档案行政法规的特征精选(九篇)

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第1篇：档案行政法规的特征范文

有关《档案法》可操作性差的问题与《档案法》“软法”之说，是一个非常流行的观点，但是，“可操作性”到底指的什么？如何区别可操作与不可操作？到底是“可操作”，还是“不可操作”呢？长期以来，都没有系统与深入的研究，这里，笔者尝试对《档案法》的“可操作性”作一些探讨。

1 “可操作性”的含义

《档案法》的“可操作性”，是一个使用频率很高的词组，其含义似乎不言自明。截至2012年底，在知网期刊数据库中，涉及“档案法”或“档案法律”，再或“档案法律法规”中同时涉及“可操作性”的就有2328篇。但在这2328篇文献中，只有宫晓东在《对档案法律可操作性原则的认识》一文中对此作过论述，他认为：“所谓‘档案法律的可操作性’，是指档案法律具有通过一定的操作程序而不受守法者和执法者任意理解或任意说明的干扰，并确切地、公开地加以实施和促使法治目标得以实现的一系列特性。包括：档案法律的公开性、档案法律的确定性、档案法律的不矛盾性和档案法律的适中性等具体原则。”[1]其观点多是从立法原则来说的，与执法实践有一定的距离。

对于法律的“可操作性”，档案学以外的其他学科有以下的表述与界定：

成序认为：“法律的可操作性指的是一部法律制定出来，应该具备法律的可执行性，有法律执行的手段和后果。”[2]这种观点将法律的可操作性与法律的可执行性相等同，即可操作性就是可执行性。姑且称之为“操作论”。“操作论”一方面将在社会实践中能否得以执行，作为衡量法律法规是否具有“可操作性”的标准，另一方面也强调了法律法规“可操作性”的实践性，即任何法律法规的“可操作性”只能在执行实践中来检验，在执行实践中来判定。

徐忠麟、周辉认为：“法律的可操作性是指法律具有通过一定操作程序并确定、公开地加以实现的特性，主要包括法律的公开性、确定性、不矛盾性及适中性等方面。”[3]这种观点将法律的可操作性用其他一些具体的特性来表述，使其更加容易被理解、被认同。这些特性包括：程序性、公开性、确定性、不矛盾性及适中性，等等。姑且称之为“特性论”。这种观点更多是从立法原则与要求的角度来解读的，与执法实践存在一定的距离。

张恒山认为：“法律的可操作性是指法律能给司法机关提供能够实施强制违法行为的操作依据。”[4]姑且称之为“依据论”。这一观点明显是从司法角度来表述的，是对立法机构在立法时的要求。

由此，可以看到，有关法律法规的“可操作性”并不是一个不言自明、有公认含义的词组。至少有上述“操作论”、“特性论”、“依据论”等三种不同的表述与界定。那么，档案同行在2328篇文献中提及的“可操作性”到底是指什么呢？从现有的资料看，档案界里宫晓东的观点是唯一有关档案法律法规“可操作性”的论述，与徐忠麟、周辉的“特性论”十分相似，具有明显的立法研究的色彩，与档案执法实践存在一定的距离。从众多涉及档案法律法规可操作性文献中的表述看，“依据论”更能反映来自基层档案执法实践一线的诉求。

2 “可操作性”与“不可操作性”

在档案法律法规“可操作性”的文献中，有许多关于《档案法》可操作性不强、可操作性差、可操作性弱的说法。如，1992年，王景高就指出：“在《档案法》及其《实施办法》颁布实施以后，各地各部门特别是基层档案部门普遍反映，我们的法律、法规‘不配套’、‘不具体’、‘操作性不强’。”[5]到1996年《档案法》修改前，1993年至1995年3年间，涉及《档案法》操作性的文献有179篇，提及“操作性不强”、“操作性差”的就有22篇，占12.29%。就在1996年《档案法》重新颁布实施当年，涉及《档案法》操作性的文献有112篇，认为《档案法》“操作性强”或具有“可操作性”的有74篇，占到了66.07%。提及《档案法》“操作性不强”、“操作性差”的有10篇，占8.93%。持“操作性不强”、“操作性差”观点的文章基本上都发表在《档案法》重新颁布前的上半年。有相当一些文章认为：“《档案法》及《实施办法》作为档案工作的法律法规，由于立法不完善，法律概念的内涵过窄、外延过宽，原则性强、操作性差。”建议：“在修改完善《档案法》时，一要加强可操作性，不但要有‘质’的规定，也要有‘量’的要求，以便于执法人员执行。”[6]那么，《档案法》到底是“可操作”，还是“不可操作”呢？什么又是不可操作的法律法规呢？档案界却没有进行过系统的研究与论述。档案界外是这样认为的：“法律的可操作性，即法律在操作上的可能性或可行性，泛指法律适用的可能性。一般的，如果存在能行的方法，将某法律条文适用于具体案件，则称该法律条文是可操作的。否则，是不可操作的。此处‘能行的方法’即‘能行的操作规则或方法’，泛指适用法律时，每一步都由法律事先给定的规则明确规定并且在有穷步内可以结束的方法。所谓每一步都由事先给定的规则明确规定，意指法律适用的做法即第一步如何做，并且，在某一步做完以后，下一步如何做都由事先给定的规则明确规定。能行的方法还要求能在有穷步内完成。操作时永无休止不能结束的方法不是能行的。”“法律条文的不可操作性，包括法律概念以及由法律条文建立的法律规范的不可操作性。如果不存在能行的方法，判定任一现象或行为是否为某法律概念所指称的对象或者是否具有法律概念所反映的那类现象或行为的特征，则称该法律概念是不可操作的。法律概念的不可操作性就是不可判定性。此处‘能行的方法’就是法律规定的能行的划界标准和判定方法。如果不存在能行的方法，将某法律规范适用于具体案件，则称该法律规范是不可操作的。不失一般性，法律概念和法律规范的不可操作性，统称为法律的不可操作性。”“我国法律中的不可操作性可以分为三类：法律的不完全性，法律的不协调性，法律的不明确性。”[7]张淑芳认为：“不可操作的行政法规范是指那些在立法上存有缺陷，诸如有前因无后果、有后果无前因、有质的规定而无量的规定、不能独行而无促行规则、设定条件过多无法满足条件、可选方案混乱致无法选择等的行政法规范。”[8]依据上述所讲，《档案法》的确存在着不可操作性或操作性不强、操作性差的问题。这些问题的存在，一方面，是由于立法技术不周全造成的，诸如：法律的不完全性、不协调性、不明确性等。另一方面，则是由于更为深层次的立法理念、法律理念、行政理念的影响，部门法律的规定性被立法主体所忽视，立法过程偏离了管理技术准则、或者技术准则设定不科学或应该设定而没有设定、技术规则设定不规范、技术管理准则设定不切实际所造成的。[9]限于篇幅，有关《档案法》中存在不可操作的对应条款，这里就不一一列举。

3 《档案法》“可操作性”的异化

档案界将“操作性不强”、“操作性差”视为《档案法》得不到有效落实与执行的主要原因，亦成为修改档案法律法规的主要诉求与主要内容。“可操作性”成了许多人评判《档案法》立法效果的标准。《档案法》必须具有可操作性似乎成了一个模糊的、不证自立的命题，而《档案法》不具备可操作性，已经成了一些人手中的“棍子”，随时可以指责《档案法》，并已然成为很多人不执行或曲解《档案法》堂而皇之的“标签性”理由。在许多涉及《档案法》“操作性不强”、“操作性差”的文章中，作者往往不假思索地就用此来指责或批评《档案法》的不完善。如果从完善立法的角度看，这种认识或想法是有一定道理的。但是，把这一问题不假思索地用到档案行政管理与档案行政执法领域就“变味”了，就会产生与法制理念立法初衷完全不同的结果。“可操作性”的观念一旦超越立法范围，成为“棍子”或“标签性”理由以后就会出现功能的异化。面对档案行政管理者，特别是基层档案行政管理部门的工作者，要求《档案法》既简便，又易于操作的愿望，必须看到其合理的一面。但也必须认识到，任何一种要求或诉求，都存在一个“度”的问题，期望仅仅通过单一的、完善立法的途径，来解决《档案法》的可操作性问题是幼稚的，也是不现实的。

应当说“可操作性”的本意，应该是指档案行政执法者的操作，但多数涉及《档案法》“操作性”问题的文献作者，都把问题的解决寄希望于完善立法或对《档案法》进行修改。然而，《档案法》的可操作性问题，不是一个直观通透的对立法单方面提出的要求，《档案法》是否具备可操作性不仅涉及立法的质量，还涉及理解者和应用者的能力，还涉及《档案法》本身与社会的关系。《档案法》是有粗疏一些的问题，但这可以通过解释来解决问题。以《档案法》“可操作性”作为尺度评判的立法文本，都是以完善立法文本作为目标，这实际上是试图用立法解决档案执法的“操作性”问题，把这种思路绝对化就可能导致档案执法者的懈怠。也就是当面临所谓“疑难问题”的时候，或者面临不愿解决的问题的时候，不是根据现有的档案法律解决问题，而是试图通过完善立法来解决问题。档案执法者的任务就是根据《档案法》解决问题，至于《档案法》是否完善、是否具有可操作性，那只是在修改时才需要考虑的问题。

4 解决《档案法》的“可操作性”在于要操作

虽然，《档案法》中存在着不可操作性的问题，但是，面对现实仅仅消极地抱怨于事无补，更不应以此为借口而不予操作。现实中，恰恰严重地存在着以《档案法》不具可操作性不予操作的现象。因而，作为档案行政管理部门应在档案执法实践中通过操作来解决可操作性的问题，从理解、解释《档案法》开始，到运用操作《档案法》，这才是解决《档案法》的“可操作性”的必经之道。

4.1 《档案法》的关键在于操作。《档案法》不完善、操作性不强已经是事实，如果不去执行操作，势必使《档案法》束之高阁，成为名义性或标语性的档案法律。这既不利于依法治档与档案依法行政，也不利于档案事业的发展。不论现行的《档案法》是否具有可操作性，都要付诸实施，只有操作《档案法》，才能使《档案法》落到实处，才能在档案执法实践操作中学会操作。

4.2 操作《档案法》要明确范围。根据《档案法》第二条和第六条的规定，档案行政管理部门管理的范围就是那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人与“对国家和社会有保存价值的”档案相关的档案事务。对于“对国家和社会有保存价值的”档案，属于国家所有的档案范围，由国家档案局或与有关专业部门制定的具有规章性质的办法与标准认定。如8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、《关于人民法院诉讼档案保管期限规定》等。对于非国家所有的档案则由各省确定具体范围，如《江苏省非国家所有档案管理办法》等。明确档案行政管理部门管理范围是操作《档案法》的基础，对于管理范围之内的必须做到管好用好保证安全，不能推三阻四不作为。

4.3 操作《档案法》要明确程序。《档案法》是行政法，执法操作要遵循一般行政执法程序，这既是依法行政的要求，也是便于执法操作的手段。由于档案行政行为对象的特定性、内容的具体性和行为方式的多样性，决定了其程序的多样性和差异性，操作《档案法》就有档案行政检查程序、档案行政许可程序、档案行政处罚程序、档案行政强制执行程序，等等。比如，档案行政检查程序一般是：告知——亮证——询问——检查——笔录——处置等。

4.4 操作《档案法》要明确责任。《档案法》虽是部门行政法，但是，《档案法》的执法者却不只是档案行政管理部门一家。一些说《档案法》操作性差的，其实，是没有明白《档案法》规定的档案行政管理部门的执法责任，而是想独有处置权。对于各执法者及其责任在《档案法》第二十四条作了明确规定，执法者主要分为三部分，一是档案行政管理部门；二是有关主管部门，包括组织部门、监察部门、当事人的主管部门的上级主管部门和当事人的主管部门；三是司法部门。对于属于档案行政管理部门的执法责任范围内的要坚决履行自己的责任，查处档案违法现象；对于需要移送司法部门、组织部门、监察部门、当事人的主管部门的上级主管部门的档案违法案件，档案行政管理部门要积极移送、协调和配合；对于属于当事人的主管部门处理的档案违法案件，档案行政管理部门要积极监督与督促。

4.5 积极探索“操作性不强”的补救方法。对于《档案法》中操作性不强的部分，要通过档案行政执法实践探索有效方法予以补救。一是通过解释制度实现操作。如档案立法名词术语专业性强，怕引起档案行政执法主体或相对方的不理解或误解而作进一步的解释。二是通过档案行政行为介入予以操作。行政行为介入是指行政主体在作出行政行为时，其他的社会参与主体如机关、团体、社会组织、公民个人等也加入到行政主体的行为过程中来并对行政主体在作出行政行为时的意志进行约束从而达到行政行为目的的一种行为状态。也就是《档案法》在实施过程中也让相对方来介入，使其中的不确定因素在行政主体和相对方共同认知和理解基础上得到了确定。三是通过提高行政法认识予以操作。所谓行政法认识，是指行政主体对行政法律规范的原则精神的领会，它直接影响行政执法的质量。《档案法》的内涵会因不同境况而发生改变，尽管其字面没有发生变化，只有在将《档案法》适用于具体的事实时才能认识到《档案法》的真谛。操作性不强的《档案法》本身的不确定性决定了它通过提高行政主体认识予以操作也是一条较好的途径。档案行政管理部门在认识操作性不强的《档案法》时，要以法理知识基础来认识，以行政主体的独立意志来认识，以遵照立法者意图来认识。

注：本文为2012年度河南省档案局科技项目《转变档案行政管理职能研究》的阶段性成果，项目批准号为：2012-R-05。

参考文献：

[1]宫晓东.对档案法律可操作性原则的认识[J].北京档案，2001（9）：22～23.

[2]成序.从政策定位到法律规制的理性复归——《违法行为矫治法》的立法理念与取向[J].政法论坛，2006（3）：168～174.

[3]徐忠麟，周辉.法治的文明属性探讨[J].江西理工大学学报，2009（4）：53～56.

[4]张恒山.论义务的价值[J]. 政治与法律，1991（4）：45～47.

[5]王景高.在《档案法》的旗帜下开拓前进[J].山西档案，1992（5）：5～8.

[6]王丽华.浅谈“依法治档”的难点及对策[J].秘书之友，1996（4）：39～40

[7]王洪.论法律中的不可操作性[J].比较法研究，1994（1）：13～23.

第2篇：档案行政法规的特征范文

1学校与学生之间的法律关系

我国高校的管理权一直以来是政府的授权，学校代表国家行使教育管理权力，履行教育义务。在实践中，学校与学生的关系，既是教育与受教育的关系，又是管理与被管理者的关系。高校的首要职能是保障学生在校期间受教育的权利，并提供相应的教育设施保障学生学业的正常完成，学生在校期间有受教育的权利。学校的管理权是建立在保障学生学生受教育的权利基础之上的，在学校期间行使管理权，是为了培养学生良好的生活与学习习惯，提高自学、自理能力，为学生创造一个健康向上的学习环境，保障正常的教学秩序，从某种意义上来说，高校生活是为学生更好地走向社会工作之前的锻炼。这是从教育管理学角度理解的高校与学生之间的关系，还远远不能全面阐述两者之间的关系。从法学的角度还要求必须明确各种关系性质，要么是民事法律关系，要么是行政法律关系，在我国，多数学者认为，高校与学生的关系是应该是一种基于公法上的特别权力关系。学校在社会中担任角色和监护功能的特殊性，使之处在一个特殊的法律地位，从而决定了学校与学生间的法律关系呈双重复杂的特征。即学生与学生间会存在民事与行政两重法律关系。我国高校与学生的关系主要是教育管理关系与教育合同关系，高等学校在行政法律关系中，与学生是发生教育教学管理关系的行政主体，学生与学校间的民事法律关系即教育合同关系始终贯穿于学生在校期间，是产生一定行政法律关系的前置条件。高校与学生的教育管理关系主要表现为：我国法律明确规定赋予了学校对学生在学籍管理、日常学生管理中的强制性支配的权利，如学生入学报到注册管理、主持正常成绩考试考核、升级与留、降级，休学、停学、复学与退学，学业证书与学位证书的发放与授权等方面。日常教学管理主要指教师为了保障学生的正常教育权利对学生进行的日常教学管理，教育管理关系是学校与学生关系主要方面。高校与学生也存在缔约的关系，如在校期间高校为学生提供的住宿、供应必备餐饮条件等。此外，学校与学生之间也构成一种民事关系。尽管在立法层面我国已确认了这两种关系，但由于它们的性质缺乏深入的理解，尤其是对学校与学生管理关系理解不够，使这类关系没能得到法律的有效调整。实际上，依据我国现行的《教育法》，司法审查只能处理高校与学生之间的民事关系，而不能处理高校与学生之间的管理关系。致使高校的管理权与被管理权之间的关系排除在司法审查之外，使高校管理权的约束游离在司法审查之外。在现实的高校管理工作中确实存在某些侵犯学生权利的现象，这些侵权行为目前还排除在司法审查之外。司法能否审查学校与学生之间的关系，是一个悬而未决的问题。因此，必须从法律层面充分研究分析教育合同的缔约过程并认识各个阶段的行为性质，进而明确教育合同缔结形式和内容以及调整范围、双重法律关系对规范双方当事人的行为，促进教育事业的健康发展至关重要。

2高校主体地位与学生基本权利

2.1高校行政主体地位与性质在高等学校教育管理中，当学生的权益受到侵害时，如果学校不是行政主体，就不能成为被告，故学生的权益受到侵害时，如果学校不是行政主体，就不能成为被告，故学生的权益无法得到保证。调整高等学校行政主体资格不仅是必要的，而且是必须的。学校的性质，依我国法律规定应属事业单位法人。从我国行政序列的规定来看，学校不是完全的公法法人，即学校不是完全意义上的行政主体。在行政法理论上，为解释不是行政主体而履行某种行政职能的现象。学校虽然不是完全的行政主体，但却能根据法律的授权或上级教育行政部门的委托行使有限的行政管理权。同时，学校作为国家教育事业的执行者，本身即具有相当的公益色彩，学校基于自身公共利益的属性和相关职能，也当然具有维护这种公共利益不受侵害的权利。因此，学校在性质上是授权性或委托性行政主体和民事主体的结合。

2.2学生的基本权利根据《教育法》第42条规定，学生享有四项基本权利：（1）参加教育教学计划的各种活动，适用教育教学设施、设备、图书资料的权利。（2）物质帮助权，即学生有按照国家有关规定获得奖学金、贷学金和助学金的权力，学生有困难的学生也有权利根据国家的有关规定享有减免学杂费的待遇；（3）获得公正评价的权利，学生应在学业成绩和品行上获得公正的评价，完成规定学业后有权获得相应学业证书与学位证书；（4）程序保障权，学生对学校给予的处分不服，有权向有关机关提出申诉；对学校、老师侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为，有权提出申诉或依法提讼。这些权利在义务教育阶段表现为学生根据《宪法》和《义务教育法》而享有的不可剥夺的受教育权，非义务教育阶段则表现为学生根据其与学校缔结的教育合同所享有的接受学校教育服务的权力。《教育法》规定的学生享有的四项权利是学生在校利益的最基本保障，并不是学生实际享有权利的全部。学校与学生之间是一种纵横交错的权利义务关系，既有横向的民事权利义务关系，又有纵向的行政管理权利义务关系。民事关系主体主要体现在学校与学生之间在招生录取过程中所签订的或事实上形成的一系列合同。合同是规定学校与学生之间民事权利义务的典型形式，凡是由合同规定的内容，就只能交由合同法或民法来调整，学校不享有管理权。除非双方在合同中约定特定事项由学校行使管理权。

3学校与学生产生教育行政纠纷的法律调整

3.1合理、合法性的处理教育行政纠纷合理性原则与合法性原则是行政法的两大基本原则。高校作为政府赋予的行政管理权事业机关，具有行政执法的权利，在行政执法的基本原则与行政法的基本原则密切相关，行政法的两大基本原则合理性原则与合法性原则适用于高校行政管理的一切领域。高校在进行行政执法的中，适用高校行政法规时，就可能遇到不同的行政法规范相互冲突的情况，正确的解决途径是选用和高校行政执法原则相吻合的行政法规范，保障学生的合法权利维护高校行政执法权。

第3篇：档案行政法规的特征范文

一、行政权和公民权的作用

以现代国家和个人及其所组成的社会的关系为大背景，行政机关与相对一方的地位和作用可谓基本了然。现代行政权是国家得以直接、能动地影响个人权利和义务、利益和负担的最有效的一支公共力量，社会需要行政权主动地发挥其维持秩序、保护相对一方权利、增进公共利益和福利的积极作用。顺应社会的需要，国家必须通过法律规范的制定授予行政机关各种管理权能及相应的辅手段，从而保证行政机关及时、有效地处理形形关涉公共利益的问题。秩序行政到服务行政、给会行政的演进是对行政权积极作用的有力肯定，亦是行政法在法律上确认这种肯定的很好例证。当前，法律主要规定了行政机关两大类行为范式：一是具有直接对相对一方权利义务的配置和实现产生影响的法律效力的行为，包括赋予相对一方权利或解除相对一方义务与剥夺相对一方权利或课加相对一方义务的行为，其集中体现了行政权的强制力、支配力的特性；二是对相对一方权利的行使和义务的承担施予指示性的、不产生法律效力的影响的行为，如行政机关就国民经济发展、社会进步以及提供社会服务等作出的行政规划、行政指导、行政决策、宏观调控等行为，其特点是缺乏法律强制力，自由裁量性和政治性强，在当今政府施政中占较大比重。对上述行为范式的规定确立了行政权在现代行政管理过程中主导性的法律地位。然而，行政权的操作者毕竟是同具人类弱点的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律规定有机地与具体个案情形结合起来的过程实际上是人的认识过程，行政公务人员既需准确地把握法律规范之意义及规范背后社会政治、经济、文化之内蕴，亦需通过各方面的信息对具体事件的全部情形有清醒、理智的了解。这其中，或者由于客观复杂因素的影响，或者由于公务人员才智和认识能力的局限，或者更严重地，由于公务人员职业德行和品性上的缺陷，行政权行使的失误或权力的故意滥用都在所难免。这些与人们对行政权积极作用的合理期望相悖的情形是行政权的消极一面。行政法与身俱来的控权、制权理念就是对行政权潜在的负值效应的反证。当然，鉴于上述两类行政行为的目的和作用的不同，行政权受到法律制约、控制的程度和受监督的形式也就不同。由于前一类行为一旦违法，就会直接损害公民、法人或其他组织的合法权益，损害公共利益，故其主体资格、权限、法律法规依据、程序等受到法律严格限定，其特点是权力受法律规定细密、自由裁量有限、受监督的形式具体。一般称之为“消极行政”，其行为准则是不得为法律没有规定的行为，即“没有法律规范就没有行政”。它不仅要受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，在一定范围内，还要接受司法审查。行政机关对这类行为的违法要承担行政法律责任。而法律对后一类行为往往只规定行为模式和实现行政的目的，不设定法律效果，希望通过利益机制和激励机制来调动相对方的积极性，靠政府的威信和政府内部的行政纪律来实现行政目的。行政机关只要在其权限范围内，又不同宪法、法律相抵触，尽可以充分发挥其能动的积极作用，通常称之为“积极行政”。只是这类行政行为一旦失误，给社会带来的破坏会十分巨大，因而，其仍须受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，行政机关要为行为后果承担行政法律责任和政治责任。

作为行政权的相对一方——个人和组织的权利与自由（以下概称公民权）的行使亦因主观、客观的原因而具积极和消极的作用。确认公民权利、充分保障公民权利的行使是社会文明与进步的表现，而社会文明和进步又是在公民权不断得到确认和保障、人闪认识社会和改造社会的能力得以尽可能施展的基础上逐步完成的。公民在经济、政治及其他领域内的基本权利和自由是公民个人追求自己在社会中诸般正当需要的满足的行动基础和保证，个人和组织根据良心和理智自由地行使这些权利，可以不受阻碍地参与社会生产和交往，建立良善健康的社会关系并在其中获得自身利益的实现，而社会共同体亦在整体上迈向更高的文明境界。本世纪以来，特别是第二次世界大战以来，由于人民的斗争和经济、社会的发展，许多国家的公民权范围日益扩大，法律对权利的规定越愈细密，形成有机的权利体系。与此同时，世界经济、政治、文化等各个方面获得了前所未有的加速发展。我国，尤其是在近十几年来，在确认和保障公民权利方面取得了巨大的进步，人们的创造性、积极性得到空前的发挥，经济成就已是世人公认的事实。公民权的积极作用可见一斑。然而，公民权利和自由的行使，不是无条件的、绝对的，它要受到法律的制约。法律对公民权限制的一个基本原则是：公民权的行使不得损害公共利益和其他公民的合法权利和自由。这恰恰是基于对公民个人行使权利和自由可能带来的消极作用的考虑而作出的限制。每个公民都是社会中的人，他在进行社会交往中必然与其他公民或组织形成一定的社会关系，法律确认和保障其权利和自由旨在帮助其相对自由地实现自己的意志而不为社会关系中的其他人所阻碍。但是，由于各种因素的影响，公民个人超越法律规定的权利范围或滥用其权利的情形在所难免，这又往往要导致法律欲意保护的公共利益和其他公民的权益受到损害。尤其是我国在改革开放、计划经济向市场经济转轨、法律调整尚未完善的条例下，由于各种思潮的冲击，利益格局的变化、拜金主义的影响、自律机制的削弱等原因，不可避免地出现了一些人违法行为或滥用权利，严重损害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共权力（包括行政权力）对公民权可能或已经违法行使或滥用的情形予以预防、控制和惩戒。另外，由于法律规定的错综复杂性，即使公民个人或组织有合法理由地行使各自的权利和自由，有些情形下，也会造成矛盾和冲突，这种对抗的结果同样是社会无法容忍的社会关系一定程度的无序，同样需要公共权力进行调节。

综上所述，行政权和公民权的行使都具有两面的可能作用，行政法努力的方向应该是调动两者的积极因素，最大可能地抑制其各自的消极因素。

二、行政法关系的展开

法律的使命是面向未来的，既然行政权和公民权的行使可能导致的积极效应或消极效应不可预测，法律就不能完全放任任何一方自主地、无节制地行使权力或权利。这似乎同民商和法既规定民事权利又设制民事义务的原则并无二致。但是，行政法规范和调整的法律关系毕竟与平等主体之间的民事法律关系有性质上的巨大差异，行政权和公民权潜在的双重效应促使行政机关与相对一方的法律关系更具复杂性。行政法规范和调整的社会关系有：（1）行政管理关系，即行政机关在行政管理过程中行使职权而与相对一方发生的关系。它又包括行政实体关系和行政程序关系；（2）监督行政关系，即有权对行政行为进行监督的国家机关、团体和个人在监督行政过程中发生的关系。由于团体、个人的监督权利必须通过国家权威真正得以实现，监督行政关系可

主要指立法机关和司法机关对行政的监督，尤其是后者更为行政法所重视。那么，行政法是如何针对行政权和公民权作用的复杂性具体安排行政机关与相对一方在上述关系中的权利义务结构的呢？

首先，在行政实体法律关系中，法律期待的是行政权积极作用的发挥，以抑制公民权的消极作用。因为，在这里，社会首要关心的问题在于如何设置或启动行政权以处理下列几种情形：（1）社会中权利义务的合理分配由于某些事物的出现而遭到破坏（比如经济垄断、股票黑市），国家立法者因种种缘由无法及时出台法律，需要行政机关制定法规或规章进行普遍的调整；（2）具体个人和组织行使公民权时超越法律限制的可能性要求行政机关经常地对他们予以监督和检查；（3）具体个人和组织已违法行使公民权而给他人权益或公共利益带来损害，社会要求行政机关及时予以控制和惩戒；（4）社会中某些资源或机会的利用虽然可促进社会福利，但或者由于资源或机会本身极其有限，或者由于资源或机会的给予必须依公共利益受限制，只有符合特定条件的个人和组织才能获得，社会要求行政机关审核申请的个人和组织的条件并负责授益于合格者；（5）大部分具体个人和组织在行使公民权时普遍持有趋利避害的心态，对其他人的福利或需要高昂代价予以运营的公益事业较少关心，社会要求行政机关能在这些方面有所作为。对于这些社会自治机制无能妥善处理的情形，个人、组织有一种依赖和信任公共力量的自然倾向，而依赖和信任的基础是公共力量拥有他们自身不具备的社会控制力和强制力。无论是秩序行政，还是服务行政、给付行政，行政行为一旦作出，在有关机构判定其无效并予以撤销之前，不仅相对一方，而且国家机关、一般第三者都必须承认其为有效，并服从之。如果行政行为没有这种被称为公定力（推定有效）的效力，与私人行为无异，个人和组织又怎么会为把自己面临的困难委托与自身类似的软弱的行政机关去解决呢？〔1〕即使个人、组织因行政权潜在的消极后果而对行政机关是否有能力公正处置公共利益问题表示怀疑，他们亦必须等待行政权启动并最后作出行政行为之后通过其他公共权威进行评判，否则，行政权积极作用会被扼杀。因而，在行政实体法律关系中，行政法在设定行政机关管理权能的同时往往赋予其效力优先性，相对一方于此只能履行服从的义务。行政机关的主导性地位和相对一方的服从地位是这里的主要特征。

然而，如果等待行政机关凭借公务人员的独立判断作出与公共利益相悖的行政行为之后再考虑其合法性、合理性问题，由于行政行为的公定力和执行力，它的破坏性后果已经造成，而这种后果在很多情形下是难以通过事后救济制度进行充分补救的。于是，在行政程序法律关系中，法律对行政权怀有既信任又警惕的两难情结，既期望通过公民权利的适当使用来最大限度地遏止行政机关可能作出的“离经叛道”行为，又谨防繁琐、拖拉的程序阻碍行政积极效应的实现。有关国家在制定行政程序法时考虑最多的就是如何保持公平和效率之间的平衡，〔2〕即应给予相对一方多大的参与行政决定过程的权利。无论权利范围如何，不可否认，保证个人、组织参与行政过程是行政程序法的初衷和核心内容，亦是现代民主精神的制度化。〔3〕因此，程序性的法律规定倾向于赋予公民权利，相对行政机关而言，就是其在行使实体权力时必须担负相当的程序性义务。

问题是：如果行政机关完全履行程序性义务，其作出的行政决定就具有实质的合法性了吗？美国现代新公法理论就此批判了流行于四、五十年代的法律程序理论，指出“政府的合法性主要取决于其代表的价值，而不取决于其程序体系”；作为新公法理论来源之一的批判法学流派亦攻击法律程序理论只会导致虚幻的而非现实的社会正义。〔4〕人类社会有许多经验是共通的。虽然有不少国家在程序立法上费尽心机，但大家都把监督行政的机构尤其是普通法院或行政法院作为抵制行政权消极作用的最后的亦是最坚固的一道防线，其中，既有实质问题的审查，也有程序问题的审查。这是因为，尽管行政程序法律倾向于规定公民权利，但行政程序性质上毕竟是行政权运作的形式，法律既不允许个人和组织取代行政机关直接作出决定，亦不容许其在此违背公定力要求而反抗行政机关违反实体和程序要求的行为。那么，在监督行政法律关系中，法律关注的又是什么呢？行政机关和相对一方的权利义务又是一个什么结构？以我国的《行政诉讼法》为分析对象，我们认为，在监督行政法律关系中，法律使相对一方相较行政机关处于权利优势地位。相对一方享有权而行政机关无反诉权、法院判决只针对行政机关而不针对相对一方都可以恰当地表明法律在这里的焦点。而且，不妨假定，法律关于行政机关负担举证责任的规定有如下隐喻：在行政诉讼中，法院未作出最终有效判决之前，行政行为推定可撤销。如果行政机关不举证或举证不充分，这种推定就告成立，无需相对一方费力说服法院否定该行政行为的有效性。这与行政实体法律关系中行政行为推定有效恰成相反。

概而言之，在与行政管理有关的任何一种具体法律关系的权利义务结构都具有某种不对等性。但是，这些不对等性并非指向同一方向，而是错综复杂，彼此相抵。其中，除了行政实体法律关系和行政程序法律关系的不对等性是同时存在、密不可分的以外，其他法律关系中的不对等性是在不同时间、不同场合中发生存在的，它们在既密切联系又相对独立的条件下形成彼此抗衡。而且，虽然行政实体法律关系和行政程序法律关系的不对等结构同时并存、后者又从属于前者，然而，不可否认，两种不对等结构发挥着不同的、相反的功能。也正是由于行政法在调整与行政权有关的具体社会关系时的关注点始终存在倾斜，致使行政机关与相对一方权利义务关系在具体条件下总体现出不平衡的动向，为了保证绝对的不平衡状态不至于因内在力量的变化而过于失衡，行政法应设置总体权利义务的平衡结构以发挥其约束这种失衡可能性的功能。就此意义而言，平衡不仅意味着行政法及由其调整形成的行政法关系在总体结构上的平衡以及由此结构必然体现出的平衡功能，而且隐喻着与行政管理有关的具体法律关系中的不对等和不平衡的绝对存在。这同马克思在谈及建立资本主义不同生产领域之间必要的平衡和相互联系时所述的原理是一致的，“平衡总是以有什么东西要平衡为前提，就是说，协调始终只是消除现存不协调的那个运动的结果”。〔5〕当然，从行政法的发展史来看，虽然有不断趋近这种总体结构和功能的平衡的去势，但这种平衡也是相对的，它总是为总体结构和功能上的不平衡所打破，继而再走向平衡。总体结构和功能的平衡与不平衡在运动之中互相交织在一起。

三、行政法律制度的构筑

行政管理关系和监督行政关系经过细密、成熟、相对完善的行政法律原则和规则调整以后，各个关系主体，包括行政机关、立法机关、法院、行政相对一方，就生活在一个依据这些原则和规则而自我运行的、内部有某种逻辑安排的有机体中，这个有机体我们称之为“行政法律制度”。行政法律制度又是由一个个次层级的法律制度组成的，如行政立法制度、行政执法制度、行政程序制度、行政赔偿制度等（以下称“亚行政法律制度”）。建立在不同的理论基础之上的行政法律制度具有不同的构筑和运行逻辑。我们在下文将阐述以“平衡论”为指导的行政法律制度的逻辑安排，其中蕴涵现代

各国行政法律制度的构建对我们的启示。

法治原则以及依法行政原则是行政法律制度构建的首要、普遍的原则。“法治”的确切含义至今尚未定论，但有一点基本要求即“法律面前人人平等”则是公认的。所谓“法律面前人人平等”，就是在保证法律具有实质正义（良法）的前提下：（1）任何人（国家机关、社会组织和个人）都必须遵守法律，依法办事。对于国家机关而言，除了法律允许的以外，无权进行任何活动；对于社会组织和个人而言，除了法律禁止的以外，可以从事任何事业和活动；（2）任何人违反法律规定都必须受到惩罚，承担一定的法律责任，不容许有超越法律之外的特权。国家机关违法，由其他国家机关依法追究其责任；社会组织和个人违法，由行政机关和司法机关依法予以惩戒。可见，虽然“法治”是相对于“人治”而提出的，有限制权力的重要意义，但是，法治原则的内在要求是对任何人的任何行为给予不偏不倚的保护或制裁。法治原则贯彻到行政法领域，即意味着行政机关与相对一方在法律面前是平等的，法律既同等地保护行政机关和相对一方的合法行为，又同等地追究行政机关和相对一方的违法行为。无论是行政机关，还是相对一方，只要违法，就必须承担一定的行政法律责任。在我国，大部分行政法律、法规、规章在“法律责任”这一章下既规定了行政机关违法所应承担的责任形式，又规定了相对一方违法所应承担的责任形式。〔6〕依法行政原则是法治原则对行政机关的要求，其基本涵义历时变迁。现代意义的依法行政原则也是围绕既保障行政权、公民权的积极作用又抑制行政权、公民权的消极作用这一内在逻辑确立的。自由资本主义时期，行政法发韧之初，依法行政原则是消极的、机械的公法学原理，基本内涵是：（1）议会制定的法律至上，一切违法行政都不发生效力；（2）对公民基本权利的限制必须由议会以法律规定之，行政规章、命令仅是内部行政规范，不具有对外约束力；（3）无法律即无行政，没有议会法律明确授意，行政不得自主行为。于是，“行政遂成从属而不独立之国家作用”。〔7〕此后，国家目的观和行政作用论逐渐换新，旧日依法行政内涵已不能满足“行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求”，〔8〕依法行政原则即经脱胎换骨而形成现代的意义。前后的主要区别在于：（1）“依法”不仅指依据议会制定的法律，而且意味着依据行政法规规章、法的一般原理、公共利益和社会正义，即行政遵从实质的法治主义；（2）行政不必以法律明确授意为绝对前提，除法律明文禁止外，可“基于行政之自动性及给付行政或助长行政之本质”自主行为〔9〕。由此，该原则在保留原有制权的精要的基础上放松了对行政权的束缚，意在促使行政积极作用，以抵制过滥的个人自由的不利影响并助长社会公共福利的增进。

行政法律制度自我运行所依据的各项原则和规则实际上是法治原则和依法行政原则的具体化。同时针对行政权和公民权的保障和抑制是现代行政法律制度必要的两支旋律，而且，这两支旋律在各亚行政法律制度中交错出现，互相辉映，难以截然分开。为表述便利，我们姑且取巧把行政法律制度分为两大类：保障行政权有效行使的制度（Ⅰ类）和抑制行政权违法行使、滥用的制度（Ⅱ类）。

Ⅰ类制度应包括行政立法制度、行政裁判制度、行政检查制度、行政处罚制度、行政强制执行制度、行政许可制度、行政合同制度和行政指导制度等。其中：（1）行政立法、裁判制度是授权行政机关行使部分立法和司法职能的制度。其初创之时，曾在英美等国遭到严格提倡“控权”的传统思想的强烈反对，但终因时代的需要而被人们普遍接受；〔10〕（2）传统的行政检查、处罚、强制执行和许可的范围在日益扩大，行政权行使代表的公共利益名义已从治安延展到市场秩序、食品卫生、环境、医疗保健、失业救济、残疾补助等等，单一模式的消极秩序行政已成历史；（3）行政合同、行政指导是现代行政机关不完全利用强制手段，期待个人、组织的真诚合作以共同完成公共利益目标的新型权力，其权力色彩有所淡化，但由于它们的主旨在于公共利益，法律仍然授权行政机关在特定情况下行使一定的强制手段；〔11〕（4）在这些亚行政法律制度中，包含着对行政相对一方违法责任追究制度。这是法治原则的普遍要求，任何个人、组织的违法行为必须承担相当的责任。在行政法领域，行政机关获权成为国家追究相对一方违法行为的机构。

Ⅱ类制度应包括行政程序制度、行政公开制度、行政主体责任制度、行政赔偿和补偿制度、行政诉讼制度、立法机关监督制度（如有些国家的议会监察专员制度）等。（1）行政程序制度与Ⅰ类制度紧密交错，故其在赋予相对一方程序权利以实现民主、公正价值的同时，必须考虑行政效率的需要，公正、效率是行政程序制度两个主要原则；（2）行政公开制度是二战后行政法的新发展，该制度赋予个人或组织获得行政机关掌握的档案材料和其他信息的权利，是公民了解权的制度化。行政机关则可以国家安全、行政效率、个人隐私、业秘密等为由限制了解权。“公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容”，“行政公开是主要的矛盾，起主导作用……免除公开起制约和平衡作用”；〔12〕（3）行政主体责任制度是法治原则对行政机关的平等要求的制度化。行政赔偿和补偿制度则是受到行政行为违法或合法侵害的相对一方寻求利益弥补的制度，其原理是个别利益损失必须由社会公平负担以获得某种平衡（国家赔偿和补偿金额实来源于社会，这与私人赔偿有实质不同）；（4）行政诉讼制度和立法机关监督制度赋予个人、组织较多的监督程序上的权利，行政机关承担较多的义务。但这并不意味着个人或组织的个别意见在实质上一定合理，就如同权并不意味胜诉权。结果既可能是保障个人、组织的合法主张，亦可能是维护合法的行政行为。

行政法律制度是开放的，顺应社会经济、政治、文化的发展、变迁，亚行政法律制度的数量增减和内涵演变实在情理之中。然而，只要人类社会尚需国家实体的存在，“保障—抑制”这一制度构筑逻辑作为现代人们对自身及自身所处社会比较理智的认识结果必将在时间上延展其生命力。

四、“平衡论”的意义

任何一种希冀揭示人类生活某一方面客观规律的真理性认识或理论，都是建立在关注现实建构和反思历史的艰难历程之上的。我国目前正在经历一场人人皆已感知的大规模解构和建构运动，这一场运动涉及经济、政治、文化生活的方方面面，其广度和震撼力令世人瞩目。然而，严峻的现实问题以简单明了的方式表述出来了：怎么做？于是，哲学、经济学、政治学、社会学、伦理学、法学等各类学科都试图在自己的专攻领域提出基于严肃、认真的历史反思的新的建构理论。“平衡论”就是在这样的广阔背景中诞生的。

“平衡论”关注现实并希望对我国制度和理论建设具有现实意义，这在前作《现代行政法的理论基础》中已作详述，现扼而言之，即：（1）依据“平衡论”基本原理，准确把握立法、执法、司法三个法制环节各自的重心和平衡及各法制环节之间的制约和平衡，可保证行政法制健康、协调地发展，摆脱行政机关与相对一方权利义务配置不平衡的法制现状；（2）依据“平衡论”，可建立适应社会主义市场经济体制要求的新型“政府——企业”互动模式

，推动市场经济的发育和成长；（3）依据“平衡论”，可真正实行民主价值和效率价值有机统一的政治制度和行政体制；（4）依据“平衡论”，可全面、准确地认识现代政法的本质和作用，从而可重构既符合世界行政法发展方向又具有民族特色的较成熟完善的行政法学体系。

“平衡论”至今尚属理论萌芽时期，其自身亦需一个不断的自我反思和建构过程才能渐臻完善的理论体系。我们在思考和构建“平衡论”体系时日益感受到，“平衡论”的提出对我们进行行政法学研究而言更具深远的方法论意义：（1）“平衡论”虽然是一个部门法学的研究课题，但它不可避免地涉及哲学、伦理学、社会学、政治学、经济学、其他部门法学等广泛领域，因而，如果要求得“平衡论”的更深发展，就必须打破部门法学之间以及法学与其他学科之间存在的学术隔离，既保持本部门法学强劲的身我发展势头，又不遗吸收其他部门法学和学科的思想精华，并向后者贡献自身的成果；（2）“平衡论”必须借助对行政法及行政法学历史的真实反思和积累，因而，我们必须打破我国行政法学研究只重视对制度的历史性描述、轻视或忽视对行政法学基本理论历史进程的关注的状况；（3）“平衡论”作为一个部门法的理论基础无法脱离具体文化环境，它若求进一步的完善，我们就应对法律制度的建设进行文化的阐释和证明，寻找“平衡论”落根成长的本土基础。

「注释

〔1〕参见〔日〕南博方：《日本行政法》第41—42页，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社，1988年版。

〔2〕参见王名扬：《英国行政法》第139页，中国政法大学出版社，1987年版；MargaretAllars，ManagerialisrwandAdministrativeLaw，CanberraBulletinofPublicAdministration，No16，October1991.

〔3〕美国学者塞缪尔·亨迁顿在其《变化社会中的政治秩序》一书第83页（王冠华等译，三联书店，1989年版）中指出：“现代政体区别于传统政体的关键乃在其民众政治意识和政治介入的幅度”。

〔4〕参见WilliamN.EskridgeandGaryPeller，TheNewPubl-icLawMovement：ModerationasaPostmodernCulturalForm，Mi-chiganLawReview，Feb1991.法律程序理论迷恋于程序正义，认为法院只需严格关注政府行为是否遵循程序而无需审查实质问题。

〔5〕《马克思恩格斯全集》第26卷，第604页，人民出版社1973年出版。

〔6〕在国内，关于“行政法律责任”概念主要有三种理解：（1）认为行政法律责任是行政相对一方违反行政法律规范应承担的责任；（2）认为行政法律责任是行政主体违反行政法律规范所应承担的责任；（3）认为行政法律责任与民事、刑事法律责任并举，是指任何人（包括行政主体与行政相对一方）违反行政法律规范都必须承担的法律责任。我们以为第三种观点更全面、更可取。

〔7〕〔8〕〔9〕参见城仲模：《行政法之基础理论》中“论依法行政原理”，三民书局，1980年。城氏又言：“各国之运用该原理容或有所歧异，其精神应无二致，即使行政之作用有较为客观之法规范可循，以防止行政权之滥用，实质确保人民之权利，同时亦避免消极束缚行政之反作用，务求保持相当之效率性，以符合现代行政之任务。”

〔10〕参见〔美〕施瓦茨：《行政法》第6—7页，徐炳译，群众出版社，1986年版。“由于当代复杂社会的需要，行政法需要拥有立法职能和司法职能的行政机关”，“集合职能是制定和执行规章的机关出于对付集中的经济权力的需要”。

第4篇：档案行政法规的特征范文

关键词：农村土地；承包经营； 管理现象；问题研究

中图分类号：S-9 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160532133

农村土地承包经营随着市场经济发展进程作出了相应变革，但是仍然有诸多待完善之处，当下只有以事实为依据，以服务农民为准则，解决承包经营存在的弊端。

1 农村土地承包的现状

在全国范围内，由于地理条件、经济发展程度等因素的不同，我国农村土地承包管理在运行工作上呈现出差异化，但是都表现出政策与农民之间产生了各种形式的纠纷，具体来说包括如下3类。

由于农户土地流转不规范导致的纠纷，为了简化繁琐的程序而以口头约定的形式对土地流转的期限以及价格等进行规定，在这个过程中只有农户单一主体操作，政府的职能却弱化了，最终致使事后引发了严重纠纷。

农民工返乡要求恢复承包权未果引发的纠纷，在我国城镇化建设中数量庞大的农民工发挥了不可替代的重要作用，但是随着近年来对三农问题的重视和工业反哺农业的力度加强，更多的农民工重新返回到家乡务农。但是当这部分农户在外务工的同时为了确保承包地有所保障，从而村组织又将土地的承包权转租他人，由此便产生矛盾。

村干部管理意识薄弱，随意性强。当前村干部随意对村集体所有的土地实施小规模调整，对于这个问题，主要是由于村干部对土地承包的相关法律、法规、政策认识不足，随意进行土地调整，引发了纠纷。

2 农村土地承包的积极意义

2.1 土地承包制度是我国人民向往的制度

在我国，经过长期以来的实践证明，土地承包制度不仅可以激发农户的劳动热情，提高农业生产效率。而且这种生产形式深受我国各地广大农民的青睐，有助于推进我国农村经济。

2.2 实行土地承包制度有利于新农村建设的社会稳定

有资料显示，我国拥有9亿农民，如何让如此庞大数字的农民有更多的“获得感”是实现和谐社会的关键。即便是在农业机械化水平尚未足够成熟，观念转变还不及时的情况下，土地承包制度却为农户们提供了基础的物质基础。根据调查显示，农村土地承包制度落实不完善的地区往往也是社会较为动荡的地区。

3 农村土地承包管理中存在的问题

3.1 法制观念欠缺

虽然我国的土地总量很乐观，但是其中可供种植的高产土地总量却并不乐观，对于贫瘠的土地而言，因其产量低下而不受关注，进而变得日益荒芜形成恶性循环。通过对比总结土地调查数据得出结果，国内的土地当中真正肥沃的土地仅为耕种面积的1/5。人地矛盾依然是摆在国人面前的一大难题，我国的人口还在增加，由于环境恶化、人为破坏等因素致使耕地面积持续减少和农村人均耕地下降。农村集体土地遭受破坏主要是由于法制体系欠完善造成纠纷事件越来越常见，究其原因，就是没有使用法律手段解决问题，才会使农户自身及集体利益受损失。

3.2 管理队伍不健全

大多数农村地区，农村土地承包管理人员业务水平差、管理经费严重缺失，综合这些因素，还没有形成先进的土地管理模式，加之理念薄弱，导致农村基层土地管理队伍专业化、专门化特征不完善，当出现了土地承包流转、纠纷等问题时，未能在第一时间采取措施应对，且存在相互之间推诿责任现象，农户的困境难以实际解决。

3.3 土地流转尚未形成规范

农村土地在承包期间并没有形成较为完备和规范的流转程序，因此会造成很多承包双方的纠纷和歧义。具体而言这种不规范分为代替耕种型、承包转让型、无规范合同型3类。因为土地流转期间没有依据章程进行而产生的纠纷更多，不利于土地流转。在管理学角度上看，目前的土地承包经营权流转中，行政干预过多，超出合理范围。农村土地承包经营权流转属于民事范围，所以，根据民事权利自愿选择，流转的前提必须是当事人自愿，行政许可的强制力并不能适用于民事当事人财产或权利的转移，农村土地经营权流转的自愿原则在《农村土地承包法》有所说明。所以，目前的行政法规必须以农民意愿为基础。

对于农村土地承包经营权流转的行政管理的行政力度必须在合理范围内，不可以违背行政法和当事人意愿。《农村土地承包法》也充分表明行政管理既不能变为阻碍农村土地经营权流转，也不能强制促进流转。

4 解决土地承包管理问题的措施

农户与土地之间是密不可分的关系，土地是农户们赖以生存的基本生活要素，因此为了提高农民生活质量，盘活农村经济发展，确保土地承包制度规范、科学、有序进行，笔者认为应当从以下3方面着手：

4.1 加大宣传力度

现在的情况是，农民对于维权的意识不强，主动拿起法律武器解决纠纷的参与度不高，所以当务之急是要加大《农村土地承包法》的宣传力度，鼓励农民学习，尤其是让他们知道发放土地承包证的必要性；为了能够起到更好的农村土地承包工作管理、指导作用，要求基层的土地承包管理工作人员“打铁还需自身硬”，重点加强业务学习，从而提高自身解决农村土地承包纠纷的能力。

4.2 各级政府应切实落实政策

乡（镇）一级的办事员要多到农村实地走访，发挥群众路线的积极作用，多看多听，了解农民所想，了解农民所急。这样才能结合各村实际，各村的困难，落实政策时在农民所想上动真情，在农民所需上办实事。做到从群众中来到群众中去，稳定团结管理队伍，为解决土地承包纠纷奠定制度基础。

4.3 建立健全土地流转制度

建立健全土地流转制度的关键一步在于辅导农民了解合同内容，做好合同的签订与发放。减少土地流转合同的不规范因素。时刻以农民的利益作为开展工作的出发点和落脚点，引导好农村土地流转规范健康发展。

5 总结

农村土地承包问题关系农民的权益，同时也关系到我国新时期环境下新农村建设进程，因此必须确立一整套完善的法律法规，建立土地承包法制化管理；打造一支业务水平高、全心全意为农民服务的管理队伍；加大《农村土地承包法》的宣传教育工作，培养农民维权意识。

参考文献

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[3] 刘元锋，杜英祥. 对当前农村土地承包经营管理的一点思考[J]. 吉林农业C版，2011（4）： 51.

[4] 曹明社，邢丕，朱万福. 内乡县农村土地承包管理存在的问题与对策[J]. 科学大众.科学教育， 2012（9）： 167.

[5] 徐刚，周嵘. 打造农村土地承包经营纠纷化解主渠道――访农业部农村经济体制与经营管理司负责人[J]. 农村工作通讯，2015（19）： 31-34.

第5篇：档案行政法规的特征范文

一、行政主体信息义务的法律性质

行政主体作为一个特殊的法律关系主体决定了其承担的义务具有多样性，如道德的义务、政策的义务等。由于信息义务与行政主体对行政管理职能的履行有直接关系，所以，我们对其法律性质的探讨也是在行政法范围内的探讨，对信息义务的法律定性也是行政法范围内的定性，这些行政法上的属性可作出如下初步概括：

其一，行政主体的信息义务是普通义务与特定义务的统一。前者指行政主体所履行的具有普遍意义的义务，它不针对某一特定的人或事，而是由行政主体的职权而抽象出来的广泛义务。后者指行政主体对特定的人或特定的事的义务。之所以说此二类义务具有法律性质，主要因为其是从宪法和相关的行政法规则中演绎出来的，并得到相关规则的限制。行政主体的信息义务就是上两类义务的统一，即行政主体既在法律上有普遍的提供信息的责任，又在具体的法律关系中提供足以促成相对人实现权利的具体信息。

其二，行政主体信息义务是对下义务与对上义务的统一。行政主体在行政法的范围内“对于人民及其公共团体所负的义务，有执行司法与执行行政的义务。详而言之，即：对于自由权，有不作为及不得违法侵害的义务；对于请求权，有受理及作为的义务；对于参政权，有承认其权利及使之实现的义务。”这便是传统义务概念中行政主体对下的义务，它是指行政主体对行政管理相对人承担的广泛义务，其中信息义务就是这一对下义务的一种。对下的信息义务一般是以纯粹的义务形式出现的，行政相对人对于此种义务在行政主体不履行的情况下常常可以通过司法性程序予以解决。对上的义务在一般行政法教科书中被称为一种责任，就是行政主体对上级或相关制约机关所负的法律上的责任。但是，我们认为，责任和义务尽管有许多相同之处，但二者不是同一范畴的东西。责任可以说是因义务履行不当而引出的一个法律后果，义务常常在责任之前就被明明白白地写进了法律规范之中。尽管从行政法理论上讲，行政主体的信息义务的承受对象是行政相对人，也就是说，我们也许只应把行政主体对行政相对人的信息义务的法律性质确定下来，而没有必要在信息义务理论中把对上的义务亦划归进来。其实，从信息义务与行政相对人直接与间接的关系形式分析，两个范畴的义务都不可或缺，因为对上的义务亦必然以间接的形式与行政相对人发生关系。也只有将行政主体的信息义务在法律上定位于对上和对下两个方面才可能最终使行政主体的信息义务完全法治化。

其三，行政主体的信息义务是柔性义务与刚性义务的统一。行政主体柔性的义务是指行政主体所履行的义务具有较大的伸缩性，甚至无法在法律中进行量化的义务范畴。与之相对应，刚性的行政主体信息义务是就义务所表现出的具体化、定量化、可操作化而论的。我们知道，法律上的义务必须符合法律的一般属性，即法定的、可操作的、不可作出两种以上解释的，那么，行政主体的信息义务在绝大多数情况下应当符合此一特征。

其四，行政主体信息义务是社会性义务与经济性义务的统一。2001年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》对今后我国社区发展作了这样的叙说：“推进社区建设是新时期我国经济和社会发展的重要内容。要坚持政府指导与社会参与相结合，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。加强社区组织和联合体建设，扩充社区管理职能，……完善社区功能。”这是对行政主体在新的历史条件下社会性义务的规定。这样的义务一般情况下不直接创造经济价值，却在行政主体的信息义务中具有不可取代的作用。经济属性的信息义务指具有经济内容和财产价值的义务。如《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年11月29日国务院令第278号）第11条规定：“国务院林业主管部门应当定期监测全国森林资源消长和森林生态环境变化情况。重点林区森林资源调查、建立档案和编制森林经营方案等项工作，由县级以上地方人民政府的林业主管部门组织实施。”这是有关行政主体在林业管理方面的一个信息义务。该义务具有直接的经济内容。

二、行政主体信息义务的范畴

笔者认为行政主体的信息义务包括：

第一，行政事态发展格局推演性信息义务。行政事态发展格局推演性信息义务是指行政主体所应承担的对行政事态发展的方向作出预测、推论并提出有价值的社会发展格局判断的信息义务。

第二，社会权益关系组合估价性信息义务。行政不干预主义是市场经济的必然产物。然而，行政不干预并不等于政府可以在许多方面放任自流，恰恰相反，当法律规则将有关的社会事务设计以后，行政在实施法律中的作用便是不可缺少的。在市场经济下行政机构在很大程度上关注的正是对这种意义上的政策执行。行政系统为了实现执行法律和政策的目标对各种各样的社会组合关系必须作出估价，其从宏观和微观两个方面的估价及其成果就是此一信息义务的内涵。如果说，行政事务发展格局推演性信息义务在大多数情况下由高层行政机关以行政决策的形式反映出来的话，那么，社会权益关系组合估价性信息义务则是由低层行政机关以行政执行行为的形式反映出来的。在我国市场经济发展还不成熟的今天，行政主体的此一义务显得尤为重要，因为该义务提供给行政相对人的信息是能够直接为其带来利益的信息。当然，权益关系组合的估计不仅仅在经济方面，其他形式的权益组合关系亦应包括其中。此类信息义务可以在行政程序法和相关的法律规则中予以设定，只需行政主体作出估价，而履行具体的组合职能则不是信息义务范畴之内的义务。

第三，行政权益赋于中相对人索取性信息义务。行政主体是通过为相对人设定义务和赋予权利两方面的行为来实现行政管理职能的。后者指行政主体通过行政行为给相对人带来物质或精神上的利益。其可以分为两种，一种是纯粹赋权，另一种是解除禁止性赋权，行政权益赋予中相对人索取性信息义务就发生在这样的场合。纯粹赋权行为中的信息义务相对而言不十分重要，因为此种纯粹性权利与行政相对人的后续利益没有太直接的关系，这种纯粹权利大多是一次性的。而在禁止解除状态之下的权利获得则与行政相对人的后续权益有关。从某种意义上讲，禁止状态的解除只是确认了其获取一定利益的资格，而实际利益的获取还需通过后来的行为予以证实。行政主体的行政许可行为就是对此种赋权行为的具体化。

第四，行政行为履行依据公开性信息义务。规范化的行政行为必须是有根据的行政行为，而不是行政主体主观想象下的行政行为。行政行为的根据可以说有两个方面：第一个方面是行政行为赖以存在的法律上的依据，即行政行为在作出时所依据的法律、法规、规章以及其他行政管理规范性文件。行政主体对其作出行政行为时所依据的规范性文件有绝对的公开化的义务。因为我们认为规范性文件作为行政法的渊源之一本是不存在保密问题的，因此行政主体便有义务对此予以公开，而此种公开对行政相对人来讲就是一个信息。第二个方面是行政行为存在的实体条件，就是相关的事实。一般情况下，行政主体所公开的事实只是大前提式的事实或者结论性事实，而对于支持和演绎这些大前提和结论的具体事实则不予公开。行政行为履行根据公开性信息义务的受益者既可能是行政管理相对人，也可能是与行政行为有直接或间接关系的利害关系人。

第五，行政个案咨询性信息义务。行政个案就是行政主体在履行行政管理职能时发生的个别性、具体案件。我们可以从两个角度认识行政个案：一个是与某单一的行政相对人有直接关系的个案，行政许可中的案件、行政处罚中的案件、行政强制中的案件都可以归于此类。在此类条件中，行政相对人有权利了解与自身权益有关的情况，以信息的眼光观察就是有关的资料、情报等。在相对人请求了解的情况下，行政主体便有义务告知。另一个是与不特定的行政相对人利益有关的个案，如行政主体采取的决策性行政行为、抽象性行为等。这些个案虽不能与普通的行政案件相提并论，却就其所涉及的范围以及行政相对人或者公众对它的反映来看，其仍应归于个案的范畴。在一些国家通过广义行政听证解决的一系列问题就属此类。

三、行政主体信息义务与行政法关系的新构造

行政主体信息义务与行政权有着密切的联系，我们可以从行政权行使的角度对行政主体的信息义务进行探讨并给予一个合理的说法。然而，仅仅把行政主体的信息义务局限在行政权的运作之内必然有所失偏，因为它所导致的结果可能有二：一是将一个属于普遍性的问题个别化。我们曾一度在行政领域实行广泛的社会协商对话，而近年来亦不见踪影等等。究其原因在于我们没有将本来属于普遍性的问题而使其普遍化，就事论是式的制度设立必然导致单一制度流产的结果。二是将一个客观性的问题主观化。不同的行政主体都可以根据自己所握有的行政权力对信息及其信息义务作出解释，哪怕这种解释是与行政相对人的利益对应的。三是将一个动态问题静态化。信息义务是一个范畴概念，作为义务它是确定的，而作为某一具体义务中的内容其则必须符合时代特性，否则就不具有信息的价值，这是不需要论证的事实。而信息义务一旦仅仅限定在行政权的范围就很难从权力的刻板性中走出来。上列三者说明，随着我国行政法治化水平的日益提高，行政主体的信息义务必须普遍化、客观化、动态化。最有意义的处理方式或者最佳的选择途径就是使行政主体的信息义务法律化、法治化。我们之所以要把行政主体的信息义务与行政法关系综合起来还有一个重要原因，那就是信息并不是一个中立性概念，即是说它牵涉到权力或者权利的分配问题。行政主体的信息义务只有放在行政法关系中运行才是合乎正义的。在这里，笔者要重点探讨，行政主体信息义务对我国行政法关系理论和对我国行政法法治实践的挑战。

（一）行政主体信息义务对行政法关系走向的决定。行政主体信息义务在履行过程中是以行政法关系为外壳的，没有通过行政法关系而能实现的信息义务。由此我们可以得出结论，只要我们在行政法治中强化行政主体的信息义务必然使传统行政法关系朝着另一个方向发展。笔者认为，行政主体信息义务对行政法关系走向的决定主要体现在两个方面：一则，使传统行政法关系的特征发生变化。传统行政法关系最为本质的特征是行政主体与相对一方当事人权利义务的不平等。行政主体信息义务则不容许行政法关系中行政主体具有此种单方面的意志性，甚至要求行政主体必须无条件地履行信息提供义务。故而行政主体的信息义务就决定了行政法关系中行政相对人与行政主体之间的平等关系，而非行政主体的单方意志关系。二则，使行政法关系内容的背景材料发生变化。传统行政法关系中材料的最典型特征就是简单化。行政主体信息义务将使这种背景材料发生巨大变化，即由低级的、简单化的背景材料变为以知识为核心的背景材料。

（二）行政主体信息义务对行政法关系中行政主体行为取向的重塑。笔者认为，任何行政行为只有将它限定在行政法关系的范围内讨论才可以得出比较恰当的结论。行政主体信息义务对行政法关系中行政主体的行为取向有着巨大的影响。服务性行为取向和创造性行为取向则是信息义务的必然结果。行政主体信息提供义务中的创造性行为取向并不是一个技术问题，它强调行政主体用逻辑的、实践的、解决问题的、有效的、有条理的方法创造一种对行政相对人带来利益的行为结果。

第6篇：档案行政法规的特征范文

档案行政处罚自由裁量权存在的原因

一是档案法律法规立法的特点决定了档案行政处罚自由裁量权的存在。法律语言具有抽象性、概括性的特征。档案法律法规只能“去表存里”，全面衡量，达到原则性和具体性的统一。《中华人民共和国档案法》第二十四条第二款中规定“可以并处罚款”，但并没有具体指明什么情况下应该罚款。《中华人民共和国档案法实施办法》和《辽宁省档案条例》规定的罚款幅度也很大，这就赋予档案行政管理部门较大的行政处罚自由裁量权。

二是档案行政执法自身特点的要求。法律面对复杂的社会现实，永远是滞后的。档案行政执法的社会性、渗透性、富于变化性的特点决定了档案行政机关必须拥有较大的自由裁量权，才能根据面临的各种实际情况，发挥主动性和灵活性，选择达到执法目的的方式与幅度，因地制宜地处理档案行政执法中的各种问题。

三是行政违法行为自身特点的要求。社会危害性是确立行政处罚的核心。由于每一个违法者的个人情况、动机、目的以及所造成损害程度的不同，要结合每一个违法行为的主客观因素综合分析，才能确定其社会危害性的大小，使处罚与其个人情况相适应，达到处罚教育和惩罚的双重目的。而档案法律法规的立法是以“假定”为前提，无法也不可能预见到每一个违法行为的具体情况，只能由执法人员根据具体情况判定社会危害性的大小，这就要求给予执法人员一定的自由裁量权。

规范档案行政处罚自由裁量权的必要性

1.规范档案行政处罚自由裁量权是档案行政管理部门合法行政的要求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条，法院对“的”，可以判决撤销或者部分撤销；对“行政处罚显失公正的”，可以判决变更。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。因此，当档案行政管理部门实施行政处罚达到或是显失公正程度时，尽管罚款数额在《档案法实施办法》和《辽宁省档案条例》规定的幅度之内，但这种行为已经是违法行为了。而按照比例原则规范档案行政处罚自由裁量权的行使，则能给档案行政执法人员以有效的指导，提高档案行政执法人员的执法水平，避免滥用行政处罚自由裁量权或是作出显失公正的处罚决定。

2.规范档案行政处罚自由裁量权是档案行政管理部门合理行政的要求。2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。《纲要》明确规定，合理行政是依法行政的基本要求之一。“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则……行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰。”根据档案违法行为的社会危害程度来制定处罚额度，规范档案行政处罚自由裁量权的行使，这是推进档案系统依法行政的重要举措。

3.规范档案行政处罚自由裁量权是防治腐败的要求。行政处罚自由裁量权随意性过大，是造成行政执法不公，滋生腐败的重要根源。制定并公布档案行政处罚自由裁量权的指导标准，让行政管理相对人更好地监督档案行政执法行为，对于促进档案系统公正执法，维护公民和法人的合法权益，构建社会主义和谐社会，具有重要意义。

辽宁省档案局规范档案行政处罚自由裁量权的做法

第一步，梳理涉及档案行政处罚的法律法规。根据《行政处罚法》，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政处罚，地方政府规章可以对法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。辽宁省档案局执行的法律、法规、规章有《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《辽宁省档案条例》和《辽宁省破产企业档案管理规定》。经梳理，《中华人民共和国档案法》设定了可以给予行政处罚的行为种类，《中华人民共和国档案法实施办法》和《辽宁省档案条例》对行政处罚的幅度进行了规范，《辽宁省破产企业档案管理规定》既没有设定行政处罚种类也没有对行政处罚幅度进行具体规定。因此，我们对行政处罚自由裁量权的规范以《档案法》为主，处罚幅度参考《档案法实施办法》和《辽宁省档案条例》。

第二步，归纳可以给予行政处罚的违法行为种类。根据《中华人民共和国档案法》第二十四条的规定，省档案局归纳出可以对以下行为给予行政处罚：1.在利用档案馆的档案中，损毁属于国家所有的档案的；2.在利用档案馆的档案中，丢失属于国家所有的档案；3.在利用档案馆的档案中，擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；4.在利用档案馆的档案中，涂改、伪造档案的；5.企业事业组织或者个人违反本法第十六条、第十七条规定，擅自出卖或者转让档案的；6.企业事业组织或者个人倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的行为等。

第三步，制定档案行政处罚自由裁量权的指导标准。省档案局本着严谨、严肃和可操作性的原则，对《中华人民共和国档案法》涉及的行政处罚自由裁量权进行了细化，制定了《辽宁省档案局行政处罚自由裁量权指导标准》。

《指导标准》根据情节严重程度和危害后果，将每项违法行为分为三个或四个违法行为阶次，并规定了相应的行政处罚裁量幅度。

对于在利用档案馆的档案中发生下列行为的，根据《档案法》，“由县级以上人民政府给予警告，可以并处罚款；造成损失的，责令赔偿损失”。省档案局按照比例原则，根据《档案法实施办法》和《辽宁省档案条例》，对罚款额度进行了细化：

“在利用档案馆的档案中，损毁属于国家所有的档案，但无主观故意，且损毁档案的数量少，可以修复，后果轻微的”，免予经济处罚；

“在利用档案馆的档案中，损毁属于国家所有的档案，情节较重的”，对单位处以1万元以上，3万元以下罚款；对个人处以500元以上，1500元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，损毁属于国家所有的档案，情节严重的”，对单位处以3万元以上，5万元以下罚款；对个人处以1500元以上，3000元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，损毁属于国家所有的档案，情节非常严重的”，对单位处以5万元以上，10万元以下罚款；对个人处以3000元以上，5000元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，丢失属于国家所有的档案，且丢失档案数量少、影响小的”，对单位处以1万元以上，3万元以下罚款；对个人处以500元以上，1500元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，丢失属于国家所有的档案，且丢失档案数量较多、影响较大的”，对单位处以3万元以上，5万元以下罚款；对个人处以1500元以上，3000元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，丢失属于国家所有的档案，影响极大的”，对单位处以5万元以上，10万元以下罚款；对个人处以3000元以上，5000元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案，无主观故意，且情节轻微的”，免予经济处罚；

“在利用档案馆的档案中，擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案，情节较重的”，对单位处以1万元以上，3万元以下罚款；对个人处以500元以上，1500元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案，情节严重的”，对单位处以3万元以上，5万元以下罚款；对个人处以1500元以上，3000元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案，情节非常严重的”，对单位处以5万元以上，10万元以下罚款；对个人处以3000元以上，5000元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，涂改伪造档案情节轻，没有造成后果的”，对单位处以1万元以上，2万元以下罚款；对个人处以500元以上，1000元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，涂改伪造档案情节较重，造成一定后果的”，对单位处以2万元以上，3万元以下罚款；对个人处以1000元以上，2000元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，涂改伪造档案情节恶劣，造成较严重后果的”，对单位处以3万元以上，5万元以下罚款；对个人处以2000元以上，3000元以下罚款；

“在利用档案馆的档案中，涂改伪造档案情节恶劣，造成严重后果，且对国家、单位造成损失的”，对单位处以5万元以上，10万元以下罚款；对个人处以3000元以上，5000元以下罚款；

对于企业事业组织或者个人有下列行为的，根据《档案法》，“由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；有违法所得的，没收违法所得；并可以依照本法第十六条的规定征购所出卖或者赠送的档案。”省档案局按照比例原则，根据《档案法实施办法》和《辽宁省档案条例》，对罚款额度进行了细化：

“企业事业组织或者个人违反《档案法》第十六条、第十七条规定，擅自出卖或者转让档案，情节较轻的”，免予经济处罚；

“企业事业组织或者个人违反《档案法》第十六条、第十七条规定，擅自出卖或者转让档案，情节较重的”，对单位处以1万元以上，2万元以下罚款；对个人处以500元以上，1000元以下罚款；

“企业事业组织或者个人违反《档案法》第十六条、第十七条规定，擅自出卖或者转让档案，情节严重的”，对单位处以2万元以上，3万元以下罚款；对个人处以1000元以上，2000元以下罚款；

“企业事业组织或者个人违反《档案法》第十六条、第十七条规定，擅自出卖或者转让档案，情节非常严重，涉嫌构成犯罪的”，依法移送司法部门追究其刑事责任；

“企业事业组织或者个人倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人，情节较轻的”，免予经济处罚；

“企业事业组织或者个人倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人，情节较重的”，对单位处以1万元以上，2万元以下罚款；对个人处以500元以上，1000元以下罚款；

“企业事业组织或者个人倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人，情节严重的”，对单位处以2万元以上，3万元以下罚款；对个人处以1000元以上，2000元以下罚款；

“企业事业组织或者个人倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人，情节非常严重，涉嫌构成犯罪的”，依法移送司法部门追究其刑事责任。

第7篇：档案行政法规的特征范文

关键词：税收征管 新模式 优化

1、税收征管模式的内涵

税收征管模式是指税收征管工作标准化、规范化的管理格局，具体是指税务部门与纳税人发生征纳关系的形式以及由此产生的税务征管机构设置和职责分工的具体组织形式。税收征管模式主要具有以下特征：

第一，不是税收征管工作本身，是在税收征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管方法、征管手段、征管形式及征管机构等要素进行有机组合而形成的规范形式，并不是征收管理的具体规则。

第二，税收征管模式不是一成不变的，它必须与同时期的社会经济基础、科技发展水平相适应，它需随着税收来源、税收制度、信息化水平和服务理念的改变而变化。

第三，税收征管模式的目标在于实现潜在税收与实际税收差距的最小化。

2、我国现行税收征管模式存在的风险

2.1、未完全依法治税的风险

税收法定原则决定了税务机关征税、纳税人纳税仅应以法律规定为准绳和依据。首先，我国《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这是税收法定原则的宪法根据。其次《税收征收管理法》第3条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；……任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”这一规定是对税收法定原则的进一步确定。因此，税收征收管理活动也必须依照法律进行。然而，我国现行税收征管模式是一个以“税收收入计划数”的完成为中心的征管模式，使得“任务治税” 凌驾于“依法治税”之上。可以看出，在实践中税收征管行为并未完全依照法律进行，纳税人的权利随时都有受到侵害的可能。

2.2、税源管理的风险

属地管理是我国税源管理的基本原则。属地管理是一个地区的纳税人完全归属于该地区的税务主管部门管辖，而且所有有关涉税事宜都归属于该地税务主管部门管理。属地管理中的税源管理没有对税源进行分类管理，也没有对行业实行专业化管理，管而不精造成了税收执法风险。表现在：第一，容易造成漏征漏管现象。第二，征管能力不匹配。第三，造成税收征管效率低下。

2.3、稽查的风险

税务稽查作为税收征管的监督手段，担当着规范税收秩序、净化税收环境、打击偷漏税违法行为的职能，目前税务稽查存在的风险主要有：第一，选择案源随意性较大。第二，确定稽查对象所依托的信息不健全。第三，征收、管理、稽查部门协调配合不畅。第四，稽查后不能有效地执行处罚。这一方面制约了稽查成果的实现，一方面耗费了稽查部门的行政支出。

2.4、信息化的风险

2.4.1、信息化水平不高

我国现行税务系统的计算机网络应用水平不高，主要表现在：第一，现行征管手段和业务流程主要是针对传统的经济交易方式做出的，忽视了信息化对税收工作的规范、简化作用，制约了税收管理的科学性和合理性。第二，税收征管的软件科技含量不高，兼容性较差，不能满足各个管理层次的需要。第三，数据管理质量不高，忽视原始数据收集的全面性和准确性，缺乏数据及时传递和规范存储的机制，造成数据管理混乱。第四，没有在全面了解各环节工作的基础上开发业务软件，致使办事环节多、重复劳动多，信息传输衰减，在一定程度上造成资源的损失和浪费。

2.4.2、信息共享机制尚未建立

我国税收“信息割据”现象比较突出，主要表现在税务机构内部和外部两个方面：第一，在国地税机构内部尚未建立统一的信息平台。第二，在税务机关与政府其他相关部门之间信息共享机制尚未实现。以致税务机关难以全面掌握纳税人相关信息，容易造成纳税人逃税行为的发生。

2.5、纳税服务意识淡薄，征纳关系不和谐的风险

在现行征管模式中将纳税服务放在了基础地位，但在实践中纳税服务制度还不够完善。一是没有树立起“以纳税人为中心”的服务理念，在要求纳税人“诚信纳税”的同时，税务机关“诚信征税”的评价机制并不完善，没有形成和谐的征纳关系。二是纳税服务的形式陈旧。三是在服务过程中缺乏系统性，只重视对纳税人的事中服务，忽视对纳税人的事前和事后服务。

3、我国税收征管模式的优化

3.1、坚持依法治税的原则

首先，要提高税收立法层次，完善税收实体法和程序法的具体内容。其次，要严格按照法律、法规的规定，正确行使税收执法权。一是要认真落实各项税收法律、法规。二是要坚持依法征税，不以“税收计划数”为考核目标。三是对纳税人征收、稽查要严格依据法律法规，做到有法可依，有据可查，执法必严。

3.2、实行税源分类分级管理

目前我国的税收征管主要是属地化管理，忽略了税源的分类管理，而要想解决税收应收尽收的问题，就必须对税源进行合理分类。我国可以参考美国的做法，结合我国实际，对纳税人按不同类型、行业进行专业化管理。在坚持属地管理的基础上，加强税源的分级分类管理，抓住重点，建立和完善重点税源监控机制，以做到应收尽收。实行分类分级管理就是根据税收风险发生的规律和类型，依据纳税人行业地位、规模、跨域经营、税收贡献等，对税源进行科学分类，实施专业化管理。例如，对企业可以根据企业的大小、类型进行不同方式的税源管理。总之，对企业的税源管理要做到“抓大、控中、管小”，将税源管理职责在不同层级、部门和岗位间进行科学分解、合理分工，实行分级管理。

3.3、优化稽查

发达国家95%以上的纳税人都能自觉申报纳税，再加之现代化征管技术手段的普遍应用，致使诸如美国税务机关将50%的征管力量放在了税务审计上，加拿大税务审计人员占到了税务人员总数的30%。从我国目前的实际情况看，纳税人纳税意识普遍不强，税收违法案件时有发生，因此在现行征管模式中更需要突出并加强税务稽查，以形成稽查的震慑效应。第一，总结人工选案的经验，建立一套科学、规范的选案体系，以使税务稽查事半功倍。第二，健全信息网络，加强征收、管理、稽查部门的信息交流，使信息真实、全面、有效，使选案具有针对性、科学性。第三，在总结、研究新的稽查方法的基础上，突出税务审计重点，将稽查力量主要投放在一些大企业和偷漏税较多的行业上。第四，严格处罚措施，改变浅查、轻处的一贯做法，让纳税人感到申报纳税是一种法律义务，草率和侥幸往往会遭受法律的严惩，以保证现行税收征管模式的运行。第五，加强税务机关内部审计监督，促使税务人员执法守法，使税务稽查健康发展。

4、加强信息化建设

4.1、针对信息化水平不高的问题，一是要加大计算机硬件设施的投入，加强硬件建设；二是要开发适用于征管各环节、各层次的应用软件，借鉴美国等国家的做法，将计算机技术运用于征管各环节，提高征管效率；三是要强化原始数据的收集、整理和分析，加强对问题的跟踪、分析和处理，提高问题解决的效率。

4.2、针对信息不共享的问题，可以建设一个国、地税互相连接的网络，同时该网络又如美国、加拿大一般，能与工商、海关、财政、银行等其他相关部门相互连接，保证各税务机关真实、完整地获取各种征管信息。为此，首先可以借鉴美国、加拿大等国家的经验，对纳税人建立统一的纳税人识别号，这是依托计算机监控管理的前提。其次，利用网管业务平台，为纳税人建立档案，实现数据的集中处理、分析和应用。再次，规定第三方纳税协助义务，以便税务机关能够确切掌握纳税人的各类税务信息，提高税务机关税源管理的质量和效率。

5、强化纳税服务体系

为了提高纳税人的纳税遵从度，降低税收流失的风险，必须强化纳税服务。第一，树立服务理念。第二，创新服务方式，改进服务手段。一是精简办税程序，实行限时办理，采取方便纳税人的“一站式”服务办税方式；二是推进国税、地税联合办税服务制度化，最大限度地方便各类纳税人；三是建立健全上门办税、网上办税等多元化办税服务方式，最大限度地满足纳税人多样化的办税需求。第三，加强宣传咨询。

参考文献：

[1]袁岳虎.税收优化理论研究―税收征管模式的理性优化与现实选择[J].社科纵横，2005，（6）：65-66.

[2]戴海先.论税收征管改革若干问题.税务研究[J]，2007，（1）：76-79

[3]陈红.我国税务稽查工作存在的问题及改进对策 [J].天津：天津大学，2009.

[4]刘恩华.进一步强化我国税收征管的对策建议[J].边疆经济与文化，2007，（5）：63-64.

[5]韦宁卫.关于完善我国税收征管模式的思考[J].学术论坛，2006，（7）：121-124.

第8篇：档案行政法规的特征范文

关键词:图书馆法 法律属性 公法 私法 社会法 价值取向

中图分类号：D922.16文献标识码：A 文章编号：1003-6938（2010）05－0101-05

Legal Attribute and Value Orientation of Library Law

Gao Feng （The Library of Henan Polytechnic University, Jiaozuo, Henan, 454000）

Abstract: A clearly definition of the legal attribute of library law is of benefit to promote library legal system construction. Through analysis of the adjustment object and method of library law, we draw a conclusion that library law belongs not to the social law or the civil law, but to the administrative law. So its legal attribute belongs to the public law while its value orientation tends to the social value, such as the public welfare, order and efficiency, etc.

Key words:Library law; legal attribute; public law; civil law; sscial law; value orientation

CLC number：D922.16 Document code：AArticle ID：1003-6938（2010）05－0101-05

近来，有关图书馆法的属性问题引起学界的争论，对此问题，学界大致存在三种截然不同的观点。一种观点认为图书馆法属于公法范畴。“图书馆主管部门与图书馆的关系是主要矛盾……图书馆法属于行政法的部门”［1 ］“图书馆法属于行政法之一种――行政组织法，当具公法属性无疑。”［2 ］另外一种观点认为图书馆法属于私法范畴。“图书馆与读者之间的关系是图书馆法律关系中最重要的部分……是平等主体之间契约关系……图书馆的法律属性主要是一部私法”。［3 ］第三种观点认为图书馆法是社会法。“图书馆法的立法目的是为保护图书馆主体本身及读者利益，应当列入社会法范畴。”［4 ］“图书馆法符合社会法的基本特征和构成要件，其性质属于社会法。”［5 ］

图书馆法的法律属性到底是什么？正确回答此问题有助于正本清源，厘清图书馆法法律属性问题中的若干困惑，促进图书馆法治建设深入发展，并对正在制定的图书馆法起到启示和促进作用。笔者不揣浅薄，试着对该问题作一分析。

1 图书馆法属于社会法吗

法学界基本一致承认应将一国的法律分为公法和私法两大法域，即将以国家本位为特征的公法看作是第一法域，以个人本位为特征的私法看作是第二法域。然而亦有少数学者提出，在公法和私法的两法法域之外，应有“社会法”的第三法域的存在，对此问题学者认识并不一致。

一般认为，第三法域之“社会法”作为一个学术概念源于德国，在1870年由偌斯勒提出，［6 ］至20世纪50年代，德国第三法域之“社会法”学说经过帕夫洛夫斯基等学者进一步主张或支持，［7 ］得以初步确立并获得一定发展。在第一次世界大战时期“社会法”理论由德国传播至日本，此后在日本得到发展，出现了一些学者并创立了各自的社会法学说。据研究，迄今为止，在德国和日本作为第三法域之“社会法”理论基本还停留在理念和具体制度规范分析解释这两个或宏观抽象但虚无空泛或微观具体但无整体自恰理论的层面，并未形成统一的理论体系。［8］日本学者美浓部达吉更是认为，社会法“不过将公法和私法结合于同一的规定中而已，并不是在公法和私法之外另行构成第三区域的”。［9 ］我国有学者也持相似观点。①近年来该问题的研究有逐渐弱化，甚至淡出人们视野的趋势。

中国法学从德国和日本引进了“社会法”概念，并产生了一些研究成果，{1}但“社会法”如何界定至今仍然存在巨大分歧，作为第三法域之“社会法”基本理论范式更远未确立，学者研究称社会法学仍属新兴“幼稚学科”。［10 ］在台湾地区，有关“社会法“的研究一直不太受重视，也未出现作为第三法域之社会法的系统性理论学说。

承认并研究“社会法”的学者对于“社会法”的内涵和外延认识也并不一致，并且在不同的层次下使用它。在社会法起源的德国，社会法初仅指经济法与劳动法。［11 ］20世纪50年代后德国转向以狭义社会法学说，即将“社会法特指称社会安全法”作为通说。［12 ］“社会法”传到日本后，含义也不相同，有时是指劳动法和社会保障法的总称，有时是指劳动保险与社会事业的相关法律。［13 ］在法国，一般法学研究者所称的社会法包括以研究劳动关系为主要内容的劳动法和研究社会安全制度相关法律规范的社会安全法。［14 ］在中国，如何界定“社会法”至今分歧巨大。有学者将“社会法”的使用归为以下四类：［15 ］（1）认为“社会法”指的是一种法学思潮，即是一个相对于“个人法”的概念；（2）是从法社会学的角度来考察和认识“法源”问题时，所使用的“社会法”概念；（3）认为“社会法”是指现代法律体系中的一个系统，即相对于公法和私法的“第三法域”意义上的概念；（4）是从划定具体的法律部门这一角度来认识“社会法”的，即认为社会法是现行法律体系中的一个独立法律部门。也有学者将中国使用“社会法”的情形分为狭义、中义、广义和泛义四个层面：［16 ］狭义的“社会法”，即将社会法等同为作为法律部门之一的社会保障法。中义的社会法，即在与公法法域、私法法域对称的第三法域和狭义社会法之间具体寻求一个使用的层面，或者将社会法等同为作为一个整体的劳动法与社会保障法，或者他们“之和”；或者将社会法作为“一类法律”，它“与宪法、行政法、刑法、诉讼法、民商法、经济法一起构成中国特色的社会主义法律体系”。 广义的社会法是当作与传统的公法、私法相对称的“第三法域”。泛义上的社会法将社会法作为一种法学理念、法学思潮或将之作为与“自然法”或“制定法”两相对应的一种法律。

综上所述，“社会法”作为“第三法域”的理论已经弱化、淡出，各国在使用“社会法”一词时，它所包含的法律内涵与外延并不相同，且在不同的层次上使用这一概念。在使用社会法的语境下一般也不包括图书馆法在内，故目前我们不宜把将要制定的中国图书馆法归入到“社会法”领域中。

2 公私法划分的标准厘定

除个别学者外，大陆法系国家一般认为一国的法律应分为公法和私法，该观念在我国大陆地区影响至深，“已经和正在浸润学者们、学生们、法官们、立法者们的思维”。［17 ］然而对于区别公法和私法的标准问题，学说纷然，莫衷一是，择若干简而论之。

2.1 主体说

该学说认为，对私法而言，法律关系的主体双方都是私人或私人团体；对公法来说，法律关系主体中双方或至少一方是国家或公共团体。由于存在代表公权力的一方也可以参加私法关系的情形，该学说又进行了修正，认为公法关系除了满足至少有一方主体是国家或公共团体外，且须具备公的资格或地位才合乎标准。

2.2 利益说

该学说根据法的目的来区别公法和私法，认为以公益为目的是公法，以私益为目的的是私法。但现代社会生活中公私两种利益交织在一起，在公法中有不少是以保护私益为主要目的而存在的，私法中以公益为主要目的的比例在少数，且有与日俱增的趋势。日本学者美浓部达吉说：“根据法之公益的或私益的去指示公法和私法的大体倾向，这主张固有是处，但若以之为两者的区别标准，明明是错误的。”［18 ］

2.3 权力服从说

该学说把公法和私法的区别标准求之于法律关系的性质差异，认为规定权力者与服从者关系的法是公法，规定权利对等者之间关系的法是私法。该学说简单地将权力服从关系和权利对等关系同法律关系主体属性进行挂钩，但国家与人民的关系是互享权利互负义务的，不能简单断定为权力服从的关系，且对等国家之间和国家内某公共团体之间均属非权力服从关系却属于公法。而私法内部亦有非对等关系者间的法。

如上述，关于公私法区别标准的学说纷然，其原因在于单一根据说无法明确公私法界限，随着公私法相互渗透，应将各种不同的标准结合起来。我们在考量图书馆法的法律属性时，宜综合考虑图书馆法所调整的社会关系和调整方法，才可能得出正确结论。

3 图书馆法的法律属性确定的依据

我们谈到图书馆法的法律属性，实际上指的是图书馆法在一国整个法律体系中的归属问题，而确定图书馆法归属的依据，一般认为包括两个方面：一是图书馆法的调整对象，即图书馆法所调整的社会关系，这是首要的依据；二是图书馆法的调整方法，这是辅助的依据。此二者都是客观存在的事实，不以人的意志为转移，所以它是决定图书馆法归属的客观标准。

3.1 图书馆法的调整对象

关于图书馆法所调整的社会关系，学界存在不同的学说，一般认为，图书馆法调整的社会关系包括主管部门与图书馆之间的管理关系、图书馆与读者之间的利用关系、图书馆内部的管理关系和图书馆与图书馆之间以及图书馆与其他社会组织之间的合作关系。由于事物的性质由矛盾的主要方面决定，所以决定图书馆法属性的只能是占主导作用的社会关系。由图书馆法所调整的这些社会关系中哪个方面的社会关系占主导地位？这则需要考虑图书馆法的基本内容。

（1）图书馆法的域外考察

日本于1950年颁布《图书馆法》，是日本现代图书馆法律体系建设的开端，自颁布至今，已先后经过十余次修订。［19 ］一般地讲，这是一部规范公共图书馆的专门法律，主要规定了图书馆的基本任务，图书馆员的专业职务资格；规定了公立图书馆的设置主体、管理体制、服务原则、基本标准及国家的经费补助；同时还规定了国家及地方政府对私立图书馆的原则政策。《图书馆法》在日本被纳入教育法体系。

美国图书馆立法源于各州， 1849年新罕布什尔州制定了第一个图书馆法，1956年颁布了第一个国家级的普通图书馆法《图书馆服务法》，构成联邦立法和州立法相结合的图书馆法律体系。联邦图书馆立法的主要内容包括：图书馆服务（免费、多语言等）、图书馆建设（基本拨款、额外补助款等）、馆际合作和老年读者服务等。［20 ］州图书馆法一般规定了图书馆设立的当局授权，当局授权为图书馆征税维持运营，图书馆上级结构。［20 ］所有公共图书馆法都规定了罚则。

韩国的图书馆法最初制定于1963年，经数次修订，现行图书馆法颁布于2006年，共分九章，［22 ］其主要内容主要包括图书馆法制定之目的，图书馆的定义、分类、设立主体、主管机关及业务范围，图书馆事业的发展与保障机制，图书馆消除知识信息差距的责任与义务等。

2001 年我国台湾图书馆法正式通过并公布实施。该法总共有20条，约1700余字，十分简炼，原则性较强，属基本大法，具指导性质，对图书馆立法之缘由、立法对象、主管机关、各级各类图书馆之概念及设置原则、馆长及馆员资质和任用原则、技术标准及规范、图书馆与其他相关法规的均衡借用、呈缴本制度、图书馆职能范围及业务内容、评鉴及奖惩等诸方面均做出了法律的界定。［23］

（2）国内图书馆法的应有内容

我国大陆地区部分省市及有关部委也制定了一些有关图书馆的地方性法规和行政法规，通过考察域外图书馆法的内容，并结合我国已经制定的有关图书馆的法律法规，我国图书馆法应当包括：①总则，包括规定图书馆事业发展的指导思想、基本原则和发展方针，规定图书馆的性质、地位和作用，图书馆事业的主管机关等。②图书馆的设立，包括图书馆建设规划和标准，图书馆的设置、管理、图书馆法人的权利和义务等。③文献信息资源建设。④图书馆服务与读者权益。⑤工作人员与内部管理，包括图书馆从业人员（含馆长、馆员等）从业条件、权利和义务、职责要求、待遇报酬等。⑥图书馆国际交流、馆际协作、网络建设和资源共享等。⑦保障措施，包括经费、馆舍、设备等。⑧法律责任和其它规定。

基于上述对国内外图书馆法主要内容的考察可以看出，图书馆法的内容主要规定了图书馆的设立、组织机构、资源建设、职业资格、内部管理、保障措施和读者服务等，涉及到前述图书馆法所调整的四种社会关系，而其中的管理关系应当是占主导地位的社会关系，它决定了图书馆法的法律属性。就此而言，图书馆法应该归属行政法的范畴，而行政法是典型的公法，故图书馆法的法律属性应当是公法无疑。

3.2 图书馆法的调整方法

法律调整方法是指“实施法律制裁的方法和确定法律关系主体不同法律地位、权利义务关系的方法，它包括确定权利义务的方式、方法，权利和义务的确定性程度和权利主体的自主性程度，法律关系主体的地位和性质，法律事实的选择”。［24 ］据此，我们来考察分析图书馆法的调整方法。

（1）法律关系主体的地位和性质，即图书馆法律关系主体之间是否存在隶属关系。所谓隶属关系指的是法律关系主体相互之间所存在的领导和被领导、管理和被管理的关系。考察发现，在图书馆法所调整的社会关系中大多具有隶属关系，在具有管理关系的主管部门与图书馆之间和具有内部管理关系的图书馆内部，其隶属关系显而易见，而读者在进入到图书馆系统中以后也要接受图书馆的管理，存在一定程度的隶属性。

（2）法律事实的选择，即图书馆法律关系主体之间产生权利和义务的主要根据是事件还是行为。所谓法律事实，就是法律规范所规定的、能够引起法律关系产生、变更和消灭的客观情况或现象。［25 ］依是否以人的意志为转移作标准，法律事实可以分为法律事件和法律行为两类，事件与作为法律关系主体的人的意志无关，行为与人的意志有关。据此考察图书馆法律关系主体之间的权利义务产生的主要根据，发现其只能是行为，比如主管部门拨款行为、图书馆人员调动行为、读者借阅行为等。

（3）确定权利和义务的方式、方法，即图书馆法所规定的权利和义务是由双方协商还是直接由法律规定或者命令确定。在具有管理关系的主管部门图书馆之间和具有内部管理关系的图书馆内部，因存在隶属性，权利和义务的确定是由法律规定或命令确定当无疑问。比如主管部门对图书馆的经费拨款行为只需依据法律法规，而不用去同图书馆商量。由于在图书馆和读者之间也存在一定程度的隶属性，二者之间的权利和义务也不是由双方进行协商确定的，读者作为图书馆系统的构成要素，也要接受图书馆的管理，其间的权利义务亦是由法律规定或者命令确定。比如，图书馆对读者借阅图书超期的罚款也是依据规章制度，并不取决于读者是否愿意。

（4）权利和义务的确定性程度及权利主体的自主性程度，即图书馆法是否允许法律关系主体双方对相互之间权利和义务的内容作一定程度的变更。由前面考察图书馆法的内容可知，图书馆法律关系主体之间权利和义务的确定性较高，权利主体的自主性程度较低。一旦图书馆法对图书馆的权利和义务、用户的权利和义务、国家对图书馆的义务等作出明确的规定，即具有了高度的确定性，任何一方都不能随意进行变更。

（5）实施法律制裁的方法，即当发生违反图书馆法律规范要求的行为时，国家所施加的制裁种类。对国家主管部门与图书馆之间及图书馆系统内部，由于存在隶属关系，当发生违反图书馆法的行为时，所受到的制裁通常是行政制裁。如日本图书馆法规定国家支付了图书馆补助金后，如果出现了法定的事项，国家须终止支付该年应付的补助金并责令图书馆返还已经发放的补助金。［26 ］对于图书馆和读者之间，图书馆法所设定的责任是民事责任还是行政责任，学界有不同见解。一般认为，在我国现行的法律框架内，图书馆的组织性质属于事业单位法人，“公共机构恒有可依法令或由其常设之管理者订定的管理规则来管理及运作，故其使用者与公共机构间是一种传统的特别权力关系。”［27 ］我国学者亦认为，图书馆对读者行使的管理权、处罚权是“为管理具体公共事务而配置的”，“是社会公共管理职能的具体化”。［28 ］依此，对于图书馆和读者之间，图书馆法所设定的责任是是行政责任。

上述五个方面的有机统一构成图书馆法的调整方法，从特点来看完全符合行政法的要件，因此图书馆法属于行政法范畴，即图书馆法的法律属性是公法。

综前所述，无论基于图书馆法调整对象的分析，还是基于图书馆法调整方法的分析，图书馆法均属行政法范畴，故图书馆法的法律属性为公法应当是没有疑问的。

4 图书馆法的价值取向

法律属性的不同决定了其价值取向也不同，明确了图书馆法的法律属性为公法，也就明确了未来中国图书馆法应当确立的价值取向。关于法的价值，内容十分丰富、复杂，包括秩序、公平、正义、安全、平等、自由等。由于图书馆法具有公法属性，其价值取向应重在维护公共利益上，换句话说，图书馆法的价值取向应重在其社会价值上，即公益、秩序和效率。

4.1 公益

图书馆特别是公共图书馆是一个面向全体社会成员开放，为社会公众提供免费、平等服务的公益性机构。图书馆的公益性源自于公共图书馆的诞生，早在17世纪英国资产阶级革命时期就已经提出图书馆应向社会公众开放，向所有的社会居民开放，公共图书馆的经费由地方政府来提供。并于1850年通过了世界上第一个公共图书馆法案，1852年在曼彻斯特创立了第一所公共图书馆。［29 ］联合国教科文组织与国际图书馆协会联盟于1994年合作制定的《公共图书馆宣言》也强调：“公共图书馆原则上应当免费提供服务。”教科文组织鼓励各国政府及地方政府支持并积极参与公共图书馆的发展。［30 ］

李国新教授认为要完善公共图书馆的社会功能，实现公共图书馆的社会价值，进而保障公众基本文化权益，“公共图书馆法不是公共图书馆保护法……从根本上说保护的是公众的基本文化权益。”［31 ］事实上，我国已经建立了相对完善的公共图书馆体系，各级政府负担了经费投入，服务一律都是免费的。从今后的发展趋势来看，我国也必然也是以公共图书馆为主体的。在此种情况下制定的中国图书馆法，必然要求公益的价值取向。

4.2 秩序

秩序总是意味着某种程度的关系的稳定性，结构的一致性，行为的规则性，过程的连续性，事件的可预测性以及人身财产的安全性。［32 ］秩序是任何法都要追求的最基本的价值，图书馆法也不例外。图书馆法其他价值的存在也是以秩序价值的存在为前提。从社会意义上看，秩序既是图书馆法存在的依据，又是图书馆法调控的结果。图书馆法规使主管部门与图书馆之间、图书馆系统内部以及图书馆和用户之间关系规范化，模式化，条理化。图书馆法通过对主管部门赋予权力的方式，把其对图书馆应承担的责任规定下来，包括对图书馆的设置、规划与管理，公共财政经费的保障，出版物的缴送等，从而保证图书馆的健康发展。赋予图书馆内部管理权，收藏和提供信息资源的自由权，对用户隐私信息保护权，对用户的平等服务权等，使图书馆内部和谐有序。图书馆法对秩序的维护亦体现在对侵犯图书馆权益的行为给予惩罚。

4.3 效率

一个优良的图书馆必须是有秩序的图书馆，也必须是高效率的图书馆，没有效率的图书馆无论如何也不能算是好的图书馆。如今，效率已成为各国立法的基本价值取向，也就成了图书馆法必须促成实现的价值。

图书馆法所谈的效率是特定资源配置和利用上的效率，这是特定指向的效率概念。通过图书馆法可以规定政府主管部门对图书馆进行投入的标准，以取得最大的效果。可以规定图书馆的服务时间和服务方式，尽可能扩大服务对象，以提高服务效率。可以规定图书馆改变服务手段，采用现代化技术，加强网络建设、促进资源共享，提高服务水平，整合各类资源，扩大国际交流、参与馆际协作等，求得最好的社会效益。同时图书馆法要对图书馆从业人员（包括馆长和馆员）的从业条件进行规定，制定一个最低标准，把好入门关，规范人才再教育，真正实现图书馆人才结构优化，并进行以严格考核和管理，以取得微观和宏观效率，从而适应和促进图书馆事业的发展。

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第9篇：档案行政法规的特征范文

关键词：档案工作标准；档案工作标准化；强制性标准；推荐性标准

档案工作标准，是以档案工作领域中的重复性的事物和概念为对象而制定或修订的各种标准的总称；它是档案工作中有关单位和个人应当遵守的共同准则和依据。就本质而言，档案工作标准是一种“统一规定”，是各有关方面需要“共同遵守”的行为准则和依据。

1 档案工作标准的具体表现形式

档案工作标准的具体表现形式是各种相关的标准文件，是指按照规定的工作程序制定，经公认权威机构批准的一整套在文件与档案工作范围内必须执行的规格、规则、技术要求等规范性文件。档案工作标准按照标准的性质可分为管理标准和技术标准，目前我国及国际档案工作组织制定的标准大多数属于技术标准。按照标准的实际法定效力，可以分为强制性标准和推荐性标准。强制性标准是指保障国家档案财富安全的标准和国家通过法律、行政法规规定强制执行的标准；其他标准均为推荐性标。国家档案局将全部档案工作的国家标准和行业标准界定为推荐性标准，并规定今后通过全国档案经技术委员会审查上报的档案工作标准都作为推荐性标准。按照标准的相关程度可以分为正式标准和参照标准。正式标准是指档案工作标准中同档案、档案管理直接相关的标准，如通过全国档案工作标准化委员会会审上报，并得到批准的各种档案工作标准；国际档案工作组织制定的档案工作标准等。参照标准是指由于目前尚无正式的档案工作标准可循，而不得不借鉴的其他行业制定的相关工作。按照标准的适用范围，可以将其划分为国际标准、区域性标准、国家标准、专业或行业标准、企业标准等。国际标准，是指经过国际上的权威性组织制定，在国际上得到承认和通过的标准。这些标准的制定，为各国档案著录工作的标准化提供了基本的行为规范；区域性标准，也称“国际区域性标准”，是指只适用于世界某一区域的、经过世界区域性标准化组织通过的标准；国家标准，是指对全国经济、技术发展有重大意义，必须在全国范围内统一的标准；专业标准，是指由专业主管部门批准、，在该部门范围内统一的标准。这种标准在一个特定的行业范围内也具有一定的约束力；企业标准，是指在企业内部遵守的技术。各企业在档案工作方面，也可以依据国际标准、国家标准、专业标准，制定水平更高的企业档案管理标准和技术标准。

2 档案工作标准的特征

档案工作标准同其他社会行业所的工作标准一样均具有以下几方面的特征：标准的制定与审核或批准等工作程序，都有专门的规定；标准都有固定的代号，格式整齐划一；档案工作标准是从事文件管理和档案管理的共同依据，在一定条件下具有法律效力，并且具有一定的行为约束力；档案工作标准的时效性较强，它是以某个历史阶段的档案工作实践水平为基础的，所以，一般都同当时的最先进的技术和管理方式存在一定的距离，随着档案工作实践的发展和新技术、新方法的采用，标准需要不断地进行修订、补充、替代或废止；标准内容有相对专一性，一个档案工作标准一般只解决一个实践性的问题，文字要求准确简练；标准依据其不同的种类和级别在不同的范围内贯彻执行，具有较强的可操作性。档案工作标准具有十分重要的作用：首先是协调作用，因为档案工作标准的对象具有重复性和多样性的特征，所以，为了使某一方面的工作在整体上先进、合理和可行，就必须以所制定的有关标准和法规等为依据，进行相应的规范控制；其次是简化作用，采用文档一体化管理模式之后，对于过去文件管理与档案管理分开进行时的一些重复性的工作内容，可以通过制定相关的管理标准，简化其中多余的、重复的、低功能的工作环节，从而使文档一体化管理系统的整体功能得到提高，性能得到改善和优化；再次是统一与优选作用，采用档案工作标准，可以对文件与档案工作领域同一性质对象的两种以上的概念表达方式、技术指标、工作流程、工作方式，通过选优，确定一种或几种较为科学、先进、合理的方式、指标、流程等，从而使整个档案工作的效率得到提高。

3 制定档案工作标准的原则

制定n案工作标准应遵循下述几项原则：统一性原则。在档案工作标准体系内，必须确保每一项标准的内容前后协调一致，同时又要保证各项相关标准之间在内容与技术方面的协调一致。只有这样，才能有效地维护档案工作标准体系的系统性及与其他相关标准间的一致性；优化原则。档案工作标准体系内的每项具体标准，其内容必须反映优化了的技术、工作程序与组织程序，必须高于具体的一般性的管理工作的操作内容，具有一定的技术与管理的先进性；适时性原则。标准化是一项政策性很强的工作，标准本身虽好，如不适时付诸实践，也无济于事。因此，档案工作标准体系的建设必须依据档案工作实际发展的需要和客观的可能性，适时制定有关标准，体现出档案工作现代化建设的有序性；继承性原则。在进行档案工作标准体系建设过程中，有关方面必须注意能在一定时空范围内保持相对的稳定性。不能孤立地考虑标准的科学性与先进性，而忽视其稳定性和继承性，否则易引起实际工作的混乱。同时，制定与实施档案工作标准，应充分考虑档案工作原有基础，如果标准的规定事项同实际工作的技术水平和管理水平差距过大，那么，在实际工作中这类标准就难以贯彻实施，起不到提高工作水平和管理效益的作用。

4 档案工作标准的要求

档案工作标准的制定同其他工作领域的标准制定工作一样，都应当遵守如下几点基本要求：第一，标准的编写应注意贯彻国家法令并与有关标准相协调。制定档案工作标准应当自觉遵守国家的档案法律、法规、行政规章等法律规范的相关规定，并且注意与同级有关标准相协调，下级档案工作标准不得与上级档案工作标准相抵触；第二，文字表达准确、简明。档案工作标准化文件中的文字表达应当做到准确、简明、通俗易懂、逻辑严谨，避免产生不易理解或有不同理解之处。宜用文字的用文字，宜用图表的用图表；第三，技术内容应当正确无误。档案工作标准中的图样、表格、数值、公式、化学分子式和其他技术内容都应做到正确无误；第四，术语、符号、代号应统一；第五，编排格式和细则应当符合规定。档案工作标准的构成、内容编排、层次划分及其编号、编写细则应当符合《标准化工作导则标准编写的基本规定》的要求。

档案工作标准体系是由若干档案工作标准和业务技术准构成的互有、互相制约的一个动态性、指导文件整体。这个体系的基本结构和内容包括：档案工作标准化的整体设计、目标、范围、内容，制定标准的程序、方法，组织领导，分工协作及各项工作之间的关系等。其中，基础标准是指对档案工作标准化具有指导作用、并在制定标准时广泛应用的标准。包括档案专业基本术语标准；档案馆代码编制标准；档案各类划分标准；档案计量单位标准；档案统计工作标准。业务技术标准，是指专门对某一方面的档案管理对象所制定的档案工作标准。包括档案收集标准；档案整理标准；档案编目与检索标准；档案统计标准；档案鉴定标准；档案保管与保护标准等。档案工作标准的实施必须坚持全面、系统的指导思想，还要依靠有关方面的努力才能顺利实施。在实施过程中，应当定期对有关新、旧标准的科学性、合理性的讨论与研究工作，以研促建，不断提高我国档案工作标准的制定水平。

参考文献