传统公共行政的主要特征精选(九篇)

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第1篇：传统公共行政的主要特征范文

英国大学的公共管理专业是从公共行政专业演化来的,而公共行政专业则诞生于20世纪60年代末期的多科技术学院(Polytechnics)。英国传统的政府管理者多毕业于像牛津、剑桥这样古老而有名的大学,并取得政治学、法学或其他文科学位,这种状况一直持续到20世纪50年代,但是从50年代开始,情况有所改变。伴随地方政府规模的扩大和国家公共卫生体系的发展,政府部门迫切需要大量操作型管理人员。适应这种需求,在英国开始出现“市政管理专业证书”培训项目。“市政管理专业证书”起初仅是一种职业资格证明,并不是专业学位。但到60年代末期,多科技术学院作为职业大学在英国得到迅速发展,在这些多科技术学院中,“市政管理专业证书”培训项目便演化成最早的公共行政专业学位。当时公共行政专业的出现还有另外一个重要背景,即来自富顿(Fulton)委员会的建议。英国建立富顿委员会的目的是检查公共服务,在该委员会1968年的报告中首次提出公务员及其他各类公共服务人员都应该有明确的专业教育背景,而不单纯是为获得职业资格证书来接受大学毕业后的再教育。而且,当时富顿委员会自身也需要招募大批熟悉公共服务的大学毕业生。因而,正是在20世纪50和60年代英国地方政府和公共服务迅速发展,并要求公务员和公共服务人员职业化的背景下,英国的公共行政专业在多科技术学院里诞生了。英国的公共行政专业并不是从政治学专业中分化出来的,也不隶属于政治学,它从一开始就是为适应公共服务职业化的需要,产生于英国早期职业教育机构———多科技术学院之中,这也为英国公共行政专业后来进一步向更具实践和技能导向的公共管理专业转变埋下了伏笔。

1968年,英国第一个公共行政专业的学士学位在Sheffield多科技术学院被授予,到20世纪70年代末期,英国已经有8所多科技术学院可以授予公共行政学士学位①。虽然公共行政专业主要是为了培养职业公务员,但当时公共行政专业的学科基础仍建立在社会科学之上,以政治学为主,辅助以社会学、经济学、法律和社会政策分析等,已经在一定程度上体现出多学科交叉的特点[1]。与此同时,一些传统大学也开始设立起类似于公共行政的专业。传统大学的公共行政专业大致可以分为两种类型,一种是从政府研究的角度设置的相关专业和课程,典型的如Kent大学和伦敦经济学院,另一种是从公共政策和管理分析的角度设置的相关专业和课程,典型的如Aston大学和Birmingham大学。第一种类型偏向于政治学,第二种类型则已经开始倾向于经营和管理科学传统②。1979年以后,伴随英国新公共管理运动的兴起,政府开始要求公务员具有私人部门的管理风格和管理技术,要求公务员更像是具有企业家精神的公共管理者,而不是行政官员。公务员需求的变化直接冲击了多科技术学院和部分传统大学中公共行政专业的学科基础,使之开始由以社会科学为基础转向以经营和管理学科为基础,并且更为关注信息技术和其他技术的应用。新的课程,像经营战略、管理学、营销和财务管理等逐渐取代了传统的社会科学课程而进入公共行政专业的课程设置。在多科技术学院公共行政专业学科基础转换过程中,英国“商业和技术教育委员会”(BTEC)起了关键性作用。早在20世纪70年代初期,为了协调和监督职业教育的课程设置,英国政府建立了两个委员会,1973年建立了技术教育委员会(TEC),1974年又成立了商业教育委员会(BEC)。公共行政教育隶属于BEC。1983年,两个委员会合并,成立了商业和技术教育委员会。BTEC采纳了与一般商业教育更为一致的公共行政教育观点,使公共行政成为BTEC商业和金融课程体系的一个组成部分,并由BTEC下属的商业和金融分委员会负责。正是在BTEC的直接干预和支持下,当然更重要的是响应新公共管理运动对新型公务员的要求,职业技能训练取代社会科学知识成为公共行政课程的核心部分,公共行政教育更进一步体现出“通用技能”的要求和“学科交叉”的主题。BTEC曾对“通用技能”进行了明确界定,即“通用技能”是包括自我管理和开发、与别人一起工作、沟通、管理目标和解决问题、应用计算、应用技术、应用设计、创造在内的技能。BTEC要求其所属的多科技术学院的课程都必须围绕提高这些技能来设计。虽然英国传统大学并不受BTEC指导,可以自行设计课程,但由于BTEC在英国职业化教育中的权威性和巨大影响力,这使得传统大学中的公共行政课程也从强调理论知识和社会科学基础转向强调技能和经营管理基础。一场席卷整个英国教育系统的“技能运动”在20世纪80年代中期开始,在这场运动中,无论是多科技术学院还是传统大学的公共行政专业都更趋向于应用性和操作化,在课程设置和教学中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成为永恒的主题③。正是这场“技能运动”促成了20世纪90年代以后英国大学中公共行政专业的彻底转型,也即由公共行政转变为公共管理。

1991年英国还有8所多科技术学院和5所传统大学授予公共行政学位,但到1997年,英国竟然没有一所大学再单独授予公共行政学位,在现有的16家进行公共部门研究和学位授予的高等教育机构中,公共行政学位已经被公共管理和公共政策两种学位所取代[2]。虽然公共行政专业向公共管理专业的转型是一个从20世纪70年代末期就已经开始的过程,但真正的突变却发生在1992年,这一年新的高等教育法案允许多科技术学院像传统大学一样自行决定专业和课程设置,提供高教产品,这使得相当一部分多科技术学院(包括授予公共行政学位的8所多科技术学院)得以升格为大学,人们习惯上称之为“新大学”。从1992年至1994年的两年间,几乎所有的公共行政学位名称都消失了[2]。从公共行政裂变而来的公共管理专业,在核心课程设置中更体现了管理学和经济学的学科特征,如战略管理、人力资源管理、市场营销、信息管理、决策科学和公共经济学等成为公共管理专业首选课程。即使在公共政策专业,技能导向也越来越明显,学科基础也更倾向于经济学,尤其是公共选择理论[1]。英国大学公共部门研究的专业和课程在20世纪90年代的重组,公共行政专业向公共管理专业的转变,究其原因,除了来自新公共管理运动的直接影响,以及由其引发的20世纪80年代“技能运动”和90年代高等教育放松管制的影响之外,来自英国大学商学院的竞争和冲击也是一个非常重要的原因。在多科技术学院和传统大学中,一直没有专门的公共行政硕士学位(MPA),相关的硕士学位专业和课程要么隶属于政治学或政府学系,授予文科硕士学位(MA),要么隶属于商学院,授予理科硕士学位(MSc)或MBA[3]。20世纪80年代席卷英国高等教育的“技能运动”,不仅影响到公共行政的学士学位课程,也直接影响到相关的硕士学位课程。萨切尔内阁支持公务员取得MBA学位,而不是与公共行政相关的硕士学位[2]。在这样的背景下,政治学或政府学系中与公共行政相关的MA学位的规模日益萎缩,而商学院中相关的硕士学位尤其是MBA课程却急剧增加,特别是进入20世纪90年代以后,英国大学商学院大量提供公共管理和公共政策类MBA课程,其名称为“公共部门MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大学的公共政策学院,它所授予的硕士学位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多数,竟然和商学院完全一样。而且,在课程设置上,英国大学的公共管理硕士学位课程也非常接近一般MBA课程。

例如,Aston大学商学院公共管理系硕士学位核心课程包括:组织行为学、战略管理、公共部门财务管理、组织变迁管理、营销管理、公共政策、客户服务和质量管理、应用研究方法;而Birmingham大学公共政策学院的硕士学位核心课程则包括:治理和管理、财务管理、组织分析、人力资源管理、公共部门营销管理、信息管理、政策分析。Aston大学和Birmingham大学的公共管理教育在英国大学中非常具有代表性。Aston大学是英国最早、也被认为是最为成功的在商学院中创办公共管理教育的大学之一,而Birmingham大学公共政策学院则是英国乃至欧洲最著名的公共管理教育机构。从这两所大学的公共管理硕士学位的核心课程设置上不难看出,英国公共管理教育的技能导向和非政治化色彩,其课程已经很难与一般MBA课程区别开来。某种意义上说,在研究生教育层次上,正是大量公共部门MBA阻止了MPA专业在英国的出现,反过来,也进一步限制了公共行政专业的发展空间①。因而,英国大学商学院大规模培养公共部门MBA也是促成公共行政专业20世纪90年代最终转向公共管理专业的重要原因之一。在英国,由公共行政教育演变而来的大学公共管理教育,与传统的公共行政教育相比,其显著差异体现在四个方面,即:(1)更强调实践导向,而非理论导向;(2)更注重政策实施的管理和评估,而不是政策制订;(3)从社会科学基础转到工商管理基础;(4)由重视知识到强化技能[1]。伴随专业和课程设置的转型,公共管理教学方法与公共行政相比也有明显不同。传统公共行政教学倾向于单向式教学,以教师和知识为中心,而公共管理教学则强调双向沟通式教学,以学生和问题为中心,更注重未来公共管理者所需要的技能、实际公共管理的活动过程及其所需各种实用技术(如计算机、信息技术等)的教育。因此,公共管理教学方法较之公共行政则更为灵活多样,已不限于单纯的课堂教学和讨论班。像商学院其他工商管理课程一样,在公共管理教学中,案例分析也处于核心地位,除此之外,还包括实地调研、实习(如三明治课程,其中包括一年到实际部门的实习)和计算机模拟等。目前,在英国大学的公共管理教育中,案例分析、模拟演练、灵活的教学模块和跨专业的联合或荣誉学位,已经构成其区别于传统公共行政教育的鲜明特色,公共管理教育在英国正在吸引着越来越多未来致力于公共服务的学生。

二、英国公共行政研究传统及其危机

英国公共行政研究传统的形成要早于大学公共行政专业的出现。20世纪初,英国公共行政作为一个学术研究领域是由Webb夫妇建立的,他们的经典研究工作是关于英格兰地方政府的系统研究。Webb夫妇具有实用主义形式的关于外在于政治过程的政府职能的研究工作,长时间主导着英国公共行政的研究风格[4]。在Webb夫妇的积极倡导下,1922年,英国皇家公共行政学会成立(RIPA),它作为一个独立的学术和咨询组织,旨在发展作为一种职业的国民服务和其他公共服务,并推动公共行政研究。RIPA创立的第二年,英国著名的《公共行政》杂志创刊。RIPA的创立和《公共行政》杂志的创刊,标志着公共行政作为一个学术研究领域在英国建立起来。RIPA早期主要致力于三个领域的工作:其一,运用案例研究探索和提升公共行政的职业实践;其二,将政治学、经济学和历史学理论引入公共行政研究,以便建立公共行政学科;其三,研究所有民主国家中公共行政所应遵循的原则[5]。为此,RIPA定期举办各类演讲和会议,与国外学术机构建立联系,支持个人研究,并与大学保持密切联系[6]。RIPA对于维系和促进英国早期公共行政研究起到了决定性作用。但是直到20世纪50年代,英国公共行政研究的规模都十分有限,真正从事公共行政研究的学者也很少,研究主题主要是对英国政府的历史描述和运作现状的批评,研究方法多采用历史案例分析,即通过历史史实来刻画和分析政府组织结构、职能以及中央和地方政府间的关系[7]。进入20世纪60年代,英国公共行政的研究状况发生了很大改观,整个60年代都被称为是英国公共行政研究的黄金时期,几乎所有英国政治学领域的著名学者此时都从事公共行政研究,如D.N.Chester、W.J.M.Mackenzie、S.E.Finer、W.A.Robson、A.H.Hanson等都活跃在公共行政研究领域[4]。在这个时期,英国公共行政的学术领域被定义为是研究提供公共服务的政府制度安排,换句话说,就是将公共服务看作由政府供给的产品,重点研究政府的制度结构和决策过程,它的学科基础是政治学。概括地说,这个时期英国公共行政研究的主要特征是:(1)集中于研究作为政府组成部分的公共服务;(2)相信政府“计划”可以弥补市场失败;(3)捍卫作为公共服务提供机制的科层制[8]。20世纪60年代末和70年代,英国公共行政研究领域的范围开始得到拓展,其主要推动力量是来自组织理论和公共政策分析两个学科的迅速发展及其向英国公共行政领域的广泛渗透[7]。

组织理论和它的分析工具在英国的本土化发展工作主要是由Aston大学的DerekPugh教授和他的同事们完成的,他们由此创建了组织理论学科发展史上世界闻名的Aston纲领和Aston学派。Aston学派早期的工作主要集中在1963年至1969年这段时间,他们运用大样本的制造业企业组织和其他类型组织进行比较研究,创造了一套组织理论中非常重要和基础性的概念及其测量方法,如规模、专业化、集权、规范化、标准化等等,用它们对组织结构进行测量,并在实证研究的基础上提出了著名的权变组织理论。Aston学派后期的工作是将权变理论运用于英国地方政府的组织和管理研究,开创了英国公共行政领域研究政府组织结构和行政管理过程的先河,并为英国公共行政领域中研究范式的转换创造了条件[9](p.90)。英国开始于20世纪60年代末70年代初的公共政策研究深受美国的影响,研究内容集中于政策过程而不是政府正式的制度安排,更强调在政策形成和传递过程中的组织和个人网络分析,同时也更为关注政策内容和结果评价以及与提高政策质量相关的各种问题。而且更为重要的是,公共政策研究的学科基础已经不局限于政治学,经济学尤其是公共选择理论的概念和方法开始进入政策分析领域。英国早期的政策研究主要集中于个案分析,如著名的清洁空气法案研究等,有名的政策研究机构包括Birmingham大学的地方政府研究所,Bristol大学的城市化研究所,Leeds大学的公共卫生和健康研究所等[7]。20世纪70年代中期以后,英国的公共政策研究开始形成自己的特色,典型的如政策评价、政策网络分析等至今在国际上仍颇具影响[10]。英国的公共政策研究起初虽然并不是隶属于公共行政的一个分支学科,但它的研究领域却与公共行政多有交叉,并在客观上起到了拓展公共行政研究领域的作用,同时也为该领域引进了新的理论和方法。在英国,组织理论和公共政策研究在拓展公共行政研究领域的同时,也使得基于政治学范式的公共行政面临潜在的危机。盖瑞和詹克森(Gray和Jenkins)曾经指出:“公共管理作为公共行政研究的替代者的威胁可以追溯到20世纪60年代末70年代初的多元主义时期,这个时期很多学者通过运用决策理论、组织理论和政策分析来研究英国的中央和地方政府。这种学术努力又恰与地方政府正致力于战略规划、预算改革和公共服务战略管理的努力相一致。此时,学者和实践者都相信通过运用战略管理、结构重组进行有效改革,可以创造出更具响应性和说明义务的行政单位,并发展起更好的人事管理系统。正是在这种共识的基础上,公共行政研究范围扩大了,其中不仅包括政治学者,还包括组织理论家、经济学家和其他管理研究专家。然而,也恰是从这时开始,传统的基于政治学范式的公共行政研究开始消退,而基于经济学和管理学范式的公共管理研究得以迅速发展。”[11]

胡德(Hood)也认为:“英国公共行政从70年代已经失去了其在公共部门研究中的统治地位,产生危机的原因就在于公共行政范式理论和方法的弱点。在公共行政研究中,真正的理论建构相当有限,通常所用的研究方法是历史案例分析,而且这些研究经常是建立在精明的常识而非明确的理论基础之上,这导致它极其易于遭受来自公共选择理论和公共管理理论的攻击。”[12]虽然20世纪60年代末和70年代,英国公共行政研究已经面临其他学科诸如公共选择和公共管理的挑战,但它的真正危机还是来自于70年代末80年代初的新公共管理运动。变化了的世界需要新的理论。英国新公共管理运动改变了政府行政管理理念和运作模式,改变了政府与市场的关系,重组了公共组织体系,政府已经不再是公共服务的垄断者。这使得公共行政范式在变化了的世界面前显得无所适从。传统的公共组织科层制模型是建立在等级制、规则和普遍有效性原则之上的,这些原则随着政府职能的分散化和公共服务主体的多元化,正日益面临严峻挑战。在新公共管理运动中,一些新的治理模式,像内部市场机制、竞争定价、合同外包等,正在不断涌现出来,公共组织的性质、目标、结构和相关利益领域也已经发生了根本性变化,这些公共部门和公共服务供给中的新现象和新问题,都迫切需要给予新的理论说明,而公共管理研究范式正是在这样的背景下涌现出来,并开始成为传统的公共行政研究范式的替代者。另外,从英国社会科学研究的主要经费来源———“经济和社会研究委员会”(ESRC)20世纪80年代所资助的两个重大研究项目中也不难发现从公共行政到公共管理的研究范式转换。这两个项目分别是“政府间关系研究”和“政府与产业关系研究”。政府间关系研究是依据政策、职能和活动领域的变化探索中央和地方政府间关系的新形式,并由此寻求对政府间关系、政策制订、实施和说明义务的新理解。政府与产业关系研究则是建立在政府间关系的框架上,探索不同类型组织之间、政府与市场之间的新型关系及其相关的政策网络形式[7]。可以说,ESRC所资助的这两个重要研究项目都远远超出了传统公共行政的研究范围,相反,却为公共管理和公共政策研究提供了更广阔的用武之地。

三、英国的公共管理研究范式

20世纪80年代英国公共行政研究的持续危机,到90年代终于酝酿出一场公共部门和公共服务研究的革命,也即范式转换。公共管理研究范式在英国公共部门和公共服务研究中取代公共行政范式的标志性事件,是存在了70年的皇家公共行政学会于1992年7月因破产倒闭而寿终正寝[6]。在20世纪90年代初英国的公共部门和公共服务研究中,公共管理就正式取代公共行政成为主导研究范式。英国的公共管理研究有两大理论支柱,即管理主义和新制度经济学[7]。管理主义的前提假设是私人部门的管理技术和方法在公共部门同样适用,为提高公共服务的质量和效率必须引入私人部门的管理。基于此,管理主义强调授权、职业管理、明确的标准和绩效测量、结果管理、货币价值、客户导向等等,这恰好为英国新公共管理运动中的3E标准(即节约、效率和效益)给出了合理性说明。而新制度经济学的前提假设是强调作为传统公共服务提供机制的科层制失败而不是市场失败,在公共服务中引入市场竞争是提高公共服务质量和效率的关键。基于此,新制度经济学强调化、合同外包、准市场和消费者选择,这为英国公共部门私有化、政府职能化作出了理论注解[13](p.47)。无论是管理主义还是新制度经济学,都已经不再将公共管理看作仅仅是政府的行政管理职能,也不仅仅等同于是单纯公共部门的管理,而是将其看作公共服务供给的整个过程中由各种不同角色所组成的复杂网络的治理,这些角色包括国家、区域和地方政府,政治和社会集团,压力、行动和利益集团,社会志愿组织,私人和商业组织等等。因此,公共管理研究实际上并不局限于研究政府做什么?公共部门做什么?公共管理研究致力于全面分析公共服务是如何供给的。基于这样的研究出发点,横亘在私人部门和公共部门、政府和市场、政府和其他公共组织之间的那些传统界限开始被打破,取而代之的是一个具有高度整合性的公共服务供给网络。在这个网络中,治理(gover-nance)成为核心问题。

治理并不等同于政府管理,而是政府、社会和市场之间关系实现秩序化的方式,它包含更为复杂的机制、过程、关系和制度,借此不同利益相关者通过集体行动表达他们的利益和调解他们的差异。在一个给定制度框架下,不同利益相关者保护其差异和表达其利益的能力是与他们在治理过程及其实施机制中的利益和权力配置相关的。因此,治理过程是否平衡、公平、透明、参与、负责、平等、具有说明义务和有效性,是在公共治理网络中谁行使权力及其行使权力的程度的函数①。一般地说,好的治理包括四个要素,即合法性(legitimacy)、说明义务(accountability)、能力(compe-tence)、尊重法律和保护人权(respectforlawandprotectionofhumanrights)[14](p.5)。好的治理所要达到的目标,不仅仅是对经济资源或公共服务的基于效率的狭义管理,而且还包括使政府更开放、更负责、更透明和更民主。从这个意义上说,作为公共治理的公共管理就不仅涉及公共资源的利用效率问题,更关心政府和人民之间的“说明义务”关系,亦即人民不仅仅是消费者或顾客,而且是公民,公民有权力要求他们的政府对其所采取的或没有采取的行动做出说明,公民确实需要有效的公共服务和理想的低税率,但同时他们更期望他们的权利能够得到保护,他们的声音能够得到倾听,他们的价值观和偏好能够得到尊重[14](pp.4-5)。20世纪90年代以来,英国公共管理研究主要是围绕着“公共治理”这一核心议题展开的。在这个议题下派生出一系列具体研究问题,如说明义务、国家或地方公共服务网络、伙伴关系、公共服务能力、政府能力、公共组织能力、机构、合同外包、政策网络等等。

第2篇：传统公共行政的主要特征范文

税务部门作为公共部门之一，公共性是其行政管理活动的主导价值取向，它既能在宏观上指导和规定整个税务行政管理活动发展进程，又可以在微观上直接影响税务人员的管理行为。探究税务行政管理活动的价值内涵，进而推断出其价值产生的根源，对于公共管理的结构设计、功能定位、管理方式选择都有重要的导向意义。

公共性价值的内涵当前，国内外学术界对“公共性”内涵尚未形成统一的理解，但从公共管理角度来看，“公共性”主要体现在三个方面：首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现政府活动的公正与正义。其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民和政府行为的合法性，支持公民社会，体现公开与参与。第三，在利益取向上，“公共性”意味着公共利益是政府一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的倾向。

公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。

现代公共行政的公共精神应包括四个方面:民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一来源;法的精神，它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约;公正的精神，即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害;公共服务的精神，即政府的公共服务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是:逐步实现政府与公民平等化;行政权力既受到保护又受到制约;行政活动既有效率又有责任;公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程等等。公共性价值的内在要求在2004年国家统计局新颁布的国民经济三次产业划分规定里，明确了税务部门“公共管理”部门的行业性质。税务部门作为所谓“纯粹的”公共部门，具有与其他公共部门相同的价值取向。它有以下基本特点:第一，其基本职能是对社会公共事务进行管理。第二，用来从事税收管理的权力是一种公共权力。

第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。因此，税务部门应该是一种“公益组织”而不应该是一种“自利组织”。

它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。当然我们需要澄清的问题是，公共性不是税务行政管理的主导价值取向，而不是唯一。

在实践中，人们发现除了正义性和公平性以外的主导价值，税务行政管理活动也有安全、自由度的价值要求，也有成本——效益的核算问题。按照公共性的要求，作为税务部门的公务员，其道德价值坐标应包括三个主要向量:其一，税务公务员必须建立对公共利益的信仰;其二，必须对其执掌的公共权力，如征税权、检查权、稽查权、核税权等，以及自己的定位有着充分的自觉;其三，必须确定无私奉献的价值目标。

前三个维度反映了社会对税务部门行政管理绩效量的要求;秩序、公平和民主的价值取向是一种解决各种社会关系和利益冲突的互动行为模式，反映了社会对税务行政管理质的要求，后者在税务行政管理效率评估的过程中，可通过纳税人的满意程度这一价值判断来体现。

公共性价值根源在经济学领域，由于公共欲望和私人欲望的存在，便有了公共经济与私人经济的划分。人类为了满足私人欲望，在经济上需要有一些物品供自己消费，以维持自身的存续和繁衍。

此外，由于人类还存在着一些不同层次的公共欲望，因而还需要有一些物品来满足，这些物品便被称为公共物品。公共物品因其具有消费的非排他性或非竞争性，而不像私人物品那样具有独占性、消费的排他性和可转让性，因而它不能或不适宜由市场来提供，而通常由政府来提供，由此产生了公共部门，公共部门产生的特殊背景使其无论如何都不能放弃对公众利益的追求和公共服务的重视。

可见，公共部门的公共性价值导向根源于“公”、“私”二元结构所产生的矛盾。税务行政管理就是税收征管资源的配置问题。具体来讲，税收征管资源是在贯彻各项税收政策、提高纳税人遵从水平而开展的税收管理活动中能够起主体作用的各种资源的总称，特指对税收行政管理活动中所能够投入和控制的各项资源要素，这些要素包括人力、物力、财力等。

税收征管资源是整个社会资源的一部分，来自于公众的委托，其根源是公共需要即对于公共产品的需求，是公众为了取得公共产品而必须付出的代价。税务部门负责组织收入，其征税权是公众的赋予，与公众形成委托关系。另外，如果借用科斯关于企业性质的理论（企业是对于市场的替代）来看待公共部门，公共部门及其权威也是对市场的某种替代。

因此公共部门存在的理由是:政府通过垄断赋税进行公共管理的成本，通常要低于社会成员在完全市场化之下从事公共事务的交易成本，即在社会资源分配给公共部门之后，社会总效益较分配前应该是增加的。当然，不管从公共财政的角度还是从交易成本的角度，一方面说明税务部门存在的合理性和必要性，而另一方面也说明了其价值导向的基础。

优化税务行政管理近年来，在加入WTO、体制改革、经济转型三大合力的推动下，中国正在迎来有史以来最大规模、最深刻的大变革，在职能转变上，突出表现为管制行政的传统正在被摒弃，服务行政正作为一种核心价值观被注入到政府职能设计和政府行政中来，政府发挥作用的重点正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。作为政府的重要执法管理部门，税务机关也要进行相应的职能定位和转换。按照前述公共性价值导向的要求，税务行政管理的变革可以从以下几个方面着手:（一）加强税收立法的民主性现代税收概念也被学者称为“民主税收”。

在此前提下，税收只能是满足人民自身福利需要，并经人民同意而征收的由人民享受政府提供的公共产品和公共服务的费用。在实践中，税收的民主性则主要体现在税收的立法上，而且民众参与是民主概念的题中之义，税收立法民主必然要求民众参与。2005年，我国个人所得税改革召开了听证会，迈出了税收立法民主化的重要一步。

但是，税收立法民主机制的完善需要公众参与。提高税收立法的民主化水平，让民众参与到税收立法程序中来，必然增强税法的公众认同度和遵从度，降低税收的成本和执法难度，从而最大限度地避免公众消极对抗税法的执行，减少征收阻力和偷漏抗税的发生。

第3篇：传统公共行政的主要特征范文

关键词：封闭性；开放性；公共管理时代

一、传统行政理论与政府的封闭性

在现代公共管理理念中，政府始终居于公共管理（PublicManagement）的核心和主导地位。人们在认识政府的过程中，应该有多角度的视野，以促进政府的发展。长期以来，特别是建立在行政行为分析阶段的政府理论，对政府的考察一直停留在内部静态结构上，并批评政府组织根本无法适应环境变迁的需要。一些学者在分析政府问题时，对政府组织的静态形式考虑过多，包括结构模型、管理方式、制度要素、价值判断等方面，却忽视了运转起来的政府组织和参与其中活动的人与人之间的互动关系。这种风气从古典组织理论时期一直蔓延到今天，可以称之为“政府组织的静态研究”。

重读古典组织理论的经典文献，我们会获得新的发现。第一、马克斯·韦伯官僚制理论模型是一种静态模型的设计，是一种封闭性的结构图式。官僚制模型设计的前提是建立一套官僚权力对行政的控制机制。在他看来，劳动分工、层级节制、职业训练都是以权力的不可侵犯为基础，权力绝对集中才能保证金字塔式的结构稳固存在。“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位”[马克斯·韦伯：社会组织与经济组织理论，牛津大学出版社，1947.]。韦伯同时认为，官僚制的技术优越性高于其它任何组织，其基本原则实现了官僚制在行政中的协调与控制功能。但事实上官僚组织的理论设计与实践之间的严重脱节，官僚制的不透明性、组织僵化、严格的等级制度和理性主义的形式使任何公共组织不可避免地陷入封闭状态中，并且拒绝民主方法、民主思想的渗透。

简言之，马克斯·韦伯（MaxWeber）在设计组织模型时把静态的规则看成最重要的，强调规则对组织的重要性；把组织结构分层看作是重要的，强调科层与权力、责任的完全配套；强调权力神圣不可侵犯、目标的精确性；非常看重官僚制每一层级中个人的质量——是否是一个具备专业知识的技术官僚。在韦伯那里，组织要素的重要性超过要素之间的互动作用。

第二，巴纳德的研究重点放在组织结构的逻辑分析上，也是从静态形式入手分析组织的。他的观点是正式组织与非正式组织的重要意义是相同的，组织以什么方式、什么状态产生是判断组织结构、性质的关键，各级组织，包括军事的、宗教的、学术的、企业的都是一个协作的系统，它们都是社会这个大协作系统的某个部分和方面。所有的协作行为都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社会因素等的综合体。这些协作组织是正式组织，包含协作的意愿、共同的目标和信息联系。在所有的正式组织中都存在非正式组织。正式组织是保持秩序和一贯性所不可缺少的，而非正式组织是提供活力所必须的，两者在协作中相互作用、相互依存。在巴纳德的观点中，协作的重要性显然是建立在更重要的对组织性质的认识基础之上。

第三，法约尔的研究以企业整体作为对象，他认为管理理论是“指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系”，有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也适用于军政机关和社会团体。在1916年出版的《工业管理和一般管理》中，法约尔将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能和十四项管理原则，并进行了相应的分析和讨论。

1937年，卢瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林达尔·厄威克（LyndallUrwick）发表《行政科学论文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”职能，但仅“代表了1937年的公共行政”，“随着时间的推移，它们在许多读者内心深处变成了僵化的‘科学原则’”[尼古拉斯·亨利：公共行政与公共事务，中国人民大学出版社，2002：55.]。1961年，利格斯发表《公共行政生态学》一文，一定意义上发展了行政生态理论，但他只是把行政行为放在经济环境的简单背景上进行剖析，仍旧没有逃脱组织是一种静态形式的思维模式。

也许，对一些小组织而言，以什么样的状态存在并不重要，但对政府组织而言，静态形式的过多考察明显地影响了政府组织的发展，政府组织不断注重内部结构和要素的合理性使政府组织变得日趋封闭。

与此同时，传统的行政管理理论和官僚制理论对“行政”与“效率”的理解适应了这种封闭性，并使之获得了长足的发展。[任晓林：官僚制的终结与后官僚制时代的兴起，西北大学学报，2002（5）.]官僚制范式的流行摧毁了一切公共组织可能有的变革思想，虽然后来许多学者对其弊端进行了批评，但官僚制作为一种有效的组织形态依然长期存在，并且在此后的发展中演变成了另一种形态，即作风。作风表现出来的等级森严、权力集中、惰性严重、没有进取精神、无效率等方面成为一切不作为的政府组织的病症，也造成了事实上的政府组织的严重封闭状态。在另一方面，传统的行政管理理论始终没能摆脱单一的价值追求，过多地围绕“行政”与“政治”的关系进行争论，看重“效率”这一静态结果，而忽视了对民主、公正、正义、响应性、公平等动态价值的考察。同时，强调政府行为与政治行为不可分离，政治对政府的控制主要以政策的产出为基础。这样，政府的行为就首先是对政治负责而不是对公众负责，表现出对社会、公众封闭的一面。休斯在“政治控制的问题”的题目下指出威尔逊“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的，而且，美国实行的改革运动并未能实现将政策从行政中分离出来，或是将政治家从行政管理者中独立出来”恰好证明了这一点[欧文·E·休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社，2001：46.]。

政府组织的分析不应该仅仅停留在这种静态形式上，其基本特性也并不是静态形式所表现出来的封闭性状态。抛开有关争论，仔细审视政府组织的运转过程，全面梳理政府的运行轨迹，摈弃影响政府变革与发展的阻力，从一个新的视角全面理解政府组织，我们就会把握住政府的本质特性，政府便能更快、更好地前进。

二、政府的开放性特征

一个完整的社会组织从功能上看应具备三个方面的特征：其一、资源聚集功能，即使各种分散的人力、物力、财力、智力、信息聚合在一起；其二、资源转换功能，即对各种资源进行有效的配置，形成新的合力，实现“整体大于部分之和”的目的；其三、能量释放功能，即通过一定的方式释放组织的新能量，实现依靠单一资源无法实现的目标。从构成上看，社会组织的构成要素分为静态要素和动态要素两部分：静态要素构成组织的基本形式，包括人员、资金、资产、结构形式等；动态要素构成组织的运转过程，包括成本投入方式、基本制度制定、动力机制、运转方式、组织流程、效率测评等。静态要素是隐性的，只有通过动态要素才能体现出来，动态要素是显性的，只有在静态要素的基础上才能发挥作用。政府组织是特殊的组织，其聚集了丰富的人力、物力与财力资源，聚集了最有效的信息资源和掌握着最多的智力资源，通过有效的资源配置，政府组织可以解决其它社会组织无法解决的公共问题，提供公共物品和服务，满足公共的利益追求。在政府组织中，静态要素与动态要素的构成极其复杂，动态过程所表现出来的特性是政府所有构成要素共同作用的结果。在政府组织的多种特性中，开放性最为重要，也就是说政府组织的开放性特征是政府动态过程中所表现出来的最主要的特征，是所有构成要素的本质体现。

政府组织是依靠政治选择建立起来的，公共权力的分享与公共责任的承担要求政府必须以开放的方式与外部建立良性的关系。这不仅是政治民主的需求，也是政府组织自身发展的需求。Allison在其建立的模式中把公共组织所面临的外部构成要素归纳为三种，并强调三种要素的协调关系，即：与同一组织的外部单位或该组织的各个部门的协调关系；与独立组织的协调关系；与新闻媒体和公众的协调关系。[Allison,Graham:PublicandPrivateManagement:AreTheyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.]政府的开放性与开放状态正是实现这种协调的前提。没有开放的状态和开放的特性，任何关系的协调都是不可能的，或者，总是问题不断。

一些研究者从古典组织理论的视野出发，把内部因素的互动关系看作政府组织存在的基础，而另一些学者包括张金鉴先生则从行政生态的角度把外部因素的互动关系看得很重要。在这些研究中，他们看到了内部与外部之间的关系，但对这种关系存在的基础忽视了，开放性正是这一关系存在的基础，能够解决和疏通因内外部关系不畅而造成的行政问题的发生。

可以从另一个角度证明政府组织开放性意义的有力证据是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的观点，他从相关文献中证实组织模型应该有三种流派：封闭模型、开放模型和综合模型。封闭模型中以韦伯为代表的官僚制理论（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉尔布莱斯为代表的科学管理理论（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等为代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理论（Genericmanagement）三种最为盛行。开放模型中人际关系学派、新组织发展学派、组织与环境互动学派三种最为盛行。官僚制体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的，科学管理追求的效率能够服务于人本主义，也能够服务于其它价值。开放模型与封闭模型根本的差异可归纳为四种感知上的不同：对组织环境的感知、对人性的感知、对组织中操作理念的感知和对组织在社会的角色和意义的感知。亨利虽然把开放模型的历史起源追溯到圣西门和奥古斯特·孔德的写作年代，并认可了他们“组织本身则是人性的解放力量”、“强调自发性组织的价值”的观点，[尼古拉斯·亨利：公共行政与公共事务，中国人民大学出版社，2002：93-127.]但组织的开放模型真正得到实践并不是从理论源头就开始了。因此，认识到组织的封闭模型与开放模型并十分完整地进行理论总结是尼古拉斯·亨利的贡献，也为我们进一步理解政府组织的开放性提供了重要的依据。

汤姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一书中对开放模型的主要特征进行了表述，也为我们理解开放性提供了参考。开放模型的主要特征是：在不稳定条件下出现的非常规任务；专门化的知识来完成共同的知识；强调目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；组织内部的冲突是由同事的交互作用加以协调而不是由上面来裁决；强调“责任的轮替（sheddingofresponsibility）”；个人对组织整体的责任感和忠诚感；组织被看成一个流动式的网络结构（fluidicnetworkstructure）；知识能够位于组织的任何地方；组织中人与人之间的交互作用不仅倾向于纵向的而且还倾向于横向的；互动方式是为了成果和“建议”（而不是命令），而且以“贵族神话”为特征，包含了上下级最明显的服从关系；强调工作成果以及完成任务的卓越绩效，有时会牺牲对上级的顺从；声誉外部化了等等。[尼古拉斯·亨利：公共行政与公共事务，中国人民大学出版社，2002：102-103.]可以看出，组织开放模型的特征是对其开放性的诠释，政府的开放性是政府组织发展到一定阶段的必然产物，直接关系到政府组织的生存状态。

开放性是政府文明的标志。作为民主政治的一种基本理念，它是一种渠道，传递民众和社会对政府的呼声和要求，并要求政府以自己的行动做出积极的响应。作为政府追求的一种目标，它是对政府发展状态的描写，能够反映民众对政府的评价和政府在民众心目中的地位。作为一种制度安排，它意味着在政府内部与外部必须建立有效的沟通机制，以利于政府组织内部运行和外部运行始终处于良好的状态。政府开放性的基本内涵：（1）政府基本构成要素完整。构成要素是政府具有开放性的基础，意味着政府有条件以开放的姿态存在。（2）有良好的内外部沟通机制。政府更多地通过制度的规定来实现各种沟通，包括关心每一成员成长并实行人性化管理，通过民主渠道树立政府威信，通过科学决策建立政府信誉，有良好的政风。（3）与发展环境关系协调。政府不能把自己看成是万能的，自身的运转与功能的发挥必须有赖于周围环境。政府有能力为自己创造和提供一个良好的发展环境，并善于与之建立良好的关系。具体讲，即始终使政治环境宽松，经济环境良好，社会环境稳定，自然环境优良。（4）政府职能独立化。政府不完全模仿企业模式来发展自己，政府从自身的需要与社会的需要出发，确定自己独立的职能，并且善于随时调整和完善各种职能。（5）政府行为公开化。通过行政听政制度、行政采购制度、行政审批制度的完善，使政府在行政决策、行政执行、行政指挥、行政控制方面的一切政务进一步公开化、透明化，并逐步建立各级政府财务公开制度和各级官员财产公开制度。（6）行政监督透明化。通过对监督目标的选择把政府自身监督与其它监督主体共同监督结合起来，公开监督结果，提出改进措施，确保监督效果。

由于政府组织在公共管理过程中具有主导地位，政府组织的开放性可以产生不凡的意义。自身而言，政府组织会更加文明。在组织之间，政府组织、私营部门和第三部门中公平、民主的意义将大于效率的意义；组织无等级与公共政策的平等性；政府制度（包括政治制度）的发展与进步先于技术的发展与进步，工业化模式是先进政治模式的结晶；组织在纵向和横向方面都表现出网络的稳固性，信息传输渠道畅通，即政府组织从中央到地方的纵向延伸与政府组织的横向展开、私营部门从大企业集团到家庭作坊式经营的纵向延伸与私营部门的横向展开、第三部门的不同类型分割等等，构成了整个社会完整的网络体系，便于各类信息的传输、共享。在实现民主行政的进程中，实现从行政听政到行政财务的全面公开；实现从政府上网到网络政务的全面公开，公文开放浏览，通过网络虚拟办公解决实际中效率低下的问题；实现从人的管理到制度管理的转变；实现政风的根本好转，建立公务人员平等、自由、民主参与公务的机制。显然，在这里，政府的开放性有两重基本价值：一是促进了政府文明与政治文明的发展，保证了有效监督机制的运行，通过规制和参与，确立“平行式”监督和“渗透式”监督机制；二是有利于缩小政府与公民社会之间的距离。

政府开放度是体现政府开放性的一个重要方面。衡量政府开放度主要有三个方面的指针：制度开放指针、行为开放指针和开放进展指针。制度开放指针包括政府制度有多少种可以公开和查阅，有多少种不设密级，政策和规章有多少可以在公共场所（包括互联网）上公布。行为开放指针包括政府决策项目的公开数目，行政听政项目的公开数目和行政听政次数、人数指针和公众的评判指数，以及财务公开的数目。开放进展指针包括有效时间内对政府状态的判断程度。

政府开放性以不影响政府组织存在、不动摇政府组织作用的发挥为前提。无限度的开放性政府会失去社会价值，会导致全社会无政府状态。因此，强调开放性是强调政府开放性理性上的最大化。

三、开放性与社会化管理时代

公共管理时代对政府提出了更高的要求，内容既不同与古典行政学时期，也不同与新公共管理时期，它要求政府以理性的开放姿态应对一切挑战。公共管理时代的基本特征是社会化管理趋势日益明显，公共物品的供给、公共资源的利用建立在全社会共同关注的基础上，并且以提供公益物品、解决公共问题，实现公共利益为核心，政府职能市场化、政府权力分散化、公共服务社会化、政府管理企业化和政府治理，这是传统状态下的政府根本无法解决的问题。开放性是政府自我认识的结果，是政府实现善治的开始，也只有在开放性的特征下，政府社会化管理的任务才能完成。

公共管理时代是全球化时代和知识产业兴起的时代，开放性理念适应了这两大发展趋势。全球化带来的新的世界政治秩序、经济秩序和价值秩序冲击着每一个国家，给每一个政府以新的机会、挑战、权力和责任。只有开放性的政府，才能在这种冲击下获得新的机会，在各种挑战面前解决一切可能出现的问题，依靠政府权力获得政府利益。知识成为商品和知识产业的兴起促使政府间、政府与社会间的互动、协调关系加强。开放性政府能够兼收并蓄，接受各类知识，同时使知识转化成经济力量。政府也因为获得了更多的知识而变得文明和信用。这两大发展趋势顺应了公共管理时代对政府发展环境的要求，也确定了政府必须有的开放性特征。在问题的另一面，公共管理时代的政府面临着更多的动态性问题（dynamicquestion）、复杂性问题（complexityquestion）与多样性问题（diversityquestion），以开放的姿态解决这些问题是公共管理时代对政府的要求。

开放性理念能够促使政府处理好公共管理时代政府的内部关系问题。政府获得权力和巩固权力需要经过一系列艰难的过程和面对各种各样的关系，政府每一步行动都是各种关系协调、控制与选择的结果。政府的内部关系通常是不透明的，外部关系则是清晰的。在政府内部，政府统治与政府治理的关系、成本与效益的关系、行为与目标的关系、组织者与管理者的关系等等方面都表现出极不透明的特点，政府自身利益分割上很难照顾各个方面，利益的侵占与冲突使得政府内部常常出现不应有的争夺与矛盾斗争，必要的妥协与退让很难做到。而在政府外部，政府与市场可以互补，建立政府生态的平衡运作机制，同时，政府与其它利益团体之间通过谈判可以达成一定的协议，通过退让、妥协达到双赢。因此，开放性更强调政府内部关系的开放和透明、利益分割的开放与透明，矛盾的外化和解决矛盾的方法的透明，并由此使内部关系与外部关系沟通，最终建立“政府内部关系协调，外部关系顺畅”的发展模式。

开放性理念能够合理地解决政府与市场的关系问题。对国家权力的分配事实上是由受公众委托的政府来承担的。政府从诞生的那一刻起，就拥有最大的公共权力，在整个社会领域，政府作为占统治地位的社会主体对整个社会事务的安排有更大的主动权和支配权。公共选择理论与委托人理论以经济领域为例，认为政府失灵与市场失灵同时需要对方去干预和补救，但这种干预和补救是自愿的还是强迫的？还是外在制度的安排？显然，是外在力量的作用，这种外在力量正是政府公共权力的力量，在政府与市场的关系中，政府更有主动权和支配权。在一个封闭的政府里，政府不会自发地让位于市场的干预，市场也不可能自发地进行干预。一定意义上，市场的干预必须取得政府的认可和支持。只有在开放的政府里，政府才会让位于市场，并安排市场合理干预和补救因政府失灵而造成的损失。政府的开放性越强，开放度就越大，有效的市场补充就越充分，干预就越有效。因此，开放性是协调政府与市场关系，解决政府与市场矛盾的一剂良药。在市场提供有效的服务的同时，一个开放性的政府懂得自己应该做的和必须做的事情，即安德森（Anderson）所认为的：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。[欧文·E·休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社，2001.]这样，在整个社会生活领域，就会最终建立起一个“政府做，市场也做”的平等发展模式。

开放性理念解决了公共管理中政府的定位问题。在开放性特征下，政府组织的运行即计划、组织、指挥、协调、总结、预算与人事七个方面是在公开状态下进行的，民众和任何社会团体对规章制度和解密文件的阅读、查询都是公开的和方便的。同时，政府的基本职能包括政治、经济、文化、社会诸方面也是开放的，因为，政治的开放程度直接关系政治文明、政治稳定和民主价值的实现；经济功能的实现完全依赖经济的开放程度；文化的开放与兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最终完善；而社会功能的开放可以使更多的社会利益群体分担社会事务，最终减轻政府的负担。在开放理念下，政府的结构应该是透明的，尽管不同级别的政府组织结构模式不尽相同，但其基本的要素是应该清晰的。结构的透明有利于对政府运行成本进行监督，最终建立“透明政府”的结构模式和运行模式。

开放性理念有利于理解公共管理时代公共政策的实质问题。公共管理时代，公共决策有两层含义：其一是政府为自身发展制定必要的政策，其二是为社会制定规范和制度，包括符合私营部门和第三部门使用的规范与制度。政府决策最重要的是坚持民主与科学原则的统一，最广泛的民主意味着决策过程最大程度的开放，一切科学手段的采用意味着决策的正确率增强和能够经得起科学的检验。开放性的政府可以最大限度地体现民主的原则，可以充分吸收科学家的意见和采用最科学的办法进行决策，使决策体现公共价值的实质，即最大化地满足公共利益和解决公共问题，最终建立“大家决策、大家参与”的科学模式。

开放性理念确立了政府在公共管理中的核心地位，并对政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以独霸和支配公共领域的所有事务。开放性使政府作为公共部门与私人部门和第三部门最终建立平等的主体关系，同时更好地体现政府民主、响应性、公正、公平的价值。政府必须以行动证明自己是可以承担和拥有这一核心地位的：一方面，所制定的公共政策不仅仅以政府自身利益为出发点，还应兼顾社会各个团体，特别是不制定歧视性政策和不平等政策；另一方面要保证社会制度的公平与公正。政府是核心、更是表率，政府开放，其它社会组织、包括私营部门和第三部门也应该适度开放，最终实现“全社会开放”的完整体系。

开放性理念有利于克服公共管理中政府自利性和非理带来的问题。政府自利性即政府公务人员依托政府肌体实现个人利益和政府内部部门官僚集团为实现部门利益而产生的自私行为。政府能力弱化、权力异化以及由此导致的公共行政中行政无效果、行政灾害称为非理。[任晓林：政府行为“双重效应”分析，理论与改革，2000（2）.]就运行过程分析，自利性和非理的产生正是由于政府封闭运转，公务人员行政行为缺乏监督，搞内部操作造成的恶果。在开放性原则下，不仅可以提高对政府的监督力度，而且可以有效监督公务人员的行为过程，特别是公务人员在公务活动中的行为，同时，依靠开放的秩序和制度保证一切非理在发生之前就得到遏止，从而减少政府非理下的灾害发生，树立良好的政府威信。

第4篇：传统公共行政的主要特征范文

关键词：生产率市场化服务分权政策负责

20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。

第一，生产率（productivity）。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务？人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。

据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用？如何评估政府的公共服务？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。

第二，市场化（marketization）。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]

在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。

不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。[3]

第三，服务导向（serviceorientation）。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民？生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。

实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。

服务导向的政府，又被成为消费者化的政府（consumerizinggovernment）。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队（简称城管）、交通警察（简称交警）等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。

于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。

第四，分权（decentralization）。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。

在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。

新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目标并且强调效果；向雇员下放权力；创建新的方法激励人们成功；当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]

第五，政策（policy）。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。

从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。

纵虽如此，（公共）政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。（1）一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。（2）人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。（3）解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。（4）有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。（5）人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。（6）社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。（7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。（8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，对政策效果的负责（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策（也就是将思想操作化）之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？

传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。[8]

新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为；政府现在想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制”；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。

新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实？而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。

综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完整的要素体系？如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。

诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。

参考文献：

[1]关于新公共管理核心内容的主要参考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第367页。

[3][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第14－21页。

[4][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第376－378页。

[5][美]马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，孔宪遂、耿洪敏译，耿洪敏校，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第16－21页。

[6][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年版，第294－295页。

[7][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第80－82页。

[8][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第6－7页。

[9][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第73、80页。

[10][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第69页。

第5篇：传统公共行政的主要特征范文

焰火燃放在长沙市有悠久的历史，“浏阳烟花”始于唐，盛于宋，至今已传承千年。20世纪90年代以来，在政策的支持、调整、适配中，浏阳烟花发展迅速，在行业内的影响和地位得到了快速提升。

1991年，由浏阳市委、市政府主办的浏阳首届国家花炮节举行，至2003年10月浏阳撤县建市十周年庆典暨第六届中国浏阳国际花炮节，在政府的政策扶持下，浏阳烟花搭上市场化改革的顺风车，一路高歌猛进，创造了极大的经济和社会效用；在另一层面，由于其资金、技术门槛较低，烟花行业的发展也呈现着另一番“生态乱象”。

基于整顿浏阳花炮行业的需要等方面的权衡之后，2003年9月11日，长沙市市长谭仲池签发第87号政府令——《长沙市烟花爆竹安全管理办法》。《办法》详细地对烟花爆竹的生产、销售、运输、燃放等作出了严格的规定。其中规定，烟花爆竹生产应远离集镇，商场超市不得销售烟花爆竹，禁止在公共场所燃放烟花爆竹。《办法》于10月1日起正式开始施行。此次长沙市关于焰火燃放的政策变革，不可避免的会带来一系列针对烟花企业的改革阵痛，同时此次变革也为整顿花炮行业、提升烟花质量和行业整体竞争力、提高生产和安全管理质量等提供了一次契机。

2005年9月9日北京市通过烟花燃放的“禁改限”规定，全国当时有236个城市响应北京“禁改限”的政策变革，改禁放烟花爆竹为限时限地燃放或全面放开。长沙市政府应当如何满足与回应这一需求？参照浏阳模式即由政府主办，企业参与的“中国浏阳国际花炮节”形式，集中在城市公共场所燃放烟花，通过之前禁阶段的全面整顿，浏阳烟花不论在技术上还是在安全性方面都有了质的改观。取消烟花爆竹禁放，意味着以前全面禁止烟花燃放的城市再次向浏阳花炮敞开了大门，这种变化无疑给浏阳烟花企业的持续健康发展带来极大的利好，甚至于出现“供不应求”现象。

2010年，长沙市委、市政府提出了推进城市国际化、把长沙打造成具有国际影响力的文化名城的目标，确立把旅游业打造成战略性支柱产业。市政府经过多番研究和安全监测之后，决定从2010年8月至2011年8月，每周六以及重大节日在橘子洲燃放烟花。这一活动以“橘洲浪漫、璀璨星城”为主题，以“浏阳花炮”为品牌，以橘子洲为载体，把山、水、洲、城这一独特的城市景观展示给国内外游客。数据显示，8月28日首场烟花燃放活动当晚，湘江两岸十余万市民、游客观看烟花，其中专程乘坐大巴前来观看的外地游客在4500人左右。

事实证明这一活动广受市民、游客追捧。橘子洲周末焰火广受中央电视台等国内外媒体关注。两年多的燃放，完全实现了长沙市政府主办这项活动想要实现的提升长沙旅游人气、打造长沙旅游特色名片、丰富市民文化生活的目的。

然而，尽管橘洲焰火已获得经济、社会多重效应，但其对环境的污染以及造成的局部交通拥堵，也同样饱受诟病。面对这些问题，2014年市政府对橘洲焰火作了重大调整，以减少场次、减少污染、创新技术、市场运作、优化交通、确保安全为原则和要求，将燃放时间调整为5月至10月，避开长沙多雨、湿度重，空气流动性相对较差的时间段。同时，将燃放次数减至30场，在烟花燃放主题上规范化、商业化，让烟花开得“更纯净”、“更经济”。

二 引发的公共政策变革之路的几点思考

公共政策给长沙市的焰火燃放带来的起落与繁荣，使我们不得不思考其背后的政策变革道路，这里有几个问题值得我们思考：1）公共政策总是在不断地变化，驱使公共政策做出变革决策的动力是什么？2）从管理型政府到服务型政府的角色转换中公众对公共政策决策有什么要求？3）公共政策决策中政府越来越多地引入参与者，政府和其他参与主体的关系如何处理？4）政府公共政策决策行为产生着成本和收益，政府官员、利益集团、公民等各个方面之间如何博弈？5）对每个人都均等的公共利益是不存在的，但是，我们每个公共决策指向的都是公共利益，如何处理好公共利益中的利益平衡？6）公共政策决策有三种基本模式：完全理性决策模式、有限理性决策模式、渐进决策模式，何种条件下采取哪一种最有利？

（一）公共政策总是在不断地变化，驱使做出公共政策变革决策的动力是什么

制度变迁理论大体上经历了三个历史阶段：第一个时期是以凡勃伦为创始人的开创性历史时期，他认为，制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯，而生活方式所由构成的是，在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合，因此从心理学的方面来说，可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论。如果就其一般特征来说，则这种精神态度或生活理论，说到底，可以归纳为性格上的一种流行的类型。”[1]，他在分析制度和制度变迁时应用的是一种“累积因果论”，即制度演进的每一步由以往的制度状况所决定。第二个时期是以约·莫·克拉克为代表对制度变迁理论继承和发展的时期，阐述了对资本主义企业的分析以及制度与技术相互作用等问题。第三个历史时期是以加尔布雷斯为代表的新制度经济学和以科斯、道格拉斯·C·诺思等人为代表的新制度学派蓬勃发展时期，其中，1993年度诺贝尔经济学奖获得者诺思可以说是制度变迁理论的集大成者，他提出制度是对历史进步起决定性作用的因素，人类社会的历史是一部制度认知、选择、演变的历史，他的制度变迁理论以三大理论为基石，这三大理论分别是：描述一个经济体系中激励个人和集团的产权理论；界定实施产权的国家理论；影响人们对“客观”存在变化的不同反应的意识形态理论。

诺思认为，制度变迁是一个过程，是由效益更高的新制度替代效益低制度的过程，这种过程是需要支付成本的，并且费用昂贵，除非一种制度的创新有了潜在的利润或是其成本降低并使得制度变迁变得合算，否则不会发生制度变迁，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替行为。至于制度变迁的动力，传统制度经济学的凡勃伦强调人的本能心理作用，而诺思等人则强调人的理智心理作用，把制度变迁的动力归结 于理性人对制度变迁所带来的成本—收益的比较计算，认为制度需求与制度供给的约束条件是制度的边际转换成本等于制度转换的边际收益。[2]

在我国，由于历史和传统的原因，政府在制度变迁中的作用显得尤为重要，在诺思的变迁理论中，制度变迁中的政府行为具有双重性，政府在两个行为目标之间存在着冲突，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[3]在此基础上，诺思把制度变迁分为“自下而上”的制度变迁和“自上而下”的制度变迁。所谓“自下而上”的制度变迁，是指由个人或一群人，受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称为诱致性制度变迁。长沙橘子洲周末焰火燃放活动是浏阳市人民政府以组织浏阳燃放（烟花）企业参加比赛的形式承担焰火燃放业务，而燃放活动是按自愿的原则参与的企业行为，不仅如此，由于橘子洲头焰火燃放成果在全国已有一定的影响力，橘子洲焰火燃放便自发地开始摸索“商演”，比如隆平高科《在希望的田野上》专场让橘子洲焰火收获了50万元的赞助费；北辰三角洲和益阳安化黑茶的专场共收入百万赞助费。在诱致性制度变迁中，政府充当了“次级行动团体”，即第二行动团体，帮助“初级行动团体”获取收入进行制度安排，长沙市人民政府与浏阳市人民政府为初级行动团体的制度创新活动创造条件并提供重要的支持，发挥着关键性的辅助作用。所谓“自上而下”的制度变迁，是指由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，又称为强制性制度变迁。诺思认为强制性制度变迁中的政府行为主要体现在营造合理的制度环境、保护有效的产权结构、塑造良好的意识形态等方面。为进一步做好橘子洲周末烟花燃放的工作，充分发挥品牌效应，长沙市政府经研究决定，橘子洲周末烟花将继续燃放并做重大调整，调整以减少场次、减少污染、创新技术、市场运作、优化交通、确保安全为原则和要求，在此基础上，还以“浏阳烟花”为品牌，以“橘洲浪漫、璀璨星城”为主题，以丰富多彩的烟花燃放形式，打造长沙特色旅游。由于制度具有公共物品特性，诱致性制度变迁难以达到社会的最佳水平，而政府由于使用强制力具有很大的优势，可以比个人或组织更多的提供制度这种公共品的服务。

（二）从管理型政府到服务型政府的角色转换中公众对公共政策决策有什么要求

政府角色是以人格化的形式对政府功能的定位。“制定和执行公共政策是政府发挥作用的基本方式。因此，一个关于政府角色定位的理论基本上也就是回答公共政策应当在哪些地方发挥作用或者不应当在哪些地方发挥作用。”[4]政府在国家和社会事务管理中充当的角色并非是静态的，而是随着经济的发展不断向前推进、变化的。

政府角色发展，是一个从管理型政府向服务型政府发展的过程。管理型政府是指选择以管理目标为核心的行政制度体系。其行政的主要目标是管理，维持政治国家的秩序与安定。政府不仅要施行宏观管理，而且也要进行微观干预，全面介入社会生活甚至私人生活，行政的“疆域”无所不及。行政的主要手段是强制，行政关系具有强烈的支配性和服从性，行政行为具有强烈的单方性和权力性。而且，在实施行政行为时，往往忽略以人为本和程序正义。奉行以行政主体为中心的管理理念，导致立法的规范性、民主性和公开性差，只考虑政府行政管理的便利，而不考虑相关利益群体的意见，行政管制色彩浓厚。

服务型政府是把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，以公正执法为标志，按着公民意识组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。服务型政府会真正关注普通民众的利益、需求和愿望，同时为各种市场主体提供良好的发展环境，创造平等竞争的条件。可见，传统的政府与社会间的关系，由于片面地突出了某一种关系而成为不健全的关系模式，公共管理实现了群体间关系模式的变革，使权力关系、法律关系和伦理关系有机统一起来，第一次确立了健全的关系模式。[5]

长沙市关于焰火燃放的政策变革是一个政府角色从管理型向服务型转变的过程。由于燃放烟花爆竹造成的财产损失和人身伤害事件呈逐年上升之势，为了维护社会稳定，减少财产损失，长沙市于2003年10月开始实施《长沙市烟花爆竹安全管理办法》，在公共场所焰火的燃放简单的“一禁了之”，用强制的行政手段禁止公共场所焰火燃放，较突出的体现了管理型政府的职能和特点。

2010年，应之前部分市民关于烟花作为长沙的一个品牌产品、频频亮相北京奥运会等各大赛事、长沙应充分利用这一有影响有特色的产品来推介长沙形象的建议，同时考虑到重大节日民众往往有燃放烟花的需求和传统，为丰富市民的精神文化生活，长沙市政府经过多方研究，决定定期定时定点的在橘子洲举行音乐焰火大赛，充分考虑到了安全、环保等方面的问题，体现了长沙市政府在复杂的社会环境下以民为本的执政理念，合法科学的政策制定以及对普通民众利益、需求和愿望的尊重。

（三）公共政策决策中政府越来越多地引入参与者，政府和其他参与主体的关系如何处理

20世纪70年代，西方社会普遍发生了公共管理危机，表现为政府财政赤字不断扩大，社会问题不断滋生，人民政治意识不断觉悟以及政府不可治理性不断增加，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。“如果制度的产生必须具有合法性，那么只有通过开展具有广泛参与性的管理问题讨论，才能在生活的‘公共’领域取得一致性意见。仅仅诉诸权威，在这个世界已行不通。”[6]政府为了协调与社会、市场之间的关系，改变以往政府一元统治的封闭式管理模式，而开启一种多元主体参与的开放式治理模式。[7]

公共治理理论的主要特征有以下几个方面：

一是治理主体的多元化。主体的多元表现在一方面政府治理主体依然具有来自于自身公权力的行政决策权，另一方面非政府治理主体合法地位的确立以及其在政治生活中的作用与日俱增 ，其对政府行政决策施加的影响作用愈加明显。这使得政府决策范式发生了深刻的变化，即从过去的政府高权统治决策到现在的社会参与治理决策。

二是主体间互动性增强。其互动性不仅仅是指主体与主体之间，即政府主体和非政府主体之间交往和互动频繁，更是指主体内部凝聚力和向心力的增强。政府间关系包括横向和纵向两方面，公共治理下的政府间关系打破了部门利益的藩篱和地方保护主义的弊病；非政府主体内部也汇集了众多持有相同利益表达和诉求的个人和团体，相同的价值取向是非政府组织发展壮大的不竭生命力。

三是主体间责任界限的辨识度降低。公共治理下，社会对政府凭一己之力治理社会的能力持质疑态度，这种情况的产生是由于社会的发展造成了政府管理范围扩大，管理难度陡增，管理成本加剧，管理风险倍升，这一切归根结底即政府能力不济。社会作为国家的另一元主体，亟待参与到治理中来。于是大量非政府组织、民间团体应运而生，这些非政府组织具有满足多方面需要、解决社会问题而无须让政府干预的优势，所以部分公共责任转移到在公共管理领域表现杰出和勇于承担义务的非政府组织和个人身上。[8]以往的那种政府和社会相割裂的二元治理模式便不复存在，二者间的责任划分和界限也不再明显。当然，如索维尔着重强调的，“在社会相互作用的全体参与者中，有限的知识呈现分散性，只有信息结构和制度结构恰当配套，才能获得利益。”[9]

自2003年禁止公共场所燃放烟花爆竹到2010年由“政府搭台，企业唱戏”的橘子洲焰火晚会，长沙市关于焰火燃放的政策变革涉及面广，考虑因素多，但从根本上来说是政府、浏阳烟花企业以及长沙市民等社会主体共同博弈的结果。此次政策变革过程中，长沙市政府需要考量政府行政成本、浏阳烟花企业的发展、市民公共福利、经济发展和旅游带动、城市空气质量等变量；浏阳烟花企业为寻求发展需要良好的政策环境、公平竞争和展示的平台以及广阔的市场；长沙市民追求的是更好的生存环境、更适合需要的公共福利。可以说此次政策变革协调了长沙市政府、浏阳烟花企业、长沙市民等社会主体的需要。此后政策的部分调整，即橘子洲周末焰火燃放限定在5月至10月的周末，另外元旦、除夕和元宵三个重大节假日纳入燃放表，压缩燃放场次，由53场到30场。这也是基于长沙秋冬季节天气寒冷、春季多雨的刚性现实，市民不宜外出；同时每年10月到次年5月这一时间段内的重大节假日市民观赏焰火燃放以增添节日氛围的需要；长沙市政府在全国治霾背景下，结合每年10月到次年5月长沙空气污染较重的现实，提高空气质量的需要；浏阳烟花企业借助橘子洲焰火晚会以提升技术等方面政府、企业以及市民共同考量的结果。因此，长沙市关于焰火燃放的政策变迁是政府、企业和市民共同推动、共同作用的结果，即是社会治理主体多元化的产物。

（四）政府公共政策决策行为产生着成本和收益，政府官员、利益集团、公民等各个方面之间如何博弈

交易成本是指各方在达成协议与遵守协议过程中发生的成本。当外部性存在时，市场手段对于行为个体的行为难以起到有效的作用。因为市场配置通过成本收益关系来调节市场主体的行为，能够达到经济效率。然而，在存在外部性时，出于成本收益平衡考虑，经济个人解决外部性缺少动力，而更愿意搭便车。

根据科斯定理，如果在私人市场，此时可采取私人的解决办法。然而，由于存在交易成本（包括达成协议的信息成本、协调成本，要求遵守协议的监督成本和惩罚成本），私人的解决办法可能无效。特别是在公共物品和准公共物品的交易领域，交易成本更为巨大，私人不可能承受，只能依靠公共政策。[10]

公共政策对于解决公共物品及准公共物品领域的外部性问题是相对可行的。因为交易成本由全体纳税人承担，而解决问题带来的收益则由人民共享，成本收益较能达到平衡。其二，公共政策的强制属性有利于减少成本和方案的执行。使用公共政策解决此问题，同样要注意防止交易成本上扬。不管从政策问题的产生和商定、计划和选择、实施和维护，政府官员、利益集团、公民等各个方面之间都会形成反复博弈。

2010年8月，长沙市召开橘子洲周末烟花燃放新闻会，宣布长沙即将启动为期一年、共计50余次的周末烟花燃放活动。通过三年的精心组织和不间断燃放，橘子洲周末音乐焰火晚会已打造成为长沙的城市新名片，成为湖南乃至全国独特的旅游产品，推动了浏阳烟花产业的良性发展，产生了良好的社会效益和经济效益。2013年，橘子洲周末烟花燃放活动以减少场次、减少污染、创新技术、市场运作、优化交通、确保安全为原则和要求作出重大调整。最直观的调整是烟花燃放场次由为期一年、共计50余场次缩减为每年5月至10月、共计30余场次。在这一过程中，公共政策起到至关重要的作用。

（五）如何处理好公共利益中的利益平衡

公共政策的决策中要协调好各种不同利益群体的需求，发挥好公共政策的调配功能，维护社会的稳定。在现实社会中存在着不同的利益群体，它们之间难免会产生摩擦与冲突，政府必须利用公共政策来有效平衡各方的利益需求，缓解冲突与矛盾。“多少年来，逐利的人、追求效用最大化的人，很少在道德哲学家和政治哲学家中找到朋友。”[11]在决策实践中，一般难以达到决策理论中获得最佳决策方案的要求，“公共利益对于不同的人也意味着不同的东西，他也会随着时间的推移而发生变化。”[12]政策行动主体要在各种动态因素之间进行权衡，寻求一个在各方面协调基础上大致平衡的结果，这样的结果会随着内外部环境的动态变化而产生相应的变动。

决策实践中政策行动主体在权衡各方面的因素后会获得一个基本平衡的暂定结果，然后随着公共政策实施的过程中所碰到的问题以及环境的变化而发生变动。当某一公共政策由于在前期的制定过程中受到政策制定者认知水平、执行者主观意愿以及相关者配合的问题的影响下，可能会使得政策存在一定的缺陷。例如：这一公共政策与其他公共政策产生目标冲突或是公共政策存在多个目标且与目标之间有冲突；既定公共政策只考虑到了局部利益，忽略了全局利益，没有长远的眼光从而引发其他社会问题的产生；某一公共政策考虑不周全，没有顾及到社会的发展情况 以后执行部门的实际情况，使得政策缺乏操作的可能性和可行性。另一种情况是当先前制定的公共政策所需要的外界环境已发生变化，国家基本政策方针根据外界的大环境做出重大调整，因此对应的公共政策也要做出相应的调整。国家的每一次重大会议，都会根据社会发展、科技变化对现有公共政策进行及时地调整，逐步健全完善公共政策以适应时展的需要。

长沙橘子洲周末焰火燃放政策的调整，目的明确，既响应国家要求建设环保型社会的号召，也考虑到了长沙市当地气候、旅游、交通以及各烟花企业的因素。调整后，焰火燃放的次数由原来的53场降至30场，使得焰火燃放安排更加科学合理，节约成本，确保了焰火燃放的时效，也在一定程度上促进了环境保护。对烟花产品、烟花燃放一如既往地坚持环保领先、减少污染的做法，取消高噪音污染的烟花产品燃放，使用低烟雾的烟花产品减少烟雾的产生，在丰富市民文化生活的同时保证城市生活的正常有序。继续鼓励烟花企业不断创新产品，安排专项资金来推动企业的转型升级，引入适当的市场运作机制，使焰火燃放步入良性循环。焰火燃放政策的调整，稳固了长沙打造的城市新名片，促进了长沙旅游业的发展，促进了当地花炮企业的产业链转型升级，增加了当地的就业率与税收，在社会效益与经济效益上取得双创收。

（六）何种条件下采取哪一种公共决策模式最有利

公共决策从其模式变革角度来看，大致有三种类型：

一是完全理性决策模式。此模式的理论基础为亚当斯密的古典经济学，后来又经历了边沁、密尔等功利主义学派的发展，逐步成为一种典型的管理决策理论。完全理性决策模型是以“经济人”为假设和理论前提，特征是在决策之前要搜集全部的信息，获得一切所需资源，能对决策的成本收益作出绝对精确的计算，最终经过思考得出最佳的结论。[13]从这一系列对于完全理性决策的论述中，不难发现完全理性决策对决策条件的要求近乎苛刻，而且几乎无法实现。因此，现实生活中，完全理性决策几乎无法实践。

二是有限理性决策模式。鉴于完全理性决策模式在现实中的种种弊端，特别是其不可操作性，以西蒙为代表的管理主义学派提出了有限理性决策。这一模式是指在决策过程中，不求搜集到所有信息和资源，只求得出满意的方案或者解决对策即可。换句话说，完全理性决策追求的结果是“最佳”，而有限理性决策追求的结果是“满意”。[14]

三是渐进决策模式。该决策模式主要是由美国学者查尔斯·林德布洛姆所提出。作为对完全理性决策的再批判，林氏理论认为“渐进调适”模式比较实际、较科学、较妥当。他认为，渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策基础上，采用渐进方式对现有政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定前提下，逐渐实现决策目标。“如果超越某些限制，政策分析者不可避免地会陷入复杂性的泥淖，找不到令人满意的合理解决标准。”[15]可见林德布洛姆的渐进决策理论追求的是与组织内外环境相适应的稳妥，但是却忽视了决策者本人“富有想象的创见”。如果将以上三种决策模式做一个形象的比喻，完全理性决策、有限理性决策和渐进决策分别是“100分最佳”、“80分满意”和“60分万岁”。

任何范式的变革，都有两种基本的路径：一种是强制型变革，或曰“休克疗法”、“震荡疗法”；另一种是诱致型变革，具有循序渐进的路径依赖特性。上述三种决策模式亦遵循这两种路径。政府对于烟花爆竹的燃放政策经历了从“禁”到“限”再到“变”，这一历程是从完全理性决策到有限理性决策再到渐进决策的变革路径。2003年长沙出台《长沙市烟花爆竹安全管理办法》，禁令一出，立即收到了效果，逢年过节燃放烟花爆竹的现象顿时少了许多，城市清净了，资金节约了，因燃放烟花爆竹导致的安全事故也减少了，“禁放”政策不可谓不成功，这也得到了其他城市的效仿。但是，一味地禁止也不利于烟花爆竹行业的发展，再者，逢年过节燃放烟花爆竹也符合中国人的传统习俗，可以增加节日氛围。2006年，燃放烟花爆竹从“禁止”改为“限制”，长沙市不全面禁放烟花爆竹，但省市党政军警、人大、政协机关驻地围墙外侧50米之内等9处区域禁止放烟花爆竹。2010年，长沙继续放松对烟花爆竹的管制，开始尝试烟花燃放与浏阳同步。上述三次调整体现政府决策与市场发育、社会发展的相互适应，是政策模式从全面理性到渐进理性的转变。

[参 考 文 献]

[1] 凡勃伦.有闲阶级论[M].北京：商务印书馆，1964.

.经济评论，2003，（4）：73-79.

[3] [美]道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海人民出版社，1994.

[4] 陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2011.

[5] 张康之.公共管理伦理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[6] 特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[7] 陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[8] 张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[9] 詹姆斯·M·布坎南.自由、市场与国家80年代的政治经济学[M].上海：三联书店上海分店，1989.

[10]R.H. Coase.The Problem of Social Cost[J].Journal of Law and Econimics，Vol.3（Oct，1960），1-44.

[11]詹姆斯·M·布坎南.同意的计算[M].北京：中国社会科学出版社，2000.