城市规划法律体系精选(九篇)

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第1篇：城市规划法律体系范文

关键词：城市设计作用；城市设计控制要素；规划法律体系；规划实施；弹性控制

前言

城市设计与控制性详细规划是两套控制和指导城市建设发展的规划体系，它们控制的内容各有侧重。城市设计通常以控制城市空间和城市景观为主，但在现行规划法规中并没有被赋予相应的法律地位，本文探讨在以控制性详细规划为主体，以弹性形式增加若干城市设计中重要的控制要素，将两者控制内容和优势相融合，使其更好的指导城市发展建设，同时具有更好的可操作和可控性。

1城市设计与控制性详细规划的区别

城市设计通常指以城市整体或某个区域作为研究对象的设计工作，结合城市规划、景观建筑与建筑设计之间的一种设计，并且对规划功能分区、街区的界面、建筑形体间关系、建筑色彩、公共空间、景观处理等方面作出一定的指导性建议。它和控制性详细规划区别在于：控制性详细规划控制内容为地块性质、范围、道路、管线、配套设施、容积率等，偏重于以土地区域为媒界的二维平面规划；城市设计侧重城市中各种关系的组合，建筑、交通、开放空间、绿化体系、城市子系统交叉综合，联结渗透，是一种整合的三维空间性的系统设计。

2城市设计法律定位

两者所考虑的侧重点不同，控制的方面和方式也不尽相同，国内规划界也逐渐对城市设计渐渐重视起来，逐步通过这种空间系统性控制方法指导规划设计的落实。但是从《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》或新法）的条款内容上我们无法直接得知与城市设计的条款信息，或者说法律没有对城市设计赋予法律的意义和具体技术的定义。《城乡规划法》与《城市规划编制办法》在对城市设计的技术手段予以肯定和提倡的同时，因为城市设计难以有效和规范的开展与实施，同时因为缺少法律的支撑，城市设计终不能与控制性详细规划一样予以落实，无法有效引导城市在空间形态、城市景观等方面有序发展。

城市空间形态是不同的主体对地块按照控制性详细规划的要求进行开发而形成的。不同背景的开发商是城市开发里的主体，房地产的开发又是城市开发中重要的形式。所以开发商尽可能地追求高利润，在控制性详细规划给出的指标条件框架下，将以各种方式去达到尽可能高的利益，所以这样必然会造成控制性详细规划中没有硬性规定的诸如建筑色彩、景观环境、街墙①，贴线率等控制要素的缺失，最后所形成的城市空间形态将是杂乱无序、缺乏联系，无法真正达到城市规划的目的。

3与控制性详细规划的有机融合

综上所述，考虑到控制性详细规划具有法律的效力，控制指标大多具有强制性，是指导城市规划的主要途径，笔者认为如果另外确立城市设计的法律效力，通过控制性详细规划及城市设计两套标准与流程进行管理，将可能造成实际操作时管理难度增大，规划审批变复杂以、编制难度上升、调整程序繁琐等问题。所以笔者建议以控制性详细规划为主体，在其基础上以非强制性内容的方式增加若干城市设计中主要考虑的要素，使两者有机的融合，更全面更有效的方法指导城市发展。

在上述讨论的基础上，本文尝试提出在控制性详细规划管理体系中增加如下的弹性控制要素的建议：（1）、开放空间，提倡在地块用地红线内建设全天候的公共开放空间，弥补高强度开发中造成的缺乏地面公共空间的情况。此类公共空间可以通过地块内部场地、建筑内部首层开放空间、架空层及屋顶花园等形式实现。（2）、建筑间口率②，通过该要素控制高层塔楼的空间布局，尽可能互相不遮挡，同时形成丰富的空间效果。（3）、街墙连续度与贴线率③，通过此要素控制沿街建筑面的连续度和规整程度。鼓励形成整齐、连续的界面景观，鼓励建筑底层宜提供零售、餐饮、展示、休闲娱乐等商业、文化设施。（4）、建筑风貌，包括建筑风格、形式、材质等，通过此要素控制和引导形成丰富有致的城市空间想象。（5）、街墙退界区④，鼓励在形成较为活跃和宽敞的步行开放空间，宜结合建筑底层设置公共服务功能，提供餐饮、休憩、展示等设施。

如果地块的开发者在满足控制性详细规划前提下，尽可能多的满足上述的弹性控制要素的内容，将得到建筑密度、容积率等方面的奖励，以鼓励开发者按照规划的引导进行开发，创造更优越的环境和城市空间。（上述要素具体的控制体系及奖励机制需根据不同城市不同地段及地块功能性质制定）例如在用地红线内（除建筑退界区）为城市提供永久性场地开放空间，无条件为公众使用时，该用地建筑密度可适当提高。

4结语

笔者认为将城市设计的要素加入控制性详细规划管理控制体系中是为了加强两者的衔接及从各方面指导城市的发展，形成良好的城市空间景观、宜人的开放空间。使地块开发迈向更高水平，并鼓励营造更多更丰富的公共空间。从法规来看，控制性详细规划体系是具有法定地位的完善体系，而目前城市设计无论暂不具备独立的法律地位，所以在现在“法制”的管理模式下不能独立运作，无法通过从城市设计的方面知道城市的开发建设。基于这点笔者提出了上述建议，希望控制性详细规划及城市设计能有机融合。

注释：

①街墙：指街道两侧地块内的沿街建筑立面。

②建筑间口率：地块一侧基地面宽与同侧高层建筑面宽之和的差值与该侧基地面宽之间的比值称为建筑间口率。

③贴线率建筑有效贴线界面的垂直投影长度（贴线率计算长度）与规划贴线基准长度的比值，以百分比计，不保留小数。

④街墙退界区：建筑红线与对应一边道路红线之间的距离区。

参考文献：

[1]王世福.试论城市设计的作用[J].规划师，1999，16（5）：112-115.

[2]戴冬晖.试论城市设计的设计特征与管理特征[J].华中建筑，2009，27（05）：133-135转139.

[3]陈宇，朱忠东.基于法规体系角度下的城市设计作用和地位探讨[J].中外建筑，2010，1：79-80.

[4]权丹.与城市设计相结合的控制性详细规划编制方法研究.硕士论文，2009.

第2篇：城市规划法律体系范文

两个规划出现矛盾和问题，不仅有规划编制及实施上的原因，也有规划之外的问题。因此在新一轮土地利用总体规划修编期间，两个规划的协调需要各个方面一起努力去解决。

重新认识两个规划的地位和关系

就我国现有的规划体系而言，城市规划和土地利用总体规划均是属于国土规划、区域规划的下一层次的规划，城市规划和土地利用总体规划是具有同等法律地位的部门规划，两者不是局部和整体的关系，而是在某些层面上互为依据、彼此衔接的关系，两者均要以区域规划为依据。

比较理想的状况是编制区域规划，把土地利用总体规划与城市规划作为区域规划的两个专项规划进行编制和协调，矛盾就比较容易解决。但目前法律对区域规划的编制权没有明确约定。由于历史原因，区域规划的职能留在了以前的国家计委，也就是现在的国家发改委。但发改委的区域规划技术力量与管理基础比较薄弱，各级政府目前也很难下决心组织庞大的队伍，花费较多的时间和费用来编制区域规划。由于两个规划内容相互交叉且部门管理的侧重点有所不同，这种相互渗透之势如果不进行规范和协调，势必会形成新的矛盾和冲突。

比较现实的是由政府组织编制各个层次的城镇体系规划。城镇体系规划是在一定地域范围内妥善处理各城镇之间、单个或数个城镇与城镇群体之间及群体与外部环境之间关系，为达到地域经济、社会、环境效益最佳的发展目标而进行的规划。这样，城镇体系规划在区域规划的指导下，对土地利用规划和城市规划均起到指导和规范的作用，也为两者的协调提供了操作平台。

改进规划理念与工作路线

城市建设规划部门和土地规划部门均应变革规划理念，要真正树立以人为本的理念、市场经济的理念、理性发展的理念、开放的理念。要用科学的发展观指导新一轮土地利用总体规划的编制，注意两个规划的衔接。正确处理好城市经济发展、土地资源合理开发利用与保护生态环境之间的关系，各地政府要摈弃过去那种只顾局部利益和眼前利益，以大量消耗土地等资源为代价，片面追求经济增长的政绩观和发展观。城市总体规划尤其应树立耕地保护的观念，尤其是基本农田的保护，合理利用和珍惜每寸土地，科学地引导和控制城市规模发展。在一些有分歧的重大问题上要加强沟通和协调，努力探索有中国特色的土地集约利用的城市持续发展道路。

在工作路线上，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，土地利用总体规划应由“自上而下”的“集权制”转为“自上而下”与“自下而上”相结合的“契约制”，上、下级规划应该相互借鉴，互为依据，科学合理地确定耕地占用的控制指标，并与同级城市总体规划密切结合，统筹考虑城市建设发展和严格保护耕地的需要。

统一规划审批

为加强两个规划在用地安排上的协调与落实，提高规划的审批和实施效率，同一级别的两项规划的审批部门应该一致，统一规划审批制度。同时应该建立同步编制制度，加强政府土地管理部门与城镇建设规划部门的协作，做好两个规划的衔接工作。城市建设规划部门和土地规划部门在规划编制和修编过程中应组成规划编制统一协调小组，实现两种规划在用地指标、布局和保护控制等方面的协调一致，确保两大规划在编制和实施过程中的一致性和可操作性，形成共同参与的良好环境。

此外，特别要注意加强两个规划实施的监督管理，严格依法办事，严肃查处违法建设和用地案件。土地利用总体规划与城市规划一经批准，就具有法律效力，不得随意变动，必须严格执行。

统一技术规范

根据原来两个规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个可供两项规划都适用的用地分类标准，统一规定两个规划的规划期限以及所采用的有关数据的统计口径。通过统一与规划有关的各种规范、标准、技术手段和编制方法，以达到两个规划在基础数据和规划指标等方面的协调一致。

这里需要注意三点：一是城市规划区范围划定要协调。规划区范围划得过大，城市规划行政管理部门实际上是管不过来的，与土地利用总体规划及土地管理部门的矛盾也会比较多些。从城市发展建设的实际需要考虑，城市规划区范围也不宜过大，城市规划不同于区域规划。

二是人均建设用地规模指标的协调。从建设现代化的城市角度考虑，对一些用地条件许可的城市，人均用地可适当突破100平方米，但不允许超过120平方米；重点建制镇的建设用地也可以适当放宽，但一般镇、乡、集镇和村庄建设用地以及分散的乡镇企业用地要严加控制。

三是两个规划的用地分类指标协调。主要是土地利用总体规划中的城镇村庄工矿用地等要进一步细分。目前来说可以对在城市规划区内仍然采用城市用地分类，当然为了适应国土资源管理工作可对其做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突，也为两个规划的协调提供了有利条件。两个规划的城镇人口指标也要统一，建议统一于城镇建成区的常住人口口径为好。

完善相关法律体系

从现行法律法规体系看，《城市规划法》无疑为城市规划的编制和实施提供了有力的法律支持，在实际效果上，城市规划的严肃性、科学性和可实施性均优于土地利用总体规划。相比而言，我国尚无一部“土地规划法”，对土地利用总体规划的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章节，而且对于违法处罚所言甚少。虽说已将土地利用规划上升到了法律的高度，以确保规划的法律效力，但这种法律效力既不能约束规划编制者的意图，也不能约束规划实施者的意图，存在较大的随意性。因此，应制定相应的“土地规划法”，明确土地利用规划编制和实施过程中的细则，对违法行为作出明确的法律界定。此外，应借鉴城市规划师制度，建立“土地规划师”执业资格制度，提高从业人员素质，健全法律约束机制。

完善相关规划体系，加大配套改革力度

我国相关规划体系建设方面，与两大规划有关的规划主要有区域规划、国土规划及其他规划。当前，由于种种原因，国土规划和区域规划开展得还不够，应加强行政区域国土规划和区域规划的编制工作，建立起在区域规划与国土规划统领、指导下的城市总体规划和土地利用总体规划完善统一的规划体系，由整体到局部，由原则到具体，由规划到实施，形成一个完整的国土规划体系。促进两种规划编制思路上的协调，从全局和统一城乡协调发展的角度进行规划的编制。

加大配套改革力度，从体制上、机制上为做好两个规划衔接工作创造良好的环境。一是实行有利于城乡人口迁移的政策，解决“迁得动”的问题。二是实行引导要素集聚的用地政策，解决“流得出”的问题。三是实行有利于小城镇发展的经济政策，解决“稳得住”的问题。四是改革现有的规划管理体制，将两个规划由统一的机构管理，或者建立有效的沟通机制。深圳等城市已将土地和城市规划部门合并，成立国土规划局，减少了不少矛盾，金华市目前也采用这种模式。也可参考国外的做法，地方政府组织有关机构和专家成立规划委员会，负责各项规划的编制和协调，规划委员会的主席由规划师等专家担任，而不是由行政长官担任。

提高公众参与程度

改变目前规划建设中缺少公众参与的状况也很重要。群众监督的缺失，为某些急功近利的经济行为和目光短浅的长官意志提供了条件，给社会经济的可持续发展带来了不可弥补的损失。而在西方国家，规划建设体系中的公众参与是一个不可或缺的重要环节。

第3篇：城市规划法律体系范文

我认为，房地产市场化包括两个方面，一是供给的市场化，二是需求的市场化，只有这两个方面都市场化了，才是真正的市场化。按现状，我国的房地产在需求面上表现为过度市场化，房地产的供给并没有实现市场化，商品房没有任何替代品，因而定价权当然掌控在供给者手中。由此，导致了高房价。或者说，是房地产业供给的垄断和需求的过度市场化引发了房地产泡沫。我国的房地产开发业已成为暴利产业和泡沫产业，严重危害着实体经济安全，将可能导致金融危机的局部性或全局性爆发。因此，实现房地产业的法治化，建设房地产业的基本制度、配套制度、监管制度和与之相适应的财税制度已成为我国建设健康的实体经济、应对金融危机的紧迫需要。经济学家吴敬琏说：“发生金融危机不是幻象，而是现实危险。”房地产业与银行的密切关系主要是由房地产业投入大、价值高的特点决定的。有关资料显示，房地产项目中来自于银行的资金高达六成。因此，在政府的干预下，中国房地产市场在一段时期内进行了调整。若不作出调整，既有可能阻碍产业结构的升级和国内消费市场的解放，又会为金融危机埋下祸根。为长效管控起见，我国房地产领域金融安全亟待法治化。

二、我国房地产法律体系存在的问题及可资借鉴之处

（一）我国目前房地产法律体系存在三大问题

我国现行房地产法律成单行法律法规有《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等，也有散见于《民法通则》、《中华人民共和国合同法》中的若干条款，从总体上看较为零散，尚未形成一个完整的体系。

1.国家权力与房地产产权人权利不匹配。现行房地产管理存在着浓重的行政特色。国家既是土地所有者，又是社会管理机构，行政部门制定房地产方面的法律法规，往往从管理者的角度对有关的权利进行规范，即行政权力与民事权利不分，造成国家权力超出应有限度，房地产产权人的权利极度萎缩。

2.房地产立法内容不全面。目前，我国房地产法律体系缺少“相互配合、相互协调”的相关法律法规。房地产业是从事房地产开发、经营、服务的产业，门类众多，范围广泛，非常需要大量“相互配合、相互协调”的法律、法规和规章来加以规范，房地产立法内容的不全面会导致房地产规制的不完善。

3.房地产立法相对滞后。立法部门往往根据“房地产市场的经营需要和经验总结”形成法律制度，导致法律规定不恰当、法律表达不严谨，法律作用难发挥。从内容上看，房地产法律条文比较简单，缺乏可直接操作的规范。国家政策时常起着法的作用，降低了法制适用的效力。

（二）英美国家、我国香港地区房地产法律体系可借鉴的地方

英美国家和香港特别行政区已经形成一整套较为完备的房地产法律体系，可供我国借鉴。英国是较早制定住房法规的国家，有关房地产交易的法律、法规、条令最常见的有50多种。英国还建立了先审查后开发的土地许可制度，土地开发、房地产交易明显受城市规划的约束和指导，非常重视环境保护和土地的有效利用，房地产交易若违反城市规划法，将被视为无效。美国宪法规定，使用土地必须给予土地所有者必要的补偿。美国房地产交易法规几乎涉及有关土地、房产、金融等所有方面。美国法律要求必须保持土地在科学、历史、生态、环境、水资源、风景等方面的价值和质量。违反法律规定利用、占有、开发公有土地，破坏公有土地的环境质量，将受到处罚。我国香港特别行政区房地产法律体系，包括房地产权归属的规定、城市规划和建筑物方面的技术立法，以及房地产管理和房地产司法审裁等各方面的法律。从土地开发到建筑工程，乃至房地产经营管理、房地产争议的解决等，都有章可循，有法可依，比

较系统、完善。归纳起来，英美国家和我国香港地区的房地产法律体系有如下可借鉴的地方。1.要有可持续发展思想。房地产法律体系注重生态环境保护，注重国家利益和个人利益关系，注重人与自然的和谐关系，注重加强房地产建设与城市规划、区域规划、环境保护之间的配合。

2.改变立法思维模式。房地产法律体系要以保护房地产产权人的权利为主，改变以行政部门为主的管理模式。

3.注重房地产法与其他法规的协调和配合。房地产买卖、租赁、抵押、转让、使用时，必须遵循原则性规定和一般法律制度，房地产的立法还应考虑其他法律的制约因素。

三、加快我国房地产法制建设步伐

近年来，我国的房地产业发展迅速，但相应的房地产法律体系尚不健全，整治房地产市场秩序、健全房地产法律体系是立法部门应该重视的一项重要工作，只有通过制度改革和建设，才能使其走向法治化的发展轨道。

（一）相关制度的建设

1.基本制度。公民的居住选择权应得到法律的尊重和维护；公民购买住房应享有消费者的一切权利；政府提供适量保障性住房；征收住房转让所得税等。

2.公示制度。出台公务员(包括其他公职人员)财产申报和公示制度。

3.税制制度。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力。

（二）相关法律的建设

1.加强对公民居住权的保护力度。我国现行《宪法》没有明确规定居住权的内容，有关民事法律规范在公民居住权保护方面存在着缺陷，导致现实生活中人们的居住权无法得到公平的保护。应在宪法层面明确保护公民的居住权，使居住权不再被定位为纯粹的私权，应将居住权“社会化”或“公益化”。

2.完善和制定可操作法规。近些年我国市场经济发展有了质的飞跃，社会结构日益呈现出多元化色彩，使得房地产法律关系日益复杂，这就要求房地产行业的法律调整手段更加精细化、专业化，注重调控的有效性。因此，完善现有相关法规及相关税法，增加法律对当前房地产业发展态势的针对性和可操作性，显得十分迫切。

第4篇：城市规划法律体系范文

关键词：城市规划 土地规划 统筹发展

在现行的国民经济发展体系中，城市规划和土地规划分别由不同的行政主管部门进行编制。两大主管部门在行政级别上旗鼓相当，有各自独立的行政管理体制，这样的分管体制造成两个主管部门缺乏有效的沟通，各行其是，这使得两种规划相互间不协调、存在很大的差异性，产生严重的脱节现象。一方面，有的地方偏重于城市规划忽略土地规划，导致城市用地不合理，城市用地吃紧，土地价格波动，城市出现畸形发展。另一方面，有的地方特别注重土地规划看轻城市规划，从城市发展局部出发，惜土如金，该发展住宅用地的都用来发展商业，无视城市发展的总体布局，使得土地的规划脱离城市规划，相互间格格不入的困境。所以，要实现城市的现代化发展，必须从国民经济发展的大局出发，统筹城市规划和土地规划，形成互补协调、互利共赢的格局。

一、 统筹两种规划的整体思路。

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城市规划和土地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统筹编制，城市规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城市规划的重要内容；土地规划也要兼顾城市规划，城市的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。为此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。无论是城市规划，或是土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城市规划，也不能一贯重视城市规划。两个规划不是彼此独立的，城市规划必须要做好土地规划，土地规划的好坏又取决于城市规划大局，在城市发展中必须注重二者的协调关系，实现互助发展。第三，做到多元规划。规划的目标不是单一的，在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，不能只片面追求经济效益，还要注重环境效应和社会效应，最终实现多重效应叠加，实现社会的全面发展。第四，做到效益规划。没有价值的规划是没有意义的规划，特别是在市场经济环境中，效益高低决定市场成败，为此，在两个规划的编制中，一定要注重规划的效益性，实现经济社会生态效益的大一统。第五，做到整体规划。在两个规划的实施中必须从国民经济发展大局出发，从城市区域经济发展大局出发，做好整体布局，既要搞好物质方面的规划，也要搞好非物质方面的规划，既要做好整体规划，又要做好局部规划。第六，做到实用规划。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。

二、 统筹两个规划的发展途径

两个规划受制于不同行政主管部门，这种分离的管理体制使得两个规划的侧重点、标准、目标往往出现较大差距，两个主管部门不能及时进行相关信息的交流，以及在规划过程中相互借鉴、相互吸收、共同发展。这对这一现状，要统筹两个规划，必须将两个部门进行合并，制定统一的规划，形成自上而下与自下而上相结合的规划管理体制。这种管理体制能够充分体现城市体系规划是一种基于整体利益的协调规划的实质，能够较好地统一行政指令，加强规划的实施效果；也能够充分考虑地方区域发展实际，立足于区域发展的具体情况，进行深入分析，广泛征求各利益主体意见后的综合协调；也有利于规划管理体制从上级的集权制转化为公平合理的民主制。这样制定出的规划更能适应城市发展实际，更能为解决规划问题献计献策，这样的规划透明度高、可信度强、可满足全社会的发展愿望。自上而下与自下而上的双向结合有以下优势：首先，从国民经济发展总体出发，统筹城市规划和土地规划，避免在两个规划的编制过程中相互脱节、各自为战的现象。其次，这样的结合既能够满足上级规划实施的执行力，加快城市建设和土地利用，也能充分发挥地方优势，利用特色资源。再次，这种结合对于在规划的实施过程中出现的任何问题可以进行及时纠正和处理，避免出现重复建设造成资源的浪费。最后，这种结合途径既兼顾了城市经济发展的大局，有考虑了局部土地的优化利用，提高了经济效益和社会效益 。

三、 统筹两个规划，做到制度创新

从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城市规划已有相关领域的法规――《城市规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城市规划比土地规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城市规划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统一，效率低下、浪费资源。另外，我国已经是市场经济国家，规划的行政属性 还相当浓厚，在规划的编制和实施中 常常忽略市场经济规律，不考虑客观的供求状况，主观行事，造成规划与经济规律不服，与市场经济脱轨的严重后果。基于以上的种种制度诟病，要统筹两个规划必须进行制度创新。一、要创新法律制度，完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹战略提供法律保障。二、要创新管理制度，将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。三、要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹战略提供环境保障。

第5篇：城市规划法律体系范文

关键词：城市规划；公众参与 规划决策 问题分析

随着国民经济的发展，公众参与规划决策的高涨。如何找到一条有效实现公众参与城市规划的途径，完善城市规划中的公众参与体系，保障城市规划的有效实施，就有必要对城市规划的公众参与问题进行研究。

一 相关概念、理论研究以及重要性

（1）相关概念。公众指的是政府为之服务的主体群众，公众参与指的是群众参与政府公共政策的权利，是一种让社会上的多数人能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策制定及决策过程中去的方法和途径。公众参与实质上就是公众与项目主持方之间的一种双向交流。公众参与最先出现在北美国家的规划当中，起初是为了协调平衡各方（尤其是普通民众与政府、投资商之间）的利益而采取的一种规划方法，后来发展到作为一种规划技术和规划理念被广泛采用。公众参与是一系列反对技术专家政治社会活动的总和，它代表了现代社会中公众对民主参与和自我管理的不妥协的追求。

（2）理论研究。对于公众参与城市规划的研究大致分主要集中在以下几个方面：介绍国外公众参与城市规划的历史发展过程和现状情况；强调公众参与城市规划的重要性；分析我国公众参与城市规划的瓶颈所在，并提出建议；通过介绍我国某些城市的某些举措来分析公众参与的优缺点；翻译国外相关内容的文章或者书写的书评等。

（3）重要性。公众参与城市规划有助于减少规划失误，增强规划的合理性；有利于城市规划的顺利实施；有利于监督规划部门依法行政。城市规划既是一门跨越自然科学与社会科学的综合性科学，又是一项综合性很强的政府职能，同时它还是一项带社会实践性质的公共事业。城市规划的这三种性质，要求政府的决策要尊重科学、尊重民意，而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的实施，一旦城市居民能够直接而持久地接触规划，成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分，规划行为便会更加科学与民主，规划决策便能更符合实际情况和切实体现公众的利益需求，并确保规划工作的顺利实施。

二 城市规划的公众参与现状

公众参与城市规划在我国的历史还不够长，但是我国的城市规划已经完全摆脱了单纯由政府部门制订的局限，“以人为本”、“法定图纸”等现代规划理念也已渐入人心。然而在我国公众参与城市规划却仍然只是在局部范围和特定层次上有一些尝试，在制度与实践的整体上尚未全面推行，最新的《城乡规划法》在公众参与的具体方式、公众监督等方面仍然有所欠缺。从公众参与成长模式来看，我国城市规划过程中，公众参与主体的范围在不断扩大。方式

和途径也日趋多样，但在程度上仍然处于萌芽阶段。三城市规划的公众参与问题及原因从我国目前城市管理体制来看，由于非政府社区组织发展还不成熟，公众参与主要还是街道办事处及其辖区有关单位和居委会代表，作为基层公众代表参与规划的制定与管理。因此，在公众参与城市规划过程中存在的问题主要有：多数公众参与仅仅是规划方案到了最后评审阶段，有的甚至在批准后才公开展示，搜集到的公众意见很难反映到成果中，仅仅成了一种宣传方式；缺乏对公众规划意识、规划知识的教育，全凭公众的兴趣去参与而不是凭责任感去参与；公众参与的层面低，规划的制定、规划的决策中并没有真正意义上的公众参与；相关专家或非政府研究机构的专家参与并不是真正意义上的公众参与，他们提供的仅仅是技术层面的多学科支持，而不是社会各方利益的代表；无论是政府还是有关专家，出于种种考虑其实是不希望公众真正参与规划的；我国的公众参与缺乏法治保障和实践经验。

这些问题的存在实质上表明了城市规划存在着合法性危机。这种合法性危机主要表现为：规划的提出，不是源自于公众的规划诉求，而是源自干少数社会强势集团的利益诉求和权力机关的“政绩”诉求；规划的制定缺乏“听证”、“咨询”等能够充分听取公众和意见的程序，缺乏公众的有效参与；规划执行缺乏公众的有效监督等等。造成城市规划合法性危机的原因，既是资本的“强势”、政府管理的“失当”以及规划专家的“媚俗”，更是公众参与的缺失。

（1）在城市规划过程中，本应代表和维护公共利益的地方政府在强势资本面前，为求得经济的当前发展和“政绩”需要，对于本侵蚀公共利益的逐利需求一再“委曲求全”。其结果，是城市规划没有能够“为民众谋求更多的福祉”，只是给资本创造了越来越大的谋利空间。

（2）长期以来，“权力主义”始终主导着我国的城市规划，致使城市规划成了一种“纸上画画，墙上挂挂”的摆设。究其原因是因政府行政行为不可避免的“经济人”特征所导致的“政府失灵”。这无疑使城市规划成为少数社会精英对社会财富进行有利于自己分配和再分配的一种工具和手段。

（3）在市场经济条件下，由于一些城市规划师对自身利益追求的过度膨胀，在规划行业中，“媚俗”俨然成了一种风尚。他们业主之俗，放弃一些基本规划原则和规范要求，为业主获取超常规的高额利润提供技术支持和服磊他们媚权力之俗，借助公众对他们的信任，附和政府官员的意志，对规划进行不实宣传，日益异化为“言听计从”，“善解人意”的工匠。这对于广大公众来说，失去的不只是对公共利益和社会公正的价值诉求，更是对城市规划的认同和支持。

（4）公众参与的缺失。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。也就是说，能否实现公众对城市规划的有效参与，制度是关键，如果没有可操作性的程序支持，所谓的“参与”也只能浮于表层，流于形式。

四 城市规划的公众参与度建议

（1）确定公众参与的法律地位。公众参与由于与公开和舆论监督紧密联系，它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围，对可能违法和滥用权力者形成一种无形的威慑力。因此想提高我国城市规划中公众的参与热情，首先应在城市规划的法律体系中明确公众所处的地位，同时加强宣传，让公众明白其所处的重要位置，强化其在城市规划中的主人翁意识。

（2）使公众参与落到实处。在中国这样一个“人情”统治历史漫长的国家，有很多时候由于执法不严而使一些法律形同虚设，没有很好地实现法律在社会中的约束力和规范作用。所以要想是公众参与落到实处，就必须严格执法。像德国的城市规划法执法就非常严厉。规划局有权制止违章者的违章行为，若违章者不服可向法院，法院则向规划部门的上级查询。上级规划部门直接检查下级规划部门的行为，并向法院回复，法院依此进行裁决。

（3）提高规划师素质。在传统意义上，规划师是为政府服务的，其规划也很多时候是按照政府的意愿来进行，而很少有机会听取民众的意见。规划师成为城市管理者，缺乏与公众保持沟通的传统，大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性，但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的的高度上来，致使其规划有时候是与民众的利益相冲突的，也给规划的实施造成很大的阻力。我们应当清醒地认识到，规划工作人员不仅仅是规划的编制者，规划实施的管理者，而且也应当是规划实施的行动者。

（4）开展规划宣传。规划部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视节目、电子邮箱定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供一个了解规划的机会。同时还可邀请市民参加城市规划的展示会、论证座谈会或听证会：聘请市民为城市规划监督员；在报刊上开辟“我心目中的城市”、“怎样建设花园城市”等专栏。

第6篇：城市规划法律体系范文

关键词：国土；规划；问题；原因

Abstract: With the commencement of the tenth land survey, the state has paid more and more attention for the land and resources. However, focus on the view of China's land resources planning, there are a lot of inadequacies, which we need to identify these problems and gives a solution, thereby strengthening the planning and utilization of land resources.

Key words: country; planning; problem; reason

中图分类号：F323.24 文献标识码A 文章编号：

现阶段，我国经济发展较快，尤其在加入世界贸易组织之后更是快速发展。经济的发展离不开劳动者和土地，这就产生了人地矛盾，并且伴随经济水平的上升，人口和土地之间的矛盾日趋严峻。本文简要分析国土资源规划的含义，进一步分析存在的主要问题并剖析存在问题的原因。

国土资源规划的内涵

国土资源规划，是指有效保护和合理开发利用国土资源的基础上，促进经济社会与人口、资源与环境的协调发展。即根据国家和本地的发展战略，以及规划区域的自然、经济、社会资源和环境条件，按照规定程序制定的全省或者省内一定区域国土空间开发与布局的总体安排。国土资源规划包括综合国土规划、专项国土规划和特定区域国土规划。

众所周知，我国土地辽阔，但人口众多，这个情况在辽宁更加突出，人均土地(特别是耕地)资源相对较少，那么合理利用仅有的资源，实现经济环境可持续协调发展就是重中之重。宏观上需要做到严格控制耕地的占用，严格禁止肆意占用耕地用作商业或其他用途，并且要充分保证粮食的生产安全，而粮食的安全生产又是食品安全的重要基础，最后优化生态环境。

具体做到：首先是规划体系完备。完备的体系是从战略规划、总体规划、详细规划和控制性(修建性)规划融为一体的一个体系，其规划分工明确，协调程度较高，经济规划和空间规划两者相辅相成、互为依据，而我国在这方面相对较弱。其次，国土资源规划的相关法律应当趋于完善。完善的法律体系是国土资源规划得以运行的有力保障，目前我国仍需在国家级法律和地方法律相配套的法律体系上加以完善。

国土资源规划目前存在的问题

我国国土资源规划相对国外有很大的进步空间，细究其欠发展的原因有很多。比如就外在因素讲，我国在进入21世界之后迅猛发展，经济发展速度较快，但在较快发展的同时其他项目并没有很好地协调发展。但就内因讲，还是在国土资源规划过程中存在着仍需完善和合理的地方。

1、国土资源规划缺乏实用性

第一，规划调整随意。现行规划在引导如何用地上显得有些欠缺，并没有强力而有效的规划出台，正因为此，规划不能切实执行。第二，缺乏公众参与。很多人认为国土资源规划显然是专业国家部门或政府进行。但是在国外，公众参与是很正常的基本原则，而且公众参与己经渗透到规划编制、审批、实施的各个环节，对公众参与的形式、时间、信息服务等也都有详尽的规定。但在我国，国土资源规划极少征求部门外的当地居民的意见，没有群众基础，没有公众参与，规划主要还是更多地体现政府的意愿，这种没有考虑公众意见和要求的规划方案，不仅得不到公众的认可和理解，也得不到公众的尊重、监督及维护。

2、国土资源规划缺乏科学性

先进的科学技术手段在制订规划的应用还不够，比如基期的土地利用现状图和规划图，不少地方还是手工绘制，规划数据不是通过计算机从规划图上量算，图数一致性较差，使规划的真实性、科学性都受到很大影响。

3、国土资源规划缺乏预见性

第一，规划部门对经济发展速度估计不足。国土资源规划是在当时宏观经济形势的大背景下制定出来的，但是现在我国社会的发展速度很快，很难准确预见其后的发展速度。经济大发展的强势背景下，经济较为发达的地区就会普遍存在占用耕地用作商业发展的案例。经济发展和保护耕地是很突出的矛盾，舍弃发展是不可能的，而耕地的保护，环境的保护也需要协调。所以制订有合理预见性的国土资源规划是极其必要的。第二，国土资源规划用地布局与实际需求偏差较大。造成这个问题的主要原因有两方面，一方面是因为影响建设项目的不确定因素很多，地方政府对未来几年甚至十几年的规划很难规划完善。另一方面是由于土地分析和预测方法欠缺，这样的欠缺导致国土资源规划布局错位现象比较明显。

4、国土资源规划缺乏协调性

首先，国土资源规划与城市规划缺乏协调。《土地管理法》第二十二条规定:城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模。但是至今为止，两者之间的矛盾一直没有得到很好的解决。其次，国土资源规划与相关行业规划缺乏协调。国土资源总体规划的核心是要与各产业、各部门的用地需求相配合。因此，规划国土资源的过程中，必须以相关行业如交通、水利、工业、环保等部门的规划为依据，确定用地规模。但是从各行业发展规划来看，大部分对用地的需求量都偏高，显然无法全部满足。国土资源规划如何依据行业规划合理确定各业的用地需求量，既能保证各行业健康发展，又能有效控制建设用地规模，成为一个重要而棘手的问题。

国土资源规划问题的原因分析

土地利用总体规划的失灵既有它自身的一些缺陷，如规划的编制水平、规划体系、规划实施情况等有关，同时，也与其外部环境、政策背景、认识水平等外部因素密切相关。

1、地方政府、公众的规划意识淡薄

目前，上至地方政府下至农民，按规划用地的意识都比较淡薄。一方面，大多数地方政府认为实施国土资源规划仅仅是一种形式，想用地，并且想用那块地，假如它不属于圈内土地，只要经过规划修编或者规划调整就可以实现。这就造成国土资源规划上的较大随意性，导致不能有力落实规划。另一方面，一些地方领导对经济发展规律和城市规律认识不足或片面追求政绩，没有合理地国土资源规划，只是盲目地扩大城市规模，甚至牺牲耕地牺牲环境扩大城市规模发展城市经济。这就使得城市在进行国土资源规划的时候，不切实际地盲目扩大面积，大量占用耕地，造成许多城市人地矛盾尖锐。不仅在城市，农村里也存在着严重的规划问题。随意建设民用房，违法占用基本农田，荒废田地不去耕作，等等一系列问题摆在眼前亟待解决。总之，不管是地方政府，还是农民按规划用地的意识都比较淡薄，这也是国土资源规划制度缺陷的一个根本原因。

2、国土资源规划的理论研究相对滞后

理论是人们对客观规律的主观认识与科学概括，是科学的灵魂和精髓，是实践的前提和保证。没有理论基础的学科好比没有根基的房屋，任何学科都有自己相应的理论根据作指导，国土资源规划也不例外。国土资源规划是一门理论性和实践性均很强的工作，具有很强的综合性，不仅涉及还量信息和数据的处理，又涉及社会、经济、政治、法律、技术等多领域和多学科，所以国土资源规划是一个复杂的系统，也应该有其自身的理论体系。但迄今为止，在我国，国土资源规划理论缺乏系统性，没有从宏观到微观的系统理论，而是诸理论并存和混杂，显得相对薄弱，同时，又表现出理论相对于实践的滞后性，使得土地利用总体规划缺乏科学性，在实践中很难操作。因此，国土重要规划相关理论的不完善和滞后也被认为是一个重要根源。

3、国土资源规划刚性太强，缺乏弹性

国土资源规划中的刚性可以增强规划的宏观控制力度，体现规划的权威性与龙头标杆作用。但由于信息的缺乏和规划的不可预见性，反映出规划的刚性过强，缺乏应有的灵活性和弹性。

首先表现在数量上控制太死，严重缺乏灵活性。例如一些经济发展迅速的省市，若没有用地指标，但某些项目又确实需要用地的情况下，由于没有灵活指标，重新审批又复杂繁琐，其结果就是违法、违规占地现象的屡次发生。其次，规划用地的空间布局缺乏灵活性。各类不可预见的建设项目尤其是省以上不可预见的建设项目太多，不可能在规划方案中一一落实，在国土资源规划时，很多项目并未进行可行性评估，也未确定选址，很难将最后的地点纳入规划中。最后，国土资源规划中的一些政策不能适应形势发展的要求。如农业结构调整中，农民往往要根据市场的需要，改变土地利用方式，如种植果树、花卉等经济作物，从事养殖业等，这些行为都将改变传统意义上耕地的用途。如果国土资源规划不能满足这种需求，必将损农民的耕种积极性，导致农民对土地投入不足，甚至将土地撂荒等后果，不利于土地的可持续利用。以上三方面说明国土资源规划的刚性过强，反而扼杀了市场行为在调配资源过程中的基础性作用。在市场实践活动中，客观事实的发展与事前预测完全相符是相当罕见的，而以这种缺乏弹性的规划来指导未来的土地利用显然是不合适的。

结语

通过对我国国土资源规划的内涵进行解释，分析其中存在的问题及原因分析，可以看出国土重要规划走向成熟和完善还需要很长的路，这不仅需要政府的努力，尽可能协调人地矛盾和实现经济环境可持续发展，还需要我们公众的理解支持，更重要的是积极参与。

参考文献：

[1]张萍,陈秉钊;城市规划法修订中的几个问题[J];城市规划汇刊;2010.05

第7篇：城市规划法律体系范文

关键词：城乡规划；批后管理；对策

中图分类号： C93 文献标识码： A

引言

进入新时期以来我国的经济增长较快，城镇的发展速度超出以往任何一个时期，在快速发展的过程之中也出现了诸多问题，因此有必要建立符合城乡可持续发展理念的科学管理制度。

1、城乡规划批后管理的相关内容

批后管理在目前规划领域还没有明确定义。广义的城乡规划批后管理指的是城乡规划通过后进行的管理，就是规划经批准后，对其管理实施的监督检查。狭义的概念，一般是指在取得项目选址意见书，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证，乡村建设规划许可证（一书三证）后，规划和管理监督部门进行检查管理规划面积区域内的建设项目。建设项目批后管理是项目经规划行政主管部门批准后，对其从开始到竣工验收的过程中实施的规划和管理。

1.1、建设项目规划批后管理的范围

1.1.1、城乡规划区内的各种由规划部门批准的各类建设工程项目。

1.1.2、批后管理是指项目合法取得《建设工程规划许可证》后实施的监督和规划管理。

1.1.3、城乡规划行政主管部门负责城乡规划区范围内的规划经批准后的监督和管理。建设单位，施工单位必须按照有关规定接受管理，有关部门（水.电.公.检.法律等）应当给予支持和协助。

1.1.4、建设工程规划批后管理由行政主管部门对城乡规划建设现场放线后开始，直到建设项目完成后结束。

1.2、建设项目规划批后管理的内容

1.2.1、对城乡规划区域内经批准的建设项目进行现场放线和查线。

1.2.2、对经审批的建设项目的基础、地下工程、标准层、平面层、屋顶，总高度、外墙装饰材料和颜色以及园林绿化、室外配套设施等方面的跟踪检查。

1.2.3、对经批准的建设工程竣工后验收。

1.2.4、对违反城乡规划和管理的违法建设行为，执法部门进行查处，城乡管理和规划行政主管部门负责协助和技术鉴定工作。

1.3、建设项目规划批后管理的基本程序

1.3.1、建设单位和个人在取得《建设工程规划许可证》后，必须严格按照《建设工程规划许可证》规定的内容和核准的施工图纸放线施工。

1.3.2、建设单位或个人在取得《建设工程规划许可证》后，在开始前应向城乡规划部门申请现场放线，检线，基槽开挖，施工单位或个人应向城乡规划行政主管部门申请查验基槽，满足要求才能继续施工，建设单位或者个人应当申请城乡规划行政主管部门的检查组，经过测试组，然后再进行主体施工。

1.3.3、建设项目从开始到完成的建设工程规划验收期间，必须在施工土地抢眼位置悬挂《建设工程规划审批公示牌》。《建设工程规划审批公示牌》的内容，格式和规格可根据城乡规划行政主管部门的规定制作。

2、城乡规划批后管理工作的对策

有些单位或房地产公司负责人为了达到各自的目的，会想尽各种办法，找相关领导“打招呼”或“出面关照”等方式，给规划批后管理工作形成了被动局面，造成了负面影响。以上种种违规现象的存在，导致了规划管理市场的混乱，不同程度的影响了城乡的美观，侵害了四邻各方的相关利益，影响了城乡规划的正常实施，甚至还会引起一系列民事纠纷和事故隐患，对社会的安定造成影响。许多的经验及事实告诉我们，要把城乡建设好，首先必须把城乡规划好、管理好。

2.1、做好规划批后管理工作措施

2.1.1、方案审批阶段跟踪管理，这也是对规划工作的事前控制。当发现方案存在不合理现象时，及时要求各方对方案重新进行讨论，避免由于方案的不合理导致建设单位以后随意改变规划，从事前对违法、违规现象进行有效控制。

2.1.2、建筑物定位放线环节严格把关。建筑物的定位放线是规划批后管理很关键的一个环节，决定了建筑物的位置是否正确、建筑物是否加长、加宽等。在验线中若发现违法行为，可以及时进行处理，将事件消灭在萌芽状态，避免造成更大的经济损失和更为严重的后果。

2.1.3、主体施工环节。主体施工阶段可以控制建筑物不加高、不加宽、不加层，有效的控制建筑物随意“长高”“长胖”现象的发生。

2.1.4、竣工验收环节。在建设项目完工后，及时对建设项目进行竣工规划验收，对于不符合规划的建设项目不予验收或在落实整改措施后予以验收。

2.2、做好规划批后管理的落实制度

2.2.1、建设项目审批后设立“公示牌”制度。要求建设单位在施工现场醒目位置设立“建设项目规划公示牌”。将《建设工程规划许可证》的有关内容及各项技术经济指标、建设工程规划许可证附图、建设项目效果图等以公示牌的形式予以公示(内容应当包括该项目的具置、相邻关系、审批层数、高度、面积、容积率、绿化率、开发单位、施工单位和举报电话等)。

2.3、建设项目批后跟踪检查制度。对经过审批的建设项目制定《建设工程规划监督管理工作手册》，实行跟踪检查制度，建立跟踪检查档案，并确定每个建设项目的批后管理责任人，实施跟踪检查和不定期的巡查。及时发现问题及时处理，对发现的违法建设，发现一起，查处一起。

2.4、违法建设项目投诉制度。公示牌上设立举报电话，对举报的违法建设案件一一进行核实，坚持有访必复，对确属规划部门职责范围的案件及时予以查处。不属于规划部门的及时移交有关部门予以处理。

2.5、建立规划批后管理实施情况反馈制度，将建设项目的批后实施情况、更改情况及时反馈至规划编制部门，以利于提高和改进今后的规划许可、编制与审批的质量，减少因规划编制不合理而造成的违法现象。

2.6、进一步完善公众参与机制。公众参与，对规划管理部门来说，既是增加了一项约束机制，也可增加规划管理的透明度。同时也就降低了规划调整的随意性。主管部门可以通过政务公开、规划网站等途径让公众更多地了解城乡规划，拓宽公众参与的途径，让公众更多的参与到城乡规划与建设中。

2.7、建立建设单位规划管理档案。对不服从规划管理，从事违法建设拒不整改的建设单位，停办该单位所有在报项目的审批手续和规划管理手续。待违法行为处理完毕后，再办理相关规划手续。同时对参与违法建设的施工单位、勘察单位、设计单位、监理单位等相关单位报建设主管部门，制定相关措施促使相关单位自觉抵制违法建设，参与合法建设活动，从而达到阶段性和长效性管理的有机结合，进一步维护城乡规划与管理的严肃性。

2.8、引入“规划指引”。法律规范的条文多具有原则性、抽象性的特点，而规划实践中的出现问题往往十分具体而复杂，许多问题不适宜纳入法律规范的调节范畴。此外，立法的程序通常比较冗长复杂，需要经过反复论证、多次修改，而开发建设中的新问题会不时出现、且需要解决，要依靠法律法规出台来解决显然不可行。加之现今我国的城乡规划行政法律体系尚不完整，在规范城乡规划建设活动方面还存在着种种的不适应，因而较高层级(比如省级)的政府及其规划行政主管部门有必要通过适时地制定各种规划政策、技术建议等文件，对规划建设中的问题加以规范和引导。

英国的“规划指引”对我国现阶段的城乡规划管理工作具有较好的借鉴意义。“规划指引”是一种规范和指导城乡规划和城乡建设的政策性文件，是较高层级的城乡规划行政主管部门公布的关于某些规划问题或针对特定开发建设项目的一系列引导性政策、要求和建议。可针对不同时期城乡规划建设管理方面存在的突出问题、城乡的发展动态和社会公众普遍关注的规划热点问题而制定。这是在现行城乡规划法律规范的框架内，进一步阐明规划政策，并做出技术上的强调、深化和补充;也可对一些特定类型或特定地区的规划提出要求和建议。在我国城乡规划管理体系中引入城乡“规划指引”，可以使其与城乡规划法律规范刚柔相济、相辅相成，从而有效规范和指导城乡规划的编制、审批和实施等工作。

3、结语

城市规划是城乡建设的基础和蓝图，加强规划批后管理，是确保城乡建设健康有序发展的根本。我们一定要坚持科学发展观，认真贯彻落实十精神，加强城乡规划，加强城乡规划批后管理建设，有效实施相应的措施，努力推进“城乡一体化”的步伐，为建设一个美丽城乡而努力奋斗。

参考文献：

[1]张雪松,周熔,张虹.城市规划批后管理数字技术研究[J].城市规划,2007,06:56-60

[2]何一明,覃茂运.城市规划批后管理信息系统的设计与开发[J].测绘信息与工程,2010,05:10-12

第8篇：城市规划法律体系范文

城市档案是涉及到城市生活各个领域的重要资料，与城建规划问题有关的法律法规的出台，为城建档案管理工作的法制化发展提供了一定帮助，在笔者看来，针对当前我国城建档案管理机制中存在的一些问题，城建档案管理部门需要从宣传工作和编制工作等方面入手对城建档案管理机制进行强化。

【关键词】

城建档案；档案管理；依法治档

前言

城建档案是城市规划部门、建设部门、城管执法（城建监察）部门和城建施工企业在城市及建设工作中所积累的一些具有保存价值的文件资料。在城市规划、管理工作的开展过程中，这些档案资料可以为城市建设、城市管理工作提供一定的参考。在抗灾防灾体系建设和城市突发事件的应对工作中，这些档案资料也可以发挥一定的基础性作用。从城建档案在城市管理工作中的重要性来看，城建档案管理工作的强化，可以被看作是促进城市建设可持续发展的有效措施。

一、城建档案管理在城市建设中的意义

城建档案对城市的发展有着积极的促进作用。城市发展是一个长期性的过程，在城市建设管理工作的开展过程中，城建档案可以为城市的发展提供一定的经验教训[1]。在城市突发灾害的应对过程中，城建档案对救援工作和灾后重建工作的开展具有一定的积极意义。除此以外，城建档案可以被看作是城市发展历史的一种表现载体。城建档案与城市文化之间存在着一定的联系性，城市建设工作的开展，可以被看做是对这一城市的城市历史文化进行展示的过程，在研究城市发展史的过程中，城建档案可以被看做是一种较为重要的历史史料。因此，完善的城建档案管理机制对城市文化的传承也会起到一定的促进作用。

二、城建档案管理工作的现状

（一）城建档案的立法现状

从我国城建管理工作的现状来看，《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国建筑法》等法律文件的出台，让城建档案管理工作步入了法制化的发展轨道之中。随着我国法律体系的不断完善，《工程质量管理条例》《城市建设档案管理规定》和《建设工程文件归档》等法律规章的出台，对城建档案管理工作在社会生活中的地位进行了有效巩固。这就对城建档案管理工作的科学化和法制化特性的强化，起到了一定的促进作用。对城建档案的立法体系的进一步完善，可以被看作是我国城建管理工作的一种新的发展趋势。

（二）城建档案管理工作中存在的主要问题

对城建项目缺乏建档管理的问题，是城建档案管理工作中存在的主要问题，在一些涉及到城建施工项目的建设单位而言，在城建档案资料遗失的情况下，有关部门在城市建设工作的开展过程中会难以对城市建设工作中的一些真实记录进行了解。违反档案编制规定的问题也是城建档案管理工作中经常存在的一个问题。在工程项目施工档案的编制过程中，竣工档案编制工作中表现出来的违规问题成为了影响城建档案管理工作的一个重要问题。在城建工程施工项目的管理过程中，虚报试验结果，虚报建筑面积和擅自更改建筑图纸等问题，对工程建设档案的真实性带来了严重的影响，在工程建设档案存在水分的情况下，城建档案的真实性也会受到一定程度的影响[2]。

三、新形势下加强城建档案管理工作的措施

（一）对依法治档的宣传工作进行强化

政策性和业务性是城建档案管理工作所表现出来的主要特点。由于人们对城建档案管理工作的重要性缺乏较为明确的认识，这就使得档案管理工作相对薄弱的问题成为了城建档案管理工作中存在的突出问题。在档案管理人员对城建档案缺乏重视的情况下，城建档案的缺失问题会给城市建设工作的开展带来较为不利的影响，因此为了让城建档案在城建管理工作中的作用得到较为充分的发挥，从宣传手段入手，对城建档案管理意识进行提升，是让这一工作得到全社会支持的一种有效方式。在构建宣传体系的过程中，工作人员可以从《档案法》和《城建档案管理办法》等多项法律条文入手，借助新闻媒体和互联网网站的作用，对城建档案在城市管理工作中的作用进行公布，进而通过让群众对城建档案管理工作进行关注的，让全社会对城市建设档案管理问题进行关注。在开展宣传工作的同时，有关部门也需要对城建档案管理人员的工作意识进行提升，进而通过构建工作作风相对过硬、业务能力高超的管理队伍的方式对城建档案管理人员的整体素质进行提升。对于城建部门在城建档案管理工作中所发挥的作用，对城建管理部门的管理工作的合法性的完善，也是城建档案管理工作中不可缺少的一种措施。

（二）对城建档案行政执法工作进行完善

法制化是城建档案管理工作的主要发展趋势[3]。在对城建档案管理工作进行优化的过程中，坚持“依法治档”的原则，也是坚持执法为民这一原则的一种表现，因此在城建档案管理执法行为的开展过程中，相关工作人员需要从执法工作的规范性和严谨性进行有效的提升，也就是说，城建档案行政执法管理机制的应用过程中，有关部门需要从自身的工作实际入手对相关管理措施进行完善。在城建项目的工程准备阶段，有关部门需要对建筑企业施工项目的审批情况进行严格审查，对于城建项目开工前期的文件收集情况，也是档案管理执法过程中所无法忽视的问题。在城建项目的施工过程中，有关部门需要对工程档案所涉及到的内容与工程之间的同步性问题进行重点关注，对于工程档案的分类方案、立卷装订的规范化和工程资料的移交接收手续问题，有关部门也需要进行关注。在城建工程竣工以后，工程档案、竣工资料的移交工作需要引起城建档案管理部门的重视。

（三）对各相关部门之间的关系进行有效协调

城建档案的收集工作涉及到了城建项目施工企业、房产管理部门、城市规划管理部门和建设管理部门等多个领域，在对这一工作的工作机制问题进行完善的过程中，相关管理部门也需要对城建档案所涉及到各个部门之间的关系进行有效协调，首先，在这一管理工作的开展过程中，有关部门首先需要和城市规划部门之间进行有效协调，进而通过在城建工程项目的立项审批阶段与相关施工企业签署档案编制责任书的方式，让城建档案的收集工作与城建项目的施工工作实现有机结合。第二，城建档案管理部门也需要与城市建设管理部门之间进行有效协调。这就可以从城建项目的竣工验收环节入手，对城建档案管理机制进行完善。第三，在城建档案管理工作的开展过程中，有关部门也需要与房产部门和市政部门进行有效协调，房产部门是对房产测绘问题和房产产权问题进行管理的重要机构[4]。在构建合作机制以后，房产部门可以在办理产权手续的过程中对工程竣工图和建设工程档案移交书进行核查的方式，让两者之间的合作机制在城建档案管理工作中发挥自身的作用。在与市政部门进行协调以后，城建档案管理部门可以对城市地下管线的工程档案管理工作进行完善。

（四）对档案管理工作进行创新

档案编制是对城建档案信息资源进行系统化开发利用的有效方式。档案编制工作的创新，对相关管理部门的服务水平的提升有着积极的促进作用。从用户对城建档案的信息需求来看，对这一类档案资料的理性化需求、盲目性需求和潜在性需求，是用户所表现出来的主要需求模式。从相对理性化的城建档案需求来看，这一类用户会从自身的学识和阅历入手对档案资料进行选择，因而工作人员只需要提供热情和耐心的服务，就可以满足这一类用户的阅读需求，针对一些带有盲目性和潜在性需求的用户，档案管理人员需要通过档案编研工作的优化和优质化服务的共同作用对自身的服务质量进行强化，例如在应对一些具有潜在性需求的用户的过程中，档案管理人员可以通过合理的信息刺激方式，激发出用户的真正需求。为了对城建档案的管理机制进行有效创新，信息化管理技术的应用也可以被看作是对这一问题进行解决的有效方式。在构建信息化管理系统的过程中，相关管理部门可以通过与专业系统供应商进行合作的方式，对档案管理系统的设计程序和管理软件的实用性进行保障[5]。为了顺应信息技术的发展趋势，我们可以把开放性原则和兼容性原则看作是信息化管理系统的建设过程中所要遵循的原则。为了保障信息化管理体系的运转，有关部门也需要加大城建档案管理工作的资金投入力度。进而在对资金需求和资金使用监督机制的科学性进行评估的基础上，对铺张浪费的现象进行避免。

四、结论

从法律手段入手对城建档案管理工作进行强化，是对社会城建档案管理意识进行提升的有效方式。只有在坚持依法管理的原则的基础上，对城建档案管理工作所涉及到的各个环节进行优化，才能让城建档案事业步入全面化的发展轨道之中。

参考文献：

[1]乔雪妮.城建档案管理工作探讨[J].门窗,2012,06:198.

[2]周素兰.浅谈加强城建档案管理的有效措施[J].城市建筑,2012,11:41-42.

[3]杨桂平.新形势下加强城建档案管理的对策与建议[J].兰台世界,2012,S3:34.

[4]黄维青.依法治档加强城建档案管理工作[J].河南科技,2010,02:3-4.

第9篇：城市规划法律体系范文

【关键词】环境问题的根源；产业结构；负外部性

【中图分类号】D9220.8 【文献标识码】A 【文章编号】1004—518X（2012）08—0164—07

气候变化背景下，全球变暖给人类生存与发展带来前所未有的危机与挑战，环境问题日益瞩目。环境问题在人类发展过程中产生，亦应在发展中解决。解决环境问题的首要任务是正确理解环境问题的演变，深刻剖析环境问题的根源，对症下药。目前学界普遍认同：环境问题的产生既是哲学、伦理、宗教等人类对世界的认识问题，也是技术、经济等人类改造世界的实践问题；环境问题产生的根本原因是人类经济活动与环境承受能力有限的矛盾所致，是人类经济与社会发展同环境的矛盾的产物。因此，要想从根本上解决环境问题，应当进一步厘清环境问题的经济根源，剖析其直接经济原因。多数学者认为，环境问题产生的经济根源在于经济行为的负外部性和共有资源的非排他性，传统的生产方式和消费方式以及发展中国家的经济贫困化也难辞其咎。但笔者认为，这种观点忽略了经济活动与环境之间一个重要桥梁——产业结构。人类经济活动是通过产业结构作用于环境的，因而挖掘环境问题产生的经济根源，首先应当研究产业结构及其与环境的关系。

一、产业结构与环境问题的关联剖析

（一）“三大产业”对环境产生的影响

环境问题，从来都不是一个孤立的问题，它不仅与社会、政治活动相互影响，更与经济活动相伴相生。产业结构是指国民经济中各产业之间和产业内部各部门之间的比例关系，以及产业和部门之间的技术变动和扩散的相互联系，是经济结构的关键组成部分。产业结构既主导资源配置又决定环境资源消耗和污染物产生，是联系人类经济活动与生态环境的重要纽带。

经合组织（OECD）以经济活动和生产部门作为标准将全部经济活动划分为三个产业，即农业、工业、服务业。各产业由于在劳动资料、劳动对象以及生产方式上的差异，对环境产生的影响也有所不同。农业亦即第一产业，是指直接从自然界获取产品的物质生产部门，包括农、林、牧、副、渔等，其对环境的影响是双面的。一方面，农业多以绿色植物为生产对象，而绿色植物可以制造氧气、固定二氧化碳、保持水土、涵养水源吸收毒物、杀灭病菌，是生态环境的重要屏障；另一方面，农业对水和土地的需求较大，不合理的垦殖和放牧会引发植被破坏、水土流失、化肥农药污染等环境问题。工业是指加工取自自然界的物质的生产部门，包括矿业、制造业、建筑业以及公共事业（煤气、电、水的供应等等）。该产业以高能耗、高污染著称，其产生的废水、废气、废渣是环境污染的主要形式。其中制造业不仅占用大量的土地资源，造成大气污染和化学品污染，其工业用水量的不断增长更直接导致水资源的稀缺。第一、第二产业以外的非物质生产部门为第三产业，其中金融、服务等行业能源耗费量和污染排放量都有限，但旅游业、集体运输业、餐饮业等行业的发展对生态环境质量有负面影响。由于三大产业对于生态和环境的影响力不同，故而在经济活动中的比重和布局必然导致环境问题迥异。

（二）产业结构与环境问题的因果分析

环境问题是多种原因交互而导致的复杂结果。自然是一个有机的生态系统，自身具有一定的自净能力。人类作为这个系统的组成部分，其排放的污染物可以被自然消化、分解，进入自然的物质循环系统，以维持生态的平衡。只有当人类向环境排放的污染物超过了环境的自净能力，导致污染物累积从而影响人类健康和生存时才产生环境问题。哲学、政治、宗教、伦理、经济、社会等从各个不同角度左右人类思维方式，影响人类活动方式和规模，多种因素的相互作用或单独作用最终引发环境危机，是环境问题产生的复合原因。环境问题的根源，是指环境问题产生的根本原因。根本原因是原因的原因，或称终极原因。根本原因必须在特定范围内讨论，否则任何事物的终极原因都是自然界本身，失去探讨的价值。我们之所以将环境问题根源的讨论限定在经济范围内，是由经济活动的特性和地位决定的。生存是人类的第一要务，经济活动是人类最基本的活动，同时也是排放的污染物最多、对外部环境影响力度最大的活动。政治、宗教、文化等活动主要是通过经济活动影响环境的。因此要探寻环境问题的根源，必须对人类经济活动进行深入分析。在经济活动的范围内，经济行为是基本范畴，任何经济活动都是由行为人的经济行为构成的，我们探讨环境问题的根本目的在于通过改变人类的行为减少环境问题的发生直至解决环境问题，因而我们必须从经济行为的层面上展开，着重研究经济行为和环境问题之间的因果关系。

经济行为是经济行为主体为实现一定的经济目的而实施的各种经济活动，例如消费、储蓄、投资、税收等等，并确定相应权利义务关系的行为。经济行为具有外部性。使他人或社会受益，而受益者无须支付的为正外部性；对他人和社会产生的不利影响被称为负外部性。工矿企业排出的废水、废气、废渣对他人及环境带来的损害，我们称之为生产的负外部性；而由市民使用汽车排出的尾气造成的大气污染，则称之为消费的负外部性。负外部性导致污染产生。自然资源的破坏主要源于负外部性和对利益最大化的追求。由于自然资源的共有资源属性，具有竞争性无排他性，易致共有资源过度使用，资源枯竭成为应有之义。因此，负外部性是导致污染的产生和自然资源退化的重要因素。行为人享受了其行为的福利，却由他人和社会共同承担由其行为造成的污染、自然资源退化等后果。由于无须为此付出任何代价，行为人不但不会主动采取措施减少其不利影响，还会为谋求更大利益而加倍从事此类行为，从而加快、加深资源退化和环境污染的速度与程度。因此，经济行为的负外部性导致了环境问题的产生，没有负外部性就没有环境问题。

但是，任何事物都具有不确定性，原因同一性并不必然导致结果的同一性。经济行为的负外部性并不必然产生环境问题。只有当负外部性达到一定的规模和程度，超出了环境自净能力时，才会产生环境污染或生态破坏的结果。如果社会或公众能够采取有效措施，减少和控制行为的负外部效应，环境问题也是可以避免的。因此行为的负外部性是环境问题产生的必要条件而非充分条件。1974年英国哲学家约翰·麦基在《宇宙的粘合——因果关系研究》一书中认为，所谓的原因是结果的非必要而充分条件中的一个不充分却是必要的部分。简称为“INUS”条件。根据“INUS”理论，负外部性不是环境问题的原因。环境问题可以由政治、经济、战争或自然灾害引起，一枚核弹的爆炸就可能导致当地生态系统完全崩溃，经济行为负外部性规模化并非环境问题的必要条件。但当负外部性的规模化到达超过环境自净能力的程度时，环境问题一定会产生，因而是环境问题的非必要的充分条件。但在经济领域内，仅仅负外部性的规模化本身，在尚未超过环境自净能力时环境问题并不能产生；如果没有负外部性的规模化，环境问题一定不会产生，又具有必要性。因此负外部性的规模化是“非必要而充分条件中的一个不充分却是必要的部分”，满足“INUS”条件，是环境问题产生的罪魁祸首。那么，经济行为的负外部性究竟是通过什么路径和方式达到规模化的呢？产业结构自然落入我们的视线。

二、不合理的产业结构是环境问题的根源的实证分析

实践中，经济社会的自然资源和环境状况是由以下因素决定的：第一，经济活动的规模。经济活动的规模越大，自然资源的消耗越快，污染越严重。第二，经济结构。经济结构决定资源消耗和环境污染的水平和类型。从国民经济各部门和社会再生产的各个方面的组成和构造考察，经济结构包括产业结构、分配结构、交换结构、消费结构、技术结构、劳动力结构等，其中产业结构和经济发展水平之间有密切的联系。以工业为主导的国家或地区，自然资源消耗量和污染排放量大，污染程度较重。第三，技术水平。同样产业结构的两个国家，如果使用的技术不同，产生的污染也不同。第四，环境保护政策和环境支出。随着经济的发展，人们对环保更加重视，环保投入也会相应增加。从经济系统运行的角度考察，产业结构的变动是经济增长的重要原因。美国经济学家钱纳里认为，劳动和资本要素由生产率较低的部门向生产率较高的部门转移，一定能够加速经济增长。合理的经济结构不仅能够提高经济活动的水平、扩大经济活动的规模，对技术水平和收入变动以及环境政策和支出也有刺激或抑制作用。因此，在互相联系与影响的四个因素之间，经济结构，尤其是具有主导作用的产业结构，决定了环境污染和资源破坏的规模和程度，具体表现在以下几个方面：

（一）产业结构影响污染程度

1.产业间的比例结构决定污染物的种类和总量。产业结构首先是指国民经济中各产业之间和产业内部各部门之间的比例关系。不同的产业及不同产业部门对环境影响不同。其所产生的污染是结构性污染的重要组成部分。结构性污染是指污染的状况与经济系统中的某种结构有关，污染的状况和特征会随着比例关系或分配关系的变化发生变化。同一产业部门使用的原材料、能源、生产工艺甚至产品都具有一定的相似度，所以产生的排放物也基本相同。如果一个经济区域内重工业发达，则其污染负担一定较重；而以金融、旅游等服务业为主导产业的地区，环境状况就相对优越。因此，调整本区域内的产业结构，可以控制污染物的种类及总量。

2.产业组织结构影响污染水平。在很多的文献中，产业组织结构也属于产业结构的范畴。产业组织结构是指产业内企业的组成情况。产业组织结构直接影响污染水平。规模小的企业因为不能达到规模效益，在竞争中缺乏优势，获利水平很低，无力进行污染治理，容易造成环境污染。如果一个产业内大量的企业都是小规模、低效益的，则污染水平相对较高。如果产业的平均技术水平远远落后于同行业水平或国际水平，资源使用效率低下，也会带来严重的污染排放问题。

3.产业布局不合理加剧污染程度。对于一国而言，产业结构还存在产业布局问题。产业布局是指产业在一个国家或一个地区范围内的空间分布和组合。不同地域根据不同的资源优势形成产业结构，再与其他地域的产业形成产业布局。不合理的产业布局所引起的环境问题是严重而突出的。从宏观战略布局来看，工业布局极端集中或极端分散都会导致难以治理的环境问题。工业布局高度集中，超过环境容量负荷，则人口稠密、空气污浊、水质恶化；工业布局过于分散，则污染遍布，难以治理。从中观区域布局来看，区域内工业布局不合理，导致资源综合利用率低，大量可利用、回收的废水、废气、废渣不能就地利用。因此，一个国家或地区的产业布局不合理会加剧环境问题的治理难度。

以我国产业结构和环境现状为例。2009年我国三大产业分别占国民生产总值的10.3%、46.3%和43.4%，工业区主要集中在经济特区、沿海开放城市和沿海经济开放区，并逐渐向沿边、沿江和内陆地区扩大。这种以效率为导向的非均衡布局模式使中国环境状况也具有典型的区域特点。2009年中国化学需氧量排放总量1277.5万吨，二氧化硫排放总量2214.4万吨，其中排放量最大的都集中在河北、浙江、江西、湖南、福建、重庆的大部分地区以及长江、珠江三角洲地区等这些工业、重工业发达的省份和区域，这些地区也正是我国二氧化硫、二氧化氮污染较重的区域，酸雨也集中分布在该区域。

4.产业结构还影响国家或地区的生产方式和消费方式。生产方式包括两个方面的内容：一是劳动者采用什么样的劳动资料进行物质生产；二是劳动者采取何种劳动组织形式进行生产活动。劳动者使用的生产资料的状况决定着生产过程中劳动组织形式的状况。生产方式是历史的产物，生产资料的状况及劳动组织随着生产力的发展而变化。工业革命早期，自然资源丰富而价格低廉，机器生产大大提高了生产力。资本家们在利益的驱动下一边不断扩大生产规模以降低生产成本；一边煽动消费者膨胀其物质欲望扩大市场需求，逐渐形成了大量生产、大量消费、大量废弃的生产方式和消费方式。这种生产方式和消费方式是当时社会以第二产业为主导的产业结构的产物，因其不可循环性和非可持续发展性而成为影响环境的因素之一，对污染加剧和生态恶化起着推波助澜的作用。

（二）产业结构影响自然资源退化速度

产业结构是由一系列经济行为构成的，是农业经济行为、工业经济行为、服务业经济行为的组合。由于不同产业行为的运行机理不同，对资源消耗的种类、数量和方式不同，故对自然资源的破坏程度不同。合理的产业比例结构可以达到既发展经济，又保护自然资源的目的，可以有效减缓自然资源退化的速度、防止自然资源枯竭。

发展中国家经济贫困化导致的环境问题，其本质就是产业结构不合理导致的自然资源退化。由于生产力低下、科学技术落后，未能建立起本国的工业体系，无法在世界市场竞争中立于优势地位，因此，许多发展中国家为了生存不得不依靠采掘本国的自然资源赚取外汇，尤以采矿业、林业居多。采矿业会引起水土流失、地面沉降、生物多样性的破坏以及采矿过程中含化学物的废水对地下水的污染等。大肆砍伐森林的后果则是水土流失、气候恶化、自然灾害频发。如果发展中国家能够及时投入资金和技术进行治理，的确可以在某种程度上缓解环境污染和资源破坏的状况，但以采掘业为支柱产业本身才是环境问题的真正根源。减少采掘业在国民经济结构中的比重，建立本国合理的产业结构，才是解决经济贫困国家环境问题的根本之道。

（三）产业结构影响能源消耗的总量和强度

产业发展离不开能源。我国能源主要依靠煤炭，煤炭的开采、加工、使用带来大量的废水、废气、废渣，造成严重污染。因此各产业对能源的依赖程度也决定了其对环境的影响程度。《中国统计年鉴》1978—2008年间显示的数据表明，改革开放以来我国三次产业增加值结构由1978年的28.2：47.9：23.9调整至2008年的11.3：48.6：40.1。第一产业比重大幅下降，第二、三产业的比重持续上升，特别是第三产业发展迅速，由1978年的23.9%上升到2008年的40.1%。但第二产业仍旧是我国的支柱产业，是拉动经济增长的主导力量。随着第一产业在增加值结构中所占比重下降，其能源消耗比重也逐步降低（见图2），到2008年下降到2.06%，相当于1981年的25%。第三产业增加值占GDP比重不断增加，能源消耗量也呈上升趋势，其能耗比重从1980年的7.67%增加到1993年的11.16%，从1995年至今一直维持在13%以上。第二产业是能源消耗大户，占全国能耗总量的比例最大，自1991年以后一直保持在70%以上，并且保持强劲的上升势头。第二产业能源消耗远远大于第一和第三产业。

在第二产业内部，其能耗也各有不同。其中10个主要的耗能工业部门分别是：煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、纺织业、造纸及纸制品业、石油加工炼焦及核燃料加工业、化学原料及化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业、电力热力的生产和供应业。

从图中我们可以看出，这10个行业所占第二产业能耗总量的比重，由1985年的71.61%上升到2008年的81.63%。其中黑色金属冶炼业能耗上升幅度最大，从1985年的7638.6万TCE增加到2008年的51 862.92万TCE，增加了44 224.32万TCE。能源消耗增加速度最快的是石油加工、炼焦及核燃料加工业和有色金属冶炼及压延加工业，两个行业2008年能源消耗量分别比1985年增加了732.29%和723.64%。因此，调整产业发展方向，加大第三产业的发展力度，降低第二产业在国民经济中的比重，尤其是高能耗行业及产品的比例，可以减少对能源资源的过度依赖和消耗，是解决环境问题的有效途径。

地球的生态环境是一个有机系统，各个元素之间存在联系和互动。人类每一个违背自然规律的行为都会引起生态环境的连锁反应。由于环境自身具有自我修复能力和自我净化能力，在人类活动对自然影响力较小的年代，人类对自然的索取和排放行为并未引起严重的环境问题。经济的产业化加强了一个产业或产业部门的各经济行为之间的相互配合与补充，提高了经济行为的效率，同时加强和扩大了负外部性的作用和影响。这种倍增的负外部性作用于环境，一方面是日益沉重的环境负荷影响自然资源的自我修复，导致自然资源的退化；另一方面是自然资源的退化又影响环境自我净化能力的发挥，使污染更难以消除，加速了生态系统的崩溃步伐。因此，产业结构不合理是环境问题产生的根源。

三、环境问题解决的法律因应

明确的制度安排和有效的法律保障是当代社会应对各种困境的重要手段之一。因此，立法者应当以立体思维建立环保法律体系，在立法中对产业结构的规划和调整予以界定，才能从根本上彻底解决环境问题。

（一）有关产业结构规划与调整的立法现状

目前，在《环境保护法》的统领下，我国已经建立了一个包括污染防治、自然资源保护、环境程序、环境标准等在内的、较为完整的环境法律体系，其中关于污染防治的法律有16部（包括宪法、刑法、民法中的相关条款）、行政法规46项，各部委颁布的污染防治规章多达371项；关于自然资源保护的法律17项、行政法规18项、部委规章24项。然而这些法律法规中，尚无规范产业结构规划的专门法律法规或专门章节，偶有提及也比较空泛，要在实践中真正落实还有较大努力空间。主要表现在以下几个方面：第一，产业结构的规划和调整还处于原则性规定阶段。目前关于产业结构的相关内容，主要出现在法律法规的总则部分，还没有具体细化的规定，还未落实到操作层面。在《大气污染防治法》和《水污染防治法》的总则部分都出现了“合理规划工业布局”的原则规定，却在后续章节中都未做具体规定，缺乏可操作性。2004年修改的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，要求有关部门进行产业等规划时应遵循固体废物减量化、无害化、资源化的原则，但仍缺乏产业结构规划的具体规定。第二，对于产业结构规划和调整还停留在较为基础的层面，较多强调“产业布局”，缺乏深入研究和规定。如前所述，产业结构中不仅产业布局影响环境，产业组织规模以及产业比例对环境的影响也不可小觑。早在2004年，国务院办公厅的《关于加强淮海流域水污染防治工作的通知》（以下简称《通知》）就明确了产业结构调整与环境污染的关系，首次对产业组织进行规范，对于重污染行业中规模较小、污染处理能力低下、污染严重的小企业进行整治。该《通知》还初涉了产业内部比例调整问题，虽然对已有产业内部比例及产业间比例调整问题尚未触及，但立法者已经充分意识到产业结构与环境污染之间的因果关系，对于即将上马的重污染项目进行严格的限制。这无疑是环境保护的一大进步！然而遗憾的是，其后制定或修改的几部重要的污染防治法律都只是蜻蜓点水般地规定了“合理调整产业布局”，没有对产业结构的合理化进行系统的研究和规定，贻误了解决环境问题的时机。第三，缺乏相应的法律责任。虽然《关于加强淮海流域水污染防治工作的通知》对产业结构合理化做了规定，但并未规定相应的法律责任，不但未对政府机关问责，也没有追究小企业主的法律依据。这不但给规划者们留下了的空间，更为环境污染加剧、自然资源破坏埋下了伏笔。

（二）有关产业结构规划与调整的立法建议

面对日趋强化的资源环境约束和环境危机，我国政府已经意识到：要增强可持续发展能力，必须把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。因此在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（简称“十二五”规划纲要）中，政府提出“加强农业基础地位，提升制造业核心竞争力，发展战略性新兴产业，加快发展服务业，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变”的指导思想。“十二五”规划属于政策范畴，是国家为实现下阶段的经济目标而确定的行动指导原则，灵活多变且强制力较弱。环境问题不是一朝一夕形成的，也需通过长期的努力才有解决的可能性。因此，我国应将产业结构调整的政策定型化，以法律的形式明文规定下来，形成解决环境问题的长效机制，才能真正解决环境问题。

1.遵循立体思维环境保护的立法理念。环境保护的立体思维是从整体思维发展而来的。所谓环境保护的整体思维是指把全球作为一个有机的整体，从宏观的角度保护环境。可持续发展的人类发展观确立以后，为了应对新形势下的新问题，日本于1993年颁布了新的《环境基本法》。新法确立了环境保护的整体思维和全球思维，以日本对全球环境所负的责任为基本点，以将社会的经济结构和流通方式转换成为对环境负荷小的发展模式为基本策略，不仅着力于公害防止，更把法律调整的范围扩展至社会、经济、人民生活的每个环节。环境保护的立体思维，即是指不仅要把整个地球、一个区域看作一个有机的整体，而且要从政治、经济、文化、法律等各个不同的角度，各自采取措施保护环境。具体到法律层面，即指不仅要制定保护环境的法律法规，在经济法、商法等法律中也应体现环境保护的理念，与环境保护法律互相配合，形成有机统一的法律体系。例如产业结构规划与调整的内容，不仅在环境法中要规定，在规划法、审计法、税法等法律中都要有配套体现，有利于更好地发挥环境法律法规的作用。另外，遵循立法的立体思维还有助于防治法律逆向调节，即立法机关虽然制定了环境保护法律，但是由于与该项立法目标相悖的其他法律或者文件依然存在并发挥作用，致使出现了与环境资源保护立法目标相反的结果。法律的逆向调节不仅使立法目的落空，还给不法分子留下可乘之机，损害法律的威信。

2.在《环境保护法》中明确规定产业结构规划与调整，确立其指导性地位。城市规划是指对城市的空间和实体发展进行的预先考虑。其对象偏重于城市的物质形态部分，涉及城市中产业的区域布局、建筑物的区域布局、道路及运输设施的设置、城市工程的安排等。城市规划与产业结构规划虽然都包含了产业布局，但内涵却有本质上的不同。城市规划侧重于空间规划，而产业结构规划除了包含产业布局规划外，更注重具体产业的比例架构，包括产业内部和产业之间的比例架构。因此我国应当在《环境保护法》中增加专门条款，明确产业结构的原则性地位，以便对具体法律法规进行指导性调节。