相背离，违反了委托的基本假设前提。

三、基于双重委托：地方投融资平台风险的一个分析框架

西方传统委托理论主要是针对上市公司的一种分析框架，由Coase（ 1993）、Jensen 和Meckling（1976）、Fama 和Jensen（ 1983）等提出，后由众多的经济学家和公司治理专家加以扩充和发展，是一种较为成熟的公司治理问题分析框架。委托理论的核心问题是解决所有权和控制权相分离问题，解决股东与经营者之间的利益冲突问题。[11]不完全是指委托双方基于一种特殊的裙带关系或脐带关系，而两者之间产生了居多的预算软约束问题，从而导致不能完全履行原来的商业约定。基于分税制背景下地方政府投融资平台的双重不完全问题是导致平台风险扩大的主要原因。

（一）分税制背景下地方政府投融资平台风险的产生

因而，上述机制可以简单表述为：在经济滞胀条件下，政府的融资决策会导致银行放贷增加，此时一方面会引起过度消费及投资，另一方面会导致资产价格泡沫增加，这是放贷增加会导致问题与风险贷款增加，同时过度的消费与投资也会导致不良贷款增加，这是一旦资产破灭，银行危机产生，导致平台融资债务增加。如图4所示。

（三）平台风险加大导致地方政府平台债务风险扩张

下面用一个两期模型来进行分析。假设融资平台生存两期，在第一期融资平台通过融资获利获得收入，它获得的收入除了用来满足该期的开支外，其余用来储蓄，融资平台在第二期不融资，主要靠第一期的储蓄来满足其在该期的开支，因此每期拥有两代融资平台，t期和t-1期。

利率的增加对储蓄的影响则取决于替代弹性的大小，这是因为利率的增加对经济的影响有两方面：第一，由于利率增加，使得融资平台在第一期的开支成本增高，因此融资平台会把第一期的开支减少，从而提高储蓄水平；第二，由于利率的增加，融资平台的储蓄收入增加，从而总收入增加，为了使开支路径平滑，将导致融资平台每期的开支都可能增加。因此利率的增加对储蓄的影响取决于哪一种更突出，也就是取决于替代效应和收入效应的大小，如果替代弹性大于1，第二种效果突出，从而储蓄上升，反之则下降。如果替代弹性等于1，这两种效果正好抵消，从而利率的改变不影响融资平台的储蓄水平。

一个融资平台的预算约束是，其开支的现值必须小于或等于其初始 财富与其劳动收入的现值之和。与此相类似，政府的预算约束是，其购买物品与服务的支出的现值必须小于或等于其初始财富与其税收收入（减去转移支付后的净值）的现值之和。

四、对策与建议

从上面的分析可以看出，地方平台风险的产生有其历史的原因，但是风险的扩张则是地方政府与融资平台行为的结果。因此，要解决地方政府投融资平台风险问题，必须从源头解决双重不完全问题，而双重不完全问题则需要以微观主体为切入点，从宏观方面进行综合协调，两者相互相成。

（一）微观角度

从微观角度看，规范融资平台行为，建立和完善融资约束机制，加强对资金的监管力度，防控地方政府融资平台贷款风险成为解决地方政府投融资平台不完全的症结所在。一是要规范投融资平台公司的行为，对其进行清理规范。具体要对已经设立的投融资平台公司进行分类清理规范，对新设立投融资平台公司严格依法办理。二是清理并妥善处理投融资平台公司债务。清理各类综合性投资公司与行业性投资公司所在的债务[12]，包括投融资平台公司借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险发生；妥善解决原计划由投融资平台公司承担投融资的在建项目后续资金问题，防止“半拉子”工程出现，造成资金损失与浪费。三是加强平台投融资管理。投融资管理包括融资管理和投资管理，一方面需要银行金融机构严格规范对投融资平台公司的放贷管理，加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理；另一方面平台投融资项目必须符合有关政策要求，投融资资金要严格按照规定用途使用，投融资和担保要严格按照相关规定执行。

（二）宏观角度

宏观角度看，转变政府职能，完善政府债务管理体制，强化对融资平台监督管理是理顺地方政府与中央政府关系机制，解决两者不完全问题，化解由这种不完全产生风险的关键所在。一是重新厘清中央与地方政府职能关系。从根本上看，地方政府投融资平台产生是地方政府财权和事权不匹配而形成的复杂结果，地方政府大量承担经济建设职能但同时在财权上受中央政府的约束[13]。因而，推进“公共服务型政府”建设，让地方财政从“吃饭财政”与“建设财政”中走出来，真正向“公共财政”转变；同时需要改进对地方官员的政绩考核办法，逐步建立经济发展、民生改善与环境保护等多重标准的科学评价体系，引导各级地方政府投融资行为朝理性化方向发展[14]。二是逐步理顺和完善政府债务管理体制。我国庞大的地方政府债务种类多样，成因复杂，隐形债务或或有债务占比相对较高，中央政府要合理监督并引导地方政府债务向“显性化”发展，完善统一领导与财政归口管理的财务管理体制，明确债务范围和统计口径，正确计算政府债务率、偿债率等预警指标等。三是强化中央政府投融资平台监管职能。中央政府与地方政府应发挥出资人作用，加强对投融资平台监管工作，建立由财政部门、审计部门或委托中介机构对地方政府债务资金的使用进行专项审计，对平台项目的债务偿还能力、收益能力与社会经济效益等进行综合绩效评价，将地方政府债务纳入领导干部任期经济责任审计范围[15]；严格执行项目资本金管理制度，跟踪贷款资金使用去向，防止贷款资金被挤占与挪用。

参考文献：

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第3篇：融资平台债务管理范文

关键词：地方政府；投融资问题；对策

近些年来，我国地方政府的投融资平台在抵御国际金融风暴方面取得了较大的功效，而当前我国还没有一套完善的地方政府投融资平台的建设规范，其运作机制和投融资风险约束机制也不够完善，使得我国地方政府投融资出现这样或那样的问题，进而给地方政府带来极大的债务风险。由此可见，就地方政府投融资问题及对策进行探讨具有十分重要的意义。基于此，笔者做出以下几点探讨。

一、存在问题

1.地方政府投融资平台债务风险不断扩大

当前，我国地方政府投融资平台在融资方面的透明性和公开性还较为缺乏，地方政府的资金通常是借助多个融资平台向多家银行借贷所得，对于债务的管理又分布在不同部门，导致地方政府对不同层次的政府投融资平台的债务和担保情况了解不透彻、不清楚，最终不断扩大地方政府投融资平台的债务风险。这是由于地方政府投融资平台的投融资项目大都是基础设施的建设，具有投资大、回收期长且收益见效甚微，如果投融资平台难以偿还银行的贷款，就会成为地方政府的债务负担，一旦地方的债务偿还能力不足时，要么将风险转嫁给银行；要么由中央财政偿还地方政府的财务。

2.投融资风险主要集中在金融机构

虽然地方政府的投融资平台能通过发行中期票据和企业债券的方式，从而拓宽中央政府对项目配套资金的融资渠道，而就实际而言，很多地方政府的财务状况不好，具有较高的资产负债率，难以具备债券发行资格，能满足上市融资条件的公司就更少，很多投融资公司只有借助金融机构的贷款化解资金短缺的问题，使得投融资风险主要集中在金融机构。

3.管理较为混乱

近些年来，我国地方政府投融资平台的行政色彩越来越强烈，不同的投融资平台又是由不同的行政部门进行组建和管理，导致条块分割尤为严重。虽然地方政府在构建投融资平台时强调“借、管、用、还”一体化，而在实际操作时，经常出现“借、管、用、还”相互分离的情况。通常情况下，发改委规划需要举债的项目；财政厅和人民银行审核贷款项目；发改委与国资委监督和管理资金使用情况；最终都是由财政部门偿还举债资金。财务部门拿不到投融资平台财务报表，就难以全面掌握投融资平台的负债情况，使得地方政府投融资平台管理较为混乱。

4.治理结构不合理

政府投融资平台的各级管理人员大都由政府选派，其经营决策主要体现的是政府导向，并政府建设的项目资金的需求而确定融资的规模，并没有结合平台的财务状况和债务偿还能力。很多地方的投融资平台自建立之初存在现金流短缺的情况，而地方政府则是通过使用权的划拨和非现金资产的形式进行注资，所投入的现金流量则少之又少。投融资平台为解决现金流短缺的现状，就必须向银行抵押借款，而已抵押资产不管的平台还是银行，大都没有完备的抵押物质处理权，使得投融资平台的公司治理结构不合理。

二、应对策略

1.建立健全投融资方面的法律法规，不断完善投融资平台的管理体系

建立健全投融资方面的法律法规，不仅为地方政府的投融资工作提供重要的法律依据，也规范了投融资平台的建设。管理体系完善与否直接决定着投融资平台的运营效率的高低。在国家经济发展进程中，由于投融资平台的作用巨大，因而应建立起中央与地方的投融资管理体系。在中央建立的投融资管理机构，其职能主要是对全国性的投融资业务所需资金的投放重点和方向进行严格把关，并指导和协调地方政府开展投融资业务，严格监督资金的使用并加强债务管理；在地方设立专业的管理机构，就平台的投融资与债务问题实行统一管理，接受上级投融资管理机构的监督和检查，并向上街呈报财务报表，从而有利于上级更好的掌握和了解全国性的投融资动向及其债务规模的大小，再结合我国发展的需要，及时调整国家的投融资政策。

2.理顺投融资平台的债务管理体制

对投融资平台债务必须统一管理，扭转多头举债、分散使用、财政兜底的被动局面。在目前未成立中央投融资管理机构前，可由财政部门统一管理，成立专门投融资管理机构后，由中央投融资管理机构负责，投融资公司定期向中央投融资管理机构提交财务报告，中央投融资管理机构向财政部报告，并接受审计部门的检查。对于投融资平台的贷款应实行贷款证券化，使其进入债券市场解决巨大的存量问题。

3.完善投融资平台的法人治理结构

为使各投融资平台成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体，首先要转变政府职能，不再向平台直接派高管人员，不以行政手段干预企业的实际运作，政府或政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对公司的债务承担有限责任，使资本层面摆脱条条分割，真正实现行政与资本分离，从而完善法人治理结构。

三、总结语

总之，地方政府建立投融资平台的根本目的就是促进当地经济的发展，加快城市化的进程。而面对当前地方政府投融资平台存在的种种问题，作为地方政府的投融资平台，不仅要注重国家宏观调控政策的贯彻，更要在法律法规、管理体系、融资渠道、融资方式和治理结构等方面注重风险的控制和规范化的管理。通过不断完善投融资平台的法制、体制和结构，确保地方政府投融资平台顺利安全的运行，促进我国经济事业的飞速发展。

参考文献：

第4篇：融资平台债务管理范文

关键词：市县级；融资平台公司；经营管理

中图分类号：F23

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）18011101

1 存在的问题和困难

1.1 地方政府性债务管理不够规范

（1）政府性债务管理制度尚不健全。尚未出台综合性的政府性债务管理制度、政府性债务风险预警制度、偿债准备金制度等；尚未明确债务归口管理部门，政府性债务举借仍由相关部门和单位自主确定，多头管理，对新增债务未进行有效控制和审批，债务规模缺乏有效控制，债务资金使用未得到有效监督管理。部分地方政府部门和机构以及全额拨款事业单位违规出具承诺函、宽慰函，违规以财政性收入、行政事业单位国有资产或其他方式提供直接或间接担保。违规集资形成的债务时有发生。

（2）平台公司经营不规范。一是未严格按照国务院19号文件对融资平台公司进行清理规范。二是部分融资平台公司管理不规范。三是大部分都存在着工程超概算的问题，导致大部分工程拖欠工程款，形成政府性债务。

1.2 债务总额大，债务偿还包袱沉重

市级城司作为融资平台，承担着全市重点建设项目融资工作，自成立以来主要工作是市本级重点项目建设和作为政府融资平台支持县（区）域经济发展，并无经营收入，无力支付贷款本息。但为维护政府信用和城司在资本市场的信用等级，确保市级开发性金融合作工作正常进行，以贷还贷和以贷还息总量大，矛盾后移。加之多数在建项目超预算及建设资金来源不足，造成项目资金缺口较大。在行业上主要表现为市政建设、交通运输行业。

1.3 融资成本增大，增加了偿债压力

通过融资租赁、回购（BT）、垫资施工、延期付款和集资等方式形成的政府性债务规模大、融资成本较高，增加了偿债压力。

这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且融资成本普遍高于同期银行贷款利率。如回购资金空挂问题，城司在发行企业债券时，为满足债券发行对发行人财务指标中主营业务收入及经营性现金流的要求，与市政府签订了BT回购协议。协议签订后，由于财政资金无法到位，城司形成巨额“长期应收款”挂账，以此又带来了资金空挂问题。

1.4 资本结构不合理、公司治理结构薄弱

在资本结构中，特别是在以非货币资产出资存在问题较多，作为出资的相关实物及土地使用权大部分均未办理财产权的转移手续，而且还存在政府机关办公设施等一些不能作为出资的非经营性资产。

在公司治理结构方面，一方面，政府职能与国有资产出资人职能未能完全分开、企业依法独立自主经营的权利受限；另一方面，县级融资平台公司基本未有完善的公司组织结构，未能合理设置公司战略、薪酬与考核、内部控制及风险管理等内部职能机构。

1.5 良性偿债机制尚未形成

目前，债务资金投向主要用于城市基础设施建设等公益性行业，公益性项目投资缺乏“造血功能”，偿债资金来源单一。加之土地收益迟迟难以兑现，导致偿债资金缺乏保障，增大了到期清偿债务的风险。同时，没有建立偿债准备金制度，以自身盈利来偿债的良性工作机制还在探索阶段。

究其原因：一是资产质量不高，抵御风险能力较弱。城司资产规模虽大，但多为公益性资产，缺乏经营性资产。二是融资渠道单一。依赖于银行中长期贷款等负债方式，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。三是缺乏持续经营模式。城司仅仅承担了以投资项目为中心的融资及建设的全部职能，完全按照政府要求实施项目。因没有赋予经营性资源，而缺乏经营动力和持续经营的运作模式。在实际运作过程中，缺乏自身造血功能和产出效益。

2 审计建议

2.1 加强政府性债务管理，提高政府性债务管理水平

要进一步树立政府性债务的偿债意识和风险意识，建立健全政府债务管理长效机制，加强对政府性债务的管理，提高对政府性债务的管理水平，实现举借和发展的良性循环。一是要根据自己实际情况，建立科学合理的政府债务管理指标体系，明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，对所有债务实施全程监督，对政府性债务的总量、期限及结构进行认真研究分析，建立有效的控制措施。二是加强对政府性债务举借和融资市场的研究和监控，有效的防止债务风险。三是政府性债务的融资和偿债资金纳入预算管理，保证财政预算管理的真实性、完整性，有效防范和化解政府性债务产生的财政风险。

2.2 加强和完善政府性债务决策机制、监控预警机制

加强和完善政府性债务的决策机制。应建立统一的政府债务管理专门机构负责对政府性债务监督与管理，理顺政府性债务管理体制和决策机制。要定期对政府性债务进行检查监督，规范政府性债务的举借、使用审批程序，严禁违反相关规定，严格控制基层单位举借债务，按照谁决策，谁负责，谁受益，谁偿还的原则，防止新增不良债务。

2.3 加强对政府性债务的监督检查

政府应建立领导负责制，严格考核，把政府债务管理工作作为日常重要工作来抓，积极采取可行措施，防范和化解债务风险。财政和项目主管部门要切实发挥职能作用，对地方政府性债务进行定期统计和动态监控，加强对政府性债务的事前、事中和事后监督，对资金和项目实行全程控制，禁止政府各部门单位直接举借政府性债务。加强项目管理，严格遵守基本建设程序，遵守投标制度，加强竣工决算审计。计划、财政、审计及监督检查部门应加强协调与合作，严格项目的审批，加大对资金拨付使用的监督、检查力度，对违反财经法规、浪费国家资财的行为从严惩处，确保专款专用。进一步深化经济责任审计，把领导干部在任职期间的举债、偿债情况纳入审计评价范围，坚决杜绝影响县域经济发展的行为及盲目举债造成不必要的损失浪费问题。

第5篇：融资平台债务管理范文

【关键词】 融资平台； 信息不对称； 地方债； 破产机制

随着我国地方政府债务规模的不断扩大，地方政府债务问题越来越受到政府与社会各界的关注。根据国家审计署公布的数据，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91亿元，其中融资平台公司的政府性债务余额为49 710.68亿元，占比46.38%。经济学家霍夫曼表示，考虑到中国适中的总体债务水平，即使一些地方政府融资平台陷入麻烦，地方政府总体债务看起来也是完全可控的。然而，金融服务机构摩根大通报告（2012）称，尽管中国地方政府债务规模可控，但政府采取财政改革措施，逐步稳定地方政府债务增速仍然至关重要。地方政府债务的发展状况及其化解是我国目前必须要正视的问题，为解决地方政府债务的激增及防范地方政府债务危机的出现，我国需要对地方政府债务具体存在问题进行深入了解，以便寻求可行的解决方法。

一、中国地方政府债务现状

在中国，地方政府与私人部门一起成为基础设施建设的主要投资者。金融危机爆发后，为刺激经济增长，中国政府实行了四万亿元的经济刺激计划。除中央政府承担的11 800亿元外，其他资金来源主要是地方政府承担、政策性贷款以及地方企业债券等方式筹集资金。近年来，大规模的投资建设为经济增长注入了活力，同时也促使地方政府债务规模增大。由于举债年限多为三年期和五年期，如表1所示，随着举债期限临近，地方政府债务进入了偿债高峰期，债务问题也日益凸显。

逾10万亿元的债务给地方政府造成了巨大的压力。中国地方政府债务增加是否会演变成地方债务危机的问题引人担忧。例如，2011年云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”，虽最终撤回信函，未造成违约，但融资平台偿债压力可见一斑。评级机构标准普尔发表报告（2012）称，从地方政府收入来看，地方政府有能力避免大规模地方政府融资平台贷款违约发生。但是，面对如此庞大的地方政府债务规模，为了避免地方债务危机，逐步化解地方债务，实现地方债务可持续发展，政府必须认清地方政府债务存在的问题。

二、中国地方政府债务存在的问题

（一）信息不对称

市场中普遍存在信息不对称的现象，处于缺乏信息的一方往往会蒙受损失。从内容上区分，信息不对称主要包括隐蔽信息和隐蔽行为。地方政府债务问题中的信息不对称主要体现在以下两个方面：

1.商业银行与地方政府之间存在信息不对称，地方政府对商业银行隐蔽信息。银行借贷是地方政府性债务的主要来源，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84 679.99亿元，占79.01%。地方政府通过融资平台向银行借贷，且融资平台贷款总体信息只由政府掌握；银行只是针对具体融资平台法人或项目放贷，很难对地方政府的财力以及融资平台借贷总量、担保情况、债务偿还安排等进行深入了解，从而无法对贷款的使用进行有效监督和指导。

2.中央政府对地方政府监管过程中存在信息不对称。一方面，地方政府对中央政府隐蔽信息，由于中央政府缺乏地方投资项目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能为了使投资项目和借款申请顺利通过，选择最容易受中央青睐的项目，而不是根据投资回报和项目风险进行选择；另一方面，地方政府对中央政府隐蔽行为，上下级政府间的选择表现为多任务委托—模式，其中下级政府的努力不易为上级政府所观察，因此存在道德风险问题。如果没有将地方债务情况纳入对中下级政府官员的考核，很难确保官员在解决地方债务问题方面的努力，当政府换届时，很可能会造成下一届政府的负担。

（二）预算软约束

我国地方债务存在严重的预算软约束问题。一方面，中央政府对地方政府的预算软约束，即，我国的地方政府面临严重债务问题时，不会因清算而破产，而是总能够得到中央政府的帮助存活下去；另一方面，政府对国有银行或具备国有性质的企业的预算软约束，既包括政府对国有银行或地方性商业银行的软约束，也包括地方政府对其融资平台的软约束行为。

具体而言，由于地方政府对当地稳定与发展至关重要，因此，中央政府在面对地方政府的债务危机时就会出面救助。中国地方政府没有发债权，融资渠道相对单一，无法进入资本市场进行融资，掌握的收入相对少。大量的投资支出，投资的范围过宽，必然导致还款的无力。很多地方政府本身并不具备较好的财政状况，甚至是依靠中央政府财政支持，大规模的投资不仅支出压力大，很多项目前景欠佳，增加了偿债难度。地方政府了解中央政府的态度，加之我国现行的政绩考核和官员晋升制度对官员的激励，于是地方政府倾向于风险性更大的投资活动。前文提到了政府间的信息不对称问题，这也促使中央政府不能很好地掌握地方政府债务风险，往往只能在债务恶化明显的情况下才发现问题，这时也只能作出救助行为，形成预算软约束。软约束的预算管理体制必然促使上级政府全力救助下级政府。

国有银行具备政府的支持，往往存在道德风险问题。发放贷款时，银行考虑到政府的实力往往对项目情况没有做好充分的风险评估，贷款发放不够严格。地方政府对于地方性银行有一定的控制权，这些银行对地方政府包括有政府背景的城司的贷款可能会受地方政府过度干预，很难纯粹依据市场规则放贷。在这种情况下，银行若作为地方政府筹集资金的主要贷款人，其对地方政府的预算约束肯定是极其软弱的。地方政府为了维护融资平台的正常运行，当融资平台债务发生问题时，地方政府会给予救助而很少使其破产。上述情况促使了地方债务规模的扩大并且加大了引发债务问题的可能性。

（三）地方融资平台的问题

1.融资平台运作风险高

地方融资平台的运作主要利用土地资本化、财政支出资本化、特许权资本化的方式。土地资产是地方政府财政的重要组成部分，然而，为融资进行土地交易会带来较大风险。首先土地资本化运作过程中存在对土地估值的风险，特别是在经济发展的高速时期，土地价格往往被泡沫化，刺激了政府和投资公司的举债动机，膨胀了政府举债的规模。同时，由于城市中地价的变动，资金的保障容易受到威胁。

2.地方政府违规担保普遍存在

当项目没有被充分认识其经济价值时，担保是实现项目融资的桥梁。地方政府应严格执行《预算法》、《担保法》等有关规定，不得违规担保。违规担保行为不仅违背公平原则，而且会产生较大的金融风险。2010年，审计署公布地方政府债务中涉及违规担保问题的金额达到464.75亿元，截至2010年，有关地方和部门通过协商解除担保协议、撤销承诺函、被担保单位筹集自有资金归还等方式，整改到位220.27亿元，但政府在治理违规担保问题方面仍需加强。

3.融资平台的偿债能力堪忧

融资平台信贷的管理尚不到位。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，融资平台公司普遍存在“旧债偿新债”的情况。审计结果显示有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。目前，对地方债务融资风险缺乏认识及改革举措，缺少相应的监督、预警、管理机制，融资平台公司信息披露严重不透明。

三、化解地方政府债务的对策

要解决地方政府债务存在的问题，必须对地方政府债务形成和发展的原因进行整体性、系统性地思考。本文针对上述问题，结合中国实际情况与国际经验，提出债务化解的建议。通过推进财政体制、官员晋升机制和行政体制的联动改革，着重完善分税制改革的转移支付制度，力求从根本上改变现状，达到防范和化解债务风险的目的。

（一）规范地方债务融资平台

1.清理债务、整合平台

应该明确的是，地方债务融资平台的建立是为了对公益性（非私人）项目进行融资。因此，对于非公益性项目的融资，在地方债务融资平台中应严格禁止。对地方社会经济的发展规划要实行严格的审批制度，防止投资决策的随意性。同时整合融资平台，这样做既能控制平台数量、加强监管从而控制规模，又能集中优势资源形成规模优势从而强化融资平台的作用。

2.杜绝地方政府违规担保

明确地方政府出资范围的有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。国际经验表明，对于担保的管控，应该包括禁止给私营公司担保，限制担保额度，地方政府预算和财务报表中应对所有直接和间接债务做出明确记录。例如，法国政府规定，地方政府每年支付的债务费用以及由地方政府担保的债务费用不得超过地方政府运营经费的50%。

3.建立健全事前监管机制

政府应将地方政府债务纳入地方预算管理，通过预算约束，防范地方政府债务风险。建立健全地方政府债务风险预警机制和偿债准备金制度。中国可首先推行债务管理模式的试点，然后逐步扩大规模。商业银行应该建立项目监管制，对信贷的资金流量进行监控；进行财务监督，防止地方融资平台抽走银行资金；加强信息的公开与流动，一方面积极做好银行间的沟通，共同防范贷款风险，另一方面加强债务公开化，使民众与投资者参与监督。

（二）完善地方债务制度建设

为了使地方政府债务规范合理，降低债务风险，避免债务危机，在存在信息不对称的情况下，引进制度约束是必要的。

1.应进一步改革完善转移支付制度，完善地方税制，对法律进行修订，保障各级财政财权与事权的平衡。理顺财权与事权，落实财政收支责任，财政预算和转移支付专门立法；提高一般性转移支付的规模和比重，增加地方政府财政自主性，从而避免地方债务规模的过度增长，缓解地方政府对土地政策的依赖。

2.为了杜绝部分官员出于晋升目的而投资“形象工程”的行为，政府应将投资项目对经济发展的贡献度以及地方政府债务现状及减债情况列入官员激励考核机制，以保证基础设施投资的合理性与必要性。

（三）推进地方债的发行

面对地方财政的困难现状，要做的不仅仅是规范清理债务、规范融资平台公司，更应该实现支出项目的资金保障。为满足资金要求，除了应增加地方政府财政收入外还应拓宽融资渠道，实现多元化融资才是关键，而发行地方债是一条重要的路径。首先，发行地方债在筹集资金方面有优势，地方债有较好的信用帮助筹集资金；其次，相比融资平台融资而言，发行地方债融资通过较低的利率降低了融资成本；再次，发行地方债通过限定资金使用的范围帮助规范财政行为；最后，融资平台作为公司形式而未遵循公共财政和公共投资项目的公开透明的原则，而发行地方债能够帮助实现债务公开，降低监管难度。可以说，发行债券更具效率及公平性。同时，债务融资还能促进金融市场的发展。在中国，《预算法》规定地方政府不允许发行地方债，但中央政府可地方债。从表2可见，我国财政部地方债以来，规模较为稳定，主要向中西部倾斜。此外，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市也开展了地方政府自行发债试点。

清理地方债务，只有在地方债务显性化、财务透明和预算改革的前提下才能够实行。地方债的发行也应实行中央审批的制度，降低债务风险。具体实施过程中，可以由信用评级机构进行严格的信用评估，信用评估结果作为进入资本市场的前提。同时，设立相关的债券管理法规，将信息披露、地方债券交易管理规定等纳入法律体系。

我国应进一步推进地方债的自主发行，而非简单的自行发行。选择较为发达的省及个别债务情况良好、偿债能力有保障的市试点发行地方政府债券，同时逐渐加大试点省份的自，特别是关于发债的规模、债券年限、票面年利率规定等。自主发行地方债券有多方面的好处，一方面，拓宽了发债省市的融资渠道，有利于进一步投资建设，促进了金融市场的发展；另一方面，中央可以继续中西部地区的地方债券，帮助其规划债务管理流程，优化债务结构。

（四）学习借鉴破产机制

破产机制是一种资产的重新组合，而不是资产清算。由于在很多情况下，地方政府对自身财政的管理不当才是其破产的根本原因，因此，破产制度的核心是财务重组。结合国际上对地方政府破产的经验，尽管方法有所差异，但都包含了三个重要因素：对破产程序触发因素的定义；财政调整，即对债务人把开支与收入对应，把借贷与偿还能力对应；债务人和债权人之间关于债务重组和减免的谈判。在破产的阴影下，破产机制鼓励自发地议价和谈判，稳定了对地方借贷的风险和益处的预期。没有破产机制，事前监管很容易变成过度的行政控制。

破产机制对解决预算软约束提供了一条有效途径。实行破产程序，中央对地方不再代为偿还债务，将加强对地方政府的硬预算约束，并减少中央政府的隐性负债，遏制地方政府产生道德风险，同时也是对地方政府财政失职和地方债务不谨慎的惩戒。

中央政府面对地方政府发生无法偿还债务的情况，应该有强硬态度，避免地方政府偿债对中央政府的过度依赖。加强债务形成之前的谨慎性，在初期对其进行预算，分配违约风险；将地方债务及其偿还情况与官员激励制度相结合，成为考察官员的因素；注意平衡公共服务需求与债权方权力的关系；同时，坚持硬预算约束也会使出资人持有更加谨慎的态度，从源头避免部分风险过大的债务发生。

总之，针对我国地方政府债务的现状，必须进一步完善转移支付制度，对现有的债务进行清理规划，整顿融资平台问题并努力拓宽融资渠道，利用中国国民高储蓄率的优势，充分发挥民间资本的作用。中国地方政府债务问题解决的发展趋势是在建立健全事前监管的基础上，逐步学习建立事后监管机制，两者结合、相辅相成，从而防范地方政府债务危机，保障地方政府债务良性发展。

【参考文献】

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[5] 邹剑锋，查宇驰.地方政府融资平台超速发展原因：基于政府财政收支状况[J].经济视角，2011（30）：94-96.

[6] 刘颖.地方政府投融资平台与地方政府债务[J].经济研究参考，2010（47）：37-39.

第6篇：融资平台债务管理范文

在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，中国企业融资规模在过去一年创下记录。银行新增贷款接近10万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资也达到2万亿元左右的规模。在如此大规模的企业融资中，地方政府投融资平台的融资规模和风险一度成为媒体关注的热点，受到了广泛重视。如何看待当前条件下地方投融资平台的融资冲动，采取何种措施规范管理并预防风险，是需要认真研究并对待的话题。

首先，要正确看待地方投融资平台对促进地方经济发展和改革的积极作用。在传统计划体制下，基础设施投资建设和运营一直是政府的职责，政府投1人、政府建设、政府运营，由于受财政收入和融资手段的制约，加之政府直接投、直接建、直接运营的弊端，这一体制的效率较低，不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需求。地方政府投融资平台也就应运而生。

地方投融资平台的出现，突破了对地方政府不得直接举债融资的制度性限制，为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。与此同时，由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，提高了基础设施建设运营的效率，与正在进行的市场化改革方向是吻合的。

其次，要客观合理地分析判断地方投融资平台的融资风险。地方投融资平台的风险主要在于与地方财政相关的连带风险，以及由此带来的金融风险。由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购。土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及相应的连带风险。

但是，我们在判断风险时应该看到，并不是所有地方都存在类似或规模相等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对较低，地方政府的信用支持一般不会导致实质性的风险；还有一些地方通过投融资平台实施基础设施项目，大大改善了商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。因此，当我们分析地方投融资平台所带来的融资风险时，必须动态地看待其投融资行为所产生的各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的融资风险不合理放大的倾向和做法。

再次，要规范地方投融资平台的债务融资行为，积极稳妥地预防并化解可能出现的风险。当前，重要的是规范地方政府投融资平台的债务融资行为，关键在于区分不同类型的投融资平台，实行分类管理和规范。

对于那些具有较好公司治理结构和资产质量，其项目运营收益足以承担起债务融资还本付息责任，无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资；对于那些承担着基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政通过各种形式的政府信用予以支持和还本付息支持的，仍可允许其在政府信用支持下进行规范适度的债务融资，但必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑。对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，逐步降低其负债水平；对在债务风险控制水平以下的，仍可允许其适度进行债务性融资。

按照上述设想，进一步规范地方投融资平台的债务性融资行为，关键不在于对企业的财务状况进行审核，关键在于合理确定地方政府性债务的口径，并以此为基础提出地方政府性债务的风险控制标准。对那些需要地方政府或财政进行信用支持的融资行为，必须同时满足企业财务条件和地方政府债务风险控制的要求。这需要财政部门摸清地方政府债务规模，尽快提出合理的债务风险控制标准。

当前，如何适度合理地规范地方政府投融资平台的债务风险，有不同的解决思路。有的主张允许地方政府作为债务主体直接举债，或直接发行市政债券；有的主张严格加强地方政府投融资平台的债务性融资管理，从严控制风险。这些想法的出发点都很好，有的也不失为下一步改革的方向。但从当前看，以地方政府作为举债主体直接举债，无论是发行一般责任债券还是具有特定目的的市政债券，都存在明显的制度性基础缺失。

一则现行预算法尚未修订，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算，二则各地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以进行债信评级，三则中国的政体是非联邦体制，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能允许任何地方政府破产。对这些制度缺陷的改善，直接关系到允许地方政府直接举债的制度安排和建设，是需要时日才能完成的课题。

在目前的制度框架下，比较现实可行的解决办法是正视现实、规范运作、防范风险。所谓正视现实，就是要承认地方投融资平台所发挥的对促进地方经济发展和基础设施建设的积极作用，以及各地投融资平台普遍存在的客观事实；所谓规范运作，就是要规范地方投融资平台的融资、投资、建设、运营行为，完善平台公司的治理结构，促进规范发展，提高运营效率；所谓防范风险就是要防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。从防范风险的角度看，当前至关重要的是尽快在合理界定地方政府性债务口径的基础上，摸清地方政府的债务底数，提出地方政府债务风险控制标准，作为审核地方投融资平台债务性融资规模的参考标准。

值得关注的是，在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时，特别要注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。

第7篇：融资平台债务管理范文

一、国内外关于地方政府债务融资研究的情况

国外关于政府融资与负债的研究始于20世纪80年代，90年代开始有较多的成果。世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixi（1998）在题为《政府或有负债：一种对财政稳定性构成威胁的风险》的论文中提出了著名的财政风险矩阵，将政府的负债风险来源划分成四个方面，并系统地论述了政府或有负债对财政稳定性构成的巨大威胁。[1]William Easterly从传统预算体制的角度，论述了许多国家政府所具有的财政机会主义特征。政府在减少直接显性债务的同时，往往是等量的隐性债务的增加。[2]Allen Schick也从政府预算的角度研究了财政风险的成因及对策。[3]Ma jun对地方政府财政风险的监测问题进行了研究，从理论上提出了监测的原则与方法。[4]2002年，Hana PolackovaBrixi和Allen Schick收集了十多篇关于政府或有负债与财政风险问题的重要文献，编辑出版了《风险中的政府：或有负债与财政风险》一书，从而奠定了财政风险理论的分析体系。[5]

国内的相关研究主要集中在地方政府债务融资模式、债务融资风险、债务融资创新等方面。在地方政府债务融资模式研究方面，有学者将我国地方政府融资模式分为债务（债权）融资、股权融资、项目融资和资源融资四大类。[6]有学者指出，国内地方政府债务融资呈现以融资平台为主的多种融资模式并存的状态，主要包括：与澳大利亚相同的中央政府地方债券模式，类似美国市政债券的城投类企业债券模式，类似于市政发展基金模式的“打捆贷款”模式和类似于抵押债券的市政资产支持证券模式。[7]在地方政府债务融资风险研究方面，张丽恒、[8]李侠、[9]何川[10]等专家学者分别从地方政府债务风险、银行信贷风险管理、宏观调控和经济运行安全等不同角度，对地方政府债务融资风险进行了分析。在地方政府债务融资创新研究方面，众多学者提出地方政府融资市场化发展的观点，包括发行地方政府债券的融资思路。其中贾康在2002年就对发展地方政府公债融资进行了开创性研究；[11]张理平认为地方政府融资引入资产证券化具有较强的现实意义，并分析了资产证券化在地方政府融资中的应用优点；[12]陈敏等对PPP、BOT、TOT、BOO等融资方式应用进行了深入探讨。[13]

通过对国内外有关研究文献的梳理和分析， 我们发现国外对政府债务融资的相关研究已较为深入，特别是国外政府直接债务融资已开展多年，已建立了较为完善的相关法律制度。国内地方政府债务融资开展时间较短，相关研究主要集中在对地方平台公司融资模式的风险控制和如何加强管理等问题上，真正从制度层面深入进行相关体制机制研究的还不多，特别是结合我国市场经济体制改革目标，研究探索建立地方政府直接债务融资体制和相关制度安排的文章则更少。

二、地方政府债务融资的基本类型

本文所指的地方政府债务融资与“地方政府债务性融资”和“地方政府性债务融资”内涵基本相同，是指地方政府为发挥政府职能而通过举债（成为法律意义上的债务人）向外部筹措资金的方式。如前所述，地方政府融资模式可分为债务融资、股权融资、项目融资和资源融资四大类，王铁军又将其细分为22种。[6]本文主要讨论的是地方政府的债务融资方式，且从地方政府是否直接作为债务人，将其分为直接债务融资和间接债务融资。

1. 直接债务融资

直接债务融资是指地方政府（或财政部门）直接作为债务人，通过一定的金融工具与债权人形成债权债务关系的融资形式，即地方政府作为融资主体，直接向国内外金融机构借款、发行债券或设立基金等来获取资金的方式。

第一，发行政府债券融资。是指地方政府直接作为融资主体，通过金融市场发行用于当地基础设施、公益性项目和土地开发的有价证券（有些国家和地区称市政债券）。市政债券在英、美等国家已是一项成熟的资本市场融资工具，而我国1995 年开始实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

第二，向银行借贷款。是指地方政府直接作为贷款主体向银行借款。虽然我国有关法律规定地方政府不能直接从银行借款，但从全球现实情况看，地方政府从银行借款是比较普遍的。向银行借款可分为向国外银行借款和向国内银行借款，如果借款数额巨大，还可以向多家银行组成的银团借款。向国外银行借款也包括向国际金融机构借款，是指国际金融机构作为贷款人向借款的政府机构以协议模式提供的一种具有非商业性质的优惠性贷款。国际金融机构包括全球性国际金融机构和地区性国际金融机构，如世界银行、国际金融公司、亚洲开发银行等。

第三，理论上讲，只要地方政府的融资主体资格得到法律和市场的确认，可以作为债务主体直接发行债券或直接向银行贷款，地方政府也就可以开展任何市场主体都能够实施的各种融资活动，包括委托信托机构或基金管理公司，以发行信托或设立基金等方式为建设项目筹集资金。

2. 间接债务融资

间接债务融资是指地方政府通过投融资平台公司、所属企事业单位或建设项目进行债务融资，以获得用于公共设施建设和提供公共服务所需资金的融资方式，其中通过政府融资平台公司融资是我国地方政府目前最主要的融资方式和建设资金来源。

所谓地方政府融资平台（简称政府平台、平台公司、融资平台或投融资平台），是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金补贴等作为还款来源的企（事）业法人机构。上世纪 90 年代中期以来，由于受到国家现行法律法规和政策限制，我国地方政府难以直接进行债务融资，所以出现了很多间接债务融资的变通方式。地方政府为解决城市基础设施建设资金来源不足的问题，组建了一些政府投融资平台，通过政府与市场的结合，广泛地吸收社会资金，在很大程度上支持了城市基础设施建设，为我国城市化的推进起到了积极的作用。政府融资平台最主要的表现形式是城司、区域开发公司或项目公司等，是在政府建设资金短缺而又融资无门的情况下的特殊产物。至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中，省级165家，市级1648家，县级4763家。①地方政府通过平台公司向银行借款、发行企业债券、设立信托计划等方式从金融市场实现间接融资，在很大程度上解决了地方政府基础设施建设资金不足的问题。

三、我国地方政府现行债务融资模式存在的主要制度性问题

目前，我国地方政府应用最多、最主要的变通融资方式是投融资平台融资，地方政府融资平台是在我国投融资体制改革的过程中产生的，是经济转型时期政府解决城市建设资金短缺问题、规避制度约束的一种变通手段。从宏观层面看，地方政府通过平台公司融资，在很大程度上解决了地方政府基础设施建设和区域开发资金不足的问题，在促进地方经济社会发展和增强政府履行职责能力等方面发挥了积极作用。但从中微观和制度层面看，在实践中也出现了一些亟须高度关注和急需解决的制度问题。由于变通方式涉及主体关系复杂、层次繁多、责权不清，法律风险很大；融资平台公司功能定位不准确，运作不规范，监管难度大，系统风险难以避免；地方政府违规或变相提供担保，举债规模迅速膨胀，偿债风险日益加大等等，已对地方财政、金融系统、宏观调控等造成较大影响，危及我国经济运行安全。

1. 地方政府与融资平台公司之间的责权关系不清晰，偿债责任和偿债资金来源不落实，债务融资统筹管理机制难以建立

地方政府融资平台公司通常是由政府或政府相关部门批准和出资成立的，承担一定建设和融资任务的投融资公司，名义上为独立企业法人。在实践中，平台公司承担的建设投资任务绝大多数是道路、排水、桥梁、铁路、港口、城市公共交通等公益性基础设施项目或准公共产品。这类项目都有一个共同特性就是没有直接项目收益或收益不足，一般不符合金融市场和金融机构的融资条件，往往需要由政府部门给予补贴、担保、承诺或回购的保证。然而，由于受到《担保法》及相关政策法规的约束，政府部门、金融机构和平台公司只能采取相应的变通方式操作，这就造成地方政府与融资平台公司之间的责权关系不清晰，地方政府既不能把平台债务纳入预算，也无法对偿债作出统一安排，平台债务的偿债责任和偿债资金来源无法真正落实。平台公司只能“拆东墙、补西墙”或“借新还旧”，长此以往，难以为继，平台公司和金融机构都面临较大风险。

2. 偿债和风险约束机制不健全，平台公司债务规模难以有效控制，地方政府和金融机构的系统风险会越积越大

由于地方政府与投融资平台公司之间的责权关系不清晰，融资操作不规范，在风险约束机制不健全的情况下，造成融资主体的投资职能和偿债责任不明晰，不可避免造成投融资平台为获取经济利益而过分扩大融资总额。同时，近几年各级地方政府通常采用加大固定资产投资拉动经济增长的模式，造成了地方政府融资规模的迅速扩张，融资总量难以控制，融资规模难以量化，一些地方政府债务已经超过财政实际承受能力。据统计，到2010年底我国全部地方政府债务至少在10万亿元以上，②并且大多数都属于隐性债务，为了偿还众多隐性负债，地方政府往往被动“买单”，以增设收费项目、提高收费标准、收取土地出让金，以及开征各种基金等各种方式筹集偿债资金，其中对土地出让收入的依赖最大，严重扭曲了土地市场，由此带来的财政风险和金融风险难以估计。

3. 利用平台公司进行项目投融资的方式，不可避免地存在影响项目投资效率和融资成本的问题

政府投融资平台公司名为独立的企业法人，通常同时承担投资、融资、建设、运营和管理多种职能，在决策与投融资主体间责、权、利界定模糊，决策、投资、融资、偿债的主体责任不清晰。政府通过行政手段将部分公共设施和公益性项目的投资建设任务赋予平台公司，在一定程度上将会影响项目投资效率，抑制了市场机制作用。另一方面，通过平台公司融资，与政府直接通过金融市场和金融机构获取建设资金相比，不仅多增加了一层管理成本，同时资金成本也相对较高。部分融资平台还存在管理不规范，法人治理结构不完善，资本金到位率低，资源利用效率差，盈利能力较弱等问题。所以说，通过平台公司融资建设，并不是一种科学有效的方式，而是在现有体制下的一种不得已的选择。

4. 平台融资方式不规范，政府预算管理不到位，信用评级体系不健全，平台债务处于政府和市场监管的“双重失灵”状态

平台公司债务融资形式上是企业融资，实际上是政府债务，由于制度的缺陷，政府和市场的监管都处于“失灵”状态。一方面，平台公司债务形式上是企业债务，无法纳入政府预算管理，又没有统一管理机构，缺乏有效的信息披露和风险约束机制。一些地方债务监管不到位，未建立风险预警和控制机制，长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。一些平台公司对自己作为执行债务协议的直接义务人所应承担的第一偿债责任认识不到位，甚至有完全依赖于政府保护的倾向。统筹管理的体制机制未形成，中央政府对地方政府债务既无法准确掌握，又缺乏有效的约束和监督机制。另一方面，平台债务实质上是政府债务，由于平台融资方式不规范，融资主体的资产负债信息得不到及时充分的披露，导致对信用评级需求不足，方法不成熟，成果权威性差，造成金融市场及金融机构对政府平台的信用认识和风险评价不客观不充分，也就无法形成有效的市场约束。综合来说，现行平台融资模式处于政府监督和市场监管的真空地带，存在严重的制度缺陷，系统风险巨大。

四、实施地方政府直接债务融资的必要性和可行性

综上所述，我国地方政府通过组建平台公司进行融资建设，是在现有体制和政策约束下的一种不得已选择，存在很多制度性缺陷和系统性风险，实践证明并不是一种科学有效的模式。

国家已经看到了上述风险，国务院及相关部委从2010年以来多次出台政策文件，对加强地方政府融资平台管理提出了一系列要求和规定：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，限定2010年7月1日后不得再承担融资任务，其他融资平台必须商业化运作，对承担的公益性项目融资任务必须剥离。③按照上述政策要求，只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，将不得再承担融资任务。但实际上，由于投资需求和资金供给的巨大差距，上述投融资平台不可能在短期内完全消失，而且融资规模还有进一步扩大的趋势。

在实践中，能否找到一种既可满足地方政府投资和发展需求，又可实施有效控制的投融资模式？答案是肯定的，就是在本文前述的地方政府债务融资两种基本模式“直接债务融资和间接债务融资”中做出选择，舍弃已在实践中证明是不科学的间接债务融资方式，即利用平台公司的融资方式，而选择直接债务融资方式，即地方政府（或财政部门）直接作为融资主体，通过金融市场或金融机构获取资金的方式。

1. 推进融资体制改革，实施地方政府直接债务融资的必要性

第一，是规范地方政府举债行为，有效控制债务规模的需要。依托金融市场，建立市场约束机制，明确主体责任，量入为出，增强监管和调控的有效性，最大限度降低系统风险。

第二，是拓宽地方财政收入来源渠道，有效解决地方投资资金供给与需求矛盾的需要。为地方政府建立一种长期稳定、制度化和市场化的筹资机制，有利于形成良性循环机制，有效增强地方政府基础设施建设和自我发展的能力。

第三，是履行政府职能，更好地提供公共产品和服务的需要。可以显著增强地方政府的履行职责能力，更好地贯彻落实经济发展目标和宏观调控政策，促进财政政策和货币政策的有效性。有效弥补地方财政赤字，从而减轻中央政府财政负担。

第四，是加快发展我国金融市场体系，丰富和完善资本市场的需要。资本市场有股票和债券两大类基础产品，以及由此派生出的各种各样的衍生产品，这些产品相互补充，使资本市场保持活力，协调发展。无论从市场的深度、广度与弹性看，我国的债券市场发展严重滞后，债券品种少，结构不合理，债券市场基本上是国债和金融债，企业债券微乎其微，地方政府债券尚属空白。

第五，是完善分税分级财政体制，推进市场化改革的需要。推动分税制改革进一步深化，有利于促进我国社会主义市场经济体制改革目标的早日实现。财税体制改革是我国市场化改革的关键环节，关系到政府职能转变、转变发展方式、政府和市场的关系等多个领域。

由于地方财政收支责任不对称，投融资和财税体制改革滞后，一些长期积累的问题使得地方政府面临严重的财政困境，财政收支缺口不断扩大。因此，允许地方政府直接举债并加以严格约束，是当前我国经济形势下缓解地方财政困境的有效途径。正如贾康等学者所指出的，举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权，这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。地方政府通过发行债券来筹集资金是世界上很多国家的通行做法，中国建立划分事权、财权的分税分级财政体制，赋予地方政府举债权也就是必然的。[14]

2. 推进融资体制改革，实施地方政府直接债务融资的可行性

在我国实施地方政府直接债务融资，一方面要看我国金融市场发展阶段，能否具备实施地方政府直接债务融资的条件；另一方面要看我国市场化改革的进程，要看相关法律法规是否具有改革调整的空间，也就是说，地方政府能否直接作为合格的融资主体，满足金融市场的基本要求。

第一，我国政府在公债的发行和统筹管理方面已具备较成熟的经验。我国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验，特别是通过近20年的国债发行实践在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验，市场的监督、管理手段和能力逐步完善和增强。2002年起地方政府开始利用城投类企业债券、市政资产信托计划和资产证券化等多种债券融资方式解决地方政府建设资金不足问题。2010年财政部代地方政府发行2000亿债券。2011年和2012年，国家批准上海市、浙江省、广东省和深圳市等4个省市作为自行发行债券试点。

第二，经过多年的发展，我国的金融体系日趋完善，资本市场发展迅速。目前，我国金融市场健康稳定，银行体系和资本市场规模位居世界前列。相关的法律法规逐步完善，开放程度日益提高。市场中介机构，如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等的发展以及专业人员充足，为地方公债的顺利发行提供了技术上的支持和保证，并能对地方公债发行主体进行有效的监督和管理。[15]

第三，市场需求空间大，有充足的资金供给来源。一方面，近年来我国的机构投资者发展迅速，证券投资基金、保险基金、社会保障基金和商业银行等对于地方政府债券有很大的投资需求和承购能力，都希望获得更多的资本市场投资品种。另一方面，地方公债本身所具有的政府担保、收益稳定的优势，加上社会闲散资金的大量存在及其对稳定投资渠道的需求，表明发行地方公债有足够的操作空间，更有助于实现储蓄向投资的转化以及国民经济的平稳运行。

第四，当前，要启动实施地方政府直接债务融资，还存在两方面制度性障碍：一是我国现行的法律法规和相关政策，限制了地方政府直接债务融资模式的实施。比如《预算法》规定“除法规和国务院另有规定外，我国地方政府不得发行地方政府债券”；《贷款通则》对贷款人的规定，明确把地方政府排除在外，使得地方政府不能直接向银行借款；《担保法》规定“国家机关不得作为保证人”，因此地方政府不能为借款和举债提供担保。二是我国地方政府（或地方财政）还无法完全满足金融市场对融资主体的要求。我国地方政府虽然是独立的法人主体，独立编制财政预算，但还无法编制清晰完备的资产负债表，也就无法进行科学准确的信用评级。因此，只有深入推进财税和投融资体制改革，逐步消除和解决上述制度性障碍和问题，才能为尽早实施地方政府直接债务融资创造条件。

五、推进地方政府融资体制改革的基本思路

推进地方政府融资体制改革的基本思路是：修改完善相关法律法规，改革地方财政体制，授予地方政府直接债务融资的权利，逐步取消利用平台公司融资建设的间接债务融资模式，构建地方政府直接债务融资制度体系。

1. 修改完善相关法律法规，为启动实施地方政府直接债务融资创造条件

修改《预算法》，增加编制地方政府债务预算科目，允许地方政府直接作为融资主体进行融资活动，将政府融资活动纳入预算管理；修改《贷款通则》，允许地方政府根据自身需要和偿债能力，直接向国内外银行机构进行借款；修改《担保法》，允许国家机关作为保证人，为地方政府借款和举债提供担保。制定和出台一系列实施地方政府直接债务融资的相关法律法规和配套政策。

2. 深入推进财税体制改革，建立公共财政体制，编制地方债务预算，合理确定地方政府融资项目和支出范围

按照政府基本职能，建立公共财政体制。根据公共产品理论和效率原则，合理界定各级政府的支出范围和责任。按照构建公共财政的要求，严格规范财政的供给范围，坚持“有所为、有所不为”的原则，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业，财政资金要逐步退出，从根本上减轻财政支出压力，集中资金保证公共支出的需要。按照实际需求和偿债能力编制地方债务预算，合理确定地方政府融资项目、融资规模和支出范围。强化财政在地方政府融资管理中的主体地位，加大对地方政府债务集中统一管理的力度，要建立严格规范的债务融资的决策机制和评价制度，建立地方财政偿债机制和债务融资的预警系统。健全债务监管体系，建立债务信息公开、审计、监察和效能评价制度，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规和过度举债，提高资金使用效率。

3. 明确中央和地方的事权、财权划分，规范财政收入和支出结构，编制地方政府资产负债表

加快推进分税分级财政体制改革，进一步明确中央和地方的事权、财权划分，是众多学者和社会各界多年来的呼声。要按照事权与财权相一致原则，重新审视并合理调整各级政府的支出范围，赋予各级政府具有与其履行支出职能相一致的收入范围，各级财政都应有税源较稳定的主体税种，并以法律或规章形式固定下来，建立各级财政稳定增长的收入机制。防止再出现收入往上集中，支出往下转移的现象。尝试赋予地方一定的税收管理权限，使省、市地方政府对地方税种具有一定的调整税率、征收范围及减免税收的权限，可以根据自身实际税源情况和支出需要来适当调整财政收入。同时，要按照法定责权和财政体制，编制地方政府的资产负债表，以使评级机构可以据此科学准确地开展信用评级。

4. 加快我国信用评级机构和行业发展，创新我国地方政府信用评价方法

由于我国地方政府财政体制和资产状况的特殊性，既要学习借鉴国外政府的信用评级方法，又要结合我国的实际，制定出一套适应我国国情的地方政府信用评价的方法。在地方政府融资信用评价研究方面，除专家学者进行研究外，大公国际、联合资信等国内外评级机构都对地方政府融资信用评价进行过深入的研究，提出了自己的评级思路、方法论、评级模型和操作程序，并且已经在我国地方政府融资平台公司的信用评级和地方政府的信用评级中使用。

5. 完善转移支付制度，为边远地区和财力较弱的地方政府提供担保及转移支付支持，提升其信用等级

通过市场化的方式推动地方政府直接债务融资，必然会出现经济发达地区和财力较强的地方政府信用评级较高，在金融市场获取资金的能力较强，而一些欠发达地区和财力较弱的地方政府信用评级会较低，在金融市场获取资金的能力就较弱，或者无法开展持续的融资活动。这就需要中央财政在现行财政转移支付制度的基础上，建立专项转移支付制度，为欠发达地区和财力较弱的地方政府提供专项偿债补助资金，并为其提供融资担保，提升其信用等级，使其能够在金融市场中获取所需的资金。同时要推进上述转移支付制度的法制化，增强政策的连续性和稳定性，逐步建立具有中国特色的符合市场化改革方向的地方政府融资体制。

注释：

①《国家审计署审计结果公告》2011年第35号。

第8篇：融资平台债务管理范文

地方政府投融资平台作为一个以政府为主导的前提下成立的为了进行城市基础设施投资建设等相关经营以达到融资标准的平台公司为完善地区基础设施建设做出了巨大的贡献[1]。但是，由于投融资平台政府性质和市场化的双重属性，地方政府投融资平台在进行基础设施等相关投资建设的过程中凭借其政府属性从商业银行等多种渠道大规模举债造成了严重的地方政府的债务风险。当前，我国经济新常态化的程度不断向纵深方向迈进，地方政府负债已经成为制约我国经济平稳健康发展的主要影响因素之一。面对复杂的国内外经济环境，对我国债务规模以及负债率进行管控成为规避系统性金融风险以及促进我国地方政府经济稳健发展的关键[2]。地方政府投融资平台的大规模贷款作为地方债务的主要形成原因，基于市场化企业运转的要求，促进地方政府投融资平台转型成为规避经营管理风险和缓解地方债务风险的关键举措。

面对经济新常态的时代背景下我国各个方面都在不断向纵深方向改革，促进地方政府投融资平台的市场化转型成为其发展的必然要求。基于此，本文首先对当前我国地方政府投融资平台运行过程中存在的问题进行分析；其次，基于经济新常态的时代背景对促进地方政府投融资平台转型的必要性进行分析；最后，对如何在促进地方政府投融资平台转型的同时规避由此带来的风险提出政策建议。

一、地方政府投融资平台存在的问题

地方政府投融资平台在进行经济和基础设施建设过程中为了解决当期建设的资金短缺问题，通过商业贷款等方式对未来的资金进行提前预支，因此给地方政府未来发展带来一定的财政负担。地方政府投融资平台存在的问题主要体现在以下两个方面：

（一）大规模举债导致地方政府债务风险攀升。根据我国社会发展的实际情况，一般情况下，省级政府一般不参与具体的地方政府的基础设施建设、市政建设以及相关的投资。当前，随着我国城镇化进程不断向纵深方向发展，我国市级政府单位以及县级政府的市政建设需求不断增加，地方政府投融资平台承担了当地基础设施建设的大部分任务[3]。一方面，市级政府为了更好地推进当地经济建设，吸引外商投资，增加就业和经济发展，需要进一步推进当地基础设施建设，为了解决由于建设导致的资金缺口问题需增加债务规模，导致了给市级政府债务规模的增加。另一方面，虽然县级政府相较于市级政府其市政建设的压力较小，但是，局限于县级所辖地区范围，其经济发展能力以及工业发展水平将对落后，这就导致了县级政府的财政收入较少，从而增加了县级政府的财政压力，为了进一步发展当地经济，满足城镇化进程需求，往往需要通过贷款满足资金需求[4]。

（二）地方政府投融资平台投资的投资风险较大。随着经济新常态不断向纵深方向的延伸，地区产业结构的调整以及实体经济的转型，我国地方政府投融资平台所参与的投资项目不断增多，这就要求进行规模贷款。一方面，由于地方政府缺少一套涵括投融资平台经营管理制度、执行准则、考评标准在内的系统科学的管理体系，在一定程度上导致了我国地方政府投融资平台的风险加大。另一方面，由于我国地方政府投融资平台所投资的项目一般都是基于为民众提供便利所进行的基础设施建设投资以及城市交通建设等相关的公益性投资项目，投资回报周期较长且投资规模较大，在一定程度上增加了其债务风险[5]。

二、促进地方政府投融资平台转型的必要性

为了解决当前我国地方政府投融资平台在运转过程中由于经济管理不规范和大规模举债带来的风险问题，促进地方政府投融资平台转型成为平台稳健发展的必然要求，促进平台平稳转型的必要性主要体现在以下两个方面：

（一）深入推进供给侧结构性改革的必然要求。转变当前我国地方政府投融资平台的经营管理模式是促进其平台持续发展的有效举措。一直以来地方投融资平台凭借其特有的政府公信力，通过多种渠道贷款获得投资资金，通过基础设施建设以及相关市政建设为我国三大产业的发展提供了良好的基础。但是，随着我国经济新常态不断向纵深方向发展，由政府主导型的投资模式导致其市场与政府之间的关系不能够做到很好的厘清。一方面政府主导的投资模式导致政府需要不断的增加资金投入，导致地方政府财政压力较大。另一方面，政府主导的投资模式往往不是以盈利为唯一的投资目标，也就导致了其投资规模大，但是投资周期长和投资回报率低的现象存在[6]。

（二）规避地方政府债务潜在风险的必然要求。由于融资平台的完善、地方产业结构的调整以及地产行业的发展，地方政府财政过多的依赖于融资和土地财政，这就导致融资环节出现问题必然引发地方金融财政风险的发生，据相关数据表明，地方政府债务的主要来源是银行贷款，其中商业银行的贷款占主要部分，如果商业银行出于规避信贷风险的视角出发，对投融资平台的信贷业务进行有限度的审批则会影响地区基础设施的建设。由此可见，通过市场化的手段促进投融资平台的转型对规避地方政府债务潜在风险具有重要意义[7]。

第9篇：融资平台债务管理范文

(一)地方公债的初期尝试

我国早在建国之初就尝试发行地方政府债券，1950年首先由东北人民政府发行了“东北生产建设折实公债”。此后国家逐步实行高度集中的计划经济体制，地方公债的发行被叫停。1958年4月，我国《关于发行地方公债的决定》，该决定提出在必要时允许发行地方建设公债，并规定了发债的条件。1985年在地方政府投资冲动强烈的情况下，为避免盲目扩大投资规模带来的金融风险，中央再次叫停了地方债的发行。

(二)地方融资平台的是与非

受《预算法》的限制，地方政府在很长时间里一直无法以直接发行债务的方式融资。然而在分税制背景下，地方财政收支缺口不断扩大，地方政府为了规避《预算法》的限制，另辟蹊径，通过设立地方政府融资平台进行融资。1992年7月22日，第一家地方融资平台———上海市城市建设投资开发总公司在上海成立。此后，地方政府纷纷成立城司，地方融资平台以城投债形式发行的地方政府债务不断增加。地方融资平台在为地方政府融资的同时，也聚集了大量地方债务风险。2004年以后，城投债规模平均每年增加50%以上。特别是2009年应对金融危机和筹措中央刺激经济计划需要的配套资金，地方政府开始大规模筹建融资平台，通过发行企业债、中期票据等手段，筹措了大量平台贷款，地方政府债务规模不断扩大，风险剧增。

(三)地方政府债券的正式发行

2009年，财政部地方政府发行了2000亿地方政府债券。新疆维吾尔自治区2009年政府债券(一期)成为我国第一支正式上市交易的地方政府债券。从2011年起，上海、浙江、广东和深圳、江苏、山东成为自行发债的试点城市。2014年以来，我国地方政府债券正式进入自发自还阶段。上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛几个地方试点自发自还地方政府债券，在国家批准的发债规模限额以内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息以及债务本金偿还事宜。

二、我国地方政府债务风险管理现状

在地方融资平台大量发行城投债的时期，地方政府债务风险一度成为可能引发中国系统性金融风险的最粗引线。在此背景下，2009年中央出台了《2009年地方政府债券预算管理办法》《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》和《财政部发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》等一系列办法，规定由财政部地方政府发行债券，取代和置换地方融资平台公司发行的城投债，以直接显性债务取代地方政府的隐形债务。2014年，为了进一步管理和控制地方政府债务的风险，避免出现系统性金融风险，我国政府颁布了很多法律法规。其中最具标志意义的风险管理手段是出台了新修订的《预算法》。2014年新修订的《预算法》规定，国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的一部分资金，可以在国务院确定的限额以内，以发行地方政府债券的方式筹措。这从法律层面上建立了以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。新修订的《预算法》对于地方政府发债作了很多规定，限制了发债主体、用途、规模、方式。在控制风险方面，新《预算法》规定举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。新修订《预算法》后，2014年国发43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》为地方政府债务的风险管理作出了更为明确的规定。43号文赋予地方政府依法适度举债融资的权限，提出了加快建立规范的地方政府举债融资机制，并严格限定政府举债程序和资金用途。43号文把地方政府债务分门别类地纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一的管理模式。在规避地方融资平台聚集的风险方面，43号文剥离了融资平台公司的政府融资职能，由此，融资平台公司不得再新增政府债务。此举为地方融资平台退出地方政府债务历史舞台作出了明确规定，有效管理和控制了地方政府债务多年来通过地方融资平台积聚的风险。此后，我国又通过一系列办法循序渐进地剥离地方融资平台的债务风险。首先，财预［2014］351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》对地方融资平台的债务剥离进行了具体区分，分为不纳入的债务、一般债务和专项债务三种。2015年财政部《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》《2015年地方政府专项债券预算管理办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》《关于做好2015年地方政府专项债券发行工作的通知》，对地方政府一般债券和专项债券进行了进一步明确。近两年来一系列法律法规的出台为规范地方政府债务、完善财政体制、发挥地方政府债务在政府治理和促进经济发展中的作用，进行了积极的政策准备和实践。2014年上半年，我国审计署对地方政府债务的变化情况跟踪审计显示，抽审地区的政府性债务余额增长3．79%，比2013年同期平均增速下降了7%，地方政府债务增速有所放缓。这说明我国政府针对地方政府债务风险的管理措施效果显著。

三、我国地方政府债务风险管理的建议

从总体而言，近几年我国地方政府债务发展较为平稳，风险可控。但是，地方政府通过资本市场发行债券筹集资金，如果风险管理不到位，在发行、使用、偿还等过程中都有可能出现问题，引起金融领域的波动。在地方政府债务规模较大的情况下，出现债务危机将导致金融体系甚至国家经济出现风险。因此构建完善的信用风险管理体系意义重大。本文尝试从三个角度提出对地方政府债务风险管理方面的建议:

(一)完善地方政府债务的信用评级制度

按照国际上的通常做法，穆迪、惠誉、标普等评级机构的信用评级应对地方政府债券发行利率形成很强的指导性。然而目前我国自发自还试点地方政府债的信用等级均为AAA级，对不同的地方政府的债务偿还能力没有任何区别作用，对其发行利率没有任何指导作用。究其原因，在于我国资本市场的市场化程度还很低，投资者、评级机构及政府普遍认为，地方政府的风险就是中央政府的风险，地方政府债券基本是中央政府兜底的，没有风险。但是，今天的情况已经不同往日。《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出了地方政府对自己举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。这意味着中央政府的确有可能不会为地方政府债务买单，地方政府债务“刚兑”的打破是完全有可能发生的，地方政府债务存在一定风险。在此背景下，各地方政府借债的风险和利率必然不一样，需要信用评级机构对其进行评判，为投资者的投资提供参考。完善现有的信用评级制度将是有效的地方政府债务风险管理方法。

(二)建全地方政府债务的信息披露制度

以前，地方政府并未编制资产负债表，只是通过财政预决算提供信息。财政预决算表只在一定程度上表现了地方政府的现金流入和流出的情况，只能为投资者提供流量信息，不能提供存量信息。只有健全了地方政府资产负债表等信息的披露，投资者才能得到地方政府资产负债率等偿债能力存量的指标，才能够充分、准确地估计地方债券的风险，理性投资。十八届三中全会《决定》明确提出了建立权责发生制的政府综合财务报告制度，编制政府的资产负债表。新的《预算法》要求地方政府公布资产负债表，这比“要求编制资产负债表”又进了一大步。经过一段时间的完善，地方政府的经营活动现金净流量与负债比、经营活动现金净流量与到期债务比、经营活动现金流量比率、利息保障倍数、权益债务比率、负债结构比率、流动比率、速动比率、现金比率等信息真实而全面地进行披露，就能实质性地提升地方政府的财政透明度，约束地方政府过度举债的冲动，并且让投资者对地方政府债务的风险和利率作出正确判断，从源头上控制地方政府的债务风险。

(三)建立地方政府债券保险制度