公共行政评论精选(九篇)

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第1篇：公共行政评论范文

关键词：正面的组织公平性；正面的工作关系；自再生循环过程

中图分类号：F270 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.01.005

1 组织公平性理论研究现状

长期以来，企业管理理论研究工作者对员工感知的组织公平性进行了大量的研究，他们侧重研究结果、程序、交往公平性。然而，在现有的文献中，国内外企业管理学者并没有强调企业如何实现组织公平性，而是研究企业应如何防止不公平，以及员工对组织不公平性的反应。因此，他们的研究成果并不能全面揭示组织公平性在企业管理实践中的作用。

2 企业管理学术界应加强正面组织公平性理论研究

近年来，随着正面的心理理论的发展，欧美企业管理学者开始研究正面的组织行为理论和正面的组织学识理论。正面组织行为理论是企业管理学术界研究与应用企业可以计量、开发与有效管理的员工正面的人力资源和员工的正面心理能力，提高工作绩效的理论[1]，强调组织与管理人员不应采用传统的、追求实利的、利润驱动的管理措施，而应为员工谋求幸福，增强员工的喜悦、兴趣、幸福等正面情感，进而提高员工成长与获取成功的能力[2]。

美国著名组织公平性学者Jerald Greenberg[3]指出，企业管理学术界也应加强正面的组织公平性的理论研究，而不能只研究员工对不公平组织行为的反应。他认为，管理人员应更公平地对待广大员工，慎重地采取一系列管理措施，促进、增强、保持员工感知的工作场所公平性，提高员工和组织的正面才能。

正面的组织公平性并不是一种与上述的三类公平性截然不同的组织公平性，而是企业管理学者探讨各类公平性如何促进组织健康发展，鼓励员工追求成功的一种研究导向。组织内部存在良好的工作关系，为员工提供健康成长、令人满意的工作经历，正面的组织公平性才会逐渐形成。2007年，Greenberg提出了一个正面组织公平性的自再生循环模型（见图1）。根据这个概念模型，（1）管理人员的某些行为会促进正面的组织公平性，（2）这些行为会使员工产生正面的心理状态，（3）员工经历的正面心理状态日积月累，会在组织内部逐渐形成正面的组织公平性文化，进一步增加正面的组织公平，引起新的循坏。这个自再生循坏周而复始，前一个循坏增强后一个循坏，会使组织形成自续的正面组织文化。

3 正面组织公平性的表现形式

与正面组织行为概念一样，管理人员提升正面组织公平性的行为方式也应包括同情、尊严、礼貌、诚恳等要素。

3.1 结果公平性：物极必反

结果公平性指人们感知的各方分配的资源的公平性。根据美国心理学者J. Stancy Adams[4]的不公正理论，（1）人们得到的报酬低于同类员工的报酬，会因自己的报酬过低而感到气愤；（2）人们得到的报酬高于同类员工的报酬，则会因自己的报酬过高而产生内疚感。这些负面的情感反应会促使人们设法把不公平状态转变为公平状态，使自己产生满意感。

在组织公平性理论研究中，Adams的结果不公平性理论长期占居支配地位。这是组织公平性理论工作者只研究员工的负面反应的主要原因。员工的满意感是一种与结果公平性关联的中性情感，反映员工的一种静态的情感状态。员工的满意感并不是员工得到公平报酬之后而产生的幸福、喜悦等正面的情感，而只是一种非负面的情感状态。严格地讲，员工并不会感到绝对意义的结果公平性，而只会感知不同程度的结果公平性。换句话说，员工在他们得到某个分配结果时，才会产生公平感，员工得到过分有利或不够有利的结果，都会产生不公平感。因此，“正面的结果公平性”并没有现实的基础。结果公平性并不会使员工感受到正面的组织公平性。

3.2 程序公平性：遵循非常公平的程序

程序公平性指员工对组织采用的资源分配政策和程序是否公平的看法。管理人员可采取以下措施，增强员工的正面公平感。

3.2.1 提高决策过程的透明度

根据美国社会心理学者Jerald S. Leventhal[5]的观点，管理人员提高决策过程的透明度，即管理人员根据可以核实的、精确的信息，进行管理决策，是管理人员提高员工感知的程序公平性的重要措施。采用这类决策程序的企业管理人员往往允许那些希望监察决策过程的员工监督他们的决策程序，但员工必须通过繁琐的程序，有时甚至需采用强制性方式，才能核查管理人员的决策程序。这类很难操作的监督机制实际上是妨碍企业进行真正公开透明决策的一种虚假的监督机制。

真正希望提高程序公平性的管理人员应采用高度透明的决策程序，以便每位员工充分了解自己作出的决策。例如，管理人员可公布员工的工资和工作绩效评估信息。虽然管理人员公布这类私密信息，会使某些员工不安，但管理人员与广大员工分享这类信息，可使员工了解企业作出正确决策的决心。企业为广大员工提供监控决策过程的机会，公开、透明地进行管理决策，可极大地提高员工感知的程序公平性。

程序公平性理论研究成果表明，罪犯相信司法程序是公平的，就更可能认为法庭的判决是公平的[6]。管理人员详细解释决策规则，既可使广大员工相信组织的决策程序公平性，又可使那些不喜欢决策结果的员工也相信组织的决策程序是公平的。

管理人员越尽力提高决策过程的透明度，员工就越可能感受到正面的程序公平性。根据美国心理学者Harald H. Kelley[7]的强化归因原则，管理人员的行为超过员工对透明度的一般期望，员工才会相信管理人员对组织公平性的承诺。管理人员提高决策透明度，才会产生良好的效果。

管理人员的许多言行都能表明他们对员工的尊重。管理人员既可通过非常礼貌的言辞，表明自己对员工利益的关心，也可通过自己的行为（例如，管理人员在工作安排中优先考虑员工的需要），表明自己对员工的尊重，以便提高员工感知的地位。

管理人员善待员工的行为超过员工的期望，才能提升正面的组织公平性。例如，下级员工对上级管理人员非常礼貌，是一种符合期望的行为，人们并不会因此而认为这类行为是非常公平交往的行为。然而，人们通常对上级管理人员非常礼貌地对待下属员工并不会有很高的期望。因此，他们很可能认为这类行为反映上级管理人员公平对待下属员工的意愿。

4.2 无偏向性

管理人员坚持无偏向性原则，防止个人的偏见，一视同仁地对待所有员工，也可提升正面的组织公平性。管理人员不仅应采用无偏无倚的决策程序，而且应通过公开的信息沟通，为员工提供明确的、真实的信息，使员工相信自己是根据真实、无偏的信息作出管理决策的。管理人员在双方沟通过程中作出不同寻常的努力，在某些方面超过员工的正常期望，向员工表明自己希望采用员工普遍认可的决策程序，作出正确的管理决策，员工就更可能认为他们特别公平。

在这个方面，管理人员选择的沟通时机特别重要。例如，在员工工作绩效的评估过程中，管理人员事先向有关各方详细解释自己如何根据精确的信息，评估员工的工作绩效，使员工相信自己不会按照已知的决策结果，使用有偏的决策程序，不仅可提高员工感知的程序公平性，而且可消除员工对暗箱操作的担忧，提高员工感知的交往公平性。

4.3 信任

管理人员提升正面组织公平性的行为还会增强员工的信任感。管理人员应通过长期的努力，逐渐赢得员工的信任。员工认为管理人员值得自己信赖，才会相信他们会坚持正确的、合乎道德的行为方式。

员工对管理人员的信任感既是员工形成公平感的必要条件，又是组织成员形成正面工作关系的重要条件。美国企业管理学者Roy J. Lewicki等人[12]的研究结果表明，管理人员尽力增强员工的信任感（并在失去员工的信任感之后尽力恢复员工的信任），可极大地增强员工的公平感。从正面的组织公平性的角度来看，员工对管理人员的信任感是一种会使员工对今后良好的工作经历充满期盼的正面心理状态。

要提升正面的组织公平性，管理人员应通过自己的言行，使员工相信自己对组织公平性的承诺。管理人员向员工解释自己对组织公平性的重视，与员工分享信息，详细解释自己如何作出管理决策，才能使员工相信自己是值得信赖的。

5 正面的组织公平性文化及其强化过程

管理人员提升正面组织公平性的行为逐渐变成管理人员的行为准则、组织文化的组成成分、组织的制度化行为之后，正面的组织公平性才会对组织和员工产生日积月累的有益影响，包括员工的工作满意感、员工对组织的归属感、员工的组织公民行为等对组织有益的结果，以及员工感到他人的重视、欢迎、尊重等对员工有益的影响。

管理人员敬重员工、尊重员工尊严的行为明显超过员工期望，使员工感到惊喜，是引起员工正面反应的关键。管理人员善待员工的行为会使惊喜的员工产生非常正面的反应。员工的正面反应相互感染，还有助组织形成一种公开鼓励正面行为、积极抵制负面行为的氛围。欧美学者的研究成果表明，组织的伦理道德氛围很强的工作团队能增强凝聚力，提高员工的士气，保持组织文化的正面效应[13]，因此，正面的组织公平性文化成为组织文化的一个重要的组成成分之后，会对员工的态度和行为产生深远的影响。欧美学者的研究成果表明，支持公平行为和道德规范的组织文化和组织氛围能促进组织的蓬勃发展，激发员工的组织公民行为，增强员工的康乐感。浓厚的正面的组织公平性文化会促使组织成员表现更多提升正面组织公平性的行为，引起图1所示的自强化循环。

6 结论与今后的研究方向

根据多源公平性理论，员工的公平感可划分为组织、主管人员、同事和顾客引起的公平感[14]。但是，在现有的研究文献中，国内外企业管理学者主要研究员工感知的组织公平性和管理人员的公平性，却极少研究同事和顾客的行为如何影响员工的公平感。

近年来，欧美学者开始研究同事的行为对员工公平感的影响[15-16]。我们认为，我国企业管理学者也应探讨员工应如何提高同事感知的正面组织公平性。由于员工和同事之间的同级关系与管理人员和员工之间的上下级关系有一些不同的特点，管理人员与员工提升正面组织公平性的行为也可能存在一些差异。

我们认为，Greenberg的论述深化了组织公平性理论，但他论述的许多观点是否正确，仍有待实证检验。在实证研究中，企业管理理论工作者应注意研究员工对正面组织公平性的反应。例如，欧美企业管理学者的研究结果表明，组织不公平性是损害员工身心健康的一类压力源[17]。2000年，美国企业管理学者James C. Quick等人[18]指出，人们既会面临恶性压力，又会面临良性压力。良性压力会对员工的身心健康产生有利的影响。我们认为企业管理学者应检验正面的组织公平性对员工的身心健康的影响。

虽然学术界在这个领域的研究尚处于初始阶段，但欧美学者的初步研究成果表明员工感知的公平工作经历会影响他们的身心健康。例如，Greenberg[19]在现场实验中发现，与获得公平报酬的护士相比较，报酬过低的护士更可能失眠。他通过培训，提高护士长与护士公平交往程度。他发现在护士长接受培训之后，护士的失眠程度明显降低。六个月之后，这些护士仍然较少失眠。他的研究结果表明，管理人员提高自己与员工公平交往程度，可有效地降低员工的工作压力，增进员工的身心健康。

虽然Greenberg研究管理人员应如何削弱员工对不公平薪酬的负面反应，并没有研究管理人员应如何提升公平性，但他的研究结果不仅表明管理人员公平对待员工，可在较长一段时间内对员工的身心健康产生正面的影响，而且表明企业可通过培训，提高管理人员公平对待员工的技能，以便增强员工的公平感。

[13]Dickson， M. W.， Smith D. B.. An Organizational Climate Regarding Ethics： The Outcome of Leader Values and the Practices that Reflect Them[J]. The Leadership Quarterly， 2001， 12（2）： 197-217.

[14]Rupp， Deborah E.， Bashshur Michaelt， Liao Hui. Justice Climate Past， Present， and Future： Models of Structure and Emergence[M]//Dansereau， F.， Francis J. Y.. Research in Multi-level Issues. Oxford， UK： JAI Press， 2007： 357-396.

[15]Cropanzano Russel， Li Andrew， Benson Lehman III. Peer Justice and Teamwork Process[J]. Group and Organization Management， 2011， 36（5）： 567-596.

[16]Lavelle James.， Deborah E. Rupp， Brocker Joel.. Taking a Multifoci Approach to the Study of Justice， Social Exchange， and Citizenship Behavior： The Target of Similarity Model[J]. Journal of Management， 2007， 33（6）：841-866.

[17]Elovainio， M.， Kivim?ki M.， Helkama K.. Organizational Justice Evaluations， Job Control， and Occupational Strain[J]. Journal of Applied Psychology， 2001， 86（3）： 418-424.

[18]Quick， J. C.， Mack D.， Gavin J. J.， et al. Preventive Stress Management in Organizations[M]. Washington， DC： American Psychological Association， 2000.

[19]Greenberg， J.. Losing Sleep over Organizational Injustice： Attenuating Insomniac Reactions to Underpayment Inequity with Supervisory Training in Interpersonal Justice[J]. Journal of Applied Psychology， 2006， 91（1）： 58-69.

[20]Wu， Xiaoyi， Sturman Michael C.， Wang Chunxiao. The Motivation Effects of Pay Fairness： A Longitudinal Study in Chinese State-level Hotels[J]， Cornell Hospitality Quarterly， 2013， 54（2）：185-198.

[21]王书翠，陈为新，朱水根.酒店的组织公平性氛围和关心旅客氛围与旅客的投诉次数之间的关系，《北京第二外国语学报》，2012，34（7）：39-50.

第2篇：公共行政评论范文

【关键词】投融资 平台公司 融资 转型

一、政府投融资平台公司的产生和崛起

随着城镇化建设进程的不断加快，地方对城市基础设施建设需求越来越大，加之城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更是提升了地方政府搞建设的热情。然而，市政建设投资却存在巨大的资金缺口：一是分税制改革以来，财权层层上收，地方财政的财力增长远跟不上其所承担事务的资金需求量的增长；二是《预防法》又明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需资金与政府财政明显吃紧矛盾突出，于是，地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。

2002年以来，以重庆、上海为代表产生了一批融资平台公司，他们在实际运作过程中发挥了良好作用，解决了一些重大项目的融资难题。在这种背景下，融资平台公司如雨后春笋般迅速崛起，2008年4万亿元经济刺激计划实施后达到高峰，尤其是2009年，呈爆发性增长，据初步统计，金融危机爆发及积极财政政策方向拟定后成立了近5000个平台公司。

从平台公司产生的效果看，确实在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。平台公司不仅撬动了银行贷款，同时还吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，平台公司带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为经济增长做出了重要贡献。

二、政府投融资平台公司转型的必然性

尽管平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用，但其承载的压力、带来的风险、引起的社会矛盾早已引起广泛关注，问题不容小觑。一是融资能力下降。市容改善、城市发展外加政绩考核等因素使各级地方政府要不停地进行城市投资，平台公司是实施的主要载体之一，承担的融资压力愈来愈大，而这些项目大部分为公益性项目，短期内却无明显的经济效益，投入产出严重失衡；大多数平台公司经过几年的折腾，负债率偏高，财务状况不理想，继续融资的能力明显下降。二是过度依赖土地。土地出让收入被称为地方政府的“第二财政”，弥补了许多城市建设资金的缺口。但土地储备属于资金密集型业务，收购资金主要依赖银行，土地出让受制于房地产市场的稳定性，此外，有些收购的土地还需要完成整治，增加储备风险和成本。在房地产市场起伏不定的情况下，以土地出让金作为还贷资金主要来源的“时间换空间”模式具有极大的不稳定性，风险显而易见。三是引发社会问题。土地是平台公司最重要的资产之一，这些土地往往是城市周边居民用地或老企业土地，涉及拆迁安置、旧城改造、老企业搬迁等问题，关系到老百姓的切身利益，处理不好，可能导致群众上访等社会问题。而土地出让不断涌现“地王”，政府从中获得巨额差价，让本已对高房价极度不满的人更加怨声载道。

一方面，我国的城市化率还在以每年超过1%的速度快速增长，据测算，这样的城市化进程每年市政建设投入需3500亿-5000亿元，而当前地方财政只能安排约1000亿元左右，资金缺口巨大，在地方财政状况无法实质性改善的情况下，各级平台公司还要继续发挥其应有的社会职能。另一方面，国家相关部委高度重视平台公司发展问题，相继出台国发〔2010〕19号、国土资发〔2012〕162号和财预〔2012〕463号等文件，要求地方各级政府规范平台公司的融资行为，帮助地方政府逐渐摆脱依赖土地财政的怪病。

三、政府投融资平台公司转型发展建议

平台公司的产生和发展与地方政府有着千丝万缕的联系，其转型发展必然同时要依赖于地方政府的支持和自身的能力提升，地方政府应在机制、资源配置及合理的政策上进行引导，而平台公司则应朝着市场化、规范化、科学化的方向培养自身的核心竞争力。

（一）地方政府层面

1. 加强和深化区域投融资体制和机制改革。近几年平台公司迅猛发展，不乏规模千亿级的公司，这是表象。表象之下隐藏着机制体制问题，体制机制的可持续才能让平台公司走得更稳，走得更远。正如重庆市市长黄奇帆所说：“区域之间、城市之间的竞争，其核心归根结底是投融资的竞争。如果这个地方投融资环境、制度、体制好，这个地方就会有生生不息的资金来源，就会有很好的投入产出和发展动力。”

2. 整合分散资源，发挥整体优势。各级地方要抓住国家规范平台公司的契机，将分散在不同平台公司的优质资源加以整合，提高资源配置效率，发挥资源的协同效应。同时，合理调整资源结构，优化各类资源组合，发展多元化的业务板块，增强抗风险能力。

3. 借鉴发达国家的成熟经验。日本的基础设施建设资金主要来源于税收、市政债券、政府和银行的低利息贷款以及税收优惠政策等，有许多实体参与者，主要包括中央政府、地方政府、官方机构和私营公司。美国奉行“凡民间能做的事情政府绝不插手”原则，其市政基础设施建设以市场竞争为主；市政债券是其主要资金来源。法国和德国采取分类运作模式，对非经营性的活社会效益非常大的项目，完全由政府财政预算投入；对经营性的项目或有收费来源的项目，采取市场化运作，全面允许民间资本进入，政府行使特许经营监管和行业监督职能。发达国家完备的基础设施水平与他们多层次、多方位完善的基础设施投资体系分不开，值得借鉴。

4. 建立偿债基金制度。经验表明，大量依靠土地增值收益偿还平台公司债务的方式蕴藏巨大风险，地方政府应尝试建立完备债务风险防控机制和偿债基金制度，对平台公司的债务起到风险预警和控制作用，同时也在平台公司和地方政府之间设立一道债务风险防火墙。

（二）平台公司层面

1. 政企分开，独立经营，建立现代企业制度。平台公司应遵循“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则，与政府划清权责界限，强化企业信用，项目融资时，做到财政不担保，平台公司之间不担保，突出单个项目的运营作用，逐步弱化政府信用；恢复平台公司作为一般企业的市场法人主体地位，成为能够独立核算、自负盈亏、自主经营的拥有自主经营管理权的法人实体；按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，规范公司治理，加强股东会、董事会、监事会制度建设，形成科学、民主决策机制。

2. 走向市场，突出主业，形成核心竞争力。走向市场，参与市场竞争是平台公司转型的必由之路，要从依赖政府的思想转变为用市场的观点思考、决策、实施经营管理活动，在实践中逐步走向市场，逐步过渡为一般的市场化企业。要根据自身资产特点，突出主业，做强主业，做专主业，以主业为目标走出一条可持续发展的道路，建立全新的经营模式和管控模式，增强自身造血功能，形成自身的核心竞争能力。平台公司要适应时代变化，转向为政府拉动内需、促进消费和内需增长服务，比如根据自身的业务特点，转向为新兴产业和新经济服务，扶持上市公司、投资电子信息产业园、控股金融企业等，并逐渐形成行业的专业优势。

3. 开创新的融资渠道，引入社会闲散资金，缓解资金压力。鉴于平台公司产生的特殊背景，在很长一段时间内，仍然是城市化建设的主要承担者之一，仍然面临巨大的资金压力，传统单一的“银行贷款-土地增值收益偿债”的融资模式问题凸显。要解决资金问题，一方面，平台公司应努力开创新的融资渠道，加强运用资本市场提供的IPO、企业债券、中期票据、短期融资券以及产业投资基金等，对经营管理较好的企业可择机上市，实现资产证券化。另一方面，可借鉴发达国家成功经验，根据不同性质的项目，逐步引入社会资金参与基础设施建设，如BT、TOT、BOT和PPP等模式，不仅缓解政府资金压力，还可促进地方平台公司加快转型改革的步伐。

参考文献

[1]夏秀兰. 地方投融资平台公司的风险及出路浅析[J].现代商贸工业，2013（03）.

[2]戎刚.发达国家城市基础设施建设的特点及借鉴[J].中国城市经济，2002（03）.

[3] 陈希亮.我国地方政府投融资平台公司的改良对策研究[D].成都：西南财经大学，2012.

[4] 胡援成，张文君. 地方政府债务扩张与银行信贷风险[J].财经论丛，2012（03）.

[5] 马海涛，马金华.解决我国地方政府债务的思路[J] .当代财经，2011（07）.

[6]乔玉春.浅析地方政府平台公司投融资平衡模式[J]. 财经界（学术版），2013（04）.

[7]尹宏祯.地方政府投融资平台可持续运作模式研究[J].财政监督，2011（29）.

第3篇：公共行政评论范文

>> 互联网金融TPPP与商业银行博弈研究 博弈视角下互联网金融与商业银行关系的发展 城市商业银行构建互联网金融平台的策略研究 基于金融功能观的互联网金融与商业银行比较 基于互联网金融的商业银行经营模式转变研究 基于互联网金融模式下商业银行的对策研究 基于互联网金融的商业银行转型发展研究 互联网企业与商业银行博弈分析 互联网征信的意义、问题及商业银行的对策 传统商业银行与互联网金融的竞争与合作研究 第三方互联网金融企业与传统商业银行之间的竞合博弈行为研究 商业银行开展互联网金融创新研究 商业银行互联网金融营销策略研究 试论商业银行与互联网金融 商业银行与互联网金融结合 互联网金融对商业银行的冲击 互联网金融对商业银行的影响 商业银行对互联网金融的反击 商业银行的互联网金融之路 互联网金融对商业银行的挑战 常见问题解答 当前所在位置：l.

[4]李真.互联网金融征信模式：经济分析，应用研判与完善框架[J].宁夏社会科学，2015，（1）.

[5]中国网络信贷行业发展报告（2014-2015）http：//.cn/skwx_ps/bookdetail？SiteID=14&ID=3955175.

[6]中国征信业发展报告.http：///gzdt/att/att/site1/20131212/1c6f6506c5d514139c2f01.pdf.

[7]程鑫.互联网金融背景下征信体系完善所面临的机遇与挑战[J].上海金融，2014，（11）.

[8]何树红，杨采燕.我国信用体系的健全与商业银行信贷风险的控制[J].经济问题探索，2009，（2）.

[9]四川银监局课题组.互联网金融对商业银行传统业务的影响研究[J].西南金融，2013，（12）.

[10]许天骆，王亭熙.博弈论域下商业银行信贷的风险控制[J].统计与决策，2012，（12）.

[11]彭鹏，罗剑朝.中国信用制度设计的博弈分析[J].西安电子科技大学学报：社会科学版，2006，16（5）.

[12]李锋，陈倩.信息共享对信贷市场影响的演化博弈分析[J].华南理工大学学报：社会科学版，2013，15（5）.

第4篇：公共行政评论范文

关键词:高校;行政管理专业;公共行政;教学

一、公共行政与高校行政管理专业

(一)公共行政的起源与特质

公共行政是社会科学中的重要研究领域之一。它从政治学当中分离出来、形成自身特有的学术研究体系，至今已有上百年的历史。公共行政研究起源于美国，而后经由不断的探索和创新而拓展到世界各地，为现代政府的行政管理改革和发展做出了不可替代的贡献。对公共行政研究的产生是当时社会发展和政治环境的必然要求。19世纪末的资本主义发展迅速，在实现了社会生产力高速向前推进的同时、也使得社会矛盾日益复杂、层出不穷。当时，美国的政治舞台上“政党分赃制”(Spoilssys-tem)一度大行其道，由选举造成的周期性政治震荡导致了一轮又一轮的政治官员更替;这种人员频繁更迭进一步使得政府管理工作非常不稳定，公共政策也难以长期坚持和落实。行政管理变革的要求迫在眉睫，1883年美国通过了《彭德尔顿法案》，宣告了美国行政文官制度的建立和“政党分赃制”的终结。为了回应社会现代化对政府管理的新要求，同时也作为对行政文官制度的深度理论阐释，1887年托马斯•伍德罗•威尔逊(ThomasWoodrowWilson)在《政治科学(季刊)》上发表了名为《行政学研究》的论文，明确地提出了在当时社会背景下公共行政学作为一门独立学科产生出来的必要性。1900年，弗兰克•约翰逊•古德诺(FrankJohnsonGoodnow)发表了《政治与行政》一文，指出了美国环境下实现政治与行政二者协调的特有方式即法外调节。与此同时，弗雷德里克•温斯洛•泰勒(FrederickWinslowTaylor)和亨利•法约尔(HenriFayol)在各自的大型企业管理实践当中也总结了可以用于行政管理的、普适性的管理原则，认为管理是可以通过学校教育来习得的。由此可见，公共行政研究自其诞生之初，就是兼具理论性与实践性的;而这一特点在后来的公共行政研究发展当中则得到了更为充分的体现。1926年伦纳德•怀特(LeonardD．White)所写作的《行政学导论》作为世界上第一本论述公共行政学的大学教材，对各大学的公共行政专业教学提供了前所未有的帮助。同期卢瑟•古利克(LutherGulick)根据自己在美国公共行政研究所的实践研究提出了“一体化行政原则”，由此公共行政研究的“价值中立”取向和“政治无涉”立场达到了一个新的高峰。至此，传统的公共行政研究在理论和实践两方面都奠定了深厚的学科基础。随着各派学者对公共行政研究探索的不断深入，这门学科的内容逐渐变得更加丰富，其研究视角和价值判断立场也不时有变化的倾向，整体呈现出“螺旋式前进”的状态。历经一百多年的发展，公共行政如今已经成为政治学、法学、管理学、社会学等多种学科相互交叉和渗透的一门综合性学科。由此，高校当中建立的行政管理专业也与之相适应，体现出了综合性、交叉性和应用性强的特点。

(二)我国公共行政学的重建与高校行政管理专业发展

我国高校的行政管理专业的建立，源于我国社会科学界对公共行政这一研究领域的重新重视。1982年1月29日，人民日报发表了学者夏书章的文章《把行政学的研究提上日程是时候了》，使得原本在1952年的全国高校院系大调整过程中被撤销的公共行政学科目得以恢复，重新回到我国学术界的关注和研究领域。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部共同举办的行政管理研讨会在吉林市召开，反映出政府对公共行政研究开始了正式的重视。而1988年中国行政管理学会的成立，更是被誉为中国公共行政研究发展史上的重要里程碑之一［1］。自学科重建之始直到20世纪90年代末期，中国公共行政研究的主要任务是学科重建，即建立学位点和教育体系。有相当一部分质量较高的公共行政研究都在这一时期产生，但从整体上来讲仍然存在着某些不足之处，例如:研究队伍规模有限，对于研究的重视程度还有待进一步提高;研究范围仍然比较狭窄，专业化的程度需要继续加强;研究内容大多以概念讨论和辨析的层面为主，对我国的本土实践问题的关注也较少，以及对研究方法的重视和应用尚显不够。对于根植于西方国家的公共行政这一领域的研究，基本上处在吸收借鉴的阶段，并且主要是通过吸取西方对公共行政研究早期与中期的成果来实现的。随着研究的不断深入，以及全球化和国际化大环境的广泛影响，我国的公共行政研究也在逐步拓宽领域、越来越多地结合本土实践分析和解决实际问题，呈现出良好的发展势头［2］38—39。我国各大高校设立的行政管理专业也呈现出了与公共行政研究存在某些相似之处的发展趋势。自学科重建至今为止，我国各大高校相继开设的行政管理专业作为对公共行政这一领域的教学研究的延展，与国外高校的相近专业相比较而言，可以说是虽然起步较晚，但却发展较快，无论是在办学规模和办学质量方面都一直有所提升，三十多年的时间里已经为我国的社会主义现代化建设事业输送了大批兼备专业知识与实践能力的高素质人才。截至2010年9月，全国开设行政管理专业的院校已有308所［3］。我国高校的行政管理专业学术研究推动着公共行政研究不断取得新的进展，而学术研究水平的提高反过来又为高校行政管理专业的教学提供了进一步的基础和素材。因此，高校行政管理专业教学当中遇到的难点，也正是公共行政这一研究领域的内容与特质所决定的。

二、高校行政管理专业教学中的难点所在

我国公共行政学的发展过程带有浓厚的“移植”色彩，主要表现为研究范畴与学科结构的“移植”，理论范式和研究方法的效仿，以及西方公共行政学的流派、思潮、热点问题等等在我国国内引起的关注与共鸣。在我国，公共行政研究是国际化与本土化的有机统一:国际知识的引进和消化属于国际化，立足本土需求的外来知识的加工和新知识的生产属于本土化，本土知识的输出又属于国际化的范畴。而就目前的情况而言，我国“对西方理论和治理模式的了解具有高度同质化色彩，而对其内部的丰富性和异质性缺乏足够的把握”［4］。因此，如何正确认识西方理论与中国国情之间的适配性，避免在西方的理论视角和研究方法面前被动受限，落入“简单西化”的窠臼，则成为值得我们给予高度关注的研究议题。这一议题在高校行政管理专业的教学环节当中，则凸显出更为重要的一面。高校的行政管理专业教学分为本科生教学和研究生教学两类，这两类教学在课程体系设置、教材选择和教学过程管理等方面虽然有一定的差异，但仍存在某些共性可循，教学环节遇到的难点也具有共同之处。

(一)课程体系设置

高校行政管理专业的课程体系设置体现了公共行政研究的理论实践双重性。一般来说，本科阶段设置的课程主要分为学科基础课、专业课(分为专业必修课和专业选修课两类)、全校选修课、社会实践和学位论文这几大模块。其中，除了全校选修课内容与行政管理专业理论没有直接关系之外，其他几大模块的课程都在一定程度上与公共行政研究有直接联系。例如，学科基础课涉及政治学、经济学、行政学、社会学、管理学等;专业课则有中国政府与政治、西方政治制度、西方行政学说史、行政领导学、市政管理学、公共政策分析、公共关系学等;社会实践要求学生参与一定的政府机关或者企事业单位等相关职位的实习活动;学位论文更是考量学生对本科四年学习的重要标准之一。而在研究生阶段，课程的几大模块划分基本不变，但受到学习年限的影响，使得每个模块所包括的课程种类和数量都有所减少，但在课程内容和深度上较之本科阶段却有了进一步的提升，对学生的学习自主性和思维创新性也提出了更高的要求。正如我们对公共行政学这门学科的理解，行政管理专业的课程同样呈现出综合性、交叉性、理论实践并重性的多学科复合特色。首先，目前我国高校行政管理专业的课程设置体系始于我国公共行政研究在20世纪80年代中期的复兴，故而起初基本上借鉴的就是国外高校的相关专业设置模式，其课程包容性强、涵盖了公共行政研究涉及到的绝大多数学科，而这一模式一直沿用至今。其次，公共行政研究不仅重视理论的学习，更加注重实践应用，并非纯粹“务虚”的研究学习。因此，不仅仅是社会实践这一门课程在整个专业课程体系当中很必要，而是所有课程都需要学生经过自己对现实生活的参与、理解和感悟才能够真正融会贯通。再次，课程体系中涉及到的大部分课程所在学科都产生于西方国家并在西方得到了长足发展，已经积累起了相当的研究基础并取得了大量的研究成果。虽然在我国的研究时间也已不短，但学术界长期以来的理论视角和研究路径仍然是以参考西方的研究成果为主，中国化的研究理论尚未真正充分建立起来。由上所述，如何对课程体系加以改进，在课程体系中更多凸显中国特色，是值得深思的。

(二)课程教材选择

想要一门课程达到良好的教学效果，与适当的教材使用是分不开的。高校行政管理专业课堂教学所使用的教材，大体上可以分为三类:一是国内学者根据自己的研究经验积累，参考了大量学术资料之后进行的原创编写，此类教材有北京大学出版社的“新编公共行政与公共管理学系列教材”“21世纪公共管理学系列教材”、中国人民大学出版社的“21世纪公共管理系列教材”等等;二是国内学者挑选比较经典的、评价较高的、使用口碑较好的国外著作，通过合法渠道得到授权，再翻译成中文版本并在国内出版(中译本一般都会适度地去除不适宜中国国情的内容)，此类教材有中国人民大学出版社的“公共管理与公共行政经典译丛”系列著作等等;三是原版的外文教材，或者是前面所述中译本的原文教材，或者是其他在国内尚未有中译本但质量较好的学者著作。原版外文教材大多由一线教师推荐给学生用作前两类教材的补充，或者对教学内容感兴趣的学生可以将其当作课外参考书目使用。不同高校的行政管理专业的教学安排差异性很大，所使用的教材也包括了以上三大类，具体到著作的作者和出版社可以说是不计其数。以上三类教材各自具有不同的特点，在实际的教学使用当中也各有利弊:第一类国内学者自行编写的原创教材，从目录章节编排到行文用词都更为贴合中国人的阅读习惯和学习思维，因此学生使用起来难度最低，适合本科生教学使用;缺陷是往往以纯粹的文字内容为主，显得内容枯燥。第二类国内学者出版的国外教材中译本，根据中国国情适度删除了书中不适合教学的内容，较好地保留了原书中基本的理论体系和趣味叙述，无论是理论知识还是具体案例都能够体现出显著的西方特色。由于语言叙述差异和文化习惯有别，学生初始阅读可能会存在某些理解难点，需要教师指点和多次反复学习才能适度克服，适合研究生教学以及学有余力的本科生使用;缺陷是教材内容完全来自西方，与我国本土现实差异较大，学习有一定的难度。另外，由于原书语言所限，文字难免不够简练。第三类原版的外文教材，则是直接采取“拿来主义”进行知识灌输，从语言到内容都是“全盘西化”的，因此适合外文基础较好的学生使用，也可作为研究生教学的推荐参考书目;缺陷是书中可能存在不适合于我国本土教学的内容，容易对学生的理解造成一定的干扰。因此总体来说，如何管理、使用好教材，使其更有利地服务于教学也是难点之一。

(三)教学过程控制

根据对现实状况的考察可以发现:高校行政管理专业的课堂教学大多以理论传授为主，虽然有相当程度的社会实践要求，但并不是课堂教学的主体活动，因此对理论知识的传授成为课堂教学过程当中最主要的一个环节。由前所述可知，在高校行政管理专业的课堂教学过程中传授的基础知识有不少来自西方理论。然而，如何在指导学生理解基本理论的同时，阐明来自西方的理论知识在中国特色背景下的适用局限性;如何在掌握和辨别西方理论的基础之上自发提炼出新的适合中国国情的公共行政学理论，解释中国国情下的本土实践，这些都是课堂教学过程中经常会面临的问题。高校行政管理专业的本科教学以基础知识为主，由于考虑到现实需求和学生的实际学习能力，主要目标是让学生了解和掌握一定的学科基础理论，努力拓宽知识面，尽量按照“宽口径”的人才培养模式来进行教学。因此，教学的课程科目虽然较多，但内容一般不会过深。这就突显出课堂教学中教师引导的重要作用。政治学、行政学、管理学等学科基础课，对学生要求的重点放在理论知识理解方面和对课程内容体系的整体把握方面;专业课对于学生的要求较之学科基础课要略高一些，考察学生在掌握了学科基础知识之后对于更加复杂问题的分析能力，而且教学内容也更为集中倾向于公共行政的研究视角。因而，如何引导学生在接受理论知识的同时，对其在解释中国本土实践的局限性方面形成清晰认识，仍是需要克服的难点。在研究生教学过程当中，则更应注意以上问题。研究生阶段的教学科目较少但具有一定的研究深度，在学生已然具备了一定的知识基础和理解能力之后，鼓励学生进行自发思考、提问与探索。这就对教师的课堂掌控能力提出了更高的要求，如何做好“中”实践与“西”理论的有机结合，避免学生的思维被西方价值观所占据，杜绝“言必称西方”的情况在课堂出现，也是摆在教师面前的难题，这些都必须要引起足够的重视。

三、解决高校行政管理专业教学难点的若干建议

分析高校行政管理专业教学中的难点，有利于我们对在教学过程中已经取得的经验教训进行反思和总结，对教学实践当中存在的不足之处得出更加清醒的认识;而明确了问题所在之后，接下来就要积极提出解决问题的对策，做到有的放矢，方能避免资源浪费，也能帮助我们聚焦问题的核心，从而进行更加有针对性的处理。

(一)课程设置方面

1.完善课程体系，增加实践内容

要对现有的行政管理专业课程设置方案进行优化整合，在保留现有的学科基础课、专业课、学位论文等模块的基础上，增加社会实践在整个课程设置体系当中所占的学分比例，要求学生在课余到党政机关、企事业单位进行实习或者志愿服务等活动，并且要求上交实习证明，撰写实践报告和论文;在具体的课程教学当中，应当鼓励学生通过参与课外实践的形式切身感受公共行政学在中国本土实践当中的实际应用情况，从而加深对学科知识的真正理解，有条件的高校还可以探索将学生课外实践情况以一定的比例计算进该门课程的总成绩当中;鼓励学生将课外实践中的所思所想作为学位论文的研究问题提出来，并且根据自己所获得的一手资料撰写学位论文;加强对学生参与课外实践的重要性的宣传。

2.调整课程科目，增加选修课程

要对现有的行政管理专业课程科目进行一定的调整，在保证专业必修课数量、不过分增加学生负担的前提下，增加专业选修课的数量，给学生更多的自主选择性;教师在开设专业选修课的时候，应以研究中国本土公共行政学相关问题为核心，增加对于国内公共行政学相关问题的探讨，引导学生对本土实践问题产生兴趣，鼓励学生阅读国内学者关于中国本土公共行政学相关研究的著作并认真思考。

(二)教材选择方面

1.鼓励使用国内学者原创编写的教材

对于国内已经有相当多研究积累成果的学科和课程，在教学过程中应当让教师优先选用国内学者原创编写的教材，作为该门课程的主要参考书目使用;应当鼓励教师根据自身的研究成果、教学经验和本专业教学大纲来自行编写课堂教学讲义，作为学生温习与参考之用，但要注意教师不应强行向学生指定必须购买自己编写并出版的教材。

2.适度使用国内学者翻译的国外教材

对于国内已经有一定研究成果的学科和课程，在优先选择国内学者原创编写教材的同时，可以根据实际情况需要适度使用一些国内学者所翻译的、较为优质的、已去除不适合内容的原版教材中译本，作为课堂教学的补充参考书目，供感兴趣的或是学有余力的学生在课外阅读;在研究生教学当中，可以适度增加原版教材中译本在参考书目当中的使用比例;教师应当谨慎处理原版教材中译本的使用，向学生阐明该种参考书目的特质和局限性，必要时加强对学生的指导。

3.严格管理西方原版教材的使用

对于某些学科由于国内研究和发展水平所限，需要使用西方原版教材以便于学生理解和吸收最新知识的，应当进行专门备案。教育部部长袁贵仁指出:“加强对西方原版教材的使用管理，绝不能让传播西方价值观念的教材进入我们的课堂。”［5］目的是坚决捍卫高校这一与社会主义核心价值观的重要阵地，防止高校课堂教学被“精神污染”所侵蚀。因此，对于西方原版教材的使用，必须严格进行管理;教师在需要使用西方原版教材的时候，要指导学生认真分辨教材内容，自觉批判和抵制其中不适宜的部分。

(三)教学过程方面

1.把握好教学流程

教师要在有限的时间内讲解教学内容的重点和难点。在采用具体案例分析时要强调“中”和“西”之间的差异。同时，还要注意掌控课堂讨论的方向，不向学生传递歪曲错误的言论和思想观念，发现学生有理解偏差时要及时纠正。教师本人要坚定不移地践行社会主义核心价值观，端正学术态度，课堂教学也绝对不能“言必称西方”;若发现学生当中出现不良话题，也必须坚决予以制止和劝导。正如教育部部长袁贵仁所讲:“决不允许各种攻击诽谤党的领导、抹黑社会主义的言论在大学课堂出现;决不允许各种违反宪法和法律的言论在大学课堂蔓延;决不允许教师在课堂上发牢骚、泄怨气，把各种不良情绪传导给学生。要强化理论武装和正面引导，充分发挥课堂教学主渠道作用。”［5］

2.以教学促进科研

教师要对教学过程中遇到的问题进行总结，并在科研过程中努力解决这些问题，整体地提升经验研究的质量，通过继续拓展研究领域、扎根真实世界，开展中国公共行政的经验研究，并基于对中国经验的研究基础进行具有本土特色的理论建构;要继续重视规范研究，探讨和反思我国在当前社会转型期产生的价值规范性问题并做出合理的阐释;提高公共政策研究的科学化程度，积极吸收学科前沿的学术成果来丰富和发展我们对于公共行政学的新的认知，满足中国特色社会主义建设新时期的理论和实践需求［2］42—44。

四、结束语

整体纵观我国的行政管理本土实践经验，其复杂程度绝非仅仅是通过西方的公共行政学理论视角就可以完全涵盖和充分解释的。我国的公共行政学研究应当在国家转型的经验基础之上，形成属于自己的概念、建立一套属于我们自己的理论体系，而并非只是跟随美国公共行政学的理论解释而为。因此，我国的公共行政学应该努力超越传统公共行政学研究当中的“管理学定位”［2］42。与此相应，我国高校的行政管理专业教学也应积极跟随本土公共行政学研究的步伐，立足中国国情，处理好“中西结合”中的难点，区分开“中西之间”的差异，在熟悉研习西方理论的基础上构建出一套能够充分阐释中国国情的特色理论体系，并且将其应用拓展到高校的教学实践当中，使学生能够在价值观的指引下端正学习态度、服务社会，从而真正实现中国本土公共行政学的教研一体化。

作者:田舒 单位:北京化工大学

参考文献:

［1］李春根，金俊宏．高校行政管理专业教学与人才培养模式探析［C］//“经济转型与政府转型”理论研讨会暨湖北省行政管理学会2010年年会论文集(下)．武汉:湖北省行政管理学会，2011:664．

［2］马骏．中国公共行政学研究:反思与展望［J］．公共行政评论，2012，(1):38—39．

［3］吴波，傅志明，于秀琴．我国高校行政管理专业人才培养模式探析———基于上海、武汉与杭州10所高校的调研分析［J］．高教研究与实践，2012，(2):20—25．

第5篇：公共行政评论范文

新公共管理从新西兰、英、美等西方发达国家的政府实施“以市场为基础、政府企业化”的改革开始,在对传统公共行政进行批判的基础上,采用企业管理技术、强化服务及顾客导向、在公共行政体系内引入市场机制及竞争功能〔1〕,以提高公共管理的经济、效率和效益,解决政府面临的财政、管理和信任危机。20世纪90年代以来,新公共管理逐渐成为一种国际化的政府改革潮流而倍受推崇。作为对传统公共行政的反思和改革,新公共管理无疑具有一定程度的创新性。它摆脱了传统官僚桎梏,开拓了公共行政学的理论视野,也体现了公共部门管理研究的新成就。一些西方学者认为,它是面对市场失灵和政府失灵的新选择,是在政府干预市场失灵的政策又导致了政府失灵时找到的新出路。国内一些学者也认为它反映了全球化、信息化和知识经济时代对政府管理所提出的新要求,对我国行政理论和改革实践产生了不可忽视的影响。然而,同时由于它取自不同学科的理论、观点和技术,却没有经过系统的梳理,甚至是将一些相互对立、排斥或矛盾的内容生硬地拼凑在一起,因此出现观点含糊不清,目的与途径有时互相冲突的现象,导致了新公共管理在理论上的内在矛盾。因此,究竟如何理解新公共管理的实质对我国的政府改革至关重要。本文从分析新公共管理理论中存在的内在矛盾出发,揭示其管理主义的实质,以期我们在吸收和借鉴新公共管理模式时有更理性地把握。

1.承认公私部门的异质性却又强调管理的一般性。一方面,新公共管理者清醒地认识到:政府行政部门与私人企业是根本不同的两种组织机构,前者是需要为公民谋求公共利益的公共机构,后者是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场竞争者。比如欧文•休斯就从强制决策、政治责任、政治权力、评估目标标准的模糊性和控制与协调的困难等方面探讨了公私部门的差异〔2〕。可见,他们无法否认政府在保障平等、防止歧视、政策管理及保持全社会的凝聚力等方面起着私营企业无法替代的作用。既然如此,政府官员就不能像企业人员那样在市场竞争中追求利润最大化,而要以实现公共利益为己任。但是另一方面,新公共管理者又在说管理是一种纯手段的活动,公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别,具有“共通性”。私营部门的管理理念和技术可以引入到公共部门的管理活动中。这就为政府通过合同出租制把其从事的服务推向市场,采用全面的目标管理和质量管理对其雇员进行绩效评估、物质奖励等企业管理的方式运用到政府之中找到了合理的论据。众所周知,手段从来都是为目的服务。目的不同,手段也不会相同。政府和企业作为完全异质的部门,却希望通过同一种管理手段,达到各自不同的目标。这在逻辑上显然行不通。况且公共行政往往是在不同于企业所面临的复杂的政治环境中进行管理,其运作所需要的知识技能、经验、工作特质与私营部门有很大差异,那么新公共管理强调的管理的异质性如何与管理的一般性相协调呢?在实践中已经发现,私营企业的管理模式移植到政府当中存在着许多弱点和自相矛盾之处,已经造成难以解决的混乱与冲突。比如,注重目标管理,会忽视过程的重要性;注重市场效力,会难以保障行政的公正性;竞争和调控之间也存在矛盾;等等。因此,阿利森总结到:“公共管理和私营管理至少像它们在某些方面彼此相似一样,在另一些方面是彼此不同的……而且,其差异比相似性更重要。”〔3〕在企业自主与民主责任之间、企业运转的隐蔽性与民主要求的开放性之间、企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置的责任之间,无不体现了二者的价值冲突和矛盾。可以说,由于私营企业的表现在许多方面不尽如人意,这种“私营部门神话”可能会把行政改革引向歧途。

2.赋予公务员公共精神却又以理性自利的“经济人”假设为理论基础。一方面,新公共管理并没有忽视公务员的公共性,同样赋予公务员公共精神。彼得斯在阐述解制模式时认为公共行政人员大多是具有高度职业道德和奉献精神的,他们愿意为公众提供尽可能好的服务〔4〕。欧文•休斯认为新公共管理运动所谓破解官僚制的改革,只有在公务人员公共精神占优势地位的情况下才能获得成功。然而另一方面,作为新公共管理的理论基础之一的公共选择理论却又以“经济人”假设为前提,抨击公务员是一群假公济私、自私自利的人员。理性经济人假设认为:(1)理性行动者是由自利所激励;(2)理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的;(3)由于这种假设,理性行动者不能被信任。这种自利的、追求效用最大化的“经济人”在市场中是如此,在公共领域中也是如此。“当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时,不会发生变化。”〔5〕公共行政人员的基本行为动机也是追求个人利益最大化,其效用函数中包括了权力、地位、名声、威望等变量,增进公共利益也可能是其中一个变量,但不是权重最大的变量。所以按着成本收益的理性计算,公共行政人员只会追求那些量化的、能够最大化满足自己的利益,而排挤、压抑或扭曲那些具有高度模糊性的公共利益。二者对比之下,新公共管理理论上的自相矛盾不言而喻。对此,有人辩解道:新公共管理之所以把“经济人”假设引入到政府管理理念之中,其隐含的一个观点就是:让每一个人都自由地追求个人利益,公共利益也会得到最大程度的满足。因此这与公务员发挥公共精神并不矛盾。果真如此吗?在世界金融市场具有重要影响力的乔治•索罗斯对此做出了否定的回答:对自利的追求能够保证公共利益的思想是一个有诱惑力的错误思想〔6〕。登哈特也指出,即使是在管制的情况下,指导的力量仍然是各参与者争相追逐的自我利益,而不是发现共同的自我利益〔7〕。也有人试图在两者之间作调和,如彼得斯认为只要解除加诸其身的种种束缚,这些公共行政人员就能释放出巨大的能量,造福民众,提升社会的福祉。但是实践证明,新公共管理采用短期或临时政府雇员的方式解除以往对公务员过多规制的做法,似乎并没有达到提升社会福祉的效果。相反,撇开这种短期或临时雇员会侵蚀公共利益的可能不说,订立合同本身就已承认双方的利益分享,也就是说公共利益在合同中就已经让渡一部分给签约方。休斯就曾担忧地表示,新公共管理运动实际上是贬低了公务员的价值,这无益于改革目标的实现。

3.主张政府掌舵却又极力推崇市场机制的作用。一方面,在对政府失败的探究中,新公共管理者发现政府之所以不再被公众所信任,根本原因在于传统官僚制不能适应变化了的环境而导致的低效率。因此,新公共管理对政府职能进行反思,提出建立一个掌舵而非划桨的政府,将权力下放,减轻政府负担,以期更好地发挥中央的指导职能。但是另一方面,市场化贯穿了改革的始终。也许新公共管理改革的初衷是将政府与市场的作用互相弥补,使两者相得益彰。只要仔细深究一下,就会发现这个自相矛盾的设计:权力下放和公共产品市场本身就意味着增大基层管理者和资本的影响,必定会削弱国家对公共事务和经济的调节能力,最终形成的不是善于掌舵的政府而是企业家式的政府。新公共管理伊始时主张政府掌舵,最终却演化为以“政府市场化”、“政治市场化”、“管理市场化”为核心的一场改革就是一个有力的明证。处理政府与市场的关系一直是个难题,新公共管理最终也不可避免地陷入只能选择其一的困境。根源还是在于它无法解决其理论上的矛盾。其一是如何解决市场本身的不完善问题。新公共管理看到了政府失败的问题,却有意无意地忽略了市场失败。显然,市场发挥作用需要政治、法律等一系列环境和制度的完善,这些条件的缺失会直接造成市场失灵,因此才有政府干预的发生。如今用原本产生问题的“市场”救治“政府”,明显缺乏逻辑前提;即便可以产生作用的话,其作用也极为有限。目前,民营化和签约外包等市场化形式在发展中国家运用时出现的诸如合同难以执行、责任难以追究、公共工程中的贪污腐化等一系列问题,有力地说明了市场的适用性问题。其二是如何协调效率与公平的冲突。市场的基本价值是效率,政府尽管也追求“效率”,但它和企业追求的“效率”是异质的。企业追求的是效率背后产生的利润,而政府在管理和提供服务时,还要考虑作为公平的正义、民主、公民权利、公共利益,因此只是将效率视为手段而不是目的,最终目标是将这种服务惠及社会的所有成员,而不是仅仅为部分利益集团服务。由于公共物品的不可分割性、政策的强制性、服务的独占性以及目标的模糊性,在公共部门中引入竞争机制就存在很大的限制。再考虑到市场是一个追逐个人利益的场所,当服务与利润发生矛盾的时候,顾客的需求便被弃之不顾了。实践证明,西方国家市场化和民营化的成效并不理想。其结果只是将一种公共垄断变成了私人垄断,提供公共产品和服务的公司越来越重视自己的商业利益,放弃那些他们认定不具价值或无利可图的顾客;或者可能运用其权力削弱政府机关追求最广泛公共利益的能力,使那些最需要服务的人得不到服务。而且,将公共部门分解为企业化小单元的努力也带来了严重的控制和协调问题,中央的控制权下降,正常的政治控制手段效果减弱,而高层行政领导和国有经济管理者的影响在扩大。由于市场和资本的作用,实质上被最小化的政府已不能够再“掌舵”。莫尔尖锐地指出:“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”〔8〕

4.尊重公民却又倡导顾客导向。一方面,新公共管理为纠正传统官僚制下公民只能被动接受服务的情况而提出顾客导向,要求政府在管理中把公民当作顾客,以顾客需求为中心,通过各种具体措施给公民提供“用脚投票”,自由选择服务机构的机会,并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度,期望“顾客”能形成对公共机构的压力,改变了政府以往虚构的“社会公仆”的角色,达到改善公共服务的目的。另一方面,“顾客”与“公民”毕竟是分属两个领域内的概念,“公民是社会契约的一部分,顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居顾客之上。”〔9〕模糊这两种角色的根本区别,必定会带来理论上的冲突。其一是政府提供公共服务时的普遍和统一原则与商品交易时的选择性和针对性的矛盾。顾客虽然有各具特色的消费需求,但这些需求之间没有直接的矛盾和冲突,生产者可以满足不同的顾客需要。但是不同的公民对公共事务的需求往往可能处于矛盾状态,登哈特认为,作为一个公民,每个个体在政府所提供的所有服务中都有一种利害关系。当多数其他公民选择投入到某个服务上的资金时,这或许是一个许多其他顾客限制投入的服务〔10〕。国家和政府也正是这些矛盾无法解决的产物,所以政府提供服务必须遵循普遍和统一的原则。这决定了两个领域是不可能统一的,若要将二者统一化,将直接导致政府提供服务的普遍性与商品交易的选择性之间的二律背反。温森特•怀特在评价英国行政改革时做出了下述评论:选民们不仅仅为把自己看作是市场上进行竞争的消费者,而且继续视自己为享有权利的公民。目前的危险在于:英国的公共行政官员将会变成奥斯卡•瓦尔德小说中的人物。对每一物品的价格了如指掌,但对任何物品的价值一无所知;传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测、凝聚力和持续性的公共行政,会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子〔11〕。其二是政府难以协调满足“顾客”的私利与促成公利之间的矛盾。公共利益本身是社会公共选择的结果,社会中个体通过一致同意规则确立一种共同利益目标,然后用法律和规则等规范制度确立下来,并贯穿在公共管理活动之中。政府及其公共行政作为整个社会生活的调节领域,其目标是要实现和捍卫公共利益,解决公共问题。可以说,公共利益的维护是政府管理的逻辑起点与最高使命。而把公民看作顾客的政府更倾向于对每个分散的个体的短期自我利益做出回应。彼得斯指出:公民如今只不过是政府服务的消费者,公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中降低了,〔12〕无法协调公民作为公共服务的参与者、监督者的公共行政势必丧失其公共性。如果政府放弃了维护和促进公共利益的使命,它无论在政治方面和经济方面做出了多么大的努力,都无法得到社会的积极肯定。改革实践中一些服务承诺制度变成了市场支配下的商业炒作,停留在形式上而缺乏实际效果。究其原因,这正是“顾客导向”理念内在矛盾的深刻凸现。

二

公共行政思想史上历来存在着主义和管理主义两种倾向。主义关注社会公正、平等、民主和回应性,管理主义则试图通过科学化、技术化的管理来实现政府的目标,效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。怀特提出:公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。古利克认为行政科学中最高的善就是效率,公共行政的管理主义传统得以确立〔13〕。但是这种注重科学原理和追求管理效率的公共行政原则,总是试图通过管理技术来解决所有社会性问题,把行政人员视为不受政治影响、完全没有感情和欲望,只有工具理性而从属于行政职位的“冷血动物”。由此,管理主义遭到一些学者的质疑和批评。比如奥斯特罗姆就指出,对行政过程的效率问题过于关注,并且主张通过集权和控制机制促进效率,这与民主思想背道而驰,并已经带来了美国公共行政的危机〔14〕。沃尔多也指出:效率本身不是一种价值观念,必须依据其所服务的特定目标才能得以说明。比如说要捕捉一只大熊猫,步枪肯定比陷阱更有效率,但如果不杀死它的话,陷阱就比步枪更有效率〔15〕。由于管理主义的局限性,20世纪70年代末西方国家政府改革和实践中出现了新公共管理运动。

新公共管理试图摆脱公共行政的管理主义对官僚行政的倚重,对传统官僚制的僵化及对变化环境的不适应进行大力批判,表现为动摇、解构和取代传统官僚行政体制,并呼吁改善公共服务的质量和效益,以顾客导向取代以往的政府导向,以试图改变管理主义对民主的背离。因此,其理论中的这些矛盾正是新公共管理试图调和管理主义与主义的体现。而在实践中,新公共管理走得更远。英国的改革从根本上动摇了传统行政模式的某些重要特征,新西兰以管理为基础的激进改革措施已经取代了传统行政的做法。所有这些使新公共管理与传统公共行政之间似乎相互对立,有着根本的区别。的确,与传统官僚体制相关联的术语是集权、内部效率、规制、稳定性等;与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、绩效评估、灵活性等。然而在这些“新鲜”术语背后,“效绩”仍然作为重要的评判标准。在新公共管理模式的“字典”里,“效绩”的本质内涵就是“花费更少、获取更多”。立足于高效政府这一目的,新公共管理找到了按照私人部门管理模式来置换传统管理方式的管理思路,其本质仍然具有鲜明的管理主义色彩。

第6篇：公共行政评论范文

[关键词]政府回应特征公民

一、问题的提出

公共管理责任的基本理念之一是回应，回应是一个组织对公众所提要求做出反应的行为[1]。俞可平将政府回应作为善治的基本要素之一，他认为回应的基本含义是“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题”[2]。市场经济带来的利益分化促进了公民的需求多元化。与此同时，公民权利意识和监督意识觉醒，公民的参与热情提高，公民社会不断孕育成熟，这些都对政府提出了更多的要求，其中包括回应性的要求。

回应是政府对公民需求的响应和基本责任。纵观公共管理发展历程，从新公共行政到新公共管理、新公共服务，再到治理理论，都强调政府对公民的积极回应。例如新公共行政学派的代表H・乔治・弗雷德里克森在他的《公共行政的精神》一书中论述到：“公共管理者应该向公民负责，对公民利益负责，正是因为这样公共管理者的工作才显得崇高神圣”；“应当增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式来管理公共组织机构”[3]。政府回应强化了与公民和社会之间的沟通和联系，更加充分地了解公众的利益需求和意见建议，保证政府决策的科学化、民主化。同时有利于加强公民对政府的信任与认同，提高政府的公信力和合法性。

目前我国政府回应性偏低，缺乏常态化与制度化的政府回应和健全完善的政府回应机制。大多数的研究都是以政府作为出发点，从微博论政、服务行政、民生政府、责任政府等背景和视角入手，探讨政府在回应公民职能方面的现状、存在的漏洞及相应的路径分析，对政府回应特征的针对性研究甚少，尤其是以公民身份转换为视角的研究更少。本文以政府回应的对象即公民这一主体为切入点，以公民身份的转换为主线，探讨公民的各种不同身份对政府回应产生的影响，以及政府回应的特征发生的变化，以寻求政府回应的路径选择。

二、基于公民身份转换的政府回应趋势

在公共行政发展的过程中，公民在与政府的互动过程中扮演着不同的角色，伴随着公民身份的转换，政府回应的次数、内容和方式等特征发生相应的变化，政府的公信力在此期间也不断变迁。

（一）公民作为“臣民”的时期。这里所说的“臣民”主要是指政府对公民需求的一种漠视，公民没有发言权也没能力反抗的状态。此时政府回应具有以下特征：

第一，回应次数少。在工具理性的传统公共行政时期，公民的意愿和利益申诉被看做“闲杂之事”与“分外之事”而尽量予以回避[4]。对效率的价值追求使得政府对公民诉求的回应很少抑或是具有一定的偶然性，并且这种回应也只是一种形式，缺乏实质意义。政治行政二分法的提出，使得公民作为国家者的同时还兼备着政府管理和行政行为的对象，同时科层官僚制的等级化层级制、非人格化、控制等组织形态特征，拉大了政府与公民之间的距离，在政府与公民之间设置了一道无形的鸿沟，阻隔着两者之间的有效沟通和交流。在这样的理论视野下，政府回应难以增多。第二，回应内容单一。公民的真实利益诉求和意志在此时处于边缘化的位置，政府对其给予甚少的关注，政府处于被动回应甚至是无回应状态，只有公民向政府提出诉求，政府才可能回应，而如果公民不提出诉求，政府是不可能主动征询意见或建议的。公民对于政府能够回应也不抱有期望，政府与公民之间的互动关系呈现出公民单方面努力的状态。第三，回应方式僵化。理性和法治是科层官僚制的实质，它强调规章程序和专业化，拒绝弹性和人格化，以实现效率的最大化，并且极度注重法规规章[5]，这些都弱化政府回应的灵活性和应变性，使得政府回应方式极度僵化。

（二）公民作为“顾客”的时候。在以“市场导向”“顾客导向”为核心的新公共管理时期，公民被当做“顾客”或者“服务的接受者”，政府向公民提供服务，公民通过用者付费等方式获得需要的各项服务。此时的政府回应具有以下特征：

第一，回应次数增多。公民作为“顾客”，政府对其回应主动性明显增强，政府与公民之间的互动增多。公民作为政府提供服务的接受者，需要通过用者付费等方式获得需要的服务以满足自身需求，政府通过向公民提供服务来提高绩效和实现自身的利益。由于引进了企业的管理理念和竞争机制，此时政府绩效的提高和自身利益的实现诉诸努力回应并实现顾客的利益需求，密切与顾客的联系、加强与公民之间的互动是政府势在必行之事。第二，回应内容特定。政府对公民“顾客”回应的内容比较局限。主要原因在于“市场型回应关注顾客的现实需求，但是否认了服务内容的顾客界定权”[6]。公民“顾客”只能在政府提供的特定的各种不同层次的公共服务中做出选择，却没有权利更改服务的内容，这种服务是有限的，政府并不能满足“顾客”所提出的任意需求。第三，回应方式“交易性”。政府与公民之间通过“提供可供选择的服务―付费―提供服务―接受服务”这样一种交易性的方式来实现互动，此时的政府回应也具备交易性特征，政府回应并不是无偿、自愿的，而是出于从为公民提供服务中提高业绩和获取利益。

（三）公民作为多元治理主体的时代。政治制度的建立和相关体制的完善不断推动着民主政治发展，公民在民主化程度不断提高的现代社会中的地位上升为主人翁的角色，在社会的治理中拥有一定的发言权并能真正产生实质性影响，与政府同为多元治理主体的一员。此时的政府回应具有以下特征：第一，回应频繁，互动密切。网络信息技术的迅猛发展为公民政治表达创建了有利平台，加之网络主体多元化、身份隐匿性等特点，使得话语体系主导权由政府主导舆论转向公民。公民在网络这一公共领域能够自由发表言论，而不担心过于激烈遭受谴责，公民的参与程度高。网络的便捷性又加速了公民纷繁多样的政治言论的传播速度，政府及相关部门可以迅速接收了解。另外，随着民主进程的加快，参与渠道和政治机制的不断完善，公民的者地位日益凸显，公民在参与并影响政府决策等方面发挥着越来越重要的作用。公民高涨的参与政治的热情以及主人地位的凸显让政府不得不正视其作为社会治理主体的角色，这时候政府与公民保持着良好的互动关系。第二，回应内容广泛。公民结合传统的政治表达方式和通过网络的政治表达方式，主动向政府提出自己的需求，这其中可能涉及教育、医疗卫生、社会保障、就业等诸多方面的利益诉求。在2013年五省市书记和省（市）长集中回复的180条留言中涉及民众的衣、食、住、行、生、老、病、死等各个领域，基本公共服务仍然是民众最基本的需求。与此同时，公民也有提高生活质量的需求和参与政治生活的愿望[7]。第三，回应方式多元化。网络信息技术的发展促使网民规模的扩大和互联网普及率的提高，使得网民网络论政以及政府网络回应成为可能，提供了契机。目前已步入“互联网+”时代，不断更新和升级着政府回应的方式，与以往的新闻见面会面对面回应公民的方式不同，政府可以通过微博、微信、政府门户网站等各种方式迅速了解网民的争论焦点，针对公民的利益诉求，亟须得到关注和解决的问题做出权威的解答，避免了因信息不对称而引发的群体性危机事件等，有效地增强公民的政治信任，提升良好的政府形象，提高政府的公信力。

综上所述，伴随公民身份由“臣民”向“顾客”，再到“多元治理主体”的转换，政府回应次数逐渐增多，与公民的互动更为密切，政府回应的内容由单一向多元化转变，政府回应方式由僵化迈向灵活多元化。不可否认，公民在推动政府回应的变迁发展中发挥着举足轻重的作用。因此必须以公民为导向，增强政府回应性，提升政府公信力。

三、健全政府回应机制的路径选择：以公民为导向

政府回应与否，回应的速度与效率直接影响着公民的参与热情和政府的公信力。政府积极主动、及时迅速的回应能够增强公民对政府的信任，提升政府合法性和公信力，同时能激发公民的政治参与热情，实现公民与政府的良性互动。增强政府回应性的关键在于以公民为导向，在理念上重视并主动回应公民的需求，在自身素质上加强回应公民的能力，在制度上健全政府回应机制，营造良好的互动环境，满足责任型、服务型和回应型政府的发展需求。

（一）再造价值理念。政府及其官员应该树立科学的政府回应观念，以民为本，主动回应公民需求。英国哲学家约翰・洛克曾说：“人民为了保护他们依据自然法享有的自然权利，通过社会契约建立政府，政府的目的在于保护人民的权利不受损害。而政府一旦背叛人民，人民有权利重组政府”[8]。公民是国家也是政府的主人，政府行政的目标是为公民服务。政府及公务员应该清楚地意识到这一点，为实现人民的利益努力奋斗，自觉抛弃长期根植于中国文化中的官本位和人治思想，这是他们必须履行的职责和义务。也曾引用“但愿苍生俱饱暖，不辞辛苦出山林”和“人视水见形，视民知治不”[9]等表达对人民群众的关切和重视，因此政府及官员必须以民为本，主动回应公民需求。

随着自媒体时代的到来，民意表达的渠道更加多元化、迅速化和规模化，公众参与社会管理的热情高涨，政府的回应理念应该逐渐转向以民为本，尊重并且主动吸纳民众意见，更加注重公共管理的服务性、责任性和增强回应的主动性。在上海“地铁追尾事件”中，上海市政府就充分掌握先机，通过官方的信息公布和辟谣，成功避免引起舆论恐慌和事件的进一步恶化升级。

（二）提升自身素质。强化政府及官员回应公民的能力，避免公民的“偏好伪装”。长期以来政府在话语体系中占据着主导地位，通过政策的制定来掌控着公共舆论的导向，近年来这一局势逐渐被打破，原因在于“网络时代的迅猛发展推动作为草根的网民以及大众借助微博微信等新媒体实现自我赋权，极大地影响公共舆论，政府的舆论话语垄断权在很大程度上随之打破，深圳5・26飙车事件极好地体现了民众对深圳交警微博造成的舆论压力”[10]。政府及官员不得不重视草根话语正逐渐影响公共舆论。

各级政府、官员及官方媒体应该高度重视公共舆论话语方式的变革，不断提高自身的能力和素养。在言语沟通上，避免以往惯用的与公民疏远的官方语言，可以尝试在网络平台上运用时效性极强的网络用语，以更好地贴近大众生活，更容易被大众接受。当代美国政治理论家罗伯特・达尔说过，“民主的主要性格是政府对公民的偏好不断地做出回应”[11]。由于公民在表达其偏好的过程中存在着“偏好伪装”的现象，政府及官员需要对其进行正确的引导，鼓励其大胆发表言论，说出真实的感受，保障公共利益整合的真实性，促进政府回应更具针对性和发挥实质性的影响，提高政府公信力，实现政府与公民之间“需求―回应―再需求―再回应”的良好循环。

（三）完善制度建设。健全政府回应机制，畅通公众参与的渠道，营造政府与公民密切互动的和谐环境。意大利政治思想家尼可罗・马基雅维利曾说过，“人民的性情是容易变化的，关于某件事要说服人民很容易，可是要他们对于说服的意见坚定不移，那就困难了，除非市民一直对其有所需求”[12]。政府及官员通过不断完善政府回应的制度建设来证明自身的合法性存在以及高效率的行动效果，才能使得公民能够保持长期对其有所需求，进而成为公民信任的政府。

针对政府回应可以建立相关的制度。一是建立政务公示与公开制度。政务公示与公开保障了公民的基本知情权利，激活政府回应的源头。二是决策听证制度。这种制度是政府在作出决策之前进行听证，让公民参与其中发表意见并采纳中肯的意见，保障公民参与表达权的一种制度，它可以有效地畅通公民参与的渠道，这将是改变公民政治冷漠和“偏好伪装”的开端。公民政治冷漠除了自身对政治领域不感兴趣之外，还存在着由于感知到自己的言论在没有任何参与渠道的情况下是不可能被政府了解和采纳的原因。三是责任奖惩制度。奖惩制度对各级政府及官员而言，意味着回应公民需求是其分内之事，是责任之所在。这种制度在很大程度上能够起到激励的作用。积极主动频繁密切的回应能够为政府组织及个体官员赢取一定的奖励，并将其作为提升政府绩效的重要途径。

参考文献：

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[4][6]王巍.论“政府回应”的内涵和主导模式转型[J].探索，2005（1）.

[5]李严昌.政府回应：中国的理解和实践[J].行政与法，2011（11）.

[7]陈文权，余雅洁.网络环境下服务型政府建设的回应性及路径研究――以2013年五省（市）书记和省长集中回复网友留言为例[J].中国行政管理，2014（7）.

[8]（英）约翰・洛克.政府论[M].北京：光明日报出版社，2009.

[9]人民日报评论部.用典[M].北京：人民日报社，2015.

[10]钟伟军.公共舆论危机中的地方政府微博回应与网络沟通――基于深圳“5・26飙车事件的个案分析[J].公共管理学报，2013（1）.

第7篇：公共行政评论范文

关键词：行政法；行政法的基本原则；行政管理

一、要对行政法的基本原则

有比较正确的深入的把握，必须先知道行政法是什么，或者说行政法意味着什么。这是贯穿行政法理论体系的最基本、最重要但又必须予以解决的问题。

人们通常从三个角度来理解行政法。

一是从法学的角度来理解行政法，认为行政法不过是一个部门法，是调整行政关系和监督行政关系的法律规范。单从法学的角度来理解行政法过于微观，可能会过于追求技术上的细节问题，而不能对行政法有一个正确的定位。二是从宪制的角度来看待行政法，认为行政法所调整的政府与公民之间的行政法律关系是更大的国家与公民关系的一个侧面。从宪制角度来看待行政法，能够对行政法的产生和发展有比较全面深刻的认识，能够对行政法有比较准确的定位，但这种视角又过于宏观，在具体的立法活动中指导性并不一定很大。三是从行政管理的角度来看待行政法，这主要是强调行政法的实然性，强调行政法要与现实切合。同时，行政管理的视角又能够弥补法学视角的过于微观、宪制视角的过于宏观之不足。因而，单从这三种视角的任何一种出发，都难以对行政法有比较全面深刻的理解，而需要把这三种视角结合起来进行。

相比于其他的部门法而言，行政法是最具时代精神的部门法，因为它调整的是行政机关与公民的关系。政府与公民的关系问题是行政法的现实起点，也是行政法理论的基本起点，对这种社会关系的研究是明确行政法性质与功能的关键。从行政管理的角度看，行政管理范式的变化往往带来的是政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革，即便不是行政管理范式的变化，而只是在一种现实的行政管理范式内所进行的局部改变，也可能带来政府的社会角色和政府与公民关系方面的改变。由于社会的发展、新情况的出现，政府原有管理方式的局限性和不和时宜常常发生，这是很正常的事情。但随之而来的事情就是要求行政法的调整以及行政法对这种改变的确认和维护。这是依法行政的必然要求。

如果说行政法能够被称为“动态宪法”，那也只是从行政法的应然状态来说的。但行政法最重要的也许在于其实然状态，也就是法律与现实的切合程度。行政法是调整与规范政府与公民之间关系的法律，但行政法首先得尊重政府在现实社会中应该扮演的角色。社会的现实状况和政府自身的能力决定了政府现实的角色问题，这个问题的另外一面也自然就是公民以及由公民组成的社会团体的现实角色问题。对于符合社会实际情况的政府管理方式，行政法应以法律的形式加以巩固和维持，而对于不符合社会现实、阻碍社会发展甚至导致严重社会问题的政府管理方式，行政法就必须以法律的形式加以改变，这也是法律的实然向应然趋近所必须采取的行动。

近代行政法的发展演变是伴随着政府行政权的扩张和收缩而演变的。政府行政权的扩张和收缩导致了行政法对行政权的确认、对行政权的控制、对公民权的确认和保护的过程。在这一过程中，公民个体的权利及其权利的集合也成为制约行政权的重要力量，这也就是通常所说的“以社会控制权力”。控制并不是目的，控制也只不过是使行政权处于一个合适的位置，同时也使公民权处于一个合适的位置。完善的行政法律制度应当促使行政权与公民权之间保持一种平衡的态势。这里“平衡”的意思是行政权与公民权一种“完美的分工”和随之而来的“专业化”，它们能共同促进社会的发展和进步。这种平衡涉及行政权和公民权各自的“度”以及它们之间的相互关系，因而行政机关与公民关系的度既包括行政机关与公民在实体权利分配上的度，也包括行政程序关系上的度。通过以上的分析，我们可以把行政法定义为“调整行政机关与行政相对人之间的权利义务关系并使之达到平衡的法律规范的总称”。

二、行政法的基本原则

是指贯彻于行政法之中，指导行政法的制定和实现的基本准则。它可以是成文的，也可以是不成文的，在法律规范空白和出现漏洞的时候，作为共同理念可以弥补法律的不足；任何行政法律规范及其实施都不得与其相抵触[1].行政法的基本原则既要体现行政法的应然状态，又要体现行政法的实然状态，而行政法的应然和实然不过是政府与公民关系或者说是行政机关与行政相对人的关系的理想和现实的反映，同时行政法又要承担规范和改造现实以一步步向理想趋近的责任。当我们有了理想之后，重要的就在于认清现实和找到通向理想之路的最佳途径。因而，行政法的基本原则既包括行政法的实然状态的原则，又包括行政法的应然状态的原则。它应包括以下原则：

1.行政法治原则。首先它强调的是在行政法律规范中要贯彻法治的精神；其次它主要是从实体角度出发，强调行政主体的所有行为必须符合法律规范的要求。行政法治原则是行政法所追求的理想目标，在其现实性上则起到规范行政主体的行为、改造其不符合法治原则和精神的行为习惯和办事作风的作用，它是法治原则和法治规律在行政法上的具体体现。法治的道路是艰难和漫长的，法治规律就是要确立法律的最高权威，使法治的普遍性准则为全体人民所理解、接受、信仰和维护。在这种情况下，行政法治原则就显得尤为重要。行政机关在社会生活中的重要性已经为历史和现实所不断证明，行政机关的主体本来就是人，行政机关又是与公民关系最直接最紧密的国家机关。行政法治原则或者说行政机关的依法行政原则对于培养公民的法治意识显然具有很重要的引导和促进作用；而法治在很大程度上指的就是行政法治。这就要求行政机关能够认清自身在国家法治的道路上所应承担的责任，同时在行政法律规范中体现出这个原则来。合法性原则和越权无效原则可被认为是行政法治原则的具体运用和贯彻。

2.适度性原则。为了能使社会健康平稳地发展，政府和公民都需要享有适当的权利和承担适当的义务，双方的权利义务既不能过宽也不能过窄，应该保持适度。这种对现实的尊重是实现理想的必要条件。适度性原则是行政法的理论基础即平衡论在行政法基本原则上的一个必然反映。合理性原则可被认为是行政机关在行使自由裁量权时适度性原则的具体体现。

3.互动性原则。不能认为行政机关和行政相对人或者说行政权和公民权总是相互敌对的。在国家和社会的边界越来越模糊的情况下，他们的利益具有一致性因而也能够协调起来。从宏观的角度说，行政关系和监督行政关系本身就是一种互动，目的在于使双方都遵守法律所设定的权力界限，不越权；但同时又能发现行政法规的滞后，有利于行政法的不断完善。互动性原则以适度性原则为基础，但又是适度性原则的必要的补充。

4.程序正当原则。英美法系国家都非常重视程序正当原则，在我国这样一个行政人员的主观随意性很强的国家，历来“重实体、轻程序”，因而更有必要借鉴先进的发达法治国家的程序原则，将程序正当原则作为行政法的基本原则，以规范行政主体的行政行为，特别是行政自由裁量行为。由于经济和社会生活的需要，行政主体的裁量范围越来越大，行政自由裁量权是行政的自由领域，法律规范无法从实体上予以明确规定，因而程序的规范作用就显得尤为重要。在程序正当原则中，重要的是落实各项程序制度的建设。如果没有必要的制度，程序正当也就成了一句空话。新晨

5.责任行政原则。传统的公共行政的典型特征被认为是“服从指令和服务”；而新公共管理的典型特征被认为是“对结果的重视和对管理者个人责任的强调”[2].但这并不是说在传统的公共行政中不存在责任的概念。服务本身就意味着一种责任和义务。问题在于在服从指令和服务之间存在着矛盾。服从指令是服从上级的指示和命令，服务指服务于公民和社会。上级的指令经常是在不了解实际情况的条件下做出的，如果按照上级的指令办事，可能与服务的宗旨相违背。但官僚制下的行政官员通常都会选择服从指令，因为这是他的“最优策略”。这样，服从指令就常常以服务为代价和牺牲。这当然是传统的公共行政的官僚制模式中的人员晋升制度和缺乏有效的绩效考评制度等行政体制的弊端所造成的恶果，但行政体制的弊端所造成的更长久的影响则是责任意识的严重缺乏。责任主要是对公民对社会的责任，因而这种责任意识的缺乏就会造成政府形象的败坏和政府信用的降低，也就必然造成对政府与公民关系的损害。所以作为调整政府与公民关系或者说行政机关与行政相对人关系的行政法，必然会考虑到这种责任意识缺乏所带来的后果，将责任行政原则作为行政法的基本原则就是逻辑的必然了；同时这种责任意识的培养对适当时候的政府管理范式的转换也必然具有推动作用。

参考文献：

第8篇：公共行政评论范文

关键词:地方政府;绩效评估;研究综述

中图分类号:C9

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)15-0042-02

西方发达国家从20世纪70年代起将绩效评估引进行政领域并加以应用,其目的就是改进对公共行政绩效的认识,最终以提高政府的行政服务质量。在公共部门绩效管理中,绩效管理的科学化、系统化,已经成为一种有效的实践手段,而且已在公共行政领域获得了突出的效果。西方主要发达国家已经较大范围内应用政府绩效评估,强劲地提高了这些国家的政府行政管理水平。在经济全球化的推动下,绩效评估也有全球化之趋势。

从中国的情况看,由于不断深入改革,行政管理的传统职能模式即全能型政府,因为在行政过程中经常有缺位、错位、越位的现象,所以它已无法适应社会主体变化和发展的需要。此外原有的绩效管理体制存在显著的漏洞,已对我国经济乃至社会的协调及其可持续发展产生了严重影响和制约作用。而科学发展观和正确的政绩观已经明确了我国行政管理体制发展的方向,也必然要求建立廉洁、公正、高效、透明和具有回应性和负有责任感的政府。

1 国外研究现状

(1)对绩效评估的基本性质进行研究。理查德・海克斯认为组织绩效是随时空与主体之变化而变化。组织的成功除了财政经济的决定因素之外,还取决于组织对外部环境的适应能力。

(2)对公共管理业绩和质量测评的研究。林奇和阿蒙认为,在信息时代,公共组织的发展如果只为狭隘的利益服务,而不是为整个社会的利益服务,这可能使民主受到一定的威胁。

(3)对政府绩效评估的价值取向的研究。尼古拉斯・亨利指出,政府不能以边际效率为理向纳税人证明其存在的缘由,而是政府在考虑其方案的实施过程中,应该以诸如效率、功效和社会价值等来实现自我证明。在一般情况下,绩效评估的目标一般分为明确责任制、增收节支和提高组织绩效。彼德・普拉斯特里克和戴维・奥斯本则主张政府绩效评估应该要为政府的组织再造及其流程再造进行服务;欧文.E.休斯提出了政府绩效评估中着名的“3E绩效评估模式”。阿尔蒙德认为,政府绩效评估的价值取向应包括政府能力、民主化情况、经济增长和收入分配。

(4)对政府绩效评估体系的研究。在绩效评估方法方面主要有4E经济、效率、效果、公平评价法、标杆管理法和平衡记分卡。美国城市协会设计了一种以结果为导向的评估指标体系。马克・霍哲教授指出,良好的绩效评估程序应包括鉴别要评估的项目、陈述目的并界定所期望的结果、选择衡量标准、设置业绩和结果的标准、监督结果、业绩报告、使用结果和业绩信息等步骤。英格拉姆教授则设计了财政管理、人力资源管理、信息技术管理、资金管理和结果管理等管理方法。

2 新世纪我国地方政府绩效评估研究

我国在20世纪90年代初期,绩效评估拓展运用于政府管理,其研究的内容主要包含了绩效评估的基本理论、运行机制、操作技巧和实践经验等方面。但是就总体而言,专家的研究成果并没有得到学术界和政府的普遍认可。进入新世纪以后,政府经绩效评估开始经历拓展时期以及研究的系统化、细化和创新阶段,政府绩效评估研究逐渐使国内一些学者去关注,并形成一些政府实践活动具有指导性的思想或方法。这阶段的相关研究主要表现为:

(1)对绩效评估理论基础的研究。一般地包括对绩效评估的内涵、特征及其作用等方面做基础研究,而且包括对政府实施绩效评估的实施理念的研究。

(2)对西方主要国家的政府绩效评估的系统研究。中国行政管理学会联合课题组、陈振明等对发达国家绩效评估的系统研究如英国、美国、澳大利亚、新西兰等国。刘靖华以美国政府为例介绍如何通过运用信息化技术来提高公共部门绩效;周志忍以英国政府为对象进行研究其绩效评估的发展;毕争等人则研究了西方公共部门绩效评估的发展趋势。

(3)对我国政府绩效评估的指标及其制度设计的研究。在2003年,中国行政管理学会联合课题组就把相关实践具体分为三种类型,同时建设性地提出在我国建立机关工作效率标准体系的基本原则及设想;张定安则研究了将平衡计分卡引入公共部门绩效管理的可行性,并预测性分析了平衡计分卡理论对我国公共部门改革与治理过程中可能产生的影响;蒋容、颜如春等人对理论和实践、绩效指标权重设置、规范化程度、评价主体等方面重点研究实践中存在的问题。另外,学者们也对我国的政府绩效评估制度的设计进行了研究。张璋对政府绩效评估进行“元设计研究”,即理性设计模式与社会互动设计;谭功荣系统研究了构建行政管理现代化的指标,总结为行政环境、行政体制、行政职能、行政人员、行政执行、行政效率等方面,

(4)对政府绩效评估的流程进行研究。卓越对公共部门绩效评估的过程控制进行研究,并把绩效评估分为六个阶段:①建构绩效评估指标体系;②设计绩效评估指标的权重系数和等级标准;③建立绩效评估和管理机构;④选择和确立绩效评估的主体;⑤安排绩效评估的实施程序;⑥绩效评估结果的运用。

(5)对服务型政府绩效评估的研究。盛科明学者认为,服务型政府绩效评估体系是一个主体多元、指标合理、标准适当、方法科学的有机体系,其各个要素要体现了服务型政府的价值取向和体制秉性,即在主体安排、指标构建、标准核定和方法选择方面均能区别于传统管制型政府模式下的效率评估和责任考核,整个体系必须以增进公共利益提高公众满意度为根本目标选择。其内容包括:第一,以政府为主导、公众广度深度参与的多元主体有序治理体系;第二,以公共服务职能为框架的政府绩效评估指标体系;第三,以服务质量与绩效标准建设为着力点的政府绩效评估标准;第四,以公众主观评议与多指标客观评价相结合的绩效评估方法。

(6)多重视角的绩效管理研究。周志忍等人对绩效评估中公民角色和公民参与的研究;许玉林以人力资源管理为角度对绩效管理的研究;马振清等人对绩效评估动因的研究;马国贤则从公共财政的角度来研究绩效管理;包国宪以地方的政府绩效评估的管理权、组织权、评级权等为对象加以研究;彭国甫对地方政府绩效评估的基本程序、信息保真制度、结果运用制度等问题进行研究;马玉成对政府绩效评估价值取向的研究,即增长、公平、民主、秩序;凌文辁则立足于社会转型的角度认为行政职能的合理定位就是政府绩效的基本价值选择,政府绩效的根本价值选择是满足公众需求,衡量标准是公共服务质量好否,政府的绩效价值追求就是对公正、廉洁、高效的追求。

3 我国地方政府绩效管理的问题

(1)我国的地方政府的绩效管理非常缺乏相关理论与实践经验。因为公共部门绩效管理涉及到经济、政治、历史、文化的知识,并受到这些因素的制约,所以对绩效管理理论的研究,客观要求学者要具备多学科的知识背景。由于我国政治体制存在特殊性及实际具体情况具有复杂性,因此,我国需要借鉴国外成功的管理经验但不能照搬照套,结合我国实际情况并建立新的发展模式。

(2)我国的地方政府绩效管理缺失一定的法制保障。当前,我国地方政府的绩效管理没有制定专门的法律,导致政府绩效管理的法制不规范,监督与反馈机制有待完善,缺乏程序保障等,以至于地方政府绩效评估缺少政策性指导,所以,地方政府绩效管理的实施就没有一套长期有效的机制作为保障。

(3)我国地方政府的绩效评估内容和指标设计缺乏全面性与科学性。政府绩效管理的关键就是绩效评估,它对改进政府服务等方面发挥着极其重要的作用。但我国地方政府的绩效评估具有多方面的不足,诸如评估主体单一;评估的指标体系不够科学;评估信息系统不健全。

4 对改进我国地方政府绩效管理的建议

(1)借鉴并吸收西方主要发达国家的政府绩效管理的实践经验。在政府绩效管理上尤其是绩效评估的经验借鉴,吸收优秀研究成果,有利于我国政府在绩效管理研究领域开辟新的理论视野。同时最为重要的是把国外的先进管理理念及管理技术与方法同我国的实际情况结合起来,以建立具有我国特色的绩效评估机制。此外,政府绩效管理工作还需要建立高素质的人才培养机制,特别要培养有关操作技术性强等方面的特殊人才。

(2)加快我国政府绩效管理的相关立法工作,使之进入一个受法律约束的程序。建立完善的法律体系,并明确的规定政府绩效管理,健全法律监督机制以及事后救济制度,只有以相关的法律法规作为保障,才能使政府绩效管理系统科学有效地运转;用一套规范的法律体制进行指导不同地方政府的绩效管理及评估工作,以建立政府绩效管理的长期有效机制。

(3)完善我国地方政府绩效评估机制。①完善我国地方政府绩效评估的指标设计体系。在设定评估指标时根据政府的职责范围进行设定,区分主次,并确定出关键指标以便直观地对政府绩效作出评价。②评估主体多元化是民主的一个重要表现形式。当公众能够自觉且广泛地参与政府的绩效评估过程的时候,这将有助于提升公民对政府绩效的认同度,使公众的意愿能够顺利反馈到政府职能部门,其评估的成效也更具有可信性。③建立完善的信息收集渠道进行有效的绩效评估。政府行政部门如果能积极收集与整理绩效信息,建立信息传播渠道,这有利于保证绩效信息的真实性,增进公众与政府之间有效的双向沟通。

5 结语

我国地方政府绩效评估的目标是解决政府治理中的实际问题,具有较强针对性,这是地方政府绩效评估研究的根本发展动力。但是,就总体而言,我国的地方政府绩效评估基本上是分散的。所以,绩效评估的关键在于中央政府对于各地政府绩效评估价值取向的总体把握、评估的顶层设计、评估制度和环境建设等方面。只有这样,我国的地方政府绩效评估才能在保证国家政治安全与稳定的前提下,在地方政府行政治理变革中发挥积极作用。

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第9篇：公共行政评论范文

一、责任型政府基本概念

(一)责任政府的理论基础。众多学者站在不同的学科角度上提出了责任政府的理论基础,主要有以下几种观点:刘祖云教授认为,公共行政责任存在的逻辑前提有三个,即社会契约、人民与道德施动。社会契约指政府及其行政行为必须遵守一定的权利与义务,这些权利与义务是政府与社会之间契约的结果。人民论主张国家最高权力由人民自己掌握并直接行使。所谓道德施动,是指政府及其行政人员在实现自身价值的同时,有义务引导社会道德向健康的方向发展,做社会道德的引导者。

有的学者将责任政府的理论基础概括为:社会契约论、“经济人”假说的解释。在人与人的各种关系中,每个人尽力维护自身及集团利益的最大化,那么由个人来维护公共利益,似乎便存在着以公肥私的可能。人们便设计出政府来代表人们统一管理和经营公共利益。因而,政府的责任源于保护公共利益的需要。

(二)责任政府的内涵。张成福教授认为,责任行政或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念,又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念,政府必须积极回应社会和民众的基本要求并采取行动加以满足,积极履行其社会义务和职责,承担道义、政治、法律上的责任。

周庆行、王洪增教授认为,现代责任政府是负有时代责任感、负有国家和民族责任感、具有人民和社会责任感,以及勇于承担责任的政府。

彭梅芬认为,责任政府应是一个具备有效回应性并积极履行其社会义务和职责,勇于承担政治、行政、法律和道德责任,并具备责任控制机制,以此强化对行政权力监督和制约的政府。

二、政府的责任

在这一特殊的经济发展阶段,政府既承担着培育、完善市场的职责,又承担着化解市场风险、克服市场负面影响的任务。政府面临着怎样管理经济社会,应当承担哪些责任的难题。

(一)加大制度供给,实现社会公正。制度公正是评价制度的首要价值标准,也是体现执政党执政水平的重要标志。制度不公,就会导致社会权利与义务的不平等,引发社会利益分配失衡或利益冲突,成为社会不和谐的一个主要诱因。然而,在从计划经济向市场经济的转换过程中,因制度建设的滞后及缺陷,或制度执行不力、落实不到位,经济社会生活出现了不公的问题,并且引发了一些社会矛盾。当前,突出表现在分配、教育、公共财政、行政执法等领域,问题关涉到市场秩序、公民的基本权利、起点与机会是否公平、弱势群体的生存保障等。公正在本质上是一种价值观念,是现存经济关系的观念化表现。它是人们在长期认识事物价值的基础上,从内心形成的评定各类价值的标准,包括评价社会关系。因而,它属于价值评价范畴。从制度上维护社会公正,主要是要求政府所制定的路线、方针、政策,必须符合人民群众的切身利益,符合社会发展的长远的根本的利益,这是政府必须承担的社会责任。

需要特别指出的是,我国从计划经济向市场经济体制的转型过程,也是从人治社会向法制社会的根本性转变。它将涉及经济、政治、文化与社会结构的变迁,客观上不可避免地会产生某些制度真空和制度缺陷。当前社会生活中出现的问题和矛盾,就充分说明了这一点。中央提出构建社会主义和谐社会,把“民主法治、公平正义”放到了首位,彰显了政府通过制度维护和实现社会公正的使命意识。

(二)遵循经济运作规律,提高驾驭市场的能力。关于政府的经济职能,思想家有许多精辟论述和独到观点。从李嘉图到凯恩斯,再从凯恩斯主义到后凯恩斯主义都从不同层面强调政府经济职能和干预市场的意义。从国家经济发展战略角度来讲,“看不见的手”和“看得见的手”都是经济发展不可缺少的调节手段。但“看得见的手”的调节,必须是适应市场发展规律的。唯有如此,自发的市场调节与自觉的调节市场才能形成互相制约、互相转化的良性运转过程,形成完善的宏观调控体系,这是保证我国经济社会健康发展的大问题。市场是流通领域本身的总表现。从市场经济表现生产社会化的观点看,市场调节是第一性的,是优化资源配置的基础。这只“无形的手”,表现了供求规律、价值规律和竞争规律的合力,是商品经济所有的基本调节功能。市场调节虽然是自发的,但它是自然进行的基础性调节,任何以社会化生产为基础的社会经济假如离开市场调节,另搞一套,就必然脱离实际。因此,在市场经济条件下,政府管理经济的责任,首先必须是要尊重市场发展规律,增强经济理性。从目前看,政府经济职能的转换已初显成效,市场意识、法制与效率意识都在不断增强,但仍存在着干预不当或干预过多的现象。

(三)维护公共利益,保障公民合法权益。政府作为宏观调控的主体,作为权力的主体,是代表公共利益和意志的。维护社会公共利益,保障公民合法权益,是政府的又一重要责任。当前,亟待解决的问题有:第一,公共产品和公共服务仍然短缺;第二,个别地方政府的公权蜕变为谋私的工具,劳资矛盾尖锐。国家权力代表的是公共利益与公众意志。然而,面对资本所有者与劳动者的矛盾,个别地方政府为了自身利益,或为了地方利益,不顾劳动者的正当利益,一味地迎合甚至充当不法利益的保护神,使权力运作性质发生了变化;第三,政府职能部门与地方政府利益之间的博弈,直接扭曲了政府经济职能。这些问题,从根本上危害了社会公共利益和人民群众的合法权益,严重扭曲了政府职能,损害了政府形象。中央政府提出以人为本的科学发展观,立足于社会公共利益,强调以人为核心的执政理念,致力于政府自身的改革和法治政府建设,将会逐步地解决上述问题。

三、政府有效履行责任的途径

在市场经济条件下,政府是公共理性的代表,是公共秩序的象征。如果政府职能部门缺乏行为上的自律,不仅难以正常地行使其经济社会职能,而且还会成为社会生活中矛盾的焦点,危及政府与公民、政治与社会等关系的和谐。当前,亟须推进以下几方面工作:

(一)加快民主政治建设。现代政府是责任政府,现代政治是民主政治。随着我国经济市场化进程的不断加快,政治体制改革也在不断向前推进,制度建设提到了重要议程,并取得了明显效果。但是,我国的制度建设,先前的问题是制度供给不足,当下是有了制度却难以照章办事,由此陷入了制度建设的怪圈。民主是公民意志得以体现的途径,法治是政府官员私利得以遏制的屏障。政府责任的切实履行,只有在民主与法治的维护下才能实现。罗尔斯讲:“在民主社会里,公共理性是平等公民的理性,他们作为一个集体性的实体,在制定法律和修正其法律时相互发挥着最终的和强制性的权力。”政府理性作为一种典型的“公共理性”,它是一种社会的政治权力及其使用。因此,重视民主政治建设,健全民主科学决策机制和体制,把党管干部原则与民主选举、民主监督有机结合起来,进一步提高党务、政务的公开性和透明度,最终实现国家意志与公民愿望、国家与公民社会关系的和谐,才是有效的制度选择。

(二)强化公共服务意识。公共需求的深刻变化与公共服务的严重不适应,已经成为现阶段我国经济社会发展中的突出矛盾。着力推进政府职能转型,培育政府公务员的公共理性和道德精神,就成为新时期政府履行职能、承担责任的内在要求。对于社会主义国家的公务员来讲,代表广大人民群众的根本利益,代表先进道德所要求的公共服务精神,就必须树立“公仆”意识,以高度的责任意识为公民社会提供更充足的公共产品和更优质的服务。要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求,深化行政管理体制改革,优化机构设置,更加注重履行社会管理和公共服务职能,建设服务型政府。同时,还要不断完善公共服务政策体系,提高公共服务质量,增强政府公信力。推进政事分开,支持社会组织参与社会管理和公共服务。

(三)防止公务员由“公共人”蜕变为“经济人”。为了加强依法治政,国家出台了 《行政法》、《公务员法》、《监督法》等,从而给公务员的行为设置了底线,为保障政府责任的履行提供了制度保证。同时,还需要进一步加强道德治理。关于美德对于治理政府的意义,思想家多有论述。历史和实践证明,防止政府公务员由“公共人”蜕变为“经济人”,切实保障公共利益与公民权益,必须德法并举。我国提出的依法治国与以德治国相结合的治国方略,也是有效治政的战略之举。政府公务员要正确处理从政与谋利的关系,公共利益与部门利益、个人利益的关系,把政府组织的责任内化为个体的使命,筑起抵御各种道德风险的防线,真正做到执政为民。

(作者单位:大连翻译学院)

主要参考文献: